quod omnes tangit ab omnibus cognitum es
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NÚMERO 33. MAYO DE 2014 ISSN: 2254-3805 TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA QUOD OMNES TANGIT AB OMNIBUS COGNITUM ESSE DEBET: EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA COMO DERECHO FUNDAMENTAL QUOD OMNES TANGIT AB OMNIBUS COGNITUM ESSE DEBET: THE RIGHT OF ACCESS TO INFORMATION AS A FUNDAMENTAL RIGHT Dr. Fernando Rey Martínez Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Valladolid RESUMEN En el presente artículo se analiza si el derecho de acceso a la información pública es o no un derecho fundamental y de qué clase. El legislador ha optado por configurar un derecho de tipo legal y no constitucional. Sin embargo, habría razones persuasivas para haber optado por su consideración como derecho fundamental. En el texto se propone que la mejor solución futura es, no obstante, reconocer expresamente este derecho en la Constitución a través de una reforma de su texto Palabras clave: Transparencia, naturaleza jurídica del derecho de acceso a la información pública, Ley 19/2013, creación legal de derechos, derechos implícitos y conexos. 1/19 NÚMERO MONOGRÁFICO Fernando Rey Martínez ABSTRACT This article examines whether the right of access to public information is or is not a fundamental right and what kind. The legislature has chosen to set up a legal right type. However, there are persuasive reasons to have opted for its consideration as a fundamental right. The text proposes that the best future solution is, however, expressly recognize this right in the Constitution through a reform of its text. Keywords: Transparency, Legal Nature of the Right of Access to Public Information, Law 19/2013, Creating Legal Rights, Implicit and Instrumental Rights. SUMARIO 1. INTRODUCCIÓN. 2. CONTEXTO (I): LA HERMÉTICA CULTURA POLÍTICA ESPAÑOLA. 3. CONTEXTO (II): LA INTERPRETACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA A PARTIR DEL DERECHO DE ACCESO A LOS REGISTROS Y ARCHIVOS ADMINISTRATIVOS [ART. 105 B) CE]. 4. LAS RAZONES ALEGADAS EN EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LA LEY 19/2013 PARA CONSIDERAR EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA COMO UN DERECHO LEGAL Y NO CONSTITUCIONAL. 5. ¿PUEDE EL LEGISLADOR CREAR DERECHOS FUNDAMENTALES? 6. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA COMO DERECHO IMPLÍCITO Y DERECHO CONEXO DEL DERECHO A RECIBIR INFORMACIÓN VERAZ [ART. 20.1.d) CE] Y DEL DERECHO A PARTICIPAR DIRECTAMENTE EN LOS ASUNTOS PÚBLICOS (ART. 23.1 CE). 7. CONCLUSIONES. 2/19 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO 2014. ISSN 2254-3805 TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 1. INTRODUCCIÓN El debate sobre la naturaleza jurídica del derecho de acceso a la información pública, esto es, sobre si tiene o no estatura constitucional, se ha convertido en una de las disputas teóricas más importantes del Derecho público español del último lustro. La Constitución española no lo reconoce expresamente. Obviamente, la cuestión ha sido impulsada por la aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, una de las leyes más relevantes, desde el punto de vista político, de la X Legislatura. Considerar el derecho de acceso a la información pública como un derecho fundamental o no acarrea consecuencias jurídicas de gran calado en relación con sus garantías. Si no es derecho fundamental, como ha entendido el legislador español, bastará para regularlo una ley ordinaria y no orgánica; podría, incluso, pensarse en una futura derogación completa de la ley sin que se inmutara el marco constitucional; no estará tutelado por el amparo judicial ordinario ni por el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Esto no significa que el derecho legal de acceso a la información pública en el ordenamiento jurídico español no pueda llegar a disfrutar de un robusto contenido, pero, indudablemente, le remite a un régimen de menor densidad normativa y a una consecuente menor protección judicial. Y, por supuesto, en el más que probable caso de conflicto con otros derechos, sobre todo si tienen rango constitucional, como el de la protección de datos personales (art. 18.4 CE), o el derecho al honor y la intimidad (art. 18.1 CE), su carácter de derecho legal le abocará normalmente a ser el sacrificado. El legislador español ha optado por negarle el carácter de fundamental. No se puede decir que careciera por completo de razones para ello. De hecho, este enfoque conservador y formalista era el más sencillo desde el punto de vista jurídico. La alternativa, considerar que se estaba regulando, en realidad, un derecho fundamental, planteaba la objetiva dificultad de encontrar la cobertura adecuada en el catálogo de derechos fundamentales de nuestra Constitución. Resulta que la percha constitucional tradicional se halla en un derecho, el de acceso a los archivos y registros públicos, que se ubica fuera del catálogo de derechos del capítulo segundo del Título I de la Constitución, es decir, se trata de un derecho disperso, y, además, de un derecho que tiene un ámbito norREVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO 2014. ISSN 2254-3805 3/19 NÚMERO MONOGRÁFICO Fernando Rey Martínez mativo limitado, puesto que no se refiere a toda la información pública, sino sólo a archivos y registros, y que no afecta a todos los poderes públicos, sino sólo a la Administración Pública. De modo que, en realidad, el art. 105.b) CE está próximo, pero no es el derecho de acceso a la información pública, es otra cosa. Y, si esto es así, para poder considerar que tiene estatura constitucional en nuestro ordenamiento habría, en todo caso, que llevar a cabo algún tipo de construcción exegética que permitiera descubrir este nuevo derecho fundamental en la penumbra de otro derecho que sí estuviera explícitamente reconocido en el texto constitucional. Y esto plantea el problema, sutilmente insinuado por el Director de la Agencia de Protección de Datos en su comparecencia como experto en el debate de la Comisión Constitucional del Congreso en el proceso de elaboración de la Ley 19/2013, de si debería ser el legislador o, por el contrario, como él sugería, el Tribunal Constitucional, quien resolviera con autoridad esta cuestión. En cualquier caso, el legislador, poco dado normalmente a este tipo de honduras teóricas, ha optado por el camino más fácil: disolver el problema, no resolverlo. El derecho de acceso a la información pública es un derecho legal y no constitucional. Caso cerrado, pues; al menos mientras no se