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“Proyecto de Ley Orgánica de medidas
de protección integral contra la
violencia de género”
VALORACIÓN - ANÁLISIS
Julio de 2004
VALORACIÓN
Proyecto de Ley Orgánica de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género
INDICE
?? Antecedentes
página 03
?? Valoración general
página 04
?? Análisis del Proyecto de Ley Orgánica:
2
?? EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
página 06
?? TÍTULO PRELIMINAR
página 08
?? TÍTULO I
página 08
?? TÍTULO II
página 10
?? TÍTULO III
página 12
?? TÍTULO IV
página 13
?? TÍTULO V
página 17
Antecedentes
La promesa de Ley integral contra la violencia de género ha sido una de las
armas utilizadas por el PSOE contra el PP en la legislatura pasada. Durante el tiempo
que el PSOE ha estado en la oposición ha lanzado subliminalmente el mensaje de que la
violencia contra las mujeres ha aumentado durante el período de gobierno del PP,
utilizado al movimiento de mujeres para trasladar la idea de que el PP con reformas
políticas parciales no llevadas a cabo eficazmente ha sido responsable de que este tipo
de violencia no se haya atajado a tiempo.
La propuesta de IU en la pasada legislatura fue la de un “Pacto de Estado contra
la Violencia de Género”. Éste fue apoyado por todos los grupos parlamentarios, aunque
al ser una propuesta nuestra pasó totalmente inadvertida por los medios de
comunicación y el PSOE continuó explotando los continuos asesinatos de mujeres,
como si el Parlamento no hubiese dado ningún paso en este sentido. Una de las
promesas electorales de Zapatero, en la que más hincapié puso, era que esta Ley “Sería
la primera ley aprobada por su gobierno”.
De ahí la premura, la falta de rigurosidad, y que no se hayan respetado otros
tiempos más pausados para su elaboración y debate.
El pistoletazo de salida se hace, desde el gobierno, con un primer llamamiento a
algunas organizaciones y federaciones de mujeres, a las que les comunica, eso sí con
todos los medios de comunicación cubriendo el evento, la puesta en marcha de la
mencionada Ley, pero sin aportar ningún texto, sólo se anuncian algunas líneas
generales y algunas modificaciones sobre el Proposición de Ley presentada por el
Grupo Socialista en el 2001, como es la retirada del anteproyecto del Fondo de
Pensiones Impagadas.
Parece en demasiadas ocasiones que el objetivo prioritario, es la Ley en sí
misma, más que su contenido. Se antepone la puesta en escena, a las medidas y
propuestas que puedan transformar de forma real la situación de violencia de la que
somos objeto las mujeres.
Valoración general
Adentrándonos ya directamente en la valoración de la ley, debemos anteponer
nuestra predisposición, en principio, positiva ante toda medida que vaya dirigida a
paliar la situación de desigualdad de las mujeres en la sociedad. Pero aún partiendo
desde esta posición debemos realizar un análisis crítico del actual Proyecto de Ley, que
entendemos ha defraudado, tanto en el contenido como el desarrollo de su elaboración,
a gran parte del movimiento feminista y de las mujeres de nuestro Estado.
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VALORACIÓN
Proyecto de Ley Orgánica de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género
Para comenzar, la propia denominación de ésta no se ajusta al ámbito que dice
abarcar. Pensamos que la violencia de género conlleva todos los aspectos en que ésta se
ejerce. Esta ley es evidente que no aborda integralmente todos los aspectos de violencia
que se ejerce contra las mujeres, por el sólo hecho de serlo, sino que sólo toca
parcialmente la llamada “violencia doméstica”.
La Ley tampoco se adentra en intentar modificar los estereotipos sociales. Es
decir, no pretende reeducar a la sociedad en otros valores diferentes que potencien
desde todos los sectores, la igualdad y solidaridad entre los sexos. La ley persigue, de
forma casi exclusiva, modificar ciertos aspectos de textos legales para obligar
coactivamente a algunos individuos y colectivos a actuar de forma diferente.
Además la ley es mediocre técnicamente como veremos a lo largo del análisis del
articulado, ya que no existe correspondencia entre las declaraciones de principios que
se expresan en la Exposición de Motivos y el desarrollo de la ley, ya que la concreción
de algunos de ellos queda huérfana de conexión reglamentaria que clarifique la forma
de llevarlos a cabo.
Hay que hacer notar, además, el lenguaje absolutamente sexista utilizado en la
totalidad del Anteproyecto, todos los términos y calificativos están expresados en
masculino (el juez, el fiscal, …).
Las diferencias fundamentales que mantenemos con esta ley son:
1. que no se ajusta, como hemos expresado, a un texto legal que abarque
todos los aspectos en los que se ejerce la violencia contra las mujeres. El
Gobierno se conforma de momento con abordar al aspecto más
llamativo de la violencia y que más alarma mediática ha causado, la
violencia doméstica.
2. que al abordar esta parte de la violencia tampoco no lo hace desde una
perspectiva amplia, donde la prevención y los recursos sean su piedra
angular, se centra en lo que supone el menor compromiso del ejecutivo
(económico y político) las medidas penales; desarrollando unas
modificaciones del Código Penal, poco evaluadas y presumiblemente
poco eficaces para la disminución de violencia contra las mujeres.
