Información, Poder y Democracia Conferencia Magistral dictada por

Información, Poder y Democracia
Conferencia Magistral dictada por la Dra. Patricia Galeana*
Un estado de derecho implica la observancia del régimen jurídico
establecido por autoridades y ciudadanía. Para generar una cultura de
la legalidad, se requiere en primer lugar, el conocimiento de la
Constitución y de las leyes vigentes; así como incorporar al sistema
educativo escolarizado y al informal, a través de campañas de difusión
masiva, la información sobre los derechos y obligaciones de la
ciudadanía. La tecnología informática facilita este conocimiento y su
difusión, para lograr la participación ciudadana. Sólo una sociedad
informada puede vigilar el cumplimiento de las normas establecidas.
Al elaborar una ley los miembros de una sociedad manifiestan no sólo
cómo son, sino cómo quieren ser como nación. La ley prescribe
conductas. En este marco, la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública marca un hito en el camino de los mexicanos para
construir una democracia plena.
Nuestro pueblo tiene una tradición legalista contradictoria. Las culturas
primigenias de estas tierras tuvieron un derecho consuetudinario, que
unido a las concepciones mágico – religiosas era respetado por toda la
comunidad. Con la conquista española se trasplantó el concepto
occidental
de
legalidad
desde
que
Hernán
Cortés
fundó
el
Ayuntamiento de la Villa Rica de la Veracruz para justificar su acción
1
de gobierno. Posteriormente, también se incorporó la paradójica
práctica española de “obedézcase pero no se cumpla”.
Desde el siglo XVI, se instituyó también en México el principio de la
intolerancia
religiosa,
correspondiendo
al
dogmatismo
de
contrarreforma y al absolutismo del Imperio español. La secularización
de la sociedad llevó largo tiempo, Se Inició en el siglo XVIII, con el
gobierno de Carlos III, pero la intolerancia prevaleció hasta el triunfo
de la reforma liberal en la segunda mitad del siglo XIX. Esta cultura
reforzó un sistema autoritario antidemocrático y la cultura de la
secrecía.
En el México independiente, en el proceso de construcción del Estado
nacional, se dieron cinco constituciones, que nunca estuvieron
cabalmente en vigor. Prevaleció la máxima de “obedézcase pero no se
cumpla” y las diversas constituciones fueron una utopía por alcanzar.
Todas buscaban el marco jurídico ideal para resolver los problemas
del país.
Al triunfo de la República sobre la Monarquía se pretendió, sin lograrlo,
reformar
a
la
Constitución
de
57
mediante
un
plebiscito
anticonstitucional. Por ello la Constitución escrita se guardó en una
vitrina y se modificó de facto la Constitución real. Décadas después
Carranza logró la reforma a la Constitución del 57, que Juárez no
culminó y la Constitución del 17, dejó de ser una Constitución
*
Historiadora. Universidad Nacional Autónoma de México y miembro de la Asociación Libertad de
Información – México, A.C. Conferencia Magistral presentada en el Archivo General de la Nación,
2
semiparlamentaria para convertirse en la presidencial que tenemos
hasta la fecha.
La dictadura porfirista fue legalista, lo cual nos debe hacer reflexionar
sobre la necesidad de generar una cultura jurídica más que una
meramente legal. La cultura jurídica es más amplia, incluye el conjunto
de ideas, convicciones, percepciones, tradiciones y conductas
relacionadas con la organización, el funcionamiento y la evolución de
las instituciones.
En el siglo XX, México tuvo una Constitución de vanguardia, al ser la
primera que incorporó los derechos sociales.1 Emanada de una
Revolución, esta Constitución incorporó en su cuerpo normativo una
serie de disposiciones reglamentarias, que no tenían por qué formar
parte de la ley suprema. Esta es una de las razones por las que ha
sido necesario hacerle una serie de reformas. Algunas de fondo, otras
de forma, unas indispensables, otras superfluas.
Mientras una dictadura es estática, una democracia es dinámica. Por
ello, es menester difundir entre la ciudadanía las diferencias entre
dichas reformas, ya que existe una idea generalizada de que es una
el 23 de octubre de 2003.
