Trabajando Unidos Para un Cambio: Alianzas Público

Trabajando Unidos Para un Cambio: Alianzas Público-Privadas
para la Reducción de la Pobreza en América Latina y el Caribe
Ariel Fiszbein y Pamela Lowden
1) Introducción
Este libro resume las lecciones aprendidas al término del primer año de un programa de aprendizaje
llamado “Alianzas para la Reducción de la Pobreza en América Latina y el Caribe”, copatrocinado
por el Instituto de Desarrollo Económico del Banco Mundial, el Programa de Desarrollo de las
Naciones Unidas y la Fundación Interamericana. El objetivo del programa es promover y facilitar la
cooperación entre los gobiernos, las empresas y las organizaciones cívicas de la región en iniciativas
para reducir la pobreza. El concepto de relaciones de colaboración, en vez de contractuales o
meramente instrumentales, entre estos participantes se expresa bajo el término abreviado de
alianzas, cuyo significado se explorará más adelante.
El punto de partida – tanto para el Programa de Alianzas como para este libro – es el
reconocimiento de que los niveles de pobreza en los países de América Latina y el Caribe siguen
siendo inaceptablemente altos. Esto tiene mucho que ver con el hecho de que el anterior paradigma
de desarrollo (y de reducción de la pobreza) centrado en el estado claramente ha fallado en ofrecer
estándares de vida aceptables para demasiada de la población de la región. Al mismo tiempo, si
bien las reformas que favorecen el mercado han aportado muchos beneficios en cuanto a mayor
estabilidad y crecimiento, los beneficios del crecimiento siguen percibiéndose como inequitativas, por
decir lo menos. ¿Qué más debería hacerse entonces para afrontar los múltiples desafíos que
implica una reducción eficaz de la pobreza?
Aduciremos que las alianzas público-privadas (un término abreviado que utilizaremos para
referirnos a las alianzas entre gobiernos, el sector empresarial y las organizaciones cívicas) ofrecen
una respuesta parcial. Las alianzas aportan nuevos recursos a las iniciativas de reducción de la
pobreza; no es sorprendente que esto lleva a ganancias tanto cuantitativas como cualitativas en
rendimiento. Las sinergias y complementariedades de los distintos participantes sociales que
trabajan conjuntamente explican las ganancias en rendimiento, las cuales generalmente superan lo
que puede explicarse como resultado de recursos agregados. En otras palabras, las alianzas
aumentan la productividad de los recursos disponibles. Además, las alianzas implican un número de
formas de generación de bienes esencialmente relacionados a las áreas de desarrollo humano y de
capital social, lo cual crea las condiciones para lograr efectos multiplicadores. Las alianzas tienen el
potencial – tal como demostraremos – de generar patrones de cambio que se refuerzan a sí mismos,
y así traen consigo el mérito inmenso de que el todo puede ser mucho más que la suma de las
partes.
Así como los niveles reinantes y persistentes de pobreza han exigido nuevos enfoques, la
variedad de cambios políticos y económicos que han tenido lugar en la región durante los últimos 15
años ha favorecido el surgimiento de colaboraciones innovadoras entre los participantes sociales
(gobiernos local, regional y nacional; las ONG y otros tipos de organizaciones cívicas; y las
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compañías individuales, así como distintas formas de organizaciones empresariales) en iniciativas
destinadas a reducir la pobreza. Estas tendencias proporcionan la base empírica tanto para el
Programa de Alianzas como para este libro.
A pesar de que el contexto cambiante ha creado algunas de las condiciones necesarias para
que surjan estas nuevas experiencias, siguen siendo enormes los obstáculos a su multiplicación como
para poder ofrecer cualquier contribución significativa a la reducción de la pobreza. Algunas
obstrucciones son de tipo informativo, tanto en comprender los beneficios de las alianzas como la
naturaleza de los obstáculos que hay que enfrentar. Éstos son los temas que este libro propone
describir y analizar como parte del objetivo básico del programa de promover las alianzas.
Con ese propósito, el programa ha adoptado un enfoque de acción y aprendizaje. Está
diseñado para generar conocimientos acerca de estrategias innovadoras para la reducción de la
pobreza ya existentes, basadas en alianzas público-privadas, pretendiendo al mismo tiempo motivar a
los diferentes miembros de la sociedad a adoptar enfoques similares en base a alianzas con miras a
reducir la pobreza en la región. En ese sentido, el informe pretende describir lo que consideramos
es un patrón emergente de interacción entre gobiernos, organizaciones de la sociedad civil y el
sector empresarial así como presentar el caso en favor de un enfoque tal.
La evidencia en la cual se basa este documento proviene de seis países – Argentina,
Bolivia, Colombia, El Salvador, Jamaica y Venezuela – donde el programa lleva un año de actividad.
