DICTAMEN nº 27 / 2009 Materia sometida a dictamen: Revisión de oficio de la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de La Fresneda (Teruel) de 7 de mayo de 2004, por la se concedió licencia de actividad de lavandería industrial y depósito de gas licuado. ANTECEDENTES Primero.- Con escrito fechado el día 4 de diciembre de 2008, que tuvo entrada en el Registro de la Comisión Jurídica el día 12 del mismo mes, el Consejero de Política Territorial, Justicia e Interior ha enviado la documentación recibida del Ayuntamiento de La Fresneda (Teruel) “relativa a la revisión del Decreto dictado por esta Alcaldía el 7/5/04, sobre concesión de licencia de lavandería industrial y depósito de gas licuado, solicitada por A.C.”, para la emisión del correspondiente dictamen, en cumplimiento, se indica en el citado escrito de remisión, “de lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón y conforme a lo previsto en el artículo 55.2 de Decreto Legislativo 1/2001 (sic), de 3 julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, y en el artículo 11.2 del Decreto 132/1996 (sic), de 11 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora”. A este escrito se ha adjuntado otro, suscrito por el Alcalde y el Secretario del Ayuntamiento de La Fresneda, fechado el día 28 de noviembre de 2008, que consta de dos partes diferenciadas, la primera relacionada con la remisión de documentación, carente de índice general y sin numeración la totalidad de sus hojas (existe tan sólo un índice para una parte del expediente enviado, con numeración de sus hojas, coincidente con el remitido al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo), para su traslado a la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, “a los efectos oportunos”, y la segunda constituida por la propuesta de resolución del procedimiento instruido para la revisión de oficio de la licencia de actividad obtenida por resolución de la Alcaldía de 7 de mayo de 2004. En la primera parte del escrito mencionado se indica que “una vez cumplimentados los correspondientes trámites de audiencia a los interesados, en cumplimiento de lo acordado 1 por el Pleno del Consistorio en sesión celebrada el día 4 de marzo de 2008, se acompaña propuesta de Resolución por esta Secretaría, con carácter previo a ser elevada al Pleno del Ayuntamiento para su aprobación, a los efectos de que se emita Dictamen del Órgano Consultivo, en virtud de lo dispuesto en los arts. 70 y siguientes (sic) de la Ley 30/1992, de (....), que se pronuncie sobre la revisión solicitada por A.C. del Decreto dictado por esta Alcaldía el 7 de mayo de 2004, relativo a la concesión de la licencia de actividad de lavandería industrial y depósito de gas licuado GLP, ubicado en la C/ … s/n, de La Fresneda, a la entidad L., S.C., solicitándose que se sirva dar traslado de la misma (...)”. En la propuesta de resolución se hace mención, como antecedentes de hecho, al acto de concesión de la licencia de actividad a la que se ha hecho referencia y cuya revisión se somete a dictamen, a la tramitación llevada a cabo, en la que se incluye el informe favorable emitido por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Teruel, de los motivos por lo que se ha solicitado la revisión de oficio de la licencia –infracción del artículo 4 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas; infracción de la norma 2.1.2.3 del Plan General de Ordenación Urbana de La Fresneda , disconformidad mostrada por el solicitante de la revisión, e incumplimiento de las distancias de seguridad exigidas para la industria fabril cuya actividad es molesta y/o peligrosa-, y a la aportación de prueba documental por quien ha instado la revisión consistente en un informe pericial topográfico, grabación de la testifical prestada ante el Juzgado de lo ContenciosoAdministrativo nº 1 de Teruel, reportaje fotográfico, demanda ante el citado Juzgado y Sentencia dictada por el mismo. La desestimación propuesta se basa en: 1) la infracción del artículo 4 del Reglamento mencionado sólo resultaría de aplicación respecto a la instalación del deposito de gas propano, que constituye una regla general frente al Reglamento sobre Instalaciones de Almacenamiento de Gases Licuados del Petróleo, instalación que, por otra parte, tuvo que adaptarse a las subsanaciones exigidas, consistentes en el soterramiento del depósito, como consta en el expediente de concesión de la licencia y en el proyecto de instalación; 2) los informes especializados emitidos en el procedimiento fueron favorables a la instalación; 3) la distancia de 2.000 está referida a núcleos de población agrupada, estando ubicada la actividad en un polígono industrial en el que tan sólo existen casas dispersas; 4) la norma 2.1.2.3 del Plan General prohíbe el desarrollo de actividades de categorías 3ª y 4ª, por considerarlas incompatibles con la vivienda, pero esta norma no resulta de aplicación por no tratarse de una actividad industrial fabril sino de limpieza. Segundo.- De la documentación constitutiva del expediente remitido, se destaca, en primer lugar y como punto de necesaria referencia inicial, dada la documentación disponible, la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº 1 de Teruel, nº 166/07, de fecha 13 de noviembre de 2007, cuyo fallo fue del siguiente tenor literal: 1º Rechazar las causas de inadmisión del presente recurso planteadas por las partes demandadas en el mismo a excepción de aquella que se refiere a la actividad impugnada que se acepta respecto al Acta de Comprobación fechada el día 11 de marzo de 2005 y, como consecuencia de ellos, el objeto del presente recurso se proyecta, exclusivamente, en relación con el Decreto de fecha 7 de mayo de 2004. 2º Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª. I.P.F., en la representación que ostenta, contra la 2 declaración de nulidad del Decreto de 7 de mayo de 2004 solicitada por el demandante mediante escrito presentado el día 13 de enero de 2006 considerando que la referida desestimación no es ajustada a derecho por lo que procede su anulación y, como consecuencia de ello, tener por instada la acción de nulidad respecto a las licencias de actividad concedidas por el Decreto de 7 de mayo de 2004 referidas a Lavandería Industrial y Depósito de Gas GLP en la ubicación que se indica en el mismo a efectos de que la Administración demandada tramite el correspondiente expediente administrativo y pida dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Aragón en relación con el referido decreto para que, a al vista de todo ello, se pronuncie sobre el fondo de la revisión solicitada. El resto de las pretensiones ejercidas por la parte demandante se desestiman en los términos señalados en el último párrafo del fundamento de derecho quinto de esta sentencia. 3º Sin condena en costas. En el fundamento de derecho cuarto de la Sentencia se hace referencia al escrito que el Sr. C. dirigió al Ayuntamiento demandado el día 13 de enero de 2006 en el que, al amparo del artículo 70 de la Ley 30/19992, de 26 de noviembre, reguladora del Procedimiento Administrativo Común (LPC), solicita la iniciación del procedimiento administrativo para instar la nulidad o, alternativamente, la anulabilidad de las actuaciones anteriormente referenciadas formulando, en relación con la referida solicitud, unas peticiones que coinciden con las que constan en el suplico de la demanda. A esta solicitud se refiere la parte demandante en el escrito de interposición del presente recurso señalando que ha transcurrido el plazo legal del silencio administrativo sin que haya merecido ninguna respuesta por los que “se insta en tiempo y forma el presente recurso contencioso administrativo’”. (El escrito mencionado, de 13 de enero de 2006, en el que se solicitó la revisión de oficio de la licencia no ha sido hallado en la documentación recibida, enviada por la Alcaldía de La Fresneda con fecha 28 de noviembre de 2008). Rechazadas en el fundamento de derecho cuarto las causas de inadmisión del recurso, y después de poner de manifiesto que el recurso contencioso-administrativo no se ha interpuesto contra la resolución de la Alcaldía de 7 de mayo de 2004 sino contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de revisión efectuada el día 13 de