UNIVERSIDAD SAN MARTÍN DE PORRES Facultad Derecho y Ciencia Política Sección de Postgrado TEMA : CATEDRATICOS : DOCTORANDOS : HISTORIA DE LAS REFORMAS JUDICIALES (Gobierno de Velasco Alvarado/Gobierno de Alejandro Toledo) Dr. Carlos Ramos Núñez Dra. Roxana Sotomarino ANGEL ROMERO DIAZ CERAPIO ROQUE HUAMANCONDOR DORIS MADELEINE PEÑA NORES EDMUNDO PELAEZ BARDALES FLOR DEL CARMEN TAMAYO MONTES GLORIA VILLAFUERTE ICAZA LILIAN SAENZ MALAVER IV CICLO : 2010-IV Diciembre 2010 1 INDICE HISTORIA DE LAS REFORMAS JUDICIALES DE VELASCOALVARADO AL GOBIERNO DE TOLEDO MANRIQUE 1. 2. INTRODUCCIÓN 05 PARTE I MARCO TEÓRICO 3. 11 PARTE II 3.1. REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE VELASCO ALVARADO. 3.2. - Contexto de la Reforma Judicial 36 - Objetivos de la Reforma Judicial 37 - Reformas intentadas 38 - Reforma del Fuero Común 38 -Creación de Fueros Especializados 46 REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE MORALES BERMUDEZ. - Contexto de la Reforma Judicial 50 - Primer Periodo 51 - Segundo Periodo 51 - Tercer Periodo 51 - Reformas Judiciales 56 -- Camino a la Asamblea Constituyente 57 2 4.- PARTE III REFORMAS JUDICIALES DEMOCRATICAMENTE 4.1. EN LOS GOBIERNOS ELEGIDOS DEMOCRATICOS EL GOBIERNO DE BELAUNDE TERRY. - El Restablecimiento del Ministerio de Justicia. - La Nueva Constitución de 1979- Nuevo Marco Jurídico Para la Nación. 59 65 -Las Nuevas Instituciones y Organismos Constitucionales .Autónomos. El Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio Público y el Tribunal de Garantías Constitucionales 67 -La Pretendida Reforma o Reestructuración del Poder Judicial en este quinquenio 4.2. 4.3 74 REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE GARCIA PEREZ - Contexto de la Reforma Judicial 77 - Asociación Nacional de Magistrados del Perú 84 - Reforma Judicial y Acceso a la Justicia 84 REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE ALBERTO FUJIMORI FUJIMORI. - Elecciones 1990 88 -Primer Gobierno 89 -Código Penal De 1991 90 -Cierre Del Congreso y Crisis Institucional 99 -Lucha contra el terrorismo 101 -Segundo Gobierno 102 -Reelección. 102 -El avasallamiento de los órganos constitucionales autónomos. 103 -Ley de Interpretación Auténtica. 104 -Modernización del Servicio de justicia y los nuevos módulos organizativos. 107 -Los Módulos Básicos de Justicia. 124 -Módulos Corporativos. 137 -Módulos Corporativos de Apoyo a los Juzgados 142 3 -Módulos Corporativos de Apoyo a los Juzgados Especializados de Familia -Reforma y Adaptación del Soporte Gerencial y 146 Administrativa del -Poder Judicial. 155 -Modernización Administrativa del Poder Judicial en el Perú. 157 4.4 REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE VALENTIN PANIAGUA. -Aspectos Generales 163 -La Mesa de Dialogo de la OEA y los Consejos Transitorios del Poder Judicial y el Ministerio Publico. 164 -Autonomía Del Sistema De Justicia 165 -Reformas Legales 165 4.5 REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE ALEJANDRO TOLEDO. -Aspectos Generales 169 -Ceriajus 169 5. CRECIMIENTO DE LA CORTE SUPREMA 217 6. CONCLUSIONES 223 7. BIBLIOGRAFIA 226 4 HISTORIA DE LAS REFORMAS JUDICIALES: DE VELASCO ALVARADO AL GOBIERNO DE ALEJANDRO TOLEDO 1. Introducción Esta investigación describe e interpreta los acontecimientos más importantes vinculados a los procesos de Reformas del Sistema de Justicia o Reformas judiciales, impulsados desde Octubre de 1968 a Julio de 2006. Abarcamos los períodos de gobierno de los presidentes Juan Velasco Alvarado hasta Alejandro Toledo. Conforme al artículo 138° de la Constitución Política de 1993 (1), la potestad de administrar justicia si bien emana del pueblo, es ejercida por el Poder Judicial. Ciertamente, éste no es el único Órgano con dicha función ( 2) pues también lo hace el Tribunal Constitucional en materia constitucional; el Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, de referéndum y consultas populares; el Consejo de la Magistratura en la evaluación y ratificación de jueces; y, los Tribunales Militares en asunto de su competencia. Ejercen también la función jurisdiccional, las comunidades campesinas y nativas dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona (3). . Constitución Política de 1993 “Artículo 138.- Administración de Justicia. Control difuso La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes. En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.” 1 2. RUBIO CORREA, Marcial (1999). Estudio de la Constitución Política de 1993.Primera Edición, Tomo 5. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, p. 11. 3 . Constitución Política de 1993 “Artículo 149.- Ejercicio de la función jurisdiccional por las comunidades campesinas y nativas Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial. 5 Es coherente pedir que, por el hecho de ejercer función jurisdiccional, se exija a las entidades indicadas, el cumplimiento de los principios y derechos previstos en el artículo 139° de nuestra Constitución (4). Históricamente el rol del sistema judicial peruano dentro del sistema político ha sido la subordinación política, con dos características principales: La intervención directa de la rama ejecutiva en la composición y orientación de las cortes, y una constante escasez presupuestal. Sin duda, al analizar la administración de justicia y sus procesos de reforma, es indispensable un análisis integral del Poder Judicial, Ministerio Público, de las entidades que consideramos de íntima relación con éste como son el Tribunal Constitucional y el Consejo de la Magistratura y los que los antecedieron. Al ser un poder del Estado, que dice Derecho, a través del tiempo, han surgido y surgen constantemente, situaciones de conflicto y tensión entre los demás poderes y lógicamente, con las personas que se someten a él. Ello ha generado intentos de control y manipulación que han sido más evidentes en períodos de gobiernos de facto en donde se ha buscado legitimar muchas actuaciones sobre todo del Poder Ejecutivo. La injerencia política no ha estado ausente sobre todo cuando se ha presentado fuertes divergencias entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. A todo ello, hay que agregar la percepción de la población que siempre ha reclamado cambios sustanciales del Poder Judicial para solucionar de manera equitativa y rápida los conflictos que se le someten. Son muchas las normativas dictadas, resoluciones y las historias que hemos podido recabar sobre el particular. La investigación abarca el Derecho Constitucional, el Administrativo y esta rama que podemos llamar de la administración de justicia incluyendo en ella, las estructuras y su desarrollo organizacional. Hemos buscado reconstruir el contexto social, político y económico recurriendo a periódicos y las revistas más importantes de cada época. 4. Ibidem p. 12. 