Modelo de gestión en la Administración de Bienes de Uso Muebles

MODELO DE GESTIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN DE BIENES
DE USO MUEBLES e INMUEBLES EN EL
MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
DE LA NACIÓN.
MARTINO, Luis María
2005
Lic Martino Luis María
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ÍNDICE GENERAL
- TÍTULO.- PRÓLOGO.- INTRODUCCIÓN.- HIPÓTESIS.- ENFOQUE METODOLÓGICO.- MARCO TEÓRICO.- CAPÍTULO I - ORIGEN DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA ESTATAL.1.- PRINCIPIOS GENERALES SOBRE LA ACTIVIDAD FINANCIERA ESTATAL.2.- DESARROLLO Y FUNDAMENTOS DE LA CONTABILIDAD DEL ESTADO.3 .- FUENTES Y ORGANISMOS DE LA CONTABILIDAD DEL ESTADO (RESEÑA
HISTÓRICA NACIONAL).4 .-CLASIFICACIÓN JURÍDICA DE BIENES Y COSAS.5.- ANTECEDENTES LEGALES
PATRIMONIALDEL ESTADO.-
QUE
ORIGINARON
LA
CONTABILIDAD
CAPÍTULO II - RESÚMEN CAPÍTULO V DE LA LEY DE CONTABILIDAD ( Decreto Ley
Nº 23.354/56).CAPÍTULO III.- LEY Nº 24.156 (de ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y DE CONTROL
DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL).CAPÍTULO IV - RELACION ENTRE ADMINISTRACIÓN DE BIENES CON LA
ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y LOS ÓRGANOS DE CONTROL.CAPÍTULO V - POLÍTICAS PÚBLICAS
ADMINISTRACIÒN DE BIENES DEL ESTADO.
APLICADAS
EN
MATERIA
DE
1.- RESOLUCIÓN S. H. Nº 25/95
2.- RESOLUCIÓN S. H. Nº 47/97
3.- SIDIF
4.- SABEN
5. – S.L.U.
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6. - DECISIÓN ADMINISTRATIVA Nº 84/96
7.- DECISIÓN ADMINISTRATIVA Nº 56/99
8. - OFICINA NAC. DE CONTRATACIONES
9. - CUENTA INVERSIÓN
CAPÍTULO VI - NORMAS INTERNACIONALES DE CONTABILIDAD PARA EL
SECTOR PÚBLICO (NICSP)
CAPÍTULO VII - POLÍTICAS PÚBLICAS PROYECTADAS
CAPÍTULO VIII - RESUMEN HISTÓRICO DEL MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y
SEGURIDAD SOCIAL
CAPITULO IX - PROPUESTA: “MODELO DE GESTIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN DE
BIENES DE USO MUEBLES e INMUEBLES”.
CAPÍTULO X - CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA
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VIDA EN LA TIERRA (libro)
En el navío de la Tierra, que nos conduce a través de la inmensidad hacia un fin sólo
conocido por Dios, somos pasajeros de proa, emigrantes que sólo saben de su propio
desventura.
Los menos ignorantes entre nosotros; los más temerarios, se formulan preguntas; se
preguntan cuándo comenzó la travesía de la humanidad y cuánto tiempo durará aún,
qué empuja el buque hacia delante; por qué vibran el casco y la cubierta y por qué a
intervalos, se levanta un sonido desde las profundidades y escapa por las escotillas, se
preguntan qué secretos se esconden en las bodegas del misterioso navío y se sienten
desdichados porque no conocen la respuesta.
Otros, la gran mayoría de los pasajeros, se contentan con la mera existencia, y todos los
días miran hacia delante, hacia un mañana que esperan sea mejor.
Ustedes y yo pertenecemos al inquieto pasaje que ansía conocimiento y no se satisface
con ninguna respuesta. Este grupo se mantiene unido en la proa del buque, a la espera
de todo signo proveniente del misterioso interior, o del monótono mar, o del aún más
monótono cielo.
Se ayudan el uno al otro hablando de la playa a la que creen sinceramente que van, a
donde sin duda llegaran un día donde, quizá mañana, pueden anclar. Ninguno de ellos
ha visto esta playa, pero todos la reconocerían sin vacilar un instante, si apareciera en
el horizonte. “Porque en la playa del país de sus sueños, donde el aire es tan puro que
la muerte no existe, el país que ellos ansían con todo el corazón, y cuyo nombre es la
VERDAD”.
Autor: Pierre TERMIER
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PROLOGO
Mi desempeño en la Administración Pública Nacional siempre se relacionó con la
Administración de Bienes de Uso, Muebles e Inmuebles. En principio, en la División
Patrimonio de la ex Dirección Nacional de Construcciones Portuarias y Vías Navegables
de la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, dependiente de la ex Secretaría de
Marina Mercante del ex Ministerio de Obras y Servicios Públicos, la cual posee un
patrimonio distribuido en los distintos Departamentos Distritos ubicados
estratégicamente en el Litoral Fluvial (Río Paraná, Río de la Plata y Río Uruguay) que
abarcan las Provincias de Buenos Aires, Entre Ríos, Corrientes, Misiones, Santa Fe,
Chaco, Formosa, Misiones.
Asimismo, cuenta con otros Departamentos Distritos localizados en el Litoral Marítimo
(Océano Atlántico), es decir Quequén y Bahía Blanca en la Provincia de Buenos Aires y
Comodoro Rivadavia en la Provincia Del Chubut, este último con jurisdicción hasta el
Canal de Beagle.
De esta manera comencé a relacionarme y conocer la temática patrimonial estatal y,
posteriormente, en funciones de más responsabilidad a administrar un Patrimonio del
Estado sumamente importante, conformado principalmente por embarcaciones que
integran el “Plantel Flotante”, compuesto por Dragas, Balizadores, Pontones, Lanchas,
Chatas, Grúas, Remolcadores, cuya función principal es el dragado y balizamiento de
los canales para mantener expedita la vía fluvial y marítima las 24 horas del día, por
cuanto por la misma se transporta el 83 % del Comercio Exterior de nuestro país y el 60
% de las importaciones.
Actualmente y desde el año 1999 me desempeño como administrador patrimonial en el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, cuyo patrimonio se administra desde
la Subsecretaría de Coordinación, Dirección General de Coordinación Técnica
Administrativa -Dirección de Contrataciones y Patrimonio- de cual depende el
Departamento Patrimonio, ubicado en la Sede Central de esta Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.
Al ser una temática importante la administración de bienes del Estado Nacional,
sumado a esto mi experiencia adquirida, de alguna manera fue lo que motivó mi interés
en desarrollar la presente Tesis, cuyo objetivo fundamental es proponer un nuevo
“Modelo de Gestión en la Administración de Bienes Muebles e Inmuebles del Estado
Nacional”, de conformidad con la normativa vigente que estipula realizar una gestión con
economicidad, eficiencia y efectividad, para generar la debida rendición de cuentas y
una información oportuna y confiable para la toma de decisiones e impulsar la
“interrelación de los sistemas” de administración financiera con el control interno y
externo y por último realizar una gestión de los recursos públicos en un marco de
absoluta transparencia.
El resultado de este trabajo se apoya en una minuciosa investigación bibliográfica y
documental que certifica las conclusiones obtenidas, luego de estudiar la propuesta de
varios prestigiosos tratadistas como los Doctores RIPPA KRAUSE, ATCHABAIAN,
MASSIER, ALE y MARTÍN y el aporte realizado por la Contaduría General de la Nación
(CGN) como órgano rector del Sistema de Contabilidad, a través de los Manuales de
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Sistema Integrado para la Gestión de Recursos de la Administración Central -Sistema
de Administración de Bienes- (SIGRAC) versión preliminar y el Sistema de
Administración y Registro de Bienes Muebles y Semovientes del Estado Nacional
(SABEN) versión 01/00. También corresponde destacar el rol importante que cumple el
Organismo Nacional de Bienes del Estado (ONABE), el cual reemplaza a la ex
Administración Nacional de Inmuebles Fiscales.
Entre la documental analizada debo citar indefectiblemente por su importancia la Ley de
Reforma del Estado, la Ley de Emergencia Administrativa, la Ley de Emergencia
Económica, la Ley de Convertibilidad, la Ley de Reforma de la Carta Orgánica del Banco
Central de la República Argentina y la Ley de Administración Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Público Nacional; este conjunto de leyes sancionadas a
partir del año 1990 constituyó el marco normativo y programático de las políticas de
transformación impulsadas desde el gobierno en la denominada “Reforma del Estado”.
También he procedido de igual forma con los Decretos Reglamentarios de las citadas
leyes, las Decisiones Administrativas, Resoluciones y demás actos administrativos
tendientes a profundizar e implementar el Programa de Reforma de la Administración
Financiera Gubernamental.
En materia de control de la gestión pública, la Ley de Administración Financiera y
Control del Sector Público Nacional produjo un gran avance en la modernización del
sistema financiero de las cuentas públicas y de control de la actividad estatal, logrando
la centralización referida a distintos sistemas contables y estableció la existencia de una
oficina dependiente del Poder Legislativo para el control externo, Auditoria General de la
Nación (AGN) y una agencia del Poder Ejecutivo para la gestión presupuestaria y el
control interno, Sindicatura General de la Nación (SIGEN).
La Ley, además, inspirada en el modelo seguido por países más desarrollados en la
materia (Canadá y Estados Unidos), estableció la creación e integración del sistema de
contabilidad gubernamental, con el objeto de que sea “común, único, uniforme y
aplicable a todos los Organismos del Sector Público Nacional”.
En síntesis, uno de los objetivos del presente trabajo, que va de lo general a lo
particular, es demostrar y certificar que es posible el cambio de cultura en la
Administración de Bienes de Uso Muebles e Inmuebles a partir de las herramientas
informáticas actuales y con funcionarios conocedores de la temática y comprometidos a
producir resultados óptimos para la Organización más importante creada por la
sociedad, como lo es el Estado.
La problemática descripta es común a todas las dependencias del Estado Nacional y es
mi modesta intención realizar el aporte necesario, para que los niveles superiores
contemplen la propuesta y hagan el esfuerzo para desarrollar e integrar esta tarea con
los demás sistemas y se cumpla fehacientemente con la Teoría General de Sistemas,
porque la falta de coordinación de la reforma de dichos sistemas originó que los
avances técnicos alcanzados en cada de uno de ellos tuvieran, en poco tiempo, un
proceso de estancamiento y, posteriormente de retroceso.
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INTRODUCCIÓN
El creciente y pujante desarrollo de tipo económico, proveniente de los grandes cambios
tecnológicos, dentro del ámbito industrial, comercial y de los servicios, permitió y
favoreció, al mismo tiempo, el crecimiento y auge de las grandes compañías que al
cierre del Siglo XX se transforman en mega empresas, las cuales llegan a superar a
veces hasta países, desde el punto de vista del valor agregado que producen.
Estos avances de tipo tecnológico, en una primera etapa, muestran una composición o
forma distinta de manejar los factores de la producción, provocando una aceleración del
proceso productivo y, al mismo tiempo, exigieron constantes adaptaciones del rol y
gestión del Estado en el marco del nuevo contexto económico y social.
Pero a posteriori, se logra como resultado una mejora o superación en los campos de
la organización y administración de esas grandes corporaciones o instituciones
económicas, ya que deben reordenarse administrativamente para adaptarse al nuevo
medio en que tienen que subsistir.
Finalizando el Siglo XX, se producen nuevos elementos que se deben considerar y que
afectan a las organizaciones tanto privadas como públicas, por cuanto el contexto
mundial cambia a partir de la globalización de la actividad económica, que pasa del
ámbito local al nacional, luego al regional y hoy al mundo, siendo la revolución
tecnológica el marco de referencia actual, que se expresa a partir de nuevos sistemas.
Esto es la acelerada tendencia a la desaparición de la transacción expuesta en papeles
que pasa a tener soporte electrónico, debido a la introducción de la informática en el
campo público y privado. Por lo tanto, esta operación que antes estaba expuesta en una
única prueba documental, hoy puede verse en distintos lugares al mismo tiempo (en
pantallas o impresiones) ya que forma parte de una “base de datos” que puede ser
requerida desde cualquier punto de la organización, de cualquier índole o fuera de ella si
hay una transmisión del dato almacenado.
La fusión de grandes empresas que llevan a crear la megaorganización y éstas, que
antes competían en un mismo mercado o fabricaban productos similares, pensaron que
juntando los esfuerzos y las tecnologías podían ser más competitivas, es decir, más
eficientes y obtener mejores utilidades.
De la reducción de tiempos y distancias en la registración de los acontecimientos en
“forma histórica”, se pasó a una de “tiempo real”, lo que significa que se registra en el
mismo momento en que ocurre un hecho o suceso de características económicas.
Por otro lado, la velocidad en los medios de comunicación hace que se reduzcan las
distancias geográficas. El efecto tecnológico de las comunicaciones y la informática
provoca que se opere con cualquier parte del mundo en tiempo real.
El incremento de la población incide en que la cantidad de transacciones sean mayores
donde se pierde el concepto de “caso único” y se pasa a manejar “volúmenes” de
información homogénea. Cada ente, organización o empresa, tiene características
propias (objetivos, dimensión, sistemas, personal, etc.), que la diferencian del contexto
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o de otras empresas.
Por lo tanto, es necesario tener en cuenta que las áreas de riesgo que deben ser
controladas son totalmente diferentes en cuanto a su particularidad, pero iguales con
respecto a los conceptos generales.
Debido al gran desarrollo que provocó la expansión de las empresas tanto del ámbito
privado como estatal y por su distribución geográfica, la estructura debió adaptarse al
momento y medio ambiente y, por lo tanto, se transformó en compleja y amplia o
desarrollada.
Por lo tanto, para controlar los hechos que se producen dentro de ella, la dirección
superior y las gerencias intermedias dependen de la confianza o grado de certidumbre
de la información que reciben, que deben analizar y, sobre la base de ella, tener la difícil
tarea de decidir.
Este proceso de cambio, cuyo eje gira en torno del Estado y sus instituciones, ha
cobrado un gran auge en Hispanoamérica, iniciado en la República de Chile, seguido
luego por México y Bolivia, ha alcanzado una generalización de considerable magnitud
en la Argentina y recientemente en Brasil y Uruguay.
En la Argentina, a través de la instrumentación y ejecución de programas conducentes a
realizar la llamada “Reforma del Estado”, se removieron los obstáculos que presentaba
la legislación vigente, acudiéndose a la derogación en bloque, deslegalizaciones y
profundas innovaciones normativas.
La configuración de este proceso ha seguido un rumbo prácticamente similar en los
países de Latinoamérica que lo emprendieron, a raíz de la quiebra del modelo que
caracterizó al denominado “Estado Benefactor”.
En la sociedad del tiempo histórico en que culmina el Siglo XX, caracterizada por contar
con una masiva información, que asimismo puja por una mayor libertad económica,
susceptible de permitir el desarrollo espontáneo de la iniciativa privada, se canalizan las
políticas oficiales de los gobiernos a través de diferentes medidas como las
desregulaciones y la eliminación de privilegios y monopolios.
Las exigencias de un modelo democrático, con alto grado de participación social
requiere de los poderes públicos contar con un sistema de información transparente,
accesible y oportuno. Además, por imperio de nuevas tendencias mundiales a los cuales
no escapa la Argentina, se plantea la necesidad de contar con información adecuada
para una eficiente y eficaz toma de decisiones gubernamentales.
En nuestro país, con la sanción de la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y los
Sistemas de Control del Sector Público Nacional, comenzó una profunda renovación en
los "usos y costumbres" del funcionariado estatal, reclamándose de éstos su conversión
en auténticos gestores del cambio, lo que hace imprescindible su capacitación en el
conocimiento y uso de determinados instrumentos de información financiera, que
posibilitarán un accionar más eficaz como gerentes de las nuevas estructuras de
organización y de procedimientos que se pretenden desarrollar.
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Al adoptarse la concepción "sistémica", como instrumento abarcador de la totalidad de la
problemática financiera, el "Programa de Reforma de la Administración Financiera
Gubernamental" ha creado seis sistemas; uno de ellos el "Sistema de Administración de
Bienes", “que es el tema del presente trabajo”, el cual quedó librado a una segunda
etapa de instrumentación jurídica, de igual forma que el de Contrataciones.
El creciente grado de deterioro que estos bienes de uso muebles tienen en la actualidad,
resulta del fruto de largos años de negligencia de la dirigencia política argentina y de sus
administradores gubernamentales, que no lograron influir para que el presupuesto fuese
asignado, a través de partidas especificas, a la preservación, guarda y cuidado de los
bienes en general
La no-sanción del Anteproyecto de Ley de Administración de Bienes del Estado
Nacional enviado por el Poder Ejecutivo en el año 1994, demorado su tratamiento en el
Poder Legislativo, conforma un cuadro de situación que ha desequilibrado el avance de
la reforma de la Administración Financiera del Estado, la cual posee como uno de sus
postulados fundamentales, aplicar la "Teoría de los Sistemas", de control integral, para
evitar duplicaciones e incoherencias en la producción de informaciones que surgen de
las distintas áreas responsables de la gestión del Estado.
Para proteger el patrimonio del Estado es indispensable poseer y mantener un
adecuado sistema de Control Interno, crear Unidades de Coordinación con las
Direcciones de Control Presupuestario, Contrataciones y Suministros y Sistematizar las
Informaciones Patrimoniales, que permitan salvaguardar los bienes que conforman el
mismo. Se debe lograr una certidumbre de las transacciones, por cuanto sin las medidas
de seguridad adecuadas es posible fraguar compras, ventas y operaciones financieras.
Por último, se detalla en el Capitulo X una propuesta o modelo (paradigma) de
administración de bienes a los efectos de revertir esta situación que, de acuerdo a
nuestro criterio, se ha agudizado durante las últimas cinco décadas de la historia de la
Administración Pública Nacional, en la cual los sucesivos gobiernos parecen haber
intentado, en general, responder a prioridades políticas, económicas, sociales o
personales a través de la acumulación de organismos y entes en la estructura
administrativa del Sector Público, en perjuicio de la transparencia de la gestión fiscal.
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HIPÓTESIS
1º. -Es necesario insistir ante el Poder Legislativo a efectos de sancionar él
Anteproyecto de Ley por el cual se crea el Sistema de Administración de Bienes de
Estado Nacional, cuyo objeto es ordenar y sistematizar, mediante un conjunto de
normas uniformes, claras y precisas, las tareas inherentes a la gestión de los bienes del
Estado, interrelacionado con los sistemas de presupuesto, contrataciones, contabilidad y
tesorería.
2º.- La Reforma de la Administración Financiera Gubernamental está inconclusa y resta
para que sea equilibrada, eficaz y efectiva contar con la sanción de la Ley que creación
del Sistema de Contrataciones de Bienes, Obras y Servicios.
3º.-Es necesario realizar un inventario general de bienes y propender a su actualización
permanente a fin de que exprese el potencial económico del Estado, para la toma de
decisiones en forma eficaz, eficiente y en un marco de economicidad.
4º.-Corresponde establecer claramente la responsabilidad patrimonial para los
encargados de la administración, guarda o custodia de los bienes y la implementación
del control interno.
5º.-Corresponde elaborar y cumplimentar anualmente, por las distintas Unidades
Ejecutoras de Programas (1), el plan de Fiscalización de Bienes en todo el ámbito del
sector Público Nacional, procediendo a tratar las novedades relacionadas con las altas,
bajas, transferencias, modificaciones y faltantes, omitidas oportunamente por los
responsables administrativos y patrimoniales, debido a diferentes causas.
6º.-La Unidad Ejecutora de Programa (UEP) deberá elaborar anualmente el Plan de
Mantenimiento, Uso, Conservación y Custodia de los Bienes (buques, rodados, edificios,
maquinarias, etc.) con la colaboración de las distintas Áreas Técnicas, que así lo
requieran y fiscalizar su estricto cumplimiento, informando las novedades a la Dirección
de Sumarios Administrativos y a los Órganos de Control.
7º.-Resulta necesario capacitar permanentemente a los Recursos Humanos,
involucrados en esta temática para unificar criterios de capacitación y la aplicación de
formularios tipos que son de aplicables en la gestión administrativa, relacionadas con
bienes muebles y sobre inmuebles.
8º.-Crear una base de datos en el ámbito de la Contaduría General de la Nación, con
aquellos “bienes muebles disponibles” ubicados en todas las jurisdicciones, en buen
estado de conservación e innecesarios, que puedan ser transferidos a otras
dependencias del Estado que así lo requieran, evitando erogaciones innecesarias,
adquisiciones nuevas, en conservación, mantenimiento y custodia.
(1)- Manual de Procedimientos Año 1996 de la Contaduría General de la Nación – Ministerio de
Economía y Obras y Servicios Públicos.
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9º.-Difundir y realizar campañas publicitarias (internas y externas), orientadas a recrear
una cultura de valorización del patrimonio estatal.
10º.-Existe la necesidad de disminuir en forma efectiva a través de medios electrónicos
los registros patrimoniales de bienes del Sector Público Nacional, a efectos de obtener
la liberación de espacios físicos (depósitos), con el consiguiente ahorro de recursos
presupuestarios hoy destinados a la custodia, resguardo y conservación de los mismos.
11º.-Transferir a título gratuito y sin cargo los bienes muebles innecesarios a Entidades
de bien público denominadas Sociedades de Fomento, Escuelas, Asociaciones Civiles
de protección a la Niñez y al Discapacitado, etc., para que cumplan su cometido en
forma eficaz.
12º.-Corresponde elaborar estadísticas en el Sector Público Nacional a efectos de
verificar los rubros que producen la mayor erogación presupuestaria en la adquisición de
bienes y servicios, con el objeto de unificar su compra, lo cual permitirá un ahorro de
recursos que puedan ser destinados al mantenimiento de los bienes muebles e
inmuebles.
ENFOQUE METODOLÓGICO
El presente trabajo de investigación sobre Administración de Bienes Muebles e
Inmuebles, se realizó en el marco metodológico siguiente:
a) Relevamiento, recopilación de datos, lectura y análisis de bibliografía.
b) Entrevistas con funcionarios especialistas en la temática, tanto a nivel nacional,
gobierno de la ciudad, gobiernos provinciales y municipales.
c) Visitas, recorridas de edificios, Ministerios, Secretarías, Subsecretarías, Direcciones
Nacionales y Departamentos de Patrimonio.
d) Relevamiento fotográfico de Muebles e Inmuebles.
Dicho relevamiento es de carácter macro geográfico, analizando información de fuentes
secundarias y aplicando perfiles de carácter tanto cualitativos como cuantitativos,
efectuando una descripción y análisis de las políticas de Administración de Bienes de
Uso Muebles y su articulación dentro del ámbito estatal que se aplicarán en el mediano
y largo plazo a partir de la implementación del Sistema de Administración y Registro de
Bienes del Estado Nacional (SABEN), proveído a las distintas Jurisdicciones de la
Administración Pública Nacional en el año 2.001 por la Contaduría General de la Nación
de la Secretaria de Hacienda del Ministerio de Economía.
MARCO TEÓRICO
Todo problema representa un desafío que se profundiza y que puede tornarse
incontrolable y amenazante para el conjunto de la sociedad y de sus organizaciones,
sean estas privadas o estatales, o bien generar una oportunidad en la cual la
inteligencia y los valores resurgen con mayor fuerza, como es esta propuesta, en el
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nuevo proceso de Administración de Bienes Muebles e Inmuebles, partiendo de la idea
fuerza: administrar bienes es administrar recursos que siempre son escasos.
Corresponde remarcar el tema puntual de la información como eje principal de los
conocimientos sociales, culturales, científicos y tecnológicos desarrollados por la
humanidad a través del tiempo, ocupando un sitial de privilegio el poder del
conocimiento ligado a la idea de su capacidad para transformar la realidad, siendo esta
última modificada y transformada de manera permanente por la velocidad de los
cambios y la contemporaneidad del conocimiento, que genera en muchos casos
obsolescencias impensadas en sectores vitales, como ser ciencia y técnica, economía,
comunicación y sistemas educativos.
Sobre lo específico del tema, se parte del concepto de “Patrimonio” que, de acuerdo a la
terminología del Código Civil Argentino, se llaman cosas a los objetos materiales
susceptibles de tener un valor (artículo 2311). Son cosas así, todas las que ocupan un
lugar en el espacio, sean sólidas, líquidas o gaseosas.
Ese valor económico implica que la misma debe ser factible de aprehensión por los
individuos. Así por ejemplo, el aire, el mar, que no pueden ser poseídos exclusivamente
por nadie y que están al servicio de todos los hombres, no son jurídicamente hablando,
cosas.
La palabra bien deriva del latín (beas, beare) que en sentido clásico significa la acción
de hacer feliz o de dar utilidad; se deriva de un concepto genérico de bien, comprensivo
de todo objeto exterior al sujeto de derecho, que posea un valor para éste y sea el
término o elemento de una relación jurídica.
En nuestra legislación, la palabra bienes es utilizada con dos significados distintos. En
su acepción genérica designa los objetos materiales e inmateriales susceptibles de valor
económico; siendo así, las “cosas” son incluidas en un concepto amplio. En sentido
restringido bienes por oposición a cosas, designan a los objetos inmateriales,
económicamente valiosos, de los derechos patrimoniales, como por ejemplo un derecho
intelectual, un derecho de crédito, etc.
Por esta razón, cuando hablamos de Administración de Bienes del Estado, hacemos
referencia a cosas que integran el Patrimonio del Estado y por ello se las conceptúa
como bienes.
El artículo 2312 del Código Civil, establece que los “objetos inmateriales susceptibles de
valor, e igualmente las cosas, se llaman bienes. El conjunto de Bienes de una persona
constituye su patrimonio”.
Por lo tanto para la jurisprudencia sólo se considera bien lo que puede servir al hombre,
lo que puede emplear éste en satisfacer sus necesidades, lo que puede servir a sus
usos y placeres, lo que puede incorporarse a su patrimonio para aumentarlo o
enriquecerlo, aunque consista en un mero derecho, como un usufructo, un crédito.