Diversas organizaciones colaboradoras prepararon un total de 50 estudios de caso de alianzas en
estos países durante el período de enero a junio de 1997, según los términos de referencia
establecidos por los autores.1 Este documento se refiere directamente a 27 de estos casos (todos los
casos estudiados están reproducidos en forma resumida en el Anexo 1). Los casos restantes
forman parte de los antecedentes de la información presentada. La información de los estudios de
caso fue complementada además por otros documentos informativos sobre la Argentina, Colombia y
Venezuela (ver Arroyo y Estébanez 1997 y Lowden 1997) y por una serie de grupos informales y
talleres organizados en los seis países, a los cuales asistieron como invitados representantes de
algunos de los casos para compartir sus experiencias más detalladamente con los autores de los
estudios de caso y los coordinadores del programa.3
Tanto el tipo como la escala de los retos sociales que deben enfrentar estas alianzas son
inmensamente variados, inclusive si se tiene el “control” para seleccionar únicamente aquellas
alianzas cuyo objetivos sean la reducción de la pobreza. Sin embargo, una tipología general de las
actividades relativas a los casos presentados incluiría: (i) la reducción de déficits en la
infraestructura básica de los servicios sociales, tales como escuelas y centros de salud y el
mejoramiento de la calidad de los servicios prestados; (ii) suministro de otra infraestructura y
servicios básicos (tal como agua y saneamiento, vivienda, etc); (iii) generación de ingresos y empleo;
(iv) programas especiales destinados a grupos vulnerables; (v) nuevos temas, tal como la protección
del medio ambiente, el establecimiento de políticas participativas e iniciativas destinadas a mejorar el
acceso de los pobres al sistema judicial mediante enfoques alternativos para la resolución de
conflictos; y (vi) diferentes combinaciones de lo anterior utilizando enfoques multifacéticos
destinados al desarrollo local integral. Éstos cubren una combinación equilibrada de experiencias
tanto urbanas como rurales: doce son urbanas, diez son rurales y cinco tienen cobertura en ambos
campos.
Estos temas no reflejan una selección a priori de parte de los autores, sino de ciertos tipos
de actividades que ya se están realizando gracias a las alianzas, y que llamaron la atención de los
coordinadores del programa dentro del proceso de recopilación y selección del material de los casos.
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Creemos, sin embargo, que reflejan de manera acertada la gama de retos que comprende la
búsqueda de una reducción eficaz de la pobreza en la región a largo plazo, y que presentan
evidencia acerca del valor de los enfoques en base a alianzas para enfrentar esos retos.4
El libro se centra en un enfoque genérico sobre la forma que toman las iniciativas para la
reducción de la pobreza – las alianzas – más que en soluciones específicas para la pobreza, tal
como fondos sociales, intervenciones dirigidas a objetivos específicos, etc. También está más allá
del alcance del programa pretender efectuar cualquier evaluación – y mucho menos cualquier
medición – del impacto real de los productos de la alianzas en la reducción de la pobreza,
especialmente porque muchas de las actividades giran en torno a imponderables tales como el
mejoramiento de la calidad de la educación en las comunidades pobres. En vez, el enfoque es tomar
como un hecho que actividades tales como el mejoramiento del acceso de los pobres a los servicios
básicos y sociales, así como la calidad de éstos, son un paso positivo, y centrar la atención en porqué
las alianzas pueden constituir el medio más eficiente así como el más eficaz de producir estos
resultados.
Tampoco pretendemos ofrecer fórmulas precisas sobre el tipo de alianzas que parecen ser
las más efectivas en producir determinados resultados. Esto no sólo se debe a que el campo de
acción de los datos que hemos recopilado no permite efectuar generalizaciones amplias ni tipologías
claras, sino también porque sencillamente no creemos que la complejidad de la realidad sobre el
tema permita tal enfoque, el cual correría el riesgo de ser algo mecánico. En vez, presentamos una
recopilación sobresaliente de programas innovadores que sugieren formas mediante las cuales los
individuos y organizaciones de América Latina y el Caribe pueden progresar en lograr sociedades
más equitativas y prósperas. Por consiguiente, se aprecia un claro sesgo en la selección de estudios
de caso hacia aquellos que representan historias exitosas o buenas/mejores prácticas. Por
supuesto algunas experiencias parecen ser más exitosas que otras, pero los criterios para el diseño
del programa se basan en distinguir lo que es factible, lo que funciona y la manera en que funciona.
El informe está escrito teniendo en cuenta un público diverso: líderes políticos, cívicos y
empresariales, así como organizaciones regionales, administradores públicos, académicos e
investigadores, medios de comunicación, donantes y organismos nacionales e internacionales – en
pocas palabras, la comunidad del desarrollo en su más amplia expresión.
Es importante aclarar que no todas las iniciativas destinadas a reducir la pobreza requieren
necesariamente una alianza, ni que todas las alianzas públicas necesitan estar, o están en la práctica,
destinadas a reducir la pobreza. Muchos de los argumentos que sostenemos y la evidencia que
examinamos en este libro son válidos para otros retos relacionados al desarrollo. De hecho, el
potencial de las alianzas público-privadas ya se ha explorado para otros temas, particularmente en el
campo del medio ambiente (ver, por ejemplo, Long y Arnold 1995).5 Una vez más, nuestro
argumento es que las alianzas público-privadas presentan gran potencial como un enfoque para la
reducción de la pobreza, particularmente debido a que ofrecen una forma de crear bienes
organizacionales y normativos que pueden utilizarse para producir cambios materiales en el bienestar
de la población, al tiempo que generan nuevos bienes institucionales como un subproducto de sus
operaciones.
¿Qué son las alianzas?
El término alianzas, tal como se utiliza en este informe, significa – en su sentido más
básico – las iniciativas conjuntas del sector público junto con el sector privado, el sector con fines de
lucro y el sector sin fines de lucro, también entendidos como los sectores gubernamental,
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empresarial y cívico. Dentro de estas alianzas, cada uno de los miembros contribuye recursos
(financieros, humanos, técnicos e intangibles, tales como información o apoyo político) y participa en
el proceso de la toma de decisiones. El enfoque se centra en las alianzas cuyo objetivo principal es
reducir la pobreza, aunque junto con una serie de actividades específicas, tal como se mencionó
antes.