1
La primera revolución social del siglo XX, culminó con la promulgación de la primera Constitución
del mundo que acuñó los derechos sociales. Tomó las ideas federalistas que se habían
manifestado desde la Carta Magna de 1824 y que se habían consolidado en la de 1857. El
capítulo de las garantías individuales de la Constitución de 1857 pasó íntegramente al texto de
1917, pero para que quedaran incluidos los derechos de los trabajadores y del campo y la ciudad,
se decidió hacer una Reforma a la Constitución del 57.
Mientras que los constituyentes de 1857 formaban un grupo más homogéneo en cuanto a su
formación intelectual, los de 1917 constituían un grupo de diferente formación, producto natural de
3
Constitución “parchada”, que no responde al espíritu de la Constitución
original. Ello propicia que autoridades y ciudadanía la incumplan. Esta
percepción del imaginario colectivo contraria a la propia Constitución,
es altamente nociva para avanzar hacia una cultura jurídica y la
vigencia plena de un Estado de derecho.
Generar una nueva mentalidad de respeto al marco jurídico,
empezando desde luego por las propias autoridades, es condición
indispensable para la vida democrática. Implica la aplicación de la ley
y el respeto a los derechos de la persona humana.
La legalidad es un elemento esencial del Estado de derecho, ya que la
ley encarna la voluntad general y es la manifestación racional de la
soberanía. La legalidad implica obligatoriedad y su incumplimiento
genera responsabilidad.
La ley es el gobierno del hombre por sí mismo. Por ello Jules Michelet
consideró que la ley era la máxima expresión de la civilización frente a
la barbarie. El fascismo llevó a la crisis de la legalidad, porque todo
aquello que era legal era legítimo. Pero en una democracia la ley es el
instrumento esencial de protección de los individuos.
La legalidad es un principio básico de la democracia y de la ideología
liberal. Es también una de las tres formas típicas de la legitimidad. De
acuerdo con Max Weber, presupone una “modernización racional”, por
un movimiento social. De esta forma, para llegar a un consenso se incluyeron normas que hubieran
podido quedar en leyes secundarias o reglamentarias.
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ello los “sistemas de control de la constitucionalidad y los sistemas de
protección de los derechos humanos no son, estrictamente, sino
sistemas de control de la legalidad”.2
Mientras los gobiernos autoritarios establecen la cultura de la secrecía,
las democracias deben ser transparentes. En este sentido la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública marca un antes y un
después
en
la
historia
política
y
administrativa
del
México
contemporáneo, ya que obliga a las autoridades y a la ciudadanía a un
nuevo comportamiento en el cual el acceso a la información pública
permite vigilar la observancia de la legalidad, el por qué de la toma de
decisiones, controlar al poder y evitar su corrupción.
El derecho a la información es un derecho fundamental de toda
democracia. Desde 1977, este derecho se había incorporado al texto
constitucional,
pero
nunca
se
elaboró
la
ley
reglamentaria
correspondiente, por lo cual el manejo de la documentación había
quedado al arbitrio de la autoridad en turno.
Hace un cuarto de siglo que se incluyó en el artículo 6° constitucional
la obligación del Estado de garantizar el Derecho a la información. Sin
embargo el Legislativo omitió todo este tiempo legislar sobre la forma
en que el Estado debía garantizar este derecho humano de tercera
generación,
internacionalmente
reconocido
como
un
derecho
inalienable en la era de la información.
2
Tamayo, Rolando. Enciclopedia Jurídica mexicana, México, Porrúa – UNAM, 2002, pp. 885 – 891.
5
En el sexenio anterior presentamos ante las autoridades, la necesidad
de garantizar mediante el marco jurídico adecuado, la preservación y
acceso de los archivos públicos, pero el asunto quedó pendiente
debido a que la propuesta sobre una ley nacional de archivos públicos
no se consideró políticamente oportuna, por requerir una reforma
constitucional, pero tampoco se hizo una ley para el ejecutivo federal.