Todas las cosas materiales susceptibles de apropiación y todo derecho que forma parte
del patrimonio, como tierra, casas, muebles, créditos, valores financieros, usufructos,
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derechos de autos, etc. son bienes. Considerados en sí mismos, las cosas se clasifican,
en el derecho argentino, en muebles e inmuebles, fungibles y no fungibles, divisibles e
indivisibles, principales y accesorias, en el comercio y fuera del mismo.
En síntesis, existe la necesidad de sistematizar definitivamente en la Administración
Pública Nacional la registración de las Altas, Bajas y Modificaciones, que permita
conocer permanentemente, no sólo el rendimiento de los Bienes del Estado, sino
también de qué manera cada uno de los poderes gubernamentales, sus Organismos y
dependencias administran los recursos públicos afectados a su cargo.
Ello permitirá organizar una contabilidad patrimonial que sea de utilidad para determinar
en cualquier momento cuál es el patrimonio real de la Nación, como al mismo tiempo
ejercer una mejor fiscalización del manejo de los bienes públicos.
La programación de nuevas adquisiciones, la conservación de cuanto se posee y la
enajenación a su debido tiempo de lo innecesario no es posible llevarla adelante
racionalmente sin la información que proporcionan las nuevas tecnologías informáticas,
como son el Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF), el Sistema de
Administración de Bienes del Estado Nacional (SABEN), el Sistema Local Unificado
(SLU), la capacitación de los Recursos Humanos involucrados y el compromiso efectivo
de las autoridades.
En tal sentido, las adquisiciones o enajenaciones realizadas por los organismos, como si
fueran comportamientos estancos, corren el riesgo de que se adquiera lo que a otros
organismos les sobra, o que se enajene lo que necesitan otras dependencias del Estado
e incluso puede ocurrir que el Estado adquiera del mismo Estado.
CAPÍTULO I
ORIGEN DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA ESTATAL
Los seres humanos no existen en soledad. Existir es coexistir; vivir es convivir. Por eso
los estudios de Psicología permiten afirmar que en el proceso formativo de la mente la
“alteridad precede a la mismidad, el nosotros al yo”. El hombre es un zoon politikon, es
social por naturaleza; además, los seres humanos no conviven en un único grupo sino
en múltiples grupos. Por ejemplo, se participa a la vez de la familia, la iglesia, la
universidad, el gremio, el club o el Estado, lo cual significa entablar distintas relaciones e
interacciones con distintos seres humanos.
No existe un orden de las relaciones sociales a la que pueda atribuirse validez general.
Existen varias clasificaciones de acuerdo con distintas finalidades científicas, para lo
cual es necesario, ante todo distinguir entre sociedad y grupo social. Los sociólogos
consideran al grupo como integrante de la sociedad, pero sin confundirlo con ella, y
algunos, para distinguir a la sociedad de las “sociedades particulares” (sociedad
anónima, de socorros mutuos, etc. que son grupos sociales), la denominan “sociedad
global”, y pueden clasificarse como Grupos Primarios: Familia, Clan, Tribus; Grupos
Sociales Genuinos Organizados (Grupo Secundario), Grupo Educacional, Comunidad
Vecinal, Grupo Religioso, Partido Político, Burocracia, Estado, Sociedad Gremial.
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A la sociedad se la define generalmente como una agrupación natural o pactada de
personas, unidas con el fin de cumplir, mediante la cooperación, todos o algunos de los
fines de la vida, puesto que el hombre como componente natural de ella nace y se
desarrolla en la misma.
Estos grupos a través del tiempo se asocian con múltiples finalidades políticas,
religiosas, económicas y de defensa, realizando funciones cada vez más específicas y
se extienden a territorios más amplios. Además, la concepción de que “el hombre es un
ser social” implica la existencia de una autoridad “natural”, entendida ésta como una
persona o conjunto de personas encargadas del ejercicio del poder público, para la cual
es de fundamental importancia la creación de un conjunto de instituciones enmarcadas
en un territorio geográficamente delimitado, con normas propias y una cultura política
común compartida por todos los ciudadanos; estas instituciones son las que
originariamente conformaron el Estado, por supuesto que con características distintas a
las actuales.
El Estado, en términos generales, fue identificado con la persona que lo representaba o
ejercía la jefatura del gobierno, es decir, sin ser todavía conceptuado como un ente de
existencia ideal, necesario e independiente del gobernador. En la mayoría de esos
Estados de la antigüedad la actividad pública de tipo financiero era relativamente simple.
1º) Los gastos asimilables a los que hoy podemos caracterizar como erogaciones
públicas eran cubiertas con los ingresos personales de quien ejercía la jefatura del
gobierno.
2º) A su vez, el gobernante procuraba la obtención de tales ingresos principalmente por
conquistas guerreras, o mediante donativos o tributos que debían pagarles sus súbditos
por imponer justicia o asegurar su protección.
El siguiente período histórico, es decir, el medioevo -a pesar del surgimiento de la iglesia
como ente de singular importancia- no representó en lo que atañe a las instituciones
financieras, ningún cambio significativo con respecto a la etapa anterior. Se carecía
todavía de postulados económicos y principios, distantes de la actual concepción del
Estado.
Partiendo de dichas premisas, consideramos que el desarrollo del pensamiento
financiero puede ser expuesto esquemáticamente dividiéndolo en las siguientes etapas:
a) Antes del Siglo XVII; b) Los primeros desarrollos en el Siglo XVII; c) Las finanzas
como parte de la economía en el Siglo XVIII; d) La autonomía científica de las finanzas
públicas del Siglo XIX.
El medioevo consistió, por lo tanto, en otro período de la prehistoria de los actuales
recursos públicos. La historia de la ciencia de las finanzas, como disciplina moderna, sin
menospreciar doctrinas anteriores, puede afirmarse que comienzan con el cameralismo,
a través de autores alemanes del Siglo XVII y XVIII, quienes cultivan las “ciencias
camerales”, así denominadas por la derivación del vocablo “Kammer”, que significa
Cámaras o Gabinete real y comprenden nociones de administración y gobierno, de
economía y política económica y de finanzas públicas.
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CAPÍTULO I - I
PRINCIPIOS GENERALES SOBRE LA ACTIVIDAD FINANCIERA ESTATAL
El Estado Moderno y las Funciones Públicas: La noción de Estado ha sido
correctamente definida como “la persona jurídica de derecho público, constituída por la
comunidad de los habitantes de un territorio determinado, organizada con arreglo a su
Constitución para el cumplimiento de sus fines específicos”.
Por ello, como manifestación de una sociedad de individuos, jurídicamente organizada
en su propio territorio, el Estado tiene que cumplir con un preciso tipo de funciones que
le resultan ineludibles.
Esos deberes o cargas, usualmente conocidos con la denominación de funciones
públicas, tienen el grado de importancia que se identifican con el cometido o con la
razón de ser del Estado, lo cual equivale a decir que si esas funciones no fuesen
cumplidas el Estado desaparecería, dejaría de ser, ya que ellas justifican su existencia.
La función pública, por ser esencial para la concepción del Estado, se caracteriza, en
primer término, por tener una naturaleza de carácter exclusiva e indelegable. Por este
motivo, funciones públicas tales como la administración de justicia, el dictado de leyes,
la defensa, la emisión de moneda, etc., solo pueden ser cumplidas por el Estado, el cual
no puede, por otra parte, delegarlas a particulares.
A su vez, esas circunstancias explican la segunda nota distintiva de la función pública,
o sea, la de ser ejercida por el Estado con todas las prerrogativas del poder público. Por
último, y como tercera característica de la función pública, ésta tiende a satisfacer el
interés público, el cual debe ser entendido como el conjunto de todos aquellos intereses
comunes y fundamentales a todos los miembros de la comunidad jurídicamente
organizada.
Cuando el Estado cumple con su cometido, es decir cuando realiza las funciones
públicas que le encomiendan sus pertinentes normas constitucionales, generalmente se
dice que está prestando servicios públicos esenciales, atento a que éstos atañen al
interés público.
Empero, además de los referidos servicios públicos esenciales, el Estado puede tomar a
su cargo -como habitualmente ocurre en la práctica, y cada vez con mayor frecuenciaotros servicios que también atañen al interés público, sea por razones inherentes a una
mejor convivencia social (comunicaciones, transportes, instrucción pública, sanidad,
etc.), o por motivos que inducen al Estado a proteger o tutelar intereses particulares
(vivienda, alimentación, etc.). Ambas clases de servicios son agrupados bajo la
denominación de servicios públicos.
En consecuencia, tanto los servicios públicos esenciales como los restantes servicios
públicos son atendidos por el Estado. La única diferencia radica en que los primeros
deben ser inexcusablemente prestados de manera directa por el Estado, mientras que
los segundos - según ya fue señalado- pueden ser también atendidos en forma directa
Lic Martino Luis María
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por aquél, o bien indirectamente mediante la intervención de particulares intermediarios
o concesionarios, bajo el control del Estado.
En ambos casos, pues, estamos en presencia de una actividad estatal, manifestada en
forma directa o de control, pero que tiende siempre, como lo expresa con propiedad el
profesor norteamericano GROVES (1), “a satisfacer las necesidades humanas”.
CAPITULO I - II
DESARROLLO Y FUNDAMENTO DE LA CONTABILIDAD DEL ESTADO
Según la etimología originaria, la palabra “contabilidad” indica el conjunto de cuentas y
métodos de registración para “llevar las cuentas” de una administración pública o
privada y, análogamente, el término “contable” indica a quien lleva las cuentas o hace
los cálculos”.
La contabilidad del Estado, por lo tanto, debería significar el conjunto de criterios
técnicos, tomados de la contabilidad y orientados a obtener información de las
operaciones económicas - financieras del Estado. Esta interpretación puramente
etimológica indujo sin duda a muchos estudiosos a excluir a la contabilidad del Estado
del campo del estudio del derecho.
En el lenguaje jurídico, los términos “contabilidad” y “contable” se afirman en una
acepción totalmente distinta de la originaria expuesta antes. Estos términos provienen
de la terminología jurídica italiana adaptando los términos franceses compatibilité y
comptable, que en el ordenamiento administrativo francés no indicaban registración de
cifras o compilación de cuentas, sino “responsabilidad en el manejo de cuestiones
económicas, dinero, mercaderías y valores en general”, ya que comptable significa
justamente responsable.
A este significado también adhieren la “Cámara piamontesa de Cuentas” y la “Corte de
Cuentas” del Reino de Italia, creada en 1862, cuya estructura tomó como modelo las
análogas funciones de la “Corte de Cuentas” de Francia (ley del 16 de septiembre de
1807) a la cual compete, entre otras cosas, el juicio sobre la responsabilidad de quienes
manejan dinero, valores o mercadería pública.
Sin embargo, la denominación “contabilidad del Estado”, con la que se designa aún
nuestra disciplina, tiene una explicación histórica todavía más antigua. En la época
feudal -sí bien un aparato administrativo-financiero existió siempre desde los tiempos
más remotos-, las exigencias de la hacienda pública eran muy limitadas; en realidad,
ésta se confundía con la hacienda privada del príncipe y las exigencias de erogación
estaban limitadas y dirigidas, sobre todo, a la defensa interna y externa.
(1) H.M. GROVES, Finanzas Públicas, Méjico, 1965, pagina 24.
Lic Martino Luis María
16
Con la afirmación del Estado moderno, adquiere cada vez mas importancia la hacienda
pública, tanto desde el punto de vista cualitativo como del cuantitativo, a causa del
aumento de las funciones poco a poco absorbidas y satisfechas por el Estado, que debe
con mayor frecuencia recurrir a aportes obligatorios de las economías privadas para
afrontar las exigencias de dichas funciones.
Por eso se hizo necesaria la transformación de la estructura y ordenamiento de los
sistemas administrativos y financieros, ya sea para satisfacer las mayores exigencias o
porque la misma evolución de la actividad pública exigía cada vez más el ejercicio de
controles rigurosos de toda la actividad de la administración.
Se debe destacar que en esta evolución del Estado y sus aparatos administrativos y
financieros, aún con las radicales innovaciones en las instituciones positivas, que son
base del nuevo ordenamiento, la expresión “contabilidad” se ha mantenido en la
terminología de las instituciones, no obstante que de una etimología originaria de
“llevado de cuentas”, pasa a expresar un concepto jurídico distinto del precedente.
Con influencia decisiva de la doctrina alemana se firmó gradualmente el cuerpo de
estudios llamados “Fiscales” o “Camerales”, en cuanto afrontaba los nuevos problemas
administrativos y económicos desde el punto de vista de la competencia de las Cámaras
(Parlamento) en materia de hacienda pública.
Así, de estos estudios se separó, primero, la doctrina científica de la economía política y
también se preparó el terreno para las discusiones de ciencias de la hacienda del
contenido más amplio y profundo, que se desarrollaron en los últimos años del siglo
pasado y que liberaron, del tronco común, a la doctrina de la hacienda, a la ciencia
política y a la ciencia económica.
Con la evolución de los ordenamientos administrativos y financieros tomaron cuerpo y
se nuclearon en forma autónoma las primeras instituciones contables, que los
ordenamientos positivos de la época -sí bien incompletos e imperfectos- intentaron
adaptarse a las exigencias y finalidades que debían reglamentar.
De modo que, cuando la hacienda del Estado dejó de ser un secreto instrumento del
príncipe -quién, si bien absoluto, no podía escapar a la férrea necesidad de igualar
gastos y disponibilidades- para ser objeto de libre discusión en el Parlamento y en la
opinión pública, ésta (la hacienda) se pudo reglamentar y organizar sobre un cuerpo de
normas contables ya existentes y que, oportunamente reelaboradas, según la nueva
estructura institucional de la Organización Estado, “constituyeron la base de los primeros
ordenamientos contables positivos” (4).
(4) Del Manual de Contabilidad Gubernamental -Capítulo I Naturaleza concepto y contenido de la
Contabilidad Pública- Página 4.
Lic Martino Luis María
17
CAPÍTULO I - III
FUENTES Y REPARTICIONES DE LA CONTABILIDAD DEL ESTADO (RESEÑA
HISTORICA NACIONAL)
Durante el período colonial, el más crudo absolutismo fue la norma en la materia
económico-financiera. Los impuestos, fijados por la Corona eran recaudados por los
Oficiales Reales de Hacienda, quienes a su vez atendían el pago de las libranzas u
órdenes expedidas por los virreyes o gobiernos, dentro de los márgenes y conceptos
autorizados previamente por el rey, salvo los casos urgentes o imprevistos, en que
aquellos podían disponer los pagos, con cargo de dar cuenta inmediata.
Producida la Revolución de Mayo, el Cabildo del 25 de Mayo de 1810, al crear la junta
Gubernativa, adopta algunas resoluciones cuya trascendental importancia conviene
señalar.
Por una de ellas se reconoce el derecho de la representación popular para votar los
impuestos; por otra se consagra el principio de la publicidad de las operaciones de la
Hacienda; y por una tercera, se declara la responsabilidad de los encargados del Poder
Ejecutivo, reservándose el Cabildo, convertido en una especie de asamblea deliberante,
sino legislativa, el derecho de censura sobre los actos de aquél; el Triunvirato ejecutivo
dio el 22 de octubre de este mismo año el “Reglamento fijando las atribuciones,
prerrogativas y deberes de los Poderes Legislativo y Judicial”.
La Comisión, designada por el Segundo Triunvirato, para proyectar una Constitución a
someter a la Asamblea que se reunirá en 1813, en su proyecto no considerado por la
Asamblea en virtud de no resolverse a proclamar solemnemente la independencia
nacional como aquél lo hacía, reservaba al Congreso la facultad de votar los recursos.
Reunida el 31 de enero de 1813 la por tantos motivos memorable Asamblea General
Constituyentes dictó pocos días después, el 27 de febrero, el Estatuto Provisorio del
Poder Ejecutivo. En el mismo se establecía entre sus facultades, la de administrar las
rentas del Estado, y se reservaba a la Asamblea la de juzgarlo y removerlo en caso de
traición, cohecho, malversación de los caudales públicos o violación de sus soberanos
decretos.
Entre las resoluciones adoptadas por el primer Director, con acuerdo del Consejo, cabe
destacar, desde el punto de vista de nuestra materia, la del 12 de julio de 1814,
mandando llevar un libro auxiliar para el asiento de las partidas en especie.
La Junta de Observación, que reemplazó a la Asamblea dictó, el 5 de mayo de 1815, un
estatuto provisional, a regir para la Provincia de Buenos Aires y las demás que lo
admitieran libremente.
La responsabilidad del Poder Ejecutivo queda asegurada por la institución del juicio
político (artículos 8º y 18º) y se reconoce a cada una de las Cámaras el derecho de
hacer comparecer a su sala a los Ministros del Poder Ejecutivo para recibir los informes
que estimen conveniente, conforme lo establece el artículo 30 de la misma.
Caídos el Director RONDEAU y el Congreso, a raíz de la batalla de CEPEDA el
Lic Martino Luis María
18
Gobierno Central quedó acéfalo, y rota la unidad nacional, hasta la reunión del
Congreso Constituyente de 1824, que produce la “ley fundamental” del 23 de enero de
1825.
No es el propósito extender esta ligera reseña histórica a las disposiciones sobre
régimen de hacienda y contabilidad adoptados por las provincias durante ese período,
tal es el caso de las iniciativas registradas en la Provincia de Buenos Aires, que honran
a sus gestores.
Corresponde la más importante a la memorable administración de Martín RODRIGUEZ,
cuyo ministro de Hacienda, don Juan J. GARCIA, ha sido calificado como fundador de
nuestra organización financiera; momento en que se registra el “primer presupuesto
preventivo de gastos”, para luego ser sometido a la Legislatura.
El acta de la sesión del 18 de septiembre de 1822, registra las palabras vertidas por el
esclarecido ministro sobre el asunto; no resistimos el deseo de transcribir siquiera
algunas expresiones. Calificó de muy lisonjera la comisión que se le encargaba “porque
ella prestaba materia al ejercicio de la prerrogativa más importante de los honorables
representantes de la provincia; la de votar los gastos de la administración, y juzgar de la
inversión de las rentas públicas”. Y agregó “que si esta prerrogativa se afianzaba por la
consolidación del sistema representativo, si llegaba a ser entre nosotros una costumbre
sagrada, entonces la libertad, y con ella la prosperidad progresiva de nuestra patria
estaba garantizada.....”.
Sin entrar en el análisis de otras disposiciones del gobierno de RODRÍGUEZ y del de
su no menos progresista sucesor LAS HERAS, sobre formación de presupuesto,
ejecución de gastos, registración de operaciones, etc., etc., muchas de las cuales
aparecen reproducidas en la ex Ley Nacional de Contabilidad, agregaremos todavía que
corresponde al período del primero y su ministro Dr. Juan José GARCIA la creación de
la “Caja de Amortización de la Deuda” y del “Libro de Fondos y Rentas Públicas”, origen
del “Crédito Público Nacional”.
La “ley fundamental”, del 23 de enero de 1825, dada por el Congreso reunido en
diciembre de 1824 por iniciativa del Gobierno de la provincia de Buenos Aires, vino a
reafirmar la unidad nacional; en ella no existe ninguna disposición sobre hacienda,
estableciendo el artículo 3º que, mientras no se promulgase la constitución que el mismo
Congreso prometía dar, las provincias se regirían por sus propias constituciones.
Instalado en febrero de 1826, el Poder Ejecutivo Nacional, el 24 de diciembre del mismo
año el Congreso sancionó la Constitución unitaria, que luego fue rechazada por las
provincias. Sus disposiciones en materia de hacienda son más completas que las de la
Constitución de 1819. El artículo 44 establece que es atribución del Congreso “fijar cada
año los gastos generales, con presencia de los presupuestos presentados por el
gobierno”; el artículo 45, que lo es también la de “recibir anualmente la cuenta de
inversión de los fondos públicos, examinarla y aprobarla”; los artículos 46 y 47, que
corresponde al Congreso establecer los derechos de importación y exportación e
imponer contribuciones, teniendo la iniciativa en esta última materia la Cámara de
Representantes (artículo 18), y autorizar los empréstitos.
Rechazada por las provincias la constitución unitaria de 1826, la Nación no tardó en
Lic Martino Luis María
19
caer, como dice GONZALEZ, “en el más informe caos constitucional”. Inútil sería,
entonces, buscar durante ese período, que termina con la batalla de CASEROS,
antecedentes destacables sobre organización de la hacienda y de la contabilidad
pública.
Un año después de la caída de ROSAS, el Congreso Constituyente reunido en Santa
Fe, sin la presencia de la provincia de Buenos Aires, constituida en Estado autónomo,
dio la Constitución del 1º de mayo de 1853, por la que se rigió la Confederación
Argentina hasta 1860, en que vuelve a establecerse la unidad nacional.
La Constitución de 1853, en la que la influencia de las doctrinas de Juan Bautista
ALBERDI es innegable, contiene, en materia de régimen de contabilidad del Estado, las
mismas disposiciones que la que, sancionada en 1860 y sus sucesivas modificaciones,
es actualmente Ley Fundamental de nuestro país. Fracasada o en vías de fracasar
definitivamente las gestiones iniciadas para que la provincia de Buenos Aires aceptara
la Constitución sancionada en Santa Fe, e instalado en Paraná, el Congreso General
Constituyente dio, el 9 de diciembre del mismo año 1853, la ley denominada “Estatuto
para la reorganización de la Hacienda y Crédito Público”.
Esta ley, cuyo período de vigor fue muy corto, constituye un interesante ensayo sobre
organización del servicio del Tesoro bajo el sistema bancario. Creaba una junta central
de “Administración General de Hacienda y Crédito Público”, compuesta por el Ministerio
de Hacienda, los Jefes de todas las Oficinas Fiscales de hacienda y crédito de la
Capital, y un cierto número de personas de probidad y capacidad reconocidas,
designadas por el Poder Ejecutivo, hasta integrar un número total de quince miembros,
por lo menos, y hasta treinta como máximo.
Las atribuciones de esa junta eran muy amplias; entre ellas: la inspección y
administración directa de todas las oficinas fiscales; la percepción de la renta;
“la
compraventa de bienes y efectos que el gobierno dispusiera”; el pago de sueldos,
gastos, etc., de acuerdo a la ley o decreto que lo ordenare; la realización de empréstitos
y trabajos públicos; la contabilidad de todos los ramos de hacienda y crédito público; la
realización de operaciones de Banco, y otras enumeradas en el artículo 1º del Título II
de la ley.
Fracasada la iniciativa y clausurado el Banco Nacional, el gobierno de la Confederación
no abandonó la idea de organizar la hacienda y de perfeccionar el régimen de
contabilidad del Estado; dentro de la brevedad que nos hemos impuesto en esta
reseña, nos concretaremos a extraer dos leyes sobre la materia, que se señalan por su
importancia y por marcar la adopción de principios que luego fueron reproducidos, con
escasas variantes, en la ley nacional Nº 428.
La ley del 2 de octubre de 1857 dispuso que el Poder Ejecutivo debía presentar el
proyecto de presupuesto general y las memorias ministeriales dentro de los veinte días
siguientes a la apertura de las sesiones ordinarias.
La ley Nº 217 del 24 de septiembre de 1850 reglamentó el trámite de las órdenes de
pago y fijó la intervención de la Contaduría General en las mismas; dispuso que no
podrán girarse decretos de pago sino para gastos votados para el ejercicio sobre cuyo
Lic Martino Luis María
20
presupuesto se girara, siendo indispensable que el inciso a que se imputara cada pago
fuera el correspondiente a gastos de su referencia; prohibió trasladar créditos o saldos
de un inciso a otro; afirmó la responsabilidad solidaria del jefe del Estado, ministros
autorizantes y contador mayor interventor por todo decreto de pago.
Otro hecho sobresaliente fue abrir en la Contaduría General la contabilidad del
presupuesto, para llevar la cuenta corriente de cada inciso; prohibió comprometer
gastos eventuales o extraordinarios por más tiempo que el de vigencia del ejercicio de
cada presupuesto; reglamentó la forma y oportunidad de la presentación de la cuenta de
inversión de cada año, por parte de la Contaduría General y de cada uno de los cinco
ministerios entonces existentes; fijó el 31 de marzo de cada año como fecha de cierre
definitivo del ejercicio del presupuesto del año anterior, estableciendo que lo que
quedare debiendo a esa fecha, por cuenta del ejercicio vencido, no podrá pagarse sino
en virtud de una ley.
Mientras tanto, la provincia de Buenos Aires que, como lo hemos recordado, se
mantenía separada de la Confederación, constituida en Estado soberano, “mientras no
delegara la soberanía en un gobierno Federal”, se había dado, el 11 de abril de 1854, su
propia Constitución.
Las disposiciones sobre régimen de contabilidad incluidas en esa Constitución son,
como las de la Confederación de 1853, semejantes a las de la actual Constitución
Nacional, aunque quizás estén mejor puntualizadas en aquélla las atribuciones y
deberes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, en materia de gobierno de la hacienda.
Después de la acción de CEPEDA, el 10 de noviembre de 1859, se firmó el convenio
que incorporó definitivamente a Buenos Aires a la Nación; habiéndose reservado la
provincia el derecho de examinar la Constitución de 1853, y proponer reformas,
concretadas éstas por la Convención provincial reunida el 5 de enero de 1860,
recibieron su sanción por la Convención Nacional, reunida en Santa Fe el 14 de
septiembre del mismo año, el día 25 de ese mes.
Destacamos sobre lo expuesto que la ley Nº 217 del 24 de septiembre de 1859 bien
puede considerarse como la primera Ley Nacional de Contabilidad Pública que sirvió de
antecedente de la ley Nº 428 sancionada el 26 de septiembre de 1870, la que con
diversas modificaciones rigió hasta el 29 de marzo de 1947, fecha en que fue
reemplazada por la ley Nº 12.961, la que a su vez fue sustituida, a partir del 31 de
diciembre de 1956, por el Decreto ley Nº 23.354, ratificado por ley Nº 14.467. Y esta
última derogada parcialmente por la ley Nº 24.156.