enero de 2006, es en el fundamento de derecho quinto donde el juzgador, después de hacer cita de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencias de 19 de diciembre de 2001 y 13 de octubre de 2004) y del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Sentencias de 11 de junio de 1997, 14 de febrero de 2006 y 25 de enero de 2007) sobre supuestos de inadmisión a trámite de las solicitudes de revisión de oficio y a las dos fases del procedimiento a seguir, según construcción jurisprudencial, la de apertura y tramitación con intervención del Consejo de Estado o del organismo (sic) consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma, y la resolutiva de la pretensión de nulidad del acto, de suerte que si ya , de modo expreso o presunto, la Administración deniega la apertura del expediente de revisión (como en este caso ocurre) lo procedente será que se acuda a la Jurisdicción contenciosa para que ordene a la Administración que inicie el trámite correspondiente a la segunda fase y se pronuncie expresamente sobre si en realidad existe la nulidad pretendida. Lo que no es posible es instar en la Jurisdicción un pronunciamiento directo de la nulidad del acto cuya revisión se pretende en vía administrativa. Añadiendo: “esta es la doctrina general aplicable a la interposición de los recursos contra la negativa a iniciar el expediente (sic) de revisión, aunque sin negar la existencia de supuestos especiales en los que la evidencia “prima facie”’ de una causa de 3 nulidad radical y absoluta puede aconsejar, en aras del principio de economía procesal, que el tribunal se pronuncie directamente sobre la validez o nulidad del acto impugnado. Seguidamente, en el mismo fundamento de derecho, el quinto, se ha sustentado en la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo: Teniendo en cuenta lo anterior no se considera que la solicitud presentada por el demandante el día 13 de enero de 2006 cumpla los requisitos establecidos en el apartado 3º del artículo 102 de la LPC para que pueda ser inadmitida a trámite por la Administración demandada sin recabar el informe de Comisión Jurídica Asesora de Aragón y ello por las siguientes razones. La primera porque la referida solicitud se fundamenta en la concurrencia de causas de nulidad de pleno derecho que en la misma se enumeran. Concretamente se considera que los actos a los que se refiere, en lo que ahora interesa el Decreto de 7 de mayo de 2004, vulneran la normativa de usos establecida en la norma 2.1.3.3 del Plan General y las distancia de emplazamiento establecidas en el artículo 4 del RAMINP. La segunda porque tampoco se considera que exista una carencia manifiesta de fundamento en los términos indicados por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón en las sentencias anteriormente referenciadas, máxime teniendo en cuenta la prueba pericial practicada en lo referente a las distancias y la comunicación del Sr. Alcalde dirigida a L., S.C. el día 25 de febrero de 2005 indicando que el uso del combustible para el que se ha instalado el depósito de GLP no es conforme con la normativa urbanística aplicable exigiendo el uso de otro combustible. Por último tampoco se ha alegrado ni probado por la Administración demandada que en el pasado se hubieran desestimado, en cuanto al fondo, otras solicitudes similares a la presentada por el demandante. En base a lo anterior hay que considerar que la desestimación, por silencio administrativo, de la solicitud presentada el día 13 de enero de 2006 en cuanto a la revisión de oficio del Decreto de 7 de mayo de 2004 no es ajustada a derecho por lo que procede su anulación y, como consecuencia de ello, tener por instada la acción de nulidad respecto a las licencias de actividad concedidas por el decreto de 7 de mayo de 2004 referidas a Lavandería Industrial y Depósito de Gas GLP en la ubicación que se indica en el mismo a efectos de que la Administración demandada tramite el correspondiente expediente administrativo (sic) y pida dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Aragón en relación con el referido Decreto para que, a la vista de todo ello, se pronuncie sobre el fondo de la revisión solicitada. En ejecución de esta Sentencia se ha instruido el procedimiento de revisión del acto al que está referida y en la tramitación se ha solicitado el Dictamen de esta Comisión Jurídica. Tercero.- En cuanto al procedimiento de revisión de oficio seguido en ejecución de la Sentencia, consta en el expediente el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 4 de marzo de 2008, adoptado “visto el informe de Secretaría”, por el que se tuvo por instada la acción de nulidad formulada por A.C., respecto al Decreto de la Alcaldía de 7 de mayo de 2004, procedente la tramitación del correspondiente (sic) administrativo, “y en virtud de lo dispuesto en los artículo 70 y siguientes de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las administraciones 4 Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, solicitar dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Aragón”. El informe de la Secretaría es de carácter formal al estar referido al procedimiento a seguir, sin entrar en la formulación de consideración alguna sobre el fondo, y en la tramitación señalada se sitúa el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón como trámite inmediato, tras el acuerdo de iniciación del procedimiento, por lo que los restantes trámites que se señalan, anteriores a la resolución, audiencia, información pública, informes de los Servicios Técnicos Municipales, Informe-propuesta de la Secretaría y dictamen de la Comisión Informativa serán, según lo indicado, posteriores al Dictamen de esta Comisión Jurídica. Este orden de actuaciones en el procedimiento de revisión no ha resultado coincidente con la instrucción seguida. Asimismo, consta en la documentación remitida el sometimiento a información pública, mediante anuncio en el BOP de Teruel de 8 de abril de 2008, la tramitación iniciada del procedimiento de revisión de oficio de la resolución de la Alcaldía de La Fresneda de 7 de mayo de 2004 y el trámite de audiencia notificado tanto a quien instó la revisión del acto como a la titular de la licencia obtenida por el mismo. Pues bien, con motivo de ambas actuaciones procedimentales el representante acreditado del Sr. C. formuló alegaciones en escritos fechados los días 12 de marzo y 30 de julio de 2008. En el primero de estos escritos solicitó la incorporación al expediente de prueba pericial, consistente en el informe emitido por el Técnico Topógrafo designado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo; prueba testifical, relacionada con la testificación efectuada ante el mismo Juzgado por el Técnico Municipal, de la que se adjuntó grabación en video; y prueba documental, constituida por el reportaje fotográfico aportado al Juzgado, por la demanda formulada en el recurso contencioso-administrativo y por la Sentencia recaída en éste, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Teruel con fecha 13 de noviembre de 2007, en el procedimiento ordinario 40/2006. En este escrito de 30 de julio de 2008 el representante del Sr. C. reprodujo parcialmente el fallo de la Sentencia que acaba de mencionarse, hizo alusión al escrito dirigido a la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, a la que le facilitó “toda aquella documentación necesaria para resolver la consulta establecida en la Sentencia del Juzgado”; a la devolución de esta documentación; a su personación en el expediente administrativo y a la documentación que adjunta, con petición de que se le comunique la fecha de remisión a la Comisión Jurídica, y efectuó una solicitud relativa a los extremos señalados en el cuerpo del escrito sobre personación, domicilio indicado a efecto de notificaciones, documentación adjuntada y remisión de ésta a la Comisión Jurídica. Cuarto.- El texto del Decreto de la Alcaldía de 7 de mayo de 2007, cuya revisión ha sido solicitada por el Sr. C., dada su redacción, parece ser el siguiente -coincidente con el indicado en la Sentencia-: “En virtud del Decreto de esta Alcaldía de fecha 7 de mayo de 2004, se concede licencia de actividades de Lavandería Industrial y depósito de gas GLP solicitada por LAVIFRES S.C. situado en la Calle Eretas s/n de la Fresneda”. 