Ámbito subjetivo del Sistema español de Seguridad Social

Recensiones
«ÁMBITO SUBJETIVO
DEL SISTEMA ESPAÑOL
DE SEGURIDAD SOCIAL»
IVÁN ANTONIO RODRÍGUEZ CARDO
Editorial Thomson Aranzadi
2006
Tal y como se afirma en el prólogo del libro
«Ámbito subjetivo del Sistema español de
Seguridad Social», está claro que el perfil
subjetivo de cualquier Sistema de Seguridad
Social es merecedor de un estudio monográfico, pues una cuestión central en la conformación de dichos Sistemas es indudablemente la
delimitación de su campo de aplicación. Iván
Antonio Rodríguez Cardo analiza detenidamente el tema en su estudio, ahora publicado
como libro, que mereció la calificación de
sobresaliente cum laude.
Hay muchas posibles vías de acercamiento
a los Sistemas de Seguridad Social. El más
frecuente consiste en el análisis de la acción
protectora que ofrece cada Sistema. Otros
posibles caminos van desde el estudio de las
contingencias cubiertas hasta el grado de
intensidad de las prestaciones que depara.
Iván Antonio Rodríguez aborda el tema desde
una perspectiva diferente: lo que le interesa
es conocer qué personas quedan incluidas en
el campo de aplicación del Sistema español y
qué posibilidades de futuro pueden ponerse
en marcha para ampliar ese ámbito personal
de aplicación.
El ámbito subjetivo no sólo es una cuestión
nuclear en el análisis de un Sistema de Seguridad Social, sino que constituye su principal
seña de identidad, ámbito que está condicio-
nado sin duda por el modelo originalmente
adoptado y, a la postre, por el colectivo social
al que se pretende proteger. Pero, a su vez, la
elección del campo de aplicación repercute
decisivamente en todos los ámbitos de la
Seguridad Social y, en particular, en la financiación, en la estructura y en la acción protectora.
La configuración subjetiva de los Sistemas de Seguridad Social está muy influenciada por su devenir histórico. Los diferentes
avatares históricos constituyen una referencia obligada para analizar cualquier aspecto
relativo al Sistema de Seguridad Social y
particularmente en el caso español, en el que
la tradición condiciona e impregna todas sus
vertientes: el modelo que se ha adoptado
–contributivo–, la acción protectora, la división en regímenes y, por supuesto, también
el ámbito subjetivo.
En el momento actual, el artículo 41 de la
Constitución Española encomienda a los
poderes públicos no sólo el mantenimiento de
un Régimen Público de Seguridad Social, sino
también la progresiva ampliación de la cobertura a todos los ciudadanos. Como se ha indicado en numerosas ocasiones, la ubicación
sistemática del precepto le resta virtualidad
práctica, ya que se trata de un principio rector de la política social y económica que marca un fin, pero no un calendario o plazos concretos.
Como destaca el autor, el Sistema español,
como la práctica totalidad de modelos contributivos frente a los universalistas, ha erigido
su campo de aplicación sobre cuatro pilares
fundamentales: la profesionalidad, la territorialidad, la nacionalidad y el estado de necesidad. Y son esos cuatro elementos los que
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van siendo estudiados en el libro en cada uno
de sus cuatro grandes apartados:
–
Capítulo I: La profesionalidad como
principal pórtico de entrada al Sistema.
–
Capítulo II: La territorialidad como
límite natural del Sistema y los problemas de ley aplicable.
–
Capítulo III: La decadencia de un criterio clásico: la nacionalidad.
–
Capítulo IV: El estado de necesidad y la
asimilación como vías de expansión.
El Sistema español de Seguridad Social ha
tomado como referencia el modelo bismarckiano y, por ello, el legislador ha concedido al
criterio profesional un carácter omnicomprensivo, con el propósito de incluir en el mismo a toda persona que desarrolle una actividad profesional. Entre las actividades que
permiten y exigen el acceso al Sistema destaca el trabajo asalariado y declara incluidos a
los trabajadores por cuenta ajena que presten
sus servicios en las condiciones establecidas
en el Estatuto de los Trabajadores en las distintas ramas de la actividad económica o a
personas asimiladas a ellos. Ahora bien, aunque los trabajadores asalariados constituyen
los destinatarios originarios, y aun los principales, del Sistema, es claro que el campo de
aplicación de éste ha desbordado al trabajo
asalariado para comprender también a los
trabajadores por cuenta propia o autónomos.