6 La pregunta de investigación que hemos considerado conveniente formular es ¿Las sucesivas reformas del Poder Judicial han tenido como denominador común y central, el cese de magistrados y sobretodo, en momentos de quiebre del régimen constitucional, intervenir políticamente, más que definir e impulsar soluciones estructurales? Ante dicha pregunta, nuestra hipótesis de trabajo , es : Los gobiernos de turno, tanto autoritarios de facto, como democráticos, justificados en una necesidad de reforma judicial, generalmente buscan tener jueces cuyas decisiones no sean obstáculos a sus proyectos buscando alcanzar objetivos políticos más que una autentica reforma estructural. A través de esta investigación buscamos profundizar en el desarrollo histórico de los procesos de reforma judicial buscando realzar los aciertos y lo que podemos observar como desaciertos de los mismos durante los períodos indicamos que van de 1968 al 2006. Luego de los estudios de Pásara, Javier de Belaunde, Juan Vergara Gotelli, Justicia Viva, Comisión Andina de Juristas y otros, como los impulsados por CERIAJUS, no hemos hallado estudios recientes sobre el particular. Un estudio como el indicado resulta valioso entonces, pues representa una reconstrucción de las etapas tanto desde una perspectiva jurídica al estudiar los aspectos normativos y jurisdiccionales del tema como una aproximación al contexto de cada momento. La perspectiva metodológica adoptada ha conjugado el método histórico con el exegético, dogmático y el funcional pues hemos procurado advertir como ha actuado o ha funcionado en la realidad, el proceso de Reforma de la Administración de Justicia durante este importante segmento de nuestra reciente historia. La segunda parte, se inicia con el estudio de la reforma implantada por Juan Velasco Alvarado; en ella expondremos el contexto situacional en que se dio la reforma judicial, las motivaciones que se esgrimieron para justificarla, las acciones realizadas dentro del proyecto político global, los gestores intelectuales y el balance general. Asimismo, se 7 expondrán las principales herramientas normativas utilizadas para tal efecto, como : a).El decreto Ley número uno ( Estatuto del Gobierno Revolucionario ) de fecha 03 de octubre de 1968, que , entre otras finalidades trazadas, tenia : la de “ Transformar la estructura del Estado, haciéndola más dinámica y eficiente para una mejor acción de Gobierno” y la de “Moralizar al país en todos los campos de la actividad nacional y restablecer plenamente el principio de autoridad, respeto a la ley y el imperio de la justicia”; b).- Decreto Ley 18060 de fecha 23 de diciembre de 1969, mediante el cual se cesaron a los 16 vocales supremos; y se crea el Consejo Nacional de Justicia; c).- Decreto Ley 18061 de fecha 23 de diciembre de 1969, que elige a los vocales supremos reemplazantes de los cesados; d).- Decreto Ley 17388, promulgado el 24 de enero de 1969, cuyo artículo 5 añadió al Código penal el artículo 197 penas severas para delitos graves; e).- Decreto Ley 17083 del 24 de octubre de 1968 sobre el proceso de habeas corpus; f).- El Decreto Ley 17716 publicado en 1969, que crea el Fuero Agrario; g).- Decreto Ley 21109, dictado en 1975, mediante el cual se crea el Fuero de Comunidades Laborales. Seguidamente, se analiza el importante acontecimiento relativo al restablecimiento del Ministerio de Justicia, dispuesto por el propio gobierno militar de Francisco Morales Bermúdez Cerruti en los días previos a la asunción a la segunda magistratura del arquitecto Fernando Belaúnde Terry, describiendo las principales funciones que se le asignaron mediante D.L. 23103, ante la inminencia de la entrada en vigor de la nueva Constitución Política del Estado, aprobada por la Asamblea Constituyente que presidió el fundador del Partido Aprista Peruano Víctor Raúl Haya de la Torre. En el Gobierno de Morales Bermúdez , se decidió una nueva reforma de la administración de justicia, creando la Comisión de Reforma Judicial la que se dedicó a promover proyectos de investigación logrando capacitar a magistrados ( justicia regular y la justicia de paz). Estos segmentos de la historia, vinculados al tema de la Reforma del Poder Judicial tuvieron como denominador común el cese y el cambio de magistrados por otros condescendientes y convenientes al régimen de turno, más que a un estudio y diagnostico serio, responsable que concluya con un plan o programa a largo plazo, cuya continuidad sea asumida en su conjunto por los diversos sectores de la población a efector de asegurar su vigencia en la administración de turno, indistintamente a la posición política que tenga. 8 El desarrollo de la Tercera Parte incide, con marcado énfasis, en la implementación y puesta en marcha del nuevo ordenamiento jurídico de la Nación, por la dación y entrada en vigencia de la nueva Constitución Política de 1979. Se describen con algún detalle las nuevas instituciones y organismos constitucionales autónomos previstos por la referida Carta Constitucional, como el nuevo Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio Público y el Tribunal de Garantías Constitucionales, (antecedente inmediato del actual Tribunal Constitucional). Se analizará la pretendida reforma o reestructuración del Poder Judicial, y en ese intento, abordaremos las ratificaciones judiciales dispuestas al amparo de lo dispuesto por la Décima Tercera Disposición General y Transitoria de la Constitución de 1979, destacando la intervención o influencia política en tales procesos, especialmente en las ratificaciones de los vocales de la Corte Suprema por parte del Senado de entonces, así como el proceso de ratificación de los demás estamentos de la judicatura y fiscalía, con algunas injusticias consumadas, al amparo del llamado “baloteo” o voto secreto inmotivado. Se abordará algunas de las más importantes modificaciones producidas en nuestra legislación, en ese quinquenio, como la dación del Código Civil de 1984, el Código de Ejecución Penal, La Ley de Habeas Corpus y Amparo Nº 23506, la misma que marcó todo un hito en el avance de la protección de los derechos fundamentales y como no, algunos intentos de reforma de los Códigos Penal y de Procedimientos Penales, entre otros. Nuestra investigación se ha forjado con apuntes o vivencias personales, por haber sido, en alguna forma, testigos presenciales de algunos acontecimientos, por el desempeño que nos tocó realizar, por entonces, como auxiliares de justicia, luego magistrados de los dos primeros escalones de la Carrera Judicial; por añadidura, se ha producido en uno de nosotros, el desempeño de un cargo de dirigente gremial. Volcamos pues estas experiencias y lógicamente, un estudio descriptivo pero que, además, pretende correlacionar las diversas fuerzas o variables como la política y los cambios sociales y hasta económica, que han impactado en cada uno de los procesos de reforma, interpretándolos con la mayor objetividad posible. 9 Frente a estos segmentos de la historia, vinculados a la reforma de la Administración de Justicia, concluimos mencionando No nos enfrentamos ante un problema que pueda superarse fácilmente con la sola emisión de normas y el aumento del número o sueldo de jueces y órganos jurisdiccionales o cese de magistrados. Vivimos una época en la que la complejidad de la justicia ya no puede enfrentarse solo con instrumentos rudimentarios y medidas de corto plazo. Debe existir un consenso político básico para potenciar el uso generalizado y permanente de avanzadas técnicas de gestión, así como la participación y coordinación entre todos los operadores del sistema , el diálogo interdisciplinario y participación ciudadana, a efectos de diseñar un plan de reforma , coherente y sostenido a largo plazo y que cada administración de turno deba continuarlo. Finalmente debemos señalar que casi no hay gobierno de los últimos tiempos que no haya expresado la profunda necesidad de que el Poder Judicial sea reformado, aún con invariable determinación, tales actos sólo han consistido en mutaciones cosméticas, que únicamente han conducido a mantener intactas las condiciones, muchas veces deplorables, en las que imparte justicia en el país. 10 2. PARTE I MARCO TEORICO Desde el punto de vista de la regulación jurídica de la sociedad, la importancia de la administración de justicia se acentúa en periodos de grandes transformaciones políticas y sociales, porque las reglas aplicables cambian rápidamente, y se producen conflictos con las normas anteriores, surgiendo necesidades de interpretación y adaptación de las nuevas disposiciones