Nuestra propuesta de Pacto de Estado, pasa por el compromiso de que el
Congreso de los Diputados, es decir, la cámara de representación política por
excelencia, se comprometa mayoritariamente en abordar conjuntamente la violencia de
género. Dentro de este marco, la ley contra la violencia doméstica sería uno de los pasos
a dar dentro del conjunto de medidas que se deberían emprender.
Creemos que es injustificable que ciertos retoques que el proyecto propone para
el ámbito educativo y el publicitario, sean considerados como suficientes para eliminar
esta lacra social impropia de un Estado democrático.
No reconocer otros aspectos de la violencia de género (como el impago de las
pensiones, la explotación y el acoso sexual, la discriminación salarial, la parcialidad en
la Historia, la invisibilidad de las mujeres, su objetualización constante, ...) como
comportamientos violentos ejercidos sobre las mujeres desde el ámbito privado y
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público, es otra manera, esta vez, por parte del Estado, de dejar a las mujeres en manos
de la voluntad individual.
No mencionar especialmente a colectivos de mujeres con un riesgo real añadido
de sufrir violencia, como son las inmigrantes, las discapacitadas, las más pobres, …
evidencia el grado de compromiso al que está dispuesto a llegar este Gobierno con las
mujeres.
Con todo ello nos afirmamos con lo anteriormente expuesto, el Gobierno
socialista quiere callar las voces de las mujeres que están demandando soluciones,
aportando soluciones parciales, a medias y de prisa.
No nos valen las puestas en escena, queremos soluciones reales, verdaderas y
eficaces, no se que nos mal parchee la realidad para salir del paso.
Sin duda, el Gobierno está en tiempo de rectificar el actual proyecto y
adentrarse en:
?? una Ley que no reduzca el concepto de Violencia de Genero a la violencia que
sufren las mujeres en el ámbito doméstico,
?? una Ley donde no se excluya a las mujeres inmigrantes,
?? una Ley dirigida a la prevención de la violencia de género,
?? una Ley encaminada a construir una sociedad igualitaria donde la violencia no
tenga cabida,
?? una Ley con la participación real de la mayoría de las organizaciones de mujeres
y del movimiento feminista,
?? una Ley fruto de un Pacto de Estado contra la Violencia de Género.
Análisis del Proyecto de Ley Orgánica
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Comienza la exposición con una crítica al modelo de relaciones sociales que
“muestra síntomas cada vez más alarmantes de brutalidad contra las mujeres”. Sin
embargo, y como hemos expresado someramente con anterioridad, la ley no desarrolla
aspectos que permitan articular fórmulas diferentes de relación entre hombres y
mujeres.
Estamos convencidas que para terminar definitivamente con los tratos
degradantes e inhumanos penalizados desde la propia Constitución española, hay que
modificar los hábitos de convivencia desde la base. No valen sólo los análisis de los por
qué, ni sólo su enunciado, ni sólo su denuncia; “Remover los obstáculos” significa que
los poderes públicos tienen la obligación de habilitar todos los medios personales,
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VALORACIÓN
Proyecto de Ley Orgánica de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género
materiales, legislativos y económicos para transformar la sociedad en otra justa e
igualitaria.
Otros de los motivos de la ley (párrafo quinto “Esta ley es el instrumento
jurídico...”) sirven para fundamentar la ley como camino para configurar un cambio
que permita el avance hacia la igualdad. Aún siendo los instrumentos jurídicos
imprescindibles para provocar una motivación en individuos invasores y agresores de
la libertad e integridad de las mujeres, por el simple hecho de serlo, si la sociedad
“íntegramente” y globalmente no es educada en el valor de la igualdad y del respeto, no
conseguiremos ningún avance que se asiente de forma real y definitiva.
Aunque la exposición procura de manera reiterativa motivar la ley en la
necesidad de dar una respuesta integral a la violencia abarcando aspectos de la
sociedad que necesitan apoyo preventivo, asistencial, de atención, de educación, ... y
aunque dice abarcar globalmente aspectos que influyen en la provocación y
potenciación de la violencia de género (medios de comunicación, publicidad, ..) iremos
viendo como esta filosofía, que compartimos, no tiene su traducción posterior en los
capítulos de la ley.
Por ello nos permitimos decir con toda firmeza que la Exposición de Motivos es
por sí misma contradictoria con la propia ley ya que en ésta no encuentra
correspondencia.
La Exposición de Motivos da continuos saltos a la hora de definir y concretar en
qué consiste la violencia ejercida sobre las mujeres a la que se refiere la Ley. Por un
lado habla de desigualdad, … después la asimila o limita a la ejercida cuando al agresor
y la víctima les une relación de afectividad, … más tarde se les escapa que es necesaria
la “Tutela Judicial para garantizar un tratamiento adecuado eficaz de la situación
jurídica, familiar y social de las víctimas de violencia sobre la mujer en las relaciones
intrafamiliares”. Se incluyen las agresiones sexuales, para limitarse posteriormente
sólo a las realizadas por el agresor al que le una relación de afectividad.
Se introduce, por petición de algunos sectores, a los menores como objeto de
protección de esta ley. Aunque compartimos sin paliativos que los menores son
víctimas directas de la violencia que se ejerce sobre las mujeres, creemos que su
protección no debe incluirse en el ámbito de una ley de este tipo.
