Gestión Preventiva de la Detención.

Primera edición al cuidado de:
María Eugenia Suárez de Garay
Equipo de apoyo editorial:
Ernesto Cárdenas Villarello
Dulce Pérez Callejas
Sergio Leñero Reveles
Editor:
Héctor Guzmán
Diseño de portada:
Ricardo Romo
Diseño editorial:
Sergio Haro
Esta publicación es posible gracias al generoso apoyo del
pueblo estadounidense a través de la Agencia de Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El contenido
de esta publicación es de responsabilidad única de sus
autores y no refleja de ninguna manera las opiniones de
USAID o del Gobierno de los Estados Unidos de América.
Instituto para la Seguridad y la Democracia, A.C
Carolina 80, interiores 1 y 7, Col. Cd. de los Deportes,
CP 03710, México, D.F.
Teléfono: 911 65 304, extensiones 108 y 109.
www.insyde.org.mx
www.tortura_insyde.org.mx
Primera edición, 2014.
Algunos derechos reservados.
ISBN: 978-607-8388-02-8
Impreso y hecho en México
Printed and made in Mexico
Í ND I C E
ÍNDICE
Prólogo
Introducción
Marco jurídico internacional
Los deberes internacionales de México para prevenir la tortura
Deber de mantener registros de las personas detenidas
El sistema interamericano
Las recomendaciones al gobierno mexicano para prevenir
la tortura
El Sistema de Prevención y Protección del Protocolo Facultativo
Enfoque en la prevención
Antecedentes regionales en el uso de registros de detención
El Comité Europeo Contra la Tortura
Marco jurídico en México
Marco jurídico mexicano
Regulación de la tortura
Deberes generales en materia de derechos fundamentales
Normas que establecen el deber de dar cuenta de las personas
en custodia del Estado
Los deberes de los agentes de policía frente a la libertad
de las personas
Instituciones con facultades para prevenir la tortura
Registro Nacional de Personas en Custodia
Los retos y la complejidad institucional
Elementos de información desde una perspectiva conceptual
Objetivos
Materia
Usuarios potenciales
Administración y estructura
Fuentes de información: estructura del fenómeno de detención
y reclusión
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V
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Componentes y principios de operación
Elementos de información desde una perspectiva operativa
Áreas de supervisión durante la detención
Necesidad de la detención
Procedimiento después del arresto o detención
Elementos mínimos del registro de custodia al ingreso
en el centro de detención
Los elementos de información del registro de detenciones
para fines de gestión
Anexos
Anexo 1: Proceso de interacciones
Anexo 2: Tesis jurisprudencial 110/2007
Anexo 3: Tesis jurisprudencial 46/2003
Anexo 4: Jurisprudencia de amparos por detención prolongada
Cuadro 1. Quejas por tortura recibidas por año por la Comisión
67
74
75
75
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81
95
95
97
99
101
XIV
Nacional de los Derechos Humanos
Cuadro 2. Denuncias de tortura objeto de una sentencia condenatoria
XV
de los fueros común y federal, 1998–2012
Cuadro 3. Tratados ratificados por México
Cuadro 4. Estados Partes de OPCAT y Mecanismos Nacionales de
3
16
Prevención en Latinoamérica
Cuadro 5. Casos judicializados de tortura y malos tratos, 2007
Cuadro 6. Hechos materia del Registro
Cuadro 7. Planilla I de situaciones individuales de violencia
Cuadro 8. Elementos de información del registro de detenciones de la
21
23
23
35
Procuraduría General de la República
Cuadro 9. Tablas del Registro de Custodia
Cuadro 10.Componentes del proceso
Cuadro 11.Lista de internos
Cuadro 12.Movimiento de internos
Cuadro 13.Reporte de incidentes y prueba de drogas
Cuadro 14.Gestión de la información de seguridad
Cuadro 15.Pruebas obligatorias de drogas
Cuadro 16.Disciplina de internos
Cuadro 17.Elaboración de informes
VI
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74
82
83
84
85
85
85
86
Í ND I C E
Índice de figuras y diagramas
Figura 1. Sistema de búsqueda de personas detenidas en la
37
Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal
Diagrama 1. El ciclo de la prevención en la gestión pública
Diagrama 2. ¿Cuál es el objeto del registro?
Diagrama 3. Usuarios potenciales
Diagrama 4. Actores participantes
Diagrama 5. Fuentes de información del Registro Nacional
Diagrama 6. El proceso de la detención
Figura 2. Pantalla de ingreso
Figura 3. Selección de acción: ingreso de caso nuevo o seguimiento
54
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63
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66
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88
de caso registrado
Figura 4. Alta de casos. Ingreso de datos sobre la persona detenida
89
y el lugar de detención
Figura 5. Búsqueda de casos
Figura 6. Seguimiento de casos
Figura 7. Consulta de casos
90
90
91
VII
P RÓLOG O
PRÓLOGO
En cualquier contexto —penal o administrativo— donde una persona
se encuentre privada de la libertad por mandato de una autoridad,
la existencia de un registro adecuado de las personas es indispensable para proteger la integridad física y adoptar medidas preventivas
contra la tortura.
La herramienta que aquí se propone busca instrumentar dicho
registro, con el uso de redes informáticas o de la Internet, como un
mecanismo de seguimiento de incidentes a lo largo de la detención de
la persona. La propuesta se dirige a las autoridades responsables
de la custodia de personas, con la intención de que sea valorada como
una herramienta de gestión útil, que puede ser utilizada —con las
restricciones apropiadas— por múltiples usuarios, tanto en el ámbito
local como en el federal, y no sea vista sólo como un registro más.
Esta herramienta puede operar como un mecanismo de detección
temprana para rastrear situaciones de riesgo que pueden prevenirse
en los esquemas de detención.
Esta propuesta es congruente con las obligaciones internacionales de México y con los esfuerzos de la práctica comparada para
prevenir, investigar, sancionar y reparar la tortura, desarrollada al
amparo del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y en el contexto nacional por la Ley General de Víctimas. En
años recientes, la jurisprudencia internacional ha hecho hincapié
en la naturaleza autónoma e independiente del deber de prevenir
la tortura, ya que los estados pueden incurrir en responsabilidad
internacional por incumplir este deber, incluso si no se les acusa
de cometerla de manera directa. En este sentido, la propuesta
para implementar un registro nacional de incidentes en custodia,
auspiciada por Insyde en el marco de la Campaña Nacional para
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Prevenir la Tortura, busca proporcionar los elementos centrales
del manejo de información para una mejor gestión de las instalaciones de detención en México, al mismo tiempo que atiende los
requerimientos de prevención de la tortura de acuerdo al Protocolo Facultativo Contra la Tortura.
Ernesto López Portillo Vargas
Director ejecutivo
Instituto para la Seguridad y la Democracia
X
I NTROD UCCI Ó N
INTRODUCCIÓN
Lineamientos para un registro nacional de incidentes de custodia 1
En materia de privación de libertad, dos tendencias marcaron a México en la administración 2006–2012, aunque por lo menos una de
ellas tiene sus raíces en los años noventa. La primera es que, tanto
en términos absolutos como en porcentaje de población, hoy se encuentra encarcelada más gente que en cualquier otro momento de
la historia moderna del país: en junio de 2013, estaban privadas
de la libertad 246,226 personas en centros de reclusión locales y
federales. 2 La segunda tendencia es que justo en este momento,
cuando es relativamente reciente la entrada en vigor del Protocolo
Facultativo de la Convención de Naciones Unidas Contra la Tortura, México debe institucionalizar los avances contra la tortura. Este
fenómeno se colocó una vez más en la percepción del gran público,
junto con homicidios y desapariciones en el marco de la violencia
relacionada con el crimen organizado y con su combate. Por otro
lado, las prisiones de México siguen siendo demasiado permeables,
demasiado peligrosas y, en algunos casos, tan mal manejadas que
algunos internos se encuentran olvidados para todo fin práctico y
permanecen presos más tiempo del que ordenan sus sentencias. 3
La propuesta esbozada en este documento se deriva de la exploración del marco jurídico internacional, mexicano y comparado, para
Los autores agradecen la colaboración en diversas fases de este trabajo a Rebekah Walker, César Contreras,
Raúl Albores y Enrique Bouchot, por su apoyo en la investigación y revisión de este documento.
Primer Informe de Gobierno 2012-18. En abril de 2012 había 236,940 personas, de acuerdo con la SSPF
“Estadísticas del Sistema Penitenciario federal”, abril de 2012. http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/
ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/365162//archivo [sitio consultado el 26 de junio de 2014]. De acuerdo
con información de junio de 2013, México era el séptimo país del mundo en números absolutos de población
penitenciaria, pero sólo el 67 en tasa de población penitenciaria por cien mil habitantes y el 61 en tasa de
población penitenciaria en prisión preventiva. Ver International Center foro Prison Studies, ‘Word Prison Brief.
Mexico’ <http://www.prisonstudies.org/country/mexico> [sitio consultado el 26 de junio de 2014].
3
Entrevista de Robert Varenik con Elena Azaola en agosto de 2011.
1
2
XI
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estructurar una base de datos útil para la prevención de la tortura
y la gestión de centros de detención, sin importar su denominación:
cualquier lugar donde una persona se encuentre privada de la libertad
por mandato de una autoridad. Esto incluye centros de reinserción
social, lugares de detención administrativa —como agencias del Ministerio Público o estaciones migratorias— y centros de salud mental.
La oscuridad y el secreto en los que de manera usual se presentan
los incidentes de tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes,
añaden una gran complejidad a la documentación precisa de estas
prácticas. En México, los datos oficiales pueden ser obtenidos con facilidad de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), ya
sea como encargada de investigar quejas en el ámbito federal o como
responsable del Mecanismo Nacional de Prevención, establecido por
el Protocolo Facultativo de la Convención de Naciones Unidas contra
la Tortura. También se puede encontrar indicios del fenómeno en las
estadísticas judiciales en materia penal. A pesar de su carácter fragmentado, los diversos elementos de información sugieren tanto la
presencia continua de la práctica como la ausencia de mecanismos
eficaces para su prevención y sanción.
Al lado de las fuentes oficiales, numerosos informes de organizaciones
han documentado la incidencia y los efectos de esta práctica desde hace
años, pero resulta irónico que la situación haya empeorado desde la
entrada en vigor para México del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura. La práctica se exacerba dadas las presiones
que el sistema impone sobre la captura y custodia de personas privadas de la libertad, como parte de la estrategia contra el crimen
organizado lanzada en 2006.
XII
Por ejemplo, la práctica de la detención sin acusación judicial denominada “arraigo” —una figura constitucionalizada desde 2008— permitía
a las fiscalías del país retener a una persona hasta por 80 días sin que
se formularan cargos en su contra. En 2008, una misión de la Organización de las Naciones Unidas revisó los registros médicos de 70 de
los cerca de 130 arraigados en el Centro Nacional de Arraigo. Se documentó que la mitad de los detenidos mostraban signos de violencia
reciente. De las 120 quejas levantadas ante la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos de mediados de 2008 a mediados de 2010, 77
fueron por tortura. Igual que sucede con otros casos de detención,
los recursos legales disponibles para las personas sujetas a arraigo
son, por lo general, fútiles, dada la naturaleza del juicio de amparo. La
Suprema Corte de Justicia de la Nación, al determinar la inconstitucio-
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nalidad de esta figura en 2004, optó por afirmar que esta medida era
una mera restricción al derecho de libre tránsito, aunque esta posición
fue sustituida poco tiempo después para admitir que se trataba de una
violación al derecho de libertad personal.4 La sanción penal ha sido particularmente inoperante para enfrentar el problema de tortura.
Al respecto de las sanciones adoptadas para casos de tortura, mediante
respuestas a solicitudes de acceso a información pública, la Procuraduría General de la República (PGR) y la Secretaría de la Defensa Nacional
(SEDENA) confirmaron que en la última década no se consignó a ninguna
persona por tortura en el país, ni en la jurisdicción civil ni en la militar.
Según la PGR, entre 2002 y 2012, dicha entidad inició 39 investigaciones sobre tortura, sin resultados. La oficina del fiscal militar, por su
parte, informa que en el mismo periodo fueron iniciadas 963 investigaciones, de las cuales 142 fueron por tortura y 821 por “lesiones que
pudieran haber sido causadas por tortura”. Sólo seis de las 963 llegaron
a la etapa de juicio pero ningún caso resultó en una sentencia penal.5
De acuerdo con la CNDH, “[p]ara el último trimestre de 2012, los casos
de tortura, junto con los de tratos crueles, inhumanos o degradantes,
ascendieron a 7,253”. No es claro si esta cifra representa la suma de
todas las quejas por tortura recibidas por el Mecanismo Nacional desde su creación. Sin embargo, el dato se reporta al lado de más de
12 mil “irregularidades” observadas en visitas a centros de detención
en los 39 informes que hasta esa fecha había integrado el Mecanismo
Nacional de Prevención.6 Al mismo tiempo, la Comisión de Derechos
Humanos del Distrito Federal reporta 3,754 quejas relacionadas con
la integridad física, de las cuales 2,005 incorporan posibles hechos de
tortura, sólo en la Ciudad de México, de 2009 a 2012.7
El cuadro 1 muestra las quejas por tortura recibidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de 2000 a 2012. Se puede
apreciar la dificultad de hacer estos datos compatibles con los informes que reportan un número muy superior de casos de tortura. Una
explicación puede ser que la cifra de más de siete mil “casos” abarca
4
A RRAIGO PENAL . E L ARTÍCULO 122 BIS DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS PENALES DEL ESTADO DE CHIHUAHUA QUE LO ESTABLECE, VIOLA LA LIBERTAD DE TRÁNSITO CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 11 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS . Tesis: P. XXIII/2006
XXIII SJF y su Gaceta, febrero de 2006, Pág. 1171, Registro 176029.
“ IACHR Wraps Up Mission to Mexico,” at http://www.oas.org/en/iachr/media_center/PReleases/2011/105.asp
(accessed Oct. 15, 2013); Report on the visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and Other Cruel,
Inhuman or Degrading Treatment or Punishment to Mexico, CAT/OP/MEX /1(May 2010) p 48.
6
CNDH ‘Contribución de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. P.2; disponible en la pagina ‘ Contributions to the Summary of Stakeholders’ information’ http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/UPRMXStakeholdersInfoS17.aspx
7
CDHDF ‘’Informe que presenta la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal con motivo del
examen periódico Universal de México, p. 1; disponible en la pagina ‘ Contributions to the Summary of
Stakeholders’ information’ http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/UPRMXStakeholdersInfoS17.aspx
5
XIII
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todas las jurisdicciones del país, aunque la Comisión haya iniciado sólo
un número muy pequeño de quejas y los procedimientos de investigación correspondientes.
C.1 QUEJAS POR TORTURA RECIBIDAS POR AÑO POR LA COMISIÓN NACIONAL
DE LOS DERECHOS HUMANOS8
Año
Quejas
Año
Quejas
Año
2012
2011
2010
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10
2009
2008
2007
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4
2006
2005
2004
Quejas
6
2
5
Año
2003
2002
2001
2000
Quejas
13
19
9
9
Estos datos contrastan también con los reportes de “irregularidades” en centros de detención visitados por el Mecanismo Nacional de
Prevención de la Tortura. Se presume que de dichas “irregularidades” tampoco se inician quejas ni procesos de investigación. Al mismo
tiempo, la CNDH reportaba en 2012 que los casos de tortura en el país
se multiplicaron 500% durante la administración de Felipe Calderón.9
Resulta desafortunado que la métrica que reporta el Mecanismo Nacional en lugares de detención no permita distinguir los incidentes de
tratos crueles, inhumanos o degradantes de otros incidentes ilegales
en condiciones de reclusión. En el desempeño de sus funciones, el
Mecanismo Nacional para la Prevención de la Tortura realiza visitas
continuas a centros de detención de todo tipo y de cualquier jurisdicción en el país. En sus informes reportan violaciones en seis áreas:
• Derecho a recibir un trato humano y digno.
• Derecho a la legalidad y a la seguridad jurídica.
• Derecho a la protección de la salud.
• Derecho a la integridad personal.
• Derechos humanos de grupos en situación de vulnerabilidad.
• Irregularidades relacionadas con la normatividad aplicable a los
lugares visitados.
Los informes del Mecanismo Nacional giran en torno del seguimiento
de “irregularidades” atendidas, con avances o pendientes. El universo
XIV
CNDH Informe de labores 2012. Tomo I p. 44 http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/informes/anuales/2012_I.pdf
‘Casos de tortura aumentan en 500% durante el sexenio de Felipe Calderón’ http://www.sinembargo.mx/3010-2012/414132
8
9
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de estas irregularidades varía en cada entidad federativa, pero se
puede sintetizar en 2,565 irregularidades en visitas de seguimiento
y 1,312 irregularidades en visitas iniciales a tres entidades federativas. Estas irregularidades fueron detectadas en las 527 visitas que el
Mecanismo Nacional realizó a centros de detención. En este universo
no se contemplan las visitas a hospitales psiquiátricos y estaciones
migratorias.10 Dada la distancia entre el número de estas irregularidades y las quejas por tortura iniciadas en la CNDH, se desconoce
mediante cuál mecanismo las irregularidades podrían ser formalmente
investigadas para acreditar o descartar casos de tortura.
Por otro lado, las estadísticas judiciales en materia penal recopiladas
por el Instituto de Geografía y Estadística (INEGI) revelan la ausencia
de acciones oficiales para investigar y sancionar la práctica de una
manera eficaz. El cuadro 2 muestra el total de incidentes de tortura
que han sido objeto de una sentencia condenatoria en tribunales penales —locales y federales— desde 1998. Es un total de 67 víctimas de
tortura en 15 años. De los 67 asuntos resueltos en el periodo, 32 se
atendieron en un lapso de dos años o menos, mientras que los 35
restantes tomaron tres años o más. La mayoría de las víctimas tuvo
que esperar tres años o más para que los autores fuesen castigados.
De 2005 a 2012, sólo cinco asuntos fueron resueltos dentro de los
primeros dos años de ocurrido el hecho. Las 21 sentencias de ese periodo se refieren a hechos ocurridos tres años atrás o más. Se excluye
aquí una sentencia de 2012 donde se falló sobre un caso ocurrido en
1998. Queda claro que la justicia en este tema ha atendido casos cada
vez más antiguos, mientras que las incidencias más recientes no se
han procesado: están impunes.
C.2 DENUNCIAS DE TORTURA OBJETO DE UNA SENTENCIA CONDENATORIA DE LOS
FUEROS COMÚN Y FEDERAL, 1998–201211
Ocurrencia Mismo
del hecho
año
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2011
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2 años
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5
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antes
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1
3
Continúa pag XIV
10
CNDH Informe de labores 2012. Tomo I p. 128-9 http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/
informes/anuales/2012_I.pdf
11
Elaboración propia con datos de INEGI Estadísticas judiciales en materia penal. Consulta interactiva de datos.
‘Delitos de los delincuentes sentenciados 1998-2008’ y ‘Delitos de los sentenciados 2009-2012’ http://www.
inegi.org.mx/sistemas/olap/proyectos/bd/consulta.asp?p=11017&c=15274&s=est&cl=4
XV
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C.2 DENUNCIAS DE TORTURA OBJETO DE UNA SENTENCIA CONDENATORIA DE LOS
Cont.
FUEROS COMÚN Y FEDERAL, 1998–2012
Ocurrencia Mismo
del hecho
año
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
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1
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1
1
1
1
Los elementos de información presentados sugieren una atención
precaria a la prevención, investigación y sanción de la tortura.
El documento está dividido en cuatro secciones. La primera es una breve introducción. La segunda y la tercera brindan una base contextual
mediante una revisión del marco jurídico nacional y de las obligaciones
internacionales y la práctica relevante para construir un Registro Nacional de Incidentes de Custodia. La propuesta para la instalación de
dicho registro se fortalece por estar situada en relación con las obligaciones internacionales de México, de acuerdo con los instrumentos
jurídicos aplicables, así como con los esfuerzos de la práctica comparada en las modalidades —relativamente nuevas— de prevención de la
tortura, desarrolladas bajo el Protocolo Facultativo de la Convención
contra la Tortura. Sin embargo, el impulso de este esfuerzo, reflejado
en la cuarta parte del documento, se concentra en el desarrollo de
una propuesta que responda a las necesidades identificadas de México;
que esté diseñada para emplear, en la medida de lo posible, el marco
jurídico nacional existente y se desprenda de la capacidad y práctica
institucional actuales, al tiempo que añada una dimensión nueva a los
esfuerzos de México por erradicar la tortura en el país.
XVI
La prevención de la tortura no es una idea nueva ni una nueva obligación jurídica. En el derecho internacional se desprende del deber
de respetar y garantizar los derechos fundamentales, explícitos en
diversos tratados internacionales.12 Estos deberes se encuentran
Véase, por ejemplo, los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1977, el Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles y la Convención Americana de Derechos Humanos, entre otros.
12
I NTROD UCCI Ó N
consignados en la Convención contra la Tortura. Además, en años
recientes, la jurisprudencia internacional ha hecho hincapié en la
naturaleza autónoma e independiente del deber de prevenirla. Los
estados pueden incurrir en responsabilidad internacional por incumplir su deber de prevenir la tortura, incluso si no se les acusa de
cometerla de manera directa.
El Protocolo Facultativo es la manifestación más poderosa de este nuevo deber positivo. Refleja también la convicción de que, en paralelo con
un mecanismo fundamental —pero difícil de activar— para sancionar
la tortura, se pone un mayor acento en la prevención, con lo que es
posible arrojar resultados a gran escala y proteger a más personas.
Los cuerpos internacionales han incorporado cada vez más la agenda
de la prevención en sus recomendaciones a los estados. Esto incluye, de manera destacada, los requerimientos del Comité de Naciones
Unidas contra la Tortura Humanos para la Instalación de Registros de
Detenidos. El diseño innovador del Protocolo Facultativo, en particular,
se concentra en la creación de un engranaje institucional que tenga la
fuerza suficiente para recoger información en el campo —que compete
a la autoridad de las prisiones— que debe ser evaluada por un cuerpo
externo, independiente, con un mecanismo de colaboración formal con
los cuerpos de monitoreo de Naciones Unidas.
Además de los continuos llamados para ampliar las definiciones de
tortura en el derecho mexicano, los cuerpos de monitoreo han subrayado los mecanismos preventivos que el Estado mexicano debe
tomar para la adecuada persecución penal de los responsables de
tortura, incluido el personal militar, todavía sujeto a tribunales de jurisdicción exclusiva, sin competencia para aplicar el derecho común.
Éstos incluyen el enfoque sobre grupos vulnerables y la modificación
del incentivo procesal del valor probatorio de información obtenida
bajo tortura, para que se garantice la ausencia de valor probatorio
de las confesiones obtenidas bajo coerción, y que no tengan lugar en
el acervo probatorio. Por su parte, el Estado ha tomado pasos importantes, en particular la aprobación de legislación federal contra la
tortura, en 1988, así como la aprobación de las subsecuentes legislaciones locales en la materia. También ha creado un sistema nacional
de comisiones de derechos humanos; en 2009 se hizo obligatorio
para el Sistema Nacional de Seguridad Pública conservar un registro
administrativo de detenciones en todo el país, y se han promovido reformas procesales continuas que prometen drásticas mejoras futuras
en el desempeño del Estado en tres frentes: prevención, investigación
y castigo de la tortura.
XVII
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El marco del Protocolo Facultativo proporciona una oportunidad sin
precedentes para sintetizar los esfuerzos nacionales e internacionales, al crear un Subcomité para la Prevención de la Tortura (SPT) y el
Mecanismo Nacional de Prevención (MNP), vinculados entre ellos. Al
unir el sistema compartido de visitas de los mecanismos nacionales
con su contraparte internacional como fundamento del nuevo enfoque, el Protocolo Facultativo incrementa de manera importante el
potencial de una documentación y unos análisis detallados, así como
de un diálogo continuo e informado con las autoridades nacionales
competentes, más allá de cualquier esquema existente en los órganos de tratado.13 El desarrollo adecuado del Mecanismo Nacional de
Prevención implica, como ya se ha propuesto, la creación de herramientas adicionales para prevenir la tortura y para gestionar mejor la
población en detención.
Se ha examinado el potencial de un Registro Nacional, con el fin de
satisfacer tres necesidades simultáneas: las áreas de acción identificadas y obligadas por el sistema del Protocolo Facultativo de la
Convención de Naciones Unidas contra la Tortura; la necesidad de
proporcionar una base de información suficiente y específica para el
consumo del mecanismo nacional, y que el sistema de centros de detención en el país dé certeza a las instituciones en sus comunidades
sede, mediante los recursos, las normas y las prácticas adecuadas.
La práctica internacional en la tradición jurídica de otros países latinoamericanos es relativamente escasa, pero muy ejemplificativa.
Nuestra revisión de la legislación que faculta a diversos mecanismos
nacionales en América Latina, así como la revisión de sus informes
anuales, favorece el argumento sobre la necesidad de dotar a los
esquemas de visita de los mecanismos nacionales con registros de
detención amplios. En países de tamaño —territorial y poblacional—
similar a México, la prevención que pueden generar los mecanismos
nacionales, sin una base adecuada de información sobre la población
vulnerable en prisión, es parcial e insatisfactoria. También fueron observados dos fenómenos respecto de la designación del mecanismo
nacional en la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH):
primero, cierta complejidad jurídica —cuya solución está fuera del
XVIII
Existen diversos órganos de monitoreo creados por los principales tratados de derechos humanos de
Naciones Unidas: Comité de Derechos Humanos (CCPR ), Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(CESCR ), Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD), Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW), Comité contra la Tortura (CAT), Subcomité para la Prevención de la Tortura (SPT),
Comité de los Derechos del Niño (CRC), Comité para la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores
Migratorios y de sus Familiares (CMW), Comité sobre los derechos de las personas con discapacidad (CRPD),
Comité contra las Desapariciones Forzadas (CED). Véase ‘Los órganos de derechos humanos’, disponible en:
http://www.ohchr.org/SP/HRBodies/Pages/HumanRightsBodies.aspx [sitio consultado el 16 de mayo de 2014]
13
I NTROD UCCI Ó N
ámbito de este estudio— en relación con la naturaleza federal de la
república mexicana; el otro fue la competencia limitada de la CNDH
y la potencial participación de las comisiones estatales de derechos
humanos en el sistema del mecanismo nacional. La aplicación de un
sistema de registros puede fortalecer los arreglos previstos sobre el
uso de la Comisión Nacional, en combinación con sus contrapartes
estatales, para cumplir con las funciones del mecanismo nacional de
protección y, tal vez, aminorar algunos de los problemas que pueden
observarse por la forma como está previsto dicho mecanismo.
El objetivo de la propuesta es identificar los componentes y el
diseño mínimo de un registro de incidentes en custodia, que pueda ser alimentado de manera directa por las autoridades de una
jurisdicción determinada. La herramienta, idealmente en formato
electrónico, debe cumplir tres objetivos fundamentales:
• Debe ser satisfactoria como una herramienta para la gestión de
los cuerpos encargados de hacer cumplir la ley, tanto en el acto
mismo de la detención de una persona como durante su traslado entre diversas autoridades y lugares de detención.
• Debe ser una herramienta útil para documentar patrones de
riesgo para la integridad física de las personas en detención, con
el ingreso adecuado de datos oportunos y fidedignos del acceso
que tienen diversos agentes a la persona detenida.
• Debe ser útil en la identificación de hechos en casos específicos,
para fines de procedimientos disciplinarios o judiciales.
Estos fines complementarios de la gestión y la generación de evidencia para la evaluación y la responsabilidad pueden ser un vehículo
auxiliar en la supervisión de las condiciones de detención en cualquier
jurisdicción. En un sentido, esta herramienta puede operar como un
mecanismo de detección temprana para rastrear situaciones de riesgo que pueden ser prevenidas en los esquemas de detención.
El esquema de registro de datos relativos a la detención de personas
tiene un aspecto administrativo —útil para la gestión de las autoridades— y una dimensión jurídica, necesaria para enmarcar, de forma
tan amplia como sea posible, la importancia de preservar dicha información como un mecanismo de vigencia de los derechos.
En este contexto, la propuesta de una herramienta para estos fines
debe comprender un recuento de los deberes legales y su implementación en la jurisdicción que se elija para su desarrollo, así como un
XIX
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análisis de los factores que pueden incidir en su diseño e instalación,
de manera que se pueda fomentar su empleo cotidiano por los operadores en el terreno.
La propuesta de un Registro Nacional de Incidentes en Custodia busca
proporcionar los elementos centrales del manejo de información para
una mejor gestión de las instalaciones de detención en México, al
tiempo que atiende los requerimientos de prevención de la tortura de
acuerdo con el Protocolo Facultativo. La forma inicial de desarrollo de
este registro corresponde, en términos generales, con las múltiples
recomendaciones del Comité de Naciones Unidas contra la Tortura
y el Subcomité para la Prevención de la Tortura. Al mismo tiempo,
la necesidad de ingresar los datos de las personas privadas de la
libertad ha sido el mandato explícito en instrumentos internacionales
como la Convención Internacional para la Protección de Todas las
Personas contra las Desapariciones Forzadas [CIPPDF]. Por último, ha
sido ya objeto de una sentencia contra el Estado mexicano ante la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Cabrera.14
La existencia de un registro adecuado de las personas privadas de
libertad, en cualquier contexto penal o administrativo, es una medida
indispensable para la protección de la integridad física y la adopción
de medidas preventivas contra la tortura. La herramienta que se propone aquí busca instrumentar dicho registro inicial, así como crear un
mecanismo para el seguimiento de incidentes a lo largo de la detención de la persona.