El uso del término alianza denota una naturaleza más mutuamente interdependiente de la
relación entre los participantes de lo que uno esperaría encontrar en iniciativas conjuntas bajo
relaciones contractuales, de prinicipal-agente o de gobernante-gobernados. Naturalmente, la
expresión “más mutuamente interdependiente” puede significar muchas cosas y encubrir muchos
males. El término siempre corre el riesgo de ser sobreutilizado y sobreextendido – particularmente
si se tiene en cuenta que es un término en boga en los estudios de desarrollo – un pecado del cual
este libro no puede declararse del todo inocente. De hecho, ha sido objeto de largo debate en
seminarios y otras actividades del programa, entre todos los participantes, el determinar si una
experiencia u otra constituye o no una alianza. Otra reacción común de los participantes de los
estudios de caso ha sido: “Bueno, yo no tenía ni idea de que formaba parte de una alianza, pero
ahora que usted lo menciona...”.
Las opiniones y los juicios de valor sobre lo que es o debería ser el significado exacto del
término varían ampliamente. Un criterio “maximalista” para determinar si un caso dado representa
una alianza sería exigirles a todas las partes que participen en base al reconocimiento de una
interdependencia mutua absoluta, donde la contribución de cada una de ellas se considera esencial
para el todo, no obstante las fortalezas y debilidades de las partes.6 Aunque pueden darse tales
casos de relaciones de tipo horizontal entre todas las partes – por ejemplo, desde la compañía
multinacional hasta la asociación comunitaria – existe un riesgo en esta definición idónea, pues
puede utilizarse como una medida para juzgar la realidad en vez de un reflejo de la realidad misma.
Además, el que una alianza en particular se adapte a los términos de esta definición ideal depende
del punto de vista subjetivo de cada uno de los socios acerca de su propio papel y del de los demás.
Un criterio minimalista para identificar una alianza sería simplemente que los participantes
estuvieran presentes y que estuvieran aportando algún tipo de contribución al todo. Claramente, el
problema con este enfoque es que uno corre el riesgo de incluir una gran diversidad de experiencias
en un mismo paquete, perdiéndose así la perspectiva de la diferencia entre una alianza y una
relación contractual.
En algún punto entre los dos extremos está la forma “clásica” de alianza, aquella de alianzas
estratégicas del sector privado, mediante las cuales “... las compañías cooperan por mutua
necesidad y comparten los riesgos con el fin de alcanzar metas comunes” (ver Lewis 1990). El
problema de aplicar ese tipo de definición a las alianzas que nos interesan aquí, sin embargo, es que
en el contexto de la colaboración público-privada, el tema de riesgo se vuelve mucho más complejo.
Las compañías que forman una alianza están, casi inevitablemente, asumiendo un elemento de
riesgo intrínseco a la naturaleza de la empresa. En muchos de los casos que estamos considerando,
sin embargo, existe una asimetría de riesgo debido a que la naturaleza de la iniciativa conjunta no
siempre es igualmente central al negocio principal de todos los participantes.8
Ya hemos mencionado la gran variedad de actividades emprendidas por las alianzas que el
programa ha recopilado y analizado hasta el momento. También se hará evidente que existe una
similar heterogeneidad en la naturaleza de las relaciones entre los socios en los distintos casos, junto
con el continuo maximalista-minimalista ya mencionado. Al mismo tiempo, sin embargo, existen
rasgos comunes a todas las alianzas, y éstos remiten al concepto de entender la importancia de las
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alianzas como una nueva alternativa de desarrollo.
Se demostrará que las alianzas pueden aportar nuevos insumos a la reducción de la pobreza.
También pueden producir productos que conllevan las semillas de efectos multiplicadores que
mejoran enormemente el potencial para lograr un progreso incremental real en el mejoramiento de la
vida de los pobres. Una dimensión de lo anterior es el surgimiento del sector empresarial como un
participante nuevo en las iniciativas de desarrollo social, un sector que en el pasado se había
caracterizado por su ausencia en la mayoría de los países de la región. Otra dimensión crucial es la
transformación del estado de una posición casi exclusivamente autoritaria a una tendiente a facilitar,
motivar y compartir su papel directivo con otros.
No obstante, no es siempre – ni a menudo – fácil establecer o mantener las alianzas. Tanto
los costos materiales como los de las transacciones que éstas implican también se deben tener en
cuenta al evaluar si se justifica o no emprenderlas. Tampoco tienen lugar en un entorno vacío.
Están afectadas positiva o negativamente por su ambiente, el cual incluye tanto el contexto
institucional nacional como el cultural , las condiciones locales y la fuerza relativa de los miembros
participantes. Al mismo tiempo, y no obstante algunos contextos específicos de los casos
estudiados, el contexto más amplio de los cambios que han ocurrido en la región durante las últimas
décadas ofrece un telón de fondo prometedor.
¿Por qué están surgiendo las alianzas como una nueva alternativa para el desarrollo?
Si bien las alianzas se consideran una buena idea en medio de una variedad de
circunstancias, sostenemos que es de mayor importancia que ya está surgiendo una nueva
alternativa de desarrollo, gracias a la transformación del ambiente institucional y político en la región
en los últimos quince años. Una serie de transformaciones que ha tenido lugar en América Latina y
el Caribe (y hasta cierto punto a nivel mundial) durante ese tiempo, a la vez facilita la creación de
alianzas y las hace necesarias para enfrentar el reto de reducir la pobreza de manera eficaz y
sostenible.