Las cada vez más frecuentes zonas grises
entre el trabajo asalariado y el autónomo
generan problemas de encuadramiento, aunque todas esas actividades se encuentran protegidas por el Sistema.
En un Sistema de base profesional-contributiva, como es el caso español, su campo de
aplicación pivotará, entre otros aspectos,
sobre el trabajo asalariado. Quien merezca la
calificación de trabajador asalariado estará
comprendido en el Sistema, lo que implica la
extensión de la Seguridad Social a colectivos
cuya condición de asalariados se ha reconoci-
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do recientemente, bien por la bisoñez de su
actividad –teletrabajo– bien porque desde
una perspectiva histórica han permanecido
excluidos del derecho laboral –personal de
alta dirección, penados en instituciones penitenciarias, por citar algunos ejemplos significativos–.
El autor dedica un estudio detallado al
tema de los profesionales liberales y su laboriosa incorporación a la Seguridad Social. Los
profesionales liberales no son el prototipo de
trabajador autónomo que tradicionalmente
ha contemplado la Seguridad Social, ya que
históricamente se han agrupado en colegios
profesionales que se preocuparon de atender
las necesidades de sus colegiados mediante
su vinculación con montepíos. En 1980 se
estableció por primera vez, y ya de forma definitiva, que potencialmente todos los profesionales liberales pueden acceder al Sistema de
Seguridad Social, eliminando las prohibiciones legales preexistente para que algunos
profesionales libres quedaran comprendidos
en el Sistema.
Aun cuando en 1995 se ha establecido como
regla general que el ejercicio de una actividad
por cuenta propia debe conllevar la incorporación al Sistema de Seguridad Social, se han
contemplado excepciones importantes a dicha
incorporación mediante la concesión de un
derecho de opción individual a cada profesional a favor de la mutualidad de su colegio en
determinadas circunstancias.
Por lo que se refiere a la territorialidad,
ésta se ha erigido en un pilar básico para la
conformación de los Sistemas de Seguridad
Social, cualquiera que sea el modelo. La
territorialidad puede predicarse bien de la
residencia, bien de la actividad desarrollada.
La residencia es considerada, en principio,
como requisito imprescindible para el ingreso en el campo de aplicación del Sistema, de
forma que, como regla general, el abandono
voluntario del territorio nacional conllevará
de ordinario la exclusión del mismo, a salvo
de circunstancias tasadas en las que se per-
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mite mantener el alta o la situación asimilada.
En este campo, el trabajo transfronterizo,
situación en la que un trabajador presta servicios en un Estado distinto a aquél en el que
reside, genera sus propias dificultades. Cuestiones igualmente problemáticas presentan
otros supuestos, como la condición de funcionario al servicio de la Administración Pública
en el extranjero y el trabajo en embajadas o
establecimientos consulares.
La nacionalidad puede convertirse en un
obstáculo para el ingreso en el Sistema de
quienes realicen una actividad profesional en
España. De hecho, los extranjeros no eran
contemplados en un primer momento formalmente por las normas de previsión social. La
generalización de las migraciones ha propiciado un considerable incremento del número
de inmigrantes si bien se condicionaba la dispensación de la acción protectora a la acreditación de reciprocidad. Hoy ya se han superado esos problemas y los extranjeros tienen
reconocido el derecho a la Seguridad Social en
las mismas condiciones que los españoles.. Su
acceso al Sistema, en cualquiera de sus dos
modalidades, niveles o clases de prestaciones, debe estar garantizado y, por ello, la
nacionalidad, con un peso histórico considerable, ha perdido relevancia.
Un aspecto interesante en relación con la
nacionalidad hace referencia a la protección
de los extranjeros en situación irregular. En
principio la exclusión de dicho colectivo
debería suponer una imposibilidad total de
causar prestaciones. Sin embargo, el carácter
de orden público de la protección contra riesgos profesionales ha llevado a un sector doctrinal y a la jurisprudencia a defender que el
extranjero en situación irregular se encuentra en el campo de aplicación del Sistema respecto de las contingencias de origen profesional. En el ámbito normativo, con las modificaciones introducidas por el Real Decreto
1041/2005 los extranjeros en situación irregular que sean nacionales de Estados parte
del Convenio número 19 de la OIT se considerarán comprendidos en el campo de aplicación del Sistema a los efectos de contingencias de origen profesional. Sin embargo, esta
solución no convence al autor por cuanto en
su opinión más que resolver problemas interpretativos ha venido a añadir nuevos interrogantes, pues podría hacer pensar que los
empresarios podrán afiliar y dar de alta a los
extranjeros en situación irregular a los solos
efectos de contingencias de origen profesional.