En las mesas para la Reforma del Estado, que coordinó Porfirio Muñoz
Ledo, presentamos la propuesta de una Ley Nacional de Archivos,
indispensable para ejercer el Derecho a la Información y para
sustentar jurídicamente un sistema nacional de archivos. La propuesta
de Ley Nacional de Archivos fue incorporada en las conclusiones que
se entregaron al Jefe del Ejecutivo. La meta de estos trabajos era
convertir al cambio político en una transición democrática, mediante la
reforma de los órganos del poder, por ello se consideró esencial
garantizar la preservación y el acceso a la información del Estado.
Posteriormente, la Secretaría de Gobernación, a través del Instituto
Nacional de Estudios Históricos sobre la Revolución Mexicana,
organizó el Foro de revisión de la Constitución, donde nuevamente
presentamos la propuesta de Ley Nacional de Archivos. En ambos
casos se propuso la necesidad de contar con un órgano autónomo del
Estado para concentrar la documentación histórica y dar las normas
archivísticas conducentes.
La Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo y la
Comisión Federal de Mejora Regulatoria organizaron el Foro
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Metropolitano de Consulta sobre transparencia y acceso a la
información gubernamental, que culminó con la iniciativa del Ejecutivo
en la materia.
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la información, propuesta
por el ejecutivo estuvo diseñada para aplicarse a los tres poderes, así
como a los organismos constitucionales autónomos (IFE, CNDH,
Banco de México, universidades y tribunales administrativos). En ella
se propuso la creación de una Comisión de Garantías de la
Información, conformada por tres ciudadanos autónomos, para
atender los reclamos que pueda presentar la ciudadanía frente a la
clasificación de documentos que estableciera el jefe de la unidad
administrativa de cada dependencia.
El 11 de junio de 2002, se publicó en el Diario Oficial de la Federación
la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental con los diversos cambios que el poder legislativo hizo
a la iniciativa presidencial. Se cambió el tiempo de acceso a la
información, de un periodo de 20 años a sólo 12 años (art. 15), y se
estableció que dicha documentación puede ser pública antes, si
desaparecen las causas que dieron origen a su reserva.
El Instituto Federal de Acceso a la Información fue creado en
diciembre de 2002, con el objetivo expreso de garantizar que los
asuntos públicos sean del dominio público, mediante su transparencia.
Su creación fue aprobada con el voto unánime de los legisladores. EL
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IFAI está integrado por cinco Comisionados, en vez de tres, como
había planteado el Ejecutivo.
Desde el mes de febrero del 2002, la Secretaría de Gobernación había
transferido la documentación del Centro de Investigación y Seguridad
Nacional a su propio órgano desconcentrado, el Archivo General de la
Nación, en cumplimiento del acuerdo presidencial del 27 de noviembre
del 2001. Por su parte la Secretaría de la Defensa Nacional, que no
había transferido ninguna documentación al AGN desde 1932, envío
también la correspondiente de 1965 a 1985.
No obstante la importancia que reviste el que ambas secretarías
hubieran abierto sus archivos secretos, se trató de un acto
discrecional, no de una obligación jurídica. Existe una laguna
legislativa que debe ser objeto de una solución institucional. Además
de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, nos
hace falta una Ley de Archivos, así como de Datos Personales. Se
debe contemplar la recuperación de toda la información que se
encuentra dispersa en las diversas dependencias del ejecutivo federal,
para que sigamos teniendo un Archivo General de la Nación.
Es de desearse que se elabore la Ley de Archivos, para precisar las
normas de su preservación y las sanciones, no sólo administrativas,
en casos de negligencia de los funcionarios responsables, ya que se
ha perdido mucha documentación relevante, no sólo por dolo, sino
también por descuido. Deben precisarse claramente cuáles son los
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casos en que por seguridad nacional y privacía de las personas,
deben mantenerse documentos en reserva.
Debemos reconocer que es positivo contar con el acceso a la
documentación de la SEDENA y del CISEN, si bien no sabemos si
dicha documentación fue previamente depurada. Por eso es
indispensable institucionalizar este proceso por medio de una
legislación adecuada y completa.