Se plantea una plataforma, que de manera ideal estaría alojada en
una red informática o en la Internet, que permita a usuarios múltiples ingresar y ver información, con las restricciones apropiadas de
acceso a ciertos elementos; debe tener la flexibilidad suficiente para
registrar la complejidad de los procedimientos de detención en asuntos penales, de migración, así como de otros procesos que otorguen
una base jurídica a la detención de una persona. El Registro debe ser
redundante respecto de los datos que cada institución proporcione,
para garantizar la captura adecuada de todos los datos importantes, pero adecuado a las necesidades de los usuarios. El propósito es
que el Registro se convierta en una herramienta de gestión de las
autoridades responsables de la custodia de personas materialmente
detenidas y no sólo en un registro más que los funcionarios en un
XX
Ociad Caso Cabrera Garca y Montiel Flores Vs. México, sentencia de 26 de noviembre de 2010 (Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas), disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_220_esp.pdf [sitio consultado el 16 de mayo de 2014].
14
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orden de gobierno deban alimentar para el consumo de terceros en
los ámbitos local o federal.
El desarrollo de esta herramienta se originó en el contexto de una
colaboración de la Unión Europea y la Secretaría de Relaciones Exteriores de México, bajo cuyo patrocinio se realizaron todas las
investigaciones y el desarrollo de componentes originales de esta
propuesta. El diseño de una herramienta informática para poner en
operación el concepto de este registro se desarrolló bajo los auspicios
de la Campaña Nacional Contra la Tortura, impulsada por el Instituto
para la Seguridad y la Democracia, A.C. 15
15
Para el desarrollo de este trabajo, los autores agradecen la orientación recibida de: Paul English, Justice
and Prisons, (Reino Unido); Elena Lugo, Centro Nacional de Estudios de Derechos Humanos, México; Juan
Antonio Rodríguez y Javier Pineda, Procuraduría General de la República, México; Monte Alejandro Rubido,
Secretaría de Seguridad Pública Federal, México; Heliodoro Araiza, Policía Municipal, Chihuahua; Miguel Sarre,
Instituto Tecnológico Autónomo de México; Gustavo Fondevila, Centro de Investigación y Docencia Económicas; Gabriela Aspuru, Secretaría de Relaciones Exteriores, México; Ana Elena Fierro, Centro de Investigación
y Docencia Económicas, México; Carla Huerta, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional
Autónoma de México; César Verduga, consultor independiente; Gastón Chilier, Centro de Estudios Legales
y Sociales, Argentina; Paula Litvachky, Centro de Estudios Legales y Sociales, Argentina; Maggie Beirne, ex
directora Centro para la Administración de Justicia, Reino Unido (Belfast) ; David Bayley, Profesor Emeritus
de Justica Penal, SUNY, Albany, Estados Unidos.
XXI
MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL
El deber del Estado de llevar un registro de las personas bajo custodia
de las autoridades encuentra su fundamento jurídico en normas internacionales de diversa índole. Además de su claro anclaje en la idea de
un Registro de Casos de Tortura, consignada en el Programa Nacional
de Derechos Humanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación en
2007, la propuesta para la creación del Registro Nacional de Incidentes
en Custodia (Registro Nacional) tiene su origen en las recomendaciones de diversos organismos internacionales de monitoreo de tratados
de derechos humanos, en especial el Subcomité para la Prevención de
la Tortura, responsable de monitorear el cumplimiento de obligaciones
adquiridas por México al ratificar la Convención contra la Tortura y su
Protocolo Facultativo, en 1986 y 2006, respectivamente.
La proscripción de la tortura tiene un anclaje histórico, de amplio consenso y se encuentra incorporada de manera explícita en el derecho
mexicano desde hace casi dos décadas.16 La primera obligación impuesta por la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura es
tomar “medidas legislativas, administrativas, judiciales o de otra índole
eficaces para impedir los actos de tortura en todo territorio que esté
bajo su jurisdicción”.17 La Convención señala también medidas concretas
16
Algunas normas internacionales relevantes para la discusión que nos ocupa incluyen: Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, diciembre 16, 1966, 999 UNTS 171, ratificado por México el 23 de marzo de 1981,
DOF 20 de mayo de 1981; Convención de Naciones Unidas contra la Tortura y otros Tratos Crueles, Inhumanos
y Degradantes, 10 de diciembre de 1984, 78 UNTS 277 (en lo sucesivo, ‘ UNCAT ’), ratificada por México el 23 de
enero de 1986, DOF 6 de marzo de 1986; Protocolo facultativo de la Convención de Naciones Unidas contra la
Tortura y otros Tratos Crueles, Inhumanos y Degradantes y degradantes, 18 de diciembre de 2002, 2375 UNTS
237, ratificado por México el 9 de diciembre de 2004, DOF 15 de junio de 2006 (en lo sucesivo, ‘OPCAT ’); Convención de Naciones Unidas para la Protección de Personas contra la Desaparición Forzada, 20 de diciembre de
2006, 2715 UNTS , ratificada por México el 18 de marzo de 2008, DOF 22 de junio de 2011 (en lo sucesivo, CPPDF);
Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José), noviembre 21 de 1969, 1144 UNTS 143, ratificada por México el 2 de marzo de 1981, DOF 7 de mayo de 1981; Convención Interamericana para Prevenir y
Sancionar la Tortura, ratificada por México el 11 de febrero de 1987, DOF 11 de septiembre de 1987; Convención
Americana sobre Desaparición Forzada de Personas, ratificada por México el 28 de febrero de 2002, DOF 6 de
mayo de 2002 (en lo sucesivo CIDFP).
17
UNCAT, supra, nota 16, Artículo 2.
1
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para desincentivar actos de tortura,18 prohíbe emplear la información
obtenida bajo tortura en un juicio contra la víctima19 y señala la obligación de “mantener bajo revisión sistemática las reglas de interrogación,
métodos y prácticas, así como las disposiciones para la custodia y tratamiento de personas sujetas a cualquier forma de detención, arresto
o encarcelamiento, en cualquier territorio bajo su jurisdicción, con el fin
de prevenir cualquier caso de tortura”.20 Deberes similares se encuentran en la Convención Interamericana Contra la Tortura.21
Por su parte, el Protocolo Facultativo se inscribe en las obligaciones
creadas por la Convención contra la Tortura y, en esencia, se basa en
las mismas reglas sustantivas. Sin embargo, el Protocolo aporta contenidos específicos a la obligación de prevenir la tortura, en particular
la creación de un Mecanismo Nacional de Prevención. La obligación de
México de instalar dicho mecanismo está vigente desde el 22 de junio
de 2006, con la entrada en vigor internacional del Protocolo.22
La obligación de sancionar la tortura se establece con claridad en los
diversos ordenamientos internacionales ratificados por México. Además, el deber de tomar acciones para prevenirla tiene un contenido
concreto, distinto e independiente de las obligaciones de sancionar.
En una decisión de 2007 sobre la Convención de Genocidio, la Corte Internacional de Justicia definió el alcance del deber de prevenir,
explícito en diversas convenciones, incluida la Convención contra la
Tortura.23 En dicha discusión, la Corte aclaró que el deber de prevención de la conducta prohibida comprende un cúmulo de medidas
relacionadas con la diligencia debida. Dichos deberes son autónomos
de la incidencia de la conducta prohibida. 24 En otras palabras, a
pesar de que el Tribunal no buscaba establecer el contenido, en el derecho internacional general, de un único sentido al deber de prevenir,
sí anunció que la incidencia del acto prohibido —tortura o genocidio—
no es el factor que determina el cumplimiento, o la falta del mismo, de
las obligaciones de prevención. En este sentido, los deberes de prevención de la Convención contra la Tortura existen con independencia
de la ocurrencia de este delito.
Ídem., artículo 4.
Ídem., artículo 15.
Ídem., artículo 11.
21
Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, supra, nota 16, Artículo 1.
22
OPCAT, supra, nota 16, artículo 28 (1); El senado mexicano aprobó la ratificación del protocolo el 9 de
diciembre de 2004 y depositó el instrumento respectivo el 11 de abril de 2005. Ver, Secretaría de Relaciones
Exteriores, Tratados Internacionales http://www.sre.gob.mx/tratados/; UNHRC ‘Status as at 01-10-2013’ <http://
treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-9-b&chapter=4&lang=en>
23
Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and
Herzegovina v. Serbia and Montenegro) 27 February, 2007 ICJ no. 67, para 429, disponible en < http://www.
icj-cij.org/docket/files/91/13685.pdf>
24
Ídem., para. 430.
18
19
20
2
MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL
Además de los deberes relativos a la prevención de la tortura, se despliegan deberes paralelos para la protección de la libertad personal en las
convenciones de Naciones Unidas e Interamericana sobre desaparición
forzada de personas. De forma explícita, la Convención Interamericana
sobre Desaparición Forzada dispone que “[l]os Estados Partes establecerán y mantendrán registros oficiales actualizados sobre sus detenidos
y, conforme a su legislación interna, los pondrán a disposición de los
familiares, jueces, abogados, cualquier persona con interés legítimo y
otras autoridades”.25 La CIPPDF establece deberes análogos.26
De acuerdo con ésta y otras obligaciones internacionales, la misión
de un Registro Nacional debe ser integrarse en una política nacional
para la prevención de actos de tortura y, desde luego, para la protección de la libertad personal. En esta sección se desarrollan algunos
contenidos del derecho internacional y del derecho comparado sobre la consignación y análisis de información para la prevención de la
tortura.27
LOS DEBERES INTERNACIONALES DE MÉXICO
PARA PREVENIR LA TORTURA
México ha ratificado diversos tratados internacionales que disponen
reglas para la prohibición de la tortura y obligaciones positivas para
su prevención, como se muestra en el cuadro 3.
C.3 TRATADOS RATIFICADOS POR MÉXICO
Tratado
Año de
ratificación
1.
Convención de las Naciones Unidas para Prevenir y Sancionar la Tortura y
Otros Tratos Crueles, Inhumanos y Degradantes28
1986
2.
Competencia Contenciosa del Comité de Naciones Unidas Contra la Tortura29
2002
Continúa pag 4
CIDFP, supra, nota 16, artículo XI
CPPDF, supra, nota 16, artículo 17.3.
Ver OSCE ‘Preventing Torture. A Handbook for OSCE Field Staff’, disponible en < http://www.osce.org/odihr/42871>
De acuerdo con la OSCE , las salvaguardas contra la tortura deben incluir cuatro etapas: (I) la privación de
25
26
27
libertad; (ii) el acceso a los detenidos; (iii) la interrogación; (iv) las condiciones de detención; (v) la rendición
de cuentas; (vi) y la indemnización. Respecto de estas etapas se deben ejercer las tareas de monitoreo,
investigación y reporte. Por ser el primer momento en la cadena de hechos que conducen a la tortura, el
ingreso de una persona a la custodia del estado —en la situación fáctica de la privación de libertad de un
individuo por agentes públicos— debe mantenerse cercanamente regulada y observada para posibilitar el
seguimiento en el resto de los momentos donde se corre el riesgo de tortura.
28
UNCAT, supra, nota 16.
29
Entrada en vigor 15 de marzo de 2002.
3
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C.3 TRATADOS RATIFICADOS POR MÉXICO
Cont.
Tratado
Año de
ratificación
3.
Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o
Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes30
2006
4.
Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura31
1987
5.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos32
1981
6.
Convención Americana sobre Derechos Humanos (“Pacto de San José”)33
1981
7.
Convención de los Derechos del Niño34
1991
8.
Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer35
1981
9.
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra la Mujer (“Convención de Belem do Para”)36
1998
10.
Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura37
1987
11.
Convención Americana sobre Desaparición Forzada de Personas38
2002
12.
Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra la
Desaparición Forzada39
2007
Deber de mantener registros de las personas detenidas
La literatura especializada confirma el vínculo necesario entre el deber
de guardar registros oficiales de las personas detenidas y los deberes de prevención de la tortura.40 Detrás de este deber general, que
impone una obligación a los Estados de acreditar el bienestar de la
persona detenida, el marco de la regulación de desaparición forzada creó el deber de establecer registros centrales de personas en
custodia.
OPCAT, supra, nota 16.
Ver supra, nota 16.
Ver supra, nota 16.
33
Ver supra, nota 16.
34
Nueva York, 20 de noviembre de 1989, 1577 UNTS 3, entrada en vigor para México 25 de enero de 1991.
35
Nueva York, 18 de diciembre de 1979, 1249 UNTS 13, entrada en vigor para México 3 de septiembre de 1981.
36
Belém do Pará, Brasil, 9 de junio de 1994; entrada en vigor 5 de marzo de 1995.
37
Ver supra, nota 16.
38
Ver supra, nota 16.
39
Ver supra, nota 16.
40
Ver, por ejemplo, Manfred Nowak, ‘Torture and enforced disappearance’, en Catarina Krause and Martin
Scheinin (eds.), International Protection of Human Rights: A Textbook (Turku Institute for Human Rights, Åbo
Akadem i University, 2009).
30
31
32
4
MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL
La existencia de un deber de conservar registros centralizados de los
lugares de detención puede rastrearse a las recomendaciones de Félix
Ermacora en su calidad de experto para atender la situación de los
derechos humanos en Chile, en 1979. El señor Ermacora sugirió la
necesidad de desarrollar un registro centralizado de centros de detención para prevenir y aliviar la situación de desapariciones forzadas.
Esta medida, además de la prohibición de los lugares secretos de detención, estuvo entre las medidas preventivas que Ermacora identificó
en su informe.41 A la luz de este antecedente, en su informe sobre
desapariciones forzadas en 2002, Manfred Nowak señaló, como un
vacío legal en las medidas preventivas de la desaparición forzada, “el
establecimiento y mantenimiento de un registro oficial, accesible y
actualizado de todas las personas detenidas en todos los lugares
de detención y de registros centralizados de todos los lugares de detención”.42
La vinculación entre la prevención de la desaparición forzada y la de
la tortura tiene una explicación histórica. En su informe, el profesor
Nowak se refirió a las recomendaciones formuladas por órganos responsables de prevenir la tortura en las Naciones Unidas donde se
menciona de manera explícita el deber de prevenir la desaparición
forzada. Destaca el caso Bleier, relativo a la detención indefinida, sin
orden judicial y a la incomunicación del señor Bleier a manos de autoridades del gobierno uruguayo.43
En su informe, el profesor Nowak explica que las tres condiciones para
la desaparición forzada son: la privación involuntaria de la libertad; la
participación de funcionarios del Estado, incluso de forma indirecta o
por aquiescencia; y la negativa a reconocer la detención y a revelar
el destino o ubicación de la persona.44 Es fácil observar que los dos
primeros elementos se relacionan de manera directa con la necesidad
de llevar un registro efectivo de las detenciones realizadas por las autoridades, el registro de los sitios de detención existentes y el registro
actualizado de cualesquiera cambios en la ubicación de la persona.
La protección contra la tortura es una meta íntimamente cercana a la
prevención de estas conductas, dada la presunción de incomunicación
en casos de detenciones ilegales. Por otro lado, la relación entre la
41
Reporte entregado por Manfred Nowak, experto independiente a quien se encargó examinar el entramado
internacional existente en los ámbitos criminal y de derechos humanos para la protección de personas
contra desapariciones forzadas o involuntarias, de acuerdo con el párrafo 11 de la resolución de la Comisión,
2001/46, E/CN.4/2002/71, 8 de enero de 2002, Human Rights Commission, 58th session, para. 13-4.
42
Ídem., para. 83.
43
Ídem., citando Bleier v. Uruguay, Communication No. 30/1978, final views of 29 March 1982.
44
Ídem., para. 70.
5
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prevención de la tortura y la desaparición forzada queda confirmada
también por la recomendación del profesor Nowak de integrar la protección contra la desaparición forzada como un protocolo de la UNCAT.
Para desarrollar los deberes generales de rendir cuentas sobre las
personas privadas de libertad por el Estado, se ha creado un marco
jurídico para la prevención y castigo de la desaparición forzada. Entre
las medidas explícitas en el marco normativo regional y universal,
se encuentra el deber de establecer un registro de las personas
privadas de la libertad. La CIPPDF hace explícito el principio rector:
“nadie será detenido en secreto”.45 La Convención establece los datos
mínimos de un registro de detenciones:
a.Identidad de la persona privada de libertad;
b.Día, hora y lugar donde la persona fue privada de libertad;
c.Autoridad que decidió la privación de libertad y los motivos de
ésta; la que procedió a la privación de libertad; la que controla la
privación de libertad;
d.El lugar de privación de libertad, el día y la hora de admisión en
el mismo y la autoridad responsable de dicho lugar;
e.Integridad física de la persona privada de libertad;
f.Día y hora de la liberación; o
g.Día y hora del traslado a otro lugar de detención; el destino y la
autoridad encargada del traslado;
h.En su caso, circunstancias y causas del fallecimiento y el destino
de los restos de la persona fallecida;
i.Actualización permanente;
j.Interconexión de las bases de datos para facilitar la localización
de las personas detenidas;
k.Balance de los derechos de acceso a la información y la vida
privada;
l.Mecanismos de control para vigilar el incumplimiento.
Las obligaciones internacionales del Estado en esta materia están
explícitas de modo amplio al combinar las fuentes relativas a la prohibición de la tortura y la protección contra la desaparición forzada.
El sistema interamericano
6
Casi dos décadas antes de la adopción de la CIPDF, el sistema interamericano abordó el problema. En el informe de labores de la
45
CPPDF,
artículo 17.1.
MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL
Comisión Interamericana de Derechos Humanos de 1987 se consigna
la propuesta que formuló dicho órgano a los Estados Parte para la
adopción de una convención en materia de desaparición forzada. En el
contenido de dicha convención, la Comisión recomendaba lo siguiente:
A juicio de la Comisión, de aceptarse la elaboración de una
Convención relativa a las desapariciones forzadas de personas,
[para] establecer las disposiciones de orden jurídico que tiendan
a prevenir la práctica de las desapariciones forzadas.
[…] [S]ería de gran importancia establecer la prohibición de
mantener lugares clandestinos de detención; […] consignar la
obligación de los Estados de llevar un registro central actualizado de todos los lugares de detención, con una nómina de
todas las personas privadas de libertad por cualquier motivo,
y de notificar a los familiares cuando se produzca un arresto.46
La Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas (CIADFP) fue adoptada en 1994. El Estado mexicano depositó su
instrumento de ratificación de la CIADF en abril de 2002.
En dos sentencias contra el Estado mexicano, la Corte Interamericana
ha tenido la oportunidad de comentar sobre los contenidos específicos de la Convención Interamericana contra la Tortura. El primero, en
el caso de Campo Algodonero47 (2009), la Corte señaló el contenido
de una obligación positiva en la desaparición y muerte de las víctimas,
incluso en manos de agentes no estatales.48 Respecto de las obligaciones de prevención en torno del derecho a la integridad personal en
el Pacto de San José, señala el tribunal que:
(…) ésta implica el deber del Estado de prevenir e investigar
posibles actos de tortura u otros tratos crueles, inhumanos o
degradantes. Al respecto, el Tribunal ha señalado que a la luz
de la obligación general de garantizar a toda persona bajo su
jurisdicción los derechos humanos consagrados en la Convención, establecida en el artículo 1.1 de la misma, en conjunto con
el derecho a la integridad personal […] existe la obligación estatal de iniciar de oficio e inmediatamente una investigación
Informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 1986-1987, OEA /Ser. L / V/II .71, Doc. 9 rev.
1, 22 septiembre 1987, <http://www.cidh.oas.org/annualrep/86.87sp/Indice.htm>, Sección II .
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso González y otras (“Campo Algodonero”) vs. México,
Excepción preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 16 de noviembre de 2009, Serie C No. 205
<http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_205_esp.pdf>
48
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Fernánez Ortega y otros. Vs. México. Excepción Preliminar,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010 Serie C No. 215 , para. 246, disponible en
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_215_esp.pdf
46
47
7
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efectiva que permita identificar, juzgar y sancionar a los responsables, cuando existe denuncia o razón fundada para creer
que se ha cometido un acto de tortura.49
En fecha más reciente, el tribunal se refirió al deber general de sancionar los actos de tortura. Al respecto, al avalar la investigación
del caso de tortura, tipificada como violación sexual en el estado de
Guerrero, el Tribunal subrayó la preponderancia de la persecución
penal adecuada de la conducta señalada como contraria a los derechos humanos y la consiguiente discrecionalidad relativa del Estado
para seleccionar el medio de persecución. Aunque la resolución en
este punto no es explícita, se debe subrayar la importancia de la
investigación del hecho de acuerdo con un delito con una penalidad
adecuada, tomando en cuenta la gravedad de la violación a los derechos humanos. Por un lado, el empleo de un determinado tipo penal
no necesariamente viola los deberes de la Convención, aunque la
tipificación reciba un nombre distinto de los de la Convención. Sin
embargo, el tribunal pudo ser más claro y señalar que es difícil que
el deber de castigar pueda conducirse sin las herramientas de documentación adecuadas, mismas que son necesarias para cumplir los
deberes de prevención y en ocasiones, concomitantes a la persecución
penal.50 Estas acciones pueden fracasar si la persecución penal no se
sigue por un tipo penal adecuado, sin importar el nombre del delito.
Destaca la no violación de la Convención por la selección del tipo penal
empleado para encuadrar la conducta en el foro interno.51
Quizá la conclusión más importante que se puede derivar de esta jurisprudencia es que, ante la existencia de una obligación positiva para
prevenir la violación de los derechos, la responsabilidad internacional
del Estado es autónoma de la responsabilidad por violaciones sustantivas relacionadas.
En el contexto de sus diversas obligaciones en el sistema interamericano y unos meses antes de la entrada en vigor internacional de la
CIPPDF, la jurisprudencia interamericana se pronunció sobre las obligaciones a cargo del Estado mexicano en materia de protección de la
libertad personal y la consecuente obligación de rendir cuentas respecto de las personas detenidas, mediante un registro centralizado:
8
Ídem.
50
Ídem., para. 202: “… la investigación bajo el supuesto de violación sexual resulta acorde con el hecho
denunciado en el caso concreto y con la obligación general que los actos de tortura constituyan delitos en
el derecho interno así como con el requisito de severidad de su sanción.” Véase, ídem, para. 131 sobre la
violación a las obligaciones internacionales del país frente a la impunidad de los hechos denunciados.
51
Ídem., para 131.
49
MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL
la Corte considera que, en el marco del registro de detención que actualmente existe en México, es procedente adoptar
las siguientes medidas complementarias para fortalecer el
funcionamiento y utilidad de dicho sistema: i) actualización permanente; ii) interconexión de la base de datos de dicho registro
con las demás existentes, de manera que se genere una red
que permita identificar fácilmente el paradero de las personas
detenidas; iii) garantizar que dicho registro respete las exigencias de acceso a la información y privacidad, y iv) implementar
un mecanismo de control para que las autoridades no incumplan con llevar al día este registro.52
Estas cuatro condiciones califican al registro en su conjunto y van encaminadas a añadir elementos de operación de registros ya existentes
en el Estado mexicano.
Además de estas normas, que vinculan al país en el texto del tratado,
la interpretación de algunos órganos de resolución de conflictos apoya también la existencia de este deber, directamente emanado de la
Convención de Naciones Unidas contra la Tortura. El Estado tiene el
deber de mantener registros oficiales del lugar de la detención, según
lo ha expresado el Comité contra la Tortura en su Observación General No. 2.53 La existencia de dicho registro oficial va unida al deber
de mantener a las personas detenidas sólo en los lugares reconocidos
para ello de manera oficial. Asimismo, no sólo el registro de la persona detenida es necesario sino también los nombres de las personas
responsables de su detención, así como el acceso a tales registros por
parte de los familiares de la persona detenida.54
Se encuentran fundamentos para presentar interpretaciones similares en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El Comité
de Derechos Humanos ha especificado la importancia de que se registren los momentos cuando las personas detenidas sean interrogadas,
así como los nombres de los agentes presentes en el procedimiento.55
Esta información debe mantenerse accesible durante los procedimientos penales y administrativos a los que haya lugar.
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Cabrera García y Montiel Flores vs México. Sentencia del
26 de noviembre de 2010, Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, Serie C No. 220 <http://www.
corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_220_esp.pdf> para.
53
CAT Comentario General No. 2, para 13: “ciertas garantías mínimas aplican a todas las persona privadas de
la libertad (…). Tales garantías incluyen, inter alia, mantener un registro oficial de detenidos, el derecho de
los detenidos de que se les informe de sus derechos, el derecho de recibir con prontitud asistencia jurídica
independiente, asistencia médica independiente, y de contactar a familiares (…)”
54
HRC , Observación General no. 20, para. 11.
55
Ídem.
52
9
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El Examen Periódico Universal de México en 2013 arrojó algunas
recomendaciones pertinentes en materias afines a la vigilancia de la
libertad personal y la integridad física.56 Entre las recomendaciones
formuladas por los diversos miembros del Comité destacan las siguientes: se recomienda la aceptación de la competencia del Comité
de Desaparición Forzada (recomendación 5); se recomienda también
la adecuada integración del tipo penal de desaparición forzada (recomendación 15); se hace un llamado al Estado a adecuar el marco
normativo a los parámetros internacionales, incluida la aplicación
efectiva del Protocolo de Estambul, así como la persecución y el
castigo de actos de tortura, como mecanismo preventivo (recomendaciones 19, 49). Destaca también la reiteración de las recomendaciones
del CAT en materia de adecuación al marco normativo a los estándares
internacionales y regionales, así como al respecto de la inadmisibilidad
de evidencia obtenida bajo tortura (recomendación 20), así como la
garantía de una investigación independiente de los casos de tortura
(recomendación 50).
En el contexto de este trabajo, la recomendación más importante fue
emitida por Bélgica, quien señaló la necesidad de que el Estado mexicano se asegure de que todas las detenciones se lleven a cabo con
apego a la ley y se registren en una base de datos nacional accesible
para todas las partes (recomendación 62).
En relación con las denuncias de tortura y detención arbitraria, en
sus recomendaciones más recientes, el Comité contra la Tortura ha
reiterado que el gobierno mexicano tiene la necesidad de:
Asegurarse de que todos los sospechosos que sean objeto
de una investigación penal sean inscritos sin demora en el
registro de detención correspondiente. Garantizar un control
estricto de los registros de detención y considerar el establecimiento de un registro central de todas las personas en
custodia oficial. 57
Ya en el pasado, los órganos de monitoreo creados por los tratados de derechos humanos de Naciones Unidas se han referido a los
deberes relacionados con el registro de las detenciones. A la luz de
10
Human Rights Council, Working Group on the Universal Periodic Review, 17°session, Geneva, 22 October - 1
November 2013 Draft report of the Working Group on the Universal Periodic Review, A /HRC / WG .6/17/L.5 <http://
www.upr-info.org/IMG /pdf/a_hrc_wg.6_17_l.5_mexico.pdf>
57
Observaciones finales de los informes Periódicos quinto y sexto combinados de México, adoptada por el
Comité en su 49º período de Sesiones (29 de octubre a 23 de noviembre de 2012), para. 10 (d) < http://hchr.
org.mx/files/Comites/CAT-MEX _2012.pdf>
56
MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL
obligaciones generales de prevención, el Comité contra la Tortura
ha llegado a recomendar a algunos países, como Argelia, la creación
de un Registro Nacional de Detenidos, incluso en los centros de detención a cargo del Departamento de Seguridad e Inteligencia. 58 Por
su parte, la República de Moldavia ha puesto en operación, además,
una línea directa para atender las solicitudes de personas privadas
de la libertad, a la par de un sistema especial de registro de llamadas para mantener actualizado el universo preciso de las quejas
recibidas. 59
De estas interpretaciones se puede derivar la existencia de un deber
preciso de mantener registros de la detención y traslado de una
persona a manos de las autoridades. Al combinar la necesidad de
hacer cumplir la ley con una perspectiva administrativa de generación y actualización de información, dicho registro es tanto una
profilaxis contra la tortura —y, desde luego, la desaparición forzada— como una herramienta útil en la investigación y juzgamiento de
cualesquiera incidentes contenciosos en torno de la integridad de la
persona detenida.
Las recomendaciones al gobierno mexicano
para prevenir la tortura
Respecto de los retos específicos de México para dar cumplimiento
a los deberes impuestos por las convenciones internacionales relacionadas con protección de la integridad y la libertad personales, los
cuerpos de monitoreo establecidos por los tratados han sido enfáticos
sobre algunos aspectos donde el Estado mexicano requiere implementar medidas para cumplir con sus deberes internacionales.
Primero, el Comité de Derechos Civiles y Políticos ha señalado la importancia de armonizar la legislación nacional con el lenguaje de los
tratados internacionales, para no imponer al ámbito de protección
contra la tortura restricciones en el foro local que no existen el foro
internacional. Además, el Comité ha señalado la necesidad de
fortalecer las medidas de vigilancia en la ejecución de las normas
sustantivas, así como la importancia de sistematizar la grabación de
interrogatorios en los centros de detención.60
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Cabrera García y Montiel Flores vs México, sentencia del
26 de noviembre de 2010, (excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas) Serie C No. 220, disponible en
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_220_esp.pdf, para. 243
59
Algeria, CAT Session40, Meeting 828, Huridocs Code 5311, Date of adoption1 3-05-2008, Doc CAT/C /DZA /CO/3.
Annual report, State report CAT/C /DZA /3 Summary record CAT/C /SR .815, CAT/C /SR .818
60
HRC Consideration of reports submitted by States parties under article 40 of the Covenant. Republic of
Moldova. Information received from the Republic of Moldova on the implementation of the concluding observations of the Human Rights Committee, UN Doc.