Estas tendencias pueden ser caracterizadas como la democratización, la
descentralización y el cambio hacia un crecimiento impulsado por el mercado (ver Fiszbein y
Crawford 1996).
El fin del autoritarismo como respuesta a las crisis sociales, políticas y económicas de la
región de los años sesenta y setenta parecería ser definitivo. Los países con regímenes liberales
constitucionales que fueron derrocados por la intervención militar han logrado reestablecerse (la
Argentina y Bolivia de los seis países que son nuestro enfoque particular de interés); aquellos en las
cuales ese orden parecía ser socavado desde dentro han intentado reforzar sus regímenes mediante
reformas constitucionales y otras reformas del estado de amplio alcance (Colombia y Venezuela); y
hay otros que recién están comenzando a experimentar el establecimiento y la consolidación de una
política libre y competitiva, como es el caso de El Salvador.10 En pocas palabras, la región ha
adoptado una democracia liberal como el sistema político aceptado. A pesar de que en 1980 sólo
media docena de países de la región habían elegido sus autoridades nacionales, hoy en día la
democracia representativa es “la regla del juego” en América Latina y el Caribe.11 Pero este
consenso es mucho más amplio que una serie de gobiernos de elección popular. Implica la
percepción de que la participación de los ciudadanos y sus organizaciones es una herramienta eficaz
para su desarrollo, así como una meta en sí. La inferencia es que la sociedad civil se convierte en
un socio legítimo del estado. Al mismo tiempo, implica que la sociedad civil no puede ser desdeñada
por el estado.
La demostración concreta más importante de estos cambios de actitud respecto al papel del
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estado y su relación con la sociedad es, indudablemente, los procesos de descentralización que se
han implementado en un número creciente de países de la región desde los años ochenta. En tanto
que los marcos constitucional y legal varían de un país a otro, ha habido una tendencia general hacia
la delegación de funciones y de recursos fiscales a gobiernos locales y regionales (ver Tabla 1-1).12
Junto con la descentralización de recursos están las medidas igualmente importantes de
descentralización política (bajo la forma de introducción o reintroducción de elecciones locales de
alcaldes) y de gobiernos departamentales y estatales a nivel intermedio (Colombia y Venezuela).
Fue así como en la Argentina se reiniciaron las elecciones subnacionales en 1983; en Colombia tuvo
lugar la primera elección de alcaldes en 1988 y la de gobernadores en 1992; en Bolivia se
introdujeron las elecciones directas de alcaldes en 1985 y éstas se confirmaron luego de aprobada la
Ley de Participación Popular en 1994; y en Venezuela hubo por primera vez elecciones tanto de
alcaldes como de gobernadores estatales en 1989.
De esta forma se han constituido nuevos participantes sociales al nivel local gracias a estas
medidas, lo cual ofrece a muchos municipios un nuevo cuerpo de líderes locales con el incentivo
para actuar como agentes de desarrollo, puesto que ahora deben responderle a su electorado local
en vez de a los niveles más altos del establecimiento político y gubernamental (ver, por ejemplo,
Fiszbein 1997). Hay dos razones principales que explican por qué la presencia de estos nuevos
participantes a nivel local es importante. En primer lugar, es a este nivel donde existe la mayor
oportunidad para la elección pública local y donde los mayores beneficios potenciales son disponibles
en torno a la participación de la comunidad tanto en determinar sus necesidades como en
satisfacerlas. Esto, después de todo, es una de las razones más poderosas y ampliamente
reconocidas para la descentralización. En segundo lugar, los recursos propios de los gobiernos
municipales – financieros, institucionales y humanos – son más limitados que en el caso del gobierno
nacional, lo cual crea una clara necesidad de compartir responsabilidades en el manejo de asuntos
locales con la comunidad.
No se pretende insinuar con ninguno de los puntos anteriores que la descentralización
represente la panacea que impulsará el desarrollo local, ni que sea siquiera una condición suficiente
para tales fines.14 Pero, como lo demuestran los estudios de caso, ha sido un factor importante para
abrir el potencial de las alianzas a nivel local. Entre los 27 casos de alianza analizados en este libro,
21 tenían únicamente cobertura local y regional y sólo 6 tenían una cobertura que se extendía más
allá de los municipios en una región del país.15 Además, hemos encontrado que la presencia del
sector estatal en las alianzas se manifiestó en forma más sólida a través de la intervención de
gobiernos municipales y regionales en 11 casos. En los casos en los que el gobierno nacional
parecía desempeñar una función de liderazgo, los gobiernos municipales seguían siendo
generalmente participativos y activos. Sin embargo, lo contrario no es cierto.
Los cambios políticos que implican la democratización y la descentralización tienen que ver
principalmente con el cambio en las reglas del juego entre el estado y la sociedad en su expresión
más amplia. Sin embargo, para efectos de simplificar o esquematizar el argumento, pueden
considerarse como esencialmente relacionados al hecho de que permiten que la constitución de la
sociedad civil sirva como punto básico de referencia y socio para el desarrollo. Se ha convertido
prácticamente en cosa común referirse al crecimiento considerable en la sociedad civil en la región
durante la última década y más.16 Igualmente importante es el hecho de que no se trata únicamente
de un cambio cuantitativo sino, sobre todo, de una transformación en las características emergentes
de una sociedad civil organizada. Ha dejado de ser esencialmente antagónica o marginal respecto
de quienes ostentan el control del aparato estatal; tiene una identidad y una agenda – o más bien,
identidades y agendas – que pueden, y lo logran cada vez más, interactuar constructivamente con el
estado (ver Oxhorn 1995).