y realidades. Al propio tiempo, se requiere transformaciones de diversos patrones de la conducta social: aspectos que antes fueron considerados deseables en la vida cotidiana, dejan de serlo y viceversa (5). Nuestro sistema judicial republicano, como muchos otros aspectos de la historia, recibieron influencia de España a través de la conquista tal y como ha comentado Marcial Rubio (6). Respecto de los Orígenes de la Administración de Justicia, hallamos aspectos valiosos por resaltar. Juan Monroy Gálvez7, señala sobre los orígenes de la “ Administración de Justicia”. la teoría de los tres poderes fue llevada a la práctica en la Europa del siglo XVIII y, como es obvio, fue concebida como la manera de organizar políticamente los nacientes estados nacionales de la época. Como se recordará, se trataba de estados europeos pequeños con problemas también menudos, absolutamente irreconocibles para las sociedades políticas que hoy conformamos A veces, con escasa imaginación, se pretende modernizar la teoría afirmando que no se trata de poderes los que se dividen y controlan, sino de funciones. La transformación propuesta no deja de ser sólo una exquisitez cosmética, dado que no se modifica el modelo en lo sustancial. Corrales Melgarejo Ricardo, en Gaceta Jurídica: “ Bases Ideológicas de la Reforma Judicial” Dialogo con la Jurisprudencia, Cuadernos Jurisprudenciales Nº 67, 2007.p.53 6. Citado por Corrales Melgarejo, Ricardo, Ibidem, p. 53 7 Monroy Gálvez, Juan: La Función del Juez en el Derecho Contemporáneo, Editorial San Marcos, Lima 2004 5 11 Precisamente uno de los problemas más difíciles de resolver, en el intento de actualizar la vigencia de la teoría de la separación de poderes, consiste en identificar, contemporáneamente, cuáles son los límites de actuación, función o inter afectación de los poderes. Precisaba que éstos eran: el legislativo, el ejecutivo y el fedarativo. Esto significa que quien propuso inicialmente los fundamentos de la teoría, no consideró al judicial como un poder, de hecho Locke consideró que el judicial era una manifestación del poder ejecutivo. Nos parece que es una primera huella que no debe perderse de vista, si queremos llegar a conocer lo que tenemos y lo que necesitamos. La teoría de la separación de poderes no equiparó a éstos en cuanto al ámbito de su potestad y tampoco a la extensión de esta en cada cual. Tal situación determinó que, en la práctica, los ámbitos de actuación del legislativo y del ejecutivo, en ese orden histórico , fuesen vastos en comparación con el judicial. Sea que el siglo XIX se considere como el del auge del Legislativo, sea que el XX sea definido como el siglo del Ejecutivo, lo transcendente es que desde la vigencia de la teoría de la separación de poderes no se ha concretado un auge del judicial.8 Esta restricción del Judicial se manifestó en el hecho de que éste perdió toda injerencia en el ejercicio del poder político, limitándose a su función de resolver conflictos en el plano civil y a controlar las conductas antisociales en el plano penal, fue sacudido por decididos esfuerzos reivindicativos de juristas que colocaron en el primer plano de la recuperación del Judicial, la necesidad de ampliar sus zonas de actuación. 9 Luis Carlos Arenas y Gabriel Ignacio Gómez10, señalan que las últimas dos décadas se han caracterizado por ser un periodo de múltiples transiciones políticas, económicas y sociales en varios países de América Latina. La década de los ochenta fue un tiempo de lucha por la democracia y la igualdad social en contra de los regímenes autoritarios que varias sociedades latinoamericanas tuvieron que padecer en medio de un contexto internacional polarizado políticamente. Por ejemplo, las tensiones sociales y políticas que Ibidem, p. 150 Ibidem, p.151 10 Arenas Luis Carlos /Gómez Gabriel: En busca de justicia en los tiempos de las reformas judiciales: Dic. 2000, Editorial Ilsa. P.181 8 9 12 surgieron en Centroamérica, y que se manifestaban en el conflicto entre movimientos subversivos y regímenes autoritarios tradicionales, eran afectadas además por el contexto político de la guerra fría. El temor del gobierno de Estados Unidos sobre la posible expansión del proyecto socialista en América latina, de un lado, y la ilegitimidad de los regímenes autoritarios de derecha, del otro, tuvieron como resultado la introducción de “proyectos de democracia” en la región y la necesidad de prestar atención a la situación de los derechos humanos. Al comienzo de los años noventa, los cambios en el contexto internacional, y el surgimiento de un acuerdo general entre las naciones industrializadas sobre un proyecto consolidado de democracia y de reformas legales y judiciales como manera de fortalecer el crecimiento económico y la estabilidad política, parecían representar el comienzo de un periodo de globalización del derecho y la democracia. El interés por los sistemas jurídicos no es una novedad para algunas entidades internacionales. Su surgimiento se asocia con el contexto político y social del periodo de la guerra fría durante los años sesenta. Para esa época, muchos recursos y esfuerzos se unieron para promover progreso y crecimiento económico en América Latina desde una perspectiva en la cual la idea de desarrollo orientaba la acción institucional. Estos esfuerzos involucraban diferentes campos del conocimiento y de grupos de profesionales. En el caso particular del campo jurídico, su contribución a los programas de desarrollo se conoce como el movimiento “ Derecho y Desarrollo”, financiado especialmente por la Fundación Ford y la United States Agency for International Developmet ( Usaid). De acuerdo con Blair y Hansen, los programas llevados a cabo principalmente por la AID se pueden dividir en cuatro periodos. El primero corresponde a los sesenta, cuando el movimiento “Derecho y Desarrollo” surgió bajo la influencia de la teoría de Max Weber. En ese periodo la AID promovió programas de capacitación jurídica en diferentes países de América Latina, los cuales eran ejecutados por jóvenes profesores provenientes de distintas facultades de derecho de Estados Unidos. Posteriormente el programa entró en crisis y fue duramente criticado a finales de los sesenta y comienzos de los setenta. La segunda fase del programa fue más modesta y se caracterizaba por el interés en programas de acceso a la justicia y de asistencia legal. Lo que Blair y Hansen llaman el tercer y cuarto periodo corresponde a los programas denominados de administración de justicia ( administration of Justice- AOJ-programs) y del régimen de derecho ( Rule of Law- ROL- programs), los cuales fueron desarrollados durante los 13 años ochenta y noventa respectivamente. Este periodo, que cobija las dos últimas décadas, es el de mayor interés en esta investigación. 11 Otro actor importante dentro del contexto transnacional que ha nutrido los programas de reforma del sistema judicial es el Banco Mundial. El interés del Banco Mundial por reformas jurídicas y judiciales puede explicarse como consecuencia de diferentes hechos sociales, políticos y económicos que se produjeron en todo el mundo a finales de los años ochenta y comienzos de los noventa. Para esa época, el Banco experimentaba una transición que lo condujo a revisar las perspectivas de desarrollo y a considerar la función de las instituciones frente al crecimiento económico, especialmente en relación con el papel de los sistemas judiciales en la estabilización del ambiente económico. 