58
11
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Dentro del esquema de incentivos para la erradicación de la tortura,
el propio Comité se ha referido a la importancia de adoptar medidas para acelerar la aplicación de la reforma del sistema de justicia
penal, cuyo texto constitucional fue aprobado en 2008 pero cuya vigencia se encuentra limitada a sólo algunas entidades federativas. 61
En particular, el Comité ha señalado que el estado debe adoptar medidas inmediatas para asegurar que sólo las confesiones hechas o
ratificadas ante la autoridad judicial se admitan como prueba contra
un acusado y que la carga de la prueba para la exclusión de evidencia
en los casos de tortura no recaiga sobre las víctimas. 62
Por su parte, en el contexto amplio de los deberes del Estado para
prevenir, investigar y sancionar los casos de tortura, el Comité contra
la Tortura ha puntualizado que las formas de detención arbitraria
pueden promover la tortura. Por lo tanto, es importante que el Estado
ejerza control sobre cualesquiera formas de detención.63 El Comité ha
enfatizado también la importancia de completar el ciclo de deberes
de la Convención con el juzgamiento de acusados de la comisión de
actos prohibidos por la Convención, en particular cuando se trata de
militares en contra de civiles.64 Para estos fines, el Comité ha subrayado también la urgencia de implementar el dictamen médico para
la ejecución del Protocolo de Estambul,65 así como la garantía de su
valor probatorio.66
Entre las observaciones formuladas a México destaca la presencia de
personas en situación de vulnerabilidad en relación con la práctica de
tortura. De manera prominente, el tratamiento de adolescentes en
conflicto con la ley ha sido señalado por el Comité de Derechos del
Niño.67 Desde el punto de vista de las víctimas de delitos distintos de
la tortura, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra
Examen de los Informes Presentados por los Estados Partes de Conformidad con el Articulo 40 del Pacto,
para 13, 2010 04 07.
Examen de los Informes Presentados por los Estados Partes de Conformidad con el Articulo 40 del Pacto,
Comité DH (Comité de Derechos Humanos) UN Doc CCPR /C /MEX /CO/5 para 14s, 2010 04 07.
63
Examen de los Informes Presentados por los Estados Partes en virtud del Artículo 19 de la Convención,
UN Doc CAT/C /MEX /CO /5 para 13 2007/02/06: “El Estado Parte debe tomar las medidas necesarias para evitar
la utilización de todas las formas de detención que puedan propiciar la práctica de tortura, investigar las
alegaciones de detención arbitraria y sancionar a los responsables cuando haya delito.”
64
Examen de los Informes Presentados por los Estados Partes en Virtud del Artículo 19 de la Convención 14
UN Doc CAT/C /MEX /CO/5 2007-02-06: “El Estado Parte debe garantizar que el juzgamiento de delitos contra los
derechos humanos, y en especial la tortura y los tratos crueles, inhumanos y degradantes, perpetrados por
militares contra civiles, sean siempre de competencia de los tribunales civiles, aun cuando hayan ocurrido en
acto de servicio”; véase también la recomendación emitida en este sentido por el Comité en su informe sobre
México preparado en el marco del artículo 20 de la Convención, UN Doc CAT/C/MEX /CO/75, párr. 220, g): “El Estado
Parte también debe reformar el Código de Justicia Militar para incluir el delito de tortura.”
65
Ídem.: “Investigar todas las alegaciones de tortura como tales, de manera pronta, imparcial, y garantizar
que se realice en todos los casos un examen por un médico independiente de conformidad con el Protocolo
de Estambul”; Véase también la recomendación emitida en este sentido por el Comité en su informe sobre
México en el marco del artículo 20 de la Convención, UN Doc CAT/C /75, párr. 220, k);
66
Ídem., párr. 16 c.
67
Examen de los Informes Presentados por los Estados Partes en virtud del Artículo 44 de la Convención
CRC /C /MEX /CO /3 pa ra 34a 2006-06-08.
61
CCPR /C /MEX /CO /5
62
12
MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL
las Mujeres ha enfatizado el riesgo de la fabricación de culpables mediante el empleo de la tortura.68
En el marco de las obligaciones generales del Estado para proteger la
integridad física de las personas sujetas a su jurisdicción, destaca
el desarrollo de mecanismos y procedimientos que buscan prevenir y
supervisar el cumplimiento de dichos deberes. Estos desarrollos son
innovadores por introducir elementos del diseño institucional que deben adoptar los estados, así como por la selección de mecanismos de
cooperación con los cuerpos internacionales de monitoreo. El proyecto del Protocolo Facultativo se inspira en el modelo europeo de
prevención de la tortura, aunque con algunas diferencias. En éste, los
Estados Parte, además de cumplir con el deber tradicional de rendir
informes a los cuerpos de monitoreo, deben recibir las visitas del organismo internacional de monitoreo creado por el tratado (Subcomité
para la Prevención de la Tortura [SPT]), quien tiene autoridad para
requerir información y hacer reportes a los que cada estado parte
puede hacer observaciones.69 A continuación se describe la operación
del Protocolo Facultativo.
EL SISTEMA DE PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN DEL
PROTOCOLO FACULTATIVO
El Protocolo Facultativo representa la creación de un mecanismo
innovador enfocado en la prevención de la tortura, la complementariedad de los esfuerzos nacionales e internacionales, el énfasis en la
cooperación del órgano de monitoreo y la estipulación de facultades
de los organismos internacional y nacionales en materia de tortura,
para realizar visitas y emitir recomendaciones con la colaboración del
Estado Parte.70
Enfoque en la prevención
La rendición de cuentas es el enfoque central del Protocolo Facultativo. Según lo explica el Relator Especial de la ONU sobre la cuestión
de la tortura, ésta persiste como una práctica como resultado de la
combinación de diversos factores. En primer lugar, la experiencia
Informe de México producido por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer
bajo el Artículo 8 del Protocolo Facultativo de la Convención y respuesta del Gobierno de México, UN Doc.
.8/MEXICO , para. 274, enero 27, 2005.
69
Renate Kicker, ‘The European Convention on the Prevention of Torture compared with the United Nations
Convention Against Torture and its Optional Protocol’, en Geir Ulfstein (ed) Making treaties work. Human Rights,
environment and arms control (Cambridge, CUP, 2007) p. 110.
70
Ver, en general, Asociación para la Prevención de la Tortura e Instituto interamericano de Derechos
Humanos, El Protocolo Facultativo de la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura. Manual para su
Implementación ( IIDH , San José de Costa Rica, 2010)
68
CEDAW/C /2005/OP
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internacional demuestra que la incidencia de tortura está vinculada
a la existencia de lugares secretos de detención “fuera del alcance de
una supervisión y rendición de cuentas eficaz” 71 La proscripción
universal de la tortura en la ley y los códigos de ética en el mundo
entero empuja a quienes aún la emplean a hacerlo en sistemas
donde los colegas o superiores “toleren, o como mínimo, condonen
estas prácticas”.72 En segundo lugar, la persistencia de esta práctica
supone también el silencio de las víctimas. La posibilidad de que
las víctimas presenten denuncias mientras existe el temor de la
intimidación se suma a los obstáculos sistémicos para que dichas
denuncias sean atendidas de manera adecuada. La solución es someter los lugares de detención al escrutinio público y hacer que todo
el sistema donde operan los agentes de policía, de seguridad y de
inteligencia sea más transparente y responsable frente a la supervisión externa.73
Para materializar este modelo de supervisión ampliada, el Protocolo
Facultativo emplea un esquema de dos fases: una primera fase
internacional de vigilancia y visitas periódicas a cargo de expertos
del mundo entero por parte del SPT y una segunda fase local, de visitas más frecuentes a un número mayor de lugares de detención,
que serán realizadas por los mecanismos nacionales de prevención
(MNP).
El desarrollo más reciente que el derecho internacional ofrece para
las estrategias de prevención de la tortura es la creación de los mecanismos nacionales de prevención. El Protocolo Facultativo dispone
la creación de una institución nacional, con el apoyo y complemento de
una contraparte internacional —el SPT—, así como la infraestructura
entera de las Naciones Unidas contra la tortura.
De manera más concreta, el sistema dual del Protocolo tiene la intención de fortalecer la interlocución entre las Naciones Unidas y
los Estados Parte, hacerla más robusta que la existente durante la
revisión de los informes periódicos de los Estados Parte a los mecanismos de monitoreo, y que caracteriza la práctica de acuerdo con
otros tratados supervisados por las Naciones Unidas. La combinación de ambas fuerzas contempla una interlocución más cercana,
14
71
Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la cuestión de la tortura, UN Doc. A /61/259 (14 de
agosto de 2006), párrafo 67.
72
Ídem.
73
Ídem.
MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL
más detallada, más profunda y técnica, y por tanto más apta para
identificar con precisión y promover con mayor continuidad los pasos
preventivos que se debe adoptar en el ámbito nacional. Con ese fin, el
Protocolo busca establecer un actor independiente dentro del contexto
nacional, que tenga credibilidad y se dirija a perfeccionar el diseño de
políticas, prácticas e instituciones que puedan tener un impacto sobre
la incidencia de la tortura, así como a reaccionar a las necesidades
emergentes.
Las diferencias entre los dos mecanismos —internacional y nacional—
son importantes, pero más lo es su adecuada complementariedad.
Por ejemplo, el SPT hace visitas periódicas pero esporádicas, de
duración limitada. Por el otro lado, tiene un mandato de enorme
amplitud que le da acceso a “cualquier lugar” bajo la jurisdicción y
el control del Estado “donde se encuentren o pudieran encontrarse
personas privadas de la libertad”, ya sea por una orden directa de
autoridad pública o con su conocimiento, instigación, consentimiento
explícito o tácito.74 Esto hace necesaria una selección en cada país,
con información detallada sobre cuáles lugares son más indicados
para su atención. De la correcta selección de los lugares de visita depende el impacto de las recomendaciones que formule. Como
señaló el SPT en su informe de su visita a México en 2008, sus
recomendaciones pueden generalizarse a otros lugares y centros
de detención dentro del país. De ser correcta esta aseveración, indicaría una selección exitosa.75 El MNP debe estar en condiciones de
hacer visitas similares en lugares donde el SPT no asista, incluso
posibles lugares de detención secretos o no reconocidos como tales,
y dar seguimiento puntual a las recomendaciones del SPT ante las
autoridades nacionales competentes.
Antecedentes regionales en el uso de registros de detención
Hasta diciembre de 2012 existían 70 ratificaciones del Protocolo Facultativo, 14 en las Américas.76 Han sido designados ya 46
mecanismos nacionales de prevención.77 Resulta curioso que los
antecedentes más relevantes vienen de las siete naciones latinoamericanas que han nombrado Mecanismos Nacionales de Protección de
supra, nota 16, artículo 4.1
Report on the visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading
Treatment or Punishment to Mexico, UN Doc. CAT/OP/MEX /1 (2010) para. 5.
76
UN Treaty Collection. ‘Status. 9 .b Optional Protocol to the Convention against Torture and Other Cruel,
Inhuman or Degrading Treatment or Punishment’, 1 de diciembre de 2013 http://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-9-b&chapter=4&lang=en;
77
Ídem. De los países en las Américas que han ratificado el Protocolo, Brasil, Bolivia, Guatemala y Perú no
habían notificado la designación de un Mecanismo Nacional de Prevención.
74
75
OPCAT,
15
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acuerdo con sus obligaciones bajo el Protocolo.78 En las Américas, las
designaciones de mecanismos nacionales comunicadas al Subcomité
son las que se presentan en el cuadro 4.79
C.4 ESTADOS PARTES DE OPCAT Y MECANISMOS NACIONALES
DE PREVENCIÓN EN LATINOAMÉRICA80
País
16
Fecha de ratificación
Mecanismo designado
Bolivia
Mayo 23, 2006
Argentina
Noviembre 15, 2004
Brasil
Enero 12, 2007
Chile
Diciembre 12, 2008
Instituto Nacional de Derechos Humanos
Costa Rica
Diciembre 1, 2005
Defensoría de los Habitantes
Ecuador
Julio 20, 2010
Defensoría del Pueblo
Guatemala
Junio 9, 2008
Honduras
Mayo 23, 2006
Comité Nacional para la Prevención de la Tortura
México
Abril 11, 2005
Comisión Nacional de los Derechos Humanos
Nicaragua
Febrero 25, 2009
Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos
Panamá
Junio 2, 2011
Paraguay
Diciembre 2, 2005
Perú
Septiembre 14, 2006
Uruguay
Diciembre 8, 2005
Sistema Nacional para la Prevención de la Tortura
y otros Tratos Crueles, Inhumanos o Degradantes81
Comisión Nacional de Prevención de la Tortura y
otras Formas de Maltrato
Institución Nacional de Derechos Humanos
78
Aunque Chile designó a su Instituto Nacional de derechos Humanos mediante ley de 2009 como su MNP,
la legislación no hace referencia mayor a las tareas rutinarias, como la visita de centros de detención, que
normalmente se esperan de un MNP. Se da facultades al Instituto para organizar y sistematizar datos pero
esta facultad, y el registro que aparentemente se ha creado como consecuencia, parece vinculada al papel
del Instituto como guardián de los registros históricos respecto de detenciones políticamente motivadas
bajo la dictadura de Pinochet.
79
Optional Protocol to the Convention against Torture (OPCAT ). Subcommittee on Prevention of Torture. National
Preventive Mechanisms, http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/opcat/mechanisms.htm
80
Con información de las notificaciones formales de los países miembros al SPT. Optional Protocol to the
Convention against Torture Subcommittee on Prevention of Torture ‘National Preventive Mechanisms’ (18 de
septiembre de 2011) disponible en http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/opcat/mechanisms.htm
81
Otras fuentes señalan la denominación de Comité Nacional de Prevención de la Tortura (compuesto por
nueve miembros, incluido el Procurador Penitenciario de la Nación; un Consejo Federal de Meacnismos
Preventivos y mecanismos preventivos locales (la mayoría por designarse) en cada una de las 24 provincias.
MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL
Perú
El registro de detenidos de Perú ha existido desde mediados de los
años noventa y contiene datos de detenciones desde 1992. Es significativo que la legislación que lo crea señala con claridad su intención
de dotar tanto información individualizada como general:
Créase el Registro Nacional de Detenidos y Sancionados a Pena
Privativa de Libertad Efectiva, que contiene bancos de datos
actualizado con información que permita identificar y localizar
a las personas detenidas por miembros de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional y por mandato judicial, así como el
adecuado seguimiento estadístico de todas las etapas del proceso penal de quienes están sujetos a investigación incluidos los
sentenciados a pena privativa de libertad efectiva.82
Los instrumentos de datos aprobados para el registro —la forma
de entrevista para detenidos y la forma de seguimiento de estatus
procesal— contienen información básica de identificación acerca del
detenido y de su historia procesal. Dada su conformación, el registro es valioso para localizar y dar seguimiento a prisioneros en
particular. En la medida en que proporciona una imagen precisa y actualizada del estatus continuo de cada detenido, su existencia aporta
una medida adicional de protección contra el maltrato. Un registro
razonablemente detallado y cronológicamente preciso de la cadena
de custodia de cada individuo será también una herramienta para
aquéllos a cargo de investigar y decidir cada denuncia de maltrato.
En el otro lado del espectro, el registro tiene la función de alimentar
una base de datos que permitiría a los oficiales medir las demandas
del sistema (una herramienta de planeación) y evaluar el desempeño
—en particular, comparar los resultados en diversas instalaciones o
a cargo de distintas instituciones o entre diferentes clases de prisioneros. Al desarrollar los datos agregados y calcular, por ejemplo, el
rango, los promedios y las medianas de ciertos resultados (incidentes de tortura o muerte en custodia o recursos dedicados a insumos
de enfermería) los funcionarios pueden identificar valores normales
y comenzar a identificar los factores asociados con los valores extremos. Aunque los instrumentos del registro de Perú no requieren
datos particularmente ambiciosos, brindan un formato útil para una
herramienta un poco más desarrollada.
17
Ley N° 26295 que crea el Registro Nacional de Detenidos y Sentenciados a Pena Privativa de Libertad
Efectiva Perú, artículo 1 <http://docs.peru.justia.com/federales/leyes/26295-feb-21-1994.pdf>
82
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El registro es el resultado de la cooperación entre Perú y Estados
Unidos y en un principio fue colocado en manos del ombudsman peruano. Una modificación posterior designó como su administradora a
la Oficina del Fiscal de la Nación, aunque se creó un Comité Coordinador con representantes de diversas instancias gubernamentales,
presidido por el ombudsman para garantizar su funcionamiento adecuado. La ley vigente, pensada en función de las personas cercanas
al detenido, garantiza a todos los ciudadanos acceso a la información.
La desventaja más clara del diseño peruano es que no parece contar
con los datos de visitas independientes no anunciadas a centros de detención, lo que añadiría mucho al ámbito y calidad de la información
desarrollada en el registro. Es claro que este mecanismo brindará
mayores frutos en el contexto de un enfoque general de prevención
de tortura y gestión pública.
Argentina
Argentina ha desarrollado desde hace más de una década diversos
mecanismos de información para la prevención de la tortura, aunque
la designación de un mecanismo nacional de prevención tomó casi
una década desde la ratificación del protocolo, el 15 de noviembre de
2004.
En 2011 se encontraba ya en el Congreso federal una iniciativa de ley
para designar un mecanismo nacional.83 La legislación al fin se publicó
el 13 de enero de 2013.84 El MNP queda conformado por diversos
actores:85
a) Comité Nacional para la Prevención de la Tortura, integrado por:86
- Seis representantes parlamentarios.
- El procurador penitenciario de la nación y dos integrantes de
mecanismos locales designados por el Consejo Federal de Mecanismos Locales.
- Tres representantes de organizaciones civiles, seleccionados por el
mecanismo que define la ley.
- Un representante de la Secretaría de Derechos Humanos del
Ministerio de Justicia.
El desarrollo más reciente en la cadena de mecanismos para prevenir la tortura en Argentina es la
votación de la cámara de diputados, el 7 de septiembre de 2011, para ratificar el mecanismo nacional de
prevención del país, en los términos del Protocolo Facultativo. ‘Avanza la creación del mecanismo nacional
de prevención de la tortura’ septiembre 7, 2011 (CELS , Buenos Aires) disponible en <http://www.cels.org.ar/co
municacion/?info=detalleDoc&ids=4&lang=es&ss=46&idc=1426 >
84
Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes
<http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/205000-209999/207202/norma.htm>
85
Ídem., artículo 3.
86
Ídem., artículo 11.
83
18
MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL
b) Consejo Federal de Mecanismos Locales.
c) Los mecanismos locales de prevención.
d) Otras instituciones gubernamentales, entes públicos y organizaciones no gubernamentales interesadas.
La designación del mecanismo resultó de un largo proceso, mientras
que a la par se desarrollaban estrategias locales en favor de la prevención de la tortura. El Centro de Estudios Legales y Sociales reporta
la existencia de registros de denuncias de tortura a cargo de la Subsecretaría del Patronato de Menores de la Suprema Corte de Buenos
Aires, quien administraba desde 2000 el Registro de Denuncias de
Apremio y Malos Tratos Físicos o Psíquicos en Perjuicio de Menores
Tutelados.87 Para el caso de los adultos se reporta, también desde
2000, la operación del banco de datos de la Defensoría de Casación
Penal de la Provincia de Buenos Aires.88
En el panorama institucional de las medidas para prevenir la tortura en
Argentina, la Procuración Penitenciaria de la Nación (PPN) ha jugado un
papel preponderante. La ley define su mandato como la protección de:
Los derechos humanos de los internos comprendidos en el Régimen Penitenciario Federal, de todas las personas privadas de
su libertad por cualquier motivo en jurisdicción federal, comprendidos comisarías, alcaldías y cualquier tipo de locales en
donde se encuentren personas privadas de libertad y de los
procesados y condenados por la justicia nacional que se encuentren internados en establecimientos provinciales.89
En 2007, motivada sobre todo por la ratificación de Argentina del
Protocolo Facultativo, la Procuración Penitenciaria de la Nación creó
el Registro de Casos Judiciales de Tortura.90 Tres años después, la
Procuración Penitenciaria de la Nación, el Comité contra la Tortura
de la Comisión Provincial por la Memoria y el Grupo de Estudios del
Sistema Penal y Derechos Humanos del Instituto Gino Germani de la
Universidad de Buenos Aires acordaron sistematizar sus registros de
casos de tortura para crear el primer Registro Nacional en la materia:
Centro de Estudios Legales y Sociales ‘Audiencia General sobre la situación de Torturas en la Argentina’
febrero 29 de 2003, http://pdba.georgetown.edu/Security/citizensecurity/argentina/programas/informe.pdf
Ídem. Dicho banco de datos se compone de casos conocidos bajo secreto profesional por abogados
defensores, contrastados por casos denunciados de manera formal ante la justicia. Su eliminación fue
propuesta por el Procurador General de la Provincia en 2002.
89
Ley 25.875, de la Procuración Penitenciaria, enero 20, 2004, artículo 1 <http://174.142.214.165/~ppn/
sites/default/files/Ley%2025.875.%20De%20la%20Procuraci%C3%B3n%20Penitenciaria%20de%20la%20
Naci%C3%B3n.pdf >
90
Creado mediante Resolución PPN Nº 89-07. Procuración Penitenciaria de la Nación ’Informe de los Resultados
del “Registro de Casos Judiciales de Tortura” <http://www.ppn.gov.ar/?q=registro-casos-tortura >
87
88
19
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el Registro Nacional de Casos de Tortura (RNCT).91 Se inició con una
prueba piloto en octubre de 2010 que duró hasta enero de 2011.92
La construcción del RNCT se caracteriza por una red de información
deliberadamente amplia, con fuentes de información con potencial
de redundancia. Desde el punto de vista de la PPN, las tres fuentes de
información que aportan datos al RNCT son: 93
• Relevamientos específicos del Registro Nacional de Casos de
Tortura y Malos Tratos. Un equipo del RNCT realiza el monitoreo
sobre grupos de presos en situación particular de vulnerabilidad.
Elaboraron una ficha técnica para registrar casos de tortura y
malos tratos con datos de la fuente, la víctima y los hechos.
• Inspecciones, Monitoreo y Audiencias de rutina en centros penitenciarios. La PPN tiene el mandato de realizar entrevistas in
situ, registrando las demandas de los entrevistados. Existen diversas alternativas para la PPN en el tratamiento de los casos
denunciados. Pueden promoverse procesos judiciales o administrativos. Hasta la fecha del último informe publicado de la
PPN, se registraban avances en la capacitación de personal para
el empleo del instrumento de registro.
• Procedimientos en casos de tortura y malos tratos. En caso de
que las víctimas de tortura así lo deseen, la PPN promueve procedimientos judiciales en sus casos. De ser así, la información de
los casos se verterá en el RNCT.
• Por último, en manos de la PPN se encuentra la información
sobre causas judiciales por tortura, de la jurisdicción nacional o
federal. Los datos de los expedientes se levantan en los propios
juzgados. Se pretende integrar esta información en el RNCT, un
vez que se hayan coordinado los instrumentos de levantamiento.
La experiencia de la PPN al comparar estas tres fuentes de información demuestra la necesidad de emplear mecanismos redundantes
para recopilar la información sobre posibles casos de tortura. A partir
de la experiencia previa de Argentina con el Registro de Causas Judiciales de Tortura creado en 2007, la PPN encontró después de poco
tiempo que “los casos denunciados representan una mínima parte de
los casos de tortura”; además, “carecería de justificación no tomar
20
91
Procuración Penitenciaria de la Nación ‘Creación del Registro Nacional de Casos de Tortura’ < http://www.
ppn.gov.ar/?q=node/696 >
92
Procuración Peitenciaria de la Nación, Informe anual 2010, disponible en < http://ppn.gov.ar/sites/default/
files/INFORME%20ANUAL%202010_0.pdf p. 31. >
93
Ídem.
MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL
en cuenta los casos de tortura denunciados”.94 Los resultados demuestran la necesidad de definir un universo más amplio de fuentes,
que no se limite sólo a los asuntos judicializados o incluso a las quejas
interpuestas de manera formal ante alguna autoridad. A partir de la
experiencia previa, se prevé un RNCT basado en tres niveles de registro
de casos: (i) comunicados y registrados, (ii) comunicados y documentados y (iii) judicializados, por existir denuncia penal.95
Como en el caso de los MPN, la PPN emplea visitas no anunciadas a
centros de detención en todo el país y “debe realizar recomendaciones o propuestas de alcance particular o general para evitar la
reiteración” de violaciones a los derechos de las personas privadas de
su libertad.96 Además, la PPN tiene a su alcance el monitoreo judicial
para documentar abusos e irregularidades procesales y llamar a las
autoridades a implementar cambios.97
C.5 CASOS JUDICIALIZADOS DE TORTURA Y MALOS TRATOS, 200798
Jurisdicción
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Juzgados Nacionales (Inst. Cap. Fed)
Juzgados Federales Jurisdicción San Martín
Juzgados Federales Jurisdicción Mercedes
Juzgados Federales Jurisdicción Morón
Juzgado Federal Jurisdicción Chaco
Juzgado Federal Jurisdicción Bariloche
Juzgados Federales Jurisdicción Lomas de Zamora
Juzgado Federal Jurisdicción Rawson
Sin dato
Total general
Casos judicializados
18
1
1
44
6
2
15
2
2
91
El contraste frente al piloto del RNCT conducido en 2010 es evidente.
Para empezar, la PPN registró ese año 25,207 demandas de intervención de las personas privadas de la libertad, un tercio de ellas recibidas
en entrevistas personales y el restante mediante llamadas telefónicas.
Ídem., p. 29.
95
Ídem.: “Más allá de la limitada cantidad de denuncias penales presentadas, las personas detenidas
víctimas de malos tratos y tortura a menudo comunican lo sucedido a algunas instituciones de control,
ONG‘s , defensorías, etc. De esta forma, además de los casos denunciados de tortura que entran en el circuito
judicial, podemos hablar de un volumen mucho mayor de casos comunicados de tortura que no llegan a
ser casos judicializados, no obstante lo cual son casos conocidos, susceptibles de verificación y también
cuantificables”.
96
Ley 25.875 artículo 17. Dicha ley crea y faculta a la PPN .
97
Ídem.
98
Procuración Penitenciaria de la Nación ‘Informe del registro de casos judiciales de tortura 2010’, supra,
nota 92: Sólo el número de entrevistas médicas (904) ese año fue casi diez veces mayor que el número de
casos judiciales de tortura reportados en el primer sistema de registro. Las entrevistas psicológicas fueron
315. Durante ese año se emitieron 18 recomendaciones generales, se iniciaron 72 denuncias penales y
cuatro querellas, 43 recursos de habeas corpus y 64 intervenciones judiciales en calidad de amicus curiae.
94
21
GE STIÓN
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D ETENC I ÓN
Durante la prueba piloto del RNC , la PPN documentó 582 casos de
tortura o maltrato, incluidos los casos que habrían sido objeto del
registro de casos judiciales.99 Un cálculo conservador de la PPN para
el último trimestre estima un total de 328 casos de tortura o maltrato, lo que permite inferir un registro de unos 1,300 casos por
año, 14 veces más de lo que arrojó el registro de casos judiciales en
2007. 100
Además de las limitaciones de un registro de casos judiciales, debe
señalarse el manejo poco claro de información por parte de las autoridades responsables en relación con el maltrato, lo que sólo oscurece
la verdadera incidencia de la tortura y el maltrato. Al hacerlo, se
deja de cumplir con las obligaciones impuestas por la Convención
contra la Tortura y el Protocolo Facultativo. Por ejemplo, la PPN reportó en Argentina el empleo de tácticas que tienden a minimizar
la incidencia de casos de tortura, al manipular los registros documentales. 101 Destaca por su gravedad la clasificación de los casos
como “muertes no violentas”. De acuerdo con los datos de la PPN, los
suicidios dan cuenta de cerca de 70% de las muertes violentas en
custodia entre 2008 y 2010.102 En consecuencia, las autoridades que
intervienen en el RNCT tienen al suicidio como una prioridad, como un
indicador importante del maltrato en custodia, que es a su vez una
causa importante del suicidio en detención.103
El RNCT está previsto como una herramienta enfocada en la incidencia
de tortura y maltratos, para seguir la práctica global de las instituciones observadas. Para este fin, la ficha de registro señala los diversos
tipos de maltrato que pueden ser materia del registro.104
22
99
Ibid, p. 32. En el marco de la Prueba Piloto realizada durante octubre de 2010 y enero de 2011, en las
unidades penitenciarias federales —el Complejo NºII de Marcos Paz, el Complejo NºI de Ezeiza (ambas alojan
varones) y la Unidad Nº3 de Mujeres de Ezeiza—, se completaron 85 fichas que permiten la descripción y
documentación de 344 actos de tortura o malos tratos. A estos deben sumarse los 75 casos de agresiones
físicas documentados por el Procedimiento para la Investigación y Documentación Eficaz de Casos de Tortura y Malos Tratos y las 163 causas relevadas por el Registro de Causas Judiciales de Tortura, presentadas
en las jurisdicciones nacionales de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y federales de Morón y Lomas de
Zamora que involucran al S.P.F. Esto hace un total de 582 actos de tortura o malos tratos para un periodo de
tres meses.
100
Ibid, nota 16. Este número total da cuenta de un mínimo de actos ya que, como se destacó más arriba
en relación con el volumen total de actos para todos los tipos de tortura, las causas judiciales pueden
involucrar a más de una persona que a su vez haya sido víctima de más de un acto. Por otra parte no se está
considerando alrededor de 40% de las causas que, por su tipificación judicial, no pueden ser claramente
colocadas en un ítem específico.
101
Ídem., p. 19. Entre las restricciones inapropiadas impuestas por las autoridades carcelarias sobre la
documentación están: “la prohibición de acceder portando equipos para registro fotográfico, fílmico o captación de sonido, como ser cámaras fotográficas, filmadoras, celulares, grabadores digitales o cualquier otro
elemento que pudiera cumplir tales funciones”.
102
Ídem., p. 498.
103
Ídem., p. 146 y véase generalmente Capítulo 5 por casos ilustrativos; también PPN , Informe 2009 a página
136.
104
Procuración Peitenciaria de la Nación, Informe anual 2010, supra, nota 92, p. 30.
MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL
C.6 HECHOS MATERIA DEL REGISTRO
Forma de maltrato
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Aislamiento
Traslados gravosos
Traslados constantes de unidad
Agresiones físicas
Requisa personal vejatoria
Malas condiciones materiales de detención
Falta o deficiente alimentación
Falta o deficiente asistencia a la salud
Robo de pertenencias de parte de funcionarios públicos
Impedimentos de vinculación familiar y social
Amenazas
Puede observarse que el registro se extiende hacia hechos que no
necesariamente constituirían tortura pero que sin duda pueden
contribuir a la formación de la línea base necesaria para evaluar la
incidencia de tortura, o para generar información de contexto. Por
ejemplo, puede observarse que la incidencia de robo de pertenencias
se relaciona de cierta forma con los casos de violencia física, de modo
que los robos pueden ser un indicio sencillo de gobernabilidad de las
prisiones, en paralelo con la violencia física.
En diciembre de 2010 se creó la Unidad de Registro, Sistematización
y Seguimiento de Hechos de Tortura y otras Formas de Violencia
Institucional. La Unidad ha desarrollado dos planillas de registro de
incidentes. La primera es sobre situaciones individuales de tortura
y violencia institucional y la segunda sobre condiciones estructurales
de detención. 105 La primera plantilla registra los datos como se presenta en el cuadro 7.
C.7 PLANILLA I DE SITUACIONES INDIVIDUALES DE VIOLENCIA
Elaboración de la ficha
Nombre de quien llena la ficha
Dependencia a la que pertenece
Fecha de elaboración
Lugar de elaboración
Continúa pag 24
105
‘Planillas guía de recepción de datos. Plantilla No. 1: situaciones infividuales de tortura y violencia
institucional’ disponible en < http://www.mpd.gov.ar/articulo/downloadAttachment/id/1102 >
23
GE STIÓN
PR EVE NTI VA
D E
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D ETENC I ÓN
C.7 PLANILLA I DE SITUACIONES INDIVIDUALES DE VIOLENCIA
Cont.
Fuente de información
Descripción del hecho
Datos de la víctima
Identificación del lugar
Responsables
Tipo de maltrato
Lugar y circunstancias de la muerte
Víctima
Familiar
Medios de comunicación
Entrevista personal
Entrevista telefónica
Lugar
Fecha
Hora
Sexo
Nacionalidad
Nivel de instrucción
¿Está embarazada?
Institución según adscripción
En el traslado
En la vía pública
Adscripción
Agresión física o golpes
Violencia sexual
Agresión verbal
Amenazas
¿Existe evidencia objetiva del maltrato?
¿Sobrevino la muerte?
Puede observarse que la ficha se concentra en casos individuales de
tortura, pero su acompañamiento de una ficha de condiciones generales de detención hace que una potencial base de datos tenga la
doble capacidad de rastrear un incidente específico y de identificar
grandes líneas en las prácticas institucionales.
24
A pesar de sus múltiples virtudes, el registro de casos de tortura no
es un registro de detenciones y por tanto no ofrece una herramienta
para racionalizar el aspecto informativo del manejo de lugares de
detenciones (y sus poblaciones) ni una fuente de pruebas sobre la
“cadena de custodia”, porque no es un registro de los movimientos de
un interno, su estado procesal o físico por las identidades de quien
tiene control y responsabilidad de su personal en distintos momentos
de su detención. Por tanto, aunque elementos de este registro argentino serán útiles en el diseño de un registro de incidentes en custodia,
no son necesariamente una plataforma para ello.
MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL
El Comité Europeo contra la Tortura
De acuerdo con la Organización para la Seguridad y la Cooperación en
Europa (OSCE), para la supervisión adecuada del hecho que priva de la
libertad a una persona se deben atender:
• La notificación de los derechos de la persona detenida.
• La existencia de registros adecuados de los incidentes en la custodia del detenido.
• El ejercicio del recurso de habeas corpus.
• La presentación del detenido ante la autoridad judicial para evaluar la licitud de su detención.
Además de su evidente necesidad como mecanismos para preservar la licitud de las acciones que conducen a la privación de libertad
de las personas, estas medidas son el primer paso para la prevención de la tortura, que tiene su principal momento de oportunidad
mientras los individuos se encuentran bajo la custodia del Estado.
En particular, la existencia adecuada de registros de información que
incluyan los incidentes ocurridos durante el periodo de detención es
crucial. Este registro tiene una función múltiple en la prevención de la
tortura: permite rastrear a futuro cualesquiera reclamos sobre tratos
crueles o tortura; permite generar la información necesaria para
los mecanismos de rendición de cuentas y disciplina de las autoridades
administrativas; a través de una política adecuada de transparencia,
permite la difusión de las políticas gubernamentales para la salvaguarda de la integridad de las personas detenidas y facilita la labor
de los expertos independientes que formen parte del mecanismo de
rendición de monitoreo de los centros de detención.
El Comité Europeo para la Prevención de la Tortura contempla que,
para que sean efectivos, los contenidos del registro de detención deben tener las siguientes características:
• Información individualizada sobre cada persona que se encuentre en la custodia del Estado.
• Incluir todos los incidentes que ocurren durante la detención,
incluyendo por ejemplo:
· Visitas de familiares, consulado y/o abogado.
· Momentos del ofrecimiento de alimentos.
· Momentos de interrogación o examen.
· Otros sucesos no previstos (como peleas) y la respuesta
institucional.
25
GE STIÓN
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· Transferencia o traslado a otra instalación, o liberación.
· Momento de la comunicación de sus derechos al detenido.
· Momento de valoración médica y resultado del examen de
lesiones y síntomas de enfermedad mental.
• Servir para comunicar al detenido sus derechos;
• Ser accesible al abogado defensor.106
Existe un deber documentado de guardar registros de cada persona
bajo la custodia del Estado. 107 La herramienta propuesta se denomina Registro de Incidentes en Custodia, para ingresar el momento
de la detención, para ser completado a lo largo de la detención y
empleado una vez que la detención ha cesado. Desde el primer
momento, el registro de detención debe permitir a las autoridades
cumplir con su deber de mantener a las personas en lugares de detención oficialmente reconocidos. El registro debe mostrar quiénes
son las personas encargadas de la detención, los funcionarios que
tienen contacto con el detenido y el momento en que dicho contacto
ocurre. La adecuada alimentación del registro de detención permitirá conocer la respuesta institucional a cualquier solicitud que el
detenido pueda hacer, o sus acciones y comportamiento, así como la
reacción de las personas responsables. Si funciona bien, el registro
permite asentar la cadena de custodia del detenido para que funcione como herramienta de gestión en el presente y como fuente
de pruebas en el futuro —en caso de alegatos de maltrato— que
ayuden a distinguir entre lo falso y lo verdadero.
26
Association for the prevention of torture, Monitoring Places of detention. A practical guide ( APT Geneva 2004)
< http://www.osce.org/baku/67966> p 77-9
UN Body of Principles for the Protection of Persons Under Any Form of Detention or Imprisonment (Principle
12) – deber de mantener actualizados los datos oficiales sobre cada persona en detención; Conor Foley,
Combating Torture: A Manual for Judges and Prosecutors (HR Centre, University of Essex; Foreign Office, Reino
Unido: 2003)
106
107
MARCO JURÍDICO EN MÉXICO
MARCO JURÍDICO EN MÉXICO
Los deberes de México para el establecimiento de un sistema de
información que permita identificar y prevenir casos de tortura
se desprenden originalmente del Programa Nacional de Derechos
Humanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29
de agosto de 2008. 108 La estrategia 2.4 del decreto que aprobó
el programa asigna a la Procuraduría General de la República la
tarea de “impulsar la aprobación del proyecto para la creación de un
registro nacional de quejas por posibles hechos de tortura en los
distintos fueros.”109 En esta sección se describirá, de manera general, a las instituciones y facultades relevantes para la creación
de dicho registro.
MARCO JURÍDICO MEXICANO
Regulación de la tortura
La tortura es una conducta prohibida por el derecho mexicano desde
hace más de 20 años. En febrero de 1991 se aprobó la primera Ley
Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura.110 Dicha ley disponía
de un magro componente de prevención y más bien se concentra en
la sanción a los servidores públicos que cometan el delito de tortura.
Los aspectos preventivos se concentran en la atención a la población
implicada en la investigación de un delito, así como la capacitación y
la profesionalización de los funcionarios del Ejecutivo Federal.111 El
énfasis sobre los elementos de proscripción sobre los de prevención
Programa Nacional de Derechos Humanos, Diario Oficial de la Federación, agosto 29 de 2008 disponible en
<http://www.derechoshumanos.gob.mx/work/models/Derechos_Humanos/Resource/49/1/images/PROGRAMA_NACIONAL_DE_DERECHOS_HUMANOS_2008-2012.pdf>
109
Ídem., Estrategia 2.4.
110
Ley Federal para prevenir y sancionar la tortura [LFPST], DOF diciembre 27, 1991.disponible en < http://www.
diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/129.pdf >
111
Ley Federal para la Prevención y Sanción de Tortura, artículo 2.
108
27
MÉX I CO
S I N
TORTURA
se aprecia también en la escasa interpretación judicial al respecto de
los tratados internacionales de tortura.112
Mucho ha cambiado en el marco jurídico mexicano desde la aprobación de la primera ley que tipificaba el delito de tortura en el ámbito
federal. A la luz de una tradición histórica de prohibir los tormentos
para la investigación de los delitos,113 la constitución mexicana prohibió la intimidación y la tortura por primera vez en 1993.114 Otras
cláusulas constitucionales relativas a la prohibición de la tortura derivan de la reforma del 6 de junio de 2008, que transformó de manera
radical los principios del proceso penal, imponiendo por primera vez la
regla explícita de que las pruebas obtenidas mediante la violación de
los derechos humanos son nulas. 115 Desde junio de 2010, la constitución mexicana reconoce a la protección contra la tortura como un
derecho inderogable en situaciones de emergencia. 116
La prohibición de la tortura en los tratados internacionales ha sido
implementada en las leyes federales y locales, por lo general como
la penalización del acto, ya sea a través de códigos penales o leyes
especiales. La legislación tiene limitaciones e inconsistencias que el
Subcomité para la Prevención de la Tortura ha señalado en su informe de 2010.117 Sin embargo, elementos de prohibición se encuentran
en vigor en todas las entidades federativas y la federación.
Deberes generales en materia de derechos fundamentales
Es indispensable subrayar la reforma del artículo primero consAmparo directo 9/2008. 12 de agosto de 2009. 9ª época, 1ª Sala, XXX SJF Gaceta 416 XXX , Noviembre de 2009,
Tesis: 1a. CXCII /2009 (Aislada) TORTURA . O BLIGACIONES DEL ESTADO MEXICANO PARA PREVENIR SU PRÁCTICA . Con fundamento en
el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura y la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes,
el Estado Mexicano tiene las siguientes obligaciones para prevenir la práctica de la tortura: / (I) establecer
dentro de su ordenamiento jurídico interno la condena a la tortura como un delito, sea consumada o tentativa;
/ (ii) sancionar tanto al que la comete como al que colabora o participa en ella; detener oportunamente al
torturador a fin de procesarlo internamente o extraditarlo, previa investigación preliminar; / (iii) sancionar con
las penas adecuadas este delito; / (iv) indemnizar a las víctimas; prestar todo el auxilio posible a todo proceso
penal relativo a los delitos de tortura, incluyendo el suministro de toda prueba que posean; / (v) y prohibir que
toda declaración o confesión que ha sido obtenida bajo tortura sea considerada válida para los efectos de
configurar prueba en procedimiento alguno, salvo contra el torturador. /Además, la integridad personal es el
bien jurídico cuya protección constituye el fin y objetivo principal para prohibir la tortura y otros tratos y penas
crueles, inhumanas o degradantes, lo cual también se encuentra previsto en los artículos 5 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Esto es,
el derecho a no ser objeto de tortura, penas crueles o tratos inhumanos o degradantes es un derecho cuyo
respeto no admite excepciones, sino que es absoluto y, por ende, su vigencia no puede alterarse ni siquiera
durante una emergencia que amenace la vida de la nación. / Amparo directo 9/2008. 12 de agosto de 2009.
Mayoría de cuatro votos. Disidente: Sergio A. Valls Hernández. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario:
Miguel Enrique Sánchez Frías.
113
Bravo Aguilar, ‘La protección del derecho en contra de la tortura y la autoincriminación en México y Estados
Unidos’, en Perspectivas del derecho en México. Concurso Nacional de Ensayo Jurídico 2000’ (2000 IIJ UNAM ,
México) http://www.bibliojuridica.org/libros/1/37/6.pdf
114
Decreto por el que se reforman los artículos 19, 20, 119 y se deroga la fracción XVIII del artículo 107 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, DOF septiembre 3 de 1993, artículo 20, fracción II, disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_129_03sep93_ima.pdfv
115
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), artículo 20, A, IX
116
Ídem., artículo 29.
117
Ver, ‘Los retos y la complejidad institucional’, p. 90.
112
28
MARCO JURÍDICO EN MÉXICO
titucional de junio de 2011 —contemporánea con la reforma del
artículo 29—, que ingresa los derechos humanos contenidos en tratados internacionales en el bloque de constitucionalidad. Además, en
su párrafo tercero establece el lenguaje que servirá de marco para
las obligaciones positivas en materia de prevención de violaciones
a los derechos:
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar
los derechos humanos de conformidad con los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los
términos que establezca la ley. 118
Aunque el texto citado es de adopción reciente en la constitución y sus
alcances aún han sido recientemente discutidos en la Suprema Corte
de Justicia,119 es importante hacer notar que se incluye, por primera
vez con rango constitucional, el deber de las autoridades de asumir
obligaciones positivas para la protección de los derechos humanos.
Es decir, la prohibición y penalización de la tortura requieren, ahora
como deber constitucional, la implementación de otras medidas que
atiendan la prevención, de manera específica y autónoma de la investigación, sanción y reparación de las violaciones a los derechos y en
particular, del delito de tortura.
La herramienta empleada para implementar el Protocolo de Estambul ha sido un acuerdo de los procuradores de justicia para la
aplicación del dictamen médico requerido. En el caso de la Procuraduría General de la República, esta herramienta fue el Acuerdo
A/057/2003:
mediante el cual se establecen las directrices institucionales
que deberán seguir los Agentes del Ministerio Público de la
Federación, los peritos médicos legistas y/o forenses y demás
personal de la Procuraduría General de la República, para la
aplicación del Dictamen Médico/Psicológico Especializado para
Casos de Posible Tortura y/o Maltrato.120
CPEUM , artículo 1.
119
Ver Contradicción de Tesis 269/2011 sobre el alcance de los tratados internacionales, incluido el caso de
conflicto con el texto constitucional, donde la Corte acepta la prevalencia de las restricciones constitucionales como límite a los derechos contenidos en tratados internacionales.
120
Diaro Oficial de la Federación, 18 de agosto de 2003 < http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=692009&
fecha=18/08/2003 >
118
29
MÉX I CO
S I N
TORTURA
Es importante notar las consideraciones que el Subcomité ha expresado en su valoración de estos instrumentos, al notar algunos
obstáculos para su eficacia.121
Normas que establecen el deber de dar cuenta de las
personas en custodia del Estado
Sin que se haga referencia explícita a la prevención de la tortura,
existen diversas normas que establecen controles para la detención
de las personas. Primero, la Constitución establece, desde la reforma en materia de seguridad y justicia penal de junio de 2008, que la
detención de cualquier persona deberá ser ingresada en un registro.122
La legislación secundaria ha desarrollado esta obligación.
El Sistema Nacional de Seguridad Pública
Más específicamente, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, directamente vinculante para las autoridades federales
y estatales por igual, ordena la creación de un registro administrativo
de detenciones. De manera explícita, la ley obliga a los integrantes de
las instituciones reguladas en el Sistema Nacional de Seguridad Pública
a inscribir en dicho registro a las personas detenidas.123
La legislación es explícita al disponer la creación de un Registro Administrativo de Detenciones que concentre los datos vertidos en un
Informe Policial Homologado. Así, dicho informe, adoptado por los
mecanismos legales aplicables en las entidades federativas y los municipios, deberá contener:
• Los motivos de la detención.
• La descripción de la persona.
• Nombre y alias.
• Estado físico aparente.
• Objetos que le fueron encontrados.
• Autoridad ante la que fue puesta a disposición.
• Lugar en el que fue puesta a disposición.124
Del Informe Policial Homologado descrito arriba, el Registro Administrativo debe contener la siguiente información:
30
Ver abajo, ‘Los retos y la complejidad institucional’, p. 90.
CPEUM Artículo 16, párrafo 5.
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (LGSNSP), DOF 2 de enero de 2009, Artículo 40,
fracción XIX.
124
Ídem., artículo 43, fracción VIII .
121
122
123
MARCO JURÍDICO EN MÉXICO
• Nombre y alias de la persona detenida.
• Su descripción general
• Motivo, circunstancias generales, lugar y hora de la detención.125
• Nombre, rango, área y adscripción de quienes hayan intervenido
en la detención.
• Lugar a donde fue trasladada la persona.
Estos datos deben ser adicionados por otro conjunto de información,
recabada por el Ministerio Público una vez que haya sido puesta a
su disposición la persona detenida. Además de datos personales del
detenido, como su domicilio y su clave única de registro de población,
la Procuraduría debe ingresar al registro:
• El grupo étnico del detenido.
• Su identificación antropométrica.
• Otros medios que permitan su identificación.126
En esta regulación destacan diversos aspectos: el registro no está
aún diseñado para que le sean ingresados datos de dictámenes médicos de la persona detenida, para establecer sus condiciones físicas
al momento de la detención y arribo a la sede ministerial. Además,
parece enfocado sólo en identificar a la persona y no en los datos
que permitan recoger indicios de la actividad de los funcionarios en
el campo. Por ejemplo, el registro omite en su diseño los incidentes
ocurridos en custodia. Además, no parece una herramienta dinámica
para ingresar las condiciones de custodia sino que se queda en la recolección de los datos iniciales de detención para identificación. Estas
falencias impiden que este registro funja como una herramienta que
dé cumplimiento a los deberes internacionales de las convenciones en
materia de desaparición forzada y los deberes generales en materia
de prevención contra la tortura.
En lo estructural, el registro está enlazado al Centro Nacional de
Información. La información sobre detenciones está comprendida
dentro de las bases de datos responsabilidad del Sistema Nacional
de Seguridad Pública. 127 De acuerdo con el Reglamento del Secretariado Ejecutivo del Sistema, corresponde al Centro Nacional
de Información “[d]efinir los criterios administrativos, lineamientos y
procedimientos que soporten los procesos técnicos a los que se suje-
31
Ídem., artículo 113, fracción III .
126
Ídem., artículo 114.
127
Ídem., artículo 5, fracción II .
125
MÉX I CO
S I N
TORTURA
tará el suministro y actualización de la información establecida en la
Ley, el presente Reglamento y demás disposiciones aplicables”. 128 De
modo que el Centro tendría alguna influencia sobre el diseño de dicho
registro, al ser una de las bases de datos que éste administra. Así lo
confirma la intervención del Centro para la emisión de los lineamientos del Informe Policial Homologado.129
Es importante notar que la normatividad que se dispuso en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública avanza con lentitud
en la federación y los estados y municipios, de manera que aún no es
posible imaginar un registro administrativo de detenciones formulado
a partir del informe policial homologado y en operación. A pesar de
los retos en su implementación, sin embargo, esta herramienta ofrece
avances importantes para establecer un registro nacional de incidentes en custodia.130
Además de los registros de personas detenidas, el Programa Nacional
de Seguridad Pública estipulaba la necesidad de tener registros de personas en centros de reclusión, que incluyeran los datos de su ingreso
y medios de identificación, como huellas dactilares.131 En particular, los
documentos de política de la extinta Secretaría de Seguridad hacen
referencia a otros registros, como el Sistema de Registro de Indiciados,
Procesados y Sentenciados, alimentado por el Órgano Administrativo
Desconcentrado Prevención y Readaptación Social.
Como herramientas técnicas para la consecución de los fines del flujo
de información, además de la legislación relevante, el Sistema Nacional adoptó el Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la
Legalidad, como respuesta a un encuentro de autoridades y ciudadanos en 2008.132 El Acuerdo se refiere a la integración del sistema
único de información criminal, la integración de la Plataforma México y la interconexión, para estos fines, de todas las autoridades al
32
128
Reglamento del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Diario Oficial de la
Federación octubre 12, 2009, artículo 12m fracción XX , disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/
regla/n122.pdf
129
Centro Nacional de Información, Acuerdo por el que se dan a conocer los Lineamientos para la integración, captura, revisión y envío del Informe Policial Homologado (IPH), previsto en la Ley General del Sistema
Nacional de Seguridad Pública, DOF julio 8, 2010, disponible en <http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?cod
igo=5151046&fecha=08/07/2010>
130
En las entidades federativas se ha replicado el modelo del registro nacional dispuesto en la ley. Ver,
por ejemplo, Acuerdo Número 29/09, mediante el cual se establece el formato de registro pormenorizado
inmediato de una detención o aprehensión, que deberá de ser llenado y llevado a cabo por la autoridad que
practique una detención o aprehensión, Gobierno del Estado de Morelos, Consejería Jurídica, 23 de septiembre
de 2009, <http://www.morelos.gob.mx/10consejeria/files/Acuerdos/Acu-FormatoDetencionAprehension-4744.
pdf>
131
Programa Nacional de Seguridad Pública 2008-2012, disponible en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?cod
igo=5084548&fecha=23/03/2009
132
Acuerdo Nacional para la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, DOF 25 de octubre de 2008 <http://www.dof.
gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5057719&fecha=25/08/2008>
MARCO JURÍDICO EN MÉXICO
Sistema Nacional. En este contexto, el registro de detenciones debe
considerarse cubierto dentro de los fines de dicho acuerdo.
Otras actividades del Sistema Nacional se han enfocado en la necesidad de generar sistemas de información nacionales. En particular, la
Plataforma México se ha impulsado como un proyecto importante de
conectividad y de acopio de información.133
El Código Federal de Procedimientos Penales
En congruencia con la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad
Pública, el Código Federal de Procedimientos Penales establece también el deber de que la procuración de justicia se ocupe de registrar
las detenciones.134 En concreto, el Código establece el deber de la
autoridad que realice una detención de ingresarla en un registro, que
debe contener los siguientes elementos:
• Nombre y alias de la persona detenida.
• Descripción (media filiación).
• Modo, circunstancias generales, lugar y hora de la detención.
• Nombre, cargo, rango y área de adscripción de quienes participaron en la detención.
• Lugar a donde fue llevada.
• Tiempo aproximado de traslado.135
Puede apreciarse que el registro que dispone el Código de procedimientos penales añade un elemento importante a la información
registrada: el tiempo de traslado desde la detención.136 Es importante
hacer notar que la implementación del registro a cargo de la Procuraduría General de la República tiene un importante grado de
avance. En efecto, el 24 de mayo de 2010, el procurador general
de la república emitió un acuerdo que “crea el sistema de registro de
detenidos relacionados con delitos de competencia de la Procuraduría General de la Republica (SIRED)”. 137 Ello implementa el mandato
constitucional y legal para generar un Registro Administrativo de
Detenciones.
Consejo Nacional de Seguridad Pública, Sesión 21a, enero 2007, “Plataforma México”
Código Federal de Procedimientos Penales, artículo 3, fracción V.
Ídem., artículo 193.
136
A pesar de importantes discusiones en el foro judicial mexicano sobre la naturaleza de la detención como
un acto de autoridad, los parámetros mínimos de cumplimiento con los deberes de detención no se cumplirían si no se contempla que el momento mismo de la interrupción de la libertad personal incluye el arribo
de la persona a la autoridad competente. Los Códigos procesales reformados contemplan la necesidad, por
ejemplo, de someter todo el tracto de la detención, hasta la llegada al Ministerio Público, en la audiencia de
“control de detención”.
137
Diario Oficial de la Federación, 24 de mayo de 2010.
133
134
135
33
MÉX I CO
S I N
TORTURA
Existen lineamientos de conducta, en casos donde se desconoce el
paradero de una persona, que podrían tener incidencia sobre casos
de detenciones arbitrarias y podrían ser pertinentes para la prevención de la tortura. Por ejemplo, en el caso de mujeres desaparecidas,
se ha adoptado el Protocolo de Atención, Reacción y Coordinación
entre Autoridades Federales, Estatales y Municipales en Caso de
Extravío de Mujeres y Niñas en el Municipio de Juárez, del Sistema
Integral de Seguridad Pública (Operativo Alba), que requiere acciones
tempranas para la búsqueda de mujeres. Estas acciones de búsqueda
deben incluir el rastreo a través de centros de privación de libertad y
por lo tanto deben existir los mecanismos de información suficientes
para dar cuenta del paradero de una mujer, en caso de encontrarse
en custodia del estado.
Por último, la Subcomisión de Derechos Civiles y Políticos de la Comisión Intersecretarial ha incluido en su programa de trabajo la
posibilidad de crear un “Libro Modelo de Registro de los Detenidos”.138
En esta labor se ha incluido a la Procuraduría General de la República,
la Secretaría de Seguridad Pública y la Secretaría de Defensa Nacional. El programa de trabajo dispone que:
[…] del 18 al 22 de julio, los responsables se reunirán con el
Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura, para conocer
las características del documento y estar en aptitud de establecer la viabilidad del mismo y, en su caso, los plazos para su
elaboración.
Acuerdo de la Procuraduría General de la República
La Constitución mexicana fue reformada en junio de 2008 para incluir
la obligación de que exista un registro inmediato de las detenciones:
“Existirá un registro inmediato de la detención.”139 Esta obligación se
estipuló sólo en relación con las detenciones de personas en flagrancia. Lejos de esta interpretación restrictiva, la Procuraduría General
de la República creó el 24 de mayo de 2010 el Sistema de Registro de
Detenidos.140 El registro es amplio en el sentido de que pretende incluir a todas las personas que sean detenidas o puestas a disposición
de agentes federales de policía ministerial o del Ministerio Público. El
universo de personas que podría incluirse en este registro se extiende
34
138
http://derechoshumanos-portal.segob.gob.mx/UPDDH/archivos/Files/np_3.2-Programa-de-Trabajo-Subcomision-Civiles-y-Politicos1.pdf
139
Constitución política, artículo 16, párrafo 5, vigente desde el 18 de junio de 2008.
140
Acuerdo del Procurador General de la República por el que se crea el Sistema de Registro de Detenidos
relacionados con delitos de competencia de la Procuraduría General de la República DOF 24 de mayo de 2010,
<http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5143878&fecha=24/05/2010>
MARCO JURÍDICO EN MÉXICO
a numerosas causas de detención: “orden de aprehensión, flagrancia,
ministerial por caso urgente, arraigo, cateo y provisional con fines de
extradición”.141
El registro captura, como elementos de información, dos momentos:
la detención de la persona y su remisión al Ministerio Público. En
estas dos oportunidades, la autoridad integra diversos elementos de
información que permiten identificar a la apersona y vincularla con
los datos de una investigación penal. Este enfoque es oportuno en
el contexto del mandato de la institución y la finalidad que persigue el
registro: generar un control de las detenciones en el marco de las
atribuciones de procuración de justicia. En detalle, los elementos de
información que se recopilan en este registro son los que aparecen
en el cuadro 8.
C.8 ELEMENTOS DE INFORMACIÓN DEL REGISTRO DE DETENCIONES
DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Detención
Agentes responsables de la detención
Nombre
Corporación
Puesto o rango
Área de adscripción
De la persona
detenida
Nombre y alias
Descripción física
Edad aproximada
Sexo
De la detención
Lugar y hora
Motivo o circunstancias
generales
Posibles hechos
delictivos a investigar y
lugar de su comisión,
señalando circunstancias de modo, tiempo y
lugar que motivaron la
detención
Lugar y hora
Continúa pag 36
141
Ídem., artículo P RIMERO.
Remisión a la autoridad ministerial
Identificación de la
autoridad
Lugar y fecha de nacimiento
Edad
Domicilio
De la persona
detenida
Nacionalidad y lengua
nativa
Estado civil
Escolaridad
Ocupación o profesión
35
MÉX I CO
S I N
TORTURA
C.8 ELEMENTOS DE INFORMACIÓN DEL REGISTRO DE DETENCIONES
Cont.
DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Detención
De quien efectuó el
registro
Nombre
Corporación
Puesto
Área de adscripción
De la autoridad
que recibirá a la
persona detenida
Lugar
De las víctimas u
ofendidos de los
delitos
Datos personales
Tiempo estimado de
traslado
Remisión a la autoridad ministerial
Clave Única de Registro
de Población
Grupo étnico al que
pertenezca
Descripción del estado
físico
Huellas dactilares
De la persona
detenida
Identificación antropométrica
Adicciones
Estado general de salud
Religión
Enfermedades o padecimientos crónicos o
degenerativos
Identificación de averiguación previa y procesos judiciales previos
De modo similar a disposiciones anteriores, puede apreciarse que la
finalidad del registro que propuso la Procuraduría en 2010 se concentra en la gestión de información relevante para el ejercicio de la
procuración de justicia. Resalta que el registro tiene sólo dos momentos de aplicación: el de la detención y el de la remisión a la autoridad
ministerial. Resalta además que se enfoca de manera amplia en los
elementos que podrían tener relevancia jurídica para un caso penal
pero no necesariamente para hacer un juicio de valor sobre la legalidad de la detención o para determinar el tratamiento que se debe
adoptar para asegurar las condiciones óptimas de la detención. El
registro tampoco está diseñado para dar seguimiento a la detención
de la persona, pues se ciñe sólo al ejercicio de los deberes de la procuración de justicia. Resalta en especial la ausencia de un deber explícito
de registrar el fin de la detención de una persona cuando éste es declarado por la autoridad ministerial o incluso por los policías federales.