De igual extensión son los cambios económicos que han acompañado este proceso político.
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Otra vez, sin embargo, para los efectos de este informe, nos centraremos principalmente en cómo
han afectado la relación entre el estado y el sector privado. Los anteriores modelos de desarrollo
dirigidos por el estado implicaban una relación entre la empresa y el gobierno que tendía a crear dos
tipos diferentes de males. Uno era el grado de cercanía entre los gobiernos y los grupos
económicos importantes, protegidos por controles de precios y aranceles, con las oportunidades
generadoras de rédito y las acompañantes partidas de favoritismo. El segundo era la frustración de
otros sectores empresariales por estar excluidos de tales beneficios o, de manera más fundamental,
por estar sofocados por controles y desplazados por la producción pública.18
Por consiguiente, las políticas de liberalización y privatización han tendido a generar un
cambio en la relación estado-sector empresarial. Este cambio ha llevado a que la relación sea
menos antagónica y paternalista. En esencia, los programas de reforma económica emprendidos en
la región han ocasionado la aparición de un nuevo sector privado autónomo, uno que se ha
convertido en un protagonista clave en la vida nacional. Estas transformaciones están comenzando
a crear las condiciones para una nueva responsabilidad social compartida entre los sectores público
y privado debido a que la presencia y el peso del sector privado en asuntos nacionales crece en
proporción directamente inversa a la presencia del sector público, y el reconocimiento por el sector
privado de la necesidad de contribuir al desarrollo social muestra los correspondientes indicios de
aumentar. En este sentido, se están creando las condiciones que permitirán que las empresas de la
región sigan el camino de interés creciente en ciudadanía corporativa que ha surgido en los países
desarrollados durante los últimos 15 años.
Ya que la ciudadanía corporativa sigue siendo un fenómeno relativamente nuevo, vale la
pena examinar algunos de los factores que la impulsan. Los cambios significativos experimentados
en la economía global durante los últimos 15 años están ejerciendo una intensa presión en las
compañías por aumentar su eficiencia y la calidad de sus productos.19 Esto a veces ha implicado un
grado de reducción de personal que a menudo ha conllevado grandes costos sociales. Por otra
parte, estos cambios están acompañados por el surgimiento de sistemas políticos más participativos,
el fortalecimiento subsecuente de la sociedad civil y la rápida expansión de la tecnología de las
comunicaciones globales, todo lo cual ejerce presión sobre las compañías, las cuales deben
responder ante un grupo de accionistas cada vez mayor.
Más fundamental aún es que la gente, tanto dentro como fuera de la comunidad empresarial,
está comenzando a hacer preguntas mayores acerca del papel de la empresa en asegurar un
crecimiento sostenible, un término que es visto cada vez más como embarcando intereses
ambientales y sociales, así como otras consideraciones más concretamente económicas.20 El
inspirado interés personal también es con frecuencia altamente pragmático. Así pues, en una
evaluación de “la nueva filantropía corporativa” de los Estados Unidos, se argumenta que “el uso
estratégico de la filantropía ha comenzado a dar a las compañías una poderosa ventaja competitiva”
mediante la adopción de estrategias que “aumentan el reconocimiento de su nombre entre los
consumidores, mejora la productividad del empleado, reduce los costos de investigación y desarrollo,
ayuda a obviar obstáculos reguladores y fomenta la sinergia entre las unidades comerciales” (ver
Smith 1994). También se observa que “por primera vez, las empresas están respaldando las
iniciativas filantrópicas con verdadero apoyo corporativo. Además de respaldo monetario, están
proporcionando a las compañías sin fines de lucro asesoramiento administrativo, apoyo tecnológico y
de comunicaciones y equipos de empleados voluntarios. Y están financiando esas iniciativas no sólo
con presupuestos filantrópicos, sino también con unidades comerciales, tales como mercadeo y
recursos humanos”.22 El efecto demostrativo de tales prácticas, así como la expansión de las
corporaciones multilaterales en la región, es otro factor de cambio en los círculos empresariales
latinoamericanos.
En el contexto latinoamericano, las fuerzas de cambio tanto globales como nacionales están
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contribuyendo así a la expansión del papel de la empresa, un papel que incluye el surgimiento
progresivo como participante social. Más adelante en este documento se hace una mayor
evaluación de este tema; no obstante, es preciso hacer una salvedad inmediata. Si bien en la región
han existido durante algún tiempo fundaciones sociales con base empresarial (a pesar de que su
presencia es más significativa en algunos países que en otros) y están emergiendo tendencias hacia
una mayor participación social de parte de la empresa (lo cual se pone en evidencia en los estudios
de caso que presentaremos), esto debe enmarcarse dentro de una perspectiva penetrante de que la
filantropía es equivalente al elitismo y es un “hobby” de los poderosos.23 El concepto de
cooperación entre la empresa como socio y otros sectores tendrá que, por lo tanto, avanzar mucho
más antes de que pueda ser reconocida como una práctica “común”. De ahí la importancia
considerable de demostrar los beneficios para la empresa, un tema que desarrollaremos más
adelante.