La “ley de Contabilidad” anterior fue derogada el 29/10/92, manteniéndose en vigencia
sus artículos 51 a 54 inclusive Capitulo V - De la Gestión de los Bienes del Estado y 55
a 64 inclusive Capítulo VI - De las Contrataciones. En su reemplazo, el Congreso
sancionó la Ley Nº 24.156, la cual fue promulgada por el Poder Ejecutivo por Decreto Nº
1.957/92.
Lic Martino Luis María
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ANTECEDENTES LEGALES PRINCIPALES
-
ORDENANZA DE INTENDENTE DE 1782.
-
INSTRUCCIONES PARA LOS COMISARIOS DE GUERRA DEL 28/03/1812.
-
DECRETO DEL 28/08/1821 SOBRE CUENTAS.
-
DECRETO DEL 8/05/1822 SOBRE CUENTAS.
-
DECRETO DEL 8 /05/1822.
-
LEY Nº 217 DEL 24/09/1859.
-
LEY Nº 428 DEL 13/10/1870.
-
LEY Nº 12.961 DEL 10/03/1947.
DECRETO LEY Nº 23.345/56 RATIFICADO POR LEY Nº 14.467 CAPÍTULO V –
(vigente únicamente).
–
–
LEY Nº 24.156 - .
CAPÍTULO I - IV
CLASIFICACIÓN JURÍDICA DE BIENES Y COSAS
1-1. Bienes y Cosas Concepto: El artículo 2312 del Código Civil establece que “ Los
objetos inmateriales susceptibles de valor, e igualmente las cosas, se llaman bienes y el
conjunto de estos es lo que constituye el patrimonio de una persona”.
El Doctor VELEZ SARFIELD, en su nota a este artículo aclaraba que “solo se considera
bien lo que puede servir al hombre”; consideradas en si mismas las cosas se clasifican
en el derecho argentino en muebles e inmuebles, fungibles y no fungibles, divisibles e
indivisibles, principales y accesorias, en el comercio y fuera del. Para nuestro estudio,
sólo nos interesan las siguientes categorías.
I - 2. Bienes Muebles e Inmuebles: La distinción entre cosas o bienes muebles e
inmuebles no existía en el Derecho Romano Clásico, sino que es bastante posterior,
siendo su primer esbozo como una subdivisión de las cosas corporales, o sea que hace
referencia solamente a las cosas materiales. La posibilidad de moverse preside esta
importante división de las cosas, en cambio los muebles pueden trasladarse de un sitio
a otro, ya sea por sus propios medios como los semovientes (animales) o por fuerza
externa al bien.
Esta regla no es absoluta pues la ley atribuye el carácter de inmueble a cosas que
pueden ser transportadas, e inclusive considera como muebles a cosas que se
encuentran fijas en un lugar, como ciertas cosas que están incorporadas al suelo, por lo
Lic Martino Luis María
22
que son inmuebles por acción o por naturaleza, pero que en poco tiempo van a ser
separadas (cosecha, madera en pie, etc.).
I - 3. Bienes Fungibles y No Fungibles: Son cosas fungibles aquellas en que todo
individuo de la especie equivale a otro individuo de la misma especie, y pueden
sustituirse las unas por otras de la misma calidad y en igual cantidad (cereales, metales,
monedas, etc.).
Por el contrario, los bienes no fungibles son aquellos que no pueden reemplazarse los
unos a los otros, pues tienen cierta individualidad propia que impide que, aún siendo de
la misma especie, una de ellas pueda reemplazar al otro. Por ejemplo, un automóvil, un
vacuno, una casa, etc.
La clasificación en bienes fungibles o no fungibles es de carácter relativo, y en muchos
casos depende de la intención y voluntad de las partes. Así un libro nuevo es fungible
respecto de otro de la misma edición, pero si ese volumen tiene para el dueño un valor
subjetivo especial, ya sea por regalo del autor, deja de ser substituible. A la inversa, una
cosa no puede llegar a serlo por voluntad de los sujetos, como sucede en el trueque.
I - 4. Bienes Consumibles y No Consumibles: De acuerdo al Código Civil son cosas
consumibles aquellas cuya existencia termina con el primer uso y las que terminan para
quien deja de poseerlas por no distinguirse en su individualidad (artículos 2325 1º parte).
De la citada definición, surgen dos categorías de bienes consumibles: a) Aquellas que
terminan con el primer uso (los comestibles, las semillas, el gas, etc.) y b) Aquellas que
terminan para quien deja de poseerlas por no distinguirse en su individualidad (por
ejemplo el dinero).
Son bienes no consumibles los que no dejan de existir por el primer uso que de ellos de
hace, aunque sean susceptibles de consumirse o de deteriorarse después de algún
tiempo de vida útil (artículo 2325, 2º parte del Código Civil).
I - 5. Fungibilidad y Consumibilidad: Generalmente los bienes fungibles son también
consumibles, pero no ocurre siempre, pues la mayoría de ellos reúne las dos
características, como los cereales, las bebidas, la mayor parte de los alimentos, el
dinero, etc.
La fungibilidad depende en gran parte de la intención común de los contratantes
mientras que la consumibilidad por el contrario, depende de la naturaleza misma de las
cosas. Por ejemplo, el vino añejo es consumible pero no fungible y un libro es fungible
pero no consumible.
Esta división entre fungibilidad y la consumibilidad tienen un interés no solo teórico, sino
práctico. Así el contrato de mutuo acuerdo (empréstito de consumo) solo puede recaer
sobre cosas o bienes fungibles, sean o no consumibles. El comodato (préstamo de uso)
sólo puede recaer sobre cosas no fungibles. En primer caso debe devolverse una cosa
equivalente, de la misma especie y calidad y en el segundo, debe restituirse la misma
cosa prestada.
Lic Martino Luis María
23
I - 6. Bienes Divisibles e Indivisibles: Para la legislación argentina, son cosas divisibles
aquellas que sin ser destruidas enteramente pueden ser divididas en proporciones
reales, cada una de las cuales forma un todo homogéneo y análogo tanto a las otras
partes como a la cosa misma (artículo 2326 Código Civil 2º parte), como por ejemplo, la
tierra, los granos, tomados en cantidades, el dinero, etc.
Por el contrario, las cosas divisibles no pueden ser separadas o partidas sin destruirse
(ejemplo: un sombrero, una mesa, un cuadro, etc.), tampoco pueden destruirse las
cosas cuando la división convierte en antieconómica su uso y aprovechamiento, como
sucede con la superficie de la tierra dedicada a la explotación agropecuaria.
I - 7. Bienes Registrables y No Registrables: Mientras que la propiedad sobre los bienes
inmuebles debe registrarse siempre (en el Registro de la Propiedad Inmueble), de
acuerdo al artículo 2.505 del Código Civil, los bienes muebles pueden ser registrables o
no registrables. Son registrables los buques de mas de 20 toneladas, las aeronaves, los
automóviles, los tractores, etc. Son no registrables aquellos bienes muebles cuyo
registro no es obligatorio.
I - 8. Clasificación Económica: La clasificación de los bienes desde el punto de vista
económico difiere fundamentalmente de la del ángulo jurídico, aunque en algunos casos
pueda haber zonas de carácter más o menos común a ambas disciplinas; Entonces,
desde
una perspectiva económica, los bienes son mercancías que satisfacen
necesidades humanas, pero
por su escasez son objeto de apropiación y
comercialización, o sea que representan un medio para ganar dinero, el que luego se
invierte en la producción de nuevos bienes que producen una mayor cantidad de dinero.
No obstante en economía hay dos categorías principales de bienes: de capital y de
consumo.
I - 9. Bienes de Capital: Se denominan bienes de capital a aquellos que son utilizados
en el proceso productivo para originar otros bienes, que también pueden ser de capital,
o de consumo. Como ejemplo de bienes de capital son las maquinarias y equipo para la
producción. No se consumen ni se transforman en el proceso de producción.
I - 10. Bienes de Consumo: Se entiende por consumo el gasto en aquello que con el uso
se extingue o destruye. Por lo tanto, bienes de consumo son aquellos que por razón de
su uso tienen una duración precaria, destruyéndose o desapareciendo su utilidad en
forma paulatina e irreparable a medida que se emplean. Los bienes destinados a ser
consumidos pueden ser perecederos o duraderos; los perecederos están representados
principalmente por lo que produce la industria de alimentación. Entre los bienes
duraderos debemos ubicar a los automóviles, electrodomésticos, muebles, etc.
I - 11. Bienes de Uso Precario: Se consideran de uso precario a los que, dada su
fragilidad o fácil deterioro, tienen poca duración.
I - 12. Bienes Duraderos: Los bienes duraderos están integrados por los bienes de
consumo duradero y los bienes de capital.
I - 13. Bienes para Insumo: Se los denomina también bienes en proceso o intermedios.
Esta categoría de bienes no puede enmarcarse en la clasificación clásica de bienes de
Lic Martino Luis María
24
capital o de consumo, y se los denomina también “en proceso” o “intermedios”. Son
aquellos bienes de consumo que luego de un proceso en el cual pueden consumirse,
transformarse, o mantener sus características originales, coadyuvan a producir bienes
de capital (materias primas, combustibles, materiales, auto partes de automóviles,
componentes de calculadoras, etc.).
I - 14. Bienes de Cambio: Son los bienes que están en el comercio, es decir, que están
en un patrimonio con la intención de liquidarlos en una oportunidad favorable, o sea
negociarlos en el tráfico normal de operaciones.
I - 15. Bienes Inmovilizados: Son los que se incorporan al patrimonio con carácter
estable. Se diferencia de los bienes circulantes, cuya permanencia en el patrimonio es
esporádica, mientras que los inmovilizados para más de un acto productivo.
I - 16. Bienes Físicos: Son las cosas materiales o tangibles (una mesa, una máquina,
etc.).
I - 17. Bienes Inmateriales o Intangibles: Son aquellos bienes inmateriales no
cuantificables físicamente, pero que producen o pueden producir un beneficio al Ente,
cuya vida es superior a un año a partir del momento que le dio origen, amortizándose
con cargo a gastos en ejercicios posteriores. Comprende entre otros a los activos de la
propiedad industrial, comercial, intelectual, y otros conformada por programas, rutinas, y
su documentación completa asociada, los cuales pueden ser implementados en un
sistema computacional -Software de Base, Software de aplicación, Licencias de Uso,
Actualizaciones.
I - 18. Bienes Circulantes: Son aquellos que se consumen en un solo acto productivo,
como la materia prima en fabricación, las mercaderías en la actividad comercial, etc.
I - 19. Bienes Disponibles e Indisponibles: Se consideran bienes indisponibles a los
bienes que integran los servicios públicos ( se denominaron bienes de uso directo) y que
el Código Civil italiano los denominó bienes indisponibles. Estos bienes no integran las
dos categorías clásicas de los bienes del Estado, la del dominio público para el uso
común y la del dominio privado.
El derecho español distingue los bienes de uso privado del Estado de los de uso
público. Dentro de aquellos, se encuentran dos categorías: los bienes de uso restringido
y los bienes de uso no restringido, o sea, aquellos afectados a servicios públicos,
similares a los bienes indisponibles del derecho italiano. Estos bienes afectados a
servicios públicos, a su vez, pueden ser privatizados, no privatizados y concesionados.
I - 20. Bienes de Terceros: Son aquellos bienes que encontrándose en el organismo,
provienen de situaciones tales como: a) Comodato, b) Locación, c) Préstamo y d)
Adquiridos con recursos de proyectos especiales mientras no se haya efectuado la
transferencia de los mismos.
Deben mantenerse registrados como Bienes de Terceros manteniendo la identificación
dada, no deben amortizarse mientras se encuentren en tal situación. Estarán bajo
custodia del Responsable Patrimonial correspondiente
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25
1- 21. Administración de Bienes Nacionales” para la República de Honduras, establecido
por la Contaduría General dependientes del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
realiza la siguiente distinción; a) Bienes corporales de uso, de cambio y de consumo; b)
Bienes incorporales: financieros y diferidos y c) Bienes Nacionales Públicos artificiales
CAPÍTULO I - V
ANTECEDENTES LEGALES QUE ORIGINARON LA CONTABILIDAD PATRIMONIAL
DEL ESTADO.
La Ley Nº 428 sancionada el 13 de octubre de 1870, contenía varias normas sobre
inventario de los bienes muebles e inmuebles. Para estos últimos establecía un control
central a cargo de la Contaduría General, la cual debía confeccionar un registro en el
que constasen el número, la situación, el destino y los productos de las propiedades
raíces de la Nación (artículo 40).
Además, esa repartición debía llevar un libro destinado a registrar el número de buques,
su clase, destino y productos (artículo 41). La contaduría General llevó los registros de
los bienes inmuebles, pero nunca fueron completos y sistemáticos. Respecto de los
bienes muebles, las disposiciones, más minuciosas, aludían a un control local, a cargo
de los funcionarios pertinentes y a otro central, a cargo de la Contaduría General. De
acuerdo al artículo 8º, toda entrada o salida de efectos o especies pertenecientes a la
nación habrían de constar en los libros de las respectivas oficinas y los responsables
(jefes), estaban obligados a confeccionar un “inventario de los bienes”.
El artículo 12 exigía la realización de inventarios mensuales de verificación en todas las
reparticiones, disponiendo que un ejemplar de ellos debía comunicarse al Ministerio de
Hacienda y otro a la Contaduría General. Estos preceptos daban las bases para
organizar con eficacia un control local, “pero no fueron cumplidos en la práctica” (5).
Esta norma establecía en su artículo 87 la obligación de rendir cuentas a los encargados
de administrar especies o efectos pertenecientes a la Nación. El examen de las cuentas
estaba a cargo de la Contaduría General de la Nación, quien debió organizar el control
escritural, debido a que no podía aceptarse simplemente las declaraciones de los
responsables.
Esta disposición obligó a organizar el control central de los movimientos patrimoniales;
sin embargo tampoco se cumplió, atento que las rendiciones de cuentas de refirieron
siempre al manejo del dinero y valores, descuidándose el aspecto de la administración
de las especies y efectos (bienes).
Distintas iniciativas relacionadas con la materia fueron apareciendo con el transcurso del
tiempo y de las distintas administraciones. En tal sentido mencionaremos el decreto del
9 de mayo de 1883, por el cual se ordenó formar un inventario anual de todos los bienes
dependientes del Ministerio de Hacienda.
La Ley del 30 de junio de 1913 de Ministerios, confió al de Hacienda la administración de
los bienes del Estado (artículo 10). Por el artículo 15, inciso 12, de la misma, estableció
que el Ministerio de Obras Públicas debía efectuar el “censo de bienes nacionales”.
Por decreto del 30 de junio de 1913 se generalizó el inventario a toda la administración
Lic Martino Luis María
26
nacional; el artículo 1º establecía que al finalizar el mes de diciembre de cada año, las
dependencias de la administración nacional procederán a confeccionar el inventario
general de los bienes muebles, inmuebles y semovientes. Estas normas, sin bien
loables en su finalidad, no fueron llevadas a la práctica y los inventarios no se llevaron a
cabo.
El acuerdo del 21 de septiembre de 1926 ordenó, al Escribano General de Gobierno,
formar un índice general de las propiedades del Estado adquiridas de particulares;
siendo su objetivo principal lograr que el valioso patrimonio de bienes raíces adquiridos
por el Estado tuviera todos los títulos en debida forma y se hallen éstos archivados en
una oficina, la cual sería la de Crédito Público de la Nación, de conformidad con el
acuerdo suscripto anteriormente.
El 14 de julio de 1931, también por acuerdo, se impuso a las Direcciones Generales de
Administración la responsabilidad de llevar la contabilidad patrimonial. creándose a tal
efecto la sección de contabilidad patrimonial (artículo 10). Las disposiciones
mencionadas quedaron como aspiraciones; no se cumplieron por la administración.
Llegado el año 1933, el Estado Nacional no contaba aún con un inventario completo de
sus bienes. Sin embargo, un nuevo impulso tendiente a ordenar la materia se verifica
con la aparición del decreto de fecha 27 de julio de ese año, mediante el cual se creó la
“Comisión Nacional de Bienes del Estado”, en jurisdicción del Ministerio de Obras
Públicas, la cual se expidió en 1937.
Durante el mismo año, es decir el 21 de agosto se aprobaron las bases y los formularios
propuestos por la Comisión, y el 28 de octubre las normas para la realización del censo.
Un decreto de fecha 12 de noviembre de 1937 dio por terminado el período preparatorio,
y el 31 de diciembre de ese año se fijó como fecha a la cual debían referirse los datos
de existencia de bienes.
El período precensal se extendió del 15 de noviembre al 31 de diciembre de dicho año.
El censo debía quedar terminado el 15 de febrero de 1938. No obstante, resultando
insuficiente el plazo, fue sujeto de sucesivas prórrogas. Mientras el relevamiento se
realizaba, un decreto del 9 de mayo de 1937 facultó al Ministerio de Obras Públicas para
organizar una oficina de control de los Bienes del Estado, a los fines de confeccionar los
resúmenes definitivos de las unidades y “valores” de los bienes nacionales.
Asimismo, exigía mantener al día los movimientos de cargos y descargos, controlando
todos los inventarios, para lo cual se propondría la normativa pertinente. El mencionado
decreto confirió al Ministerio de Obras Públicas atribuciones propias del Ministerio de
Hacienda, en su carácter de organismo de control de la actividad financiera y patrimonial
de la hacienda del Estado.
La clasificación y los criterios de valuación de los bienes adolecieron de algunos errores,
pues a los bienes se los dividieron en muebles e inmuebles, sin aclarar los del dominio
privado o público. El criterio básico adoptado fue el siguiente:
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A - Bienes Inmuebles:
1)
2)
3)
4)
Dominio Territorial.
Dominio Militar.
Dominio Industrial.
De Uso público y gratuito.
B - Bienes Muebles:
1)
2)
3)
4)
Dominio Administrativo.
Dominio Industrial.
Dominio Financiero.
Dominio Militar.
Dicho inventario no incluyó los bienes del dominio público natural; para ello de alegó la
imposibilidad de valuarlos en dinero. Ante esa imposibilidad los bienes deben ser
inscriptos en forma descriptiva, sin asignarle valor alguno.
No obstante, para la valuación se adoptó el principio de valor actual, o sea, el valor
estimado en el momento en que se levantara el censo, dejando librada la apreciación al
criterio de las reparticiones encargadas del censo de bienes, lo cual resultó un equívoco,
pues siendo el valor una calidad que depende de la apreciación subjetiva, cada
funcionario, ante la falta de normas claras, podía aplicar su opinión personal.
Las cifras finales, por ese motivo, estuvieron viciadas de error; dieron, no obstante, una
idea aproximada de la cuantía y potencial del patrimonio del Estado, el cual no fue útil ni
sirvió de base para organizar una contabilidad patrimonial, debido al criterio de la
valuación mencionado y, además, porque el inventario quedó en las oficinas locales, sin
fiscalización de un órgano central que controlara las planillas de cargos y descargos,
que anualmente debían remitir las reparticiones. A pesar de que la normativa ordenaba
realizar un inventario cada seis años, esto no se cumplió.
La Ley 12.961, dictada el 20 de marzo de 1947, si bien contenía referencias al tema
patrimonial, sin embargo carecía de enunciados claros para organizar el inventario
inicial; la norma establecía la fijación de criterios de clasificación y valuación de los
bienes, que son los problemas esenciales para la confección del inventario, no fijando
los tiempos de elaboración de los mismos.
Por el artículo 70, inciso d), se facultaba al Cuerpo de Contadores Fiscales el servicio de
organización e inspección del régimen de inventario patrimonial del Estado; en el
artículo 57 se describían las reglas para la preparación del inventario permanentes” de
los bienes del Estado y, además, se autorizaba a los grandes organismos de los
ministerios y entidades descentralizadas a crear “servicios de inventarios permanentes”,
con el objeto de centralizar en ellos las variaciones de los bienes asignados a cada una
de las jurisdicciones.
Mediante la centralización de las informaciones derivadas de esos servicios, la oficina
del registro de Bienes del Estado, dependiente de la Contaduría General de la Nación,
habría de mantener información actualizada del patrimonio del Estado. La oficina en
Lic Martino Luis María
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cuestión, creada en el ámbito del Ministerio de Obras y Servicios Públicos (decreto del 9
de mayo de 1938), fue transferida al Ministerio de Hacienda (decreto 6.244, del 24 de
agosto de 1943).
Al sancionarse el 7 de julio de 1949 la Ley Nº 13.529 de Ministerios, la misma atribuyó al
Ministerio de Hacienda lo inherente al patrimonio del Estado. La Ley 14.303 del 23 de
julio de 1954, que sustituyó a la 13.529 de fecha 7 de julio de 1949, mantuvo una
disposición análoga (artículo 4º, apartado IX, inciso 6). La ley 14.439 de fecha 11 de
Junio de 1958 (artículo 20, inciso 5), a su vez, atribuyó a la Secretaría de Estado de
Hacienda el registro de Bienes del Estado y administración de inmuebles del Estado.
Con posterioridad se dicta el decreto 9.278, del 3 de septiembre de 1946, el cual
establece la obligatoriedad de las dependencias de la administración nacional a remitir
dentro de los sesenta días al Registro de Bienes del Estado los valores de inventario
practicado al 31 de diciembre de 1945 de acuerdo a lo establecido en el clasificador de
bienes aprobado por el acuerdo del 28 de octubre de 1937.
Este inventario confeccionado debía servir como base práctica de los estudios
encargados a una Comisión especial para proyectar el régimen definitivo de inventario
permanente, dirigida por el presidente la Contaduría General de la Nación.
Una Comisión interdisciplinaria, creada por decreto 9.948/47, modificó el clasificador
anterior, elaborando un detallado nomenclador de los bienes del Estado, teniendo en
cuenta la naturaleza, el destino y la ubicación de éstos.
Se dicta el decreto 10.005 del 7 de abril de 1948, el cual aprueba el clasificador
propuesto y dispuso iniciar el censo de bienes al 31 de julio de 1948, el cual contenía los
principios generales elaborados por la Comisión que actuó en el Ministerio de Obras
Públicas en 1933.
Para obtener su cometido la Comisión estableció como criterio de valuación de los
bienes el de valor actual y los grandes rubros de clasificación fueros los siguientes: a)
Inmuebles, b) Muebles, c) Semovientes y d) Valores Financieros; cumplimentando el
mismo por las oficinas encargadas de la administración de los bienes, las planillas
fueron remitidas al Registro de Bienes del Estado, para su centralización y contralor.
Este relevamiento efectuado al 31 de julio de 1948 “constituye el punto inicial del
inventario general de los bienes del Estado”, la cual dio origen a la “contabilidad
patrimonial” de acuerdo a la doctrina que señala como paso previo lo siguiente:
“relevamiento general inicial de bienes y preparación de los regímenes contables locales
y centrales para implementar definitivamente en la hacienda del Estado federal
argentino esta rama de la contabilidad pública”.
(5) ATCHABAIAN, Adolfo – Régimen Jurídico de la Gestión y el Control en la Hacienda Pública- Capítulo
XI La Gestión Patrimonial- Página 459-
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CAPÍTULO II
RESUMEN DEL CAPÍTULO V LA LEY DE CONTABILIDAD (DECRETO – LEY Nº
23.354/56).
La aplicación de la Ley de Contabilidad Nº 12.961 ha señalado deficiencias
fundamentales en cuanto al régimen de control de la hacienda pública que la misma
instituye, resultando inconveniente y sin fundamento técnico el procedimiento que en
ella se determinó para establecer los resultados financieros-patrimoniales de cada
ejercicio, a la vez que ha evidenciado un mecanismo impropio para el órgano específico
a cuyo cargo se encuentra el control integral de dicha gestión.
Resultó evidente la necesidad de reemplazar la estructura legal entonces vigente sobre
la materia, en forma tal que la nueva organización a implantarse constituyera un
instrumento que asegure la regularidad de la gestión financiera y patrimonial del Estado,
demostrando con claridad y exactitud los resultados de la acción desarrollada. Por tal
motivo se aprobó el cuerpo de legislación que constituye la “La Ley de Contabilidad y
Organización del Tribunal de Cuentas de la Nación y de la Contaduría General de la
Nación”.
A partir de estas apreciaciones del gobierno que asumió en el año 1955, se derogó la
mencionada ley Nº 12.961 y se sancionó por Decreto Ley Nº 23.354/56 el mencionado
nuevo ordenamiento.
Con referencia a la temática patrimonial, la norma establece en su Capítulo V, “DE LA
GESTIÓN DE LOS BIENES DEL ESTADO”, que el patrimonio público se rige por los
principios básicos del patrimonio jurídico: a) el de unidad o unicidad, según el cual cada
sujeto de derecho es titular de un único patrimonio y b) el de indivisibilidad, que declara
al patrimonio como no susceptible de división alguna.
De estos principios de unicidad e indivisibilidad del patrimonio público resulta que el
dominio pertenece en todos los casos al Estado Nacional, pero su uso y administración
corresponden a los organismos o servicios a quienes están asignados, por lo cual, los
gastos que demanden su conservación y administración quedan a cargo de los
organismos, sin perjuicio de las funciones de superintendencia que corresponde al
Ministerio de Economía.
El artículo 51 establece que, los bienes inmuebles están concedidos en uso gratuito a la
respectiva jurisdicción y tan pronto cese dicho uso deberán volver a la jurisdicción del
Ministerio de Economía. Los gastos por conservación y mantenimiento deberán
atenderse con los recursos del presupuesto del organismo usuario.
El Decreto Nº 2045/80, reglamentario del citado artículo 51 de la norma en cuestión,
estipula en su artículo primero, que la Secretaría de Hacienda del Ministerio de
Economía intervendrá en toda medida de gobierno que implique la celebración, ya sea a
título oneroso o gratuito, de los siguientes actos referidos a los inmuebles estatales: a)
Adquisición o enajenación; b) Constitución, transferencia, modificación o extinción de
otros derechos reales o personales; c) Asignación o transferencia de uso.