36
Instancias locales de localización de personas
En el ejemplo de la Procuraduría General de la República, algunas
procuradurías estatales han puesto a disposición del público servicios
MARCO JURÍDICO EN MÉXICO
para buscar a personas detenidas por la autoridad ministerial. En el
Distrito Federal, por ejemplo, existe el Servicio de Búsqueda de Personas Detenidas.142 La existencia de este servicio hace suponer que
es posible determinar si una persona ha sido detenida por la autoridad ministerial en el Distrito Federal y si ha sido liberada. El servicio
permite la búsqueda por nombre, apellidos y edad. El resultado arroja
el nombre, la edad, el sexo y el estatus de detención de la persona, e
indica si se encuentra a disposición del Ministerio Público, de la autoridad judicial o si fue liberada:
F.1 SISTEMA DE BÚSQUEDA DE PERSONAS DETENIDAS EN LA PROCURADURÍA
GENERAL DE JUSTICIA DEL DISTRITO FEDERAL
El resultado de la búsqueda del sistema de consultas en el Distrito
Federal permite suponer que existe un registro con características
similares al registro de la Procuraduría General de la República, en el
sentido de que está diseñado para el ámbito de actuación de la procuración de justicia.
Otro sistema de registro puede verse en Querétaro, donde cada día se
publica el estatus de personas detenidas y hospitalizadas. El sistema
de información al público permite suponer que se reúnen en un solo
142
Ídem., artículo P RIMERO.
37
MÉX I CO
S I N
TORTURA
lugar las detenciones de diversas autoridades policiales y no sólo de
la autoridad ministerial. Por ejemplo, pueden encontrarse registros
de personas detenidas por la guardia municipal por faltas administrativas, o de quienes se encuentran ante diversos juzgados, agencias
del Ministerio Público o centros de detención. Esta decisión administrativa de incluir un rango amplio de autoridades responsables de
la custodia de personas indica una visión amplia del fenómeno de
detención. El servicio de la página está alimentado por un servicio de
auxilio que opera en cada entidad federativa y se conoce como Locatel. En Querétaro, el servicio se llama Locatel Informa. Hospitalizados
y Detenidos.143
Los deberes de los agentes de policía frente a la libertad
de las personas
Como se ha explicado, un registro de personas detenidas es importante para ayudar a preservar la seguridad de los internos y la
investigación de incidentes en custodia. Además, existen otras consecuencias valiosas de su implementación:
• Para la certeza y seguridad de oficiales de policía respecto del
cumplimiento de su deber.
• Para la seguridad del proceso penal y la certeza de la evidencia
que se emplea en él.
• La facilidad para generar información que pueda ser empleada
para medir el desempeño positivo o negativo de los oficiales.
• Para generar datos necesarios en la gestión de los lugares de
detención.
El contexto mexicano para la implementación de una herramienta de
prevención de casos de abuso policial —y en concreto de prevención
de tortura— debe ser considerado. La gran complejidad de un marco
normativo dividido en tres órdenes de gobierno y la posibilidad de
que una persona se encuentre en custodia en manos de cualquiera
entre múltiples autoridades municipales, locales o federales deben
tomarse en cuenta.
38
Además de la dificultad que se presenta como consecuencia del complejo orden institucional mexicano, la implementación de un sistema que
busque incrementar el grado de orden y control de los medios y centros
de detención atraviesa por un reto logístico y político enorme. Sumado
143
“Locatel informa. Hospitalizados y detenidos” <http://www.pgjqueretaro.gob.mx/Servicios/Locatel/
Loc_informa.htm>
MARCO JURÍDICO EN MÉXICO
a los datos de desgobierno de los centros penitenciarios, caracterizados
de forma cruda por oficinas del ombudsman en distintas jurisdicciones,
existe en el país un serio reto de control de las fuerzas de seguridad. Se
observa además un vacío legal importante en el área de la protección
del derecho de la libertad personal, que no está conceptualizado de
manera adecuada en el sistema jurídico sino a través de los tratados
internacionales de derechos humanos. La escasez de regulación y peso
específico de los deberes en esta materia ha quedado demostrada de
manera dramática en fechas recientes, cuando el más alto tribunal debatió, por segunda vez, los efectos jurídicos de la demora en la entrega
de una persona detenida a las autoridades ministeriales.144
El caso, polémico en su conjunto por ilustrar el descontrol sobre los
cuerpos policiales y el desaseo de la justicia, es revelador para la
protección de la libertad personal, en tanto que tomó casi un año y
dos votaciones de la Primera Sala de la Corte decidir cuál debe ser
la consecuencia jurídica de una detención prolongada de manera
arbitraria.
Para los fines de este trabajo, la pertinencia de esta discusión tiene
que ver con las decisiones que debe tomar un agente encargado de
hacer cumplir la ley antes de decidir detener a una persona y las
alternativas que podrían tener a su alcance diversos actores para
liberar a una persona detenida. Las preguntas a las que se debe responder incluyen la decisión de detener, el periodo de traslado a una
autoridad competente para atender la situación que generó la detención y la eventualidad de liberar a una persona.
Más adelante se discutirán algunas generalidades sobre los deberes del
estado frente a la custodia de una persona y, desde luego, su efecto en
el cumplimiento de las normas de protección a la integridad física.
La decisión de detener
La Constitución señala las siguientes causas para detener a una persona:
1. Orden judicial. En la ejecución de una orden judicial.145 Al ejecutar una orden de aprehensión, los oficiales de policía tienen la
144
Amparo en Revisión 517/2011, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Primera Sala, proyecto de
resolución del Ministro Arturo Zaldívar <http://www.scjn.gob.mx/pleno/documents/proyectos_resolucion/
adr-517_2011.pdf>
145
CPEUM , artículo 16, párrafo 3: No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin
que preceda denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado con pena privativa
de libertad y obren datos que establezcan que se ha cometido ese hecho y que exista la probabilidad de
que el indiciado lo cometió o participó en su comisión.
39
MÉX I CO
S I N
TORTURA
obligación de llevar a la persona inmediatamente ante la autoridad judicial.146
2. Flagrancia. Cuando se esté cometiendo un delito o inmediatamente después de haberse cometido. Los policías que detengan
a una persona en estas condiciones tienen la obligación de poner a
la persona a disposición del Ministerio Público “sin demora”. En
estos casos, debe existir un registro de la detención.147
3. Caso urgente. El Ministerio Público puede emitir una orden de
detención motu proprio, si no es posible acudir a la autoridad
judicial. En concordancia con los párrafos anteriores, se presume que los policías que ejecuten tal orden deben poner a la
persona sin demora a disposición del Ministerio Público.148
4. Faltas administrativas. La Suprema Corte ha establecido
también que la Constitución permite a los oficiales de policía
detener y llevar al juez cívico a una persona si: (i) presencian
la violación a una falta administrativa local; (ii) están presentes
inmediatamente después de la comisión del hecho; (iii) o encuentran en poder de la persona objetos que hagan presumir su
participación en la comisión del hecho;149 la Corte respaldó así
el artículo 55 de la Ley de Cultura Cívica del Distrito Federal,
vigente.
5. Arraigo: en el orden federal, los jueces, a petición del Ministerio Público, pueden ordenar la detención por hasta 40 días,
prorrogables, de una persona en el contexto de la investigación
de delitos de delincuencia organizada, antes de que se le acuse
penalmente.150
La constitución ordena el control judicial de la detención en casos de
flagrancia o urgencia. Aunque la Constitución sólo requiere un registro
inmediato de la detención en casos de flagrancia, el ejercicio del control
judicial de la detención demanda que existan registros del momento en
CPEUM , artículo 16, párrafo 4: La autoridad que ejecute una orden judicial de aprehensión deberá poner al
inculpado a disposición del juez, sin dilación alguna y bajo su más estricta responsabilidad. La contravención a lo anterior será sancionada por la ley penal.
147
CPEUM , artículo 16, párrafo 5: Cualquier persona puede detener al indiciado en el momento en que esté cometiendo un delito o inmediatamente después de haberlo cometido, poniéndolo sin demora a disposición
de la autoridad más cercana y ésta con la misma prontitud, a la del Ministerio Público. Existirá un registro
inmediato de la detención (cursivas de la autora).
148
CPEUM , artículo 16, párrafo 6: Sólo en casos urgentes, cuando se trate de delito grave así calificado por
la ley y ante el riesgo fundado de que el indiciado pueda sustraerse a la acción de la justicia, siempre y
cuando no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razón de la hora, lugar o circunstancia, el Ministerio Público podrá, bajo su responsabilidad, ordenar su detención, fundando y expresando los indicios que
motiven su proceder.
149
Véase Anexo 2.
150
CPEUM , artículo 16: “La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos de delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona, con las modalidades de lugar y tiempo que
la ley señale, sin que pueda exceder de cuarenta días, siempre que sea necesario para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado
se sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo podrá prorrogarse, siempre y cuando el Ministerio Público
acredite que subsisten las causas que le dieron origen. En todo caso, la duración total del arraigo no podrá
exceder los ochenta días.”
146
40
MARCO JURÍDICO EN MÉXICO
que ello sucedió y del momento en que la persona fue puesta a disposición de la autoridad competente.151
Los términos más problemáticos para establecer los deberes de los
oficiales de policía en relación con personas detenidas, son los límites
del traslado a la autoridad competente (judicial o ministerial) “sin demora” o “inmediatamente”. Existen pocos precedentes que arrojen luz
sobre el sentido y las implicaciones de estas restricciones.
1. Duración de la detención. Una detención de cinco horas para
trasladar a una persona extranjera del estado de Morelos a la
Ciudad de México, sin que además se diera aviso a la sede consular, se consideró una violación que dejó en total indefensión a
la detenida.152
2. Límites del plazo constitucional. Sin embargo, el tiempo de traslado a la autoridad competente no se considera parte del lapso
constitucional con el que cuenta el Ministerio Público para retener a la persona antes de su consignación.153 Es importante
observar que esta decisión fue el resultado de dos criterios en
conflicto. Una interpretación anterior sugería que el plazo máximo de retención ante el Ministerio Público incluía el tiempo de
traslado a la autoridad desde el lugar de la detención.
3. Efectos de la detención prolongada. Existen también interpretaciones que afirman que la detención prolongada por los agentes
que detienen a la persona antes de conducirla al agente del
Ministerio Público hace presumir su incomunicación y, por tanto, invalida la confesión que se pudiese haber rendido.154 Sin
embargo, la aplicación de este criterio se dificulta frente a la
ausencia de principios claros para la determinación de los plazos
legales.
Es claro que, además de los incentivos naturales para cumplir la ley,
los oficiales de policía, sus supervisores y los agentes del Ministerio
Público tienen un interés en que las detenciones y entrevistas se conduzcan de manera correcta para evitar los efectos nocivos que las
violaciones pueden tener en el proceso. Esto es de especial importancia ante el panorama de la eventual entrada en vigor del sistema
acusatorio en el Distrito Federal, que ofrece controles más cerrados e
151
CPEUM , artículo 16, párrafo 7: En casos de urgencia o flagrancia, el juez que reciba la consignación del
detenido deberá inmediatamente ratificar la detención o decretar la libertad con las reservas de ley.
152
ADR 517/2011 SCJN 1a Sala, Pág. 94 <http://www2.scjn.gob.mx/juridica/engroses/cerrados/Publico/
11005170.010-1684.doc>
153
Véase Anexo 3.
154
Véase Anexo 4.
41
MÉX I CO
S I N
TORTURA
inmediatos para la legalidad de la detención en el contexto del proceso
penal.
¿Qué medios tiene el agente de policía a su alcance para decidir si
se encuentra ante un delito flagrante?
El Código de Procedimientos Penales permite a los agentes de policía
detener a una persona en casos que se equiparan a la flagrancia:
Se equiparará la existencia de delito flagrante cuando la persona es señalada como responsable por la víctima, algún testigo
presencial de los hechos o quien hubiera participado con ella
en la comisión del delito; o se encuentre en su poder el objeto,
instrumento o producto del delito; o bien aparezcan huellas o indicios que hagan presumir fundadamente su participación en el delito;
siempre y cuando se trate de un delito grave así calificado por la
ley, no haya transcurrido un plazo de setenta y dos horas desde
el momento de la comisión de los hechos delictivos, se hubiera
iniciado la averiguación previa respectiva y no se hubiese interrumpido la persecución del delito.155
Estas cláusulas de flagrancia, que permiten los supuestos de persecución material, el señalamiento de un testigo presencial o el hallazgo
de los objetos del delito, se extiende a un plazo de 72 horas. Así, el
margen de discrecionalidad de los oficiales de policía se amplía, al
igual que la necesidad de asegurarse de su ejercicio adecuado.
El momento en que inicia la detención de la persona
Las herramientas de política institucional para establecer las reglas
de conducta de oficiales que ejecuten detenciones en el campo deben
mostrar un estricto apego al marco jurídico. Sin embargo, este marco
legal puede presentar áreas grises, vagas o poco desarrolladas donde
la institución debe, en la medida de lo posible, orientar la actuación de
los oficiales en el campo.
En virtud de la inexistencia de una noción general de detención material, tenemos hasta ahora sólo supuestos formales donde la autoridad
deberá decidir el momento donde inicia la detención, aunque ella no se
contabilice para la vigencia de los plazos constitucionales en el procedimiento penal.
42
155
Código de procedimientos penales del Distrito Federal, artículo 267. Código Federal de Procedimientos
Penales, artículo 193 eliminó el plazo de 72 horas para la equiparación de flagrancia.
MARCO JURÍDICO EN MÉXICO
Instituciones con facultades para prevenir la tortura
Las instituciones involucradas en las acciones de prevención de la
tortura son las siguientes.
• Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura. Creado por
mandato de los artículos 19 y 20 del Protocolo Facultativo de
la Convención de Naciones Unidas para Prevenir y Sancionar la
Tortura.
• Sistema Nacional de Seguridad Pública. Dispuesto en el artículo
21 constitucional y desarrollado en la Ley General del Sistema
Nacional de Seguridad Pública, sus órganos de coordinación están
facultados para adoptar lineamientos y protocolos con estándares
de conducta que, debidamente incorporados a los órdenes jurídicos estatales, pueden requerir estándares de conducta de las
autoridades encargadas de hacer cumplir la ley.
• Unidades administrativas de la Secretaría de Gobernación. La
administración anterior promovió el empleo de espacios como la
Subcomisión de Derechos Civiles y Políticos, de la Comisión de
Política Gubernamental en Materia de Derechos Humanos.156
La administración actual ha creado una unidad de defensa de
derechos humanos y una Dirección General de Política Pública de Derechos Humanos.157
• Cada entidad integrante del Sistema Nacional de Seguridad Pública y cada comisión pública de derechos humanos, en las 32
entidades federativas.
Mecanismo Nacional para la Prevención de la Tortura
En cumplimiento de las disposiciones del Protocolo Facultativo, el
gobierno mexicano designó a la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos como el Mecanismo Nacional previsto en los artículos 19
y 20 del mismo.158 La base constitucional de la operación de la CNDH
en este contexto es el artículo 102, apartado B, de la Constitución
Política, cuya competencia corresponde a la del Congreso Federal: “El
Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas,
en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos.”159
Acuerdo por el que se crea con carácter permanente la Comisión de Política gubernamental en materia
de derechos humanos, DOF 11 marzo 2003, disponible en < http://derechoshumanos-portal.segob.gob.mx/
archivos/anexos/Acuerdo_Comision_Políticas_DH.pdf >
157
Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, DOF 2 de abril de 2013 < http://dof.gob.mx/
nota_detalle.php?codigo=5294185&fecha=02/04/2013>
158
Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura <http://www.cndh.org.mx/node/582>
159
CPEUM , artículo 102, apartado B.
156
43
MÉX I CO
S I N
TORTURA
Al parecer, la designación del Mecanismo Nacional deriva formalmente de un convenio de la CNDH y las secretarías de Gobernación, de
Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional, de Marina, de Seguridad
Pública, de Salud y la Procuraduría General de la República.160 El
Mecanismo Nacional ha operado con base en convenios de colaboración entre la CNDH y las diversas comisiones estatales de derechos
humanos.
No está claro si el Mecanismo Nacional tiene autoridad, por virtud del
Protocolo Facultativo, para realizar las visitas a los centros de detención a cargo de las entidades federativas y los municipios o si dicha
facultad se desprende además de los convenios de colaboración. Se
puede aseverar que estas visitas y otras facultadas están señaladas
en el artículo 19 del Protocolo como las mínimas para los mecanismos nacionales.
Actividades del Mecanismo Nacional
El Mecanismo Nacional ha empleado sus facultades y recursos para
hacer numerosas visitas a centros de detención en el país. Las áreas
que se cubren en sus reportes anuales incluyen: agencias del ministerio público y fiscalías, centros de arraigo, separos de seguridad pública
o juzgados, cárceles municipales o distritales, centros de reclusión
para adultos, centros de internamiento para adolescentes, centros de
salud psicosocial y albergues de víctimas y asistencia social. Destacan
por su ausencia en esta lista los lugares de detención de migrantes
irregulares y los centros de detención a cargo de las fuerzas armadas.
En los términos del Protocolo Facultativo recogidos en el Convenio
de Colaboración, el Mecanismo Nacional puede requerir a las autoridades federales el nombre, la fecha, el lugar y la causa de detención,
traslado o liberación, así como exámenes médicos de cada detenido.
El convenio no incluye ninguna otra información sino que señala que
el Mecanismo carece de facultades para solicitar a las autoridades
federales información reservada o confidencial.161
El Mecanismo Nacional carece de información estadística de primera
mano. El enfoque sobre sus facultades como organismo que conduce
visitas no se ha traducido en la solicitud o el procesamiento de información sobre el funcionamiento general de los centros de detención.
44
160
161
Fechado en junio 22 de 2007, disponible en <http://www.apt.ch/npm/americas/Mexico5.pdf>
Convenio de colaboración, cláusula Cuarta
MARCO JURÍDICO EN MÉXICO
Sin embargo, de los informes del Mecanismo Nacional se puede inferir que la brecha entre las condiciones actuales de los registros de
detención y los insumos necesarios para que exista un registro nacional de incidentes en custodia es amplia. El Mecanismo ha señalado
la ausencia o insuficiencia de registros de ingreso o condiciones de
detención en los lugares visitados (que va en la misma dirección de los
comentarios del Subcomité para la Prevención de Tortura).
45
REGISTRO NACIONAL DE
INCIDENTES EN CUSTODIA
LOS RETOS Y LA COMPLEJIDAD INSTITUCIONAL
La motivación de crear un Registro Nacional de Incidentes en Custodia
debe tomar en cuenta los reconocidos obstáculos en el sistema mexicano —comunes en ocasiones a otros sistemas en el mundo— para
prevenir, detectar y sancionar actos prohibidos por la UNCAT. Dichos
obstáculos incluyen:162
• Voluntad reducida para investigar.
• Tendencia a abrir investigaciones de tortura tipificando un delito
de menor gravedad, como lesiones o abuso de autoridad.
• Falta de imparcialidad e independencia en la aplicación del Protocolo de Estambul.
• Necesidad de armonizar la tipificación del delito de tortura en las
diversas jurisdicciones, para adecuarla a los estándares internacionales en diversas entidades federativas.
Los retos para la implementación del Protocolo Facultativo tampoco
son menores. El Subcomité para la Prevención de la Tortura identifica
tareas pendientes en diversas áreas, como la normatividad, el presupuesto, los protocolos operativos y las prácticas ministeriales, que
requerirían la interacción con una gran diversidad de acciones. Se exponen aquí algunas de las áreas pendientes que han sido identificadas
por el Subcomité en su reporte de marzo de 2010.
47
Informe sobre la visita a México del Subcomité para la Prevención de la Tortura y otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes, CAT/OP/MEX /1, disponible en <http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/
opcat/docs/ReportMexico_sp.pdf>
162
GE STIÓN
PR EVE NTI VA
D E
L A
D ETENC I ÓN
• El diseño normativo y la ejecución de la figura de arraigo generan por sí mismas un riesgo de detención arbitraria. Existen tres
factores principales: la amplitud y ambigüedad de las definiciones de “crimen organizado”, la ausencia de discreción judicial en
la detención y la unidad de las autoridades responsables de la
investigación y la detención. Todos ellos son desincentivos para
el control de la tortura.163
• La tipificación de la tortura es deficiente y heterogénea. No existe
uniformidad en las definiciones de tortura en diversos ámbitos
del sistema jurídico mexicano. Primero, los parámetros diversos del
sistema universal de protección frente al sistema interamericano
pueden ser una fuente de confusión; segundo, las legislaciones en
la federación y las 32 entidades federativas han adoptado soluciones diversas a la tipificación del delito y no son necesariamente
concordantes con los parámetros internacionales, sean universales o regionales. En particular, el Subcomité ha señalado la
necesidad de claridad en la extensión del concepto de tortura,
más allá de los contextos de investigación o interrogación.164
• Respecto de la información que puede ser rastreada a través
de las comisiones de derechos humanos en los centros de detención, el Subcomité ha observado una importante ausencia
de patrones de investigación que documenten el control de las
prisiones por parte de las autoridades. En particular, la matriz
empleada por las comisiones estatales de derechos humanos,
originada en la Comisión Nacional de Derechos Humanos —sede
del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura— se compone de siete indicadores, sin que alguno de ellos se refiera al
gobierno de las prisiones. Estos importantes cuerpos de monitoreo carecen, por tanto, de información para establecer el grado
de control y responsabilidad de las autoridades legítimas sobre
los sucesos al interior de los penales a lo largo del país.165
• La cooperación institucional no está libre de barreras. Se han
reportado incidentes de recomendaciones sobre tortura que no
son aceptadas, son aceptadas parcialmente o son cumplidas también parcialmente por las autoridades.166 El Subcomité destaca
48
Ídem., para. 44.
Ídem., para. 57.
Ídem., para 66.
166
En particular, el Subcomité señaló la situación de la Procuraduría de Jalisco, quien se negó a abrir investigaciones por los hechos objeto de la recomendación de la comisión de derechos humanos del estado.
Ídem., para. 67
163
164
166
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
la ausencia de voluntad local para el inicio de investigaciones especializadas, para indemnizar a las víctimas y, en particular, para
aplicar el dictamen médico forense que indica el Protocolo de Estambul. La debilidad institucional en los organismos públicos de
derechos humanos en algunas entidades federativas, evidenciada
por estos ejemplos, llevó al Subcomité a respaldar las recomendaciones emitidas por estos cuerpos en el contexto de la tortura.167
• Un área más de preocupación dentro del engranaje institucional
de la prevención de la tortura se encuentra en la sistemática
debilidad de las oficinas de la defensa pública. La falta de registros adecuados de quejas de tortura y maltrato recibidas de sus
clientes es uno de los factores que debilita a la defensa pública
como fuente de prevención. El Subcomité ha recomendado el
fortalecimiento del acceso a la defensa técnica desde el momento de la detención, para prevenir la tortura o, en caso de
que se presente, tener acceso a la justicia.168 Una de las evidencias de la deficiencia del acceso a la defensa radica en la poca
disponibilidad de personal, en todo momento, para garantizar la
presencia de un defensor “de guardia” en la defensa pública.169
• Otra área de especial preocupación para la prevención de la
tortura es la aún deficiente implementación del Protocolo de Estambul. El Protocolo aún no se encuentra operativo en cada
entidad federativa. En los estados donde ha sido implementado, la ausencia de capacitación y procedimientos deficientes para
la investigación y documentación de casos de tortura no contribuye a su correcta aplicación. Lo que es más graveme, se
ha detectado el empleo del Protocolo como un mecanismo de
presión por parte de algunas autoridades, como amenaza hacia
víctimas de tortura, quienes al final fueron acusadas de falsedad
de declaraciones si el dictamen médico —cuya calidad ha sido
fuertemente criticada por el Subcomité— no indica el empleo de
métodos de tortura. Estas circunstancias llevaron al Subcomité a
recomendar a las autoridades que no empleen sólo el resultado
del dictamen para probar un caso de tortura.170
• En cuestión de monitoreo, el número de quejas formales por tortura es más bien bajo y no coincide con los indicios de la práctica
49
Ídem., para. 68.
168
Ídem., para. 79.
169
Ídem., para. 82.
170
Ídem., para. 87.
167
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real, lo que ha conducido al SPT a desechar las cifras de denuncias
como indicador de la incidencia de tortura. De hecho, el SPT concluyó que el número real de casos de tortura no correspondía al
número de las quejas, además de la falta de consistencia entre
la materia de la queja y los hallazgos de la investigación, lo que el
SPT atribuyó a la mala caracterización que hacen las autoridades
de actos reportados, para disminuir su gravedad.171
• Una deficiencia central discutida por el Subcomité es la falta de
capacitación y rendición de cuentas entre las distintas fuerzas de
policía del país. Respecto de la disciplina y el uso de la fuerza, el
Subcomité recomienda el fortalecimiento de los mecanismos de
control.172 Los mecanismos de este tipo incluyen la instalación
de videocámaras en la instalaciones de detención, complementadas por otras medidas para controlar actos de tortura en la vía
pública y en las camionetas oficiales.173 Un aspecto más delicado
es la incidencia de tortura durante el arraigo, con reportes de
tratos crueles por parte de diversos detenidos en Guadalajara,
con confirmación de los médicos de la delegación del Subcomité:
“los abusos del poder deben ser tratados estrictamente”.174
• Las condiciones de detención fueron un aspecto importante de
las recomendaciones del Subcomité. Cuestiones elementales
como la limpieza, la iluminación, acceso a un colchón, productos
de higiene personal y agua, se encuentran entre las recomendaciones del Subcomité.175
Destaca por la cercanía con nuestro tema la existencia de registros inadecuados.
• El Subcomité recomienda que la autoridad responsable de la detención y la fiscalía deban registrar la información adecuada de
ingreso y salida de detenidos, esencial para el ejercicio del recurso
de habeas corpus. El sólo registro de la detención puede ser una
herramienta en la prevención del maltrato.176 El ingreso, la razón
para el arresto, el momento de arribo, la identificación de la autoridad que ordena la detención y la disciplina carcelaria contra
el detenido son elementos mínimos de registro.177 El Subcomité
50
Ídem., para. 88.
Ídem., para. 115.
Ídem., para. 141.
174
Ídem., para. p 30.
175
Ídem., para. at 25.
176
Ídem., para. 118.
177
Body of Principles for the Protection of All Persons under Any Form of Detention or Imprisonment,
principle 12.
171
172
173
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
recomendó específicamente que las oficinas de la fiscalía desarrollen un sistema para guardar datos de la cadena de custodia
de las personas detenidas, incluido el estado físico del detenido,
con la debida supervisión del superior jerárquico. “Un sistema
homogéneo” de ingreso de prisioneros fue una de las recomendaciones específicas del Subcomité, al notar que no existe
un sistema adecuado de registro en la mayoría de las prisiones
visitadas.178 El registro debe contener la identidad del detenido, la
razón de la detención y la autoridad que la ordena, fecha y hora
de ingreso, y que no existan huecos entre los ingresos, así como el
ingreso de las medidas disciplinarias ordenadas, incluida la autoridad que las impone.179 Es importante también que las prisiones
lleven un registro adecuado de las muertes en custodia, mantenido tanto en cada centro de detención como en un registro central.
• El Subcomité observó que el mayor riesgo de las personas detenidas es su trato con la oficina del fiscal. Esto se debe en parte a
la configuración de las reglas de proceso.180 Tampoco existe adecuado acceso al control judicial de las condiciones de detención.181
Otra asignatura pendiente son los médicos responsables de llevar a cabo los dictámenes de los detenidos, quienes carecen
de entrenamiento adecuado. Los médicos deben contar también
con un registro adecuado para ingresar historia de lesiones, la
concordancia entre el estado físico y los síntomas descritos, los
síntomas de abuso, historia de enfermedades contagiosas, fecha
y hora del examen, la identificación del prisionero, así como su
número de celda.182
ELEMENTOS DE INFORMACIÓN DESDE UNA PERSPECTIVA
CONCEPTUAL
La política que se propone en este documento es la adopción de un
registro nacional de incidentes ocurridos bajo custodia. Este concepto obedece a dos motivaciones importantes. En primer lugar, existe
la necesidad de impulsar acciones que den cumplimiento a las obligaciones internacionales de México, desprendidas del OPCAT y otros
Informe sobre la visita a México del Subcomité para la Prevención de la Tortura y otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes, CAT/OP/MEX /1, para. 34-35, disponible en <http://www2.ohchr.org/
english/bodies/cat/opcat/docs/ReportMexico_sp.pdf >
179
United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, rule 7.
180
Informe sobre la visita a México del Subcomité para la Prevención de la Tortura y Otros
Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, CAT/OP/MEX /1, para. 30-31, disponible en
<http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/opcat/docs/ReportMexico_sp.pdf >
181
Ídem., para. 166.
182
Ídem., para. 173.
178
51
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tratados, así como recomendaciones explícitas de los diversos órganos
de monitoreo de cumplimiento de tratados, para la implementación de
esta herramienta y la implementación de otras recomendaciones
de los organismos universales y regionales de monitoreo. Un registro
aislado, que opere fuera del contexto de un mecanismo nacional de
prevención y las concomitantes medidas para atender todas las necesidades señaladas en este material, tendría una eficacia limitada.
Por otro lado, sería una pena dejar pasar esta oportunidad concentrándose sólo en un registro que atienda el fenómeno de la tortura,
en lugar de un mecanismo similar aplicable a la información relevante
de todas las detenciones (ya previsto en las leyes nacionales), que
permita implementar sistemas de gestión pública para el adecuado flujo de información y atención de las necesidades derivadas de
la custodia de personas por parte de agentes del estado. Es decir,
un registro amplio podría contribuir más a mejorar las instituciones,
mientras favorece el combate a la tortura y el maltrato.
Incluso dentro del enfoque restrictivo del sistema de visitas del OPCAT,
se requiere un mecanismo que registre datos más allá de los casos
o incidentes de tortura, según los términos del artículo 20 del OPCAT:
Con el fin de permitir a los mecanismos nacionales de prevención desempeñar su mandato, los Estados Partes en el presente
Protocolo se comprometen a concederles:
a) Acceso a toda la información acerca del número de personas privadas de libertad en lugares de detención según la
definición del artículo 4, así como del número de lugares de
detención y su emplazamiento.
b) Acceso a toda la información relativa al trato de estas personas y a las condiciones de su detención.183
52
La doble motivación de esta propuesta se cristaliza en un sistema
que extiende las atribuciones de dos cuerpos ya existentes, para
maximizar los resultados de labores para las que ya tienen atribuciones jurídicas en este momento. Primero, se trata de la ejecución
de deberes constitucional y legal de un Registro Administrativo de
Detenciones, ampliado de modo que incluya también la información
de contactos y el resultado de dichos contactos durante la custodia
183
OPCAT,
artículo 20.