En medio de estas nuevas circunstancias – caracterizadas por profundas transformaciones
políticas y económicas – existe un patrón emergente de dejar la responsabilidad fundamental para la
reducción de la pobreza en la esfera pública, si bien su capacidad de afrontar los retos depende
cada vez más del apalancamiento de sus recursos limitados, capacidades y legitimidad mediante el
trabajo conjunto con otros participantes. Desde el punto de vista del estado, al menos en muchas
instancias, se trata de “asociarse o perecer”. Las organizaciones no gubernamentales (las ONG)
enfrentan una situación similar. Por muchos años han estado en la primera línea y han tenido que
llevar una carga significativa en la reducción de la pobreza a nivel popular. Pero a medida que los
estados se vuelven más democráticos y las fuentes internacionales de financiamiento son
reemplazadas por fuentes locales, han reconocido que no pueden trabajar solos. El nuevo consenso
respecto a la primacía del mercado como la fuerza que rige el desarrollo económico también crea
nuevos retos para la comunidad empresarial. Se vuelve cada vez más evidente que la empresa tiene
un papel que desempeñar en la reducción de la pobreza que va más allá de la creación de empleos.
Si las empresas pudieran actuar por su cuenta – por ejemplo a través de la acción independiente de
sus departamentos de asuntos comunitarios – las ONG y los gobiernos tienen una ventaja
comparativa en la reducción de la pobreza. Desde el punto de vista de la empresa, si bien el
asociarse con otros sectores puede conllevar menos del sentido de urgencia implícito en la metáfora
de “asociarse o perecer”, sigue siendo una estrategia interesante para aumentar la eficacia de su
participación en temas sociales.
Las alianzas y el capital social
Hay otra razón muy importante que explica por qué las alianzas tienen el potencial de surgir
como una nueva alternativa de desarrollo. Esto tiene que ver con los cambios en las percepciones
de la comunidad dedicada al desarrollo con respecto a la importancia del capital social en el proceso
de desarrollo, particularmente si se espera que el desarrollo produzca patrones de crecimiento más
equitativos y sostenibles.
Desde la formulación contemporánea original del concepto de Bourdieu (1986) y Coleman
(1988) y el inmenso interés que generó el estudio de Putnam (1993) sobre su relevancia respecto al
desempeño del gobierno en Italia del norte y del sur, ha habido un creciente interés en el concepto
de capital social y su relevancia respecto al desarrollo, particularmente en los países en desarrollo.
El capital social puede concebirse como el aglutinante que produce cohesión entre y dentro
de los grupos (Stiglitz 1997). Tiene elementos importantes de capital organizacional que pueden
fomentar la sobrevivencia de redes y grupos sociales. Sin embargo, también representa las actitudes
y predisposiciones cognitivas subyacentes a aquellas estructuras sociales.28 La asociación que
comúnmente se hace entre capital social y “confianza” se refiere a ese concepto, así como al hecho
de que la confianza en sí es capaz de generar las condiciones necesarias para la interacción entre y
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dentro de los grupos, lo cual puede crear círculos virtuosos de intercambio e interacción, y cuya falta
tiende a aumentar en gran medida los costos de las transacciones.29
No obstante, si bien las consecuencias sociales de la desintegración del entorno social han
sido documentadas en forma elocuente (ver, por ejemplo, Moser y Holland 1997 para el caso de
Jamaica), sigue siendo difícil determinar exactamente la contribución positiva de un entorno rico y
tupido, o incluso definir los criterios que pueden utilizarse para determinar si éste existe o no. 31 No
obstante, en tanto que el tema asume prioridad en el campo del desarrollo, están surgiendo estudios
que están comenzando a decir “sí, sí importa”, e importa tanto en los países en desarrollo como en
los países desarrollados.32
Una perspectiva particularmente interesante sobre el tema de capital social (desde el punto
de vista de nuestro interés en las alianzas público-privadas) se deriva de una serie de estudios sobre
la relación entre capital social y la generación de relaciones sinérgicas entre el estado y la sociedad.
Estos estudios están centrados en proyectos cooperativos de desarrollo en lugar de considerar los
temas de capital social exclusivamente dentro de la sociedad (y por lo general en comunidades
pequeñas), en forma aislada respecto al estado. Estos proyectos provienen de Nepal, Kerala
(India), Nigeria, Rusia, México y Brasil. 33 Pretenden ser historias de éxito porque demuestran lo
que puede hacer funcionar al estado, como antídoto a las incontables historias desastrosas
acumuladas por los científicos y sociólogos con el correr de los años. También son útiles debido a
que se necesitan más datos empíricos sobre las buenas prácticas. El Programa de Alianzas ha sido
desarrollado exactamente con esa intención. Los estudios tratan el tema de la necesidad de que el
capital social cree el potencial para la sinergia y, lo que es más importante, empiezan a tratar temas
tales como: “¿Si el capital social es ‘algo bueno’, cómo puede fomentarse?” “¿Acaso puede
fomentarse o se requieren siglos para que emerja a través de fuerzas difíciles, por no decir
imposibles, de ingeniar?” Vale la pena mencionar los hallazgos por su relevancia respecto a los
temas de interés de este informe:
Los lazos entre amigos y vecinos basados en la confianza y arraigados en la interacción
diaria son fundamentos esenciales [para la construcción de la sinergia]... El punto clave es
que dichos lazos parecen ser un recurso disponible, al menos en forma latente, para la
mayoría de las comunidades del Tercer Mundo. En base a estos casos, parece razonable
argumentar que si no ocurre sinergia, probablemente no sea porque los vecindarios y las
comunidades relevantes eran demasiado desconfiados, sino porque faltaba algún otro
ingrediente. El candidato natural para representar al ingrediente faltante es un conjunto
comprometido y competente de instituciones públicas.34
Este informe sostiene el punto de vista de que el capital social puede crearse. Esto no
quiere decir que el altiplano de Bolivia pueda (o deba) convertirse en una Italia del norte gracias a
unos pocos proyectos exitosos de desarrollo local. Más bien significa que los tipos de interacción
público-privada que exploraremos, y que hemos denominado alianzas, pueden ayudar mucho más a
generar los círculos virtuosos para más interacción, más sinergias y más capital social, y así.