Continuando con lo que expresábamos, en cuanto a la falta de correspondencia
entre la exposición y el desarrollo de la ley, en el resumen que se hace de la estructura
de la Ley y sus contenidos, no siempre coincide con el desarrollo posterior:
Aunque se dice que en el Título I se determinan las medidas de sensibilización
en el ámbito educativo, en el de la publicidad, medios de comunicación y sanitarios
veremos como desde el art. 4 al 12 en el que se desarrolla este título I, no existen
obligaciones tasadas dirigidas a las administraciones públicas competentes, ni formas
de cómo ejercer las obligaciones legales que supuestamente se determinan.
Como ejemplos, en el ámbito educativo se incluirán los fines de respeto a los
derechos y deberes fundamentales, ... de resolución pacífica de los conflictos, de
consolidación de madurez social y moral de los adolescentes, .... En el ámbito sanitario
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las administraciones promoverán y desarrollarán actuaciones para la detección precoz
de la violencia. ¿pero cómo, cuándo, quiénes, con qué instrumentos?
Cuando se refiere a la PUBLICIDAD se incluye el “derecho a una imagen no
estereotipada” que luego no se recoge en el artículo 8. Se hace una alusión maliciosa a
medios de comunicación privados, ausentes absolutamente del texto del articulado. Es
evidente que si la publicidad no es lícita no podrá emitirse en ningún medio de
comunicación. (párrafo 7º).
Lo que el legislativo entiende como protección o prevención, sin que sean
términos equivalentes, lo resuelve el 12 artículos, para entrar directamente en los
derechos de las mujeres que ya son víctimas de violencia, (Título II, del art. 13 al 28)
que se limitan principalmente al aspecto laboral; el Título III sobre Tutela Institucional,
crea órganos administrativos, uno la Delegación del Gobierno, sin competencias ya que,
sólo tiene funciones entre las que se encuentra las de “proponer” al Gobierno; otro el
Observatorio, órgano no independiente, puesto que está adscrito al Ministerio de
Asuntos Sociales; para luego adentrarse en lo que realmente pretende abordar la ley,
que son los aspectos punitivos y penales (Título III, del art. 29 hasta el último, el 60),
aunque costosos desde el aspecto procedimental y de asunción jurídica, más fáciles de
asumir porque para ello sólo se requieren reformas legales y adjudicación de
funcionarios judiciales a otras funciones.
TÍTULO PRELIMINAR
En el artículo 1, se delimita el objeto de la Ley no en función del hecho: actuar –
de forma integral- contra la violencia que, como manifestación de la discriminación, la
situación de desigualdad y las relaciones de poder de los hombres sobre las mujeres, se
ejerce sobre éstas, sino por la relación con el actor (violencia doméstica) “se ejerce
por parte de quienes sean o hayan sido sus cónyuges o de quienes estén o
hayan estado ligados a ellas por relaciones similares de afectividad, aún
sin convivencia”; excluyendo definitivamente del objeto a quienes ejercen la
violencia contra las mujeres desde otros ámbitos.
En el primer borrador de la ley, al apartado 1.3 tras “libertad” se añadía
“tanto en la vida pública como privada, cuando el principal factor de
riesgo lo constituya el hecho de ser mujer”. La retirada de este párrafo puede
entenderse como una reducción de la violencia al ámbito de lo privado.
En el artículo 2, en la enumeración de fines, no se recoge ninguno que
efectivamente esté destinado a la prevención general, sólo en el apartado a) se hace una
alusión genérica a Fortalecer las medidas de sensibilización ciudadana.
TÍTULO I
Medidas de sensibilización
El único artículo del texto dedicado a los planes de sensibilización (art. 3),
es mínimo y totalmente abstracto. Como seguiremos viendo en el resto del articulado,
éste apartado de la ley puede crear cierta incertidumbre en los propios poderes
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VALORACIÓN
Proyecto de Ley Orgánica de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género
públicos que menciona, ya que el legislador no acierta a indicar qué poderes serán los
encargados del impulso de las campañas; si son todos de forma coordinada cómo se
deben impulsar las campañas; ni tampoco desarrolla el propio carácter de éstas, en el
sentido de si para su eficacia deben ser temporales o permanentes, a quiénes irán
dirigidas, ….
El capítulo I.- En el ámbito educativo, aunque en el proyecto se añade la
formación del profesorado que estaba ausente del anteproyecto, sigue sin atender a la
formación de padres y madres, imprescindible en el plano educativo básico y
complementario con el escolar y social. Las medidas son muy ambiguas: términos como
“las Administraciones educativas velarán para que en todos los
materiales educativos…” son los que recorren todo el texto. Su plasmación en las
Disposiciones Finales Primera, Segunda, Tercera y Cuarta no son mucho más
concretas.
En el artículo 5 se recoge la eliminación los estereotipos sexistas o
discriminatorios de todos los materiales educativos, como forma de evitar la
transmisión de estereotipos que contribuyen a la configuración de la desigualdad entre
sexos, pero para ello el legislador se conforma con “velar” para que ello sea así.
Si bien la intención recogida en el artículo 7, de que se integren en los
Consejos Escolares personas destinadas a impulsar la adopción de medidas educativas
que fomenten la igualdad real y efectiva entre hombres y mujeres, es positiva, la
redacción dada tal vez sea demasiada abierta en cuanto a su designación y habría que
haber concretado el perfil, por ejemplo haciendo miembro con voz y sin voto al
Orientador u Orientadora del Centro.