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
—una suerte de registro ampliado de detenciones. De manera similar,
la herramienta puede extender las facultades del Mecanismo Nacional en los términos del OPCAT, más allá de las visitas a los centros de
detención, para permitirle ejercer tareas de manejo de amplia información de la operación en su conjunto de las instituciones a quienes
deben dar seguimiento. Otra opción sería dar acceso a la información
consignada en el registro sin hacerlo responsable de su ejecución. De
este modo, el MNP participaría como un usuario de los datos registrados y como un agente proveedor de información de modo similar a
otras instituciones, aunque mantendría su estatus especial en tanto
que responsable de ejercitar el mandato del OPCAT.
La herramienta que se describe a continuación busca registrar la actividad total de las instituciones que tienen a su cargo a las personas
privadas de la libertad —incluso de manera momentánea— para generar la información que las asista en la atención de sus necesidades.
La propuesta reconoce que, aunque las políticas existentes permitirían dar cumplimiento a los deberes impuestos por la normatividad
internacional en lo que respecta al Mecanismo Nacional, sus atributos
y operación, la creación de esta sinergia con el Registro Administrativo de detenciones produciría importantes resultados, que además
implementarían una política importante del Plan Nacional de Derechos Humanos y las recomendaciones que al respecto ha formulado
explícitamente el Subcomité para la Prevención de la Tortura.
Con este objetivo en mente, una herramienta basada sólo en la recolección de datos de casos excepcionales no podría tener éxito. En otras
palabras, la sustitución de un registro de detenciones por un registro de
casos de tortura implicaría que la herramienta prejuzga sobre los hechos en lugar de ocuparse de registrar las incidencias. Ningún sistema
de prevención puede basarse en la información excepcional generada
por los incidentes donde ya se ha percibido alguna desviación de los
protocolos y las reglas aplicables al tratamiento de personas detenidas.
Una razón sencilla para esto es que, al registrar sólo las incidencias
excepcionales —que puedan calificarse de tortura— se ignora el universo que sirve de contexto a dichos casos y que es la línea base para el
análisis de las razones y la forma como sucedió la tortura. Sería imposible conocer si esta práctica es frecuente, los factores que intervienen
en su incidencia y, por tanto, las acciones probablemente exitosas para
su prevención. Por otro lado, existen lagunas en los mecanismos de
quejas de tortura y, en consecuencia, un mecanismo que pretenda contar sólo los casos calificados como probable tortura está destinado a
discrepar de la realidad. Esta discrepancia sólo se agrava cuando las
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inspecciones, entrevistas e investigaciones subsecuentes dejan claro
públicamente que hubo casos que el registro de tortura no capturó.
En este contexto, no es pertinente que el mandato del Registro Nacional
se interprete de manera intercambiable con el mandato del Mecanismo
Nacional para la Prevención de la Tortura. Aunque existen importantes
sinergias entre ambos sistemas de prevención e información, el registro nacional debe ser interpretado al menos de dos maneras: primero,
como una forma estandarizada de documentar las incidencias durante
la custodia de una persona y, segundo, como la base de datos que
aglutine dicha información y permita documentar la identificación de
prácticas institucionales exitosas o aquéllas que ameritan ser revisadas.
Objetivos
La primera pregunta que debe responderse es la meta que debe
perseguir el Registro Nacional. El consenso internacional es abrumador
sobre la dificultad de identificar, investigar, perseguir y sancionar el
delito de tortura. Con esto en mente, esta propuesta busca tender
una red amplia pero manejable de datos que capturen una imagen
compleja de los incidentes durante la custodia de una persona. Así,
una herramienta preventiva —que tenga como mecanismo el acopio
de información a través de ámbitos y niveles de gobierno— podría
tener metas al interior de las instituciones directamente involucradas,
generar sinergias al exterior para la sociedad en su conjunto y tener
efectos directos sobre la implementación de deberes propios del
bloque de constitucionalidad en México.
Desde un punto de vista de gestión, puede apreciarse el ciclo de la política preventiva en esta materia como se presenta en el diagrama 1.
D.1 EL CICLO DE LA PREVENCIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA
Recoger datos,
inspeccionar,
documentar
54
Cumplir con recomendaciones y comprobar
el cambio al MNP
Diálogo con recomendaciones y propuestas
a autoridades
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
Este sencillo flujo de información supone la recopilación de información por diversos métodos, a cargo de un cuerpo independiente de la
entidad analizada. La recopilación de dicha información tiene el objeto
de permitir la formulación de alternativas y propuestas específicas
que faciliten el logro de las metas institucionales. Tales recomendaciones deben ser comunicadas de manera efectiva en un diálogo
que muestre la comprensión técnica suficiente de la operación de la
entidad analizada. La entidad, a su vez, debe comunicar los pasos que
adopte para la implementación de dichos mecanismos, cuyos resultados se analizarán en una segunda fase del ciclo de la prevención. Se
espera que la herramienta propuesta, dentro del ciclo de políticas de
prevención, facilitará:
• Identificar incidentes de custodia y —antes de que exista en alguna entidad competente— su calificación como tortura, tratos
crueles, inhumanos o degradantes. En este contexto, primero deben quedar claras dos dimensiones: el universo de hechos
observables debe caber dentro de una gama amplia de hechos donde se inscriban los casos excepcionales de abusos
por parte de diversos agentes del Estado; segundo, el universo
debe ser suficientemente amplio como para cubrir todas las
incidencias que potencialmente estarían prohibidas por la Convención de Naciones Unidas contra la Tortura. De igual modo,
los hechos registrados deben ser también extensos como para
cubrir los actos prohibidos bajo el régimen interamericano,
considerando las diferencias que existen en ambos regímenes
sobre la gravedad de los sufrimientos infligidos.184 La política
estatal, más claramente a partir de la integración del bloque
de constitucionalidad, debe permitir identificar hechos cubiertos por los estándares más amplios, sin importar su fuente de
obligatoriedad.
• Supervisar a los agentes encargados de hacer cumplir la ley,
fuerzas armadas y personal médico responsable de valorar
las condiciones en que arriban las personas a los centros de
detención. La propuesta se ofrece con un fuerte énfasis en la
promoción de buenas prácticas de gestión institucional, de manera que el acopio de información que se plantea a través del
Registro Nacional corresponde a un ciclo adecuado de rendición
de cuentas de las instituciones públicas participantes.
184
Cfr supra, nota 105..
55
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• Documentación de quejas de tortura para cumplimiento de obligaciones de Derecho interno e internacional. Un objetivo inmediato
del establecimiento del Registro Nacional es el cumplimiento de
las recomendaciones que en ese sentido ha ofrecido el Subcomité
para Prevenir la Tortura, así como la ejecución de una política
explícitamente incluida en el Programa Nacional de Derechos
Humanos.
Materia
Al parecer, la propuesta de un registro de casos de tortura se adoptó
en el Programa Nacional de Derechos Humanos como una herramienta de visibilización de los retos concretos del país en la materia.
Dicha visibilización correspondería principalmente al segmento de
sanciones que ha sido continuamente subrayado por las instancias
nacionales como componente preponderante de la política de combate a la tortura. Como consecuencia de esta lógica, el registro se
concentraría en incluir los casos donde las instituciones lograron actuar sobre probables actos de tortura. La definición de este universo
como el objeto del registro tiene varias alternativas que se discuten
más adelante.
Aunque la perspectiva de la sanción es muy importante, como se
aprecia en el diagrama 2, el universo de datos relevantes para una
herramienta de gestión adecuada involucra otras dos dimensiones
(véase el diagrama 1): el diálogo mediante recomendaciones específicas y el seguimiento a dichas recomendaciones. Además, la
observación de sanciones constituye sólo un elemento posible del
monitoreo de la conducta de las autoridades frente a casos de tortura
o maltrato. Por esta razón, es importante hacer notar que las posibles discusiones en torno del universo de casos que el registro debe
contener es sólo una de varias dimensiones, como se verá más abajo
al discutir los detalles de la propuesta.
La dimensión de la sanción, sin embargo, ofrece una oportunidad
valiosa para presentar algunas de las dificultades metodológicas que
cualquier propuesta de construcción de un registro con estos fines
debe plantear y resolver. Esta óptica se aleja de los componentes de
prevención y diálogo con las instituciones.
56
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
D.2 ¿CUÁL ES EL OBJETO DEL REGISTRO?
-Sentencia, sanción
-Proceso penal, administrativo
-Investigación penal o administrativa
-¿Detectados? ¿Señalados?...
La necesidad de explicitar el universo de hechos que ameritan un
registro es común a iniciativas similares en la región, como puede
apreciarse con claridad en el desarrollo del registro de casos en Argentina. La respuesta que se dé a esta pregunta está determinada
por el propósito que persigue el Registro Nacional. De modo similar
al tratamiento que se da a la impunidad en la medición de cualquier
delito, existen varios momentos en los registros administrativos que
pueden ser relevantes para el Registro Nacional.
• Un registro de sentencias de tortura: asumiendo que los casos
se investigan y se persiguen penalmente, un registro de sentencias podría hablarnos sobre la incidencia del delito, pero si no se
puede asumir esto sólo ofrece indicios del éxito de su tratamiento
en los tribunales.
• Un registro de casos judicializados de tortura. De manera similar
al registro de casos sentenciados de tortura, un registro de causas penales abiertas podría reflejar la incidencia de denuncias
del delito y la eficacia de la investigación.
• Un registro de denuncias por tortura. Incluso asumiendo un incentivo para la denuncia de casos de tortura, existen numerosos
desincentivos que podrían impactar de manera negativa sobre la
precisión de este registro. De igual manera, algunas autoridades
han expresado su preocupación por el abuso de la denuncia por
tortura como una estrategia de defensa en casos donde la víctima es procesada por algún delito.
• Un registro de quejas por tortura ante organismos públicos de derechos humanos. Con las mismas consideraciones de incentivos
y desincentivos para la denuncia, las quejas ante los organismos
públicos de derechos humanos padecen las mismas limitaciones
que las denuncias ante las autoridades penales, aunque podrían
ser mayores en número que éstas, por existir un temor menor
de intimidación.
57
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• Un registro de recomendaciones por casos de tortura por parte
de organismos públicos. Aunque el universo de recomendaciones emitidas por organismos de derechos humanos puede ser
una fuente importante de información, éstas no necesariamente
representan todas las investigaciones donde sustantivamente se
encontró un caso de tortura. Dada la reglamentación y las prácticas de estos organismos públicos, puede haber otras formas
de conclusión distintas a las recomendaciones que indiquen la
incidencia de tortura.
• Un registro de casos reportados ante organizaciones de la sociedad civil. Los casos de los que tienen noticia los organismos
de la sociedad civil pueden ser un complemento importante del
registro nacional, en particular en jurisdicciones donde se teme
la intimidación y se duda de la independencia de los organismos
responsables de investigar y perseguir los casos.
Al apreciarse las dificultades de concentrar el Registro Nacional sobre
alguno o una suma de los componentes aquí descritos, debe tenerse en mente que el Registro Nacional debe cumplir otras finalidades
además del seguimiento de sanciones. En concreto, los enfoques
preventivo y de diálogo institucional son clave para que el Registro
opere como parte de una política nacional de prevención. De manera que una propuesta más amplia, que recoja elementos de gestión
institucional diaria y permita identificar factores que influyen no sólo
en la incidencia de tortura sino que señalan otras posibles fallas (o
fortalezas) en la administración de los centros de custodia, cumple
justamente con la vocación de las políticas preventivas dispuestas en
el OPCAT. Además ofrece una herramienta de visibilización de casos
judicializados o sanciones por probables actos de tortura, como se
previó en el diseño original del Registro.
¿Cuál debe ser la materia del Registro Nacional? Es decir, ¿qué hecho
debe ser registrado en este instrumento? Habida cuenta de la dificultad de detectar, investigar, perseguir y sancionar el delito de tortura,
es importante que el Registro Nacional haga empleo de categorías
redundantes de clasificación de incidentes de tortura, tratos crueles,
inhumanos o degradantes, para que sea una fuente efectiva de información con un universo definido con amplitud.
58
Los datos objeto del Registro, por tanto, deben incluir un espectro más
amplio de los ya mencionados. La materia del Registro debe ser una
información sobre cada cuerpo que ingresa a la custodia del Estado
y los incidentes que le ocurren en el tiempo. Asimismo, el Registro
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
debe entenderse como una base de datos que aglutine la información
sobre todos los cuerpos bajo custodia, para leer e identificar grandes
tendencias institucionales. El registro debe permitir identificar desviaciones importantes de conductas comunes. Por ejemplo, el ingreso
reiterado y prolongado a los servicios médicos en un centro de detención: es necesario consignar en el registro la información que nos
permita saber cuál es el comportamiento más frecuente sobre visitas
a los servicios médicos, para así poder identificar los casos excepcionales e investigar el contexto de dichas desviaciones. Además, un
registro enfocado en el fortalecimiento institucional debería permitir
un control más cercano sobre la población en reclusión, así como dar
seguimiento al camino recorrido por cada procesado y permitir tomar
decisiones que posibiliten abatir problemas durante los procedimientos judiciales.185
En esta lista podrían añadirse otras fuentes donde podrían registrarse eventos importantes para rastrear la incidencia de tortura.
En cada caso podrían hacerse consideraciones a favor y en contra de
su conveniencia, como fuente para el registro nacional. De manera
que, como lo muestra la práctica internacional, debe favorecerse
el empleo de fuentes redundantes de información para tratar de
incluir en el Registro Nacional el universo más completo posible.
Como un primer sistema de verificación interna, la redundancia de
las fuentes permitirá recopilar información sobre el mismo hecho
desde el punto de vista de diversas instituciones, con lo que se incrementa la posibilidad de tener un registro completo. Esto implica,
obviamente, la necesidad de prácticas adecuadas para identificar
detenidos y detenciones con precisión, de modo que no se contabilice dos veces el mismo hecho.
Sería indispensable añadir a los registros administrativos la información derivada de las visitas y entrevistas del Mecanismo Nacional,
bajo el mandato del OPCAT. De este modo, cualquier patrón que pueda
identificarse a partir de esta base de datos debe ser leído a la luz de la
información cualitativa que se derive de dicha información de campo.
En otras palabras, la información derivada de los datos administrativos debe servir como un fondo para la apreciación del fenómeno de la
tortura y de las prácticas institucionales que el Mecanismo Nacional
tiene ya el mandato de investigar.
59
A este respecto, existen experiencias importantes sobre los sistemas de control de detención en
Chihuahua.
185
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Usuarios potenciales
Los usuarios potenciales de un Registro Nacional alcanzan varios
niveles en el ciclo de la rendición de cuentas. Al favorecer los componentes de buenas prácticas de gestión institucional, el Registro
Nacional tiene un gran potencial de impacto en diversas instituciones
interesadas en el fortalecimiento de los cuerpos de policía y de procuración de justicia, entre otros, los que se muestra en el diagrama 3.
D.3 USUARIOS POTENCIALES
Rendición de Cuentas
(Interno)
-Policía
-Fiscales
-Administradores
-Jueces
Rendición de Cuentas
(Externo)
-Defensa pública
-Comisiones de DDHH
-OSC
-Prensa
Rendición de cuentas
(Internacional)
-Órganos de monitoreo
No puede subrayarse demasiado que la función del Registro Nacional
es fungir como herramienta en la prevención de la tortura. En ese
caso, el ciclo de rendición de cuentas a menudo involucra a un grupo
de actores no siempre fácil de diferenciar, ya que opera de manera
muy cercana, a menudo sobre el mismo cuerpo de información. El objetivo principal es dar a la autoridad los datos necesarios para conocer
la actuación de sus oficiales en el campo y para ajustar sus prácticas.
Este mecanismo no se consuma con la sanción sino con el desarrollo
de las instituciones. Los actores involucrados en este arduo ejercicio
son, a menudo, los mismos. La relación del público con el registro
podría conducirse a través de las comisiones públicas de derechos
humanos, como actualmente prevé la legislación penal federal y, naturalmente, a través del recurso judicial.
60
Por claridad se podrían, sin embargo, distinguir diferentes tipos de actores que intervienen en el proceso de rendición de cuentas en diversos
momentos. La primera categoría de usuarios potenciales del Registro
Nacional deben ser las instituciones a cuyo cargo se encuentre cualquier centro de detención, así como las autoridades responsables de
vigilar al personal a cargo de cualquier medida de detención. Así, las
instituciones participantes lo hacen en este rubro con un doble carácter:
por un lado, en tanto que vigilantes de las condiciones de custodia de
las personas detenidas y, por otro, en tanto que interesadas en conocer el
desempeño de sus elementos en el campo de trabajo. Policías, fiscales,
agentes migratorios, custodios, deben estar sujetos a un régimen de
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
disciplina que recoja información en el campo para premiar o sancionar
la ejecución de sus funciones. Del mismo modo, se incluye a las instituciones responsables de vigilar el desempeño de los cuerpos médicos,
por lo que toca a la aplicación del dictamen médico requerido en casos
de quejas de tortura (Protocolo de Estambul). Por último, es importante que la información recogida en el campo llegue a manos de los
cuerpos que pueden hacerla valer para proteger o sancionar a los funcionarios en el contexto de las investigaciones de casos de tortura; una
adecuada documentación de la detención y custodia de una persona
será sin duda útil para jueces de causas penales o administrativas que
sustancien señalamientos de tortura.
El Registro Nacional podría fungir como una herramienta importante
para fortalecer la interacción de diversas autoridades en áreas altamente sensibles, como la estrategia de seguridad y combate al crimen
organizado, donde las fuerzas armadas juegan un papel importante.
De igual manera, la documentación del tratamiento a personas detenidas y llevadas a estaciones migratorias podría transparentarse a
través de este Registro Nacional. En estos contextos, el registro debería
emplearse como una herramienta que consigna hechos, dejando sus
consecuencias jurídicas a los cuerpos competentes para determinarlas.
Una segunda clase de usuarios potenciales del Sistema son las instancias que tienen funciones de control externo de las autoridades
señaladas. Así, organismos públicos de defensa de los derechos humanos, organismos de la sociedad civil o la prensa, pueden ayudar
a generar un ambiente de transparencia y respaldo a los esfuerzos
institucionales por identificar y documentar casos de tortura como
un mecanismo de prevención. Un agente prominente en esta lista es
el Mecanismo Nacional para Prevenir la Tortura, cuya función de
documentación es acaso una de las herramientas más importantes
para la ejecución de las obligaciones internacionales del país en esta
materia. El mandato específico del Mecanismo para la realización de
visitas a centros de detención podría emplear, como un insumo valioso, la documentación obtenida a través del Registro Nacional.
Entre los consumidores privilegiados del Registro Nacional deberían encontrarse los abogados defensores o quienes representan a
víctimas de tortura en procesos de responsabilidad penal, civil o administrativa.
Por último, el Registro Nacional sería una herramienta importante en
la política exterior del país para ofrecer a los órganos de monitoreo
61
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de los diversos tratados internacionales que estipulan obligaciones en
la materia.
El concepto del Registro Nacional se construye a partir de dos herramientas: primero, debe ser un formato modelo para registrar
los incidentes durante la custodia de personas. En este formato, los
funcionarios responsables deberían lograr ingresar la información
momento a momento. Como se ha discutido antes, existen ya algunas
propuestas para un Libro Modelo de detenciones. El Registro Nacional debe aspirar, en primer lugar, a constituirse en ese libro modelo
pero enfocado en el seguimiento de personas. En segundo lugar, el
Registro Nacional es una base de datos que aglutina todos los campos del formato descrito, de manera que sea posible analizar grandes
segmentos de datos para identificar las líneas base y las posibles desviaciones, como un recurso de diagnóstico y acción temprana.
El formato debe ser económicamente viable, aprovechar los recursos
que ya existen y facilitar el ejercicio de las funciones de los funcionarios responsables, sin generar en sí mismo una carga administrativa
adicional. Si existe un formato para cada persona, al estilo de un
expediente médico, es posible que cada funcionario que asume responsabilidad del detenido pueda ingresar los datos de incidentes
pertinentes a la custodia. Cada funcionario puede ingresar datos
adicionales, ya sea en un registro físico o virtual. De acuerdo con el
momento del proceso o el tipo de centro de detención o el tipo de autoridad competente, el Registro debe permitir el ingreso de más o menos
datos sobre el detenido, según estén disponibles. 186 El formato debe
permitir el registro detallado de traslados, entrevistas o interrogatorios, exámenes médicos y, desde luego, incidentes de maltrato.
El conglomerado de información recogida en el formato propuesto debe
alimentar una base de datos que permita hacer cortes en el tiempo, por
demarcación geográfica o tipo de autoridad responsable, por ejemplo. El
cubo de datos construido a partir de los registros individuales arrojaría
números totales de muertes en custodia, lesiones, quejas. Las comparaciones según competencia permitirían hacer observaciones sobre la
federación frente a entidades federativas y frente a municipios. Debería
ser posible comparar las incidencias según el tipo de autoridad respon-
62
186
Por ejemplo, un formato debería poder registrar momento a momento los contactos, traslados, entrevistas, alimentos, servicios médicos o visitas de una persona detenida en las instalaciones de una fiscalía
cuando está esperando ver a un juez. En el caso de una persona en un centro de reclusión, el registro de
incidentes puede admitir una periodicidad mayor de manera que no será necesario ingresar hora por hora
las condiciones del detenido sino, por ejemplo, día por día. Esta diferencia obedece a la naturaleza de la
detención.
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
sable de la detención o según la autoridad ante quien se remitió a la
persona detenida. En el aspecto cronológico, la base de datos debería
posibilitar la identificación de casos, por ejemplo, durante las primeras
24 horas en custodia, antes o después del examen médico inicial. La
potencia de los cortes en la base de datos dependerá siempre de la
existencia de registros adecuados, con información veraz y completa.
Administración y estructura
La naturaleza dinámica de la información del Registro Nacional requiere el empleo de herramientas tecnológicas que ya se han puesto
en marcha a través de recursos como la Plataforma México. El Registro propiamente puede ser sólo la reproducción de ciertos campos
aislados de datos ya ingresados en la Plataforma, como manera de aislar
el componente que interesa para la gestión de los centros de detención.
Las facultades de control y vigilancia sobre la base de datos deben
definirse según el esquema y la localización que se prefiera, pero en
todo caso deberán responder a los criterios de transparencia, clasificación y confidencialidad de la información contenida. En el diagrama
4 se presentan los elementos de la participación de diversos organismos que podrían integrar el mecanismo de información.
Una perspectiva general sobre el mecanismo del Registro Nacional
debe asegurar la participación adecuada de los diversos actores existentes con un mandato en la materia.
D.4 ACTORES PARTICIPANTES
Información
complementaria
Registro Admistrativo
de Detenciones
Información
del Mecanismo
Nacional
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Por ejemplo:
•El Mecanismo Nacional, en tanto que designado ejecutor del
OPCAT y en esa vía, ingresarían en el esquema de insumos y
vigilancia del Registro Nacional, los organismos públicos de derechos humanos.
•El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad
Pública en tanto que es el responsable del registro administrativo de detenciones y, en el grado de su participación, las
autoridades de dicho sistema.
•La Subcomisión de Derechos Civiles y Políticos, en la Comisión
de Política Gubernamental en Materia de Derechos Humanos,
por su carácter permanente y sus funciones de coordinación.
Además, el Registro Nacional podría referir de manera formal su información a la autoridad competente para la persecución de los delitos o
para el deslinde de responsabilidades.
Por último, el Registro Nacional podría construirse con el apoyo técnico
de instancias ya existentes y dedicadas a la recopilación de información,
académicos y expertos que funjan como un consejo con labores de
consulta:
•El Centro Nacional de Información, del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
•Representantes de instituciones académicas que asistan a evaluar la solidez de los registros y que, sería preferible, tengan
experiencia en la elaboración y gestión, por ejemplo, de encuestas a población en reclusión.
•Con acceso a miembros de la sociedad civil, quienes han participado
desde la gestación de la propuesta de un registro de casos de tortura al interior de la Subcomisión de Derechos Civiles y Políticos.187
La regulación del Registro Nacional podría ser el resultado de un convenio de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos —sede del
Mecanismo Nacional— con el Sistema Nacional de Seguridad Pública —
sede del Registro Administrativo de Detenciones—. Puede desprenderse
de la normatividad vigente que ambas entidades tienen el mandato
legal suficiente y necesario para la creación de esta herramienta.
64
Es necesario estructurar la forma y los límites de dicho acceso para preservar la información confidencial que el Registro Nacional contendrá. En cualquier caso, la vigilancia de la sociedad civil sobre la
operación general del registro debe fungir como auditora sin interferir con los derechos de las personas
cuyos datos se ingresen en el Registro Nacional.
187
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
Fuentes de información: estructura del fenómeno de
detención y reclusión
El marco institucional de entidades cuya participación es pertinente
en el sistema de información de un Registro Nacional puede analizarse desde dos puntos de vista. Primero, podemos pensar en las
entidades que tradicionalmente deberían tener bajo su responsabilidad centros de detención de cualquier tipo; y segundo, las
entidades que reciben quejas sobre incidentes de tortura durante la
detención. En ese sentido, se presenta abajo un mosaico de entidades que podrían tener información potencialmente relevante para el
Registro Nacional.
D.5 FUENTES DE INFORMACIÓN DEL REGISTRO NACIONAL
Policía
Ministerio
Público
Jueces
Jueces Adm
F. Armadas
Migración
Otros
OSC
Salud
CDH
Defensa pública
¿…?
Las fuentes de información pueden identificarse en la imagen superior de manera institucional: las policías, los ministerios públicos, los
jueces en materia penal, los juzgados cívicos, las fuerzas armadas,
las autoridades de migración, las autoridades de salud, los organismos
públicos de derechos humanos, la defensa pública y los organismos de
la sociedad civil tienen información potencialmente relevante para un
Registro Nacional.
La información de que disponen estas entidades es de dos tipos:
información sobre quejas interpuestas por personas probablemente
víctimas de actos de tortura e información disciplinaria generada
a través de los mecanismos de rendición de cuentas de estas entidades.
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D.6 EL PROCESO DE LA DETENCIÓN
Supervisión Judicial
Reclusión
Retención
Traslado
Detención
De manera esquemática, se puede generalizar el proceso de la sujeción de una persona a la custodia del Estado de la siguiente manera:
(i) una persona es detenida, su libertad físicamente restringida por un
ciudadano o un agente del Estado; en ambos casos, la persona (ii) será
trasladada a una autoridad con competencia para retenerla por un periodo corto; al llegar frente a dicha autoridad (iii) la persona estará
sujeta a su competencia mientras es retenida; y para una sujeción a
custodia más prolongada, será (iv) recluida. En los casos (iii) y (iv) mediará la necesaria supervisión judicial de la detención —en particular y
de manera más clara en la jurisdicción ordinaria— en los casos comprendidos en el nuevo sistema de justicia penal. En otros casos, la
jurisdicción de amparo podrá tener conocimiento de situaciones donde
la persona ha sido privada de su libertad sin que se le haya presentado
ante una autoridad judicial.
En todo caso, puede preceder la emisión de una orden judicial para
la detención de una persona, dentro o fuera del contexto de su señalamiento como probable responsable, en el ejercicio de facultades
de arraigo.
66
Estas etapas de la custodia permiten identificar elementos importantes del contacto oficial con el o la imputada para rastrear los incidentes
que pueden estar aparejados a una queja por tortura. Estos componentes serán las grandes etapas de un registro de custodia.
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
Componentes y principios de operación
La elaboración de un registro de incidentes de custodia debe ser
construida a partir de principios de operación que determinan el conjunto de categorías de información para registrar incidentes en cada
momento del proceso en torno de un grupo de operadores con distintos insumos.
Principios de operación
El registro propuesto comprende diversas áreas de información de
distintas fuentes y diversos usuarios a lo largo del tiempo. La operación del Registro Nacional requiere la inclusión de los siguientes
principios operativos para normar la colaboración entre los diversos
actores y sectores participantes y los derechos de las personas sujetas al registro.
1. Diseño mediante los insumos de los participantes. No es posible desarrollar un instrumento de esta clase sin una amplia
discusión al interior de las instituciones que la emplearán y entre dichas instituciones para desarrollar una visión común. El
presente documento incluye una propuesta relativamente extensa de instrumentos de registro —que colocaría a México en
la vanguardia en la región respecto del ámbito y sofisticación
de la recolección de datos en este campo. Sin embargo, esta
lista de datos es sólo un elemento para iniciar una discusión al
interior de las instituciones reguladas por el Sistema Nacional
de Seguridad Pública, abogados defensores, jueces, instituciones académicas y organizaciones de la sociedad civil. Es crucial
diseñar el instrumento para adecuarse a las necesidades de las
instituciones participantes.
2. Economía de operación. El concepto de un registro de detención como una herramienta de gestión debe permitir un empleo
estratégico de la información necesaria y recabada de manera
cotidiana para la administración de los centros de detención. En
consecuencia, el registro no debe ser una carga administrativa
adicional sino sólo la interfaz de ingreso y recopilación que permita explotar de manera más eficaz los datos que en todo caso
se registran en la actualidad —o son razonablemente necesarios
para una gestión eficiente. En ese sentido, un registro que levante
información del campo para ser consumida sólo por una entidad
como el Mecanismo Nacional o como el Centro Nacional de Información no cumpliría con el propósito planteado.
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3. Acceso a múltiples usuarios y generadores de datos. Se espera
que la información provenga de personal en diversas instancias
y en diversos momentos a lo largo de la custodia de la persona.