Asimismo deberá recuperarse la documentación faltante en el AGN –
comenzando por los archivos presidenciales – para lo cual, será
necesario construir el inmueble adecuado, que cumpla con las normas
internacionales, para preservar y dar acceso a toda la documentación.
Paradójicamente, hoy es más fácil reconstruir la historia del siglo XIX
desde la independencia hasta el porfirismo, que la del siglo XX, ya que
paulatinamente se fue perdiendo el interés de los gobiernos por
preservar los testimonios documentales, con lo que se ha privado a la
ciudadanía de ejercer su derecho a la información y se ha perdido
nuestra memoria histórica documental.
La historia requiere de fuentes confiables; los archivos son de la mayor
importancia para conocer las razones del poder y para valorar el
desempeño de sus titulares. Sin archivos que funcionen conforme a un
marco normativo claro y preciso, la transparencia será relativa y la
documentación podrá seguir siendo utilizada como instrumento
circunstancial de la política, no de la historia. Lo que importa es
9
asegurar el interés de una nación, no la notoriedad de un gobierno en
un momento político determinado.
Que no ocurra con los archivos lo que con otras instituciones: que
sean objeto de uso y desgaste político, porque perderían credibilidad
en la ciudadanía. La confianza en las instituciones es indispensable
para fortalecer a nuestra democracia.
La mejor definición de lo que es la Democracia, es la que está
contenida en el artículo 3° constitucional, cuya redacción se debió a
Jaime Torres Bodet. En ella, señala que la Democracia es una forma
de vida,
en ella se deben alcanzar los consensos por medio del
debate de ideas.
Todo ello hace imperioso llegar a los acuerdos políticos necesarios en
toda democracia, para hacer la Reforma de Estado con la
correspondiente actualización de nuestro marco jurídico para que el
cambio político que hemos vivido se traduzca en una verdadera
transición democrática.
Desde los depósitos documentales egipcios del Tel-el-Amarna, del
Archeion griego o el Tabullarium romano, los archivos han sido
reservorios culturales de los pueblos, fuente para la defensa de sus
derechos y fundamento de su juridicidad, centro neurálgico de la toma
de decisiones de una buena administración y sede por excelencia de
investigaciones históricas.
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Parafraseando las ideas de Karl Popper sobre los libros, los archivos
guardan una de las máximas realizaciones humanas, los documentos,
que – en el soporte que sea – requieren de la conjunción de todas las
facultades del hombre y marcan el inicio de la conciencia histórica. De
tal manera que, si se requiere del arduo esfuerzo mental del mundo
del lenguaje para producirlos, no deben escatimarse esfuerzos y
recursos para preservarlos, ordenarlos y ponerlos al servicio de la
comunidad.
La eficiencia de nuestros archivos influye en el desarrollo económico,
al garantizar con su buen funcionamiento que se evite el mal uso de
los recursos, tanto por duplicidad de acciones, como por falta de
continuidad en los programas o por malos manejos de los mismos.
En este sentido, la transparencia de los archivos constituye la mejor
garantía de una administración honesta, íntegra y, por ende, de una
democracia plena, en la cual los ciudadanos pueden constatar en sus
acervos públicos el por qué de la toma de decisiones. Por ello, el
acceso a la información es esencial a la democracia.
Los archivos son centros de información; de su buena administración
depende la eficiencia de las instituciones. Hoy debemos promover el
reconocimiento social del valor de los archivos.
La generación racional, la preservación y el ordenamiento de la
documentación es fundamental para que se pueda ejercer el derecho
a
la
información.
Existe
un
gran
desconocimiento
sobre
la
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responsabilidad moral y legal que implica la administración de
documentos.
Es necesario establecer programas de capacitación para el personal
operativo que labora en los archivos, con objeto de adiestrarlo en el
uso adecuado de las nuevas metodologías archivísticas, así como en
las nuevas tecnologías informáticas. Deben desarrollarse asimismo,
programas de actualización continua para personal archivístico
empírico. Métodos y prácticas de valoración; difusión; asuntos legales
y
ética;
administración
de
documentos
y
de
informática;
administración.