5 Posteriormente, tras la firma del Alcalde, en el mismo documento figuran las “condiciones” de la licencia, de las que se destaca la 4ª referida a las medidas correctoras que serán las reseñadas en el proyecto técnico y en el acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de fecha 28 de abril de 2004, sin que entre tales condiciones de la licencia se halle el soterramiento del depósito de GLP, ni la sustitución del GLP por otro combustible. A su vez, la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Teruel en sesión celebrada el día 28 de abril de 2004 emitió informe favorable y calificó la actividad proyectada como “molesta y peligrosa”. Como causas concretas de la calificación indicó “la producción de ruidos y almacenamiento de sustancias fácilmente inflamables y combustibles”. La medidas correctoras impuestas fueron las siguientes: La previstas en Memoria y Proyecto.Evitará ruidos y vibraciones. En cuanto a ruidos serán aplicables los límites que marcan las Normas Subsidiarias y Complementarias Provinciales, y supletoriamente, en lo no previsto en ésta(s), lo que establece la Norma de la edificación NBE/CA-88 sobre condiciones acústicas de los edificios.- Con anterioridad a la concesión de licencia de apertura deberá presentarse certificado de medición acústica que garantice que los niveles de emisión sonora transmitidos al núcleo de población no sobrepasaran los límites establecidos en la normativa municipal o en su defecto en las Normas Subsidiarias y Complementarias de la Provincia de Teruel.-La concentración de percloroetileno en ambiente no podrá sobrepasar las 50 p.p.m..- Antes de iniciarse el ejercicio de la actividad deberá levantarse Acta de comprobación, de conformidad con lo establecido en el artículo 34 de RAMINP, en el Decreto 109/1986, de 14 de noviembre, de la D.G.A., la Orden de 28 de noviembre de 1986, del Departamento de Urbanismo, Obras Públicas y Transportes”. En el escrito de la Alcaldía de fecha 25 de febrero de 2005, dirigido a la titular de la licencia, se reiteran las medidas correctoras impuestas, entre las que se incluye que para “la actividad de almacenamiento de G.L.P. deberá optarse por otro combustible por ser incompatible el depósito con la normativa aplicable”, medida correctora o condición que no consta en el informe de la Comisión Provincial de 28 de abril de 2004, citado en el escrito de la Alcaldía, en el que también se advierte a la destinataria que “en tanto no se disponga de estos certificados no se podrá tramitar el acta de comprobación”. El acta de comprobación fue suscrita con fecha 11 de marzo de 2005 por el Arquitecto Técnico Municipal. Quinto.- En el escrito de demanda ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo (también constan en el expediente actuaciones ante el Juzgado de Instrucción nº 1 de Alcañiz), que según alegación del recurrente “se especifica con claridad las irregularidades que esta parte invoca” (antecedente tercero de este Dictamen), la representante del recurrente solicitó la nulidad o, alternativamente, la anulación del Decreto de la Alcaldía de La Fresneda de 7 de mayo de 2004 y del acta de comprobación de 11 de marzo de 2005 suscrita por el Arquitecto Técnico municipal. Bajo el epígrafe “hechos” –no existe en el escrito de demanda el de “fundamentos de derecho o jurídicos”- se incluyen las infracciones sobre las que basó la pretensión ante el Juzgado, de las que se destacan la relacionada con el emplazamiento de la industria cuya actividad de lavandería “quizá no sea peligrosa (...) sí que lo sería el almacenamiento o depósito de gas propano cercano a 4.000 metros cúbicos (sic)”, lo que contradice la exigencia 6 establecida en el artículo 4 del RAMINP; dado el emplazamiento de la industria en el Polígono 3 –ensanche intensivo según el Plan General-, por lo que con la licencia concedida se ha infringido lo dispuesto en la norma 2.1.2.3 del citado Plan que “señala en el citado punto relativo a las Condiciones de Uso que, para el supuesto de Uso Industrial, quedan prohibidas las categorías 3ª y 4ª incompatibles con la vivienda”, y a la categoría 2ª, a tenor de la norma 1.5.3.3, “no se ajusta a la posibilidad de que la industria LAVIFRES S.C. pueda desarrollar su actividad en esa Zona”, porque el uso determinado para esta categoría “no se corresponde con la actividad que desarrolla” ya que la califica de peligrosa incumpliéndose las normas del Plan General, aunque el Técnico municipal en su informe haya indicado que al no tratarse de una actividad en sí misma sino complementaria de la principal, la instalación de un depósito de GLP, criterio al que se opuso el recurrente (cita de contrario la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 2001) por resultar el emplazamiento autorizado contrario a derecho y la actividad calificable como fabril (con cita al efecto de las Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de abril de 1990, 18 de julio de 1994, 5 de diciembre de 2000 y 1 de abril de 2004 porque de ellas se despende que “las normas específicas de seguridad no prevalecen sobre las genéricas sobre distancias”). CONSIDERACIONES JURÍDICAS I El Dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que legalmente tiene atribuido la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, puesto que, según los artículos 56.1.e) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio (en lo sucesivo LPGA), y 12.2 b) del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora, aprobado por Decreto 132/1996, de 11 de julio (ROFCJA), esta Comisión habrá de emitir Dictamen preceptivo en los procedimientos que se instruyan sobre “la revisión de oficio de los actos administrativos nulos de pleno derecho y los recursos administrativos de revisión”, sin que proceda incluir pronunciamiento alguno sobre la legalidad de los actos administrativos más allá del límite señalado por el legislador, siendo la Comisión Permanente el órgano competente por así estar dispuesto en los artículos 64 de la LPGA y 21 del ROFCJA. II A la vista del expediente enviado, se desprende que tan sólo se han numerado las hojas del remitido al Juzgado de los Contencioso-Administrativo nº 1 de Teruel, en contraposición a lo establecido en el artículo 164 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades locales (aprobado por R.D. 2568/1986, de 28 de noviembre, lo que ha dado lugar a que hayamos efectuado una numeración con lápiz para el manejo de la documentación enviada) y lo mismo sucede respecto al índice de documentos por lo exigido en el artículo 11.3 del ROFCJA, si bien se ha echado en falta la inclusión, tanto en este índice como en la documentación recibida, del escrito de solicitud de la revisión de oficio de la 7 resolución de la Alcaldía de 7 de mayo de 2004 por la que se concesión la licencia cuya revisión ha sido instada. A su vez, una parte considerable de los documentos que integran el expediente enviado no son originales sino meras fotocopias simples, incumpliéndose, por tanto, lo dispuesto en el citado artículo 11.3 del ROFCJA. También ha de señalarse que en el procedimiento seguido ha existido un acto de iniciación –acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de La Fresneda de 4 de marzo de 2008-, se efectuó una información pública, se dio audiencia a los interesados, con formulación de alegaciones por el representante de quien había solicitado la revisión de oficio, se emitieron informes y se ha elaborado una propuesta de resolución en sentido desfavorable acerca de la revisión (Vid. antecedente primero de este Dictamen). Y como tantas veces ha señalado esta Comisión en sus Dictámenes, en congruencia con la doctrina jurisprudencial, la instrucción del procedimiento de revisión de un acto nulo ha de complementarse, como última actuación, con la emisión del preceptivo informe de esta Comisión Jurídica que ha de ser favorable para la declaración de nulidad del acto administrativo cuya revisión se suscite, por así exigirlo el artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LPAC) y el artículo 136 de la Ley autonómica 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón (en adelante LALA), siendo el Pleno municipal el órgano competente para acordarla