El capítulo II es el dedicado a la publicidad y los medios de comunicación.
Como ya hemos señalado, en cuanto a la publicidad no incluye en el articulado el
concepto de no estereotipada, sin embargo, luego si se incluye en la Disposición Final
Cuarta, apartado Uno, donde se modifica el artículo 3, letra a), de la Ley General de
Publicidad, que queda redactado de la siguiente forma: “Es ilícita: a) La
publicidad que atente contra la dignidad de la persona o vulnere los
valores y derechos reconocidos en la Constitución, especialmente a los
que se refieren sus artículos 18 y 20, apartado 4. Se entenderán incluidos
en la previsión anterior los anuncios que presenten de forma particular y
directa el cuerpo de la mujer en forma vejatoria o su imagen asociada a
comportamientos estereotipados que impliquen discriminación.”
El texto vigente de la Ley 34/88 dice: “Es ilícita: a) La publicidad que atente
contra la dignidad de la persona o vulnere los valores y derechos reconocidos en la
Constitución, especialmente en lo que se refiere a la infancia, la juventud y la mujer.”
Sin duda el texto actual incluye con más detalle la definición la utilización de la mujer
en publicidad, pero también confirma nuestras exposiciones previas de que son
declaraciones de principios más o menos explícitas, que no van a ser suficientes para
atajar la violencia doméstica, y aún menos la violencia de género. La publicidad que
pudiera considerarse ilícita por el cambio normativo que se propone, también lo sería
en base al texto vigente.
Partimos de que lo ilícito no debe ocupar espacios de difusión. La libertad de
expresión tiene que tener el límite en este precepto legal, tal como la constitución
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reconoce en el apdo. 4 del art. 20. De ahí que creamos imprescindible que es esta la
ocasión para denominar y describir qué es lo que el legislador entiende por “utilización
de forma vejatoria o discriminatoria de la imagen de las mujeres”. Y no sólo en los
“anuncios” sino en toda clase de emisiones. Deben ser los propios Consejos de Radio
Televisión Públicos, estatal y autonómicos, y los Consejos de Redacción
correspondientes los que dispongan de indicaciones legales que expresaran de forma
clara y contundente lo que no se debe emitir.
El artículo 9 limita la acción de cesación y rectificación de la publicidad ilícita,
ya que circunscribe como únicos órganos competentes para actuar a los institutos de la
mujer y a la nueva Delegación del Gobierno y como personas jurídicas a las
Asociaciones de Consumidores y Usuarios y a las que tengan como objetivo único los
intereses de la mujer, eliminando a todas ellas que tengan incluidos dentro de sus fines
otros distintos a los de la mujer y, además, a las personas naturales.
El art. 25.1 de la ley actualmente en vigor (34/88 General de Publicidad)
expresa que son titulares para la cesación y rectificación “Los órganos administrativos
competentes, las asociaciones de consumidores y usuarios, las personas naturales o
jurídicas que resulten afectadas y, en general, quienes tengan un derecho subjetivo o
un interés legitimo podrán solicitar del anunciante la cesación o, en su caso, la
rectificación de la publicidad ilícita.”.
El artículo 10 (Medios de Comunicación Públicos)en principio nos deja un poco
de desasosiego por su ambigüedad, ya que no sabemos como se evitará “toda
discriminación” entre mujeres y hombres; además de no entender porque se
circunscribe al ámbito de lo público, sin tener el mismo margen de actuación en los
medios de comunicación no públicos existen marcos de intervención que el proyecto de
ley no utiliza.
El capítulo III dedicado al ámbito sanitario, parece ser más concreto. Al
menos aborda la necesidad de tomar algunas medidas para la detección precoz,
intervención y apoyo a las víctimas. La sensibilización y la formación continuada del
personal sanitario y la incorporación a los ámbitos curriculares de contenidos
específicos de capacitación en este tema, nos parecen imprescindibles para implicar a
todo el sistema sanitario a medio plazo. ¿Pero quiénes serán aquellas personas que
deban ser formadas?¿a qué niveles de cualificación debe llegar la sensibilización y la
formación en el sector sanitario? Esta concreción es de suma importancia.
TÍTULO II
Derechos de las mujeres víctimas de violencia
El capítulo I, desarrollados en los artículos 13 al 16 aborda el derecho a la
información, a la asistencia integral y jurídica gratuita. El derecho a la información y al
asesoramiento no es nuevo, ya que existen desde los organismos de igualdad
constituidos y organizaciones habilitadas al efecto, unidades en la mayoría de las
localidades españolas, destinadas a tal fin. El problema surge cuando conocidos los
derechos, no se poseen medios para ejercerlos.
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VALORACIÓN
Proyecto de Ley Orgánica de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género
Los servicios sociales destinados a la asistencia social integral, tampoco son
novedosos. Desde los institutos de la mujer existen órganos administrativos que se
ocupan de la información, la atención psicológica y el seguimiento de sus
reclamaciones, pero hasta ahora se han demostrado ineficaces e insuficientes por
cuanto la demanda desborda las previsiones de personal y materiales.
Además, este tipo de asistencia es muy primaria, ya que una vez que las mujeres
toman conciencia de su situación y se proponen abordarla, se encuentran solas ante el
aparato administrativo.