De igual forma sería conveniente establecer un comité ad hoc que
elabore y aplique a nivel nacional criterios de evaluación para aquellos
archivistas que no tienen título de técnico ni universitario, pero que
pueden acreditar con su experiencia el currículum correspondiente.
En los archivos y centros de documentación se requiere de
profesionales de los tres niveles educativos: técnico operativo,
profesional universitario y especialista posgraduado.3 Lo ideal es que
cada institución cuente con personal de los tres niveles.
3
El personal técnico en materia de archivos debe tener una formación mínima de nivel de
bachillerato para cumplir con las tareas básicas operativas.
El profesional archivista ocupará los mandos directivos y deberá contar con una base suficiente de
conocimientos para poder interactuar con otras disciplinas: historia, derecho y administración
pública, así como biblioteconomía, paleografía e informática, entre otras.
Se requiere también formar especialistas con nivel de posgrado, capaces de hacer ciencia
archivista y recrear sus principios teóricos para diseñar nuevos programas de desarrollo
archivístico.
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La informática es el hilo de la modernidad que nos permite manejar la
inmensa masa de documentos que se multiplica día a día. Convertir a
la sociedad de la información en la del conocimiento.
La mayoría de los usuarios tiene poca o nula capacitación sobre los
equipos actuales de cómputo. Si bien es cierto que la informática nos
ayuda a procesar y almacenar información, si no se sigue una
disciplina
archivística,
se
generan
verdaderos
monstruos
de
información que se terminan por eliminar en forma por demás
irresponsable.
Por ello es indispensable aplicar las reglas fundamentales de la
archivística: el principio de procedencia y de orden original, en las
redes de transmisión de datos. Los documentos electrónicos
envuelven una relación e interdependencia más compleja que la que
se tiene con documentos en soportes tradicionales.
Mientras no se asegure la permanencia de los archivos electrónicos
durante todo el ciclo vital de los documentos en soporte de papel,
éstos se tendrán que seguir produciendo, de lo contrario, poco y en
algunos casos nada quedará como constancia del desempeño de las
Instituciones o las personas.
Aunque la calidad del papel es inferior a épocas pasadas, no obstante
la vida de los documentos electrónicos es todavía menor. Las
compañías de cómputo han elaborado insumos perecederos, de ahí la
necesidad de seguir utilizando el papel.
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La revolución tecnológica y la velocidad de cambio de los equipos de
cómputo tiene importantes implicaciones para la preservación a largo
plazo de los documentos electrónicos, por lo que para asegurar que
los que fueron creados en sistemas anteriores permanezcan
disponibles en forma entendible y utilizable por los usuarios, se deben
migrar o transferir a nuevos sistemas de cómputo. Por ello requerimos
de archivistas informáticos, para asegurar que los documentos
electrónicos se preserven deben definirse estándares de trabajo que
se constituyan en verdaderas Redes de Archivos.
Existen diferencias abismales en los archivos públicos, mientras unos
se encuentran a la vanguardia tecnológica con la digitalización de sus
fondos y su incorporación a la red, otros no cuentan ni siquiera con un
local y los muebles mínimos indispensables para ordenarlos. Pero aún
en los primeros, se encuentran archivistas que desconocen el manejo
de los documentos electrónicos.
La Constitución contempla que la legislación de archivos es de
competencia estatal. Por ello la mayoría de los estados cuentan con
un marco jurídico en la materia;
los más hacen referencia a un
sistema estatal de archivos que debe estar coordinado por el AGN.
Dicho sistema hasta la fecha no ha funcionado por falta de soporte
jurídico. Paradójicamente, hay municipios que cuentan con legislación
al respecto, en estados que aún carecen de ella. Pero también existen
todavía varios estados que no tienen ningún marco jurídico en materia
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de documentación de archivos públicos. Por ello se requiere una Ley
de Archivos.
Hoy se cuenta con una Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información y 12 leyes estatales, más la del Distrito Federal, que aún
no opera al no integrarse el Instituto para observar su funcionamiento.
No obstante, estamos aún por debajo de los estándares democráticos
internacionales. Requerimos evaluar la eficacia de la ley y promover
leyes en los estados que aún no la tienen.