conforme establece el apartado 3 del citado artículo 136 de la LALA. Las mencionadas actuaciones en el procedimiento instruido se consideran adecuadas a las exigencias legales, algo que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha significado de forma reiterada, con indicación de dos fases en el procedimiento, que no en el expediente, de revisión de oficio de los actos administrativos sobre los que se proyecte una posible causa de nulidad, y ejemplo de esta jurisprudencia es la doctrina contenida en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia de 13 de octubre de 2004, citada, y reproducida en parte, en la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Teruel: la de apertura del expediente (sic) y la resolutiva de la pretensión de declaración de nulidad del acto, sin excluir la intervención del Consejo de Estado o del organismo (sic) consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma. III Tras la alusión a las cuestiones formales derivadas de la documentación remitida, la cuestión fundamental a considerar radica en el examen de la correspondencia entre los hechos y las actuaciones que han dado lugar al procedimiento de revisión seguido y los supuestos de nulidad de pleno derecho admitidos en el artículo 62.1 de la LPAC, dadas las indicaciones vertidas en la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Teruel, de 13 de noviembre de 2008, que ha ganado firmeza, por la que fue anulado el acto presunto de desestimación de la solicitud de revisión de oficio y se ordenó la instrucción del procedimiento de revisión de oficio, con base en lo dispuesto en el artículo 102 de la LPAC, sin llegar a prejuzgar ni concretar la concurrencia de causa alguna de nulidad, ya que de 8 haberse estimado tal concurrencia hubiera sido más amplio el fallo e innecesario el procedimiento ordenado de revisión de oficio de la licencia de actividad que nos ocupa, como consecuencia de una solicitud del interesado formulada de forma alternativa al instar la nulidad o, alternativamente, la anulabilidad del Decreto de la Alcaldía de 7 de mayo de 2004 en su escrito de 13 de enero de 2006 (no hallado en el expediente, se reitera, y referenciado en la Sentencia que se ejecuta), de modo que su solicitud no estuvo referida a las causas concretas detalladas en el artículo 62.1 de la LPAC [relacionadas de la a) a la f)], sino al incumplimiento de lo establecido en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAMINP), aprobado por el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, y en las normas del Plan General de Ordenación Urbana, lo que sitúa el problema, como cuestión previa, ante la procedencia o no de insertar la solicitud de revisión en la causa g), la última dentro de las de “nulidad de pleno derecho” de los actos administrativos, que tiene carácter inespecífico o residual, pero por ello no menos importante, al señalar que también serán “nulos de pleno derecho” los actos de las Administraciones Públicas en cualquier otro caso “que se establezca expresamente en una disposición de rango legal”, o lo que es lo mismo, con rango de Ley. Atendiendo a lo instado por el Sr. C., se estima conviene poner de relieve, con carácter general, el inadecuado uso, o falta de precisión en los términos utilizados, cuando se hace referencia a los casos de “nulidad” sin especificar si es o no de pleno derecho o, con menor adecuación en la expresión, si se trata de casos de nulidad radical o absoluta (“causas de nulidad de derecho administrativo” es la expresión utilizada en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público -art. 32-) para que queden diferenciados de forma diáfana de los casos de “anulabilidad”, en ocasiones calificados como de nulidad relativa (anulabilidad de derecho administrativo en la cita Ley de Contratos –art. 33-), y esta distinción que parece tan elemental no ha sido suficientemente observada tanto en las normas como en la jurisprudencia, de lo que ya advirtió el Consejo de Estado en su Dictamen 5.356/1997, de 22 de enero de 1998, al referirse al texto del artículo 23.4 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y son ejemplo la Sentencia dictada con fecha 30 de octubre de 2004 por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Galicia (recurso contencioso-administrativo 4697/1999) ratificada en casación por el Tribunal Supremo en la Sentencia de 8 de abril de 2008 (recurso de casación 711/2004) y la del mismo Tribunal de 9 de junio de 2003 (recurso de casación 4511/2000) -a ambas se hará referencia a continuación y, después, al citado Dictamen del Consejo de Estado-. Pero antes se estima conveniente señalar que sobre este extremo, y con contundencia se ha pronunciado la doctrina más cualificada en el estudio y análisis de esta materia que ha llegado a afirmar que “el problema surge de la desidia del legislador que ha utilizado, y parece que vuelve a utilizar una terminología engañosa, asignando, sin más, la calificación de nulas a determinadas infracciones sin precisar si dicha nulidad lo es o no de pleno derecho, ya que esta última es la expresión que emplea el artículo 62.1 de la LPC y ya empleaba el artículo 47.1 de la LPA”, y que “estas impresiones terminológicas generan una indudable inseguridad jurídica”, denunciada por el Consejo de Estado en el Dictamen de 22 de enero de 1998, antes mencionado. En la citada Sentencia del T.S.J de Galicia, ante un supuesto de concesión de licencias de obras, sin el previo Estudio de Detalle exigido en las Normas Subsidiarias del Municipio, se llegó a la conclusión (fundamento de derecho quinto) de “que el otorgamiento de las licencias litigiosas debió ir precedido del correspondiente Estudio de Detalle y de que, por lo 9 tanto, su concesión fue contraria a derecho; lo mismo que, por lo anteriormente dicho, la inadmisión de la solicitud de revisión de las licencias. Los recursos, en consecuencia, tienen que ser acogidos sin que, al incurrir las licencias litigiosas en dicha causa de nulidad, proceda entrar en el examen de si los edificios proyectados se adaptan al ambiente en los términos exigidos por el artículo 59 de la Ley del Suelo de Galicia y 4 de las NNSS municipales” – adviértase que la Sala juzgadora rechaza la inadmisión de la solicitud de revisión y no ordena la instrucción del procedimiento de revisión, entrando a pronunciarse sobre el fondo del asunto-. Pero en contraste con la calificación de nulidad de las licencias, en el fallo se corrige la expresión al decir “anulamos todos estos actos por ser contrarios a derecho”, consecuencia lógica porque no todos los actos contrarios a derecho son nulos (de pleno derecho) sino aquellos que respondan a casos a los que la Ley expresamente les dé esta tacha. Y en el fundamento de derecho undécimo de la Sentencia dictada en casación, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo indicó: No es cierto, pues, que en este momento del examen ab initio de la solicitud se requiera un examen acabado sobre la segura concurrencia de las causas de nulidad, pero sí, al menos, de una concreción de los elementos fácticos, lógicos y jurídicos de los que -tras un examen más pormenorizado y contando con el dictamen del órgano consultivo correspondiente- poder deducir la causa de nulidad. Pues bien, analizando desde tal perspectiva la actuación municipal (que la posterior decisión jurisdiccional reflejada en la sentencia de instancia que se revisa deja sin efecto), debemos proceder a la confirmación, tanto de la decisión judicial como de la anulación de la decisión municipal de inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio, ya que su motivación en la falta de causa no ha resultado contrastada, tal y como se desprende de la lectura del Fundamento Jurídico Quinto de la sentencia. Obvio es, que (no) nos corresponde en este motivo pronunciarnos sobre la concurrencia, o no, de la causa de nulidad -si es que pudiéramos hacerlo-, sino simplemente limitarnos a señalar que el Ayuntamiento de Viveiro debió atender la solicitud que se le formulaba de revisión de oficio de los dos Acuerdos de concesión de licencias. 2º.