Bogotá, DC, dieciséis (f 6) de octubre de dos mil tres (2003).

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Gonsejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICÁ.
Bogotá, D.C., dieciséis (f 6) de octubre de dos mil tres (2003).
Rad
icación
nú
mero : 7600
1
-23-31-000-2003
-H
-ouAc
u)
Actor: SOCIEDAD SIXTA TULIA S.A.
Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI
Se decide la impugnación formulada por el demandante contra la sentencia
dictada por el Tribunal Administrativo del Valle, el día 25 de julio de 2003,
mediante la cual se rechazó por improcedente la acción de cumplimiento.
ANTECEDENTES
La demanda
El apoderado judicial de la Sociedad Sixta Tulia S.A., en liquidación, interpuso
demanda en ejercicio
Santiago de Cali,
de la acción de cumplimiento, contra el Municipio
de
a fin de que cumpla lo dispuesto en los artículos 817 del
Estatuto Tributario, modificado por el artículo 86 de la Ley 7BB de 2002, "aplicable
por remisión expresa del a¡fículo 383 de 1997", que establece el término de
prescripción de la acción de cobro de obligaciones fiscales.
Afirma que la Sociedad no ha contado con los recursos necesarios para pagar el
impuesto predial
y
complementarios sobre varios inmuebles de
su
propiedad
ubicados en el municipio de Cali, Valle; que de conformidad con el estado de
cuenta expedido por dicho municipio la sociedad debe el impuesto predial de los
años 1996, 1997,1998, 1999, 2000, 2001 y 2002 y que es necesario pagarlo en
su totalidad para poder realizar transacciones comerciales sobre los referidos
predios; que el representante legal y liquidador de la Sociedad Sixta Tulia S.A.,
Oficio N'CPEF-433 del 5 de ma"zo de 2003, expedido por el Jefe de Cobro
y
Ejecuciones Fiscales, la anterior solicitud fue denegada
"aduciéndose que los predios objeto de la petición no están en ejecución fiscal, y
Persuasivo
en consecuencia no es procedente esfa so/lcitud"; que, con el propósito
de
cumplir con el requisito de procedibilidad de la renuencia, reiteró su petición de
declarar la prescripción de la acción de cobro fiscal sobre 20 predios de su
propiedad, causada durante las vigencias fiscales de 1996, 1997 y 1998, pero la
solicitud fue nuevamente denegada reiterando los argumentos ya citados; que el
interés de la Sociedad Sixta Tulia S.A., es ponerse a paz y salvo con el municipio
demandado pero ello
no ha sido posible porque "los notarios no
autorizan
instrumento público de venta, sin que previamenfe se demuestre el pago del
impuesto predial que recae sobre el inmueble materia de operación".
Solicita que se ordene dar aplicación al artículo 817 del Estatuto Tributario, en
concordancia con el Decreto 523 del 30 de julio de 1999, Estatuto Tributario del
Municipio
de Cali y, en
consecuencia
se declare la
prescripción
de sus
obligaciones fiscales correspondientes a los años 1996, 1997 y 1998.
Como fundamentos de derecho afirma que, de conformidad con lo dispuesto en
la norma que estima incumplida, el término de prescripción de 5 años de la
obligación tributaria se cuenta a partir de su exigibilidad, lo cual ocurre cada 1'de
enero siguiente al de su causación; que ello es corroborado por el artículo 2" del
Acuerdo 31 del 30 de diciembre de 1998 expedido por el Concejo Municipal de
Cali que establece "que el lmpuesto Predial Unificado es un gravamen real y se
causa el primero (1") de Enero de cada año";que el artículo 12 ibídem prevé que
en las transacciones inmobiliarias debe acreditarse, ante notario, el pago del
lmpuesto Predial Unificado correspondiente al año en curso y a los anteriores, del
predio objeto de la escritura pública que se va a emitir; que el problema jurídico
del presente asunto no tiene que ver con la norma aplicable respecto de
la
prescripción de las obligaciones tributarias sino en que, a juicio del demandado,
"la prescripción procederá en materia tributaria, sólo cuando se haya íniciado el
proceso de cobro coactivo administrativo previsto en el Libro Quinto del Estatuto
Tributario Nacional y en el Estatuto Tributario del Municipio de Cali". Estima que
acción de cobro también puede decretarse de oficio o a petición del deudor; que
de ello se deduce que la declaración de prescripción puede solicitarse mediante
el ejercicio del derecho de petición "y no cuando se haya iniciado proceso de
cobro coactivo". Considera que ninguno de los funcionarios de la Administración
Municipal
de Cali va a resolver la solicitud presentada porque ello
podría
comprometer el correcto cumplimiento de las funciones asignadas por la ley e
implicar el inicio de una investigación administrativa y que, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo
1' de la Ley 7'16 del 24 de diciembre de 2001,
está
facultado "para depurar los valores contables". Afirma que está sufriendo un
perjuicio grave con el incumplimiento del demandado porque no puede realizar
transacciones sobre los inmuebles de propiedad de la empresa en liquidación que
deben el impuesto predial correspondiente a las vigencias fiscales de 1996, 1997
y 1998; que el demandado no ha iniciado proceso de cobro coactivo en su contra
porque sabe que puede proponer la excepción de prescripción de la obligación
tributaria y concluye que la conducta de la administración es arbitraria e implica
desviación de poder porque no ha iniciado el correspondiente proceso de cobro
coactivo, no declara la citada excepción de oficio ni acepta la petición por ella
presentada,
la cual
declaró improcedente,
y
que con tal proceder
está
constriñendo a la sociedad a pagar obligaciones que no le son exigibles.