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30
En el artículo segundo, se establece el carácter de “sin destino” de aquellos inmuebles
que carecen de afectación y los que no sean necesarios para la gestión específica del
servicio al que están afectados. Estos inmuebles serán registrados por la Secretaría de
Hacienda hasta tanto se disponga su enajenación o reasignación a otro organismo.
La Secretaría de Hacienda quedó facultada para recabar de todos las jurisdicciones
toda la información relativa al uso y disponibilidad de inmuebles estatales y tuvo a su
cargo la confección de los siguientes registros: a) registros de inmuebles sin destino; b)
registros de requerimientos de inmuebles; c) registros de inmuebles a enajenar; d)
registro de inmuebles arrendados y e) registro de inmuebles concesionados en uso
precario.
El artículo 2º habilitó a la asignación o transferencia de uso de inmuebles entre
organismos estatales, la cual debía ser dispuesta por resolución de la Secretaría
General de la Presidencia de la Nación. Cuando se produce entre dependencias de una
misma jurisdicción correspondía ser autorizada por el Ministro del ramo.
Todas las transferencias deberán ser comunicadas a la Secretaría de Hacienda para su
intervención y registro en la Contaduría General de la Nación y en el Organismo
Nacional de Bienes del Estado (ONABE), en su carácter de administrador de inmuebles
fiscales.
La Ley Nº 22.423 del 12 de marzo de 1981, faculta al Poder Ejecutivo para vender los
inmuebles del dominio privado del Estado Nacional que no sean necesarios para el
cumplimiento de sus funciones. Las ventas inmobiliarias se realizarán en remate
público, salvo en aquellos casos en que se considere más conveniente el procedimiento
de licitación pública.
El artículo 52 establece que, las distintas jurisdicciones tendrán a su cargo la
administración de los bienes muebles y semovientes y serán administrados con sujeción
a las siguientes pautas:
1) Altas. En todo ingreso de bienes deberá intervenir el Servicio Patrimonial respectivo,
a los efectos de su registro e identificación física.
2) Bajas. En toda gestión de baja de bienes fundada en razones normales de uso,
deberá constar la pertinente intervención del Servicio Patrimonial, asistida en este caso
por el Servicio Técnico respectivo, con el objeto de verificar y certificar el cumplimiento
de la vida útil estimada de los bienes.
3) Transferencias. El artículo mencionado, establece el procedimiento para transferir
bienes, sin cargo y con cargo, para lo cual deberá ajustarse al procedimiento establecido
por el artículo 53 de dicha Ley de Contabilidad.
4) Donaciones. Las Donaciones a favor del Estado y que se refieran a bienes muebles,
especies, efectivos o conceptos similares, serán aceptados por el ministerio del ramo o
autoridad competente.
Lic Martino Luis María
31
El artículo 53 establece que la autoridad superior de cada organismo podrá conceder el
uso precario y gratuito de inmuebles afectados a su jurisdicción y que por razones
circunstanciales no tengan destino útil, cuando le sean requeridos por instituciones
públicas o privadas legalmente reconocidas para el desarrollo y de interés general.
También la transferencia sin cargo, de materiales y en caso de que dichos materiales y
elementos estuvieran en desuso o en condición de rezago también podrán cederse sin
cargo, a solicitud de organismos estatales o privados legalmente constituidos y de
interés general.
El carácter de bienes en desuso o en condición de rezago, ya se trate de bienes
consumibles, no consumibles o materias primas, será declarado por los jefes de los
servicios administrativos de cada jurisdicción, o sus reemplazantes naturales.
El artículo 54 establece que toda transferencia o cambio de destino de los bienes del
Estado deberá comunicarse a la Contaduría General de la Nación, quien efectuará la
pertinente registración, con las especificaciones referentes a la identificación del bien,
ubicación o destino, valor, servicio que presta y demás antecedentes que se estimen
necesarios.
Los testimonios de las escrituras traslativas de dominio serán archivadas en la
Escribanía General de Gobierno de la Nación, previo conocimiento de la Contaduría
General de la Nación.
Conforme lo establece la ex Ley de Contabilidad Nº 23.354/56, en su artículo 68, la
contabilidad del patrimonio registrará las existencias y los movimientos y variaciones
patrimoniales, con especial determinación de los que deriven de la ejecución de los
respectivos presupuestos generales. Con estas medidas el gobierno se proponía revelar
el resultado de la gestión patrimonial de la hacienda pública, registrando los actos
económicos administrativos con repercusión patrimonial, susceptibles de variar la
consistencia cuantitativa y cualitativa del patrimonio e inmobiliario del Estado.
Esta rama contable establecía:
a)Bienes inmuebles del dominio público del Estado.
b) Bienes inmuebles del dominio privado del Estado.
c) Bienes muebles (efectos), con excepción del dinero.
d) Bienes inmateriales, créditos, participación en empresas mixtas, etc.
De esta manera la Contaduría General de la Nación, a través de la contabilidad
patrimonial, obtuvo información a incluir en la Cuenta General del Ejercicio, a saber:
a) existencias iniciales del ejercicio.
b) variaciones clasificadas por causas.
Lic Martino Luis María
32
c) existencias finales del ejercicio.
Los datos contenidos en la contabilidad del patrimonio habrían de servir de punto de
partida para organizar la contabilidad de responsables por cargos en efectos y especies.
El registro analítico de las existencias y variaciones patrimoniales se compendió en la
competencia de las contadurías dependientes de los servicios de administración de
cada jurisdicción, y su centralización sintética estaba a cargo de la Contaduría General a
la cual, de acuerdo al artículo 73 de la ex Ley de Contabilidad, se le encomendaba la
competencia para registrar las operaciones económico financieras de la administración
nacional de la contabilidad central de la gestión del patrimonio.
Por Decreto Nº 7384/64 se reglamentó el artículo 68 de la citada ley y dispuso en su
párrafo a) que los servicios patrimoniales de cada jurisdicción deberán mantener
debidamente actualizados los registros respectivos en forma tal que, previa su
contabilización centralizada, les permita rendir mensualmente las altas y bajas de bienes
con destino a la Contaduría General de la Nación.
Asimismo, al cierre de cada ejercicio, complementaban esas comunicaciones parciales
remitiendo el estado patrimonial de acuerdo a lo establecido por el artículo 37, inciso 10
de la ley. Además por el mencionado decreto, se ordenó en el párrafo c) que cada
quinquenio, comenzando por el año 1965 y repitiendo la operación cada año posterior
que coincida con un múltiplo de cinco, todos los organismos de la administración
nacional estaban obligados a realizar con sujeción a las normas que dicte la Contaduría
General de la Nación, un recuento físico “in situ” de los bienes del Estado existentes a
esa fecha en su respectiva jurisdicción.
La medida se extendía también, con características especiales, a los bienes de las
empresas del Estado y fijaba las pautas a seguir para la clasificación de los bienes del
Estado y para los aspectos operativos en la realización del inventario de dichos bienes,
tarea a cargo de las direcciones, departamentos, divisiones, delegaciones, distritos y
oficinas en general, a cuyo efecto se consideraban responsables de primer orden,
segundo orden, tercer orden, etc., quienes eran, según el reglamento, todos los
grandes organismos de cada ministerio o entidad descentralizada, a los efectos del
servicio de patrimonio o de la gestión patrimonial, también denominada “conjunto de
actos de los órganos administrativos de los bienes de la hacienda pública encaminados
a la conservación y utilización de los bienes susceptibles de posesión estática”.
El artículo 76 establecía que en cada uno de los poderes, ministerios, Tribunal de
Cuentas y entidades centralizadas y descentralizadas del Estado debían organizar su
servicio de patrimonio mediante la creación de una oficina especialmente destinada a tal
efecto, teniendo a su cargo centralizar la registración, administración y fiscalización de
todos los bienes del Estado, afectado a la jurisdicción. Los servicios patrimoniales
debían informar al responsable inmediato superior de cada movimiento de alta y baja
operado en los bienes a su cargo.
El artículo 100 estableció que el agente que cesará en sus funciones quedaba eximido
de responsabilidad una vez aprobada la rendición de cuentas de su gestión. Sus
reemplazantes deberán incluir en sus rendiciones las que correspondieran a dicho
agente. Todo cambio de responsable por la administración, tenencia, conservación, uso
Lic Martino Luis María
33
o consumo de dinero, valores y otros bienes debía hacerse bajo inventario y
formalizarse en acta, para anotar dicho cambio y deslindar responsabilidades.
Por último, cabe mencionar que en relación con la ex Ley de Contabilidad, la cual fue
sustituida parcialmente (a excepción de Capítulo V y VI) por la Ley Nº 24.156 de
Administración Financiera y de Control del Sector Público Nacional, en varias ocasiones
se intentó modificar su contenido, pero los anteproyectos elaborados no merecieron el
interés de las distintas autoridades que se sucedieron como responsables del área
económica.
CAPÍTULO III
LEY Nº 24.156 (DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y DE CONTROL DEL SECTOR
PÚBLICO NACIONAL).
En el ámbito gubernamental se define a la Administración Financiera como el conjunto
de principios, normas, organismos, recursos, sistemas y procedimientos que intervienen
en las operaciones de programación, gestión y control necesarias para captar los fondos
públicos y aplicarlos para la concreción de los objetivos y metas del Estado.
La reforma de la administración financiera y de los recursos abarca todo el ámbito del
sector público no financiero, es decir la Administración Central, los organismos
descentralizados no empresariales y las empresas y sociedades no financieras del
Estado.
El programa de reforma comprende la creación de seis sistemas: Presupuesto, Crédito
Público, Tesorería, Contabilidad, Contrataciones y Administración de Bienes.
Corresponde mencionar que los sistemas de Contrataciones y de Administración de
Bienes no fueron desarrollados, continuando en lo referente a la cuestión de los bienes,
con lo establecido por la Ley de Contabilidad Nº 23.354/56.
Situación Financiera del Estado.
Previo a la reforma mencionada, la situación global de la Administración Financiera del
Gobierno Nacional en 1989, puede sintetizarse de la siguiente manera:
El presupuesto público no era utilizado como instrumento de fijación de políticas y de
asignación de recursos.
Falta de administración presupuestaria y de normas que regularan el crédito público ni
una organización que lo administrase.
La Tesorería Nacional cumplía funciones de administración de una caja pagadora sin
vincularse con los aspectos monetarios y financieros del Sector Público Nacional.
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Se desconocía el monto de los activos y de los pasivos reales y contingentes. El sistema
no generaba información oportuna sobre la gestión financiera pública.
El sistema -que no era tal- estaba regulado por la Ley de Contabilidad, desactualizada
en su concepción y que no respondía a la tecnología administrativa actual ni a la
dinámica del proceso público.
Se descuidó la capacitación permanente de los recursos humanos de este
institucional.
sector
El equipamiento informático era insuficiente y estaba desintegrado en lo que hace a
sistemas y desactualizado en lo que respecta a equipos.
El cuadro de situación descripto, preanunciaba un cambio profundo para lograr el
objetivo principal que constituye obtener una Administración Pública Nacional que opere
bajo supuestos de economicidad, eficacia y eficiencia.
La utilización de la Teoría General de Sistemas es el sustento metodológico que orienta
los planteamientos conceptuales y operacionales que se pretende sobre la reforma de la
administración financiera y de recursos reales en general y de cada uno de los sistemas
comprendidos para los tradicionales conceptos de insumo o entrada, producto o salida,
proceso y retroalimentación, la teoría de los sistemas brinda dos aportes básicos
esenciales: la interrelación de sistemas y los criterios, de descentralización normativa y
descentralización operativa.
El Capítulo VII del Programa de Reforma de la Administración Financiera
Gubernamental, establece los aspectos conceptuales del Sistema de Administración de
Bienes del Estado, el cual está constituido por el conjunto de principios, normas,
organismos, recursos y procedimientos que se aplicarán para las altas y bajas al
patrimonio del Estado de bienes a los cuales es preciso ingresar, registrar, conservar,
mantener, proteger y eventualmente reasignar.
Nuevamente estamos en presencia de los enunciados de un sistema patrimonial que la
reforma estatal, a través de sus autoridades, no cumplió, lo que derivó en que diversas
jurisdicciones procedieron a desarrollar su propio sistema para cumplir en tiempo y
forma con lo establecido en la Ley de Administración Financiera y de Control del Sector
Público Nacional y las normas de cierre del balance patrimonial de cada ejercicio
presupuestario.
Estas normas de cierre dictadas por el órgano rector del sistema, es decir la Contaduría
General de la Nación, establecen que para el Servicio Administrativo Financiero que no
cumplimente lo establecido en las mismas, sus cuentas serán inhibidas y los
“responsables deberán aclarar los motivos del incumplimiento”.
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CAPÍTULO IV
RELACIÓN ENTRE ADMINISTRACIÓN DE BIENES Y ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA Y ÓRGANOS DE CONTROL.
La ley de Administración Financiera y Control del Sector Público Nacional Nº 24.156, en
su artículo 5º, indica que la Administración Financiera estará integrada por los siguientes
sistemas interrelacionados.
SISTEMA DE PRESUPUESTO SISTEMA DE CREDITO PÚBLICO SISTEMA DE TESORERÍA SISTEMA DE CONTABILIDAD La misma norma estipula en su artículo 131 que el Poder Ejecutivo Nacional deberá
presentar en el Congreso Nacional un Proyecto de Ley que regule el Sistema de
Contrataciones y otro que organice la Administración de Bienes.
De esta manera simple, pero concreta, se advierte la importancia de atender ambos
aspectos, siendo los módulos definitivos de este Sistema Integrado, los mencionados
precedentemente y los que a continuación se describen.
SISTEMA DE CONTRATACIONES SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES Los principios detallados en el Programa de Reforma de la Administración Financiera
Gubernamental (MEYOSP-SECRETARIA DE HACIENDA-1992), indican que para lograr
una efectiva reforma de la administración financiera, es necesario integrar los esfuerzos
a través del desarrollo de normas, metodologías y procedimientos que, a la vez de
responder a las necesidades propias de cada sistema, consideren las necesidades
interrelacionadas con las restantes, en particular con los módulos de Presupuesto,
Contabilidad, Contrataciones y Tesorería, como se describen a continuación para el
caso específico de los bienes muebles y semovientes del Estado.
I. Con Presupuesto: Para todo bien que ingresa al patrimonio (alta) del organismo, el
gasto originado debe estar indefectiblemente devengado, el cual constituye la afectación
definitiva del crédito. Por lo tanto, el momento del devengamiento del gasto se
corresponde con la recepción definitiva del bien, conforme a la factura o certificado de
avance de obra (devengado contable).
II. Con Contabilidad: Todas las transacciones (altas, bajas y modificaciones) del
Submódulo de Administración de Bienes de Uso Muebles y Semovientes constituyen
movimientos que corresponde registrar en el Módulo de Contabilidad, utilizando una
base de datos que permita obtener todos los estados contables requeridos.
III. Con Contrataciones: Mediante el Módulo de Contrataciones se realiza la gestión de
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compra, que abarca desde el momento en que es autorizada la ejecución del gasto,
hasta su devengamiento, que ocurre con la recepción definitiva del bien, el cual marca el
momento del alta, registro, asignación e inventario (numeración).
IV. Con Tesorería: El Módulo de Tesorería se vincula en la etapa del pago, al
cancelarse la obligación surgida en el devengado, paso previo para la incorporación del
bien al organismo.
V. Con los Sistemas de Control Interno y Externo: En los artículos 100, 101, 102 y 103
de la norma citada precedentemente se establece que la autoridad superior de cada
jurisdicción dependiente del Poder Ejecutivo Nacional es responsable de mantener un
adecuado sistema de control interno previo y posterior y hacer cumplir las pautas y
normas de auditoria.
Para su cumplimiento, los servicios financieros deberán confeccionar los Registros
Patrimoniales y Contables, que permitan verificar periódicamente la existencia de dichos
bienes, su estado de mantenimiento y conservación. La auditoria interna es un servicio a
toda la organización, realizada por los auditores integrantes de las unidades de auditoria
interna, quienes realizarán todos los exámenes integrales e integrados de las
actividades, procesos y resultados de la jurisdicción o entidad a la cual pertenezcan.
El modelo de control será aplicado y coordinado por la Sindicatura General de la Nación,
la cual posee atribuciones para dictar normas de control interno a las que deberán
sujetarse las jurisdicciones y adoptar las medidas que considere necesarias para
posibilitar un eficaz cumplimiento de las funciones de coordinación y supervisión
asignadas por la ley. Además, le corresponde las siguientes funciones:
- Disponer auditorías financieras, de legalidad y de gestión, así como también de
estudios referidos a la regularidad jurídica de investigaciones especiales, pericias,
consultorías sobre evaluación de programas, y operaciones.
- Formular recomendaciones a las jurisdicciones y entidades, para asegurar el debido
acatamiento normativo y de los criterios de economía, eficiencia y eficacia, y vigilar
posteriormente las conductas logradas.
- Efectuar en las jurisdicciones y entidades un seguimiento adecuado de las
registraciones de declaraciones patrimoniales de los funcionarios públicos, vigilando el
estricto cumplimiento de dichas obligaciones.
- Acceder a todos los registros, documentales y magnéticos, documentación de respaldo
y lugares de trabajo, necesarios para el cumplimiento de su misión de control.
- Verificar las medidas tendientes a la prosecución oportuna en sede judicial del
resarcimiento de los daños patrimoniales causados por los responsables, realizando un
seguimiento permanente de las respectivas causas.
- Comunicar a la Jefatura de Gabinete de Ministros los actos que hubiesen acarreado o
estime pueda acarrear significativos perjuicios para el patrimonio público.
- Ejercer las funciones del artículo 20 de la Ley Nº 23.696 en materia de privatizaciones,
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sin perjuicio de la actuación del ente de control externo.
Esta misma información será utilizada por la Sindicatura General de la Nación a través
de las Unidades de Auditoria Interna, como responsable del Control Interno de la
Administración Pública Nacional.
La Sindicatura General de la Nación deberá informar:
a)
A la Jefatura de Gabinete de Ministros sobre la gestión financiera y operativa de
los organismos comprendidos dentro del ámbito de su competencia.
b)
A la Auditoría General de la Nación, sobre la gestión financiera cumplida por los
entes bajo su fiscalización, sin perjuicio de atender consultas y requerimientos
específicos formulados por el órgano externo de control.
C) A la opinión pública, en forma periódica.
VI. Del Control Externo: Mediante el artículo 116 se creó la Auditoría General de la
Nación, ente de control externo del Sector Público Nacional, dependiente del Congreso
Nacional, con personería jurídica propia e independencia funcional y financiera.
Su estructura orgánica y sus normas básicas internas son establecidas por resoluciones
conjuntas de las Comisiones Parlamentarias Mixta Revisora de Cuentas y de
Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras del Congreso de la Nación.
Su patrimonio está compuesto por todos los bienes que le asigne el Estado Nacional y
por aquellos que hayan pertenecido al ex Tribunal de Cuentas de la Nación.
Es materia de su competencia el control externo posterior de la gestión presupuestaria,
económica, financiera, patrimonial, legal y emitir dictamen sobre los estados contables
financieros de las empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios
públicos y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a
las obligaciones emergentes de los respectivos contratos.
El control de la gestión de los funcionarios referidos en el artículo 45 de la Constitución
Nacional será siempre global y ejercido, exclusivamente, por las Cámaras del Congreso
de la Nación. En cuanto al control externo posterior del Congreso de la Nación será
ejercido por la Auditoria General de la Nación.
En el marco del programa de acción anual de control externo que le fijen las Comisiones
Parlamentarias descriptas, la Auditoria General de la Nación, tiene las funciones cuyo
detalle se describen en los artículos 118/127, los que en forma sintética se enuncian a
continuación:
- Fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones legales y reglamentarias en
relación
con la utilización de los recursos del Estado, una vez dictados los actos
correspondientes.
- Verificar que los órganos de la Administración mantengan el registro patrimonial de los
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38
funcionarios públicos, quienes están obligados a presentar dentro de las cuarenta y
ocho horas (48) de asumir su cargo o de la sanción de la presente ley una declaración
jurada patrimonial, con arreglo a las normas y requisitos que disponga el registro, la que
deberá ser actualizada anualmente y al cese de funciones.
- Formular los criterios de control y auditoría y establecer las normas de auditoría
externa, a ser utilizadas por la entidad. Dichos criterios y las normas derivadas, deberán
atender un modelo de control y auditoria externa integrada que abarque los aspectos
financieros de legalidad y de economía, de eficiencia y eficacia.
La Auditoria General de la Nación está a cargo de siete miembros designados cada uno
como Auditor General, los que deben ser de nacionalidad argentina, con título
universitario en el área de Ciencias Económicas o Derecho, con probada especialización
en administración financiera y control. Permanecen durante 8 años en su función y
podrán ser reelegidos.
El control de las actividades de la Auditoria General de la Nación, está a cargo de la
Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, en la forma en que ésta lo
establezca.
CAPÍTULO V
POLÍTICAS PÚBLICAS APLICADAS EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN DE
BIENES DEL ESTADO
V - I. Resolución S. H. Nº 25/95. La misma aprueba los “Fundamentos y Alcances de
los Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados y Normas Generales de
Contabilidad”, conforme lo establece el artículo 88 de la Ley Nº 24.156 de
Administración Financiera y de Control del Sector Público Nacional, siendo la
Contaduría General de la Nación el Órgano Rector del Sistema de Contabilidad
Gubernamental y como tal responsable de dictar las normas particulares de contabilidad
que la complementen.
El Sistema de Contabilidad será común, único, uniforme y aplicable a todos los
organismos del Sector Público Nacional; el establecimiento de estos principios de
aceptación general, constituyen una sólida base para la elaboración de los estados
contables.
Normas Generales aplicables a los activos directamente vinculados con el presente
trabajo:
a) Disponibilidades: es la existencia en poder del ente de moneda de curso legal,
moneda extranjera, cheques, giros bancarios y postales a la vista, depósitos sin
restricciones específicas en entidades bancarias y colocaciones efectuadas en
instituciones financieras o bancarias producto de excedentes transitorios de efectivo.
Los saldos acreedores de las cuentas bancarias al cierre del ejercicio se clasificarán en
el rubro pertinente del pasivo.
b) Inversiones Financieras: son colocaciones de los recursos excedentes transitorios del
Lic Martino Luis María
39
Ente, colocados en títulos y valores públicos o privados y en depósitos a plazos fijos en
entidades financieras nacionales o internacionales.
c) Créditos: son derechos del Ente emergentes de obligaciones contraídas por terceros
en conceptos de impuestos, tasas, ventas de bienes, regalías, locación de inmuebles,
concesiones o licencias de explotación de bienes de cualquier naturaleza, servicios o
actividades análogas. Se generan en el momento en que se configuran los eventos que
los originan, y se cancelan, cuando se produce el cobro conforme con las cláusulas
contractuales previstas y deberán incluirse los pagos anticipados en concepto de
gastos, servicios o bienes que se recibirán en ejercicios siguientes.
d) Bienes de Cambio: están constituidos por los bienes adquiridos, en proceso de
elaboración o terminados, para consumo o venta.
e) Bienes de Uso: comprende los bienes inmuebles, muebles y útiles de oficina, equipos
de computación, otros equipos y maquinarias adquiridos o recibidos en donación, en
proceso de construcción o elaborados por el ente, que tiene una vida útil superior a un
año, no se agotan en el primer uso y su incorporación se realiza con propósito de
utilizarlo en la actividad principal y no para la venta. Dichos bienes son depreciables en
períodos uniformes de tiempo, de acuerdo a las características del bien.
f) Bienes Intangibles: son aquellos activos no cuantificables físicamente, pero que
producen o pueden producir un beneficio al ente, cuya vida es superior a un año del
momento que le dio origen, amortizándose con cargo a gastos en ejercicios posteriores.
Ellos son, patentes, marcas, derechos de autor, concesiones, franquicias, licencias,
beneficios inherentes a las políticas ambientales, actividades de investigación y
desarrollo, etc.
V - II. Resolución S. H. Nº 47 (5/02/97). Aprueba las instrucciones para el Procedimiento
de Valuación aplicable al Relevamiento de Bienes Muebles, Inmuebles, de Cambio, de
Consumo y Activos Financieros en todo el ámbito del Sector Público Nacional.
Respecto a la valuación de los bienes inmuebles de dominio privado, se considerará la
última valuación fiscal conocida o, en su defecto, se consultará a la autoridad de
aplicación competente conforme lo estipula la Decisión Administrativa Nº 84/96 dictada
en fecha 14/06/96 (Tribunal de Tasaciones de la Nación) y en relación a los bienes
muebles y semovientes, como se detalla en los Anexos, se valuarán sobre la base del
valor de costo original y las mejoras que se hubieren incorporados a los mismos.
Las mejoras pueden ser con extensión de vida útil o sin extensión de vida útil, para lo
cual se aplicará la fórmula determinada por la Contaduría General de la Nación,
debiendo respetar todos los organismos la tabla enunciativa de relaciones vida útil /
porcentaje de amortización por tipo de bien mueble (considerando como criterio general
el método de amortización constante o lineal).
Lic Martino Luis María
40
Procedimiento de Valuación aplicable al Relevamiento de Bienes Inmuebles, Muebles,
de Cambio y Activos Financieros.
I. Bienes Inmuebles de Dominio Privado.
I.a.Valuación.
Los bienes inmuebles de dominio privado serán valuados conforme a la última valuación
fiscal conocida. Si no resultare factible de obtención, se recurrirá a su tasación, tarea
que estará a cargo de la Autoridad de Aplicación (según Decisión Administrativa Nº
84/96 de fecha 14/06/96).
Casos Especiales.
I. b. Casos Especiales de uso militar. Serán relevados y valuados conforme al
procedimiento mencionado en el punto I.a. precedente.