Ello no se soluciona con que “los servicios adopten fórmulas organizativas para
garantizar la afectividad”, más valdría que de una vez por todas dotar a estos servicios
de medios personales y materiales suficientes para atender íntegra y coordinadamente
a las mujeres víctimas de violencia de género.
La Asistencia Jurídica Gratuita, recogida en el artículo 16, no es algo novedoso
aunque tendríamos que destacar que sí lo es la extensión dada en ésta: “en todos los
procesos y procedimientos administrativos que tengan causa directa…”.
En cuanto al apartado de insuficiencia de recursos para litigar, el artículo 3 de la ley
1/1996 sobre asistencia jurídica gratuita, recoge la posibilidad excepcional de atender
las circunstancias de la persona solicitante según los familiares a su cargo y sobre las
obligaciones económicas que pesen sobre ella. Esperemos que la Comisión de asistencia
Jurídica Gratuita que valora estas circunstancias sea especialmente sensible con las
mujeres víctimas de violencia. De no ser así, se seguirá excluyendo de su gratuidad a
miles de mujeres que no pueden acogerse a ese derecho por tener una remuneración
por encima del mínimo reconocido (doble del mínimo interprofesional), aunque ésta
sea más que insuficiente para abordar una situación que conlleva las cargas de los
procesos judiciales.
La formación específica en materia de violencia de género, recogida en el 17.3 es
más que insuficiente, puesto que se limita el campo de actuación a los turnos de oficios,
en los cuales el respectivo Colegio de Abogados exija especialización. No entra en el
fondo de la materia: la necesidad de turnos de oficio especializados en todas las
circunscripciones y con formación obligatoria.
El Capítulo II, (artículos del 17 al 19) sobre derechos laborales y prestaciones a la
seguridad social, recoge el derecho de las trabajadoras víctimas de violencia de género
a: “la reducción o a la reordenación de su tiempo de trabajo, a la
movilidad geográfica, la suspensión de la relación laboral con reserva de
su puesto de trabajo y a la extinción del contrato de trabajo (dando lugar a
situación legal desempleo)”, lo valoramos positivamente, aunque sería de interés
incluir algunas de las aportaciones, no recogidas, del CES como la propuesta en materia
de reserva del puesto de trabajo:
“Por lo que se refiere al derecho a la suspensión de la relación laboral con reserva de
puesto de trabajo prevista en este artículo y posteriormente desarrollada en la
Disposición Final Quinta, puntos tres y cuatro, el CES estima que la duración
máxima de esta medida debería modularse en función de la duración de los
oportunos procedimientos judiciales que acaben con la situación de violencia sobre
la mujer, de modo que los seis meses previstos en el Anteproyecto puedan ser
ampliados si persiste la referida situación, acreditándose debidamente este extremo.”
o en relación a la reducción del tiempo de trabajo:
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“Por otra parte, respecto a la reducción de la jornada de trabajo, igualmente prevista
en el apartado 1 del artículo 16 como un derecho de la mujer trabajadora víctima de
violencia, el CES entiende que procedería la modificación del artículo 203.3 LGSS, a
fin de contemplar expresamente este supuesto como objeto de protección por
desempleo parcial.”
En el capítulo III, que comprende los artículos 20, 21y 22 y versa sobre los
derechos de las funcionarias públicas, es valorado globalmente de forma positiva
aunque habría que perfilar algunos aspectos para que dichas funcionarias no se
encuentren en situación de desventaja con las trabajadoras del sector privado. Habría
que atender, en el caso de la AA.LL. a la concreción de la necesaria coordinación entre
administraciones que posibilitará la movilidad geográfica y habría que atenuar o
soslayar las condiciones que permiten solicitar la excedencia por interés particular (ej.:
tiempo mínimo de servicios previos).
El capítulo IV (artículos 23 y 24) se refiere a los derechos económicos de las
víctimas. En cuanto a las ayudas sociales se recoge la posibilidad de que las mujeres
mayores de 50 ó 55 años, dependiendo de si tienen cargas familiares o no, podrán
percibir en pago único el equivalente a 6 ó 18 meses del salario mínimo
interprofesional, siempre que carezcan de rentas mensuales inferiores al 75 % de dicho
salario y tengan especiales dificultades para obtener un empleo por su falta de
preparación o circunstancias sociales y que por estas circunstancias no puedan
participar en los programas de empleo establecidos para su inserción laboral. Y la
disposición adicional octava sólo prevé facilitar el acceso al trabajo a aquellas mujeres
que deben cambiar de residencia y hayan ejercido su derecho a la movilidad geográfica.
Nos parecería más ajustado que no fuera la edad la condición de exclusión, debería
ser la situación de precariedad económica y sus especiales dificultades para obtener
empleo las únicas causas que determinasen dichas ayudas.
La calificación de colectivo prioritario, en el acceso a viviendas protegidas y
residencias públicas de mayores, recogidas en el artículo 24, es positiva, aunque su
grado de abstracción, y su concreción en la disposición adicional quinta, son
desesperanzadores.
TÍTULO III
Tutela institucional
Este título, que incluye los artículos del 25 al 28, se ocupa de la Tutela
Institucional.