Señala que la Corte Constitucional ha precisado que, en aras de garantizar el
principio de legalidad, el legislador tributario debe eliminar la arbitrariedad en el
cobro de impuestos ya prescritos y que con la petición radicada el 4 de junio de
2003 ante
el Municipio de Cali, por medio de la cual solicitó
declarar
la
prescripción del impuesto predial sobre varios de sus inmuebles "advirtiendo que
su incumplimiento constituye la renuencr,a"; que la solicitud le fue negada por el
demandado y que de esta manera cumplió con dicho requisito de procedibilidad
de la presente acción (fls. 14 a 21).
Actuación procesal
Por auto del 1" de julio de 2003 el Tribunal Administrativo del Valle admitió
la
demanda y ordenó la notificación al señor Alcalde Municipal de Cali, a quien le
concedió el término de
3 días para hacerse parte en el proceso y allegar
o
El Municipio de Santiago de Cali, actuando por
intermedio
de apoderado,
manifestó, en relación con los hechos de la demanda, que los hechos 1o y6o son
parcialmente ciertos en cuanto al no pago de la obligación tributaria pero la falta
de liquidezy la voluntad de pago deben probarse; los hechos
a los hechos
3'y 5', dijo que se prueben.
Se opuso a
las
2'y 4" son ciertos
y
pretensiones de la demanda por considerar que no hay lugar a
declarar la prescripción de la obligación tributaria porque, tal como lo dispone el
artículo 818 del Estatuto Tributario, el término de prescripción puede suspenderse
o interrumpirse; que cada año ha exigido el pago de las obligaciones tributarias a
la demandante, mediante la factura del impuesto predial y complementarios, la
cual constituye un acto administrativo que debe ser cumplido por el contribuyente
quien, si tiene algún reparo, debe manifestarlo al finalizar la vigencia fiscal; que el
hecho de que el deudor deje de pagar sus obligaciones fiscales no lo habilita para
que discuta posteriormente la prescripción de las mismas, las cuales se renuevan
cada año en forma tácita y que la aceptación, igualmente tácita, de la factura
interrumpe el término de prescripción; que además para declarar que operó este
modo de extinción de las obligaciones, debería demostrarse que durante el
término de 5 años la Administración Municipal no envió facturas de cobro del
impuesto predial, pero no es el caso, porque como se anotó, cada año se le ha
enviado factura de cobro a la sociedad demandante y ello demuestra que se ha
ejercido oportunamente la acción de cobro; que la insolvencia del contribuyente
no constituye un derecho que obligue a la administración a recibir en dación en
pago un inmueble que se encuentra en mora de pagar el referido impuesto cuya
exigibilidad no es anual sino trimestral; que para las vigencias fiscales de 1993 a
1995 el término de prescripción de las obligaciones tributarias es de 10 años, de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 383 y, por lo tanto, las obligaciones de
1996 prescriben en el 2006 y que las obligaciones que se hicieron exigibles en
1997 sí prescriben en el término de 5 años (fls. 30 a 33).
Por auto del 16 de julio de 2003 se abrió el proceso a pruebas (fls. 38 a 39).