pronuncie, eventualmente, el Tribunal Constitucional en otro sentido. No soy partidario de este enfoque posibilista, formalista y conservador. Me parece que el derecho de acceso a la información pública es un derecho fundamental también en nuestro ordenamiento. En un país democrático normal, es decir, en uno en el que se reforme la Constitución periódicamente para adaptarla a la realidad social cambiante, el camino correcto hubiera sido reformar el texto constitucional para incluir en su catálogo de derechos este nuevo derecho fundamental. En el ordenamiento español se ha petrificado de tal manera la Constitución, se ha coagulado con tanta intensidad su dinamismo, que los actores políticos suelen adoptar decisiones constitucionales al margen de la norma constitucional. Este es otro buen ejemplo. Así pues, la primera tesis que sostengo en este breve estudio es que, en la primera oportunidad de reforma del texto constitucional que se presente, debiera recogerse expresamente el derecho de acceso a la información pública. Ahora bien, incluso sin reforma constitucional, podría entenderse que el derecho de acceso a la información pública es ya un auténtico derecho fundamental en nuestro ordenamiento, recurriendo para ello a algún tipo de interpretación constitucional. Esto ha ocurrido con otros derechos, como, por ejemplo, el derecho de protección frente al ruido, el derecho a contraer matrimonio con personas del mismo sexo o, incluso, el derecho a la protección de datos personales. Propondré en este estudio una interpretación para poder considerar el derecho de acceso a la información pública como un derecho fundamental, pero antes debo esbozar algunos aspectos contextuales que enmarcan el 4/19 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO 2014. ISSN 2254-3805 TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Quod omnes tangit ab omnibus cognitum esse debet problema y las razones que han conducido a la solución por la que finalmente ha optado el legislador. 2. CONTEXTO (I): LA HERMÉTICA CULTURA POLÍTICA ESPAÑOLA Para abordar la naturaleza jurídica y el rango (constitucional o legal) del derecho de acceso a la información pública es preciso tener en cuenta el contexto en el que se plantea la pregunta. Un hecho obstinado, en este sentido, es que la cultura política española no ha sido, en absoluto, favorable a la transparencia, sino, por el contrario, particularmente hermética. El dato de que no hayamos dispuesto de una Ley de transparencia hasta el año 2013 es una anomalía en comparación con cualquier otro país democrático. Y aún ahora, con una Ley ya publicada, el legislador sigue considerando que no se trata de un derecho fundamental. La comprensión dominante en España del derecho de acceso a la información es débil. No tenemos —ni hemos tenido nunca— una auténtica cultura de la transparencia, a pesar de que, como es notorio, la democracia perece detrás de las puertas cerradas. Ciertamente, en democracia, los bolsillos de los políticos tienen que ser de cristal. Los ciudadanos deben poder conocer no sólo los actos generales (leyes, decretos, sentencias, etc.) que afectan a todos; ni sólo las informaciones que obren en manos de los poderes públicos que les afecten directamente; sino también cualquier dato de interés público que no se vea limitado por el derecho de terceros, la seguridad nacional o el orden público en general. ¡Los ciudadanos tenemos que poder conocer dónde va cada euro de dinero público, a qué bolsillo y en concepto de qué! Tenemos que poder saber qué decisiones adoptan los poderes públicos y por qué, y cuanta otra información relevante esté disponible. Ocultar estos datos es tratar a la ciudadanía como menores de edad políticos. Norberto BOBBIO ha escrito que, por contraposición a toda forma de autocracia, la democracia es idealmente el gobierno del poder visible, o sea, del gobierno cuyos actos se desarrollan en público, bajo el control de la opinión pública. El «criptogobierno» de lo que L. FERRAJOLI ha denominado los «poderes salvajes» y la corrupción (y el secreto es uno de sus presupuestos favoritos) son el auténtico enemigo actual de nuestras democracias. Así pues, el principio de publicidad de lo público es fundamental en democracia, pero no siempre es fácil trasladar las buenas y venerables ideas a la tozuda realidad. Por supuesto, no resulta desconocido entre nosotros del todo el principio de publicidad. Frente al prestigio del secreto propio del Antiguo Régimen, donde se entendía que el arte de gobernar comprendía los llamados arcana imperii, REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO 2014. ISSN 2254-3805 5/19 NÚMERO MONOGRÁFICO Fernando Rey Martínez secretos de Estado (el secreto es uno de los lenguajes del poder: los arcanos eran aquel catálogo de prácticas secretas que habían de garantizar el dominio del gobernante sobre el pueblo menor de edad), el principio de publicidad se abre paso con las revoluciones liberales de finales del siglo XVIII, aunque circunscrito inicialmente a la activad del Parlamento y de los jueces, pero no del poder ejecutivo. Esta inercia llega hasta nuestros días: se ha venido considerando durante los dos últimos siglos que el ejecutivo no debía someterse al principio de publicidad porque le bastaba estar obligado por el principio de legalidad, esto es, de sometimiento a la Ley. Así pues, hemos funcionado, ya desde los parámetros del Estado liberal, con la idea de que el procedimiento de aprobación de la ley, fruto del Parlamento, sí ha de ser público, pero la actividad del Ejecutivo podía mantenerse en secreto, bastando que se sometiera a la ley y a los tribunales. Esta idea empieza a quebrar en los países escandinavos y anglosajones a partir de la segunda mitad del siglo XX. La democracia contemporánea es «obscena» porque rechaza la distinción entre el escenario y lo que queda detrás (eso significa «ob-scenus»: lo que queda de un hombre cuando ya no entra en escena —ob = en lugar de; obsceno significa etimológicamente la exhibición de que se debe ocultar; en plural designaba a los excrementos—). La democracia actual exhibe sin tapujos lo que en tiempos permanecía oculto y, en consecuencia, propugna la desmitificación permanente del decoro estatal. Según Raphaël GLUCKSMANN1 esta «obscenidad» derivaría directamente de la «ideología de la transparencia» promovida por el movimiento de mayo del 68, que habría desacreditado el ámbito clásico de la representación política (los parlamentos, los ministerios, los partidos, los sindicatos), ridiculizando sus códigos tradicionales (la retórica y la pompa) y extendiendo