El registro debe responder a esta necesidad para permitir el ingreso de información de la manera más fluida y sencilla posible.
Sería ideal que la plataforma opere por un mecanismo de red
o Internet, empleando términos estandarizados y codificables a
través de las diversas instituciones y jurisdicciones. En particular, es crucial que el registro permita conservar los diversos
números de registro de casos, las diversas calificaciones de un
incidente según cambian de instancia a instancia o cualesquiera
datos similares —pero no idénticos— relevantes para la documentación de la custodia. El Registro debe tener la capacidad de
conservar los diferentes ingresos en cada instancia, así como la
definición de lo que representa cada dato, mientras se crean
los campos autónomos para ellos. Por ejemplo, el número de
caso variará mientras una persona es procesada a través del sistema y se sujeta a la autoridad de distintas personas. Las fechas
y horas de detención son fundamentales para el registro y cada
autoridad que asume custodia de la persona debe registrar la
hora en la que asume custodia. Al mismo tiempo, cada autoridad se concentrará en distintos segmentos de la custodia.
Por ejemplo, la mayoría de las instancias requerirán establecer
el plazo de custodia desde el ingreso del individuo así como su
salida, pero no del tiempo que pasa en otra instalación (por
ejemplo, para calcular el número de días cumplidos en prisión).
Al mismo tiempo, es importante contar con un registro preciso
de los días de detención, lo que puede requerir la compilación de datos de cada custodio para dar cuenta del periodo
completo de detención.
68
4. Acceso asimétrico. Algunos datos del registro son más sensibles que otros y en algunos casos, la información sólo puede
ser ingresada por el personal capacitado para ello. Además, hay
algunos datos de gran importancia para el registro que pueden
generar un riesgo para la persona detenida si se comparten
con las autoridades directamente a cargo de custodiarla. En
consecuencia, las condiciones para ingresar y tener acceso a la
información del registro en las instituciones, debe asignarse según diversos niveles de seguridad y de necesidad de acceso con
las salvaguardas pertinentes. En esta sección se señalan algunos
ejemplos de información delicada, pero esta consideración debe
ser transversal en el diseño del registro.
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
5. Dignidad y vida privada. El Registro debe fungir como una
herramienta para la prevención del maltrato de personas detenidas y para la mejora de las condiciones de gestión de los
centros de detención. Ninguna autoridad debe tener acceso injustificado a información de las personas detenidas. Los
parámetros legales de manejo de datos personales deben permitir el cumplimiento de deberes internacionales en la materia,
incluidas las salvaguardas para que el registro genere marcas
en el sistema sobre identidad de usuarios, operaciones y acceso a datos personales.
6. Redundancia. En el curso del historial de la custodia de cada
detenido, el registro se allegará de información que presumiblemente se almacena en más de una fuente. Esta característica es
intencional y específica, en virtud de la necesidad de obtener información amplia y precisa sobre los incidentes que ocurren en
custodia. Para ello, se requieren esfuerzos activos de recolección
de datos en un solo lugar accesible al Mecanismo Nacional. Además, el análisis general de los datos de la detención —incluida
la tortura, entre otros— es notoriamente más fácil si se almacenan en un solo lugar. Una virtud del registro es que definirá
los campos necesarios desde una perspectiva amplia, mientras
cada actor en particular puede incluir un número menor de elementos, por sus propias necesidades institucionales. Dado que la
información del MNP o del Registro Nacional no deben depender
ni del acceso ni de la calidad de la información generada por
otras instituciones para sus propios sistemas internos; se debe
insistir en que todos proporcionen los datos requeridos según la
herramienta creada para el registro. El proceso de elaboración
de dicha herramienta debe considerar las perspectivas de distintos usuarios institucionales y reflejar la información que ellos
consideren pertinente para sus fines particulares. También se
puede esperar que la redundancia disminuya en el transcurso de
tiempo a la medida que el registro centralice la captura de datos
de cada institución.
7. Adaptación. Además, se ha intentado tener en mente y subrayar que el registro debe adaptarse a la complejidad potencial
de cualquier caso individual de detención. Un acusado o detenido podría ser enviado a prisión preventiva, luego solicitar su
liberación y obtener libertad provisional sujeta a las condiciones de alguna medida cautelar en libertad, cuyo incumplimiento
generará una nueva orden de prisión preventiva, misma que a su
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vez iniciará un nuevo periodo de prisión preventiva. Podrían
surgir complejidades similares, en relación con órdenes alternativas previas al juicio o en el caso de condenas y medidas o
penas alternativas a la prisión. Un registro debe tener la flexibilidad de incluir todos estos casos y la claridad respecto de
los términos y las formas de ingreso. Esto implica, por ejemplo,
evitar contar dos veces el mismo dato y evitar el reemplazo de
información sobre la primera estancia en prisión con datos
de la segunda.
8. La definición del caso. La definición de un caso, o un ítem para
ingresar en el registro, debe definirse como la combinación de
una persona dentro de un proceso o procedimiento específico.
Como regla básica de operación, se propone que el registro trate
todos los eventos y datos relativos a la detención sobre un “caso”
como una situación individual de detención. Si un individuo debe
regresar a prisión por un caso distinto, el incidente debe tratarse
como un caso distinto, aunque se trate de las mismas instalaciones y la acción sea contemporánea o consecutiva a la primera
detención.
Categorías de información
Sin avanzar detalles de la configuración técnica de los sistemas
informáticos que podrían instrumentar el registro, se proponen
aquí categorías de información que podrían servir de guía para las
diversas tablas que compongan una base de datos para el registro nacional. Es claro, además, que los datos del registro pueden
generarse en cualesquiera sistemas o con formas, pero podrían replicarse esos insumos. Se propone un concepto para la recopilación
de información que permita cumplir los fines de gestión, documentación y prevención que se han planteado.
El concepto que se propone se plantea desde la perspectiva de la
herramienta que los distintos usuarios deben llenar. Más adelante
se proponen algunos contenidos de estas pantallas de los distintos
usuarios.
70
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
C.9 TABLAS DEL REGISTRO DE CUSTODIA
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
Identificación
Identificación. Datos sociodemográficos
Detención. Estado físico
Detención. Descripción de las circunstancias
Detención. Datos del centro de detención
Salidas de celda (movimientos individuales)
Autoridad receptora de traslados
Incidentes de violencia
Incidentes médicos
Visitas
Procedimiento
Procedimiento. Notificación consular.
La expectativa de este concepto es que se facilite el ingreso de datos según los diversos actores, asumiendo además que las páginas
no estarán disponibles para todos los usuarios. Este método permite
también describir algunas secciones de la base de datos que se multiplicarán tantas veces como se registren los incidentes que consignan.
Se acompañan estas tablas más pequeñas con secciones más grandes que consignan información estática en el tiempo, como los datos
de identificación del detenido.
Información de identificación del detenido. En esta sección
se agrupan los campos necesarios para establecer la identidad de la persona. Es común que en diversas instancias de
la detención los datos de identificación cambien o se corrijan.
Ésta es la única sección donde es aceptable que la información más reciente supla a la anterior. En esta sección se
pueden incluir datos sociodemográficos: una sección adicional
consigna algunos datos demográficos útiles para analizar patrones de tratamiento en detención y tortura, en particular
si pueden indicar o no algún trato diferenciado con base en
género, grupo étnico o nacionalidad. Estos datos son además
necesarios para organizar los servicios de detención. La naturaleza de los datos de este tipo hace necesario que detalles
importantes, como la orientación sexual de las personas, no
se incluyan en la presente propuesta de la forma de identificación. En caso de que la persona detenida desee proporcionar
esa información (y debe ser siempre voluntario) podría ser un
indicador útil. No obstante, deben colocarse las salvaguardas
para el acceso a información confidencial, para quienes no la
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necesitan en el ejercicio de sus funciones. Lo mismo se aplica
para informes médicos, como estatus de VIH. Las necesidades
de salud pública sobre enfermedades contagiosas, sin embargo, ofrecen un argumento importante para la recolección de
estos datos de manera rutinaria, siempre y cuando su manejo
sea cuidadoso
Información médica. Esta sección debe ser llenada por personal médico calificado una vez que haya realizado el examen
médico de rutina al ingreso del detenido. Es posible que alguna
de esta información pueda ser recolectada de un registro previo, por ejemplo, si la persona ha sido examinada en una fase
previa de detención. Sin embargo, es deseable que la información médica sea recolectada en cada instalación donde esto
sea posible. Es importante hacer notar que algunos campos,
como medicamentos prescritos o consumo de drogas, no son
sólo útiles para asegurar el tratamiento médico correcto —y
por lo tanto, cumplir una importante necesidad de gestión interna— sino que también señalan vulnerabilidades respecto de
la tortura y el maltrato: la denegación del acceso a medicamentos o drogas (narcóticos sin protocolos médicos para eliminar
la dependencia) es un medio relativamente usual de forzar la
entrega de información o “castigar” a los detenidos.
Datos de la detención. Además de la información médica del
detenido al llegar al centro de detención, el Registro contiene
dos secciones más sobre la detención. Una describe las circunstancias de la detención y el mandato legal que la origina,
pudiendo ser el primer acto que interrumpe la libertad de una
persona, una situación de reingreso a un centro de detención o
un traslado a un centro de detención distinto.
72
Salidas del sitio de detención para disponer de servicios. Un factor importante para el abuso es la posibilidad de
trasladar al detenido fuera de su celda. Sin embargo, esta
propuesta de registro consigna sólo los momentos en que el
detenido sale de su celda individualmente, separado del grupo. Los funcionarios responsables de administrar centros de
detención tendrán opiniones sobre cuántos movimientos pueden
registrarse sin que el propio registro se convierta en un obstáculo para la gestión. Se dispone además una tabla para que,
en su caso, la autoridad receptora consigne los datos de la
recepción del detenido.
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
Incidentes de violencia. Esta tabla debe pensarse como un
registro que se repita tantas veces como sea necesario, para
cubrir cualesquiera incidentes que puedan relacionarse con mala
conducta (incluida la conducta del detenido) o maltrato. El ingreso de información adecuada sobre incidentes es de gran
valor para la administración del centro de detención pero puede también proporcionar información importante, fáctica y de
contexto, que arroje luz sobre asuntos individuales o denuncias
de tortura o maltrato.
Incidentes médicos. La misma lógica se aplica para las secciones de enfermedades y salud relacionadas con incidentes. Se
anticipa la existencia de múltiples ingresos en el tiempo, que
pueden contener información redundante o sobrepuesta.
Visitas. Se dispone también una tabla para el registro de las personas que visitan al detenido. Estos datos se consignan en un
libro de gobierno especial en los centros de detención. Como en
otros casos, el ingreso de estos datos puede hacerse en el formato que mejor convenga a la administración, siempre que sea
posible que el registro tenga acceso a ellos con la información
mínima para su utilidad.
Información procesal. Esta tabla rastrearía el estatus procesal
del detenido para asegurar que los custodios tengan conocimiento de la fuente de autoridad que legitima la detención de
la persona, así como cualesquiera fechas de revisión, audiencia
y salida. Así, el registro puede ser una herramienta importante para evitar la detención arbitraria, estancias prolongadas
más allá del plazo legal o audiencias perdidas. En este caso,
el registro debe permitir el ingreso de múltiples números de
identificación para los procedimientos o procesos abiertos, que
variarán desde una averiguación previa, procedimientos para
extranjeros en relación con su estancia legal en el país, sentencias penales, apelaciones o amparos. Por la relevancia para la
situación jurídica del detenido, se ha integrado una tabla sobre
visitas consulares.
Un registro que contenga estos datos sería una herramienta potente
para derivar indicadores globales del comportamiento de los centros
de detención.
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Actores e insumos. Componentes del proceso
La información capturada en el Registro Nacional debe, idealmente,
permitir rastrear el historial de cada cuerpo que ingresa a la custodia
del Estado, en cualquier ámbito de gobierno y en cualquier materia donde la interferencia con el derecho de libertad personal tenga
justificación legal. La estructura de las siguientes tres secciones registra tres tipos de información. Las primeras secciones despliegan
un ejemplo de cómo podría iniciarse un proceso de colaboración en el
diseño de la base, con la participación de autoridades específicas según su papel en la detención, donde se solicita que cada una ingrese
los datos señalados en el registro.
C.10 COMPONENTES DEL PROCESO
1.
2.
3.
4.
Información original: fuentes de información y datos
Información original: autoridades responsables de mantener la información
Documentos consignados
Bases de datos existentes
En la tercera sección se puede apreciar un ejemplo de los documentos
que el registro debería almacenar para proporcionar mayor certeza
jurídica en la investigación de incidentes y rastrear o respaldar los
datos ingresados en el registro.
La cuarta sección presenta ejemplos de los operadores existentes que
almacenan información sobre detenciones y las aportaciones que podrían articularse para la generación del registro nacional.
ELEMENTOS DE INFORMACIÓN DESDE
UNA PERSPECTIVA OPERATIVA
74
Los elementos de información con los que es deseable contar deben
reflejar también las necesidades de operación del personal responsable de la custodia de personas. Para ello, es importante hacer
explícitas algunas decisiones y acciones que se debe tomar durante
el proceso de detención, que pueden auxiliar a los oficiales de policía en su decisión sobre la propia detención y la consecuencia de la
misma, como la autoridad a la que se debe trasladar a la persona
detenida, así como elementos indispensables sobre el perfil y riesgos
de cada caso que deben ingresarse en un registro de detenciones.
Aunque no es el propósito de este documento, es importante observar
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
que los oficiales de policía requieren orientación sobre las siguientes
materias: 188
• Definición del marco jurídico aplicable.
• Comunicación del margen de discrecionalidad de los agentes en
el campo.
• Ofrecer orientación en la toma de decisiones con base en la ley
y la política de la institución.
• Describir paso a paso los procedimientos que se deben seguir.
Aunque éste no es el lugar para incluir un protocolo de detenciones, se
ofrecen algunos puntos que se deben tomar en cuenta para alimentar
la conformación de un registro de detenciones desde una perspectiva
dinámica, comenzando desde el primer contacto de los oficiales con
una persona a quien se puede detener.
Áreas de supervisión durante la detención
El contacto de los oficiales de policía con la persona potencialmente
detenida es un proceso que el Registro debe rastrear en la medida
posible. En términos genéricos, la detención debe cubrir al menos los
siguientes aspectos relacionados con la integridad de la persona y el
control que las autoridades tengan del lugar de detención:
1. Notificación de sus derechos a las personas detenidas.
2. Empleo de lugares reconocidos de detención y mantenimiento de
registros oficiales adecuados.
3. Prevenir la incomunicación.
4. Acceso a servicios legales.
5. Acceso a servicios médicos.
6. Disposiciones para poblaciones especiales de personas detenidas.
Necesidad de la detención
Los oficiales de policía deben hacer un juicio de valor sobre la necesidad de que una persona sea detenida. Aunque las leyes facultan
188
New South Wales Police Code of Practice for CRIME (Custody, Rights, Investigation, Management and
Evidence) Enero 2012 <http://www.police.nsw.gov.au/__data/assets/pdf_file/0007/108808/Code_CRIME_-_January_2012.pdf>; Philippines National police human rights affairs office PNP Guidebook on human
rights based policing http://www.hss.de/fileadmin/suedostasien/PNP-Guidebook_Human-Rights.PDF; Law
Enforcement Manual - New Hampshire Attorney General, New Hampshire, 2008 http://doj.nh.gov/criminal/
documents/law-enforcement-manual.pdf ; Conor Foley Combating Torture. A Manual for Judges and
Prosecutors http://www.essex.ac.uk/combatingtorturehandbook/manual/3_content.htm;
European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment
(CPT ) CPT Standards CPT/Inf/E (2002) 1 - Rev. 2011 <http://www.cpt.coe.int/en/documents/eng-standards.
pdf> ; Home Office Revised Code of Practice for the detention, treatment and questioning of persons
by police officers presented to Parliament pursuant to Section 67(7B) of the Police and Criminal Evidence Act 198 (2012 London Stationary office) <http://www.official-documents.gov.uk/document/oth
er/9780108511691/9780108511691.pdf>
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a los oficiales del Distrito Federal de manera amplia para detener a
una persona en flagrancia penal o administrativa, el ejercicio de esta
facultad debe ejecutarse de modo razonable, agotando otras alternativas que puedan satisfacer el mismo propósito. El Registro debe
reflejar este ámbito de discrecionalidad con campos que indiquen que
existen varias decisiones posibles.
Necesidades de comunicación
El registro de la detención debe consignar si parece necesario que se
tomen medidas especiales para comunicarse con la persona en caso
de ser detenida.
1. En el caso de personas extranjeras, se debe registrar la notificación consular.
2. En caso de no hablar español, el registro debe incluir el requerimiento de intérprete o traductor.
3. En caso de alguna discapacidad que dificulte la comunicación
—en el caso de personas sordomudas o con alguna discapacidad
intelectual o psicosocial— el registro debe prever la necesidad de
un intérprete u otro medio de adaptación.
Liberación en el lugar de la detención
El registro debe permitir ingresar datos de detenciones breves. Incluso una vez que se ha detenido a una persona, es posible que el oficial
reconsidere la situación y termine la medida si:
1. La persona ya no es sospechosa.
2. Desaparecen las razones para sospechar de la persona.
3. Se considera que otras medidas (por ejemplo una amonestación)
pueden ser más efectivas para lidiar con la situación.
El Registro debe reflejar cada caso en que una persona sea liberada,
incluso antes de llegar al centro de detención. En su caso, debe registrarse la razón para la salida del centro de detención y debe registrarse
el momento y oficial responsable de la liberación de la persona.
76
Para que exista la posibilidad de registrar detenciones breves, es
necesario que se contemplen casos donde la detención no es indispensable y se puede cumplir con los fines deseados. Los oficiales
deben considerar si es posible dar un aviso a la persona de la ilicitud de la conducta, si es factible verificar la identidad y el domicilio
del probable infractor y asegurar su presentación voluntaria a la
autoridad, o multarlo.
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
Procedimiento después del arresto o detención
El Registro debería permitir ingresar datos para tener certeza sobre
procedimientos mínimos de primer contacto inmediatamente después
del arresto o la detención.
1. ¿Se notificó a un familiar?
2. ¿Se permitió la consulta con una persona de confianza o abogado?
3. ¿Existen riesgos que hagan necesaria una medida de sometimiento? Debe registrarse toda medida de sometimiento de las
personas detenidas:
- ¿La persona fue esposada?
- ¿La persona fue llevada al interior de una patrulla?
- ¿La persona fue trasladada a un centro de detención?
Como en el caso de la liberación inmediata, si la persona es puesta
en libertad al llegar al centro de detención, es necesario ingresar un
registro del hecho.
Decisiones sobre atención médica en el centro de detención 189
El aspecto material más importante para que el registro de detenciones sea útil como una herramienta de prevención, planeación e
investigación de incidentes en custodia es el adecuado registro de la
salud de las personas detenidas.
En el Distrito Federal existen diferentes momentos en que las
personas deben tener acceso a los servicios médicos para que se
establezcan las condiciones en las que llegan a los centros de detención. En primer lugar, es responsabilidad del Ministerio Público hacer
que las personas que sean víctimas de un delito, así como los probables responsables, sean examinados por un médico legista. 190 En
este caso, corresponde al Ministerio Público solicitar por escrito la
valoración médica de la persona al Servicio Médico Legal. Entre las
normas aplicables a estos exámenes se encuentra el Acuerdo por el
que se Establece el Protocolo para la Exploración Médico Legal en los
Exámenes de Integridad Física o Edad Clínica Probable.191
189
En el Distrito Federal, el Manual de Operaciones del Médico Legista en coordinaciones territoriales,
Ministerios Públicos y Juzgados Cívicos establece los procedimientos para emitir un certificado de estado
psicofísico (procedimiento 4.2) que debe solicitar la autoridad competente, en su caso, el agente del
Ministerio Público responsable de la custodia de la persona <http://www.salud.df.gob.mx/ssdf/dmdocuments/038%20M%20P%20M%C3%89DICO%20LEGISTA%2023-9-11.pdf>
190
Código de Procedimientos Penales del Distrito Federal, artículo 271.
191
Gaceta oficial del Distrito federal, 24 de febrero de 2009 <http://cgservicios.df.gob.mx/prontuario/
vigente/2022.doc>
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Por otro lado, las personas que ingresan a un centro de detención
preventivo (es decir, las personas que enfrentan un proceso penal
en reclusión) debe ser examinadas por un médico al ingresar.192
En este último caso, compete al director del penal notificar al juez
de la causa de cualesquiera indicios de “golpes, malos tratos y torturas”. El registro de detenciones debe reforzar los mecanismos de
seguimiento del trabajo de los servicios médicos para relacionarlos
con personas y momentos específicos en el tiempo y así asistir en la
prevención, investigación y documentación de incidentes en custodia.
Los esquemas de gestión interinstitucional en el Distrito Federal
para los servicios médicos accesibles a las personas privadas de
libertad pueden robustecerse con un mecanismo que permita indicar el lugar que este trabajo ocupa en el continuo de custodia de
las personas detenidas. Por ejemplo, en el Distrito Federal existen
recursos como el Libro de Gobierno del Servicio Médico Legal, que
permitirían complementar los registros de detención si en ellos se
señalase la identidad de las personas examinadas. Dicho registro,
aparentemente, se emplea más bien para gestionar el trabajo del
servicio médico legal.
Hoja de ruta para personas detenidas en el momento de su detención (servicios médicos)
Todas las personas deben recibir un examen físico general al llegar al
centro de detención. Todas las personas detenidas que lo requieran,
deberán recibir atención médica inmediata en las siguientes hipótesis:
• Parece que se encuentran enfermas.
• Están lastimadas.
• Parece que tienen alguna discapacidad intelectual o discapacidad
psicosocial.
• Muestran signos de síndrome de abstinencia de alcohol que
puedan poner en riesgo a la seguridad.
• Necesitan o solicitan atención médica.
Reglamento de reclusorios y centros de reclusión del Distrito Federal (Diario oficial de la federación,
20 de febrero de 1990) <http://www.ordenjuridico.gob.mx/Estatal/DISTRITO%20FEDERAL/Reglamentos/
DFREG39.pdf> Artículo 40: “Al ingresar a los reclusorios preventivo s, los indiciados serán invariablemente
examinados por el médico del establecimiento, a fin de conocer con precisión su estado físico y mental”.
Cuando por la información recibida, el estudio y la exploración realizada en el interno, el médico encuentre
signos o síntomas de golpes, malos tratos o torturas, lo pondrá inmediatamente en conocimiento del
Director de la Institución para los efectos de dar parte al Juez de la causa y al Ministerio Público, a los que
remitirá certificaciones del caso y asentará los datos relativos en el expediente que corresponda, el cual
quedará a disposición de los defensores del interno, quienes podrán obtener certificación de las constancias que figuren en el expediente.
192
78
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
• La persona fue trasladada a un hospital por alguna de estas
razones:
- Está inconsciente.
- Presenta una lesión seria en la cabeza.
- Está intoxicada por alcohol sin que haya otras alternativas
de tratamiento.
- Ha consumido drogas.
- Aparentemente es víctima de una sobredosis de drogas.
- Requiere atención médica urgente por cualquier otra razón.
Un registro de detenciones dinámico debe permitir el ingreso de estas
diversas fases durante la custodia.
Elementos mínimos del registro de custodia al ingreso en el
centro de detención
Al ser admitida en el centro de detención, toda persona debe tener un
registro administrativo con al menos la siguiente información:
• Razón de la detención.
• Razón de la autoridad a quien se pone a disposición la persona,
para autorizar la retención.
• Asentamiento de la inspección, revisión personal o cateo, señalando testigos y oficiales.
• Artículos encontrados en la revisión o inspección personal.
• Señalar si se entregó ropa a la persona detenida para su estancia en el centro de detención.
• Análisis de riesgo y medidas de apoyo o seguridad.
• Anexo de examen médico.
• Día y hora de ingreso a celda y número de celda.
• Los sistemas de comunicación de la celda con el oficial de custodia funcionan correctamente.
• La celda fue revisada para que esté libre de objetos peligrosos.
Hoja de ruta en el arribo a la estación
El personal a cargo en el centro de detención debe tomar las siguientes medidas en el arribo de una persona detenida:
• Valorar las causas para que la persona esté detenida o se le
conceda fianza.
• Verificar que se tiene la información reunida por otros oficiales
que hayan tenido contacto con el detenido.
• Revisar cualesquiera fuentes informáticas de inteligencia donde
pueda existir información sobre el detenido.
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• Registrar el aspecto de salud y cualesquiera lesiones y registrar
cualquier dato de comportamiento que pueda ser pertinente
para la valoración del riesgo.
• Revisar los recursos de sujeción válidos que se haya empleado
(esposas, etc.).
• Tomar medidas, en caso de duda, sobre la identidad de la persona detenida.
• Autorizar o negar la detención.
• Evaluar el riesgo que representa la persona detenida.
• Revisar registros de detenciones previas, en caso de que las haya.
• Establecer si la persona está en condiciones adecuadas para ser
detenida o entrevistada.
• Tomar las medidas necesarias si se detecta que la persona detenida es menor de 18 años.
• Tomar las medidas necesarias si se detecta que la persona detenida puede tener algún tipo de discapacidad intelectual o psicosocial.
• Tomar las medidas necesarias si se detecta que la persona detenida puede estar en riesgo de infligirse algún daño.
• Hacer una revisión personal para identificar y retirar objetos peligrosos.
• Ingresar los datos de la autoridad que remite a la persona detenida al centro de detención e ingresarlos al registro de evaluación
de riesgo.
• Revisar las celdas para identificar y retirar objetos peligrosos antes
de ingresar a una persona detenida, y cuando ésta sea retirada.
• Asegurarse de que la información sobre los factores de riesgo de
la persona se registre debidamente y sea comunicada al personal pertinente.
• Garantizar la privacidad de la información de la persona detenida, en especial si es menor de 18 años o si se le acusa en el
contexto de casos de alto perfil.
• Consultar a un médico en caso de duda.
• Revisar el estado de la persona detenida de manera periódica.
• Revisar el vehículo que traslade a los detenidos para identificar y
retirar objetos peligrosos en su interior.
80
Medidas para tratar a prisioneros violentos
Como resultado de la evaluación de riesgo cuyos detalles se ingresen
al registro de detención, es necesario que los oficiales en contacto con
la persona tengan información y puedan actuar con base en ella:
• Los oficiales deben estar al tanto de que, en caso de comportamiento violento excesivo, debe existir una razón médica subyacente.
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
• En caso de prisioneros violentos, los oficiales responsables deben notificar al centro de detención de su llegada inminente.
• El espacio donde la persona sea recibida debe estar libre de
objetos peligrosos y debe haber suficiente espacio para que los
oficiales puedan maniobrar.
LOS ELEMENTOS DE INFORMACIÓN DEL REGISTRO DE
DETENCIONES PARA FINES DE GESTIÓN
La gestión del flujo de personas para los fines de la conducción del
proceso penal, del cumplimiento de sanciones penales, medidas de
seguridad u otras medidas cautelares, es un ámbito común de desarrollo para los mecanismos de gestión de centros de detención,
aunque el propósito de dichos servicios comprende más elementos
que la mera administración de centros de detención, ya que en realidad, en su mayoría, se encargan de la administración de sanciones
penales. En todo caso, en este campo se encuentran elementos de
inspiración muy útiles para construir una base de un registro de incidentes en custodia.
En algunos países, la técnica del reporte de incidentes en custodia es
una extensión de una práctica común en los cuerpos encargados de
hacer cumplir la ley, donde se regula de manera extensa el mecanismo
mediante el que los funcionarios alimentan el sistema con datos sobre
hechos considerados relevantes y las rutas por las que la institución se
alimenta de dicha información y define acciones en consecuencia.
Para el caso del sistema de reporte de incidentes en custodia, se
sugiere analizar las metas que se persiguen en otros contextos con
diferentes áreas del sistema de información, para discutir luego, en
el contexto local que se seleccione, los detalles de su implementación.
Se emplea aquí un manual para el empleo del sistema informático del
Servicio Nacional de Gestión de Inculpados del Reino Unido, a manera
de ejemplo. Las categorías de información y elementos de información se toman de dicho manual. Con ello es posible iniciar un diálogo
sobre los campos de información mínimos requeridos para que un
sistema de reporte de incidentes en custodia sea factible en el contexto local y pueda ser útil como herramienta para las autoridades. 193
81
Este ejemplo ha sido tomado directamente del Servicio Nacional de Gestión de inculpados (National
Offender Management Service) del Reino Unido <http://www.justice.gov.uk/about/noms> que en términos
generales, correspondería a los servicios de prisiones o reintegración social de la federación o los estados.
193
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En este ejemplo, se incluyen las siguientes áreas de gestión, relevantes
para el control y seguridad en centros de detención. Un sistema de información debería estar diseñado para producir reportes en estas áreas:
• Lista de internos: generación de un informe sobre el censo de
internos en un lugar de detención en cualquier momento.
• Movimiento de internos: generación de un reporte sobre el traslado interno y externo de personas detenidas.
• Reportes de incidentes y pruebas de drogas: generación de un
informe sobre los acontecimientos relevantes para la disciplina y
los factores de riesgo, como el consumo de drogas.
• Gestión de información de seguridad: generación de informes
que reúnan datos sobre cualesquiera condiciones de vulnerabilidad o riesgo.
• Pruebas obligatorias de drogas: generación de reportes sobre el
consumo de estupefacientes en los centros de detención.
• Disciplina de internos: generación de informes sobre decisiones
disciplinarias emitidas contra internos en un centro.
Para la generación de estos informes se debe disponer de un sistema
que permita la alimentación de los datos necesarios.
C.11 LISTA DE INTERNOS
Tipo de información: registrar la lista de personas sujetas a una medida de detención
y su movimiento a través y al interior o exterior de las instalaciones
82
Objetivo: describir los procesos y los requisitos obligatorios para mantener la lista de personas sujetas a una medida de privación de libertad. Este elemento es esencial para mantener la seguridad, el
orden y el control.