Providencia impuqnada
contenido en el artículo 817 del Estatuto Tributario, lo cierto es que existe una
controversia respecto de la naturaleza jurídica del Oficio CPEF-2511 del 19 de
junio de 2003, suscrito por la Jefe de Grupo de Cobro Persuasivo de Ejecuciones
Fiscales; que, en efecto, mientras el demandante estima que el mismo es un acto
de trámite, con el cual se le ha negado el derecho de defensa en
cuanto
desconoce los recursos procedentes, el demandado estima lo contrario; que, por
lo tanto, se trata de "un problema jurídico que merece ser controvertido" (fls. 41 a
52).
lmpugnación
La sociedad demandante impugnó la anterior decisión afirmando que el a quo se
"deshizo" del proceso de manera rápida
y sencilla con el argumento de
existir
otros medios de defensa judicial sin señalar siquiera "cuales son esos medios" y
hecho de existir controversia entre demandante y demandado no
constituye un presupuesto de improcedibilidad. Señala que la finalidad de la
que
el
presente acción era ordenar al municipio de Santiago de Cali resolver la petición
de prescripción de obligación tributaria, lo cual no implica que se estudie de fondo
sobre si operó
revoque
o no dicho
modo de extinguir obligaciones
y solicita que se
la providencia impugnada y, en su lugar, se ordene al demandado
cumplir las normas "que autorizan al contribuyente a solicitar mediante el ejercicio
del derecho de petición Ia prescripción de una obligación tributaria" (fls. 57 a 59).
CONSIDERAC¡ONES
La providencia impugnada será modificada en consideración a lo siguiente:
El artículo 87 de la Constitución Política desarrollado por la Ley 393 de 1997 tiene
prevista la acción de cumplimiento con el objeto de otorgar a toda persona
la
posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr el cumplimiento de
normas con fuerza material de ley o de los actos administrativos, frente a las
acciones u omisiones de las autoridades públicas, o de los particulares que los
incumplan cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas y
sólo para el cumplimiento de las mismas.
vigencia fiscal
de 1996; que ha intentado realizar transacciones
económicas
sobre dichos inmuebles, pero ello no ha sido posible porque los notarios no
elevan escritura pública alguna frente a inmuebles que deban el citado impuesto;
que por tal razón solicitó al Municipio de Santiago de Cali declarar la prescripción
de sus obligaciones tributarias causadas durante las vigencias fiscales de 1996,
1997
y 1998, solicitud que fue declarada improcedente mediante oficio N'CPEF-
433 del 5 de marzo de 2003, argumentando que '7os predios objeto de la petición
no están en ejecución fiscal". Con fundamento en lo anterior estima que
el
demandado incumplió lo dispuesto en el artículo 817 del Estatuto Tributario que
establece el término de prescripción de las obligaciones tributarias y la posibilidad
de que la misma sea declarada de oficio o a petición del deudor.
Afirma además la recurrente, en el escrito de impugnación, que lo pretendido
mediante la presente acción de cumplimiento es que el municipio de Santiago de
Cali resuelva su petición de declaración de prescripción de
obligaciones
tributarias y, por lo tanto, en principio, podría inferirse que las pretensiones de la
demanda se dirigen a obtener la protección de derechos fundamentales, caso en
el cual debía habérsele dado trámite de acción de tutela al presente proceso, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 9', inciso 1o, de la Ley 393 de 1997.
Sin embargo, esa no es la situación que se presenta en el caso examinado, toda
vez que, tal como se observa a folios 10 a 13, mediante Oficio N"CPEF-2S11 del
19 de junio de 2003, expedido por la Jefe de Grupo de Cobro Persuasivo y
Ejecuciones Fiscales, dirigido, entre otras personas, a la sociedad demandante,
se resolvió lo siguiente:
"De manera atenta le informo que mediante el Oficio DAHM-IPU 696 del 5 de
junio de 2003 y DAHM-IPU 702 de junio 6 de 2003, y recepcionados en esta
oficina en junio 5 y 6 de 2003, se procede a atender su solicitud, de la siguiente
manera:
()
En lo que se refiere a la prescripción de la Acción de cobro este tema debe
analizarse alaluz de lo consagrado en la Ley 153 de 1887 Artículo 41, como
quiera que existen dos plazos para la prescripción dependiendo de la fecha de
exigibilidad de la obligación, esto es antes y después de la vigencia de la Ley 383
()
En todos los casos el término se cuenta a partir de la última fecha establecida
para el pago total del impuesto de cada año y si no hubiesen determinado un
plazo específico, entonces a partir del 31 de Diciembre de la correspondiente
vigencia, conceptúa la Dirección Jurídica de la Alcaldía que si bien los modos de
extinguir las obligaciones previstas en el Artículo 1625 del Código Civil, son
normas sustantivas, las normas de procedimiento son aquellas a través de las
cuales se efectiviza o pone en aplicación el derecho sustantivo, encontrándose
dentro de éstas los términos procesales y los pasos que se siguen para el
reconocimiento de un derecho o la declaración de la existencia de una obligación,
considera además la Dirección Jurídica, que si bien es cierto, la normatividad
vigente prevé el fenómeno de la prescripción, las normas sobre la materia son de
carácter sustantivo y requieren necesariamente del procedimiento para que sean
aplicables a cada persona en particular. De lo anterior se concluye que la
prescripción procederá en materia tributaria, una vez iniciado el proceso de
cobro, es decir el proceso ejecutivo administrativo de cobro regulado en el
libro quinto del Estatuto Tributario Nacional y el Decreto 523 de Julio de
1999.