12 Históricamente el rol del sistema judicial peruano dentro del sistema político ha sido de subordinación política, con dos características principales: la intervención directa de la rama judicial. El hecho de que Perú haya tenido gobiernos militares durante la mayor parte del siglo veinte contribuyó a relegar el rol de la rama judicial dentro del escenario político. Sin embargo, a finales de los años sesenta y comienzos de los setenta, Perú tuvo una dictadura militar atípica en el contexto de América Latina durante la época. La dictadura del General Velasco –Alvarado ( 1968-1975) le dio a la rama judicial un rol muy especial en su proyecto político reformista. Velasco- Alvarado tenía el proyecto de modernizar las relaciones sociales en las áreas rurales, centrándose en una reforma agraria que eliminó a la elite “terrateniente” y a las relaciones sociales precapitalistas que existían en muchas comunidades rurales andinas.13 Velasco- Alvarado le asignó al derecho un papel primordial, especialmente en aspectos relacionados con la reforma agraria y, en menor grado, con las relaciones capital- trabajo. Con esta idea, el gobierno de Velasco- Alvarado creó dos jurisdicciones especiales: los llamados “fuero agrario” y “ fuero de trabajo”. El primero se encargó de la aplicación de la reforma de la propiedad en las áreas rurales, y el segundo tuvo como meta facilitar un rol activo de la rama ejecutiva en la solución de conflictos laborales. Velasco- Alvarado fue ideológicamente crítico del papel del derecho y de las cortes como factores que contribuían a la reproducción de las relaciones de dominio e injusticia dentro de la Ibidem, p. 184 Ibidem, p.p. 187 y 188 13 Ibidem, p.p. 198 y 199 11 12 14 sociedad peruana. Con este discurso, Velasco – Alvarado trató de lograr un compromiso con los miembros del sistema judicial respecto a su proyecto revolucionario, especialmente con la idea de superar el formalismo jurídico de los jueces. Al mismo tiempo, intervino en la composición de las cortes por medio de la creación de leyes que modificaban las condiciones para el retiro y reemplazo de los jueces, para nombrar a quienes habían ganado la confianza de la rama ejecutiva.14 Sin embargo, las contradicciones del proyecto “ Velasquista” y de su discurso revolucionario, junto a las transformaciones en el contexto internacional, hicieron fallar el experimento. Las mismas instituciones militares, bajo el liderazgo del General Francisco Morales Bermúdez, fueron responsables de abortar la experiencia reforma. En efecto, en 1975, Morales Bermúdez asumió el poder con el apoyo del sector más conservador de la sociedad, el cual no tenía ningún interés en permitir más cambios estructurales en la sociedad peruana. Morales Bermúdez fue una típica figura de transición y su misión fue la de organizar la transferencia del poder a los gobiernos civiles. Esto sería garantizado a través de una reforma constitucional que estipulara que las nuevas realidades sociales impulsadas por los militares ( especialmente en las áreas rurales) estarían consagradas en una nueva constitución de 1979, que reemplazo a la Constitución de 1933, fue escrita con una amplia participación de los diferentes partidos políticos. En el Mensaje a la Nación el 20 de Julio de 1970, el General Juan Velasco Alvarado, señala que “Uno de los males más enraizados del Perú fue la lenta y defectuosa administración de justicia. El antiguo poder judicial fue verdaderamente el símbolo de la decrepitud y la insensibilidad de todo el orden social establecido”, (En el Mensaje a la Nación el 3 de Octubre de 1971, El General Velasco acusó a la administración de justicia haber tenido siempre “dos caras, una adusta y cruel para los humildes, y otra, tolerante y buena, para los poderosos” En este gobierno, se dieron dos tipos de cambio relevantes, dirigidas a la transformación del fuero común. De una parte, la recomposición de los magistrados en 1971, que comenzó con la remoción de toda la Corte Suprema y al disponer que la nueva corte ratificara al resto de jueces – constituía un rebajamiento de los mecanismos de 14 Ibidem, p. 198 15 transformación a ser usados - y el otro al dictado de medidas legales destinadas a reformar los procedimientos y algunos contenidos de la administración de justicia. La creación del fuero de Comunidades Laborales (1975), constituye el único caso de un fuero creado a pedido de los trabajadores; sin embargo, dicho fuero no resolvió un significativo número de causas, y la mayor parte de juzgados fuera de Lima, tenían poco trabajo, lo que origino que en 1976 este fuero se fusionara con el Tribunal de trabajo. En 1975, se decidió una nueva Reforma Judicial que, dedicaba básicamente a promover proyectos de investigación, funcionó hasta 1978. A partir de la instalación de la Comisión de Reforma Judicial en 1975, la Corte Suprema desarrolló el interés por la capacitación de los magistrados. Dos fueron los focos de atención: la justicia regular y la justicia de paz. El programa de capacitación a los magistrados de primera y segunda instancia fue confiado al Consejo Latinoamericano de Derecho y Desarrollo a través de un convenio firmado con la Corte Suprema., cuyos objetivos principales fue a) Sensibilizar en una perspectiva jurídico – social a los magistrados; b) Permeabilizar a los jueces respecto a la reforma judicial, c) La constitución de un núcleo de magistrados que viabilizara el proceso de reforma , invitando a los jueces a revisar sus hábitos en la interpretación y en el razonamiento judicial. La Comisión de Reforma Judicial, asumió directamente la capacitación, a través de la dirección de un magistrado de segunda instancia. Estaba dirigido a los jueces de paz, con incidencia especial en los no – letrados, buscando dotar de sustento teórico a los cambios en la perspectiva de la función, presuntamente acaecidos mediante las modificaciones operadas en el Poder Judicial. En una de las últimas actuaciones del gobierno de Morales Bermúdez, los militares peruanos crearon un marco jurídico para reorganizar las cortes, con el propósito de borrar la última evidencia de “ velasquismo”, particularmente la pluralidad de las posiciones críticas sobre el rol del derecho en la sociedad que se habían creado dentro del sistema judicial. Por lo tanto, el experimento militar del gobierno entre 1968-1980 fue abierto y cerrado con una fuerte intervención de la rama ejecutiva en la composición de las cortes. Sin embargo, la aplicación de la última intervención estuvo a cargo de 16 Fernando Belaunde- Terry ( 1980-1985), el primer presidente constitucional después de la dictadura militar. El gobierno de Alan García ( 1985- 1990) continuó la misma línea. De esta forma, los gobiernos civiles rompieron con esta tradición de intervenir en la composición de la estructura judicial. La Constitución de 1979 eliminó los fueros privativos creados durante el Gobierno Militar, vinculados a ciertas reformas como la agraria y la de la empresa, y todo entró a ser competencia del Fuero Común. Se institucionalizó el Consejo Nacional de la Magistratura, y la Academia de la Magistratura15; la primera, como una institución autónoma encargada de la selección y el nombramiento de los jueces y fiscales, previo concurso público de méritos y evaluación personal. También tiene como misión ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años; aplicar la sanción de destitución a los Vocales de la Corte Suprema y Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias. Además se encargo la formación y capacitación de los jueces y fiscales a la Academia de la Magistratura, la misma que forma parte del Poder Judicial.16 En los años ochenta, el escenario político y el sistema judicial peruano tuvieron que afrontar retos inesperados causados por la aparición de dos grupos guerrilleros, el maoísta Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA) así como también el aumento del tráfico de drogas. Alberto Fujimori, desde el primer día de su mandato empezó a fustigar y atacar el sistema judicial y a tener fuertes conflictos con el Congreso respecto a quien tenía el poder de aprobar leyes. En su discurso inaugural, Fujimori se refirió al Palacio de Justicia como “el Palacio de la Injusticia” y declaró el sistema judicial en una entidad corrupta e indiferente ante los problemas sociales. En los meses siguientes se volvió común que el Artículo 150.