Al analizar el último aspecto relativo a la
situación de necesidad, el autor señala que
resulta evidente que la debilidad económica
no ostenta la posición de primacía que naturalmente parece corresponderle en la configuración del campo aplicación, pues en su
concepción más clásica, y también en su esencia, los Sistemas de Seguridad Social se dirigen primariamente a los más desfavorecidos.
Por el contrario, se configura como un requisito que opera en segundo plano, desplazado,
casi completamente, por la profesionalidad y
la territorialidad.
El estado de necesidad mantiene un último
reducto en la configuración del campo de aplicación del Sistema de Seguridad Social, pues
es la principal exigencia, junto con la residencia en España, para causar las pensiones no
contributivas de jubilación e invalidez, la
prestación por hijo a cargo y la prestación por
nacimiento y adopción de tercero y sucesivos
hijos. Desde esta perspectiva, el estado de
necesidad cuenta aún con trascendencia decisiva en el campo de aplicación del Sistema,
pues constituye un mecanismo de expansión y
de cierre simultáneamente: de expansión, porque permite superar la profesionalidad como
requisito de acceso al mismo y amparar así a
quienes no realizan una actividad profesional;
de cierre, porque es el criterio que en último
término ha de dar lugar a una efectiva universalización subjetiva de la Seguridad Social.
Un tema que también es analizado por el
autor es el relativo a la protección de las
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situaciones de dependencia, que han sido
objeto de reciente regulación a través de la
Ley de promoción de la autonomía personal y
protección de las personas en situación de
dependencia. La creación de un Sistema
nacional de dependencia, que se implantará
de forma progresiva en el tiempo, establece la
concesión a la persona dependiente de una
prestación en especie y a quienes se ocupan
de él de un subsidio económico.
En definitiva, la conjugación de los criterios de profesionalidad, territorialidad,
nacionalidad y estado de necesidad permite
delimitar con bastante exactitud el perímetro
del Sistema español de Seguridad Social. Su
configuración actual demuestra que el Sistema ha alcanzado un elevado grado de desarrollo y madurez, y su ámbito subjetivo así lo
refleja. Los sujetos que realizan una actividad profesional están incluidos en un porcentaje muy elevado, de manera que es posible
afirmar, en opinión del autor, que el Sistema
de Seguridad Social, al menos en su modalidad contributiva, ha alcanzado prácticamente el techo de su campo de aplicación: la universalidad profesional.
No es probable que, en un futuro próximo, el
Sistema instaure una renta mínima universal a la que puedan acceder todos los ciudadanos en estado de necesidad.
En busca de ampliar el campo subjetivo de
acceso al Sistema, actualmente de carácter
obligatorio cuando se reúnan los requisitos
para incorporarse al mismo, el autor señala
que es más factible como avance cualitativo,
aunque ambivalente, la creación de un seguro voluntario, por cuanto haría posible una
universalidad subjetiva potencial si se permite que cualquier persona que lo desee pueda
suscribirlo. No obstante, dicha solución cuenta asimismo con una faceta negativa: la
supresión de la obligatoriedad no es conveniente, al menos no siempre es conveniente.
Estamos, pues, ante un libro que analiza
en detalle los contornos de nuestro Sistema
de Seguridad Social desde la perspectiva de
las personas que quedan incluidas en el mismo, al tiempo que se ponen de manifiesto
determinadas carencias del Sistema.
PEDRO EXTREMO CASADO
Ahora bien, el Sistema no ha logrado la
completa universalidad subjetiva, bien porque en algunas ocasiones se producen exclusiones deliberadas dentro de su marco natural de actuación, bien porque en otras ocasiones las limitaciones son debidas a las dificultades intrínsecas que ha de superar un modelo contributivo para proteger a toda persona
en estado de necesidad y, más concretamente, a quien no desarrolla una actividad profesional, presupuesto natural de actuación de
un modelo bismarckiano.
La creación de nuevas prestaciones no contributivas que amparen a quienes no desarrollan una actividad profesional y no cumplen
los requisitos de las actuales prestaciones
asistenciales contribuiría decisivamente a
acelerar el tránsito hacia la universalidad
subjetiva, pero las disponibilidades económicas frenan hasta el momento esa aspiración.
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