- La segunda cuestión, conectada con la anterior, sobre la que debíamos pronunciarnos, hace referencia a la posibilidad de pronunciamiento de la Sala -como así ha acontecido- en relación con la legalidad de los dos Acuerdos de concesión de licencias, los cuales, como sabemos, ha(n) sido anulados pese a que el Ayuntamiento solo había declarado la inadmisión de la solicitud de su revisión de oficio. Esto es, nos corresponde ahora responder al interrogante de si la sentencia debió limitarse a declarar la nulidad del Acuerdo de inadmisión, o si declarada ésta, ha resultado correcta su decisión de resolver el fondo del asunto como solicitaba el recurrente. Y en tal sentido hemos de adelantar que, desde nuestro punto de vista, así debió proceder, por lo que la actuación de la Sala de instancia hemos de considerarla ajustada al Ordenamiento jurídico; dicho de otra forma, la sentencia no debió limitarse a anular el acto recurrido y a disponer que la Administración procediera a tramitar el procedimiento de revisión de oficio, habiendo decidido -en el supuesto de autos- con corrección jurídica cuando ha conocido y resuelto el fondo del litigio. 10 La solución contraria es la que -como regla general- viene siendo confirmada por la jurisprudencia desde la conocida STS de revisión de 7 de marzo (sic- debe decir mayo) de 1992. Sin embargo, ese proceder es ajustado a derecho -insistimos en esta perspectiva- con carácter general, pero puede ser perfectamente distinto cuando concurran las circunstancias precisas para apartarse de él, como ocurre en el presente supuesto. Ya hemos expuesto -en el apartado anterior de este mismo Fundamento Jurídicocomo, de conformidad con la sentencia de instancia, la Administración municipal carecía de razones para inadmitir como hizo, la pretensión de revisión. De ningún modo el motivo alegado estaba ausente de causa en la que basarse, de modo que, como hemos expresado, el Ayuntamiento de Viveiro, debió de iniciar y concluir el procedimiento de revisión. La conocida y recurrente decisión de retroacción de actuaciones que pudiera haber sido dispuesta por la sentencia hubiera conculcado de modo flagrante los principios de economía procesal, y, sobre todo, el constitucionalmente reconocido de tutela judicial efectiva, puesto que hubiera obligado a una nueva tramitación de la revisión con la dilación que ello comporta, y a un posterior nuevo proceso. De modo que esa solución que podría ser admitida como válida respuesta, en términos generales, no puede aceptarse si en el supuesto concreto existe la posibilidad de abordar el fondo del asunto porque el Tribunal cuenta con todos los medios necesarios para resolver la cuestión suscitada (Vid. Sentencia dictada en recurso de apelación nº 84/2008 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo en Burgos del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 19 de septiembre de 2008 por la jurisprudencia que del Tribunal Supremo se cita y, en parte, se reproduce). La aludida Sentencia de 9 de junio de 2003 está referida a un supuesto próximo al que se dictamina, pues la pretensión sustentada por los recurrentes en primera instancia fue la de la nulidad, sin matices, de las licencias municipales de “apertura” de plantas de fabricación de hormigón, trituración y clasificación de áridos, por estar ubicadas a una distancia inferior a 2.000 mts. exigida en el artículo 4 del RAMINP, y de obras para una construcción “provisional” en suelo no urbanizable, acogida favorablemente en la Sentencia de instancia, según se recoge en los “antecedentes de hecho” tercero y cuarto de la Sentencia del Tribunal Supremo –“es procedente declarar la nulidad de la resolución recurrida por infracción de los dispuesto en el señalado precepto” (art. 4 del RAMINP) y “es procedente declarar, igualmente, en virtud de los expuesto, la nulidad de la licencia de obras concedida por el acuerdo recurrido”- se dijo en ellos. Sin embargo, en los fundamentos de derecho de la Sentencia dictada en casación no se utiliza el término “nulidad” sino el de anulación; así en el texto del fundamento de derecho cuarto la Sala sustentó: Toda la argumentación en que se basa este segundo motivo de casación huelga por cuanto el Tribunal «a quo» en la sentencia recurrida no aborda cuestión alguna relativa a la distancia de la cantera a cielo abierto con el núcleo urbano más próximo sino que declara la que debe tener la planta de hormigón al no contenerse regulación específica sobre tal distancia en la Ley Autonómica 1/95 y haber sido clasificada dicha planta como actividad peligrosa por la Administración municipal, de modo que, al encontrarse a mil seiscientos metros de un núcleo de población, según se acredita documentalmente, no se ha observado en la concesión de la licencia de apertura de la planta de hormigón la distancia establecida por el citado artículo 4 del aludido Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, incurriendo por ello en una causa de anulación por ser contraria al indicado precepto sobre distancias, y, en consecuencia, como puede observarse de la atenta lectura de los párrafos penúltimo y antepenúltimo del fundamento jurídico quinto de las sentencia recurrida, trascrito en el tercero de 11 los antecedentes de esta nuestra, ninguna relación guarda la interpretación que hace la Sala de instancia de los preceptos relativos a la distancia de la planta de hormigón al núcleo de población más próximo con la distancia de las canteras a cielo abierto contemplada en el apartado 12 del Anexo 2 del Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo sobre evaluación de impacto ambiental, pues de lo que no cabe duda es de que éste hace referencia exclusivamente a las explotaciones mineras a cielo abierto y no a las plantas o instalaciones para fabricar hormigón, por lo que el segundo motivo de casación debe también ser desestimado –el término anulación vuelve a utilizarse en el fundamento de derecho quinto- y en el fundamento de derecho sexto hace mención a la “anulación” de la licencia de obras, rectificando el término “nulidad” de la Sentencia recurrida (Vid. también S.T.S. de 7 de octubre de 2003 – recurso de casación 1881/2000). Como se ha mencionado, el Consejo de Estado en su Dictamen de 22 de enero de 1998, sobre el anteproyecto de Ley de modificación de la LPAC, precisamente al considerar el caso g) del artículo 62.1 puso de manifiesto su criterio expresado en los siguientes términos: A la vista del párrafo g) del artículo 62.1, que extiende la nulidad de pleno derecho a “cualquier otro (caso) que se establezca expresamente en una disposición de rango legal”, considera el Consejo de Estado que debiera abordarse el problema que suscita la falta de rigor o de univocidad en la calificación de los vicios de invalidez que están configurados en diversas normas del ordenamiento. No es insólito, por ejemplo, que se califiquen como “nulos” actos incursos en causa de anulabilidad. Y, aunque la “disposición de rango legal” en que se incluye tal calificación no diga que son “nulos de pleno derecho”, deja abiertos problemas de interpretación y aplicación que deberían ser solventados. Parece que lo más frecuente es que las leyes utilicen el calificativo “nulo” como sinónimo de inválido, sin plantearse ni resolver la determinación del grado de invalidez, que quedaría remitida a lo que resultara de la Ley general que establece el régimen jurídico de los actos administrativos (la Ley 30/1992), de modo que sólo se incluirán en el párrafo g) del artículo 62.1 los actos incursos, por expresa determinación legal, en “nulidad de pleno derecho”, en su sentido más preciso, sin acoger los que, aun calificados como “nulos”, adolecen de un vicio de anulabilidad. Una Ley reciente –la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno- ofrece un ejemplo muy expresivo de lo que quiere decirse. Su artículo 23.4 dispone que “son nulas las resoluciones administrativas que vulneran lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado”. A juicio de este Consejo de Estado, ha de ser vedada la posibilidad de una interpretación que entienda configurado en tales términos un supuesto de nulidad de pleno derecho, cuando las resoluciones de que se trata quedan incursas en un vicio de anulabilidad por infracción del ordenamiento jurídico. Así se desprende de la naturaleza de la ilegitimidad que describe la norma cuanto, de modo nítido, de su precedente en el artículo 30 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado que se formula en términos prohibitivos y cuya vulneración determinaba la invalidez en grado de anulabilidad. Nada sugiere que el legislador haya querido cambiar el tipo y los efectos de la invalidez de que se trata, aunque alguien pretendiera inferir otra cosa de la expresión legal “son nulas...”