- El Consejo Nacional de la Magistratura se encarga de la selección y el nombramiento de los jueces y fiscales, salvo cuando éstos provengan de elección popular. El Consejo Nacional de la Magistratura es independiente y se rige por su Ley Orgánica. 15 Artículo 151.- La Academia de la Magistratura, que forma parte del Poder Judicial, se encarga de la formación y capacitación de jueces y fiscales en todos sus niveles, para los efectos de su selección. Es requisito para el ascenso, la aprobación de los estudios especiales que requiera dicha academia. 16 17 presidente criticara públicamente al sistema judicial por su corrupción, abusos, etc. A pesar de que muchas de las críticas eran justificadas, sus problemas eran muy complejos y muchos de ellos estaban relacionados con la marginalidad histórica dentro del sistema político peruano y su falta de independencia.17 Conviene recordar que tras el autogolpe de estado del Presidente Fujimori, del 5 de abril de 1992, se dispuso el cese de gran cantidad de magistrados judiciales / y fiscales), sea bajo la acusación de corrupción (a veces con fundamento) o de politización partidaria, o como represalia por su negativa a someterse al gobierno; todo ello sin la observancia de un debido proceso ni derecho de defensa para los afectados. Su lugar fue ocupado por magistrados provisionales designados “a dedo” por el régimen de facto y, luego, por las autoridades judiciales impuestas por este. 18 Posteriormente la “reforma judicial”, iniciada a través de una ley del Congreso (de noviembre de 1995) supuso la virtual intervención política del Poder Judicial, la supresión de los órganos de gobierno previstos en la ley Orgánica y la imposición de autoridades designadas por el régimen fujimorista. Mediante una ley de junio de 1996, se declaró en “reorganización” el Poder Judicial, el Ministerio Público y la Academia de la Magistratura, por un periodo inicial de dos años, que fue prorrogado sucesivamente hasta diciembre de 2000. Al margen de que esta “reforma” realizó, en su fase inicial, algunas mejoras importantes en la organización administrativa y gerencial, así como en la infraestructura de locales e instalaciones destinada destinadas al servicio de justicia, su rasgo definitorio fue el marcado control político gubernamental de los órganos judiciales y de las decisiones de los magistrados, sobre todo en los asuntos de interés para el régimen. Para este efecto se instauraron y mantuvieron comisiones ejecutivas (interventoras) del Poder Judicial y del Ministerio Público, impidiendo que los magistrados designaran a sus órganos de gobierno y autoridades; igualmente, se recorto progresivamente las principales atribuciones del Consejo Nacional de la Magistratura, lo que motivó finalmente la renuncia de sus miembros en marzo de 1998, siendo remplazados por suplentes permeables a los interés oficialistas. 17 18 Ibidem, p. 200 Gaceta Jurídica: Dialogo con la Jurisprudencia, Cuadernos Jurisprudenciales Nº 67, 2007.p.61 18 El cuadro durante los últimos años en sistema de administración de justicia peruano, ( durante el gobierno fujimorista) fue muy lamentable y hasta vergonzoso. Dos tercios de los cargos de magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público han sido ejercidos por personal que tiene la condición de provisional y suplente, designados sin cumplir el procedimiento previsto en la Constitución ( es decir, preparación por la Academia de la Magistratura y nombramiento, previo concurso, por el Consejo de la Magistratura); con el agravante que durante casi cinco años estuvo vigente una ley dictada por el Congreso que suspendió todo proceso de nombramiento de magistrados titulares, a pesar del insistente reclamo de la comunidad jurídica y la opinión pública acerca de la necesidad urgente de superar la situación de “ provisionalidad” predominante en el sistema judicial. Debe precisarse que las comisiones ejecutivas, y las autoridades designadas por estas para presidir las cortes y fiscalías de los distintos distritos judiciales del país, podían nombrar, promover y remover libremente a los magistrados colocados como provisionales o suplentes en todos los niveles jerárquicos del Poder Judicial y el Ministerio Público, lo que atentaba claramente contra la estabilidad e independencia de la función jurisdiccional y facilitaba las presiones o amenazas para lograr decisiones judiciales favorables a los intereses políticos judiciales favorables a los intereses políticos gubernamentales, asimismo, permitió sancionar ( con la separación o retorno al cargo inferior de origen) a los magistrados que no se sometían a estos “mandatos”. Fue también muy frecuente que se modificara intempestivamente la composición de los juzgados, fiscalías o tribunales cuando debían resolver casos que interesaban directamente al gobierno fujimorista, colocando a estos a magistrados controlados o permeables a los designios del régimen autoritario; asimismo, la designación de fiscales “ ad hoc” para investigar hechos o delitos que podían comprometer al gobierno o cuando se pretendía perseguir o sancionar penal o patrimonialmente a personas incomodas al régimen fujimorista19 Juan Francisco Vergara Gotelli20, refiere que dice la historia, que desde el acto inaugural de la Suprema Corte de Justicia del Perú, en el año 1824 por Simón Bolivar, se sintieron Ibídem P.61-62 Vergara Gotelli, Juan Francisco; La Reforma del Poder Judicial, KinkoS Impresiones SAC. Lima 2004, p.23 19 20 19 protestas y reclamos por hechos y situaciones que, desde el primer momento de la existencia de este Poder del Estado, desdicen de su Independencia y dicen de la proclividad de nuestros jueces a acercarse al poderoso de turno para la obtención de ventajas personales, con el costo consiguiente de la minusvalía institucional. Quiere esto decir que el propio Poder Judicial, a través de las determinaciones de sus propios Jueces, siempre se presentó como un Poder sin Poder frente a los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Por tanto, la primera comprobación en el tema de la problemática judicial nos señala que siempre se habló y se reclamó sobre la Independencia de este Poder porque tal independencia nunca la tuvo realmente, obviamente por la interferencia de los otros poderes que, arrinconando a los jueces, encontraron en éstos la seguridad de cobertura al término de sus mandatos. ACUERDO NACIONAL POR LA JUSTICIA “POLITICAS DE ESTADO PARA EL CAMBIO ESTRUCTURAL EN EL PODER JUDICIAL” El 21 de noviembre de 2003, en la Ciudad de Ayacucho, se instaló el grupo impulsor del ACUERDO NACIONAL POR LA JUSTICIA, designado por el Presidente de la Corte Suprema de aquel entonces, Dr. Hugo Sivina Hurtado, y respaldado por su Sala Plena. El Acuerdo Nacional, refleja las opiniones, expectativas y demandas de ciudadanos, magistrados, usuarios, profesionales, docentes universitarios, trabajadores, empresarios e instituciones especializadas, desplegando iniciativas y opiniones en conjunto para la mejora de la justicia, formulando las siguientes políticas de Estado para el cambio estructural en el Poder Judicial: 1. Fortalecimiento de la Autonomía e Independencia del Poder Judicial Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil promoverán: 20 (a) El fortalecimiento de la Presidencia de la Corte Suprema de la República, como primera autoridad del Poder Judicial, a través del otorgamiento de facultades ejecutivas que le permitan la coordinación interinstitucional para la conducción del cambio estructural del servicio de justicia. (b) El reforzamiento de los órganos de gobierno del Poder Judicial, en especial del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y de la Sala Plena de la Corte Suprema (c) La aprobación de la Ley de Emergencia Judicial y de la modificación de la ley Orgánica del Poder Judicial, cuyos proyectos se encuentran en el Parlamento. (d) La estabilidad de los magistrados en el desempeño de sus funciones, así como otros mecanismos que garanticen su independencia e imparcialidad. (e) El respeto al principio de no injerencia en el Poder Judicial por parte de los otros poderes del Estado. (f) La titularidad plena de los magistrados del Poder Judicial. (g) El respeto a la autonomía administrativa y financiera del Poder Judicial. (h) La legitimidad del Poder Judicial, como medio para consolidar el Estado de derecho. (i) El respeto de los fallos jurisdiccionales dictados de acuerdo a la Constitución y la ley, asegurando la efectividad de su ejecución (j) La aplicación de sanciones efectivas a todo aquel que lesione la independencia del Poder Judicial. Fundamentación: Sólo la autonomía e independencia del Poder Judicial garantizan el efectivo equilibrio de poderes y la vigencia del Estado de derecho en el país, y así lo expresan los compromisos regionales suscritos. Todo proceso de reforma o reestructuración deberá tener como eje el respeto de la autonomía funcional del Poder Judicial, así como la independencia e imparcialidad de los jueces al ejercer su labor jurisdiccional. Lineamientos Operativos: Otorgamiento de carácter preferencial al debate y tratamiento de las iniciativas legislativas del Poder Judicial ante la Comisión de Justicia del Congreso de la República. Aprobación de una nueva Ley Orgánica del Poder Judicial 21 Aprobación de un Estatuto Nacional del Juez, conforme a estándares Internacionales. Difusión de los Principios Básicos de Naciones Unidas para la Independencia de la Judicatura, así como de otros instrumentos internacionales sobre el tema. Formulación de sistemas de evaluación de los magistrados que respeten su estabilidad y carrera judicial, sujeta al debido cumplimiento de las funciones de administración de justicia. 2. Acceso a la Justicia Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil promoverán: a) La dotación de recursos necesarios para establecer un Sistema Nacional de Defensa Legal Para Todos, que involucre la Defensa de Oficio, los Consultorios Jurídicos Populares, los Colegios de Abogados, Facultades de Derecho, Iglesias, ONGs, a fin de promover asesoría y defensa legal gratuita, así como medios alternativos de resolución de conflictos a las personas de escasos recursos, comunidades indígenas y a mujeres, niños, ancianos y discapacitados en situación de vulnerabilidad. b) La incorporación del tema del acceso a la justicia como concepto y política medular dentro de las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza, solicitando la participación activa de la cooperación internacional para proveer recursos que permitan revertir las carencias. c) La capacitación del personal judicial y de los demás operadores legales para sensibilizar y generar aptitudes pluriculturales que eviten la discriminación de cualquier índole. d) La intensificación del uso de medios alternativos de resolución de conflictos. e) El establecimiento de una mejor oferta de servicios judiciales a la población con mayor número de magistrados que faciliten el acceso. f) Revisión del sistema de tasas judiciales y otros gastos judiciales con criterio equitativo respecto de las personas de escasos recursos para solventar estos gastos y aplicando los beneficios de auxilio judicial (beneficio de pobreza). g) La creación de un Centro sobre Acceso a la Justicia, encargado de realizar estudios de seguimiento para la reversión de sus carencias e impacto social. 22 h) La convergencia de las formas comunitarias de justicia con el sistema de justicia formal, reforzando las garantías de los derechos humanos y la legalidad democrática. Fundamentación Es que varios sectores de la población se encuentran imposibilitados de acceder al aparato judicial, lo cual genera una constante demanda de reversión de esta situación que se debe principalmente a: i) el alto costo y la complejidad de los procesos judiciales, ii)la falta de conocimiento de la población respecto de sus derechos en el sistema de justicia; y iii) la exclusión y discriminación hacia ciertos sectores especialmente vulnerables, como las mujeres, los indígenas y los menores de edad desprotegidos, quienes se ven especialmente impedidos de acceder a una justicia pronta y eficaz. Se hace necesaria una política de equidad, que permita a quienes tienen menos recursos acceder a una justicia gratuita y de calidad, además de facilitar el acceso de quienes sufren una mayor vulneración de sus derechos ciudadanos. Las adecuadas condiciones de acceso a la justicia son fundamentales para la convivencia social y el desenvolvimiento económico del país. Un gran sector de la población se encuentra privada de protección judicial efectiva y no goza de adecuadas condiciones de acceso a la justicia, razón por la cual la vigencia efectiva de sus derechos resulta en gran medida ilusoria. La tarea de crear esas condiciones no puede quedar relegada dentro de las políticas sociales y los procesos de reforma judicial. Revertir esta omisión resulta fundamental para mejor las condiciones de gobernabilidad y demanda una perspectiva multidimensional, priorizando los siguientes objetivos: Incorporar el uso de los mecanismos legales dentro de los programas y proyectos de desarrollo; Ampliar sustancialmente la disponibilidad de medios alternativos de resolución de conflictos destinados particularmente a los pobres, socialmente excluidos y discriminados: 23 Fortalecer la justicia de paz y crear mecanismos judiciales para resolver disputas patrimoniales de bajo monto; y, Otorgar a las Facultades de Derecho protagonismo en las estrategias y programas de acceso a la justicia. El acceso a la justicia implica la existencia de recursos informativos, profesionales, normativos, de procedimiento y materiales, disponibles para todos en forma pronta, expeditiva y eficaz, en concordancia con sus posibilidades económicas o culturales. Lineamientos operativos Aplicar una estrategia de acceso a la justicia destinada a: - Asegurar igual protección de la ley a todas las personas; - Proteger y dotar de eficacia a los derechos y por consiguiente, incrementar la seguridad y reducir la vulnerabilidad; - Facilitar la incorporación de sectores excluidos dentro de los flujos de prosperidad generados por la economía de mercado. Dar respuestas integrales frente al problema de falta de oportunidades de acceso a la justicia. Propender a alcanzar un ratio de un magistrado por cada diez mil habitantes, dentro de un programa de ampliación de los servicios de justicia que revierta la tendencia actual en donde existe aproximadamente un Juez por cada diecisiete mil habitantes. Apoyar como medida urgente la creación de 152 unidades jurisdiccionales nuevas para el Poder Judicial, conforme a la demanda adicional planteada por el Poder Judicial en el Proyecto de Presupuesto para el año 2004, no considerada por falta de recursos. Articular los programas de reforma judicial y los de administración estatal en el objetivo de simplificar y abaratar procedimientos, eliminar la corrupción y mejorar la eficiencia en el servicio público de la justicia. Optimizar la calidad de la información y del apoyo profesional para reivindicar derechos a través de la instancias judicial o administrativa. Priorizar opciones de medios alternativos de resolución de conflictos. Diseñar y poner en marcha mecanismos procesales orientados a proveer remedios judiciales prontos y sencillos ante disputas patrimoniales de escasa cuantía. 