Los predios objeto de su petición actualmente no son objeto de procesos
ejecutivos por jurisdicción coactiva a través del procedimiento adminsitrativo de
cobro según el libro 5 del Estatuto Tributario Nacional y el Decreto 523 de junio
30 de 1999.
Conforme a lo expresado no resulta procedente la solicitud de un deudor
que se declare la prescripción de la Acción de cobro por fuera de un
proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva.
()
Es de advertir que el presente acto es de trámite, contra el cual no procede
recurso alguno, de conformidad a lo previsto en el Artículo 49 del Código
Contencioso Administrativo." (las negrillas no pertenecen al texto original)
Por lo tanto se procede al estudio de fondo del presente asunto.
El artículo 817 del Estatuto
Tributario, cuyo incumplimiento
se
denuncia,
prescribe:
Artículo 817. TÉRMINO DE LA PRESCRIPCIÓN. La acción de cobro de tas
obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir
de la fecha en que se hicieron legalmente exigibles. Los mayores valores u
obligaciones determinados en actos administrativos, en el mismo término,
contado a partir de la fecha de su ejecutoria.
La prescripción podrá decretarse de oficio, o a solicitud del deudor
(las
Dicha disposición fue modificada por el artículo 86 de la Ley 788 de 2002 en los
siguientes términos:
Artículo 86. Término de prescripción de la acción de cobro. Modifícase
el
artículo 817 del Estatuto Tributario, el cual queda así:
"Artículo 817. Término de prescripción de la acción de cobro. La acción de cobro
de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a
partir de:
1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno
Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.
2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en
forma extemporánea.
3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los
mayores valores.
4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación
o
discusión.
La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los
Administradores de lmpuestos o de lmpuestos y Aduanas respectivas".
Se advierte que la sociedad demandante, en ejercicio del derecho a pedir
declaración de prescripción de obligaciones tributarias, previsto
la
en el artículo 817
del Estatuto Tributario, que establece el término de prescripción de
tales
obligaciones y la posibilidad de que la misma pueda ser declarada de oficio o a
solicitud de parte, pretende que se revoque el Oficio N'2511 transcrito, por medio
del cual se declaró improcedente la solicitud de prescripción del impuesto predial
y complementarios
causado sobre algunos
de sus inmuebles durante las
vigencias fiscales de 1996, 1997 y 1998.
Sin embargo en relación con el impuesto predial, los artículos 1' y
2' de la Ley 44
de 1990 "por Ia cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre Ia
propiedad raí2, se dictan ofras disposiciones de carácter tributario, y se conceden
unas facultades extraordinarias". establecen:
"ArtÍculo 1o. lmpuesto Predial Unificado. A partir del año de 1990, fusiónase
b) Ef impuesto de parques y arborización, regulado en el Código de régimen
Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986;
c) El impuesto de estratificación socioeconómica creado por la Ley 9a. de 1989;
d) La sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las Leyes 128 de
1941, 50 de 1984 y 9a. de 1989.'
"Artículo 2o. Administración y recaudo del impuesto. El lmpuesto Predial
Unificado es un impuesto del orden municipal. La administración recaudo y
control de este tributo corresponde a los respectivos municipios.
Los municipios no podrán establecer tributos cuya base gravable sea el avalúo
catastral y cuyo cobro se efectúe sobre el universo de predios del municipio, salvo
el lmpuesto Predial Unificado a que se refiere esta ley."
Tal como se observa en el escrito que contiene la demanda, el objeto de
la
solicitud de declaración de prescripción hecha ante la Administración Municipal de
Santiago de Cali, lo constituye el impuesto predial adeudado por la Sociedad
Sixta Tulia S.A., en liquidación, en relación con varios inmuebles de su propiedad
y, por lo tanto, el artículo 817 de dicho estatuto no es aplicable en el caso
examinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2" de la Ley 44 de
1990, que establece que el impuesto predial es del orden municipal, y 1'el
de 1989 o Estatuto Tributario, según el cual los impuestos allí
regulados son los "administrados por la dirección general de impuesto
nacionales", tales como el impuesto sobre las rentas y complementarios, el
Decreto 624
patrimonio, las ganancias ocasionales, las remesas y retención en la fuente, entre
otros.
Por tal razón,las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar; así
se declarará y, en ese sentido, la providencia impugnada será modificada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso
Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República
de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
vo67tA
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
REINALDO CHAVARRO BURITIGA
Presidente
nlemó¡r ¡rmÉnez ocHoA
MARIA NOHEM¡ HERNANDEZ
DARIO QUINONES PINILLA