I. b.2. Inmuebles sujetos a contratos de concesión. Serán relevados, identificados y
valuados conforme al procedimiento mencionado en el punto I.a. precedente., cuya
responsabilidad es del SAF correspondiente.
I. b.3. Inmuebles recibidos en donación. En aquellos casos en los que se hubiese
perfeccionado la transferencia al Estado Nacional, dichos bienes serán igualmente
valuados conforme al procedimiento mencionado en el punto I.a. precedente,
indicándose por nota tal situación.
I. b.4. Obras en construcción. Para estos casos, deberá considerarse la valuación fiscal
del terreno, a la que se adicionará la inversión en obra a la fecha del relevamiento.
II. Bienes Muebles y Semovientes.
II. a. Criterio de Valuación
II. a. I. Los bienes muebles se valuarán sobre la base del valor de costo original
(adquisición, construcción y/o producción) y las mejoras que se hubieren incorporado a
los mismos.
Incorporación de una mejora al bien, sin extensión de vida útil. En el caso de haberse
incorporado una mejora al bien mueble y que como resultado de la misma no se
produzca una extensión de su vida útil, deberá procederse de la siguiente manera:
Considerado el valor original del bien y las amortizaciones acumuladas a la fecha de
incorporación de la mejora, deberán tenerse en cuenta el valor de la misma y su
correspondiente amortización.
Para ello se le atribuirá una vida útil que acompañe a aquella que le quede al bien; la
amortización se calculará en consecuencia, con idénticos parámetros.
Lic Martino Luis María
41
Incorporación de una mejora al bien, con extensión de vida útil.
En este caso deberán calcularse:
a) la nueva amortización del bien que surja como consecuencia de haberse reasignado
al mismo una vida útil mayor al incorporarse la mejora, y
b) la amortización de la mejora considerando la vida útil extendida.
Para ambos casos, la nueva vida útil del bien será el resultado de la sumatoria de la
anterior y su extensión. A los efectos de calcular la nueva amortización del bien a partir
del momento de la incorporación de la mejora, se procederá teniendo en cuenta la
relación siguiente:
Amortización = Valor origen del bien - valor Amortización Acumulada Nueva Vida útil extendida del bien - años de vida útil transcurridos.
La amortización de la mejora, surgirá del cociente:
----------------Valor Mejora---------Vida útil extendida - años de vida útil transcurridos.
En los casos de incurrirse en gastos de mantenimiento, reparaciones y demás, que no
impliquen un mayor valor del bien o una extensión de su vida útil, no deberá otorgarse a
los mismos el tratamiento de mejora.
II. b.2. Corresponderá relevar e identificar la totalidad de los bienes muebles en uso,
debiéndose valuar sólo aquellos que mantengan valor residual a la fecha del
relevamiento. En tal sentido, se define como valor residual aquél que surja de considerar
el valor de costos original según punto II. A. 1) neto de las amortizaciones que se
hubieran practicado hasta dicha fecha. Para aquellos bienes totalmente amortizados, el
valor residual a tener en cuenta será igual a $ 1,00.
Corresponde aclarar que para el caso de altas de bienes y a los efectos de la
amortización, se considerará como año completo el de su alta, independientemente del
momento del año en que hubiere producido la misma.
II. a. 3. Tabla enunciativa de relaciones vida útil / porcentaje de amortizaciones por tipo
de bien mueble (considerando como criterio general el método de amortizaciones
constante o lineal).
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42
CÓDIGO
PRESUPUESTARIO
DESCRIPCIÓN DEL BIEN
MUEBLE
Nº AÑOS
DE VIDA
ÚTIL
% DE
AMORTIZACIÓN
ANUAL
(2)
(1)
431
Máquina y equipo.
Ver caso especial II.
b. 2.
Máquina y equipo de producción
10
10
De la producción agropecuaria
10
10
10
10
De la industria manufacturera
10
10
De la producción de servicios
10
10
Otros bienes similares
10
De la industria de la construcción
432
10
Equipos de transporte, tracción y
elevación
Terrestre
Ver caso especial II.
b. 2.
20
5
Fluvial
5
Marítimo
5
20
Lacustre
Aéreo
5
5
20
20
Tracción y elevación
20
5
20
Otros bienes similares
433
434
Equipo sanitario y de laboratorio
Ver caso especial
II. b. 2.
20
Equipos médicos
5
Equipos sanitarios y de
investigación
Otros bienes similares
5
20
5
20
Equipo de comunicaciones y
señalamiento
Plantas transmisoras
10
Receptores de radio
5
20
Equipos de televisión
5
20
Aparatos telegráficos
5
20
Teletipos
5
20
Torres de transmisión
10
10
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Ver caso especial II.
b. 2.
10
43
Equipos de aeronavegación y
marítimos
Centrales y aparatos telefónicos
5
5
3
33
Otros equipos de comunicación
5
20
Equipos de señalización
10
10
Otros bienes similares
5
5
Aparatos audio-visuales
5
20
Muebles especializados para uso
escolar
Equipos recreativos y deportivos
5
20
5
20
Otros equipos destinados a la
educación y recreación
Otros bienes similares
5
20
5
20
434
435
Equipos educacional y recreativo
436
437
Equipos de computación
Ver caso especial II.
b. 2.
33
Unidades centrales de
procesamiento
Pantallas
3
3
33
Impresoras
3
33
Computadoras
3
33
Unidades de cinta
3
33
Unidades de disco
3
33
Otros bienes similares
3
33
Estantes
10
10
Escritorios
10
10
Ficheros
10
10
Percheros
10
10
Mesas
10
10
Máquinas de Escribir
10
10
Máquinas de sumar
10
10
Máquinas de calcular
5
20
Máquinas de contabilidad
5
20
Máquinas de reproducción de
copias
5
20
Equipos de oficina y muebles
437
Lic Martino Luis María
44
438
439
44
45
Aparatos de aire acondicionado
5
20
Refrigeradores
5
20
Mesa para dibujo
10
10
Cocinas
10
10
Otros bienes similares
10
10
Herramientas y repuestos
mayores
Motores
10
Carrocerías
10
10
Chasis
10
10
Otros bienes
10
10
Máquinas y herramientas para
tornear
Máquinas y herramientas para
perforar
Máquinas y herramientas para
fresar
Máquinas y herramientas para
cepillar, taladrar y rectificar
Máquinas y herramientas para
estampar, prensar y engrampar,
encolar, soldar y de aire
comprimido
Máquinas eléctricas y de gas para
soldaduras autógena, dura y
blanda
Herramientas con motor y de
funcionamiento con aire
comprimido
Partes y accesorios de las
herramientas enunciadas
Equipos varios
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
Equipamiento destinado a la
defensa nacional y al
mantenimiento del orden público
Otros bienes similares
Libros, revistas y otros elementos
coleccionables
Libros, revistas, mapas, películas
cinematográficas impresas y
discos fonoeléctricos
Otros elementos destinados a la
formación de colecciones
Lic Martino Luis María
Ver caso especial II.
b. 2.
10
Ver casos especiales
II. b. 1 y II. b. 2
-
-
No amortizables
No amortizables
45
46
47
Obras de arte
Pinturas, estatuas, tallas,
antigüedades y otros bienes
similares
Semovientes (reproductores y
pedrigree)
Toros y carneros
No amortizables
5
20
Padrillos
10
10
Cerdos
4
25
Vacas
6
16, 66
Ovejas
5
20
Yeguas
10
10
Cerdas
4
25
Perros
5
20
Notas:
(1)
Vida útil. Duración en número de años en concordancia con las posibilidades de
permanencia en servicio del bien.
(2) Amortización anual: Sobre la base del método lineal o constante de amortización, se
determina dividiendo el valor del costo original del bien por la cantidad de años de vida
útil preestablecida.
II. b. Casos Especiales:
II. b. 1. Para el caso de maquinarias y equipo de uso militar, deberán ser
relevados, identificados y valuados conforme al criterio expuesto en el punto II. a. 1
precedente (vehículos, buques o aeronaves utilizados para el transporte de personas o
bienes, las computadoras y las máquinas y equipo de oficina, etc.).
II. b. 2. Cálculo de la amortización teniendo en cuenta la intensidad del
funcionamiento del bien.
La aplicación de este criterio dependerá de la existencia de sistemas estandarizados
que permitan el cálculo de variables como ser: tiempo, volúmenes de producción,
obsolescencias, etc. El monto de cada cuota de amortización se calculará en base a las
horas efectivas de trabajo que, como vida útil estimada, se le asigne al bien. Tal es el
caso, a título de ejemplo, de la máquinaria y equipo destinado a la producción,
transporte aéreo, equipos sanitarios, equipos de comunicación y computación, etc.
La vida útil de dichos activos se expresará en función de las horas de trabajo,
Lic Martino Luis María
46
obteniéndose un costo unitario, por cada hora de trabajo. La cuota de amortizaciones
del período surgirá como resultado de multiplicar la tasa horaria por el número de horas
trabajadas en el período.
III.) Bienes de Cambio y de Consumo
III.a. Criterios de Valuación, conforme lo establecido en la Resolución S.H. Nº 25/95
los bienes de cambio de valuarán por el costo de adquisición o producción y similar
criterio se aplicará para el caso de los bienes de consumo activados.
Para los bienes de cambio que hubieran sufrido modificaciones significativas con
relación a los precios de mercado, deberán adoptarse el criterio de valor de mercado o
adquisición, el que fuera menor.
III. b. Casos Especiales.
En el caso de desconocimiento de los valores de adquisición o producción de los
bienes, corresponderá considerar el precio de mercado a la fecha del relevamiento. De
existir circunstancias extraordinarias tales como deterioro u obsolescencias a la fecha
del relevamiento, deberá atribuirse un menor valor al bien teniendo en cuenta las
situaciones especiales mencionadas.
Activos Financieros
Criterios de Valuación. Sobre la base del análisis conceptual establecido por la
Resolución S.H. N° 25/95, la valuación de dichos activos, a la fecha de su relevamiento,
se practicará conforme a la metodología contemplada en dicha norma legal.
V - III SIDIF. El Sistema Integrado de Información Financiera está lógicamente
concebido como un sistema integrado, compuesto por diversos subsistemas y módulos
dentro de una visión funcional, que actualiza una única base de datos lógica; es decir, el
SIDIF es un sistema concebido como un todo que interactúa con un único modelo de
base de datos.
Sin embargo, por las posibilidades que brinda la tecnología de última generación y
razones de economicidad, individualidad y seguridad, contempla -como mejor solución
física- la distribución de la base de datos lógica, en una base de datos central y tantas
bases institucionales cuantas fueren los SAF.
Así los datos son tratados según una única lógica pero físicamente están almacenados
en forma distribuida. Esta estructura propuesta para el SIDIF, de acuerdo con los
marcos conceptuales, se apoya en la tecnología de bases de datos distribuidas y
soportadas por arquitecturas abiertas y redes locales trabajando en la modalidad ya
indicadas de “cliente / servidor”.
La base de datos central es única y reside en un equipo (super servidor) instalado en la
Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Producción. Las bases de datos
locales serán tantas cuantos fueren los SAF y deberán residir en los equipamientos
ubicados en las propias unidades SAF y sus unidades desconcentradas.
Lic Martino Luis María
47
A la base de datos central están conectadas en línea todas las oficinas centrales
rectoras de sistemas, además de cada una de las bases de datos institucionales y otras
de datos específicas externas. A cada base de datos local están conectados el SAF del
Organismo y sus unidades desconcentradas. Cada una de las bases locales estará
conectada a la base de datos central a través de líneas de comunicación, lo que
permitirá acceso a los datos residentes por parte de los usuarios autorizados. Es decir, a
partir de la base de datos central es posible acceder a datos de cualquier base de datos
local y viceversa.
Por su parte, las bases de datos locales no están conectadas entre ellas, lo que
imposibilita que cualquier usuario de una base de datos local acceda a los datos de otra
base de datos local.
El SIDIF, que a nivel local opera las bases de datos locales, está soportado por redes
que conectarán con el SAF a todas las unidades administrativas ejecutoras. A su vez,
las redes y bases de datos serán dimensionadas de acuerdo con la cantidad de
unidades desconcentradas del SAF y con el volumen de transacciones operadas.
En principio, toda unidad desconcentrada deberá estar conectada, “en línea” a la base
de datos local. Pero se mantendrá una comunicación “fuera de línea” para incluir los
centros de registro que, por falta de conexión o por economicidad del sistema, no
puedan intervenir como usuarios “en línea”.
V - IV SABEN. El Sistema de Administración de Bienes está constituido por el conjunto
de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos que se aplicarán para las
altas y bajas al patrimonio del Estado de bienes a los que es preciso ingresar, registrar,
conservar, mantener proteger y eventualmente resignar. Efectuar las operaciones
mencionadas bajo las mejores condiciones técnicas y económicas constituye el objetivo
a lograr por el sistema.
Los bienes pueden ser adquiridos a terceros, a título gratuito u oneroso, o bien
producidos por el propio Estado.
Los actos de administración de los bienes de dominio público, que por su naturaleza
están destinados al uso común o general de todos los habitantes, consisten en el
ejercicio de un poder de custodia, vigilancia o de policía en acciones de mantenimiento y
el otorgamiento de concesiones o permisos de uso.
Con respecto a los bienes privados del Estado que forman parte de su patrimonio, los
actos de administración son los propios del ejercicio del derecho de propiedad. Estos
actos de administración serán diferentes si se trata de bienes inmuebles o muebles.
Respecto a los bienes inmuebles, la norma legal en trámite parlamentario deberá
establecer en qué circunstancias y mediante qué procedimientos tramitará el Alta, Baja,
Transferencia y Modificaciones de los inmuebles del dominio privado del Estado
Nacional y además bajo qué condiciones podrán gravarse, donarse, transferirse a otra
institución pública o venderse. Se establecerá la necesidad de que las instituciones
preparen un plan de mantenimiento periódico de la estructura física y de sus
instalaciones.
Lic Martino Luis María
48
La administración de los bienes muebles será normada por la correspondiente Ley y su
reglamento, que establecerán la obligación de que cada organismo lleve su inventario
general de bienes, de acuerdo con las normas y criterios de valuación que establezca el
órgano rector del sistema.
Teniendo en cuenta la política del gobierno de otorgar la explotación de determinadas
áreas o servicios públicos mediante contratos de concesión, es necesario que el
proyecto de ley del Sistema de Administración de Bienes incluya normas que rijan los
contratos mencionados, los casos en que proceda la nulidad, caducidad o rescisión de
los mismos y la declaratoria de rescate por causas de utilidad pública.
Condiciones Operativas del Sistema:
Se llevará un Registro de Bienes del Estado, mediante un sistema computarizado en el
que se inscribirán los títulos por los que se adquieran, tramitan o extingan derechos
reales sobre bienes inmuebles, los contratos de concesión de bienes, las resoluciones o
sentencias judiciales de ocupación, los decretos o
resoluciones de autoridad
competente sobre incorporación o desincorporación y los demás títulos que deban
registrarse.
Se establecerá un sistema de información que integrará a la contabilidad general el
inventario de bienes y los registros analíticos y que, a su vez, producirá información por
tipo de bienes, por dependencia, por ubicación geográfica, mantenimiento, uso racional
de los mismos y por responsable.
La oficina central del sistema establecerá las normas y procedimientos a fin de
confeccionar el inventario inicial de los bienes de los organismos de la administración
central y del resto de las entidades públicas que no tengan implantados mecanismos
adecuados de inventarios permanentes.
Asimismo definirá los criterios de valorización de los bienes, para lo cual se tendrá en
cuenta su valor actual, de acuerdo con los grupos de bienes y los criterios generales y
específicos de amortización.
Un aspecto central del sistema es la posibilidad de efectuar reasignaciones de los
bienes que lo integran, muebles e inmuebles. Adicionalmente, y para el
perfeccionamiento del mecanismo de asignación, se agregarán elementos de costos que
permitan sumar a la decisión el componente de eficiencia, en los casos en que la
celeridad no resulte la variable crítica.
Se elaborarán normas para el mantenimiento preventivo y correctivo de los equipos y
bienes de uso en general, propiciando que las unidades que posean estos equipos
establezcan sus programas anuales de mantenimiento así como el de las plantas físicas
e instalaciones.
Se diseñarán mecanismos ágiles para la venta de bienes en rezago, desuso u
obsoletos, la que podrá hacerse en remate público, por entrega a cuenta de precio de
bienes que lo repongan o por otros medios.
Lic Martino Luis María
49
El registro de bienes funcionará como auxiliar del inventario de bienes de uso y de
consumo que formará parte del activo de las instituciones públicas.
V - V SLU. El Sistema Local Unificado asignado a los distintos SAF de la Administración
Pública Nacional durante el año 2004, es apto para instituciones centralizadas,
organismos de la Seguridad Social y descentralizados, contemplando las normas de
administración financiera y automatizando normas y controles.
Dicho sistema integra el presupuesto con las contrataciones, los gastos, la contabilidad
y la tesorería, como también los módulos para modificaciones presupuestarias, cuotas y
estimaciones de recursos.
Características Generales:
Al contemplar el intercambio de información electrónica, permite la unicidad de registro,
evitando la duplicación de carga en el SIDIF Central y por dicha causa la ocurrencia de
errores.
Asimismo, permite la recuperación y la explotación de la información del presente y del
pasado, contribuyendo a la transparencia de los actos de gobierno y sirve de apoyo a la
evaluación de lo actuado. Es compatible con las aplicaciones de oficina, de manera que
el operador sobre el mismo ambiente emite correos electrónicos, escribe un documento,
extrae o combina datos de la base para componer planillas de cálculo, accede a
Internet, etc.
Dicho sistema permite economizar costos de desarrollo, aprovechando aplicaciones del
SIDIF Central y su generalización posibilitará que los organismos ahorren gastos
aprovechando este esfuerzo, mientras que su utilización generalizada también permitirá
difundir criterios homogéneos de control.
El intercambio electrónico es también un avance hacia las transmisiones con firma
digital, para evitar la proliferación de papeles.
La elaboración del proyecto de presupuesto también se ha desarrollado con la misma
concepción, con la facilidad adicional del acceso por Internet.
La medición de la producción pública tanto en su programación como en el registro de la
ejecución física de los programas de gobierno, está contemplado en las mismas
herramientas y para acceso por Internet.
V - VI DECISIÓN ADMINISTRATIVA Nº 84/96. El 14 de Junio de 1996, en cumplimiento
con el Programa de Reforma de la Administración Financiera Gubernamental, se dictó la
Decisión Administrativa Nº 84, el cual estipula la elaboración de un inventario General
de Bienes del Estado, en función de cuyo desarrollo correspondía crear un Registro
Nacional de Bienes Inmuebles Privados y un Registro Nacional de Bienes Públicos
dependiente de la Dirección Nacional de Bienes del Estado, de la Subsecretaría de
Administración de Bienes de la Secretaría de Hacienda.
Lic Martino Luis María
50
El registro creado es de aplicación para todo el sector público financiero y no financiero,
Administración Central, Organismos Descentralizados y de la Seguridad Social,
Empresas y Sociedades donde el Estado tenga participación.
La toma del Registro se previó de acuerdo a las etapas, plazos y contenidos que se
determinan a continuación:
1º) Reconocimiento general del universo de Bienes Inmuebles del Estado Nacional, a
realizarse en un plazo de 90 días corridos a contar de la fecha de publicación de la
misma.
2º) Relevamiento Integral de la totalidad de los Bienes Inmuebles Privados del Estado
Nacional, entre el 1º de septiembre de 1996 y el 31 de diciembre del mismo año.
3º) Programa de valorización del patrimonio inmobiliario fiscal incorporado al Registro
Nacional de Bienes Inmuebles Privados del Estado Nacional, entre el 1º de enero de
1997 y el 30 de junio del mismo año.
Por Resolución de la Secretaría de Hacienda se dejó sin efecto la Etapa 3) y con
posterioridad la Contaduría General de las Nación y el Tribunal de Tasaciones de la
Nación reiniciaron la tarea inconclusa, es decir la tasación del patrimonio fiscal a los
fines de mejorar la valuación de los bienes conforme a la realidad económica.
En cuanto a la fijación de la responsabilidad por el cumplimiento de dicha medida, la
misma fue distribuida conforme al siguiente detalle:
1) Inmuebles utilizados por Organismos Centralizados, al Jefe de Gabinete, Secretario
General de la Presidencia de la Nación y Ministros respectivos; a las máximas
autoridades de las Entidades Descentralizadas (Universidades Nacionales, Organismos
de la Seguridad Social y Empresas y Sociedades incluidas en el inciso b) del artículo 8º
de la Ley Nº 24.156 y dentro del ámbito de las Empresas Integrantes del Sector Público
Financiero, la responsabilidad le corresponde al titular del Directorio de cada una de
ellas.
Dentro del ámbito de las Universidades Nacionales, la responsabilidad recayó en la
Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio de Cultura y Educación.
2) A la Subsecretaría de Administración de Bienes, respecto de los inmuebles
desafectados del servicio de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 51 de la Ley de
Contabilidad y de los transferidos al Estado Nacional en función de las disposiciones del
referido Decreto Nº 1836/94. En caso de no haberse efectuado aún la transferencia de
los bienes, la responsabilidad es de la Subsecretaría de Normalización Patrimonial de la
Secretaría de Coordinación del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos.
V - VII DECISIÓN ADMINISTRATIVA Nº 56/99. Continuando con el Programa de
Reforma de la Administración Financiera Gubernamental, se dictó la Decisión
Administrativa Nº 56 de fecha 9 de marzo de 1999, por la que se encomienda al Tribunal
de Tasaciones de la Nación la valuación técnica / contable de la totalidad de los Bienes
Inmuebles de Dominio Privado a cargo de las Jurisdicciones y Entidades de la
Lic Martino Luis María
51
Administración Nacional.
Dicha tarea es necesaria para que los estados contables de la Administración Nacional
que elabora la Contaduría General de la Nación muestren razonablemente el total del
Patrimonio Estatal, tanto de Bienes Muebles como Inmuebles, siendo necesario
establecer, en una primera etapa, los mecanismos de valuación de los Bienes
Inmuebles de Dominio Privado de la Administración Nacional, con un mayor grado de
homogeneidad en cuanto a los criterios de tasación.
La norma establece las responsabilidades de su cumplimiento a:
1) Al Jefe de Gabinete de Ministros, Ministros del Poder Ejecutivo Nacional, la
Secretaría General de la Presidencia de la Nación
2) A las máximas autoridades de las Entidades Descentralizadas, de las Instituciones
de la Seguridad Social y de la Universidades Nacionales.
Por dicha norma, la Contaduría General de la Nación y el Tribunal de Tasaciones de la
Nación debían elaborar un plan de relevamiento, valorización y exposición contable de
los Bienes Inmuebles de Dominio Público del Estado Nacional. El control del
cumplimiento y fiscalización de las tareas previstas, se encomendaron a las Unidades
de Control Interno (UAI), correspondiente a cada jurisdicción; el incumplimiento de la
presente norma motivará la no transferencia de fondos al organismo en falta.
Las autoridades de aplicación de la norma dictada son la Secretaría de Hacienda y la
Secretaría de Obras Públicas, a través del Tribunal de Tasaciones de la Nación.
V – VIII. OFICINA NACIONAL DE CONTRATACIONES. En el marco de la
Administración Financiera Gubernamental, se dictó el Decreto Nº 1545/94 por el cual se
organizó en el ámbito de la Secretaría de Hacienda la Oficina Nacional de
Contrataciones (ONC), que posee capacidad para proponer las políticas comunes a
toda la Administración Nacional, tanto en lo referido a los problemas de organización
como de operación relacionados con las contrataciones del Estado
Dicha Oficina tiene como responsabilidad evaluar el funcionamiento global del sistema y
administrar la información de apoyo a la gestión de los organismos.
Así, la intervinculación de los organismos con la información disponible en la Oficina
Nacional de Contrataciones, garantiza una gestión integrada por parte de cada una de
las unidades específicas que operan en cada organismo, en las que radica la
responsabilidad primaria de llevar a cabo la gestión operativa de contrataciones de cada
uno de sus programas y categorías equivalentes.
El sistema se apoya en la capacidad de los organismos para elaborar el programa anual
de contrataciones, como apoyo inteligente a la formulación del presupuesto y a la
programación de la ejecución presupuestaria, lo que en realidad implica la vigencia de
un sistema de autogestión de compras bajo un marco global de referencia.
A tal efecto, se diseñó un sistema de identificación uniforme de bienes y servicios de
Lic Martino Luis María
52
utilización común para la Administración Nacional, cuya catalogación constituye la base
para el desarrollo del sistema de precios de referencias.
Esta identificación orienta la confección de los programas anuales de contrataciones de
forma detallada, permitiendo prever los requerimientos de bienes y servicios valorizados
según los precios de referencia disponibles a través de la sistematización de los precios
pagados en anteriores contrataciones, de los precios de mercado, de los precios testigo
aportados por los organismos de control y de los precios suministrados por el INDEC.
Asimismo, de cada proceso de contratación y su ejecución, se ordena la memoria del
sistema respecto al grado de cumplimiento y la calificación de contratistas y
proveedores, integrándose en el sistema de identificación de proveedores.
“Todas las instituciones consultan a este sistema en la etapa de evaluación de las
ofertas y le informan sobre las novedades de la ejecución de los contratos, así como de
la evaluación y calificación de proveedores” (1).
En definitiva, el sistema informático resolverá las relaciones existentes entre el proceso
de contrataciones y los demás sistemas que integran la administración financiera
gubernamental, desde que tanto las unidades responsables de categorías
programáticas en su calidad de demandantes de insumos reales, como las unidades que
específicamente tienen a su cargo la gestión de contrataciones, tendrán en el sistema,
para su consulta, los estados actualizados de la programación de la ejecución
presupuestaria al igual que del programa de contrataciones, los precios de referencia y
la identificación, evaluación y calificación de proveedores.