la sombra de la sospecha sobre la ilegitimidad, incluso la prevaricación, de los empleados públicos, de los secretos públicos, etc. Mayo del 68 desacraliza el poder, lo saca del hermético sancta sanctórum y lo muestra al pueblo. En esto, la democracia y las dictaduras son totalmente opuestas. En una dictadura, el pueblo debe mostrarse desnudo, desprovisto de secretos ante un poder invasor de todos los espacios de la existencia, un poder estatal que nunca desvela más de lo que desea mostrar. En una democracia, por el contrario, el poder es, por definición, el que no ha de tener secretos, mientras que el pueblo puede y debe preservar los suyos (de ahí la íntima coherencia teórica —otra cosa sucede en la práctica— entre el deber de transparencia pública, de un lado, y el derecho a los datos privados, de otros). La Constitución española de 1978 no recoge expresamente un principio general de publicidad, pero sí se refiere a él en diversas disposiciones: han de ser 1 Mayo del 68, Editorial Taurus, 2008. 6/19 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO 2014. ISSN 2254-3805 TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Quod omnes tangit ab omnibus cognitum esse debet públicas las normas (art. 9.3 CE), las sentencias del Tribunal Constitucional (art. 164), las actuaciones judiciales (con las excepciones previstas: art. 120.1 CE), los procesos (art. 24.2 CE), las sesiones plenarias del Congreso y del Senado (art. 80 CE). En relación con el Ejecutivo, sólo se recoge el derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas [art. 105.b) CE]. Antes de la Ley 19/2013, se consideraba que el principio general de transparencia de la actuación administrativa se ubicaba en el art. 3 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que ordena a las administraciones públicas en sus relaciones con los ciudadanos actuar «de conformidad con los principios de transparencia y de participación», y los artículos 35 y 37 de la Ley 30/1992, que habrían concretado el art. 105.b) CE. Según estos preceptos, cualquier persona tiene derecho, bajo ciertas condiciones, a conocer en todo momento el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados y obtener copias de documentos contenidos en ellos, a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos, a obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las normas impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar y al acceso a los registros y archivos de las Administraciones. Pero los requisitos concretos de acceso a la información convertían este derecho en impracticable. No existía, pues, ni en el plano normativo, ni mucho menos en el de la realidad, un derecho de acceso a la información de carácter general2. La información, salvo en materia de medio ambiente y por cumplir obligaciones internacionales, se consideraba más una condescendencia o cortesía administrativa, que una obligación. Esta era la situación antes de la aprobación de la Ley 19/2013. Desde esta tradición, son comprensibles las resistencias a entender el derecho de acceso a la información pública como un derecho fundamental. 2 De modo sectorial, cabe recordar diversas concreciones del derecho de acceso a la información: la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente; la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, o la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, en la que se prevé el empleo de medios electrónicos para facilitar la participación, la transparencia y el acceso a la información. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO 2014. ISSN 2254-3805 7/19 NÚMERO MONOGRÁFICO Fernando Rey Martínez 3. CONTEXTO (II): LA INTERPRETACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA A PARTIR DEL DERECHO DE ACCESO A LOS REGISTROS Y ARCHIVOS ADMINISTRATIVOS [ART. 105.b) CE] Otro hecho decisivo para comprender por qué la Ley 19/2013 se ha negado a considerar el derecho de acceso a la información pública como un auténtico derecho fundamental es la interpretación de todo este asunto a partir de la disposición contemplada en el art. 105.b) CE, es decir, del derecho de los ciudadanos al acceso a los archivos y registros públicos. Al obrar así, se pretende desentrañar el significado del todo (el derecho de acceso a la información pública) desde una de sus partes (los registros y archivos públicos). En otras palabras, estamos en presencia de un claro ejemplo de sinécdoque conceptual, que, como cabe suponer, es fuente de todo tipo de errores. No podemos resolver bien un problema que ha sido mal planteado. Al girar el debate doctrinal del derecho de acceso a la información pública sobre la naturaleza del derecho regulado en el art. 105.b) CE (un debate, naturalmente, protagonizado por administrativistas), aquél se ve lastrado, desde el comienzo, por el hecho de que, ya se trate de un auténtico derecho inmediatamente aplicable, ya de un mandato al legislador y no de un derecho subjetivo, estamos en presencia de una disposición constitucional que no se halla en el catálogo de derechos del capítulo segundo del Título I de la Constitución y que carece, en consecuencia, de las garantías conectadas a tal ubicación. Si se parte de la cobertura constitucional del art. 105.b) CE, es tarea teórica prácticamente imposible intentar configurar el derecho de acceso a la información pública como un derecho fundamental. También desde este punto de vista es fácil de entender por qué el legislador ha optado por la vía más sencilla de configurar tal derecho como un derecho de veste legal y no constitucional o fundamental. El art. 105.b) CE es un derecho que se refiere sólo a los registros y archivos públicos, a documentos contenidos en procedimientos administrativos ya terminados, cuya titularidad se limita normalmente a los interesados directos y que vincula sólo a la Administración Pública. No es el derecho general de acceso a la información pública y, además, ha tenido una limitadísima aplicación práctica. Sin embargo, el propio Preámbulo de la Ley 19/2013 conecta el derecho que regula con el art. 105.b) CE: «La Ley… no parte de la nada, ni colma un vacío absoluto, sino que ahonda en lo ya conseguido». A mi juicio, esta conexión conceptual fragiliza irremisiblemente la comprensión de la naturaleza jurídica del nuevo derecho que se regula. 