Se crean dos órganos administrativos, uno la Delegación del Gobierno, sin
competencias definidas en la ley a la espera de su desarrollo reglamentario. La ley sólo
le atribuye funciones de propuesta al Gobierno, sin que sus resoluciones o informes, de
momento, sean vinculantes para nadie; otro el Observatorio, órgano no independiente,
(puesto que al igual que el anterior, está adscrito al Ministerio de Asuntos Sociales) al
que se le atribuyen funciones que parecen no ser definitivas, puesto que también se
alude a que reglamentariamente se determinarán. En cuanto al Observatorio Nacional
sobre Violencia de Género, se incluye como órgano de nueva constitución y por lo tanto
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VALORACIÓN
Proyecto de Ley Orgánica de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género
desconocemos la relación y/o permanencia del Observatorio que con casi idéntica
denominación viene funcionando en los últimos años fruto de un convenio entre el
Ministerio de Justicia y el de Trabajo y Asuntos Sociales.
Los Planes de colaboración son necesarios pero el grado de abstracción y falta
de concreción temporal del artículo 28 hace complicada su evaluación.
TÍTULO IV
Tutela penal
Este título bajo la rúbrica de Tutela Penal recoge las modificaciones al Código
Penal, que sin duda han sido las que han causado la mayor parte de la controversia que
gira alrededor de la Ley a debate.
Pero antes de adentrarlos en la descripción y análisis sistemático del articulado,
queremos dejar claro que creemos que el problema de este Título se basa
fundamentalmente en la dificultad de introducir delitos cometidos por violencia de
género en un Código Penal pensado en masculino.
Por otro lado entendemos que el aumento de penas es desproporcionado porque
contradice el principio de intervención mínima propio de un estado moderno, social y
de derecho y porque no favorece a las mujeres, aunque en apariencia lo parezca, ya que
desvirtúa la gravedad de la violencia de género que no es otra que la habitualidad y no
la violencia puntual. Amén de la relación inversamente proporcional entre gravedad de
las penas y condenas judiciales.
La dificultad de la que hablamos es evidente porque los delitos de violencia de
género implican la vulneración de más bienes jurídicos que los clásicamente
contemplados en el Código Penal. Cuando tratamos la violencia contra las mujeres, no
sólo se infringen el derecho a la vida, a la integridad física o psíquica, sino más
derechos. Por lo que debemos de tratar de encontrar un bien jurídico que transcienda
más allá de los derechos mencionados y que apunte a la protección jurídica más amplia:
el derecho a vivir sin sexismo, por ejemplo.
Entretanto, por un mínimo de respeto a la técnica jurídico penal y a los derechos
de las mujeres, alentamos a la introducción de un agravante específico de
discriminación o sexismo que permita calificar de forma diferente los delitos cometidos
contra las mujeres por el simple hecho de serlo, es decir, los delitos de género.
El artículo 29 (protección contra las lesiones) amplía el artículo 148 del Código
Penal. Este artículo 148, en el texto vigente, desarrolla tres situaciones en las que las
lesiones recogidas en el artículo 147.1 “El que, por cualquier medio o procedimiento,
causare a otro una lesión que menoscabe su integridad corporal o su salud física o
mental, será castigado como reo del delito de lesiones con la pena de prisión de seis
meses a tres años, siempre que la lesión requiera objetivamente para su sanidad,
además de una primera asistencia facultativa, tratamiento médico o quirúrgico. La
simple vigilancia o seguimiento facultativo del curso de la lesión no se considerará
tratamiento médico.”, podrán ser castigadas con la pena de prisión de dos a cinco años.
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La modificación que se propone es incluir además de los tres apartados ya
existentes “1. Si en la agresión se hubieren utilizado armas, instrumentos, objetos,
medios, métodos o formas concretamente peligrosas para la vida o salud, física o
psíquica, del lesionado. 2. Si hubiere mediado ensañamiento. 3. Si la víctima fuere
menor de doce años o incapaz.”, un cuarto “4. Si la víctima fuere o hubiere sido
esposa, o mujer que estuviere o hubiere estado ligada al autor por una
análoga relación de afectividad, aun sin convivencia”
El artículo 30 (protección contra los malos tratos), es la modificación del
artículo 153 del Código Penal (en su nueva redacción dada por la Ley 11/2003), para
suprimir del texto las amenazas “El que por cualquier medio o procedimiento causara
a otro menoscabo psíquico o una lesión no definidos como delito en este Código, o
golpeara o maltratara de obra a otro sin causarle lesión, o amenazara a otro de
modo leve con armas y otros instrumentos peligrosos, cuando en todos estos
casos el ofendido fuera alguna de las personas a las que se refiere el artículo 173.2,
será castigado con la pena de prisión de tres meses a un año o trabajos en beneficio de
la comunidad de 31 a 80 días y, en todo caso, privación del derecho a la tenencia y
porte de armas de uno a tres años, así como, cuando el juez o tribunal lo estime
adecuado al interés del menor o incapaz, inhabilitación especial para el ejercicio de la
patria potestad, tutela, curatela, guarda o acogimiento por tiempo de seis meses a
tres años.”, que posteriormente serán incluidas en el artículo 171.