Ciertamente ciertas salvedades están en regla. De éstas, quizás la más crucial también se exprese
muy bien en el estudio que ya citamos (Evans 1996, p. 1124):
Los casos [...] sugieren que los atributos preexistentes de capital social no son el factor
limitante clave. Las limitaciones parecen estar fijadas menos por el nivel inicial de confianza
y los lazos a nivel micro y más por las dificultades de “aumentar proporcionalmente” el
capital social del nivel micro para generar lazos de solidaridad y acción social a un nivel
política y económicamente eficaz. 35
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Los estudios de caso que presentamos no pueden por sí mismos ofrecer las respuestas a los
temas del aumento proporcional de capital social, pero las conclusiones ofrecidas aquí brindan
algunas ideas tentativas acerca de lo que los patrones pueden sugerir sobre las formas de repetir y
ampliar el éxito a nivel micro. Con ese objetivo, el capítulo 2 de este libro pretende desarrollar aún
más la historia positiva, incluyendo la gama de beneficios que pueden aportar las alianzas a la
reducción de la pobreza, tal como lo demuestran los estudios de caso reunidos en el curso del
programa. Esto va seguido en el capítulo 4 por un panorama general de algunos de los factores que
influyen (tanto positiva como negativamente) sobre la oportunidad de crear alianzas exitosas. Tanto
las disposiciones institucionales formales, debido a su relevancia en varios países de la región, como
las instituciones informales que determinan cómo se siguen en realidad las reglas del juego,36 están
incluidas. Concluimos con un panorama general de algunas de las lecciones clave que surgen de los
casos estudiados, incluyendo algunas reflexiones para una futura agenda de investigación.
1 Estos 50 estudios de caso fueron seleccionados de un conjunto inicial de cerca de 200 perfiles de casos
recopilados por las instituciones participantes. El proceso de selección de cada país fue responsabilidad de
comités nacionales compuestos por miembros líderes de los tres sectores clave de la sociedad, junto con
representantes nacionales del Banco Mundial y del PNUD. En el Anexo 2 presentamos una lista de los 50
casos, las instituciones y los individuos participantes en su identificación y preparación, y la composición de
los comités de selección en los 6 países, junto con una breve descripción de la metodología empleada para
seleccionar los 27 estudios de caso analizados en este libro. Los 50 estudios de caso también están
disponibles en su totalidad, tanto en inglés como en español, en el Web Site: http://www.alianzas.org, que
también incluye una base de datos bilingüe sobre los casos y mayor información acerca del actual Programa de
Alianzas.
2 Estas reuniones se celebraron en San Salvador (12 de junio), Bogotá (24-25 de junio), Buenos Aires (24-25 de
junio), La Paz (10-11 de julio), Caracas (18-19 de julio) y Kingston (24 de julio), todas en 1997.
3 Los casos no incluyen un enfoque particularmente claro del sexo femenino o masculino. Esto no fue hecho
deliberadamente por parte de los autores, pero refleja simplemente la utilidad de los casos recopilados para
describir la importancia particular de un enfoque en base a alianzas a temas relacionados con la pobreza. El
grupo original de 200 casos incluye muchos con un enfoque del sexo femenino o masculino, pero éstos no
fueron seleccionados por los comités nacionales para el desarrollo como estudios de caso.
4 Ésta, por ejemplo, fue la definición de trabajo propuesta por Francisco de Roux, un líder cívico colombiano y
sacerdote jesuita, en el primer seminario organizado por el programa y celebrado en Bogotá en setiembre de
1996. Las opiniones expresadas en ese seminario fueron resumidas en Arboleda y Villar 1996. Según Arboleda
y Villar, las alianzas se caracterizan por (i) un objetivo común, (ii) socios activos, (iii) contribuciones
interdependientes y (iv) relaciones horizontales. Por su parte, el Foro de Líderes Empresariales del Príncipe de
Gales toma una posición más rigurosa al respecto y define la alianza como “una relación formal entre
individuos o grupos en la cual las expectativas y los compromisos se convienen de antemano, y que posee en
su núcleo un elemento de beneficio/riesgo compartido y una relación fundada en el cumplimiento de una
obligación o desempeño de una tarea”. Ver Tennyson 1994; ver también U.S. Agency for International
Development 1997 para el enfoque de la USAID en este tema.
5 Por ejemplo, cuando una compañía ha decidido participar con otros grupos en un trabajo de extensión social,
no es probable que tales medidas parezcan implicar algún riesgo real para esa empresa ya que no influyen
directamente en sus actividades principales.
6 Aunque esto no significa que no subsistan problemas relacionados con el mantenimiento del estado de
derecho, como es el caso en extensas áreas de Colombia. Puede argumentarse que en Jamaica también
persiste, aunque en menor medida, la crisis de legitimidad en el orden político y a muchos niveles del estado.
Un análisis profundo de cómo creció la violencia en los años setenta y ochenta, particularmente como
consecuencia de la ruptura de las prácticas democráticas liberales y a través de la acción de las pandillas de los
partidos políticos a nivel de los tugurios como está provisto por Moser y Holland 1997.
7 El escenario sociopolítico anteriormente descrito se aplica a América Latina y no es característico de Jamaica.
La historia política del Caribe de habla inglesa está caracterizada por el colonialismo que la mayoría de países
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descartaron sin el trauma que sufrieron sus vecinos latinos. No obstante, Jamaica comparte con América
Latina la presencia de gobiernos paternalistas.