V - IX. CUENTA DE INVERSIÓN:
La misma es elaborada por la Contaduría General de la Nación de la Secretaría de
Hacienda del Ministerio de Economía y Producción, la cual expone las diversas
transacciones económico financieras de los organismos que conforman la
Administración Pública, las regulaciones jurídicas, normas técnicas y sistemas
administrativos, como el sistema legal de ejecución del presupuesto, normas de control
fiscal, cuentas nacionales y también permite mostrar los resultados que afecten o
puedan afectar el patrimonio de los entes públicos.
Están comprendidos en su alcance, además de la Administración Nacional, los
Organismos Descentralizados, Instituciones de la Seguridad Social, Universidades
Nacionales, Empresas y Sociedades del Estado Nacional.
De acuerdo a la Reforma de la Administración Financiera Gubernamental ocurrida en el
año 1992, la misma opera sobre una base de datos, superando la clásica organización
sustentada en circuitos independientes, es decir en forma separada (presupuesto,
tesorería, bienes, crédito público, etc.), cuya información brindaba estados económicos
financieros parciales.
(1) Del Manual El Sistema Presupuestario Público en la Argentina. -Página 19-
Lic Martino Luis María
53
Actualmente con la aplicación de medios informáticos, sustentados en la teoría general
de sistemas se puede obtener estados centrales de comportamiento referido a la
gestión, administración y situación de las organizaciones públicas.
Fundamentos Legales:
El artículo 75, inciso 8 de la Constitución Nacional, establece la atribución del Poder
Legislativo Nacional para la aprobación de la Cuenta Inversión, cuya confección y
elevación es competencia del Poder Ejecutivo, conforme lo establece el artículo 91 de la
Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional.
Contenidos:
El artículo 95 de la norma citada precedentemente, indica cómo se estructura e incluye
los principales cambios metodológicos y conceptuales, referidos a la ejecución del
presupuesto que culmina con el análisis de los artículos referentes a presupuesto;
sistemas de administración financiera y sobre la ejecución presupuestaria, en la cual la
Cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento es de fundamental importancia.
Asimismo, expone un cuadro de situación permanente del Estado de Movimientos y
Situación del Tesoro, situación de la Deuda Pública de la Administración Central y los
cuadros analíticos de Estado de la Deuda Pública.
La Oficina Nacional de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda en cumplimiento del
artículo 43 de la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de Control del Sector
Público Nacional, debe exponer la información referente a la Evaluación de Resultados
de la Gestión incluyendo los Resultados por Programas y Proyectos.
Finalmente, se exponen en dicha cuenta los Estados Contables de la Administración
Central, que integra los patrimonios netos de los organismos descentralizados,
universidades nacionales y empresas y sociedades del Estado o con participación del
mismo. Los mencionados estados son los siguientes:
-
Balance General.Estado de Recursos y Gastos Corrientes.Estado de Origen y Evaluación de Fondos.Estado de Evolución del Patrimonio Neto.-
Todo ello de conformidad con los principios y normas generales de contabilidad
aplicables para el Sector Público, en los términos de la Resolución S.H. Nº 25/95 y sus
normas complementarias, destacándose que los referidos estados se elaboran de
acuerdo al Plan de Cuentas oportunamente aprobado por las autoridades del Ministerio
de Economía.
Confección y Presentación:
La Cuenta de Inversión es confeccionada sobre la base de registros analíticos y
mediante la
concentración de datos financieros de la Administración Central,
Organismos Descentralizados, Instituciones de la Seguridad Social, Universidades
Nacionales, Sociedades y Empresas del Estado; debe ser presentada al Poder
Legislativo antes del 30 de junio de cada año.
Lic Martino Luis María
54
Contralor:
La auditoria de la misma y la elaboración del informe final es competencia de Auditoria
General de la Nación, en su carácter de órgano externo de contralor y la Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas del Poder Legislativo, quien posee la facultad
de aprobar o desechar la Cuenta Inversión.
PATRIMONIO:
Entre las extensas e importantes funciones de la Cuenta de Inversión, corresponde
destacar la referida a la gestión patrimonial, que tiene vinculación permanente con la
gestión financiera, lo que es de suma utilidad ya que reseña las variaciones
patrimoniales de la hacienda del Estado en general y en particular de los organismos de
las distintas jurisdicciones durante el ejercicio presupuestario correspondiente.
CAPÍTULO VI
NORMAS INTERNACIONALES DE CONTABILIDAD PARA EL SECTOR PUBLICO
NACIONAL (NICSP).
1º) Respecto a las NORMAS INTERNACIONALES (estándar), creadas por el Comité del
Sector Público (PSC) de la Federación Internaciónal Contadores (IFAC) y en lo referido
a la temática patrimonial, corresponde mencionar la NORMA 17 de Reconocimiento de
los Bienes de Uso, cuando:
a) es probable que entren a la entidad futuros beneficios económicos o servicios
potenciales asociados al activo; y
b) el costo o justo valor del activo para la entidad pueda ser medido en forma
confiable.
Los bienes de uso son generalmente la mayor parte de los activos de las entidades, y
por lo tanto, son significativos en la presentación de su situación financiera. Al
determinar si un ítem cumple con el primer criterio de reconocimiento, una entidad
necesita estimar el grado de certeza conectado al flujo de los beneficios económicos
futuros. La existencia de una certeza suficiente con respecto a los beneficios requiere
una garantía de que la entidad recibirá las recompensas relativas al activo.
Al identificar que criterios se utilizan para instituir un ítem separado de bien de uso,
debe utilizarse el sentido común en la aplicación de los criterios, en la definición de
circunstancias especificas o tipos específicos de entidades; por eso puede ser
apropiado agregar ítem que por separado sean insignificantes (libros, periféricos de
computadoras y pequeños ítem de equipamiento, y aplicar el criterio de valor agregado.
La mayoría de los repuestos y equipamiento de servicio se incluyen en inventarios y se
reconocen como gastos a medida que se consumen. De todos modos, los repuestos de
importancia y el equipamiento guardado se reconocen como bienes de uso cuando la
entidad espera utilizarlos durante más de un período.
Lic Martino Luis María
55
Los repuestos y equipamiento de servicio pueden utilizarse con relación a un ítem de
bien de uso y se espera que su uso sea irregular, pueden contabilizarse como bienes de
uso y se deprecian durante un período de tiempo que no exceda la vida útil del activo
relacionado.
El segundo criterio se satisface con facilidad ya que la transacción de cambio que
evidencia la compra del activo identifica su costo y en el caso de un activo de
construcción propia puede realizarse una medición confiable del costo de las
transacciones con partes externas a la entidad para la adquisición de los materiales,
mano de obra y otros agregados utilizados en su construcción.
En determinadas circunstancias, es adecuado asignar el gasto total de un activo a sus
componentes y contabilizar cada componente por separado porque tienen vidas útiles
diferentes o suministran beneficios económicos o potencial de servicio a una entidad a
ritmos diferentes y por eso requieren de uso de tasas de depreciación diferentes. Por
ejemplo: los pavimentos, curvas y canales, senderos, puentes e iluminación pueden
necesitar tratamiento por ítem separado dentro del sistema de caminos en relación a su
diferencia de vida útil.
Los bienes de uso pueden ser adquiridos por razones medioambientales o de seguridad
y si bien no incrementan directamente los beneficios económicos o potenciales servicios
de ningún activo existente en particular, pueden ser necesarios en la entidad para
obtener beneficios futuros o potenciales servicios de otros activos. Por ejemplo, las
disposiciones de seguridad antiincendio puede requerir que un hospital tenga sistemas
de regadores para el fuego. Estas mejoras se reconocen como un activo, ya que sin
ellas la entidad no puede operar el hospital de acuerdo con las disposiciones
mencionadas.
ACTIVOS DE INFRAESTRUCTURA.
2º) Se describe a determinados activos como “activos de infraestructura” y presentan las
siguientes características:
a) son parte de un sistema o red.
b) son de naturaleza especializada y no tienen uso alternativos.
c) No pueden moverse; y
d) Pueden tener limitaciones con respecto a su disposición.
Los activos de infraestructura cumplen con la definición de bienes de uso y deberán
contabilizarse según el presente Estándar. Ejemplos de los mismos: redes de caminos,
sistemas cloacales, sistema de suministro de energía y redes de comunicación.
MEDICIÓN ESPECIAL DE LOS BIENES DE USO.
3º) Un ítem de bien de uso que cumple con los requisitos para ser reconocido como
activo deberá medirse inicialmente a su costo. Cuando un activo se adquiera a un costo
Lic Martino Luis María
56
nominal o sin costo, su costo es su justo valor a la fecha de la adquisición.
Una entidad puede recibir un regalo o contribución. Por ejemplo, tierra entregada a un
gobierno por un inversionista a costo nominal o nulo para permitir al gobierno desarrollar
parques, caminos o senderos en su emprendimiento. Se puede adquirir un activo a
precio nominal o nulo mediante el ejercicio de los poderes de expropiación. Bajo esas
circunstancias, el costo del ítem de bien de uso es a su justo valor a la fecha de
adquisición.
COMPONENTES DEL COSTO.
El costo de un ítem de los bienes de uso abarca su precio de compra incluyendo las
tasas de importación y los impuestos de compra no reembolsables, y cualquier costo
directamente atribuible a la prueba en condiciones de trabajo del activo. Los ejemplos
son los siguientes:
a)
b)
c)
d)
e)
el costo de preparación del lugar físico;
los costos de entrega inicial y maniobras;
costos de instalación;
aranceles profesionales tales como arquitectos e ingenieros; y
el costo estimado de desmantelamiento del activo.
Cuando el pago de un ítem de los bienes de uso se difiere más allá de los términos de
créditos normales, su costo es el equivalente del precio en efectivo; la diferencia entre
este monto y los pagos totales se reconoce como efectivo.
La administración y otros costos generales no son componentes del costo del bien de
uso, a menos que puedan ser directamente atribuidos a la adquisición del activo a la
puesta en condiciones de trabajo de dicho activo. Las pérdidas operativas iniciales en
las que se incurra antes de que el activo logre el desempeño planeado se reconoce
como un gasto.
El costo de activo auto construido se determina utilizando los mismos principios que
para los activos adquiridos.
GASTOS SUBSIGUIENTES.
Los gastos subsiguientes relativos a un ítem de bien de uso que ya haya sido
reconocido deberán agregarse al monto de arrastre del activo cuando sea probable que
entrarán ala entidad futuros beneficios económicos o potenciales servicios durante la
vida total del activo, que excedan el estándar de desempeño más actualizado del activo
existente.
Los gastos subsiguientes sobre bienes de uso sólo se reconocen como un activo
cuando el gasto mejora la condición del mismo. Ejemplo de mejoras que resultan en
beneficio económicos futuros o potenciales servicios son:
a) modificación de un ítem de planta para alargar su vida útil, incluyendo un
incremento en su capacidad.
Lic Martino Luis María
57
b) mejora de repuestos de maquinarias para lograr una mejora sustancial en la
calidad del producto; y
c) adopción de nuevos procesos de producción que permita reducción sustancial
en los costos operativos recientemente estimados.
Los gastos relativos a reparaciones o mantenimiento de los bienes de uso se realizan
para restaurar o mantener los futuros beneficios económicos o potenciales servicios que
una entidad pueda esperar de su estándar de desempeño más reciente del activo.
Como tal, son en general reconocidos como un gasto cuando se incurre en él. Un
ejemplo podría ser la adquisición de un edificio que requiera renovación. En tales
circunstancias, los gastos subsiguientes se agregan al monto de arrastre del activo al
punto de que puedan ser recuperados del uso del activo.
MEDICIÓN SUBSIGUIENTE AL RECONOCIMIENTO INICIAL.
Un activo de bien de uso deberá transportarse a su costo menos cualquier deterioro
acumulado. Con posterioridad al reconocimiento inicial de bien de uso deberá
transportarse a un monto revaluado, siendo su justo valor el de la fecha de la
revaluación menos cualquier depreciación acumulada subsiguiente.
REVALUACIONES.
El justo valor de los ítems de uso es generalmente el valor de mercado, determinado por
tasación. Para muchos activos, el justo valor será fácilmente determinado por referencia
a precios referenciados o “testigos” en un mercado líquido y activo. Por ejemplo puede
obtenerse precios de mercado actuales de tierras, edificios, vehículos, y muchos tipos
de bienes de uso.
Para algunos activos del sector público, puede ser difícil establecer su valor de mercado
debido a la ausencia de transacciones de estos activos en el mercado. Cuando no hay
evidencia disponibles para determinar el valor de mercado líquido y activo, el justo valor
puede establecerse por referencia o características similares. Por ejemplo el justo valor
de terrenos desocupados del gobierno poseídos durante un período de tiempo extenso
durante el cual ha habido muy pocas transacciones, puede estimarse conforme al valor
de mercado de terrenos con características y topografía similares.
En el caso de edificios específicos y otras estructuras realizadas por el hombre, el justo
valor puede estimarse utilizando el costo de reemplazo depreciado.
Cuando un ítem de bien de uso se revalúa, cualquier depreciación acumulada a la fecha
de la revaluación es:
a) reingresado proporcionalmente con el cambio en el monto de arrastre bruto
del activo, de forma tal que el monto de arrastre del activo luego de la
revaluación sea igual al monto revaluado, o bien.
b) Eliminado contra el monto de arrastre bruto del activo y el monto neto
reingresado al monto revaluado del activo
Lic Martino Luis María
58
Los siguientes son ejemplos de clases separadas: tierras, edificios operativos, caminos,
maquinaria, redes de transmisión de electricidad, embarcaciones, aeronaves,
equipamientos militar, vehículos, mobiliario y bienes fijados al suelo, equipamiento de
oficinas y pozos petroleros.
Los ítem dentro de una misma clase de bienes de uso se revalúan simultáneamente a
fin de evitar la revaluación selectiva de activos y la información de montos en los
estados contables que son una mezcla de costos y valores de diferentes fechas.
DEPRECIACIÓN.
El monto depreciado de un ítem de bien de uso deberá asignarse en forma sistemática a
su vida útil y el método utilizado deberá reflejar la medida en el cual la entidad consume
los beneficios económicos o potenciales servicios del activo. La carga de la depreciación
para cada período deberá reconocerse como un gasto, a menos que se incluya en el
monto de arrastre de otro activo.
Los beneficios económicos o servicios potenciales inherentes a un ítem de bien de uso
son consumidos por la entidad principalmente mediante el uso del activo y otros factores
como las obsolescencias técnicas y el uso y desgaste, mientras el activo permanece
ocioso y, en general, resultan la disminución de los beneficios que pudiera esperarse
del activo. En consecuencia, deben considerarse todos los siguientes factores en la
determinación de la vida útil de un activo.
a) el uso, el cual se estima por referencia a la capacidad o rendimiento físico
esperado del activo.
b) el uso y desgaste físico esperado.
c) la obsolescencia técnica que surge de los cambios y mejoras en la
producción, o de los cambios de la demanda del mercado, y
d) las limitaciones legales o similares sobre el uso del activo, tales como fecha
de extinción de locaciones relacionadas.
La estimación de la vida útil de un ítem de bien de uso es asunto de sentido común
basado en la experiencia de la entidad con activos similares.
REVISIÓN DE VIDA UTIL ESTIMADA.
La vida útil de un ítem de uso deberá revisarse en forma periódica y, si las expectativas
son muy diferentes a las estimaciones previas, deberá ajustarse la carga de
depreciación del período actual y los futuros. Por ejemplo, la vida útil puede extenderse
por gastos subsiguientes en el activo que mejoren la condición de mismo más allá de la
estimación más reciente de su estándar de desempeño.
En forma alternativa, los cambios tecnológicos o del mercado para los productos pueden
Lic Martino Luis María
59
reducir la vida útil del activo. En tales casos, la vida útil, y por lo tanto la tasa de
depreciación, se ajusta para el período actual y los futuros.
La política de reparaciones y mantenimiento de la entidad también puede afectar la vida
útil de un activo, la misma puede dar como resultado una extensión de la vida útil del
activo o un incremento en su valor residual. De todos modos, la adopción de tal política
no elimina la necesidad de cargar la depreciación
REVISIÓN DEL METODO DE DEPRECIACIÓN.
El método de depreciación aplicado a los bienes de uso deberá revisarse en forma
periódica y, si ha habido un cambio de importancia en su medida esperada de
beneficios económicos o potenciales servicios de esos activos, deberá cambiarse el
método para reflejar el ajuste operado; el cambio deberá contabilizarse como cambio en
la estimación contable y deberá ajustarse la carga de depreciación para el período
actual y los futuros períodos.
RECUPERACIÓN DEL MONTO DE ARRASTRE (pérdidas por deterioro).
Para determinar si un ítem se deteriora, una entidad aplica el estándar contable nacional
o internacional adecuado, que trate el deterioro de activos, el cual se incluirá en norma
complementaria.
RETIROS Y DISPOSICIONES.
Un ítem de bien de uso deberá ser retirado del estado de situación financiera a su
disposición o cuando el activo sea permanentemente retirado del uso y no se esperen
futuros beneficios económicos o potenciales servicios de su disposición.
Lo expuesto es una síntesis referida a la normativa contable que se aplica a nivel
internacional para los bienes de uso muebles e inmuebles del Estado, reconocidas
como NORMAS INTERNACIONALES DE CONTABILIDAD PARA EL SECTOR
PÚBLICO, las que sin duda debieran ser incluidas o tenidas en cuenta en el
Anteproyecto de Ley de Bienes del Estado Nacional, permitiendo de esta forma
administrar el patrimonio nacional con mayor efectividad, racionalidad y transparencia.
Ello, que presupone armonizar criterios a nivel internacional, deberá respetar las
características propias del Estado Argentino.
CAPÍTULO VII
POLÍTICAS PÚBLICAS PROYECTADAS
I. PROYECTO DE LEY DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES:
El mismo establecerá el ámbito de aplicación de la Ley, las funciones principales de la
Unidad Rectora y de la Unidades periféricas del sistema, las normas básicas para la
administración de los bienes y las relaciones del sistema con la administración financiera
y con el sistema de contrataciones del Estado.
Lic Martino Luis María
60
Corresponderá determinar las características que tendrá el inventario inicial de las
entidades públicas y los criterios básicos de valuación de los bienes, como asimismo las
obligaciones de los funcionarios responsables de la elaboración del inventario inicial, del
mantenimiento del inventario permanente y los requisitos básicos para la baja de bienes.
Se establecerán, además, las normas sobre administración de los bienes de uso, las
funciones de los servicios administrativos de las instituciones, las responsabilidades de
las dependencias y funcionarios encargados de la custodia y mantenimiento, las normas
de registro y control a aplicar por las entidades, los mecanismos de auditoria a utilizar
para la verificación de la información sobre los bienes y sobre su estado de
mantenimiento.
Se definirá la estructura organizativa y las funciones de las unidades integrantes y se
creará el Registro en el que consignarán los derechos de propiedad de los bienes
inmuebles del Estado Nacional de uso privado y los demás derechos reales. Brindará
información sobre la ocupación de los bienes, su utilización y mantenimiento.
Se establecerán normas y procedimientos ágiles para detectar los bienes que puedan
venderse o reasignarse y para realizar las ventas, incluso mediante su entrega a cuenta
de otros bienes nuevos. La Oficina Nacional del sistema elaborará las normas y
procedimientos a aplicar para la realización y actualización permanente del inventario de
bienes del Estado y se diseñará la base de datos correspondiente a la operación del
sistema.
Conforme a los lineamientos precedentes el Poder Ejecutivo Nacional elaboró el 13 de
octubre de 1994 el Proyecto de Ley de Administración de Bienes del Estado Nacional,
tendiente a ordenar y sistematizar, mediante un conjunto de normas uniformes, claras y
precisas, las tareas inherentes a la Administración de Bienes del Estado Nacional, el
cual será integral e integrado y cuyo funcionamiento tendrá como premisa fundamental
el principio de centralización normativa y descentralización operativa.
El proyecto crea una Unidad Rectora que funcionará en el ámbito de la Secretaría de
Hacienda del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, quien elaborará las
normas y procedimientos básicos a aplicar en la identificación de bienes.
Dicho proyecto fue confeccionado teniendo en cuenta el Programa de Reforma de la
Administración Financiera Gubernamental, enmarcado en los principios de
economicidad, eficiencia y eficacia. No obstante, el mismo no fue considerado por el
Poder Legislativo Nacional.
Por último, se transcriben textualmente dos párrafos del Proyecto de Ley que
fundamentan las razones que merecieron la confección de los mismos, por cuanto el
mensaje es actual. “Las razones que determinaron la elaboración del presente Proyecto
fueron el hecho de que no existe en la actualidad un sistema de administración de
bienes integrado y que las pocas normas vigentes se encuentran dispersas, aisladas y
sin coherencia lógica”.
”Resultado de ello es que en la práctica, los bienes del Estado Nacional se administran
mal, su custodia y conservación es deficiente y no hay un eficiente mantenimiento de los
mismos”.
Lic Martino Luis María
61
II. MANUAL DE
SEMOVIENTES.
GESTIÓN
ADMINISTRATIVA
DE
BIENES
MUEBLES
Y
Regularmente el Órgano de Rector del Sistema de Contabilidad, es decir la Contaduría
General de la Nación, remite a los distintos Servicios Administrativos Financieros (SAF)
Manuales de procedimientos a aplicar en la temática patrimonial correspondiente a
distintas versiones y años, en los cuales se detalla en los distintos capítulos los
objetivos, el marco general y definición de responsables patrimoniales.
A su vez en otro capítulo del Manual (Versión 01/00) se detalla los tipos y características
de los bienes de uso; relación entre el Módulo del Sistema de Administración de
Financiera Relacionados con el Submódulo de Administración de Bienes Muebles y
Semovientes; otro en la cual se expone el Submódulo de Administración de Bienes
referido a las transacciones que se deben registrar en el procedimiento de Altas, Bajas y
Modificaciones.
Los Manuales de gestión remitidos por la Contaduría General de la Nación, no fueron
aprobados por las autoridades pertinentes para su aplicación y, en muchos casos, lo
expuesto en los citados manuales es de aplicación cotidiana por los distintos SAF, lo
que implica que el Órgano Rector no conduce la reforma patrimonial por cuanto se
percibe que está detrás de los acontecimientos, no influyendo sobre las decisiones
políticas sobre la materia.
VII - III DECISIÓN ADMINISTRATIVA Nº 170/97 (21/04/97). La norma establece que la
Secretaría de Hacienda entregará las herramientas informáticas destinadas a la correcta
aplicación de los Sistemas de Administración Financiera y coordinará la actualización de
las versiones acordes a los cambios que se produzcan en el transcurso del tiempo.
Respecto al Sistema de Administración de Bienes de Uso Muebles e Inmuebles, el
Órgano Rector no confeccionó el sistema y, por lo tanto, nunca remitió el mismo a los
distintos SAF, como tampoco respondió cuando se le propuso desarrollar y/o utilizar
sistemas propios, como lo establece el artículo 2º de la norma en cuestión (1). En la
actualidad la Unidad Informática del Ministerio de Economía y Producción, ofrece una
herramienta informática para aquellos Servicios Administrativos Financieros (SAF) que
carecen de la misma, con el objeto de iniciar un proceso de sistematización patrimonial.
CAPÍTULO VIII
RESUMEN HISTÓRICO DEL MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO
Y SEGURIDAD SOCIAL.
La necesidad de crear este tipo de Organismos Administrativos del Trabajo, es una
consecuencia de la legislación protectora del mismo. Primero, asumen esa
responsabilidad los organismos administrativos existentes, para ir surgiendo, luego, los
especializados. Al principio limitan su acción a recoger datos estadísticos referentes a
las condiciones del trabajo y al desarrollo de las industrias; posteriormente, se encargan
(1) Nota de Autor, L. M. MARTINO, Departamento Patrimonio MTE y SS.
Lic Martino Luis María
62
de elaborar nuevas leyes laborales, vigilando el cumplimiento de la legislación,
interviniendo en los conflictos entre patrones y obreros, etc. (1).
Cuando la Asamblea Constituyente sancionó, en 1853, la Constitución Argentina, los
problemas generados por la relación obrero patronal, surgidos por el industrialismo, no
se conocían en el país. Apenas si se esbozaban en Europa las bases de lo que más
adelante iba a contribuir, sucesivamente, a la legislación y el derecho del trabajo.
En la primera Ley de Organización de Ministerios Nº 80, de 1856, en su artículo 1º,
refiriéndose al Ministerio del Interior, establece que “corresponde a su despacho. 9º: Los
asuntos pertenecientes a inmigración y colonización. Y la Ley Nº 817, de 1876, sobre
inmigración y colonización, después de crear el Departamento de Inmigración, bajo la
dependencia inmediata del Ministerio del Interior, contiene en su artículo -el IV- que titula
“De las Oficinas de Trabajo”, cuyos tres artículos establecen que:
9º El Departamento de Inmigración en Buenos Aires, y las comisiones en sus
respectivas localidades tendrán siempre que fuere necesario, bajo su inmediata
dependencia, una oficina de colocación y de trabajo, que será servida por el número de
empleados que determina la ley de presupuesto.
10º Serán deberes y atribuciones de estas oficinas:
1)
Atender los pedidos de profesores, artesanos, jornaleros o labradores, que se les
hiciesen.
2)
Procurar condiciones ventajosas para la colocación de inmigrantes y cuidar de
que ésta se haga al lado de personas honorables.
3)
Intervenir a solicitud de los inmigrantes en los contratos de conchabo que
celebren, y vigilar la estricta observancia de ello, por parte de los patrones.
4)
Anotar en un registro especial
el número de colocaciones hechas con
determinación del día, calidad del trabajo, condiciones del contrato y nombre de las
personas que en el mismo hayan intervenido.
5) En aquellas localidades donde no existiesen oficinas de trabajo, las facultades y
deberes de éstas corresponderán a las comisiones de inmigración.