Las personas a las que se refiere el artículo 173.2 son: “sobre quien sea o haya
sido su cónyuge o sobre persona que esté o haya estado ligada a él por una análoga
relación de afectividad aun sin convivencia, o sobre los descendientes, ascendientes o
hermanos por naturaleza, adopción o afinidad, propios o del cónyuge o conviviente, o
sobre los menores o incapaces que con él convivan o que se hallen sujetos a la
potestad, tutela, curatela, acogimiento o guarda de hecho del cónyuge o conviviente, o
sobre persona amparada en cualquier otra relación por la que se encuentre integrada
en el núcleo de su convivencia familiar, así como sobre las personas que por su
especial vulnerabilidad se encuentran sometidas a custodia o guarda en centros
públicos o privados”. Esta enumeración que se incluía, por la Ley 11/2003, dentro del
artículo 173.2 del Código Penal, corría el riesgo de desnaturalizar el concepto de la
Violencia de Género y por ende de las personas que pueden ser objeto de dicha
violencia. Sin embargo el nuevo giro dado en este proyecto de Ley no es tampoco muy
afortunado.
En el artículo 31 (protección contra las amenazas), se incluyen dos nuevos
apartados al artículo 171:
?? Un apartado 4º, que convierte las hasta el momento FALTAS por amenaza
leve en DELITO penado con: prisión de seis meses a un año o de
trabajos en beneficio de la comunidad de treinta y uno a ochenta
días y, en todo caso privación del derecho a la tenencia y porte de
armas de un año y un día a tres años, así como, cuando el Juez o
Tribunal lo estime adecuado al interés del menor o incapaz,
inhabilitación especial para el ejercicio de la patria potestad,
tutela, curatela, guarda o acogimiento hasta cinco años.”, cuando la
amenazada sea “su esposa, o mujer que esté o haya estado ligada a él
por una análoga relación de afectividad aún sin convivencia”.
Aunque incluya en un segundo párrafo la posibilidad de imposición de una pena
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VALORACIÓN
Proyecto de Ley Orgánica de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género
inferior en grado en atención a las circunstancias, no podemos dejar de valorar
esta modificación como absolutamente desajustada y ajena, e incluso contraria,
al objetivo perseguido supuestamente en esta Ley.
?? Y el apartado 5º, que traslada con la misma pena recogida en el artículo 153
(tres meses a un año o trabajos …), las amenazas de modo leve con armas y
otros instrumentos peligrosos a las personas recogidas en el artículo 173.2
exceptuando a las contempladas en el apartado 4, ya reseñado, incluyendo una
imposición de penas en su mitad superior cuando “el delito se perpetre en
presencia de menores, o tenga lugar en el domicilio común o en el domicilio de
la víctima, o se realicen quebrantando una pena de las contempladas en el
artículo 48 de este Código o una medida cautelar o de seguridad de la misma
naturaleza”
Las modificaciones incluidas en el artículo 171, no sólo son absolutamente
desproporcionas, sino que se vislumbran absolutamente ineficaces en la lucha contra la
violencia de género. Nos encontramos ante las siguientes situaciones:
Hecho
?? Amenaza leve a su esposa
?? Amenaza leve con arma a hija
Pena
6 meses a 1 año
3 meses a 1 año
El artículo 32 (protección contra las coacciones) incluye un apartado 2 en el
artículo del Código Penal dedicado a las coacciones (art. 172). A las coacciones con
violencia recogidas en el actual texto, se les incorpora las coacciones leves cuando se
realicen contra “quien sea o haya sido su esposa, …”.
El artículo 33 (quebramiento de condena) este artículo añade un segundo
apartado al artículo 468 del Código Penal. En el artículo vigente se castiga el
quebrantamiento de condena, de medidas de seguridad, de prisión, de medida cautelar
y de conducción o custodia con:
?? Si estuviera privado de libertad:
?? En el resto de los casos:
6 meses a 1 año
Multa de 12 a 24 meses
El párrafo añadido impone en todo caso pena de prisión de seis meses a un año
a los que quebranten una de las penas contempladas en el artículo 48 del C. P. (en este
artículo se desarrolla la privación del derecho a residir en determinados lugares, de
aproximarse a la víctima, prohibición de comunicarse con la víctima, …) o una medida
cautelar o de seguridad de la misma naturaleza, cuando la persona “ofendida” sea
alguna de las referidas en el artículo 173.2. Si bien esta medida, seguramente sea de la
más cargadas de justificación del presente título, lo realmente eficaz sería que se
pusieran los mecanismos necesarios para el cumplimiento de las ordenes de
alejamiento o similar.
El Artículo 34 (protección contra las vejaciones), aquí se modifica el último
párrafo del artículo 620 del Código Penal (párrafo redactado por la LO 14/99 de
modificación del Código Penal en materia de protección a las víctimas de malos tratos y
de la ley de Enjuiciamiento Criminal) sustituyendo el texto vigente: “Cuando el
ofendido fuere alguna de las personas a las que se refiere el artículo 153, la pena será
la de arresto de dos a cuatro fines de semana o la de multa de diez a veinte días,
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teniendo en cuenta la posible repercusión económica que la pena impuesta pudiera
tener sobre la propia víctima o sobre el conjunto de los integrantes de la unidad
familiar. En estos casos no será exigible la denuncia a que se refiere el párrafo
anterior de este artículo, excepto para la persecución de las injurias.” Por el siguiente:
“En los supuestos del número 2.º(los que causen a otro una amenaza, coacción,
injuria o vejación injusta de carácter leve, salvo que el hecho sea constitutivo de delito)
de este artículo, cuando el ofendido fuere alguna de las personas a las que
se refiere el artículo 173.2, la pena será la de localización permanente de
cuatro a ocho días, siempre en domicilio diferente y alejado del de la
víctima, o trabajos en beneficio de la comunidad de cinco a diez días. En
estos casos no será exigible la denuncia a que se refiere el párrafo
anterior de este artículo, excepto para la persecución de las injurias”.