. 12 IV Pero antes de entrar en el análisis de la posible concurrencia de la última causa de nulidad de pleno derecho de las relacionadas en el artículo 62.1 de la LPAC, se estima conveniente efectuar algunas consideraciones de carácter general en la medida en que puedan contribuir a facilitar el análisis jurídico de la cuestión planteada, si bien, como ya se ha indicado, sólo podrán ser enjuiciadas las causas de nulidad y no cualesquiera otras de mera legalidad, cuyo cauce de impugnación no es el excepcional del artículo 102 de la LPAC, y de esta forma fundamentar el sentido favorable o contrario a la revisión pretendida del citado acuerdo de concesión de licencia de actividad clasificada. Pues bien, ante el texto parcialmente reproducido del artículo 62.1 de la LPAC, esta Comisión Jurídica considera de interés señalar, o recordar, una vez más (Vid. los recientes Dictámenes 134 y 141/2008, de 17 de julio y 23 de septiembre de 2008, respectivamente), que en la aplicación del mismo no caben interpretaciones extensivas, sino todo lo contrario, pues constituye una potestad administrativa excepcional, criterio que exige un cuidado extremo tanto para no caer en posiciones restrictivas que hagan inaplicable la norma como para evitar encuadrar de forma flexible o generalizada actos contrarios al ordenamiento jurídico. Así el Tribunal Supremo ha advertido que esta potestad excepcional debe ser ejercida con estrictos criterios interpretativos, ni expansivos ni restrictivos, y también que el dictamen preceptivo del Consejo de Estado –lo que ha de hacerse extensivo actualmente al de esta Comisión Jurídica- no es eludible cuando la Administración entienda que no concurren vicios de nulidad absoluta (Vid. S.T.S. de 1 de febrero de 2000; -f.d. sexto-), y la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 1998 –f.d. tercero- ha indicado: el que las declaraciones de nulidad deban administrarse con moderación, no implica que no deban pronunciarse, cuando se da con claridad el supuesto legal que las determina, criterio que puede enlazarse con el manifestado por el Consejo de Estado en su Dictamen de 16 de octubre de 2003, recaído en el expediente 2.862/2003, por haber significado que la revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho implica una potestad tan exorbitante que debe aplicarse con mucho tiento. Dicho esto, se estima asimismo conveniente reiterar lo expresado por el Consejo de Estado en las consideraciones previas y generales de su Dictamen 3.432/2002, de 23 de enero de 2003, según el cual la revisión de los actos administrativos favorables a los administrados directamente por la Administración, sin recurrir a los Tribunales, es un acto de naturaleza excepcional que, por incidir en derechos consolidados debe ser de interpretación, por lo menos, rigurosa, y también en su Dictamen nº 528/2005, de 11 de mayo, en el que puso de relieve que la revisión de oficio de los actos administrativos constituye un cauce de utilización ciertamente excepcional y de carácter limitado, ya que comporta que, sin mediar una decisión jurisdiccional, la Administración pueda volver sobre sus propios actos, dejándolos sin efecto. De aquí que no cualquier vicio jurídico permita acudir sin más a la revisión de oficio, sino que ella es sólo posible cuando concurra de modo acreditado e indubitado un vicio de nulidad de pleno derecho de los legalmente previstos. El carácter extraordinario de la revisión también ha sido puesto de manifiesto por la Jurisprudencia, sirvan de ejemplo las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1992 (f.d. tercero) y de 25 de enero de 2005 (f.d. quinto). 13 Suprimida por la Ley 4/1999, de 13 de enero, la revisión de oficio por la Administración de los actos anulables, la prerrogativa que constituye la revisión ha quedado limitada a los actos nulos de pleno derecho, reduciéndose así el ámbito de tan excepcional posibilidad legal frente al principio de sujeción de la revisión de los actos administrativos por los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo (Vid. arts. 9 y 10.1 del la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial). En correspondencia con lo ya señalado, la jurisprudencia se ha mostrado siempre estricta en la interpretación de los supuestos de nulidad, tanto durante la vigencia de la LPA (art. 47) como de la LPAC (art. 62), ejemplo de ello es la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de abril de 1993 al poner de relieve que la jurisprudencia de este Tribunal ciertamente, como alega la Administración apelada, se pronuncia por una interpretación restrictiva, tanto de la aplicación de los supuestos de nulidad de pleno derecho del art. 47 de la LPA, como de su declaración por la vía del art. 109 de la misma, cauce impugnatorio para el que recomienda la máxima prudencia [SSTS -antigua Sala 3.ª- de 20-2-1984; -antigua Sala 4.ªde 12-3-1986 y de 22-10-1990 -actual Sala 3.ª, Sección 5.ª]-, dada la necesidad, según se indica en las dos últimas, de «articular un procedimiento de impugnación ordinario con la invocación de un precepto de aplicación extraordinaria o excepcional, cual el art. 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo..., lo cual requiere al hacerlo de una cuidadosa ponderación, sobre todo habida cuenta de que la no sujeción a plazo para efectuarlo, como, en cambio, se prevé para el sistema general de revisión, entraña un riesgo evidente para la estabilidad o seguridad jurídica (f. d. quinto). Pero esta preocupación por la seguridad jurídica, expresamente recogida en el artículo 9.3 de la Constitución, y su relación con la prerrogativa de la revisión de oficio de sus actos por la Administración también se encuentra en los Dictámenes del Consejo de Estado y muestra de ello es el Dictamen 1.393/1998, de 9 de julio, al referirse a la apreciación de un vicio de invalidez en un procedimiento revisor y advertir que “por sí solo, no legitima la puesta en acción de la potestad excepcional de revisión de un acto firme, pues para declarar su nulidad de pleno derecho –como en el caso se pretende- debe concurrir de modo patente un vicio cualificado de los tipificados en el artículo 62 de la Ley 30/1992. Es claro que el carácter estricto con el que se han de interpretar tales vicios, porque su concurrencia lleva aparejada la radical invalidación del acto, con su expulsión del ámbito merecedor de cualquier cobertura o tutela jurídica. (...). Y en el Dictamen de 8 de febrero de 2007, recaído en el expediente 2.536/2006, volvió a poner de manifiesto que: La potestad de revisión ha sido calificada por este Consejo de Estado en reiteradas ocasiones como “excepcional” (entre otros muchos, Dictámenes......). En el Dictamen de 16 de mayo de 1996 (expediente 672/96)se decía que “la Ley configura este privilegio de la Administración, que viene a quebrar la certeza jurídica y colocar a la Administración pública en situación muy desigual respecto del particular, de una manera excepcional”. Finalmente, como ha puesto de relieve el Tribunal Supremo en su Sentencia de 17 de enero de 2006 (f.d. cuarto), la revisión de los actos administrativos firmes se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata de garantizar que una determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no 14 pueda ser alterada en el futuro. El problema que se presenta en estos supuestos es satisfacer dos intereses que son difícilmente conciliables, y la solución no puede ser otra que entender que dichos fines no tienen un valor absoluto. Añadiendo en el fundamento de derecho sexto que el artículo 106 de la LPAC fija claramente límites, con la finalidad de dar prevalencia al principio de seguridad sobre el de legalidad, lo que ya venía recogiendo la jurisprudencia anterior del mismo Tribunal, de la que se citan las Sentencias de 11 de mayo de 1981, 7 de junio de 1982 y 7 de mayo de 1992. V Lo expuesto en la precedente