Es decir que se trataba de verdaderas “bolsas de trabajo” para inmigrantes, pero que,
además, tenían la facultad de “vigilar la estricta observancia” por parte de los patrones
de los contratos que celebrasen con los inmigrantes, lo que configura el ejercicio del
poder de policía en materia laboral.
De esta forma aparecen, ya, dos de las funciones que luego habrían de tener los
organismos administrativos del trabajo. Vigilar el cumplimiento que dan los patrones a
las promesas hechas a los inmigrantes y no mandar a aquellos sino los que pueden
servirles eficazmente, velando por el interés del inmigrante y de la patronal.
Lic Martino Luis María
63
Según la memoria citada, de los 875.541 inmigrantes desembarcados por cuenta del
Estado hasta 1896, 551.724 fueron colocados por la Oficina de Trabajo. La anterior
descripción de sus funciones y estas últimas cifras, dan una idea clara de la importancia
del papel desempeñado por este organismo.
En 1904 se produjo el primer intento serio de instituir un organismo administrativo que
hiciera cumplir el “Código del Trabajo” propuesto en el marco de la Ley Nacional del
Trabajo que el Poder Ejecutivo presentara al Congreso, pero distintas razones
esgrimidas oportunamente hicieron fracasar dicho intento: sin embargo, recién en 1907
pudo concretarse lo que tanto hombres de gobierno y políticos, como diversos sectores
de la vida nacional, reclamaban desde principios de siglo, creándose el Departamento
Nacional del Trabajo.
La estructura del mismo, se mantuvo, con escasas variantes, hasta 1943, año en que,
por Decreto-Ley Nº 15.074, se creó la Secretaría de Trabajo.
EL MINISTERIO DE TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL.
En las disposiciones transitorias de la Constitución de 1949 se incluyó, entre los nuevos
ministerios, el de Trabajo y Previsión, cuya competencia, junto con la de los demás, fijó
la Ley Nº 13.529. En 1954, una nueva ley orgánica de los ministerios introdujo algunas
modificaciones con respecto al de Trabajo (artículo 4º, III); con posterioridad una nueva
ley de ministerios, la Nº 14.439, cambió la denominación de este Departamento de
Estado por la de Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Distintos gobiernos se sucedieron en estas últimas cinco décadas en la Argentina. En
ese período hubo avances en la legislación laboral que protegieron al trabajador y
también retrocesos y conculcaciones de derechos adquiridos en el mundo laboral, no
obstante que la institución protectora de la legislación laboral se mantiene.
En la actualidad, por Ley de Ministerios Nº 22.520 (texto ordenado por Decreto Nº
438/92), fue aprobada la estructura orgánica del actual Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social, en el marco de la Decisión Administrativa Nº 22, de fecha 18 de abril
de 2.002.
El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTE y SS), en la actualidad tiene
asignados varios inmuebles (capital e interior), los cuales se encuentran ubicados en la
CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES (los edificios ubicados en capital están
conectados a la red interna del MTE y SS y también a la Red Nacional de Informática),
conforme al siguiente detalle:
1) Sede Central (MTE y SS) Avenida L. N. Alem Nº 650, 2) Secretaría de Empleo L. N.
Alem Nº 638, 3) Edificio Callao: Avenida Callao Nº 114/128, 4) Edificio asignados a la
Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) donde funcionan
dependencias del MTE y SS Avenida Paseo Colon Nº 250 y Calle Balcarce Nº 2.
El Ministerio tiene presencia en todo el país y, para ello cuenta con 28 Agencias
Territoriales dependientes de la Dirección Nacional de Relaciones Federales de la
Subsecretaría de Relaciones Laborales de la Secretaría de Trabajo, conforme el
Lic Martino Luis María
64
siguiente detalle:
a) Dirección Regional Buenos Aires; b) Dirección Regional Litoral; c) Dirección Regional
Centro; d) Dirección Regional Noroeste; e) Dirección Regional Noreste y f) Dirección
Regional Sur.
Asimismo, cuenta con 20 Gerencias de Empleo diseminadas en todo el país, que
dependen de la Secretaría de Empleo. Además, el Ministerio cuenta con la Secretaría
de Seguridad Social de la cual depende la Administración Nacional de la Seguridad
Social (ANSES organismo descentralizado en el ámbito del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social), la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (ART) y la
Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP),
las que funcionan como organismos descentralizados. Su dotación total de RR. HH.,
entre planta permanente, contratados y pasantes asciende entre capital e interior al
31/12/03 a 1.500 agentes.
Función y Misión de la Secretaría de Trabajo:
1º) Participar en el diseño de la política nacional y planes tendientes a asegurar los
derechos fundamentales de los trabajadores.
2º) Participar en la preparación, revisión, promoción, gestión y control de cumplimiento
de las normas relativas al régimen de contrato de trabajo y otras de protección del
trabajo; a las asociaciones profesionales de trabajadores y de empleadores, a las
negociaciones y convenciones colectivas, al tratamiento de los conflictos individuales y
colectivos de trabajo, al poder de policía del trabajo, a regímenes especiales de trabajo,
a la salud y seguridad en el trabajo.
Secretaría de Empleo:
1º) Diseñar, formular y ejecutar políticas y programas para promover el Empleo y la
Capacitación laboral de los trabajadores y el mejoramiento del mercado de trabajo.
2º) Proponer e instrumentar estudios o investigaciones sobre la vinculación de
ocupación, desarrollo económico, producción y tecnología y los requerimientos de
capacitación laboral.
Secretaría de Seguridad Social:
1º) Intervenir en la elaboración primaria de las políticas institucionales, jurídicas,
legislativas y de gestión de la seguridad social y en la creación aplicación y fiscalización
de los regímenes de seguridad social.
2º) Entender en la formulación, control, coordinación y supervisión de la programación
económica financiera y presupuestaria de la seguridad social.
3º) Supervisar el accionar de la Administración Nacional de la Seguridad Social
(ANSES), la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y
Pensiones (AFJP).
Lic Martino Luis María
65
Las consideraciones vertidas respecto a las distintas funciones y misiones que poseen
las Secretarías mencionadas, permiten comprobar en el resumen expuesto la
importancia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
CAPÍTULO IX
PROPUESTA: MODELO DE GESTIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN DE BIENES DE
USO MUEBLES e INMUEBLES en el MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y
SEGURIDAD SOCIAL.
Mediante la Resolución MT y SS Nº 520/97, del 13 de agosto de 1997, se procedió a la
apertura de los niveles inferiores de la estructura organizativa del entonces Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, denominados Departamentos, de conformidad con el
Organigrama, Acciones y Cargos pertenecientes a las Direcciones Generales que
forman parte de la Subsecretaría de Administración.
En el Anexo II de la misma, se establecen las Acciones de los Departamentos que
componen la Dirección General de Coordinación Técnica Administrativa:
En el presente caso se describen la misión y funciones del Departamento Patrimonio,
las cuales se detallan a continuación:
1.- Llevar un Registro de los Bienes Muebles e Inmuebles del Ministerio, que permita su
individualización, ubicación y responsable, como así también aquellos bienes de
terceros en uso o custodia en la jurisdicción.
2.- Proceder a los controles o auditorías patrimoniales periódicas y asentar las altas y
bajas de bienes conforme a la normativa aplicable.
3.- Promover las medidas cautelares de protección de bienes.
4.- Realizar periódicamente las conciliaciones de los registros que integran la
contabilidad general de la gestión patrimonial.
5.- Mantener actualizada la gestión administrativa.
6.- Gestionar la interrelación permanente con los módulos de presupuesto, contabilidad,
contrataciones y tesorería
Lic Martino Luis María
66
ORGANIGRAMA:
Jefe Departamento 100 %
(1) Coordinador
18 %
(2) Gestión y Fiscalización
40, 82 %
38 %
(2-1) 13, 30 %
(3) Inventario y Rendición
41, 18 %
44 %
(3-1) 16, 10
%
(2-2) 7, 60 %
(3-2) 9, 24 %
(2-3) 4 %
(3-3) 7, 92 %
(2-4) 4 %
(3-4) 7, 92 %
(2-5) 7, 60 %
En el Organigrama del Departamento Patrimonio se aprecia la segmentación del 100 %
de tareas realizadas por persona.
Contiene una (1) Jefatura, una (1) Coordinación y dos (2) Divisiones denominadas
Gestión y Fiscalización e Inventario y Rendición.
Descripción de Funciones e Incidencia en el Sector (%):
1º) Coordinador (18 %):
Supervisar las tareas inherentes al Departamento Patrimonio; actualización de
normativas para su aplicación; análisis de gestión administrativa y fiscalizadora y
actualización de métodos de procesamientos informáticos.
2º) Encargado de División Inventario y Rendición (16, 10 %):
Implementación de procesos transitorios sistematizados de datos; preparación y emisión
informática de estados contables; supervisión contable secundaria; catalogación y
Lic Martino Luis María
67
caracterización de bienes y auxiliar de gestión administrativa.
3º) Responsable Uno (9, 24 %):
Desarrollo y ejecución de programas de procesos transitorios; auxiliar administrativo
contable; carga, procesamiento e implementación computarizados de información
patrimonial; listados, balances, partes contables y estados de cargos.
4º) Responsable Dos (7, 92 %):
Apoyo en la confección de documentos de altas de bienes patrimoniales; identificación
de los bienes adquiridos por compra directa; apoyo en la confección de documentación y
planillas para el cierre de ejercicio.
5º) Responsable Tres (7, 92 %):
Confección del cuadro de bienes consumibles; procesamiento de documentación de
bienes adquiridos por inciso 2 y 4; control de inventario de bienes informáticos; control
de bienes adquiridos por fondo rotatorio y catalogación de bienes.
6º) Jefe División (13, 30 %):
Dirigir, promover, organizar, coordinar y/o supervisar las actividades de administración,
fiscalización, gestión de bajas, destino final, emisión y actualización documental,
investigación sumarial, conducir la gestoría del automotor.
7º) Responsable Uno (7, 60 %):
Redacción de notas, memorandos y providencias referidos a los bienes muebles;
tratamiento de expedientes relacionados con declaratorias de bienes en desuso o
rezago; tramitar su cesión a entidades de bien público; mantener actualizado los
inventarios de bienes y la gestión administrativa referida a los mismos; enviar
correspondencia a las Agencias y Gerencias del interior del país.
8º) Responsable Dos (4 %):
Archivo de documentación de movimientos de bienes; procesar transferencias internas
de bienes; realizar altas de bienes omitidos oportunamente; atender el registro de
entradas y salidas de documentación administrativa; mantener actualizados los seguros
del parque automotor: colaboración en tareas generales de oficina.
9º) Responsable Tres (4 %):
Confección de formularios relacionados con retiros y traspasos de bienes; verificación
de bienes; tareas de relevamiento de bienes muebles; búsqueda de bienes en
documentación existentes en el área para su identificación; confección de notas,
memorandos, providencias y tratamiento de expedientes relacionados con cesión de
bienes muebles.
Lic Martino Luis María
68
10º) Responsable Cuatro (7,60 %):
Relevamiento de bienes muebles; confección de formularios de transferencia de bienes,
bajas, cesiones y altas de bienes donados; elaboración de notas, memorandos,
providencias y mantener actualizado los inventarios de bienes pertenecientes al ANSES
y Seguridad Social.
11º) Responsable Cinco (4,32 %):
Confección de notas, informes y memorandos relacionados con el grupo inmueble
(escrituras, planos de construcción, mensura, etc.); actualización permanente respecto a
la normativa patrimonial para enviar al interior del país; colaboración en tareas generales
de oficina.
Conforme al gráfico titulado “porcentajes incidencia total general” se comprueba que al
Jefe del Departamento Patrimonio le corresponde supervisar, controlar y planificar las
tareas detalladas.
Porcentajes incidencia Tot. Gral.
2%
8%
17%
3%
8%
16%
8%
4%
8%
4%
9%
13%
El Patrimonio del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Jurisdicción 075
Servicio Administrativo Financiero (SAF) Nº 350 asciende al 31 de diciembre del año
2.003 a 105.000 bienes muebles, cuya administración, control, registración y rendición
se realiza en un marco de eficiencia, eficacia, economía y conforme lo establece la
normativa estipulada por la Leyes de Contabilidad (Capítulo V), de Administración
Financiera y de Control del Sector Público Nacional y las normativas de cierre de
ejercicios presupuestarios patrimoniales dictadas por el Órgano Rector del Sistema de
Contabilidad (Contaduría General de la Nación).
El patrimonio esta compuesto, conforme a la descripción del gráfico siguiente:
Lic Martino Luis María
69
PATRIMONIO DEL MTE y SS al 31/12/03 Bienes Muebles e
Inmuebles (105.000).
1%
34%
,
65%
Bibliografía
Legislación del trabajo,
OIT, Seguridad social y
Convenios Colectivos de
Trabajo.
Bienes Muebles:
Escritorios, Mesas.
Rodados (Autos), etc.
Inmuebles asignados y en
uso Edificio Callao, San
Juan, Jujuy, Posadas y
Chaco
Además de los bienes inmuebles detallados en el gráfico, se encuentran en proceso de
transferencia o reasignación al MTE y SS provenientes de la Administración Nacional
de la Seguridad Social (ANSES), organismo descentralizado que funciona en el ámbito
del Ministerio, los inmuebles ubicados en:
1º) Av. L. N. Alem Nº 650 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
2º) Av. L.N. Alem Nº 638 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
3º) Ciudad de Córdoba, Capital.
4º) Ciudad de Salta, Capital.
5º) Tucumán, Ciudad Capital.
6º) Ciudad de Rosario, Provincia de Santa Fe.
7º) Ciudad de La Plata, Provincia de Buenos Aires.
8º) Ciudad de Mar del Plata, Provincia de Buenos Aires.
9º) Ciudad de Junín, Provincia de Buenos Aires.
10º) Ciudad de San Nicolás, Provincia de Buenos Aires.
11º) Ciudad de Bahía Blanca, Provincia de Buenos Aires.
Determinada la estructura del Departamento Patrimonio del MTE y SS, las funciones del
Lic Martino Luis María
70
recurso humano, como así también la normativa de aplicación, corresponde exponer el
cuadro de situación patrimonial al 31/12/2000.
IX - I. MARCO CONTEXTUAL – DIAGNOSTICO Conforme al relevamiento efectuado y a las dificultades operativas existentes, se
formula el siguiente diagnostico:
1º) Ante la falta de un sistema informático de administración de bienes de uso muebles,
se acuerda entre el Departamento Patrimonio y la Dirección de Sistemas Informáticos y
Recursos Técnicos del Ministerio, el desarrollo del sistema propio y la provisión de
equipamiento informático.
2º) Los inventarios se encuentran desactualizados, ya que los últimos confeccionados
se hicieron por el método de fotoimpresión en el año 1996.
3º) Resulta excesivamente alto el registro de bienes muebles; hay bienes innecesarios
para el funcionamiento del MTE y SS.
4º) Sistemáticamente no es posible procesar las bajas de bienes de los registros
patrimoniales.
5º) Ausencia de un plan de relevamiento y fiscalización de bienes.
6º) Gestión Administrativa desactualizada.
7º) Falta de un plan de reequipamiento general de mobiliario, informático, rodados,
construcción edilicia y de mantenimiento en todo el ámbito del MTE y SS.
8º) Excesivamente alto el registro de bibliografía (69 %) sobre un total de 100 % de
bienes muebles.
9º) No concurrencia del RR. HH. a los cursos de capacitación del INAP.
10º) Ausencia de propuestas para conformar una visión integrada del patrimonio
ministerial, orientada a la preservación y cuidado de los bienes.
11º) Falta de enlaces patrimoniales.
12º) Falta procesar el alta patrimonial de los bienes adquiridos por el Programa de
Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD).
Consideraciones:
A pesar del cuadro descripto, el Departamento Patrimonio del MTE y SS., siempre logro
rendir en tiempo y forma los cuadros contables a la Contaduría General de la Nación,
mediante una serie de precarias bases de datos, no obstante ser el primer organismo
del Poder Ejecutivo Nacional en contar con un Sistema de Administración de Bienes
Muebles computarizado, el cual funcionó hasta en el año 1985, oportunidad en la que
Lic Martino Luis María
71
salió de régimen por falta de mantenimiento y por ser un equipo de tecnología superada.
Desde esa fecha se carece de un sistema propio, que no solamente impedía realizar
una gestión con eficacia, sino que, al crearse el registro extracontable de bienes
adquiridos por el PNUD, conforme lo establece la Circular CGN Nº 50/96, no fueron
incorporados al patrimonio del MTE y SS, debido a la falta de sistema informático.
En relación al plan de saneamiento y baja de bibliografía, el mismo no contó con el
apoyo de las autoridades.
Si bien no había un plan de relevamiento general de bienes, se practicaban
relevamientos selectivos, es decir por áreas.
Las relaciones con los Órganos de Control, tanto internos (UAI) como externos (AGN),
se desarrollaron en un marco de respeto mutuo, respondiendo el Departamento
Patrimonio en tiempo y forma las observaciones realizadas y, de igual manera, con la
Contaduría General de la Nación, Escribanía General de Gobierno de la Nación,
Tribunal de Tasaciones de la Nación y Organismo Nacional de Bienes del Estado
(ONABE).
Para revertir esta situación y ubicar al Departamento Patrimonio del Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social, como Modelo de Administración de Bienes de Uso
Muebles, Informáticos y de Inmuebles en el ámbito del Sector Público Nacional, se
planificaron las tareas utilizando el gráfico y los conceptos del Proceso de Resolución
de Problemas (PRP), las cuales se detallan a continuación:
Proceso de Resolución de Problemas (1):
a) Identificación y selección del problema: Las áreas de problemas relacionadas con la
gestión patrimonial fueron identificadas, siendo el objetivo de esta fase explorar,
clarificar y describir el problema.
b) Análisis del Problema: Recopilar datos estadísticos, histogramas, gráficos de control y
diagramas, para que se pueda buscar una solución apropiada.
c) Generación de Soluciones Potenciales: El propósito es generar muchas soluciones, a
los fines de optimizar la solución definitiva.
d) Selección y Planificación de la Solución: Evaluadas las ideas por los componentes del
Departamento Patrimonio se realiza la propuesta o recomendación por consenso y
posteriormente se acuerda planificar la forma de implementarla.
e) Implementación de la Solución: La Jefatura decide planificar las acciones que hacen
falta para ponerla en práctica, debido a que hay una solución a ser probada.
(1) Del Manual “El Proceso Estratégico”. Autores H. Mintzberg y A. Quinn .
f) Evaluación de la Solución: Hacer el seguimiento y análisis permanente de la
recomendación para establecer si la solución resuelve el problema. Efectuar una critica
Lic Martino Luis María
72
comparando el “antes” y el “después”.
Proceso de Resolución de Problemas
►
1
6
▲
5
EVALUAR
EFECTIVIDA
D DE LA
SOLUCION
IDENTIFICAR Y
SELECCIONAR
EL PROBLEMA
2
ANALIZAR EL
PROBLEMA
PRP
IMPLEMENTAR
LA SOLUCION
GENERAR
SOLUCIONES
POTENCIALES
▼
3
SELECCIONAR
Y PLANEAR LA
SOLUCION
4
◄
Plan Trienal de Recuperación Patrimonial 2001/2003:
Estrategia:
La estrategia es el método para cumplir con el objetivo general y éste consiste en ubicar
al Departamento Patrimonio del MTE y SS., como Modelo de Administración de Bienes
de Uso Muebles e Inmuebles del Sector Público Nacional. La misma está desagregada
en metas y se establece el tiempo y espacio necesario para tomar la medida adecuada
en el momento oportuno, a fin de direccionar las acciones hacia el objetivo general. Para
cumplir el mismo, se establecieron principalmente doce metas esenciales y se consideró
que, al menos cuatro de ellas por año, deben estar cumplidas o avanzadas en un
porcentaje cercano al cincuenta por ciento, mientras que el resto debe cumplimentarse
en los dos años siguientes.
Año 2001 - Meta I.
Lic Martino Luis María
73
1º) Desarrollar el Sistema de Administración de Bienes Muebles en un 50 % en la 1º
etapa; un 25 % en la etapa II y el resto en la etapa III. Obtener la renovación de cuatro
equipos informáticos 2 en la 1º etapa y el resto en las etapas II y III.
2º) Actualizar la Gestión Administrativa un 50 % en la 1º etapa y el resto en las etapas II
y III.
3º) Capacitación del Recurso Humano (INAP); cumplidas las 3 etapas, los agentes
deben acreditar la realización de 1 curso por año (45 créditos), relacionados
preferentemente con la gestión patrimonial, el manejo de sistemas informáticos,
redacción y cursos de informática.
4º) Disminuir considerablemente el Registro de Bienes Muebles que, al 31/12/01
ascendía a 108.000 elementos.
Año 2002 - Meta II.
5º) Procesamiento de Bajas de Bienes de Uso Muebles.
6º) Obtener la autorización para procesar las bajas de aquella bibliografía identificada
como innecesaria o desactualizada.
7º) Plan General de Relevamiento de Bienes de Uso Muebles, Informáticos y de
Inmuebles (itinerario), en todo el ámbito del MTE y SS.
8º) Elaborar el Plan de Reequipamiento de Bienes Muebles e Inmuebles, Informáticos,
Construcción y de Mantenimiento.
Meta III Año 2003.
9º) Confeccionar Inventarios Actualizados.
10º) Nombrar por resolución Enlaces Patrimoniales (agentes), para administrar en forma
más efectiva el patrimonio y que colaboren con el Departamento Patrimonio en la
administración y resguardo de los bienes.
11º) Campaña de difusión interna, para conformar una visión integrada y de cuidado del
patrimonio del MTE y SS.
12º) Proceder a regularizar (alta) de los Bienes adquiridos con fondos del PNUD.
IX - II. Plan de Acción 2001.
Meta I
Sistematización de las Funciones Patrimoniales:
Lic Martino Luis María
74
1º) Durante el ejercicio presupuestario patrimonial 2.001, se acordó con la Dirección de
Sistemas y Recursos Informáticos y la Dirección de Contrataciones y Patrimonio (Dpto.
Patrimonio) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el desarrollo, prueba,
ajuste y funcionamiento del Sistema de Administración de Bienes de Uso Muebles.
A tal efecto, la Dirección designó a un Analista de Sistemas y un Programador, quienes
conjuntamente con personal Técnico en Informática y un Analista Administrativo
pertenecientes al Departamento Patrimonio, confeccionaron el Plan de Tareas y
Especificaciones Técnicas del sistema a desarrollar en el marco de las necesidades del
usuario
El mismo fue confeccionado sobre base TQT; en una primera etapa se estableció la
necesidad de unificar el patrimonio del MTE y SS, en una sola Base de Datos, por
cuanto en la jurisdicción funcionaban tres SAF; diagramar, confeccionar y probar los
Cuadros Contables de Bienes Muebles, con el objeto de rendir por sistema propio el
Balance del Ejercicio Presupuestario Patrimonial 2001 a la Contaduría General de la
Nación.
A pesar de los inconvenientes surgidos en la unificación de criterios y en la
implementación de las tareas y detectar las prioridades, se logró unificar en una sola
Base de Datos el Patrimonio de los tres Servicios Administrativos Financieros.
Mediante la tarea descripta, se conformó un patrimonio único de la jurisdicción y también
se desarrollaron los Cuadros Contables de Bienes Muebles.
Respecto del Cuadro de Inmuebles, el mismo posee su propio sistema -el SabenInmuebles-, mediante el cual se confecciona el respectivo cuadro.
Si bien la 1º etapa, fue altamente beneficiosa para posicionar nuevamente al
Departamento Patrimonio como una herramienta de valor para la Organización
denominada MTE y SS., resulta necesario establecer y aclarar que el Sistema de
Administración de Bienes de Uso Muebles se encuentra en etapa de desarrollo,
restando agregar nuevas funcionalidades, de acuerdo a la planificación realizada
oportunamente entre las áreas competentes.
La Dirección de Sistemas Informáticos, atendió la solicitud del Departamento Patrimonio
en la provisión de Equipamiento Informático, entregando tres de ellos: uno para el
desarrollo, prueba y ajuste del Sistema de Administración de Bienes de Uso Muebles y
los dos restantes, para uso exclusivo de la Gestión Administrativa.
Gestión Administrativa:
2º) Bienes de Uso Muebles:
Innumerable cantidad de trámites referidos a bienes muebles que se encontraban
demorados fueron activados, lográndose concluir cesiones, bajas, transferencias
internas y externas, donaciones y altas de bienes, conforme lo estipulado en la Ley de
Contabilidad, Circulares (CGN) y en el marco de la Reforma de la Administración
Financiera Gubernamental que estipula administrar con eficiencia (relación entre la
Lic Martino Luis María
75
producción de los servicios ofrecidos por el Departamento y los insumos que se utilizan
para alcanzar ese nivel de producción), eficacia (se refiere al logro de metas
independientemente del uso de los recursos y de la validez del objetivo del mismo) y,
por último, economicidad (lograr los objetivos al menor costo posible).
La aplicación de los Formularios Tipos 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 12 y 13
es de utilidad fundamental, porque facilita la gestión administrativa, el ahorro de tiempo,
mejora la tarea y además se obtienen documentos rubricados de respaldo, los que son
requeridos por los órganos de control al momento de realizar la auditoria patrimonial del
ejercicio. A continuación se enumeraran los formularios, su utilidad y características
técnicas y/o administrativas principales:
1º)
Formulario
Nº........./04”.
Nº 01 “Modificaciones de Datos y/o
Movimientos Contables
Utilidad: es para conocer e identificar la situación de un bien, desde su adquisición hasta
su baja definitiva, por razones normales de uso, contemplando las siguientes
situaciones:
Situación 1 bien en depósito para proveer.
Situación 2 bien en uso.
Situación 5 bien dado de baja.
Situación 7 bien declarado en desuso.
Situación 8 bien declarado en rezago.