8/19 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO 2014. ISSN 2254-3805 TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Quod omnes tangit ab omnibus cognitum esse debet 4. LAS RAZONES ALEGADAS EN EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LA LEY 19/2013 PARA CONSIDERAR EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA COMO UN DERECHO LEGAL Y NO CONSTITUCIONAL El debate de expertos y políticos en el trámite de elaboración de la Ley 19/2013 fue muy rico y ofrece pistas interesantes para entender las opciones finalmente elegidas. Un magnífico análisis de este debate lo ofrece Emilio GUICHOT3. Bastantes expertos se mostraron a favor de la consideración del derecho de acceso a la información pública como un auténtico derecho fundamental. Las principales razones esgrimidas fueron las diferencias de este derecho con el art. 105.b) CE; más bien, habría que conectarlo con el derecho de acceso a la información del art. 20.1.d) CE; el hecho de que el derecho internacional de los derechos humanos sí lo configura como derecho fundamental (con el deber de considerarlo también así en el orden interno ex art. 10.2 CE); la propia consideración social y política como derecho fundamental de este derecho; el interés de configurarlo así para lograr un mayor equilibrio en su ponderación con otros derechos constitucionales, como la intimidad y la protección de datos; la ventaja de conseguir de este modo una regulación más uniforme del derecho en todo el territorio y de generar una cultura política potente de transparencia. Coincido, en líneas generales, con estos argumentos y más adelante retomaré algunos de ellos. Pero, obviamente, en este debate ganaron los partidarios de no considerarlo como un derecho fundamental. Tomás Ramón FERNÁNDEZ mostró su malestar con la moda de la creación de nuevos derechos (por ejemplo, en las recientes reformas estatutarias): «estoy hasta el pelo y más arriba de derechos… de derechos fundamentales, con los que tenemos, sobra» 4. El Director del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales sostuvo que derechos fundamentales son sólo los que están en el Título I de la Constitución; que la creatividad jurídica tiene sus límites y que, en definitiva, el nuevo derecho de acceso a la información pública estaría suficientemente asegurado. No obstante, habría de ser la Vicepresidenta del Gobierno, en el debate parlamentario, quien mostrara las verdaderas razones jurídicas de fondo para configurar el derecho de acceso a la información como un derecho legal y no constitucional. Señalaré cuatro argumentos: (1º) El de autoridad, con cita expresa de la opinión de Tomás Ramón FERNÁNDEZ y de otros ilustres administrativistas. (2º) La idea de que regular el derecho de acceso a la información como derecho 3 (Coordinador), Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, Tecnos, Madrid, 2014. 4 Citado por GUICHOT, ob. cit., p. 37. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO 2014. ISSN 2254-3805 9/19 NÚMERO MONOGRÁFICO Fernando Rey Martínez fundamental no sería un caso de legítima interpretación constitucional, sino que, en realidad, modificaría la Constitución, la innovaría. Y esto «no parece la fórmula que dé más seguridad jurídica para abordar las reinterpretaciones o ampliaciones de nuestra Constitución»5. (3º) Ciertas Sentencias, tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional, avalarían la solución finalmente elegida. (4º) En cualquier caso, la Ley albergaría un buen número de garantías. De todos estos argumentos, unos tienen más peso que otros, naturalmente. A mi juicio, el único argumento que parece tener cierta consistencia es el de la incompetencia del legislador para «crear» un nuevo derecho fundamental. Las otras razones invocadas me parecen de menor entidad. El argumento de autoridad no es demasiado sólido; obviamente, el Gobierno podría haber elegido otras opiniones, ya que no existe consenso doctrinal sobre la materia. El argumento de la innecesariedad de la medida también es discutible, porque objetivamente configurar al derecho de acceso a la información pública como derecho fundamental le asegura una protección sensiblemente mayor; no se trata de una simple disputa nominal o teórica. Y, por último, las sentencias del Supremo y del Constitucional invocadas no son, en realidad, antecedentes adecuados. Se trae a colación una Sentencia del Tribunal Supremo, la STS (Sala Tercera) de 19 de mayo de 2003, que desestima un recurso de casación del Director de una Revista contra la Sentencia de la Audiencia Nacional que había considerada válida la denegación de acceso, por parte del Secretario de Estado de Comercio, a los expedientes administrativos que hacían referencia a los créditos FAD concedidos a la empresa pública FOCOEX durante los años 1985 a 1995. El recurrente había fundado su derecho de acceso a estos documentos en el derecho a la información del art. 20.1.d) CE. Pero tanto la Audiencia Nacional en instancia, como el Supremo en casación, conectaron la cuestión no con el derecho del art. 20.1.d) CE, sino con el derecho, mucho más limitado en su desarrollo legal, del art. 105.b) CE. Dado que el art. 37.7 de la Ley 30/1992, concretando el art. 105.b) CE, exige que la petición de documentación sea individualizada o concreta y no genérica, se rechaza la demanda de información. Esta Sentencia lo que viene a demostrar, en mi opinión, es que el derecho de acceso a registros y archivos públicos del art. 105.b) CE (y su restrictivo desarrollo legal en el marco de la hermética cultura política y administrativa española) no es el derecho de acceso a la información pública que en 2013 será regulado legalmente, pero la Sentencia no predetermina, en absoluto, que este último nuevo derecho pueda o no configurarse, en atención a otras razones, como derecho fundamental. El Supremo, a falta de regulación expresa constitucional y legal 5 GUICHOT, ibídem, p. 40. 