Artículo 35 (administración penitenciaria). Sólo se contemplan de forma
específica programas penitenciarios, y sin embargo los programas de sensibilización y
de prevención son abstractos, no detallados y no presupuestados. El costo de los
programas penitenciarios es absolutamente desproporcionado (por exceso), con los
fondos destinados a las ayudas sociales a las víctimas, o a los planes de sensibilización
que ni siguiera vienen detallados.
En términos generales nos parecen innecesarias e incluso desafortunadas gran
parte de las modificaciones que en éste Título se incluyen. Desde el 99 hasta la fecha
actual han sido numerosas las reformas legislativas y del Código Penal en materia de
violencia doméstica, algunos de los artículos aquí modificados fueron introducidos o
reformulados por las LO 14/99 y por la LO 11/03.
No parece sensato que la mayoría de las medidas vayan dirigidas a modificación
tras modificación del Código Penal, algunas de las reformas con menos de un año de
validez no han tenido tiempos de demostrar su grado de eficacia y otras como las
resultantes de la ley 15/03 entran en vigor el 1 de octubre, sin duda hubiera sido más
afortunado haber templado las propuestas de modificación del Código Penal y haber
centrado la presente Ley en recursos y programas reales de prevención. El
endurecimiento de las penas es el camino más sencillo, para el ejecutivo, pero no es el
más adecuado y sin duda tampoco el más eficaz.
El proyecto se centra en la intervención penal, que es la única que se desarrolla,
pero el problema del sistema penal es que no resuelve el de la violencia de género, sólo
la castiga cuando ya se ha producido. No siempre es posible reconducir, ni siquiera
acreditar en un procedimiento penal la complejidad de las situaciones de violencia; la
realidad nos demuestra que la denuncia no es el principal instrumento que utilizan las
mujeres; de hecho los sucesivos informes del Observatorio de Violencia Doméstica del
Consejo General del Poder Judicial, en relación con las mujeres muertas por violencia
de género en los últimos años, nos indican que sólo un 25 % de las fallecidas habían
interpuesto denuncias previas.
Por tanto, una ley llamada de protección integral debería centrarse en la
violencia de género invisible que es la más numerosa; en la que no se denuncia y debe
desarrollar medidas que ayuden a las mujeres a detectar e identificar la violencia que se
ejerce sobre ellas en las fases más precoces e instrumentar recursos a nivel territorial
para que las mujeres puedan salir de su situación con ayuda de los poderes públicos y
de la sociedad civil.
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VALORACIÓN
Proyecto de Ley Orgánica de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género
TÍTULO V
Tutela judicial
Para comenzar el análisis de este Título debemos de aclarar que el cambio de
estructura judicial nos merece algunas críticas. Entendemos que es necesario
especializar juzgados de instrucción en materia de violencia contra la mujer. La
especialización implica formación (objetivo, al que, que como hemos visto, el proyecto
le dedica poca atención) de todo el personal de la oficina judicial y se ha demostrado
efectiva para hacer aflorar la violencia oculta.
Otra especialización necesaria y tampoco recogida en el proyecto, es la de los
Juzgados de lo Penal, que serán los que juzguen la mayor parte de los delitos de
violencia de género. Esta especialización es imprescindible para el buen fin del
procedimiento judicial iniciado.
Curiosamente los arts. 38 y 39 establecen la especialización de una o varias
secciones de las Audiencias Provinciales para el conocimiento de los recursos Civiles y
Penales que se interpongan contra las resoluciones dictadas por los denominados
Juzgados de Violencia sobre la Mujer y deja fuera de esta especialización a los órganos
judiciales que de forma mayoritaria juzgarán estos delitos y, por ende, de los órganos
que conocerán de los recursos contra las sentencias dictadas en materia de violencia de
género.
En cambio, la asunción de competencias civiles por los Juzgados de Violencia
sobre la Mujer nos parece inadecuada y, no sólo por excesivas en cuanto a las funciones
civiles asumidas, sino y básicamente, porque entendemos que si bien es necesario
coordinar las jurisdicciones civil y penal, no debemos estigmatizar a las mujeres
víctimas de violencia. Haríamos un flaco favor a éstas si las situamos en una situación
de diferencia respecto a las mujeres que no la han padecido, porque de esta forma (tal
como se plantea en el proyecto) se establecen dos categorías: las mujeres separadas por
un juzgado de violencia y las separadas por un juzgado “normalizado”. Creemos que
deben potenciarse los juzgados de Familia y acelerar la tramitación de los
procedimientos en lugar de criminalizar las relaciones familiares.
Es ente título también se olvidan los cambios y reformas introducidos en la Ley
13/2003 de 25 de noviembre que entra en vigor el 1 de octubre, como hemos indicado
anteriormente. Lo más novedoso de esta ley es que cualquier condena a una persona de
las previstas en el art 173.2 del Código Penal, comporta siempre una prohibición de
acercamiento y, en consecuencia, una suspensión del régimen de visitas a las hijas e
hijos. En cambio, el proyecto que analizamos lo establece como una posibilidad y no
como algo obligatorio.
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