Consideración Jurídica III permite mantener el criterio expuesto sobre la falta de concurrencia de una causa de nulidad de pleno derecho en la licencia concedida por resolución de la Alcaldía de 7 de mayo de 2004, ya que las normas cuya infracción se alega (las Plan General y el RAMINP) no sólo carecen de rango de Ley, exigencia primera del artículo 62.1.g) de la LPAC, que podría entenderse no afectaría al RAMINP por ser anterior a la Constitución, sino que, además, no contienen determinación alguna acerca de en qué supuestos o casos los actos administrativos en ellas regulados incurrirán en invalidez por tacha de nulidad de pleno derecho de forma específica, en lo que existe criterio unánime, habiéndose afirmado por la doctrina científica que de la remisión que efectúa la Ley en el artículo 62.1.g) se infiere que no es posible recoger supuestos de nulidad en normas de rango reglamentario, como sucede con las razones legales alegadas para fundamentar la nulidad de la licencia, por cierto sin calificar si la pretensión es o no de nulidad de pleno derecho, aunque implícitamente ha de entenderse que se trata de nulidad de pleno derecho por la solicitud alternativa de revisión por anulabilidad, de modo que los mismos hechos y la misma base jurídica han servido para una pretensión dual, con olvido, o desconocimiento, de que la revisión por la Administración de sus actos incursos en causa de anulabilidad, la más general por la excepcionalidad que supone la revisión de oficio y los límites fijados por la ley para poder llevarla a cabo, fue eliminada, como ya se ha dicho, con la modificación que se produjo en el artículo 103 de la LPAC por la Ley 4/1999, de 13 de enero. Se ha afirmado al respecto que “la necesidad de un expresa consignación legal de estas causas de nulidad extravagantes [las del art. 62.1.g)] nos parece particularmente plausible, ya que supone la reserva al legislador de la apreciación de los supuestos más graves de infracción que afecten a cada sector concreto de ordenamiento en orden a su configuración como causas de nulidad de pleno derecho, evitándose que el reglamento pueda entrar a jugar aquí papel alguno”, llegándose a afirmar que deben “considerarse nulos de pleno derecho los supuestos de tipificación de causas de nulidad por normas reglamentarias tras la aprobación de la LPA”. Lo que concuerda con la posibilidad de que determinaciones de esta naturaleza puedan hacerla los legisladores autonómicos, y ejemplos de ello existen en las Leyes de la Comunidad Autónoma de Aragón, como sucede en la legislación urbanística También ha significado la doctrina científica más cualificada que “en cualquier caso, la variada y amplia gama de posibilidades que ofrecen estas normas especiales contribuye a poner de manifiesto el esquematismo de la fórmula inicialmente contenida en el artículo 47 LPA y hoy trasladada al artículo al actual artículo 62.1 de LPC, cuyo apartado g) se ha limitado a encajar en ella por vías de remisión estos tipos específicos de nulidad y a aceptar 15 indirectamente la posible aparición de otros nuevos en el futuro (lo que implica una renuncia a todo intento de categorización de la figura de nulidad de pleno derecho) sin otra limitación que la relativa a la exigencia de Ley formal para esas futuras y posibles nuevas adiciones”. Ya se ha advertido en la primera de las Consideraciones Jurídicas de este Dictamen, y también en la anterior, que éste, por mandato de Ley, tiene un contenido limitado a informar si se estima o no concurrente en el acto sometido a revisión de una causa de nulidad de pleno derecho, dentro de las específicamente determinadas en la Ley, sin extensiones a otras cuestiones relacionadas con la observancia del ordenamiento jurídico que puedan dar lugar a su anulabilidad, conforme a lo dispuesto en los artículos 63 y 103 de la LPAC, en lo que ha abundado la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de noviembre de 2008 /Rec. Cas. 1988/2006 – f.d. cuarto) al decir: La eventual infracción de los preceptos legales y reglamentarios que cita el recurrente podría haber determinado en su día, si se hubieran impugnado las resoluciones correspondientes y se demostrara la realidad de la vulneración denunciada, que el acto autorizatorio fuese anulado. Pero no por ello incurriría en causa de nulidad absoluta o de pleno derecho, restringida a los supuestos tasados del artículo 62.1 de la Ley Jurisdiccional (sic), que era sobre los que tan sólo podía versas el litigio. Ni siquiera el vicio de desviación de poder se encuentra entre los enumerados en aquel artículo sino en el artículo 63.1 de la misma Ley, esto es, entre los determinantes de la anulabilidad del acto impugnado. Constituye ejemplo del criterio expuesto la derogada Ley 158/1963, de 2 de diciembre, sobre modificación de Planes de Ordenación y Proyectos de Urbanización cuando afecten a zonas verdes o espacios libres previstos en los mismos al disponer que los actos enumerados en el artículo 165 de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, es decir las licencias que en él se relacionan, cuando “contradigan lo dispuesto en el artículo anterior”, o lo que es lo mismo, alteren la zonificación y uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en los Planes, sin cumplir los requisitos formales exigidos en la Ley, “serán nulos de pleno derecho”, determinación que posteriormente trascendió a la legislación urbanística de carácter general –artículos 188.2 del Texto Refundido de 1976 y 255.2 del Texto Refundido de 1992-. A su vez, ambos Textos Refundidos coincidieron en señalar como procedente, o mejor un deber, la revisión de las licencias cuyo contenido constituyera manifiestamente algunas de las infracciones urbanísticas graves definidas en la Ley a través de alguno de los procedimientos del artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 -artículo 187.1 del primero y artículo 255.1 del segundo-, y con carácter general el apartado 2 del artículo 224 del T.R. de 1976 y el artículo 302 del T.R. de 1992 establecieron que “las entidades locales podrán revisar de oficio sus actos y acuerdos en materia de urbanismo con arreglo a lo dispuesto en los artículo 109 y siguientes de la ley de Procedimiento Administrativo” –la vigencia del último de los artículos citados se ha mantenido hasta la entrada en vigor del nuevo Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, cuyo artículo 46 tiene el siguiente texto con el epígrafe “Revisión de oficio”: “Las Entidades locales podrán revisar de oficio sus actos y acuerdos en materia de urbanismo con arreglo a lo dispuesto en la legislación de régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, sin diferenciar el régimen de revisión de las licencias urbanísticas, materia no regulada en este Texto Refundido sino en la legislación urbanística de la Comunidad Autónoma, pero esta distinción ya se recogía en el Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por el Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, en sus artículos 36.1 y 41.1, para las licencias, y 44, para los actos en materia urbanística en general, no derogados por el Real Decreto 304/1993, de 26 de febrero, por el 16 que se aprobó la Tabla de Vigencias de los Reglamentos de Planeamiento, Gestión Urbanística, Disciplina Urbanística, Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares, y de Reparcelaciones, en ejecución de la Disposición Final única del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, pero no incluidos en la Disposición Final Primera, apartado d), de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón (LUA), como derecho supletorio. Pues bien, el Capítulo III del Título sexto de la LUA está destinado a la regulación de las licencias, y en sus artículos 166 y siguientes efectúa una diferenciación entre licencias urbanísticas, de actividad clasificada, de apertura, de ocupación y de instalación, y es en el artículo 167 donde se establece que la “la licencia de actividad clasificada se exigirá para las actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, de conformidad con lo dispuesto en la normativa reguladora de tales actividades, es decir, por el RAMINP, que si bien fue derogado por la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera, mantiene