10/19 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO 2014. ISSN 2254-3805 TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Quod omnes tangit ab omnibus cognitum esse debet del derecho de acceso genérico a la información pública, lo que hace, correctamente, es aplicar la ley vigente en ese momento sobre el acceso a los documentos públicos. Y aunque valora la conexión de la solicitud de información con el derecho de información del art. 20.1.d) CE, aplica la normativa más específica, también de modo correcto. Pero lo que no hace, lógicamente, es pronunciarse sobre el carácter fundamental o no de un derecho que en ese momento no se reconocía por el ordenamiento. En otras palabras, la Sentencia no ampara la petición de información pública en examen, aplicando correctamente el ordenamiento vigente en ese momento, pero no sirve como antecedente para enjuiciar la naturaleza jurídica de un nuevo derecho. Menor validez como antecedente puede concederse a la Sentencia del Tribunal Constitucional alegada por la Vicepresidenta del Gobierno, la STC 161/1988, de 20 de septiembre, que se refiere a la denegación a ciertos parlamentarios regionales de la entrega de diversos documentos del Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha. Entre otros derechos, los parlamentarios (a los que, por cierto, finalmente el Tribunal va a conceder el amparo) invocan el de acceso a documentos del art. 105.b) CE, pero el Tribunal, también correctamente, se limitará a señalar que este derecho no está cubierto por el recurso de amparo. En definitiva, la arista más cortante del problema es la de si el legislador puede o no crear un nuevo derecho fundamental a falta de reconocimiento expreso en el texto constitucional, dado que el art. 105.b) CE no puede servir como cobertura y que tampoco está claro que el derecho general a recibir información veraz del art. 20.1.d) CE pueda servir directamente para ello. Es curioso comprobar cómo el reconocimiento expreso del derecho de acceso a los documentos públicos del art. 105.b) CE precisamente ha servido, como hemos podido comprobar con nitidez en la Sentencia del Tribunal Supremo analizada, para impedir la posible creación judicial del derecho de acceso a la información pública descubriéndolo en la penumbra del art. 20.1.d) CE. Es decir, el reconocimiento expreso del art. 105.b) CE, que en su día fue muy avanzado, ha servido, como un efecto colateral no previsto ni seguramente deseado por el constituyente, para debilitar, más que para animar, el reconocimiento del derecho de acceso a la información pública con carácter general en nuestro ordenamiento. En cualquier caso, debemos enfrentarnos a la cuestión de si el legislador puede crear derechos y al tema más general de cómo nacen los derechos fundamentales6. 6 Sobre este asunto, en general, permítaseme la remisión: «¿Cómo nacen los derechos fundamentales? Posibilidades y límites de la creación judicial de derechos», en La dignidad humana en serio. Desafíos actuales de los derechos fundamentales, Editorial Porrúa, México, 2013, pp. 79-112. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO 2014. ISSN 2254-3805 11/19 NÚMERO MONOGRÁFICO Fernando Rey Martínez 5. ¿PUEDE EL LEGISLADOR CREAR DERECHOS FUNDAMENTALES? No, no puede. ¿Cómo nacen los derechos fundamentales? De dos maneras. En primer lugar, por parto natural, esto es, nacen con la Constitución y sus sucesivas reformas y también puede decirse que acaban dentro de sus cuatro esquinas. Para mí, el criterio de fundamentalidad de los derechos en el orden interno, disipada la niebla de origen alemán del concepto de contenido esencial, no es otra cosa que la mayor fuerza normativa de la Constitución (art. 9.1 CE) —y por eso serían derechos fundamentales todos (y sólo) los derechos subjetivos que se hallen en el texto constitucional, los del capítulo segundo del Título primero, pero también los derechos dispersos—. En segundo lugar, los derechos fundamentales pueden nacer también mediante cesárea practicada por vía de interpretación «jurídica» del poder judicial y/o de la jurisdicción constitucional, según los casos. A diferencia del modo ordinario de creación normativa de derechos, la creación judicial de derechos fundamentales presenta problemas específicos, empezando por el hecho no menor de que mientras la creación normativa es llevada a cabo por quien tiene el poder constituyente (o de reforma) dentro del sistema de que se trate, la creación judicial la lleva a cabo uno de los poderes constituidos (el Tribunal Constitucional es el guardián jurídico de la Constitución, pero, obviamente, no su dueño7). Así pues, el derecho de acceso a la información pública es un derecho nuevo y, en principio, el legislador no puede crear derechos. Ha de hacerse mediante reforma constitucional o por la vía de una Sentencia en tal sentido del Tribunal Constitucional. Ya he indicado que, en mi opinión, y pese a las dificultades de un procedimiento de reforma constitucional casi intransitable, ya que mira con temor al pasado intentando evitar que los fantasmas de nuestra historia autoritaria regresaran, más que al futuro en clave de progreso, lo más correcto hubiera sido reformar la Constitución para incluirlo expresamente. Pero, descartada, al menos de momento, esta posibilidad, hay que plantearse la cuestión de lege lata. Pues bien, a mi juicio, el legislador no puede crear derechos fundamentales, pero sí puede reconocerlos a partir de su relación con otros derechos fundamentales expresos. Puede hacerlo del mismo modo que lo hacen los tribuna7 La creación judicial de derechos es un fenómeno normalmente limitado, aunque de mayor dimensión en los ordenamientos regidos por una norma superior muy antigua, o allí donde rige el common law (tradición, obviamente, más abierta a la creación judicial que la de los países de Derecho codificado), o donde, por influencia de la decimonovena enmienda de la Constitución federal norteamericana, se reconozca constitucionalmente la apertura del sistema a derechos no enumerados. El ejemplo de la Constitución federal norteamericana es elocuente en este último sentido. Los derechos fundamentales de este país se hallan en los volúmenes de jurisprudencia de su Tribunal Supremo más que en el leve, casi anoréxico, catálogo de derechos del texto constitucional. 12/19 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO 2014. ISSN 2254-3805 TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Quod omnes tangit ab omnibus cognitum esse debet les, aunque, por supuesto, estaría sujeto, en su caso, a la última palabra del Tribunal Constitucional. ¿Genera esto mayor inseguridad jurídica, como afirmaba la Vicepresidenta del Gobierno? No necesariamente. Primero, porque, desde el punto de vista político, una configuración más potente del derecho de acceso a la información pública, en la medida en que limita más al Gobierno y abre mayores posibilidades de control por parte de la oposición, es dudoso que fuera desafiada en su validez por ésta ante el Tribunal Constitucional. Segundo, y más importante, porque también la elección del derecho de acceso a la información pública como simple derecho legal y no constitucional podría ser impugnada ante el Tribunal Constitucional (aunque no es probable que éste lo declarara inconstitucional). En definitiva, es claro que, pese a los argumentos aducidos en el trámite de elaboración de la Ley 19/2013, las verdaderas razones que explican la solución finalmente elegida han sido tanto políticas como jurídicas. Evidentemente, para reconocer el «nuevo derecho» no serviría cualquier tipo de conexión con otros derechos ya expresos, sino que tal conexión habrá de ser lo suficientemente estrecha y persuasiva como para justificar el reconocimiento. Creo que un tipo de relación así se produce, precisamente, respecto del derecho de acceso a la información pública en relación con el derecho a ser informado [art. 20.1.d) CE] y con el derecho a participar en los asuntos públicos directamente (art. 23.1 CE). Concretamente, el derecho de acceso a la información pública es un derecho implícito o conexo, respectivamente, del derecho a recibir información veraz y del derecho a participar directamente en los asuntos públicos. He analizado las categorías de los derechos implícitos y conexos en otro lugar, aunque en relación con la creación judicial y no legal de derechos8. Debo 8 «La dignidad humana en serio…», ob. cit., pp. 101-110. Por citar algunos ejemplos de derechos implícitos, esto es, nuevas manifestaciones de un derecho ya reconocido derivadas de su aplicación a la realidad social cambiante, en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos recordaré cómo, en la lista abierta de causas de discriminación prohibidas por el artículo 14 CEDH, se halla la orientación sexual (caso Salgueiro Da Silva Mouta contra Portugal, de 21 de diciembre de 1999) o la nacionalidad (caso Gaygusuz contra Austria, de 16 de septiembre de 1996), o cuando descubre dentro del respeto a la vida familiar del artículo octavo el derecho a la concesión de un permiso de paternidad (caso Petrovic contra Austria, de 27 de marzo de 1998); o cuando añade el ius in officium de los cargos representativos al ius ad officium del artículo tercero del Protocolo adicional. Ejemplos de derechos implícitos que el Tribunal de Estrasburgo ha encontrado en disposiciones de derechos que por sus amplias abstracción y generalidad merecen el nombre de «derechos-fuente» de otros son el derecho a un proceso equitativo del artículo seis, en el que el Tribunal (en la Sentencia Saunders contra Reino Unido, de 17 de diciembre de 1996, por ejemplo) ha hallado implícitos los derechos a guardar silencio y a no declarar contra uno mismo, ninguno de los cuales está mencionado expresamente en el Convenio de Roma, y, por encima de todos, el derecho al respeto a la vida privada y familiar del artículo octavo. Éste es, como ocurre con la Constitución norteamericana, el mayor manantial, la fuente más ubérrima de todo tipo de derechos implícitos. Ahí están los derechos a la reagrupación familiar y el establecimiento de límites a la expulsión de extranjeros como consecuencia del arraigo, el derecho al respeto de la vida familiar frente al ruido y otras agresiones medio ambientales, o el derecho de los adultos a mantener relaciones homosexuales consentidas, voluntarias y en privado, entre otros. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO 2014. ISSN 2254-3805 13/19 NÚMERO MONOGRÁFICO Fernando Rey Martínez ahora intentar explicar con mayor profundidad por qué puede considerarse que el derecho de acceso a la información pública es un derecho implícito y conexo del derecho a recibir información veraz y del derecho a participar directamente en los asuntos públicos. 6. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA COMO DERECHO IMPLÍCITO Y DERECHO CONEXO DEL DERECHO A RECIBIR INFORMACIÓN VERAZ [ART. 20.1.d) CE] Y DEL DERECHO A PARTICIPAR DIRECTAMENTE EN LOS ASUNTOS PÚBLICOS (ART. 23.1 CE) Antes de exponer la interpretación que, a mi juicio, puede conducir a considerar que el derecho de acceso a la información pública es un derecho fundamental implícito o conexo a otros derechos constitucionales, quizá no sea ocioso traer a estas páginas la interpretación que, en el mismo sentido, han realizado recientemente dos administrativistas. Puede ser útil mostrar las semejanzas y diferencias con mi propia interpretación. E. GUICHOT9, concediendo importancia a los argumentos que han llevado a regular el derecho de acceso a la información pública como un derecho de configuración legal en la Ley 19/2013, se inclina, sin embargo, por su consideración como derecho fundamental. El derecho en examen formaría parte del contenido de la libertad constitucional de información [art. 20.1.d) CE10]. Para alcanzar esta conclusión, bastaría tener en cuenta, en primer lugar, el derecho internacional de los derechos humanos aplicable, tanto del sistema de Naciones Unidas como del Consejo de Europa, pasando por el de la Unión Euro- Como ejemplos de derechos conexos (derechos cuya aplicación se revela necesaria para dispensar la máxima efectividad a derechos reconocidos de modo expreso previamente), se encuentra el derecho a no ser extraditado, expulsado o deportado en ciertos casos respecto del derecho a no recibir torturas ni tratos o penas inhumanas y degradantes a partir de la Sentencia Soering v. Reino Unido, de 7 de julio de 1989; o el derecho a un medio ambiente sano a partir de los derechos, éstos sí reconocidos, a la protección jurídica de la vida y, cómo no, del respeto a la vida familiar (casos Guerra y otros contra Italia, de 19 de febrero de 1998, y de los vertederos turcos en Oneryldiz contra Turquía, de 18 de junio de 2002). O el derecho de asilo, «descubierto» por el Tribunal en conexión con el derecho a no ser sometido a tratos inhumanos o degradantes (art. 3), con las garantías frente a la detención (art. 5), con el derecho a un proceso equitativo (art. 6) y con el derecho a la vida familiar (art. 8). 9 Ibídem, pp. 41-47. 10 Ya Ignacio VILLAVERDE en 1995 había sostenido que el derecho de acceso a la información pública era una manifestación concreta del derecho a recibir información [art. 20.1.d) CE], de modo que «de dicho precepto se deriva el deber correspondiente de la Administración de facilitar el libre acceso a la información administrativa como imperativo del principio de publicidad y transparencia y en directa conexión con el principio democrático» (Los derechos del público, Tecnos, Madrid, 1995, p. 118). 