8 Para consultar algunas opiniones comparativas regionales de los distintos procesos de descentralización en
América Latina ver, por ejemplo: Borja y otros 1989; Campbell y otros 1991; Rodríguez y Velásquez 1994;
Programa de Gestión Urbana 1995; y Nickson 1995. El estudio más reciente y conciso es de Peterson 1997.
9 Un artículo muy conocido sobre las dimensiones políticas de la descentralización donde se enuncia este
punto es De Mattos 1989. Algunas dificultades fiscales potenciales se analizan, por ejemplo, en Prud’homme
1995 y en Banco Mundial 1997c. McLure 1995 y Shah 1997 presentan un punto de vista contrastante sobre
estos temas. Sin embargo, el tratar estos temas está más allá del alcance de este informe.
10 Las mismas proporciones se aplican cuando se tiene en cuenta la totalidad de los 50 casos.
11 La cuantificación aún es incompleta. Un estudio sobre el tamaño del tercer sector dentro de una muestra de
países del mundo desarrollado (ver Salamon y Anheier 1996) se está extendiendo actualmente a países en
desarrollo, incluyendo varios de América Latina y el Caribe.
12 Ver Bartell y Payne 1995 para un excelente debate sobre la relación cambiante entre el sector empresarial y el
gobierno en el contexto de la democratización en seis países latinoamericanos.
13 Esta sección se base en parte en Nelson 1996. Esta publicación también es una excelente fuente de estudios
de caso internacionales sobre actividades sociales corporativas.
14 En las palabras del financista internacional, George Soros: “Aunque he hecho una fortuna en los mercados
financieros, ahora temo que la intensificación del capitalismo ‘laissez-faire’ libre de ataduras y la expansión de
los valores de mercado a todas las áreas de la vida esté poniendo en peligro nuestra sociedad abierta y
democrática. El principal enemigo de la sociedad abierta ya no es el comunismo creo yo, sino la amenaza
capitalista…Demasiada competencia y demasiada poca cooperación pueden causar desigualdades e
inestabilidad intolerables. La doctrina del capitalismo “laissez-faire” sostiene que el bien común se logra mejor
mediante la búsqueda desinhibida del interés personal. A menos que esta búsqueda se atenúe mediante el
reconocimiento de un interés común que debe preceder a los intereses particulares, nuestro sistema actual que,
por más imperfecto que sea, puede calificarse como una sociedad abierta, está propenso a venirse abajo” (Ver
Soros 1997).
15 Ver Thompson y Landim (ninguna fecha) y Thompson, Tancredi y Kisil (ninguna fecha). Dos países con
tradiciones relativamente fuertes de filantropía, pero que aún así demuestran las tensiones mencionadas, son
Colombia y la Argentina. Ver Toro y Rey 1996 y Luna 1995, respectivamente, para una visión global del
fenómeno en esos países.
16 Ésta es esencialmente la misma noción descrita por Putnam (1993, p. 35): “el capital social se refiere a las
características de la organización social, tales como redes, normas y confianza social, que favorecen la
coordinación y la cooperación para el beneficio mutuo”.
17 La formulación mejor conocida de ese argumento es, por supuesto, Fukuyama 1995. Stiglitz 1997 también se
refiere a reputaciones, designando el capital social “tanto como una suma de reputaciones así como una
manera de organizarlas”.
18 El profundizar sobre tales temas está más allá del ámbito de este informe. Putnam adopta un enfoque
bastante directo cuando se refiere a la noción de sentido cívico, incluyendo temas tales como si la gente lee el
periódico o no. Ciertamente los representantes parecen ser la única forma de comenzar a abordar la medición.
19 Ver, por ejemplo, Brown y Ashman (p.1477). A partir de una recopilación de 13 estudios de caso de países,
incluyendo una gama de tipos de iniciativas de desarrollo local, los autores concluyen: “La creación y el
fortalecimiento del capital social en forma de redes y organizaciones locales es una tarea esencial para crear
una cooperación intersectorial que movilice y utilice las energías y los recursos locales para resolver
problemas”. En los lugares donde las ONG y las organizaciones comunitarias eran activas, las ONG pudieron
brindar algo del “aglutinante” para vincular las comunidades a contactos intersectoriales de más alto nivel. Un
estudio reciente del Banco Mundial encontró que los hogares en pueblos del área rural de Tanzania con altos
niveles de capital social, definido como la participación en organizaciones sociales a nivel del pueblo, tienen
ingresos ajustados más altos per cápita que los hogares en pueblos con niveles bajos de capital social (ver
Narayan y Pritchett 1997).
20 Están editados por Peter Evans y presentados en una visión global por Evans 1996 y constan de estudios
en Nepal, Kerala (India), Nigeria, Rusia y México por Lam, Heller, Ostrom, Burawoy y Fox, respectivamente. El
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caso de Brasil es Tendler 1997 que mira, entre otras experiencias, la transformación de la prestación de
servicios de salud en Ceará, Brasil, gracias a la dedicación de los trabajadores de salud a nivel local y reforzada
por los esfuerzos conjuntos con la comunidad y la vigilancia (y fomento) eficaz de parte del gobierno.
21 Evans 1996, p.1125. Dado que nos interesa “atraer al sector empresarial”, no nos centramos exclusivamente
en las dificultades del sector público.
22 Los usos de instituciones formales e informales como “reglas del juego” es derivado de Douglass North,
especialmente North 1990.
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