24 Desarrollar en el corto plazo, espacios de concertación con Facultades de Derecho, Colegios de Abogados y ONGs, Policía Nacional y Gobiernos Locales, así como con las instancias públicas que proveen servicios de defensa legal para el establecimiento del Sistema Nacional de Defensa Legal para Todos. Promover el desarrollo institucional, considerando las decisiones de la jurisdicción especial de las comunidades campesinas y nativas con el apoyo de las rondas campesinas, siempre que se respeten los derechos fundamentales de las personas. Dictar medidas que impidan la persecución penal a autoridades que hayan ejercido funciones jurisdiccionales dentro del marco de la justicia comunitaria, con pleno respeto a la Constitución. 3. Lucha contra la Corrupción Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil promoverán: a) La lucha contra la corrupción y sus redes, dentro y fuera del Poder Judicial, que involucren jueces, auxiliares de justicia, funcionarios, litigantes, abogados, empresarios o cualquier persona vinculada a la corrupción en la impartición o en el uso de servicio de justicia. b) La prevención de la corrupción en el servicio de justicia y el fortalecimiento de la investigación para la sanción correspondiente. c) La simplificación de los procedimientos legales y administrativos, a fin de erradicar toda complejidad que favorezca la arbitrariedad y la corrupción. d) El fortalecimiento de los órganos de control de la magistratura – OCMA y ODECMAS- así como de la Inspectora del Poder Judicial. e) La participación ciudadana en el sistema de control de magistratura. f) La adecuación de la legislación nacional a los instrumentos internacionales de lucha contra la corrupción. g) Una Ética de Servicio y Transferencia en los diferentes operadores de la administración de justicia, basada en la responsabilidad, integridad y honradez individual y en la eficiencia y calidad del servicio institucional al usuario. h) El fortalecimiento y la dotación de recursos integrales al Sistema Judicial Anticorrupción. 25 Fundamentación La corrupción es uno de los principales problemas que afectan a la administración de justicia y una importante causa del deterioro de la imagen pública de la justicia en el país. Su gravedad fue reconocida por los magistrados en la Comisión de Reestructuración del Poder Judicial, que concluyó que el Poder Judicial, debe poner por delante los intereses del ciudadano y no el interés particular de sus servidores. La impunidad ante la corrupción flagrante genera la pérdida de credibilidad de la administración de justicia. Más allá de la percepción externa se reconoce que al interior del Poder Judicial se dan conductas antiéticas y prácticas que violan la igualdad dentro del proceso judicial. De allí la necesidad de enfrentar la corrupción y revalorizar la función pública judicial dentro de una política nacional de ética pública fomentando la eficiencia y la eficacia en la administración de justicia así como la transparencia institucional. Es necesario optimizar el control con representantes de la Sociedad Civil y con el fortalecimiento de la autorregulación ética de los trabajadores, entendiendo la transparencia como el mejor mecanismo de control. Igualmente controlar la gestión, analizar la eficacia del gasto público y racionalizar y equilibrar el uso de los recursos. La rendición de cuentas pública y periódica y la ejecución permanente de programas de lucha contra la corrupción, servirán para enfrentar toda práctica aceptada de corrupción. La corrupción no es unilateral, no sólo depende del mayor o menor control sobre la conducta del juez, se alimenta también del mal comportamiento de todos los actores del sistema: abogados, litigantes, jueces, fiscales, secretarios de juzgado, de la corrupción heredada y de la cultura generalizada de la viveza. Requiere por ello de una respuesta integral, de políticas de eticidad y de probidad, con participación de los ciudadanos. Toda Política anticorrupción del Poder Judicial deberá acompañarse de medidas similares en el conjunto del Estado en el objetivo mayor de un cambio cultural de la sociedad respecto de este flagelo. Lineamientos operativos 26 Fortalecimiento de la Oficina de Control de la Magistratura ( OCMA) y de las Oficinas Desconcentradas de Control de la Magistratura ( ODECMAs), mediante mayores recursos, capacitación, personal idóneo y nuevos procedimientos que agilicen su función de control. Dotación de estos órganos de magistrados a tiempo completo, dedicados exclusivamente a la planificación, ejecución y optimización de las tareas de control en cada Corte Superior de Justicia. Establecimiento de mecanismos preventivos de control de la labor jurisdiccional, centrados en la evaluación de la productividad, calidad de los fallos judiciales, celeridad procesal y legitimidad social de los despacho judiciales, entre otros. Brindar facilidades a los ciudadanos para la información o presentación de denuncias sobre corrupción. Implementación de mecanismos telefónicos o por Internet. Conexión en red de los órganos de control interno del Poder Judicial ( OCMA, ODECMAS), Inspectoría y Jefatura de Personal del Poder Judicial, de modo que sean de conocimiento general las sanciones impuestas a nivel nacional. Separación de las denuncias presentadas ante los órganos de control referidas a procesos judiciales en trámite o recientemente culminados, a ser notificadas a la otra parte para el mejor discernimiento de los órganos de control. Prioridad en el juzgamiento de las denuncias que, ante los órganos de control, estén acompañadas del debido recaudo. Implementación de una Unidad de Control Patrimonial de los Jueces para detección de enriquecimiento ilícito. Desarrollo de campañas mediáticas educativas para la población. Elaboración de Manuales de Organización y Funciones claros y transparentes, con procedimientos disciplinarios y penalidad correspondiente a faltas leves y graves cometidas por el personal judicial. Puesta en vigencia y difusión del Decálogo del Juez y del Código de Etica del Poder Judicial. Promoción de un Sistema Nacional de Veedurías Ciudadanas contra la Corrupción, en coordinación con los Consejos Consultivos Regionales. Elección del Juez y del servidor judicial del año en cada Corte Superior de Justicia y a nivel nacional a partir de 2005. 27 Dar carácter de permanencia y competencia nacional a la Justicia Anticorrupción ampliando el número de juzgados anticorrupción a nivel nacional, que permita el control judicial efectivo de la corrupción en todo el país. Concertación con las otras ramas de Gobierno y con los Colegios de Abogados del País para redacción y promulgación de una Ley de Responsabilidad Profesional de los Abogados, en virtud de la cual los Colegios de Abogados asuman responsabilidades especificas y efectivas de prevención, control y sanción para el correcto desempeño ético de sus afiliados, publicando semestralmente informes sobre las denuncias recibidas, las investigaciones de oficio que se realicen y los resultados de los procesos disciplinarios. Coordinación interinstitucional entre organismos públicos y privados para desarrollar políticas de lucha contra la corrupción. 