14/19 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO 2014. ISSN 2254-3805 TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Quod omnes tangit ab omnibus cognitum esse debet pea11; en segundo lugar, la propia función que cumple en un Estado democrático el derecho de acceso a la información pública; y, por último, la percepción social de este derecho como derecho fundamental. GUICHOT también advierte de la incongruencia de haber derivado el derecho fundamental a la protección de los datos personales, a pesar de no estar expresamente reconocido, desde el enunciado de un derecho que no parecía pensado para ello (art. 18.4 CE), y no haberlo hecho ahora para el derecho de acceso a la información pública. Es posible, sin embargo, diferenciar ambos supuestos porque el derecho a la protección de datos personales se empieza a configurar como un derecho fundamental a partir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, mientras que en el caso del derecho de acceso a la información pública no había pronunciamiento judicial, sino que tuvo que ser el legislador el llamado a optar por una fórmula u otra. LEONOR RAMS12, en un trabajo reciente, también se muestra partidaria de la consideración del derecho de acceso a la información pública como derecho fundamental. Un factor clave de su argumentación vuelve a ser el derecho internacional aplicable ex art. 10.2 CE. A su juicio, el legislador sí puede regular este nuevo derecho. Habría un único límite: el legislador no puede restringir lo que dispone la Constitución, pero sí puede ampliar su contenido. Siendo esto verdad, también lo es que el legislador no puede crear derechos fundamentales, incluso aunque amplíe el ámbito de libertad o de igualdad de los ciudadanos. Podrá crear derechos legales, pero no fundamentales, porque el legislador actual no puede vincular al legislador futuro. Esto sólo puede hacerlo la Constitución. Por tanto, el legislador sólo podría regular el derecho de acceso a la información pública como derecho fundamental si éste se halla implícito o conexo con otros derechos, éstos sí claramente fundamentales. Dado que los derechos fundamentales en el ordenamiento español deben interpretarse a la luz de los tratados y acuerdos sobre derechos ratificados por España (art. 10.2 CE), y dado que este precepto ha servido al Tribunal Constitucional español para auto-vincularse a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, es necesario, por consiguiente, tener en cuenta lo que este último Tribunal ha establecido al respecto. Pues bien, resulta que, a partir del año 2009, el Tribunal ha venido a relacionar, en tres sentencias, el derecho de acceso a la información pública con el derecho a recibir información del art. 10 del Convenio de Roma [que es el equivalente a nuestro art. 20.1.d) CE]. 11 Un análisis interesante del principio de transparencia puede encontrarse en: VALLE ARES, «La transparencia en la Unión Europea: una visión comparada. Especial referencia al derecho de acceso a la información pública», Participación educativa, diciembre de 2013, pp. 15-22. 12 «La transformación del derecho de acceso en España: de derecho de configuración legal a derecho fundamental», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 160, diciembre de 2013, pp. 155-180. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO 2014. ISSN 2254-3805 15/19 NÚMERO MONOGRÁFICO Fernando Rey Martínez La primera Sentencia es Társaság a Szabadságlogokért contra Hungría, de 14 de julio de 2007. Una organización no gubernamental se dirigió al Tribunal Constitucional de Hungría solicitando el acceso a una demanda que había sido dirigida contra el Tribunal. Éste se negó, alegando que no podía entregar una demanda sin el consentimiento de su autor. El recurrente ante el Tribunal de Estrasburgo, la organización no gubernamental, alegaba que esta negativa lesionaba su derecho a recibir información del art. 10.1 del Convenio europeo de derechos humanos. Pues bien, el Tribunal europeo de derechos humanos dará la razón al recurrente. En primer lugar (p. 21), recuerda el derecho del público a recibir información de interés general. Esto sirve para la libertad de prensa y los medios de información, pero también, y ésta es la novedad que aporta la Sentencia, no sólo para ellos. A la vista del interés protegido por el art. 10 de la Convención Europea de Derechos Humanos (CEDH), «el Derecho no puede permitir restricciones arbitrarias que pueden llegar a ser una forma de censura indirecta al permitir a las autoridades establecer obstáculos para conseguir la información… La función de la prensa incluye la creación de foros para el debate público. Sin embargo, la realización de esta función no se limita a los periodistas profesionales» (p. 22). En el caso en examen, la preparación del foro de debate público era conducido por una organización no gubernamental (que son también, según el Tribunal, junto con la prensa, un «perro guardián» de la democracia). La Sentencia considera que el recurrente pretendía abrir un debate sobre los delitos relativos a las drogas y que el monopolio de la información que se arrogó el Tribunal Constitucional en ese caso fue una forma intolerable de censura. El Tribunal recuerda su jurisprudencia anterior en la que no reconoció el derecho, a partir del art. 10.1 CEDH, de acceso a la información pública, pero también constata que «el Tribunal ha avanzado recientemente hacia una interpretación más amplia de la noción de libertad de recibir información» (p. 5). En este punto, estaba anunciando su cambio de criterio. La segunda Sentencia es Kenedi contra Hungría, de 26 de agosto de 2009. Un historiador solicitó información al Ministerio del Interior sobre servicios de seguridad estatales. El Ministro le denegó el acceso a tales documentos, alegando que estaban clasificados como secretos hasta 2048; a pesar de que las decisiones judiciales posteriores revocaron esta denegación, el Ministerio no le permitió el acceso a los documentos. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos va a considerar que le han lesionado el derecho a recibir información. El acceso a fuentes documentales originales para la investigación histórica es un elemento esencial del ejercicio del derecho del recurrente a su libertad de expresión. La tercera Sentencia es Youth Initiative for Human Rights contra Serbia, de 25 de junio de 2013. El recurrente, una organización no gubernamental, solicitó documentación al Servicio de Inteligencia de Serbia sobre el número de per16/19 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO 2014. ISSN 2254-3805 TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Quod omnes tangit ab omnibus cognitum esse debet sonas que habían sido sometidas a vigilancia electrónica en 2005. Esta información le fue denegada. Pues bien, el Tribunal, recordando las dos sentencias anteriores de 2009, sostuvo que el recurrente estaba obviamente implicado en el objetivo legítimo de conseguir información de interés público con la intención de hacerla de general conocimiento y de contribuir al debate público, de modo que su denegación limitaba indebidamente su libertad de expresión (art. 10.1 CEDH). Las restricciones del Servicio serbio de Inteligencia no fueron válidas. Las sentencias brevemente examinadas, aunque se refieren no en general a todos los ciudadanos, sino al papel de las entidades no gubernamentales como «perros guardianes» de la democracia o al caso de las investigaciones históricas, relacionan claramente el derecho de acceso a la información pública con el derecho a recibir información. Y a esta misma conclusión se llega por la vía de la normativa internacional, destacadamente por el art. 19.2 de la Declaración Universal de Naciones Unidas, el art. 19.