su vigencia “en aquellas comunidades y ciudades autónomas que no tengan normativa aprobada en la materia, en tanto no se dicte dicha normativa”, como es el caso, ya que el Decreto 109/1986, de 14 de noviembre, por el que se reguló la intervención de la Diputación General de Aragón en materia de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, estaba referido a cuestiones formales, al igual que Reglamento del Consejo y de las Comisiones Provinciales de Ordenación del Territorio, aprobado por el Decreto 216/1993, de 7 de diciembre, habiendo existido en el artículo 19 del texto reglamentario, tras la corrección de errores, una referencia expresa al RAMINP al determinar las competencias ambientales de las Comisiones Provinciales y, por último, con posterioridad al acto cuya revisión ha sido solicitada, la Ley 7/2006, de 22 de junio, de Protección del Medio Ambiente de Aragón, que derogó el Decreto 109/1986 y el Reglamento aprobado por el Decreto 216/1993, regula en su Título V la “licencia ambiental de actividades clasificadas", clasificación nominalmente coincidente con la del RAMINP, Ley que, como expresamente consta en su Preámbulo, “establece una nueva regulación de las denominadas actividades clasificadas, sujetas al control y a la intervención ambiental de los municipios en cuyos territorios se pretendan ubicas, que desplaza la aplicación en la Comunidad Autónoma de Aragón del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, exclusivamente en los concretos aspectos regulados en esta Ley” y, en correspondencia con lo señalado en el Preámbulo, la Disposición Adicional sexta dispone que “no es de aplicación en Aragón el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, en los aspectos regulados en la presente Ley, en tanto que la Disposición Transitoria séptima establece que “las licencias de actividades clasificadas otorgadas a la entrada en vigor de esta Ley, de conformidad con el reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, se entenderán, a los efectos de la presente Ley, como licencias de actividades clasificadas”. Al mismo tiempo la LUA, al regular la “Disciplina urbanística” dispone en apartado 1 del artículo 200 que “las licencias, órdenes de ejecución, planes urbanísticos o instrumentos de ejecución ilegales deberán ser revisados por el Ayuntamiento en los casos y conforme a los plazos y procedimientos establecidos en los artículos 102 y 103” de la LPAC, sin distinciones, por lo que los supuestos de ilegalidad podrán ser tanto por vicios de nulidad como por vicios de anulabilidad, siendo de aplicación con carácter ordinario la declaración de lesividad para los actos anulables por infracción del ordenamiento jurídico y excepcional la revisión de oficio para los actos incursos en alguna de las causas relacionadas en el artículo 62.1 de la LPAC, 17 opción que ha de efectuarse con carácter estricto y un criterio riguroso, y requiere al hacerlo una cuidadosa ponderación, sobre todo habida cuenta de que la no sujeción a plazo para efectuarlo entraña un riesgo evidente para la seguridad jurídica, por lo que debe concurrir de forma patente un vicio cualificado, y no se ha hallado, de los tipificados en el artículo 62.1 de la LPAC, y una mínima laxitud en cuya virtud se pudiera transitar desde el vicio de anulabilidad al de nulidad de pleno derecho arrasaría la distinción entre grados de invalidez y atentaría gravemente contra la seguridad jurídica, en una huída de la revisión jurisdiccional a la revisión de oficio, como ha quedado expuesto en las Consideraciones Jurídicas III y IV. A su vez, la referenciada clasificación de las licencias contenida en la LUA también se encuentra en el artículo 194 de la LALA y en la Sección 1ª del Capítulo III del Título II del Reglamento de Bienes, Actividades, Servicios y Obras de las Entidades Locales de Aragón, aprobado por el Decreto 347/2002, de 19 de noviembre, que regula las licencias de actividades clasificadas o de protección ambiental en el artículo 158, “de conformidad con la normativa reguladora de tales actividades o en la sectorial de protección del medio ambiente”, con algunas especificaciones que no afectan a la cuestión que se considera en este Dictamen, y el artículo 153, con carácter general, está referido a la “anulación y revocación de la licencias”, sin incluir, por tanto la nulidad de pleno derecho, lo que no elimina la aplicación de lo establecido en el artículo 102.1 de la LPAC cuando concurra alguno de los casos indicados en el artículo 62.1 de la misma, que, como se ha señalado, no se aprecia en la licencia de actividad clasificada cuya revisión ha sido instada. Pero antes del desarrollo reglamentario, la LALA en su artículo 196 había regulado la “revocación y anulación de licencias”, no la nulidad de pleno derecho y, a diferencia de la LUA, habiendo podido hacerlo, no contiene determinación alguna sobre casos específicos de nulidad de pleno derecho y, por lo tanto, de las licencias de actividades clasificadas. Por último, las alegaciones del interesado sobre infracción de lo dispuesto en el artículo 4 del RAMINP por inobservancia de la distancia indicada en este artículo (también ha de tenerse en cuenta lo señalado en el artículo 20 y el contenido del informe favorable de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio), con alegación del carácter fabril de la actividad (limpieza –lavado, aclarado, secado y planchado- de 700 a 800 kilogramos diarios de ropa y consumo de cinco metros cúbicos de agua) de lo que discrepa la propuesta municipal de resolución del procedimiento, al igual que lo hace respecto a la insuficiencia de la distancia por la localización del núcleo de población agrupada y tratarse de un polígono industrial en el que existen casas dispersas, y acerca de la instalación del depósito de gas propano –en escrito de la Alcaldía de 25 de febrero de 2005, anterior al acta de comprobación se advirtió sobre el deber de opción por otro combustible compatible con la normativa citada (antecedente cuarto del dictamen)- y el incumplimiento de los dispuesto en las norma 2.1.2.3, en relación con 1.5.3.3, del Plan General de Ordenación Urbana (según lo datos del expediente su volumen es de cuatro metros cúbicos en uno de los documentos – cuestionario para la calificación fechado el día 4 de febrero de 2003- y cuatro metros cúbicos y ochocientos ochenta decímetros en un plano fechado en octubre de 2002, en contraposición a los cuatro mil metros cúbicos citados en el escrito de demanda) se manifiesta en la propuesta que el depósito ha sido soterrado y cumplidos los requisitos y subsanaciones exigidas por aplicación del Reglamento de Instalaciones de Almacenamiento de Gases Licuados del Petróleo, considerándose como no aplicable al caso la norma del Plan General indicada. En definitiva, no se ha alegado norma alguna con rango de Ley, como sería necesario, sobre la que pueda sustentarse, por así estar especificado, por la que la licencia objeto de consideración en este Dictamen pueda estimarse incursa en causa de nulidad de 18 pleno derecho de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1 de la LPAC. Sin que, por razones reiteradamente expuestas, proceda efectuar pronunciamiento alguno sobre otras cuestiones, como las que han quedado meramente apuntadas por las alegaciones de las partes en el procedimiento. Todo lo expuesto lleva a esta Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón a estimar que no concurre causa de nulidad de pleno derecho en el acto de concesión de licencia de actividad clasificada de lavandería industrial y depósito de gas licuado GLP concedida por Decreto de la Alcaldía de La Fresneda con fecha 7 de mayo de 2004 a L. S.C., ubicada en C/ … s/n del citado Municipio, por lo que emite el siguiente Dictamen: “Por las razones contenidas en las Consideraciones Jurídicas del cuerpo de este Dictamen, se informa en sentido desfavorable la revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho del Decreto de la Alcaldía de La Fresneda de 7 de mayo de 2004 por el que se concedió a L., S.C. licencia de actividad clasificada de lavandería industrial y depósito de gas licuado GLP, ubicada en C/ … s/n del citado Municipio”. En Zaragoza, a veinticuatro de marzo de dos mil nueve. 19