Estos procesos también se identifican como parte de las herramientas necesarias para la movilidad
de las personas en las instalaciones.
Es necesario que los establecimientos mantengan una lista de internos (empleando la herramienta
administrativa proporcionada por el Servicio Nacional).
Cada interno debe ubicarse en una posición en una celda en el sistema antes de ser trasladado
físicamente, con la excepción de traslados a unidades médicas, aisladas o de emergencia.
Si una celda no está siendo utilizada en razón de daños por vandalismo y remozamiento, este hecho
debe registrarse en el sistema informático.
El empleo de un sistema para el control de los centros de detención es necesario. Su ausencia se
considera una violación grave a las medidas recomendadas de seguridad. Es positivo si los funcionarios de cada centro de detención desean conservar un registro análogo, adicional al electrónico.
Localizar a los internos en la celda a través del sistema informático, antes de localizarlos físicamente, permite que se eviten riesgos adicionales (por ejemplo, en el caso de celdas compartidas).
El sistema genera alertas o señala un conflicto respecto de la ubicación seleccionada, posiblemente
incluso en atención a las reglas de identificación de internos como de alto riesgo. En este caso, el
archivo de la persona interna debe contener las notas sobre las condiciones de dichos riesgos o
condiciones.
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
Los sistemas de gestión de centros de detención pueden operar mediante sensores infrarrojos u otros mecanismos que sean útiles para
detectar el movimiento y la posición de las personas. Como se puede
ver en el cuadro 10, el sistema permite el registro de la lista de internos de un centro de detención. El sistema informático requiere la
ubicación ordenada de los internos en celdas y después el registro
de localización real del interno en el sitio donde el sistema establece
su presencia. Si no se cuenta con dichos sensores, basta con la comunicación a un centro de acopio de información —como la central
de radio— de los datos sobre identidad y ubicación de las personas
recibidas en el centro de detención.
En una conversación sobre el mecanismo para implementar un registro en este país, es importante visualizar la existencia del registro
como un incentivo para gestionar los importantes retos de hacinamiento y las situaciones de grave desorden que se identifican en
algunos centros de detención. Por otro lado, es posible iniciar la conversación con base en los registros análogos que se encuentran en
existencia en el país y discutir así el traslado de esos registros a un
sistema informático que cumpla los fines aquí propuestos.
Sea cual fuere el mecanismo adoptado, es clave subrayar el primer
paso en el control de la actuación policial en los centros de detención:
la localización cierta y un padrón preciso de personas en detención.
En el cuadro 12 aparecen instrucciones similares respecto del registro de movimiento de internos:
C.12 MOVIMIENTO DE INTERNOS
El sistema tiene la capacidad de registrar el movimiento de los internos de una ubicación a otra en
las instalaciones, por ejemplo, a salas de entrevista y actividades programadas.
No se recomienda que se empleen dos sistemas diferentes (análogo y electrónico) para el empleo
de la función de identificación de movimiento. La generación de conflictos es factible.
Puede apreciarse que el registro del movimiento de internos no necesariamente debe hacerse mediante un sistema informático sino que
debe hacerse de manera precisa, para tener contabilizados en todo
momento al número total de internos, con la capacidad de identificar
su posición dentro y fuera de las instalaciones del centro de detención.
Al igual que en el bloque de información anterior, es necesario decidir
el mecanismo mediante el que se construirá este registro de movi-
83
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miento, pero lo importante en este paso es adoptar este elemento
como necesario para el control de los internos y las autoridades.
En el cuadro 13 se presentan las instrucciones para un sistema de
reporte de incidentes, clave en la gestión de cualquier cuerpo responsable de hacer cumplir la ley:
C.13 REPORTE DE INCIDENTES Y PRUEBA DE DROGAS
Finalidad: el sistema ofrece la funcionalidad de registrar las pruebas de consumo de drogas, el
manejo de información de seguridad y el reporte de incidentes. Estas funciones son esenciales en
relación con las instrucciones de seguridad y disciplina de internos.
Debe completarse el reporte de todos los incidentes, actualizarse y administrarse a través del sistema informático. Las reglas para la generación de reportes de incidentes deben existir en un manual autónomo.194
Las solicitudes de información adicional que haga la unidad responsable de la gestión de incidentes
deben ser atendidas en un lapso de 24 horas.
El administrador de seguridad debe ingresar en el sistema la identificación de las tareas de reporte
de incidentes, para asegurar que éstas se cumplan.
Cada funcionario de custodia debe revisar en el inicio de su turno si existen tareas pendientes de
reporte de incidentes que deban ser ejecutadas.
Los superiores del personal de custodia deben asegurarse de que los funcionarios completen las
tareas de reporte de incidentes.
Las pruebas aleatorias de drogas deben conducirse mediante las listas generadas por el sistema
informático.
Puede apreciarse que la arquitectura de un sistema de reporte de
incidentes puede ser relativamente sencilla, si se subrayan los componentes mínimos: un agente que ingrese el reporte, un agente que
verifique el ingreso, un agente que tenga la responsabilidad de dar
seguimiento y un agente que tenga la responsabilidad de verificar
que dicho seguimiento existe. El diseño del sistema de reporte de
incidentes pasa por una metodología específica y autónoma sobre la
identificación de los hechos importantes, así como los contenidos mínimos para su ingreso en el sistema. Se propone añadir un segmento
en la metodología para el diseño del registro, que incorpore las decisiones clave respecto del reporte de incidentes.
La inteligencia es clave para el desarrollo de las tareas de seguridad.
Este es, sin duda, el componente más importante en las externalidades del registro de incidentes en custodia.
84
194
Government of Wester Australia. Departament of corrective services. Policy Directive 41. Reporting of Incidents and additional information <http://www.correctiveservices.wa.gov.au/_files/prisons/adult-custodialrules/policy-directives/pd-41.pdf>
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
C.14 GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN DE SEGURIDAD
Lista de internos
Es importante que el sistema utilice el sistema como una nueva fuente de información de donde es
posible desarrollar inteligencia. El empleo del sistema como una fuente de información robustecerá las
tareas de inteligencia, para completar tareas como traslados de internos o tratamientos en libertad.
Los campos de reporte de incidentes deben permitir la inclusión de texto libre para la captura de los
hechos en el sistema, de acuerdo con las directrices establecidas para el reporte de incidentes.
Los reportes de incidentes pueden importarse al sistema en caso de que el funcionario que reporta
no tenga acceso al mismo. En el sistema debe existir un registro de la persona que originalmente
reportó el incidente, así como de la persona que lo cargó en el sistema.
Como se puede apreciar, lo que se indica para los elementos de seguridad es el análisis y consumo de información almacenada en el
sistema, para generar elementos útiles en la toma de decisiones. En
el cuadro 15 se señala la conducción específica de pruebas de uso de
narcóticos.
C.15 PRUEBAS OBLIGATORIAS DE DROGAS
El personal que realice las pruebas aleatorias de drogas debe emplear el sistema para registrar los
resultados. El sistema permite la funcionalidad de ingresar una lista de espera en caso de que no
sea posible realizar las pruebas aleatorias arrojadas por el sistema, en el momento esperado.
La mecánica de registro de medidas disciplinarias es crucial para un
sistema que busca aportar herramientas para la gestión y reducción
del abuso policial en custodia
C.16 DISCIPLINA DE INTERNOS
Las medidas disciplinarias solicitadas por los funcionarios de custodia de internos deben ser registradas en el sistema.
Los funcionarios deben ingresar los datos básicos de la causa de las medidas disciplinarias. Los
funcionarios responsables de emitir las medidas disciplinarias deben supervisar que los incidentes
se ingresen debidamente en el sistema.
Los funcionarios responsables de decidir las sanciones deben incluirlas en el sistema y actualizarlas. Las unidades administrativas responsables de ejecutar las sanciones deben ser notificadas.
Como puede observarse, la disciplina en los centros de detención debe
sujetarse a estrictas reglas para su administración. En el caso de que
los centros de detención donde se pilotee esta herramienta se encuentren en condiciones de avanzar en esta dirección, el ingreso de
85
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los incidentes sobre los que debe recaer una medida disciplinaria, la
medida misma y su aplicación o modificación deben ser registradas
en el sistema.
Por último, se muestran algunas indicaciones relativas a otro aspecto
de las externalidades positivas del sistema de registro de incidentes
en custodia: la elaboración de informes.
C.17 ELABORACIÓN DE INFORMES
La información inscrita en el sistema informático puede ser empleada para generar informes operativos o de administración.
Es posible operar herramientas de colaboración en el sistema informático para elaborar informes
con la participación de diversos equipos.
La identificación de las áreas de decisión estratégicas en la gestión
de los centros de detención puede ser útil en el diseño del sistema de
registro de incidentes en custodia. Este esquema de análisis debe
contemplar también el detalle de las personas que específicamente
intervienen en cada uno de los contactos con la persona detenida.
Un diseño para un registro de incidentes en custodia
La generación de un registro sencillo que al mismo tiempo satisfaga
las perspectivas conceptual, operativa y de gestión, puede aspirar a
incluir todos los datos necesarios para la conducción de las tareas de
custodia en los diversos momentos en el tiempo o puede renunciar a
la aspiración de inclusión, en favor de la creación de una herramienta
ligera y atractiva para el consumo de las autoridades a quienes va
dirigida. En el país existen ya numerosos formatos de reportes de la
labor policial que han visto su eficacia limitada, ya que la acumulación
de formatos y su difícil empleo a veces orillan a su abandono. Para
que la herramienta del registro de detenciones sea útil y al mismo
tiempo plausible, se propone un mecanismo con los siguientes elementos:
86
• Hoja de creación de registros. Para cada persona ingresada a
la custodia de la autoridad en relación con un incidente, se crea
un registro. En este registro es posible dar de alta numerosos
elementos de información indispensables para la gestión del
asunto.
• Hoja de agentes: el sistema permite alimentar o emplear listas
preexistentes de funcionarios encargados de hacer cumplir la
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
ley en la jurisdicción donde se emplee el registro, indicando su
adscripción institucional y territorial y otros datos importantes
para su identificación.
• Hoja de interacciones: el sistema permite ingresar cada contacto
que la persona detenida tiene con una autoridad para tener acceso a servicios penitenciarios, médicos, jurídicos, visitas y otros.
Cada interacción está identificada en el tiempo.
• Traslados.
Los elementos que se han identificado en las diversas fuentes normativas y prácticas consultadas se han vertido en un modelo de base
de datos que pueda ser alimentada de manera sencilla a través de los
centros de control de radiocomunicación que existen en todo el país. El
otro mecanismo de alimentación debe idearse para que los centros de
detención puedan, de forma accesible, actualizar los datos de grandes
números de personas detenidas en poco tiempo. La lógica de un registro
dinámico se mantiene en este proyecto y se ha sometido a la consideración de diversos actores para reunir sus perspectivas y opiniones.
A continuación se reproducen las pantallas de la base de datos:
F.2 PANTALLA DE INGRESO
En primer lugar, el sistema es una herramienta con capacidad de operar en red, aunque también puede operar de manera local. El sistema
se prepararía para un número de usuarios, con diferentes niveles de
acceso. Identificaría, por ejemplo, el centro de detención o adscripción
territorial donde operen, de modo que tengan acceso sólo a los datos que
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les son relevantes. Cada ingreso al sistema y toda la actividad de cada
usuario se registran en una bitácora.
A pesar de su capacidad para operar en red, mediante dispositivos
móviles, el sistema puede operar también localmente, alimentado por
sólo algunos funcionarios que registren los datos relevantes para diversos usuarios. Puede darse el caso de que el sistema comience a
operar sólo con un usuario concentrado, posiblemente en los centros
de radiocontrol.
El sistema tiene tres funciones básicas: ingresar o consultar la situación
de personas detenidas, dar seguimiento a casos (“interacciones” con las
personas detenidas) y generar reportes, es decir, informes previamente
diseñados para arrojar información sobre censos de población penitenciaria, incidentes de disciplina, lesiones, ingreso a los servicios médicos,
etcétera.
F.3 SELECCIÓN DE ACCIÓN
La primera pantalla es el alta de casos.
En este formato se pueden ingresar todos los datos que requieren
las convenciones internacionales en materia de desaparición forzada
para identificar a las personas y vincularlas a un agente que ejecuta
la detención y la traslada a un centro de detención.
88
Los datos de identificación son el nombre, apellidos de la persona, el
registro de cualesquiera condiciones de vulnerabilidad en que se pueda
encontrar, la clasificación como persona protegida en virtud del inicio
de alguna investigación y el medio de investigación que se usa para
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
establecer su identidad. Además, se da de alta el lugar y la hora de la
detención, con listas precargadas de entidades federativas y municipios.
Se señala además el centro de detención al que se proyecta trasladar
a la persona detenida. Destaca la identificación de las autoridades
responsables de la detención mediante el empleo de una lista precargada de agentes que operan en la jurisdicción y la posibilidad de
añadir a otros, sin importar su adscripción territorial o institucional.
El sistema permite identificar a la autoridad responsable de la detención aunque no se trate de un agente de la corporación responsable
de la custodia. Por último, el sistema permite la identificación de diversos elementos de riesgo para la persona y la autoridad que deben
considerarse para el tratamiento durante la custodia: se registra si
fue necesario someter a la persona mediante la fuerza o medios
de sujeción, como esposas, en su detención; si registró lesiones; si
existe una queja por tortura; si la persona ejerció violencia contra
terceros y si representa un riesgo para sí misma o para otros.
Se habilita la incorporación de archivos de informes médicos y se
prevé el señalamiento de datos de salud importantes para el tratamiento de la persona, como embarazos, padecimientos conocidos,
medicamentos prescritos, tratamiento médico para VIH o TB, aunque
sean accesibles sólo para el personal designado para ello.
F.4 ALTA DE CASOS 1. INGRESO DE DATOS SOBRE LA PERSONA DETENIDA
Y EL LUGAR DE DETENCIÓN
La segunda función básica es la búsqueda de casos. En una pantalla
con diversos criterios de búsqueda, es posible saber el estado actual
de una persona detenida. Las consultas incluyen rangos de tiempo,
zonas geográficas de detención, nombre o apellido de la persona. Se
integran además criterios de búsqueda según la institución responsable de la detención, la causa de la misma, la entidad federativa o la
ciudad donde se generó.
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F.5 BÚSQUEDA DE CASOS
La funcionalidad de la búsqueda de casos se podría adaptar para
que parte de la información en el registro se haga disponible al
público que requiere localizar a una persona detenida. Esto se
puede lograr a través de una extensión de la herramienta web o
a través de un tercero a quien se autorice el ingreso a sólo algunos
datos del sistema. En las entidades federativas normalmente existe
un servicio de localización de personas al que ya se facilita esta
información.
F.6 SEGUIMIENTO DE CASOS
90
Una vez que se inicia la consulta del caso de una persona es posible
generar un detalle histórico de la intervención de particulares y autoridades en su periodo de custodia. Este detalle histórico permite
identificar, en la eventualidad de una queja, quiénes interactuaron con
la persona.
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
Una funcionalidad adicional del sistema es la posibilidad de ingresar
cambios en el estado de la detención. Como se observa desde las
perspectivas operativa y de gestión, es fundamental que se registre
el dinamismo de la detención de la persona. No basta con registrar
que la persona fue detenida, es indispensable llevar un registro de
los lugares donde está, así como las autoridades responsables de la
custodia. Ello es también una condición de las convenciones internacionales en materia de desaparición forzada.
Para solventar la necesidad de un registro dinámico, esta herramienta opera con matrices sencillas de lugares, instituciones y agentes
registrados, así como de puntos de control en centros de detención,
donde se puede registrar que la persona cruzó una sección. Con estas
combinaciones de información se busca cubrir cualesquiera contactos, ingresos y egresos de las personas dentro y fuera del centro de
detención o en el propio centro.
F.7 CONSULTA DEL CASO
Quizá de manera más importante, la herramienta de registro permite generar reportes con todas las variables de la base, para
poder rastrear patrones en los casos donde se alega tortura u otras
formas de violación a la integridad física. Además de la obvia contribución al control de detenidos, se aspira a que la herramienta pueda
ser funcional también para la prevención de la desaparición forzada,
al funcionar como incentivo a oficiales y administradores en los esquemas de rendición de cuentas de los funcionarios encargados de
hacer cumplir la ley.
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Oportunidades de implementación
La implementación del Registro Nacional de Incidentes en Custodia
es un proyecto de largo plazo. Una vez que se ha desarrollado una
primera versión de la herramienta, es necesario probarla en el campo
para introducir las modificaciones que los operadores estimen pertinentes. Para ello se requiere el liderazgo de una institución del poder
ejecutivo federal o local. En el curso del desarrollo de este proyecto
se ha introducido la idea de este registro en dos recomendaciones de
la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal.195 La Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal aceptó el punto de la
recomendación relativo a la generación de un registro de detenciones:
En un plazo no mayor a un año, contado a partir de la aceptación
de la presente recomendación, implementar un sistema de registro de las detenciones que incluya los siguientes parámetros:
(i) en todos los casos en que se realice una detención, de manera
inmediata se debe comunicar a la jefatura de policía sobre la
detención, indicando en ese momento si se hizo o no uso de la
fuerza, las condiciones físicas en que se encontraba la persona detenida, especificando si estaba bajo el efecto de alguna sustancia
farmacológica o alcohol, el nombre, sexo y edad de la persona
detenida y los nombres y números de placa de los policías que
intervinieron en la detención. En caso de que este procedimiento
no se cumpla, debe iniciarse de manera inmediata un procedimiento administrativo y la imposición de la sanción pecuniaria
que conforme a derecho corresponda; (ii) el sistema de registro
de personas detenidas, debe ser cotejado de manera permanente
con las personas que son puestas a disposición en las agencias
del ministerio público, justicia cívica y con las denuncias interpuestas por particulares en la Fiscalía contra servidores públicos,
para verificar el cumplimiento del registro por parte de los policías.
Lo anterior conforme al cumplimiento de las líneas de acción 339 y
340 del Programa de Derechos Humanos para el Distrito Federal.
De modo similar, la Secretaría de Seguridad Publica y la Procuraduría
General de Justicia del Distrito Federal aceptaron la recomendación
7/2013, que se refiere también a la necesidad de un registro dinámico de las detenciones:196
92
Recomendación 04/2013 a la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal, 8 de marzo 2013
<http://portaldic10.cdhdf.org.mx/seguimiento/2003/08/25/sere0413.htm>
Recomendación 07/2013 contra la Secretaría de Seguridad Pública y la Procuraduría General de Justicia del
Distrito Federal, 10 de abril de 2013 <http://portaldic10.cdhdf.org.mx/seguimiento/2003/08/25/sere0713.htm>
195
196
REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA
Que en un plazo no mayor de 60 días naturales, contado a partir de la aceptación de la presente Recomendación, se elabore
y publique las adiciones al Protocolo de Actuación Policial de la
Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal para Detención de Infractores y Probables Responsables, para el efecto
de establecer un sistema de cadena de custodia de las personas detenidas, en que se registre en el instante preciso y de
forma completa, la información esencial acerca de la privación
de libertad de una persona y los sucesivos funcionarios responsables de la misma en cada momento, y que ello permita a las
personas interesadas y a las autoridades competentes saber el
paradero de las personas detenidas y bajo responsabilidad de
qué autoridad se encuentran.
Las recomendaciones aceptadas por las autoridades del Distrito
Federal abren la posibilidad de que la implementación de esta herramienta se integre al Plan de Implementación de cada una de ellas.
Con ello será factible avanzar en el diseño de un registro de incidentes
en custodia que pueda replicarse en otras entidades.
Otras oportunidades de implementación se abren mediante la colaboración en la ejecución de la sentencia del caso Cabrera ante la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, donde se requiere al Estado
Mexicano la adaptación de los sistemas de registros de detenciones
existentes para alcanzar los estándares internacionales.
La adopción de un sistema de registro de detenciones se encuentra
dentro del mandato de la recientemente instalada Comisión Nacional
de Víctimas. El hecho de que una institución tenga a su cargo esta
tarea incrementa las posibilidades de que se hagan esfuerzos conducentes.
Por último, la posibilidad de abrir la discusión en el país respecto de
la conformación y operación del Mecanismo Nacional de Prevención
de la Tortura puede aumentar en el contexto de la aparición de la
mencionada Comisión Ejecutiva de Víctimas, la que en algún sentido
complementa la actuación de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, actual sede del Mecanismo Nacional. En esta oportunidad,
será importante que el registro de incidentes en custodia facilite el
enlace con las oficinas de defensa de derechos humanos, con mandatos para prevenir la tortura.
93
ANEXOS
ANEXOS
ANEXO 1
PROCESO DE INTERACCIONES 197
A.1 USUARIO QUE ATIENDE UN CENTRO DE DETENCIÓN
Un detenido requiere
una interacción
Ingresa al sistema
Selecciona
RESEDET
INTERACCIONES
Guarda la interacción
en un histórico y
cierra el caso
En libertad
Captura datos del
traslado interno
Traslado interno
Captura datos del
traslado externo
Traslado externo
Encuentra el registro
y selecciona una
interacción
Guarda la Interacción
en un histórico
Captura algún dato
del detenido y da
BUSCAR
Permite realizar filtros de búsquedas
por: fechas de detenciones, nombre,
causa, agente que detuvo, estado o
ciudad del detenido.
95
197
Gráficas de procesos elaboradas por OMNIWARE
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PROCESO DE ALTA Y CONSULTA
A.1 USUARIO QUE ATIENDE UN CENTRO DE DETENCIÓN
Viene de otro
centro de
detención
Una persona es
llevada a un centro
de detención
Ingresa al sistema
Selecciona
RESEDET
CASOS
Consulta los datos:
si no pertenece a su
centro de detención sólo
podrá ver el ID, la causa
y el nombre
Realiza
interacción
DETENCIÓN
Situación
Selecciona
Nuevo ingreso
INGRESAR UN NUEVO
CASO DE DETENCIÓN
Da de alta los datos: detenido,
lugar y fecha de detención,
autoridad que detuvo y datos
de la detención
Guarda la interacción
en un histórico y
cierra el caso
Queda en libertad
Selecciona
consultar
casos de
NO
Encuentra
a detenido
Captura algún
dato del detenido y da BUSCAR
SI
Ingresa a otro
centro de detención
Permite realizar filtros de búsqueda por: fecha
de detención, nombre, causa, agente que detuvo,
estado o ciudad del detenido.
96
ANEXOS
ANEXO 2
TESIS JURISPRUDENCIAL 110/2007
[J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVI, Diciembre de
2007; Pág. 979 CULTURA CÍVICA DEL DISTRITO FEDERAL. EL ARTÍCULO 55 DE LA LEY RELATIVA, PUBLICADA EN LA GACETA OFICIAL
DE LA ENTIDAD EL 31 DE MAYO DE 2004, QUE PREVÉ LA DETENCIÓN Y PRESENTACIÓN DEL PROBABLE INFRACTOR, NO VIOLA LA
GARANTÍA DE LIBERTAD.
La detención y presentación del probable infractor ante el Juez Cívico
no implican una aprehensión que deba realizarse en cumplimiento
a una orden expedida por una autoridad judicial, previa denuncia o
querella de un hecho que la ley señale como delito, es decir, la presentación a que alude el artículo 55 de la Ley de Cultura Cívica del
Distrito Federal es diferente a la detención sancionada con pena
privativa de la libertad, pues sólo se trata de un aseguramiento momentáneo de la persona; de ahí que válidamente puede afirmarse
que dicho artículo no viola la garantía de libertad del individuo. Esto
es, conforme al citado numeral, el policía en servicio sólo puede
detener y presentar al probable infractor ante el Juez si presencia
la comisión de la infracción; cuando tenga conocimiento de la comisión de una infracción inmediatamente después de su realización,
o cuando encuentre en poder del infractor el objeto o instrumento,
huellas o indicios que hagan presumir fundadamente su participación en la comisión de la infracción; lo cual denota que el policía lleva
a cabo una detención momentánea sólo si existe flagrancia, teniendo
el deber de llevarlo inmediatamente ante el Juez, quien determinará
si se demostró su responsabilidad y si es o no acreedor a una sanción; de manera que no se aprehende a la persona que comete la
conducta indebida y, consecuentemente, no se violenta su derecho a
la libertad, pues al tratarse de un derecho administrativo sancionador, es factible el aseguramiento del infractor en flagrancia, ya que
a pesar de tratarse de faltas cívicas se lesionan bienes jurídicos, en
el entendido de que la imposición o no de una multa o un arresto
siempre estará sujeta al procedimiento administrativo seguido ante
el Juez Cívico, es decir, la remisión ante éste no implica necesariamente la existencia de una responsabilidad.
PLENO Acción de inconstitucionalidad 21/2004. Diputados integrantes de la Tercera Legislatura de la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal. 26 de abril de 2007. Mayoría de nueve votos. Au-
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GE STIÓN
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sente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Disidente: José Ramón Cossío
Díaz. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretaria: Claudia
Mendoza Polanco. El Tribunal Pleno, el quince de octubre en curso,
aprobó, con el número 110/2007, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a quince de octubre de dos mil siete.
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ANEXOS
ANEXO 3
TESIS JURISPRUDENCIAL 46/2003
[J]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XIX, Enero de
2004; Pág. 90 MINISTERIO PÚBLICO. EL TÉRMINO DE CUARENTA Y
OCHO HORAS QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL, PARA QUE RESUELVA LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL INDICIADO APREHENDIDO EN FLAGRANCIA, INICIA A PARTIR DE QUE
ÉSTE ES PUESTO A SU DISPOSICIÓN.
El precepto constitucional citado, a efecto de tutelar los derechos
fundamentales del individuo, establece dos momentos para la integración de la averiguación previa, cuando se trata de la retención de
un indiciado bajo la hipótesis de flagrancia:
El primero, deriva de la aprehensión hecha por cualquier persona,
al sorprender al indiciado en flagrancia, situación en la que debe
ponerlo sin demora a disposición de la autoridad inmediata, y ésta, a
su vez, con la misma prontitud, al Ministerio Público, lo que permite
concluir que también puede darse el caso de que sea la autoridad
la que aprehenda a aquél y entonces deberá sin demora ponerlo a
disposición de la representación social; y el segundo, consiste en el
plazo de las cuarenta y ocho horas que tiene el Ministerio Público
para resolver la situación jurídica del indiciado, por lo que ese lapso
único y exclusivo para que cumpla con tal fin, inicia a partir de que
aquél le es puesto a su disposición.
Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones administrativas o penales
que puedan derivarse para quien no cumpla con poner sin demora
a disposición de la representación social a la persona aprehendida, o que el órgano jurisdiccional realice los razonamientos que
sean pertinentes para la valoración de las pruebas cuando derive
del incumplimiento de ese primer momento denominado “sin demora”. PRIMERA SALA Contradicción de tesis 33/2003-PS. Entre
las sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto
Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Primer Circuito.
13 de agosto de 2003. Mayoría de tres votos. Ausente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Disidente: José de Jesús Gudiño
Pelayo. Ponente: Juventino V. Castro y Castro. Secretario: Armando
Ortega Pineda. Tesis de jurisprudencia 46/2003. Aprobada por la
Primera Sala de este Alto Tribunal, en sesión de trece de agosto de
dos mil tres.
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ANEXOS
ANEXO 4
JURISPRUDENCIA DE AMPAROS POR DETENCIÓN PROLONGADA
[TA]; 9a. Época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIX, Enero de 2009;
Pág. 2684 DETENCIÓN PROLONGADA. EL HECHO DE QUE LOS
AGENTES CAPTORES RETENGAN AL INDICIADO POR MÁS TIEMPO
DEL QUE RESULTA RACIONALMENTE NECESARIO, EN ATENCIÓN
A LAS CIRCUNSTANCIAS PROPIAS DE LA DISTANCIA Y LA DISPONIBILIDAD DEL TRASLADO GENERA PRESUNCIÓN FUNDADA
DE INCOMUNICACIÓN Y AFECTACIÓN PSÍQUICA DEL INCULPADO
Y, POR ENDE, SU CONFESIÓN MINISTERIAL CARECE DE VALIDEZ.
El cuarto párrafo del artículo 16 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos establece que en los casos de delito
flagrante, cualquier persona puede detener al indiciado poniéndolo sin demora a disposición de la autoridad inmediata y ésta,
con la misma prontitud, a la del Ministerio Público. Tal previsión
implica la existencia de una garantía de inmediatez en la presentación del detenido ante la autoridad tan pronto sea posible, en
aras de darle seguridad legal acerca de su situación particular. En
ese tenor, si existen datos fehacientes de que los agentes captores
retuvieron al indiciado por más tiempo del que resultaba racionalmente necesario, en atención a las circunstancias propias de
distancia y disponibilidad de traslado, resulta inconcuso que dicha
circunstancia genera presunción fundada de que el detenido estuvo incomunicado y que en ese periodo sufrió afectación psíquica
por el estado de incertidumbre en cuanto a su seguridad jurídica
y personal, dada la retención prolongada a la que estuvo sometido, lo que trasciende al estado psico-anímico en el que rindió su
declaración ministerial y, por ende, su confesión respecto de los
hechos que se le imputan carecerá de validez.
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGESIMO CIRCUITO
Amparo directo 318/2005. 22 de febrero de 2007. Unanimidad de votos. Ponente: Gilberto Díaz Ortiz. Secretario: Salomón
Zenteno Urbina.
Amparo directo 397/2007. 20 de diciembre de 2007. Unanimidad de votos. Ponente: Carlos Arteaga Álvarez. Secretario: José
Martín Lázaro Vázquez.
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Amparo directo 150/2008. 23 de octubre de 2008. Unanimidad
de votos. Ponente: Antonio Artemio Maldonado Cruz, secretario
de tribunal autorizado por la Comisión de Carrera Judicial del
Consejo de la Judicatura Federal para desempeñar las funciones de Magistrado. Secretaria: María Mayela Burguete Brindis.
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