Estados como Sinaloa, ya trabajan en su Ley de Archivos. Leyes
complementarias de archivos públicos y protección de datos
personales o habeas data, son indispensables para generar una
cultura de la transparencia, para ejercer el derecho a la información,
que contribuirá en forma decisiva al respeto a nuestro marco jurídico, a
vivir un estado de derecho y una vida plenamente democrática.
El ejercicio del derecho a la información es garantía de las demás
libertades. La obligación de todo estado democrático es dar a la
ciudadanía acceso a la información que el propio Estado posee, tanto
la que genera como la que recaba de los ciudadanos. Por ello, los
archivos gubernamentales deben ser públicos en todo sistema
democrático.
En todos los países es el Archivo Nacional el encargado de preservar
la documentación. El programa Memoria del Mundo de UNESCO es
coordinado con los Archivos Nacionales de los diferentes países
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miembros, mientras que en nuestro país es la SEP la que lo encabeza,
por existir una duplicidad de funciones entre el AGN y el INAH, ya que
la ley orgánica del INAH incluye también entre sus funciones el
cuidado de los archivos históricos.
La Ley de Bienes Nacionales considera a los documentos históricos
como monumentos constitutivos del Patrimonio de la Nación.
No
obstante, no existe una reglamentación que especifique cómo se
define la historicidad de los mismos.
Por otra parte, a partir de la Reforma del Poder Judicial, este poder ha
emprendido la organización de sus propios archivos históricos a costa
de desintegrar la documentación del AGN, y de los archivos estatales.
Ello ha venido a romper la integración de los pocos archivos
organizados del país, afectando su estructura y unidad institucional.
Afortunadamente hoy día, gracias a la informática, la documentación
se puede digitalizar y facilitar su acceso, donde quiera que ésta se
encuentre.
Desde antes de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información, la ley de responsabilidades de los funcionarios públicos
incluía la obligatoriedad de hacer entrega de los archivos bajo su
responsabilidad, al término del encargo. Hoy se especifican sanciones
administrativas ante su incumplimiento. Esperamos que al cambio de
autoridades, los nuevos funcionarios reciban las gavetas llenas y las
computadoras completas.
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Hemos vivido un cambio político, que para convertirse en una
verdadera transición democrática, requiere de una profunda reforma
del estado, mediante la revisión de la Constitución. En ese sentido,
hemos propuesto una reforma constitucional en la que, con base en el
artículo 73° constitucional con respeto absoluto a nuestro federalismo
y de acuerdo a la cooperación entre los estados, se establezca la
facultad de regular los archivos públicos y la creación de un órgano
autónomo del estado responsable de esta tarea, así como garantizar
el habeas data, derecho humano inalienable de tercera generación.
Una Ley de Archivos redundaría en una administración más eficiente,
en cuanto las propias autoridades cuenten con la información
necesaria para la adecuada toma de decisiones, al tiempo que se
evitará que continúe la pérdida de la memoria histórica de la nación.
El ejercicio del derecho a la información permitirá que una ciudadanía
mejor informada, que pueda participar de manera más consciente y
responsable en la vida democrática del país.
Resolver
conflictos,
atender
demandas,
satisfacer expectativas y anticipar problemas.
renovar
instituciones,
Alentar en suma, el
espíritu transformador de una sociedad abierta y dinámica, buscando
la concordancia entre la constitución escrita y la constitución real.
Consciente de la importancia de preservar la memoria histórica, se
debe a José María Lafragua la primera iniciativa para legislar en
17
materia de archivos y reglamentar la concentración de los documentos
en el Archivo General y Público de México. En su discurso ante la
Cámara
de
Diputados,
con
una
gran
lucidez
y
una
visión
extraordinaria, concibió al Archivo como una fuente inagotable de
conocimientos, - “de luces, hechos y derechos”, como lo llamaría don
Ignacio Cubas, primer director del Archivo -, donde el jefe del gobierno
encontraría la brújula para orientar y dirigir la nave del Estado, para
guiar los pasos de la nación por un camino seguro, y la ciudadanía
abrevaría en sus inagotables fuentes.
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