2º) Formulario Nº 02 “Acta de Transferencia
Valores Nº...../04”
Externa de Bienes Muebles y
Otros
Utilidad: cuando se transfieren bienes muebles entre distintas jurisdicciones, la cual
debe autorizarse por Resolución Ministerial Conjunta de los titulares de las mismas.
3º) Formulario Nº 03: “Acta por Orden de Compra Nº......./04”.
Utilidad: Cuando ingresa un bien adquirido por Orden de Compra se confecciona este
formulario, el cual es previo a su asignación a la dependencia solicitante.
4º) FORMULARIO Nº 04: “Alta de Bienes Adquiridos por Caja Chica Nº......./04”.
Utilidad: Se confecciona para incorporar las adquisiciones de bienes, generalmente de
consumo. Conforme lo estipulan los Manuales del SABEN estos bienes en la actualidad
no son inventariables.
5º) Formulario Nº 05: “Acta de Recepción de Elementos Construidos y/o Transformados
Nº......./04”.
Lic Martino Luis María
76
Utilidad: Refleja aquellos casos cuando se construyen bienes con materiales sobrantes
de elementos declarados en rezago o desuso, por ejemplo: estanterías, sillas, mesas,
marcos de ventana, pizarras, etc., que son precisos inventariar para su control y
cuidado.
6º) Formulario Nº 06: “Acta de Recepción de Elementos Adquiridos por el Régimen
Licitario Nº........./04”
Utilidad: Incluye cualquier bien adquirido por esta modalidad para el normal desarrollo de
las dependencias que oportunamente solicitaron el o los bienes muebles.
7º) Formulario Nº 07: “Alta por Inventario de Elementos Omitidos de Incorporar Nº.....04”.
Utilidad: En toda organización, cuando se realiza un relevamiento general de bienes
muebles e informáticos, es posible encontrarse con bienes adquiridos por el
presupuesto del ente y que por diferentes causas no fueron incorporados al inventario
permanente. Por tal motivo, en estos casos se utiliza este formulario para procesar el
alta definitiva al patrimonio, regularizando la situación irregular del bien y siendo dicho
formulario rubricado o autorizado por el titular del Servicio Administrativo Financiero
(SAF).
8º) Formulario Nº 08: “Pedidos de Elementos de Inventario y/o Uso Precario Nº......./04”
Utilidad: Se práctica cuando las dependencias internas solicitan bienes y, una vez
cumplimentado el mismo con la firma de los responsables, es asignado y cargado al
inventario del usuario, previa numeración y descripción técnica del mismo.
9º) Formulario Nº 09: “Acta de Recepción de Elementos Devueltos por los Responsables
Nº...../04”.
Utilidad: Son muchas las dependencias que intervienen en la recepción, control y
asignación de un bien adquirido, no obstante ocurre que al momento de asignarlo al
usuario presente fallas técnicas no imputable a ningún agente, por lo tanto se debe
utilizar el formulario mencionado para iniciar el proceso de devolución y descargarlo del
usuario.
10º) Formulario Nº 10: Acta de Transferencia de Bienes Registrables entre Usuarios
Nº......./04
Utilidad: Se origina en que las distintas dependencias oficiales suelen tener elementos
muebles sin utilidad en un área y que resulte necesario en otra. Este formulario es útil
para registrar las transferencia internas de los bienes de una dependencia a otra, es
decir un área entrega y por lo tanto no incluye al bien más en su inventario y la otra lo
recibe, el cual es cargado en su inventario. Esta operación es autorizada por el titular del
Servicio Administrativo Financiero (SAF).
11º) Formulario Nº 11: “Baja Definitiva de Elementos Registrables Nº......../04”.
Lic Martino Luis María
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Utilidad: Este formulario se aplica cuando un bien cumplió su ciclo de vida útil estimada,
correspondiendo su declaración en condición de desuso o rezago, según sea el caso y,
posteriormente, debe procesarse la baja definitiva de los registros patrimoniales del
ente, con la intervención previa del servicio técnico respectivo, conforme lo establece la
Ley de Contabilidad. Las bajas que correspondan a esa causal serán autorizadas por el
titular del Servicio Administrativo Financiero (SAF).
12º) Formulario Nº 12: “Baja Especial Nº....../04”.
Utilidad: Se aplica cuando un bien fue cargado erróneamente al inventario permanente
de la jurisdicción y por su característica no es inventariable; o es imputado
erróneamente como inversión; o se lo debe desactivar por rescisión de contrato por
incumplimiento de la Orden de Compra; también por cancelación de compra.
13º) Formulario Nº 13: Acta de Recepción de Elementos Donados por Instituciones
Privadas Nº......./04”.
Utilidad: Este formulario se aplica para registrar las donaciones sin cargo que se
efectúen a favor del Estado y que se refieran a bienes muebles, especies, efectivos o
conceptos similares, los cales serán aceptados por el ministerio respectivo.
Cumplido con el detalle conceptual de los Formularios (1), corresponde mencionar que
representan elementos de base para las operaciones de la organización y constituyen la
materialización de las comunicaciones del ente. El análisis y aplicación de formularios se
orienta básicamente a suprimir errores, confeccionar información confiable, etc. Los
requisitos que deben reunir los formularios son, los de presentación funcional y estética
en forma y tamaño y asimismo posibilitar una distribución de datos que permita fácil
lectura y conformación rápida,
Expuesto el significado y utilidad de los formularios, corresponde destacar que el
resultado correspondiente a la Gestión Administrativa fue altamente positivo, se
regularizó el alta de varios bienes muebles omitidos de incorporar oportunamente, se
transfirieron los bienes que se encontraban en calidad de préstamo, se culminó con la
baja de bienes que se encontraban cedidos a Entidades de Bien Público, conforme la
figura de “Contrato de Depósito con Derecho a Uso” y se regularizó la baja de varios
rodados que se encontraban radiados de servicio, cediéndolos a entidades sin fines de
lucro.
(1) Del Libro Auditoria – Universidad del Salvador- Página 185 “Análisis, diseño y control de
formularios”.
BIENES INMUEBLES: En tal sentido corresponde destacar los FORMULARIOS - A-25,
A-26, A-27 y E, establecidos por la Circular CGN Nº 14/83 que, deben utilizarse para la
transferencia externa y de reasignación de Bienes Inmuebles que, también pueden ser
utilizados indistintamente para cualquier tipo de inmuebles y de situación. Si bien en esta
Lic Martino Luis María
78
etapa no se registraron altas, bajas o transferencias de bienes inmuebles, se completó
el legajo técnico dominial (escritura, planos, pago de tasas, libre deuda, etc.), de
aquellos inmuebles asignados al Ministerio.
CAPACITACIÓN del RR. HH. ASIGNADO AL DPTO. PATRIMONIO:
3º) La Reforma del Estado implica su correlación con la Reforma Administrativa y, en tal
sentido, se dispuso la creación del SISTEMA NACIONAL DE LA PROFESIÓN
ADMINISTRATIVA (SINAPA), instituido por Decreto 993/93, en el cual se establece la
obligatoriedad de la capacitación de los agentes públicos nacionales encuadrados en el
sistema que, conjuntamente con el puntaje obtenido por desempeño anual (calificación)
se obtiene un ascenso (grado) en la carrera administrativa personal.
Por diferentes causas, algunas justificadas y otras no, muchos agentes del
DEPARTAMENTO PATRIMONIO no cursaron los distintos cursos de capacitación
dictados a tal efecto por el INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA (INAP); ante esta situación irregular, se obtuvo la conformidad de los agentes
involucrados para la capacitación correspondiente.
En la actualidad concurren a capacitarse en temáticas inherentes a la tarea que
desarrollan y al manejo de tecnologías relacionadas con el SABEN INMUEBLES, SLU, y
el SISTEMA DE CONSULTA GENERAL DE UN BIEN, desarrollado por el personal del
Departamento Patrimonio.
En la finalización del año se aprecia a la hora del balance de la gestión que, en el rubro
capacitación los resultados, han sido satisfactorios.
4º) REDUCIR EL REGISTRO DE BIENES DE USO MUEBLES:
El plan diseñado para reducir el registro de bienes muebles, esta en plena ejecución,
detectándose a fines del ejercicio 2001 una disminución del registro patrimonial (bajas)
cercana a los 3000 bienes muebles.
No obstante, es imposible, mediante el sistema, procesar las bajas y rendirlas a la
Contaduría General de la Nación, por cuanto el modulo de procesamiento de bajas
masivas aún no fue desarrollado.
No hubo inconvenientes para procesar las nuevas adquisiciones de bienes (altas)
provenientes mayoritariamente de los incisos 2 y 4, como así también diversos bienes
omitidos de incorporar oportunamente, correspondiente a ejercicios presupuestarios
anteriores, especialmente bibliografía cuya colección las distintas editoriales entregan
una parte por pago anticipado y el resto de la bibliografía en el transcurso del ejercicio.
AÑO 2.002 META II.
5º) IMPOSIBILIDAD DE PROCESAR LAS BAJAS DE BIENES DE LOS REGISTROS
PATRIMONIALES EN FORMA SISTEMÁTICA:
El desarrollo, prueba y funcionamiento del Sistema de Administración de Bienes de Uso
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Muebles, en la Etapa II correspondiente al año 2.002, no fue posible desarrollar los
mecanismos, pantallas y formularios correspondientes que permitieran procesar las
bajas de los bienes acumulados durante varios ejercicios presupuestarios. Por tal motivo
la Base de Datos sigue incrementándose con nuevas adquisiciones de bienes muebles,
informáticos y bibliografía.
6º) PROCESAMIENTO DE BAJA REFERÍDA A BIBLIOGRAFÍA:
Conforme se expusiera el 69 % del patrimonio ministerial, corresponde a bibliografía
inherente a Seguridad Social, Legislación del Trabajo, etc. La propuesta para disminuir
el registro no contó con el apoyo de las autoridades. A su vez la contratación de
estudiantes con orientación en la temática no fue posible por falta de presupuesto; por lo
tanto esta tarea esta pendiente.
7º) PLAN GENERAL DE RELEVAMIENTO DE BIENES MUEBLES, INFORMÁTICOS y
de INMUEBLES:
Se cursaron Circulares, Memorandos y Notas Múltiples al interior de la Organización
comunicando la proximidad del inicio del plan de relevamiento y su correspondiente
itinerario y fecha aproximada de la auditoria patrimonial. A tal efecto se requirió activar
las gestiones administrativas para procesar la declaratoria de bienes en condición de
desuso y rezago, con su posterior baja de los registros; es decir desprenderse de
aquellos bienes innecesarios para la gestión.
8º) ELABORAR PLAN DE
INFORMATICOS e INMUEBLES:
REEQUIPAMIENTO
DE
BIENES
MUEBLES,
A partir de la aplicación del Plan General de Relevamiento de Bienes Muebles,
Informáticos y de Inmuebles en todo el territorio nacional, se podrán detectar las
necesidades de mobiliario (sillas, mesas, escritorios, armarios, equipos informáticos y
rodados, etc.). Asimismo, resulta conveniente poseer y consolidar un patrimonio
inmobiliario propio, eliminando la inestabilidad continua y la erogación de recursos en
alquileres y mudanzas. En tal sentido, con los inmuebles provenientes de la ANSES y
los requeridos al ONABE, se comienza una nueva etapa en esta temática.
META III 2.003.
9º) INVENTARIOS ACTUALIZADOS:
Conforme el desarrollo de las pantallas correspondientes al Sistema de Administración
de Bienes de Uso Muebles, se logro confeccionar inventarios actualizados de las
distintas dependencias, previa baja de bienes cedidos a instituciones de bien público, de
rodados ante los registros pertinentes y de aquellos bienes que se encontraban bajo
sumario.
Los inventarios fueron remitidos a las distintas dependencias para su control y
aprobación con el compromiso de responder dentro de los 30 días de recepcionado el
mismo. En tal sentido se remitieron 112 inventario a los distintos responsables
patrimoniales con ocho mil bienes desactivados definitivamente. .
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10º) NOMBRAR ENLACES PATRIMONIALES:
La Subsecretaría de Coordinación del Ministerio dicto la Resolución S.s.C. Nº 113/03,
mediante la cual se aprobó el Plan General de Relevamiento de Bienes de Uso
Muebles, Informáticos y de Inmuebles en la Jurisdicción 075 MINISTERIO DE
TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL y además se propuso el nombramiento
de Enlaces Patrimoniales (agentes) como titular y alterno, de planta permanente, para
que colaboren con el Departamento Patrimonio en el cuidado, resguardo, control y
comunicación permanente de las altas, bajas, transferencias y actualización del
inventario permanente de los bienes a cargo de los usuarios.
Se detalla en forma sintética la función de los Enlaces Patrimoniales, conforme lo
establecido por el Sistema de Administración de Bienes Muebles, confeccionado y
distribuido por la Contaduría General de la Nación en su carácter de Órgano Rector:
1º) Vigilar la observancia de un uso adecuado y la gestión de mantenimiento en buen
estado de los bienes que se reciban por cualquier concepto o se adquieran por el
desarrollo de las actividades a su cargo.
2º) Comunicar al Departamento Patrimonio todo ingreso o egreso de bienes
correspondiente a su unidad, con acompañamiento de la documental respectiva, con los
datos descriptivos básicos y de identificación de bienes, la procedencia, del destinatario
y del carácter de la entrega.
3º) Solicitar autorización al Departamento Patrimonio por toda transferencia de bienes
entre dependencias usuarias que sea necesario realizar.
4º) Verificar y conformar con las observaciones y novedades del caso el estado de
cargos de inventario sectorial que produzca el Responsable Administrativo Central.
5º) Intervenir en los operativos de fiscalización que realicen en la dependencia a su
cargo los fiscalizadores del Responsable Administrativo Central, hacer certificar por los
enlaces la tenencia de los bienes recontados y conformar los resultados del tratamiento
de las novedades emergentes del control, con las aclaraciones y reparos que
correspondieren.
6º) Participar en el pase a desuso o rezago de los bienes a su cargo.
7º) Intervenir en la recepción definitiva de los bienes de uso muebles asignados a su
área.
11º) CAMPAÑA CULTURAL DE DIFUSIÓN PARA EL CUIDADO DEL PATRIMONIO
MINISTERIAL:
Se acordó con las áreas pertinentes Dirección de Prensa, Dirección de Comunicaciones
y Dirección de Seguridad y Servicios Generales la difusión de afiches con leyendas de
defensa del patrimonio ministerial, en todo el ámbito territorial, referente a bibliografía
inherente a Seguridad Social, Convenios Colectivas de Trabajo, Legislación de la
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Organización Internacional del Trabajo (OIT), Legislación Laboral del Mercosur,
Congresos Sobre Riezgos del Trabajo, Derecho Laboral, Derecho Administrativo;
Seminarios y Ponencias Sobre Aportes Previsionales, etc.
A continuación se incluye la temática difundida en la oportunidad:
a) ¿SABE USTED?. Que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social posee una
biblioteca con 70.000 ejemplares relacionados con la temática laboral y de seguridad
social, que es de consulta permanente por profesionales, estudiantes y público en
general.
Además conserva todos los antecedentes de bibliografía referidos a convenios
internacionales laborales a los cuales adhiere la República Argentina y de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT).
b) ¿SABE USTED?. Que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social posee un
Parque Automotor compuesto por 50 rodados, para realizar inspecciones laborales y
previsionales en todo el país, con el objeto de combatirle trabajo no registrado y la
evasión previsional.
c) ¿SABE USTED? Que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social cuenta con
un patrimonio total de 100.000 bienes (muebles, inmuebles, equipamiento informático,
rodados, bibliografía, etc.), el cual es preciso cuidar, proteger y asegurar, lo cual permite
desarrollar en mejores condiciones las funciones asignadas.
12º) REGULARIZACIÓN
PROGRAMAS:
DE
BIENES
ADQUIRIDOS
POR
DIFERENTES
Por convenio celebrado entre el MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD
SOCIAL y el PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO
(PNUD) se dictaron cursos de capacitación para la reinserción laboral del trabajador
desocupado, por tal motivo se realizaron diversas adquisiciones de bienes muebles y
equipamiento informático.
El relevamiento general de bienes muebles, informáticos y de inmuebles realizado por el
DEPARTAMENTO PATRIMONIO conforme el punto 7º) del año 2.002 -Meta II- permitió
localizar la ubicación física de los bienes, permitiendo de esta forma registrarlos,
confeccionar las especificaciones técnicas y asignar la tenencia a los usuarios
responsables de los mismos, por último para sanear dicha situación se logró la firma de
las “actas de traspaso” de cada proyecto elemento fundamental para confeccionar el
inventario de bienes y procesar el alta de los mimos al patrimonio ministerial.
Producto del relevamiento se logro el alta de 3500 bienes, considerando los tres
edificios ubicados en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las 23 Agencias
Territoriales y 20 Gerencias de Empleo y Capacitación Laboral, ubicadas en todo el
territorio nacional.
La regularización de los bienes descriptos permitió informar dicha alta a la
CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y a la UNIDAD DE AUDITORÍA INTERNA
Lic Martino Luis María
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(UAI), organismo que regularmente requería el registro e identificación de los bienes del
PNUD y también cumplimentar lo establecido por la Circular CGN Nº 50/96.
SÍNTESIS:
1º) El Plan Trienal 2001/2003 de recuperación patrimonial del Ministerio, se cumplió en
forma satisfactoria de acuerdo a lo planificado, siendo el desarrollo del sistema la tarea
más compleja y técnica, para lo cual fue preciso realizar un seguimiento especial al
desarrollo, prueba y funcionamiento eficaz del mismo. Actualmente mediante el mismo
se confeccionan los Cuadros Contables, emite los Inventarios, produce listados
completos de bienes para gestionar la baja administrativa, permite confeccionar listados
particionados por responsables patrimoniales de aquellos bienes inventariados y que
hoy son considerados como consumibles, a saber: abrochadoras, perforadoras,
carpetas de cuerina, cubiertas, fundas, portalapiceras y sellos fechador.
A modo de ejemplo se listaron por sistema 10.000 bienes con estas características
patrimoniales para procesar su baja definitiva de los registros que, sumados a los
12.000 bienes cuyo proceso de baja se gestionó entre los años 2002/3 y 8000
correspondientes a bibliografía, totalizan 30.000 bienes menos en los inventarios y en la
base del sistema patrimonial.
El personal y autoridades responsables en el desarrollo del sistema brindaron una
demostración de las funcionalidades del mismo a los responsables de la SIGEN y UAI,
siendo el resultado altamente satisfactorio.
2º) La Gestión Administrativa durante la aplicación del plan mencionado, fue altamente
beneficiosa, se regularizaron diversos tramites relacionados a bienes muebles (equipos
informáticos, rodados, escritorios, sillas, mesas, etc.) y de inmuebles cuyo proceso inicia
la consolidación del patrimonio inmobiliario ministerial. De cuatro inmuebles asignados al
inicio del plan años 2001/3 el mismo se incrementó en 10 diez inmuebles, totalizando 15
inmuebles.
3º) En cuanto al Recurso Humano designado en el Departamento Patrimonio
corresponde destacar la concurrencia a los cursos de capacitación del INAP, en
especial los referidos a la cuestión patrimonial y operatorias relacionadas con el manejo
de tecnologías informáticas.
4º) El registro de bienes muebles fue disminuido en un 30 %, siendo el patrimonio
ministerial actual de 70.000 bienes muebles.
5º) Contando con el funcionamiento en forma eficaz del sistema, se logro procesar las
bajas respectivas de bienes, informando a la Contaduría General de la Nación dicha
novedad.
6º) Se obtuvo la conformidad de las autoridades para realizar el relevamiento de la
bibliografía correspondiente a la biblioteca ministerial, con lo cual se gestionó la baja de
aproximadamente 8000 mil volúmenes innecesarios para el funcionamiento del
ministerio. Dicha bibliografía fue cedida a título gratuito y sin cargo, a distintas
bibliotecas populares de esta ciudad y del interior del país.
Lic Martino Luis María
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7º) Se inició el Plan General de Relevamiento de Bienes Muebles, Informáticos y de
Inmuebles conforme a la resolución de las autoridades, cumpliéndose con lo planificado,
relevándose todo el patrimonio ministerial e identificándose con nuevas etiquetas los
bienes muebles. El plan permitió consolidar “in situ” la tenencia y custodia de los bienes
y con inventarios actualizados y consolidados.
8º) El Plan de Reequipamiento de Bienes Muebles e Inmuebles, se encuentra en pleno
proceso de cumplimiento, por cuanto el mismo requiere asignación presupuestaria para
la adquisición de los rodados, equipos informáticos y muebles en general.
9º) Conforme se expusiera precedentemente, uno de los objetivos primordiales del
Departamento Patrimonio es contar con inventarios actualizados conforme lo estipulado
por la Ley de Contabilidad. Dicho objetivo se cumplió en forma eficiente y hoy la
organización posee la información necesaria relacionada con su patrimonio.
10º) Se nombraron por Disposición de la Dirección General de Coordinación Técnica
Administrativa los enlaces patrimoniales, quienes colaboraran con el Departamento
Patrimonio en la administración, control y asignación de los bienes muebles para el
normal desarrollo de las funciones asignadas a las distintas dependencias ministeriales.
11º) En cuanto a la Campaña de Difusión de Defensa y Cuidado del Patrimonio
Ministerial el mismo se encuentra en desarrollo y mereció el apoyo de las autoridades y
del personal en general.
12º) Se regularizó el alta al inventario permanente del ministerio de aquellos bienes
adquiridos con fondos del Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo (PNUD).
CAPÍTULO X
CONCLUSIÓN
El Modelo de Gestión en la Administración de Bienes Muebles, Informáticos y de
Inmuebles es una propuesta ideada, planificada y desarrollada por el personal del
Departamento Patrimonio de la Dirección de Contrataciones y Patrimonio dependiente
de la Dirección General de Coordinación Técnica Administrativa en su carácter de área
interna de apoyo a la función y misión del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social, siendo el objetivo principal registrar, actualizar, valorizar, resguardar y comprobar
fehacientemente la tenencia de los bienes por parte de los responsables del patrimonio
propio, en forma tal que la tarea administrativa presupuestaria y contable se realice en
un marco de eficacia y de transparencia, por cuanto en toda adquisición de bienes y
servicios hay siempre erogación de recursos, que son necesarios administrar con criterio
y eficiencia por cuanto siempre son escasos.
Para el control y seguimiento de los gastos de la Organización se cuenta con el
SISTEMA LOCAL UNIFICADO (SLU) y el SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACIÓN
FINANCIERA (SIDIF) y para comprobar el ingreso efectivo de los bienes y su posterior
asignación a los usuarios se cuenta con el SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE
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BIENES DE USO MUEBLES, el cuál está concebido como un sistema integrado, de
servicio a la Organización, permitiendo procesar la operatoria de actualización de
transacciones estándares, direccionadas en general a brindar información precisa,
eficiente y actualizada para la adopción de decisiones no solamente para el usuario
interno sino también para el externo.
Asimismo, y conforme lo expuesto se procedió a adquirir una Etiquetadora Térmica,
para cumplimentar en forma eficiente la identificación de todos los bienes que componen
el patrimonio del Ministerio. La misma procesa etiquetas con código de barras, de
carácter inviolable y en caso de producirse ese hecho, el número del bien, la descripción
y marca queda adherida a la superficie del bien mueble.
Desde la experiencia en la gestión patrimonial puedo afirmar que, con las herramientas
informáticas descriptas, disponibilidad de recursos humanos y económicos para realizar
en forma permanente auditorias patrimoniales y lograr una mayor interrelación interna de
las áreas de presupuesto, tesorería, contrataciones y suministro, lugares donde constan
los registros de valores devengados mensualmente en especial de los inciso 2 y 4
(Bienes de Uso), es factible desarrollar una gestión patrimonial eficiente y eficaz,
enmarcada en el postulado de economicidad y transparencia.
Una mención especial merece formularse respecto al Proyecto de Ley de Bienes del
Estado Nacional, que se encuentra desde 1994 en el ámbito del Poder Legislativo
Nacional y que debe ser rescatado del olvido y, una vez aprobado, previa actualización
de su contenido, permita administrar el patrimonio estatal con mayor interés y eficacia.
Esto permitirá inaugurar o reeditar un nuevo paradigma en la administración del
patrimonio estatal, como lo fue en su momento el Decreto Nº 9.278 de fecha 3 de
septiembre de 1.946 que, instruyó a las dependencias de la administración nacional a
confeccionar el inventario propio y remitir lo actuado a la Contaduría General de la
Nación a los fines de confeccionar el Registro de Bienes del Estado Nacional.
El mencionado acto administrativo inauguró una nueva etapa “constituyendo de esta
forma el punto inicial del inventario general de los bienes Estado”, lo cuál dio origen a la
“contabilidad patrimonial estatal”.
Por último, corresponde destacar que el modelo de gestión patrimonial expuesto, no
hubiera sido posible lograrlo sin el compromiso, dedicación, conocimiento y esfuerzo del
recurso humano involucrado y en la insistencia aún en momentos difíciles, para mejorar
el producto y el servicio del DEPARTAMENTO PATRIMONIO como una forma también
de dignidad personal y compromiso con el patrimonio del Ministerio, integrante, a su vez,
del Patrimonio Nacional.
En tal sentido y más allá de los auspiciosos avances en materia de administración de
bienes en el ámbito del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, a
nivel de reforma del Estado y en lo específico a su gestión y control, se presenta el
impostergable desafío de revalorizar el inventario, registro, custodia y rendición de
cuenta de los bienes públicos.
No debe olvidarse que dichos bienes, en la medida en que se subestimen, distorsionan
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gravemente el equilibrio que debiera existir con su contrapartida contable en el pasivo
como Deuda Pública, lo cual incide negativamente en el Patrimonio Neto del Estado
Nacional y en los resultados económicos-financieros.
De tal forma, el presente trabajo aspira a fortalecer la difusión, capacitación y
concientización en la materia, para todos los niveles del Estado, a los fines de garantizar
la transparencia fiscal y colaborar en la erradicación del flagelo de la corrupción.
Lic Martino Luis María
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