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como el art. 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Como he ido anticipando, me encuentro entre los que opinan que el legislador debería haber configurado el derecho de acceso a la información pública como un derecho fundamental. Porque lo es. Es un derecho fundamental que se halla implícito como nueva manifestación del derecho a recibir información veraz [art. 20.1.d) CE] y que está conectado de modo instrumental con el derecho a participar directamente en los asuntos públicos (art. 23.1 CE). El derecho a recibir información veraz prohíbe, según la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo (que debe orientar la interpretación del ordenamiento español —art. 10.1 CE—), que los poderes públicos impidan indebidamente a los ciudadanos y grupos el acceso a la información que pueda servir para crear foros de debate público sobre asuntos de interés general. El art. 20.1.d) CE prohíbe esa forma de censura indirecta que puede ser la denegación de información. Ciertamente, no existe un derecho de acceso universal a cualquier documento o dato de interés público; deberá ser el legislador quien concrete el ejercicio de este derecho. Pero deberá hacerlo sin establecer restricciones indebidas, porque la regla general es el acceso a la información, y sus límites la excepción. En este sentido, el derecho de acceso a la información pública no es otra cosa que el mismo derecho fundamental a recibir información veraz cuando el objeto de dicha información lo integran documentos o datos de interés público. No se puede ocultar, sin embargo, que sostener que el derecho de acceso a la información pública se halla en la penumbra del derecho a recibir información veraz [art. 20.1.d) CE] presenta algunas dificultades. La principal es que, según jurisprudencia constante de nuestro Tribunal Constitucional, el derecho a recibir libremente información veraz es un derecho individual de libertad y no REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO 2014. ISSN 2254-3805 17/19 NÚMERO MONOGRÁFICO Fernando Rey Martínez de prestación. Y, sin embargo, el derecho de acceso a la información pública es claramente un derecho de prestación porque requiere un hacer por parte de la autoridad pública a la que los ciudadanos demandan información. El ámbito de aplicación normal de la libertad de información (que es el espacio de los medios de comunicación y no tanto el de los poderes públicos) no cubre en el ordenamiento español (al menos, hasta el momento) un derecho de los ciudadanos a recibir informaciones concretas por parte de los poderes públicos. Sólo el canon internacional (y aun así, como hemos visto, no tan rotundamente) permite entender el derecho de acceso a la información como una manifestación de la libertad de recibir información veraz. Existe otro punto de cobertura constitucional para dar encaje al derecho de acceso a la información pública como derecho fundamental y es el derecho a participar en los asuntos públicos directamente del art. 23.1 CE. Este enfoque es complementario y no alternativo al de la libertad de información. Cabe sostener, en efecto, que los ciudadanos no podrán participar real y efectivamente en los asuntos públicos si no están informados de los asuntos que les conciernen por parte de quien dispone de esa información, que son los poderes públicos que actúan en representación de los ciudadanos y no en su sustitución. Podríamos decir, parafraseando la conocida expresión justinianea, quod omnes tangit ab omnibus cognitum esse debet. En este sentido, el derecho de acceso a la información pública es un derecho conexo o instrumental respecto del derecho a participar directamente en los asuntos públicos. En su dimensión objetiva, y no ya subjetiva, es preciso vincular el derecho de acceso a la información pública con el principio democrático (art. 1.1 CE), con el Estado de Derecho (art. 1.1 CE), con el Estado social (art. 1.1 CE) y con el principio de participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social (art. 9.2 CE). Me remito a la literatura que ha ido mostrando esta relación13. El derecho de acceso a la información pública es un derecho prestacional de carácter político. También sería deseable que el principio de transparencia, que es la dimensión objetivo-institucional del derecho a acceder a la información, hallara acomodo expreso en el texto constitucional. La transparencia es algo más que la simple publicidad. 13 Destacaría a Karl-Peter SOMMERMANN, «La exigencia de una Administración transparente en la perspectiva de los principios de democracia y del Estado de Derecho», en R. GARCÍA MACHO (ed.), Derecho administrativo de la información y administración transparente, Marcial Pons, Madrid, 2010, pp. 11-25. 18/19 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO 2014. ISSN 2254-3805 TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Quod omnes tangit ab omnibus cognitum esse debet 7. CONCLUSIONES En definitiva, habría, a mi juicio, suficientes razones para que el legislador hubiera optado por configurar el derecho de acceso como un derecho fundamental mediante una ley orgánica. Ciertamente, la cobertura constitucional existente no permite alcanzar tal conclusión de modo sencillo y evidente. En este sentido, la fórmula finalmente elegida no es irrazonable. Pero tampoco cierra por completo la cuestión. El derecho de acceso a la información pública es, sin duda, un nuevo derecho fundamental que emerge tanto del derecho internacional de los derechos humanos como de una comprensión sistemática de nuestro propio texto constitucional. Por ello, lo deseable sería que, en la primera oportunidad que se presente, se reconociera expresamente en la Constitución. Entre tanto, habrá que valorar si la aplicación práctica de la Ley 19/2013 se resiente o no de su configuración como derecho legal no fundamental. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO 2014. 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