4. Gobierno y Organización Descentralizada del Poder Judicial Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la Sociedad civil promoverán: (a) El fortalecimiento de los órganos de gobierno y de administración del Poder Judicial dentro de la mayor autonomía administrativa y financiera. (b) La desconcentración paulatina de las competencias, atribuciones y recursos institucionales del Poder Judiciales, a favor de las Cortes Superiores de Justicia. (c) Una mayor capacidad de planeamiento estratégico de los órganos de gobierno judicial de nivel regional. (d) La redefinición de la estructura territorial de las Cortes Superiores de Justicia, a fin de adecuarlas a las necesidades de acceso a la justicia de la población. (e) El desarrollo de una política especial para el fortalecimiento del servicio de justicia en sedes de frontera. (f) La desconcentración de los servicios judiciales, dando prioridad al uso de recursos propios de cada región. (g) La participación del Poder Judicial en las instancias de planeamiento de cada región, en lo relacionado a la justicia. (h) El desarrollo de una nueva cultura judicial, tomando como eje un perfil de juez sensible a su entorno social, socialmente responsable de sus decisiones y con marcos de pensamiento flexible y creativo. 28 (i) La capacitación de los magistrados en la legislación regional y municipal de cada zona, así como en el análisis de la problemática de su región. Fundamentación La justicia es mayoritariamente percibida como lenta, congestionada, costosa, burocrática, ineficiente y poco eficaz. Esta caracterización negativa surge de la falta de una organización moderna y eficiente del Poder Judicial, así como de la limitada capacidad de sus órganos de gobierno- Corte Suprema de la República, Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y Gerencia General – para subsanar estos aspectos de manera efectiva y oportuna. El Poder Judicial mantiene una estructura vertical y jerárquica, una cultura altamente formalista , rutinas de trabajo complejamente burocráticas, escasa comunicación entre juzgados y sedes judiciales, marcos normativos poco transparentes, los que han persistido a pesar de la incorporación de algunos elementos y criterios modernos de administración y gestión – como el uso de computadoras- en una convivencia de confusa y difícil interacción entre sus componentes En segundo lugar, a contracorriente del proceso de descentralización, el Poder Judicial tiene un sistema de gestión centralizada y concentrada en Lima que afecta la labor de sus 27 Cortes Superiores de Justicia, generando debilidad en la autoridad descentralizada, ineficiencia en el uso de los recursos y lentitud den los procesos internos de decisión. Las Cortes Superiores no están facultadas para decidir sobre asuntos centrales de sus jurisdicciones, como la distribución territorial de juzgados, la contratación de personal y servicios judiciales o la modernización de sus locales, entre otros aspectos. A nivel administrativo una Caja Central, si bien contribuye a reducir costos para la adquisición de bienes y servicios, resulta contraproducente cuando las decisiones responden a necesidades urbanas sin mayor atención a las zonas rurales. Esta situación se agrava en las sedes de frontera como Tumbes, Tacna, Iquitos o Madre de Dios, donde los conflictos sociales suelen ser más agudos además de concentrar 29 delitos que afectan fuertemente la economía nacional, como al extracción ilegal de recursos naturales o el contrabando. A pesar de ello el personal judicial en estas zonas es insuficiente, no cuenta con condiciones mínimas de trabajo y muchas veces expone sus vidas en el cumplimiento de su labor por las distancias geográficas magistrados y jueces no acceden a la información ni a una adecuada capacitación, lo que se agrava con un presupuesto insuficiente para atender sus múltiples problemas. La organización judicial debe responder a la diversidad propia del país a través de un cabal proceso de descentralización de la gestión y administración del Poder Judicial. Las Cortes Superiores de Justicia deben contar con prerrogativas administrativas y de gestión y organizarse como Unidades Ejecutoras de Gasto, con el objetivo de brindar una atención oportuna, adecuada y eficiente a los usuarios del servicio de justicia. Lineamientos operativos Creación de gabinetes técnicos u oficinas de modernización institucional adscritas las Presidencia de las Cortes Superiores de Justicia, encargadas del Planeamiento estratégico de mediano plazo de las sedes judiciales y del desarrollo de proyectos de modernización. Implementación de un sistema interconectado, a nivel nacional, de información entre organismos administrativos y gerenciales del Poder Judicial. Definición de indicadores uniformes de gestión para una evaluación objetiva de la labor jurisdiccional. Diseño de un Plan de Descentralización del Poder Judicial, consensuado entre las Cortes Superiores de Justicia del país, para el siguiente quinquenio. Creación de un Fondo Especial para el desarrollo del servicio de justicia en las zonas de frontera. Conformación de Consejos Multidisciplinarios para el estudio y análisis de los delitos en las zonas de frontera, a fin de precisar políticas de control y manejo de la carga procesal. Brindar incentivos a magistrados y personal que labore en dichas zonas, así como facilidades para la capacitación. 5. Presupuesto judicial 30 Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil promoverán: (a) La asignación progresiva al Poder Judicial de un presupuesto que alcance, en periodo de cinco años, no menos del 4% del Presupuesto General de la República. (b) La transparencia presupuestal en el uso de los recurso del Poder Judicial, a nivel regional y nacional, mediante publicación de su Página WEB. (c) La Mejora de la infraestructura de los despachos judiciales a nivel nacional, de las condiciones de trabajo y de la atención a los usuarios. (d) La dotación de un moderno soporte informático básico para todos los órganos jurisdiccionales del país. 6. Personal y Recursos Humanos Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil promoverán: (a) Un perfil del magistrado y del servidor judicial acorde con las necesidades institucionales. (b) La selección y nombramiento de magistrados idóneos y honestos, de acuerdo a criterios de mérito personal y profesional. (c) El tratamiento equitativo de los trabajadores y servidores del Poder Judicial, sobre la base de un régimen de carrera. (d) Un sistema disciplinario y de evaluación transparente de conforme al debido proceso. (e) Una política remunerativa acorde con la dignidad de la función judicial, que incentive una mayor participación del personal en el proceso de cambio. Lineamientos Operativos Promulgación de una Ley de la Carrera Judicial. Promulgación de una Ley de Carrera del Personal Jurisdiccional, elaborada con participación de los representantes de los trabajadores del Poder Judicial. 31 Diseño y puesta en marcha de concursos de méritos para la contratación de personal judicial. Captación en las Cortes Superiores de recursos humanos mediante convenios con Universidades, Programas de Voluntariado de los estudiantes de Derecho, Contabilidad, Administración, Psicología y áreas afines al Poder Judicial. Creación de una Oficina de Defensoría del Personal Judicial, que permita la atención eficiente y oportuna de las quejas sobre el trato al personal del Poder Judicial. 7. Modernización de áreas prioritarias de la justicia Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil promoverán: (a) La reforma del sistema penal, mediante la instauración de un nuevo modelo procesal acusatorio garantista, con base en una política criminal coherente. (b) Una mayor atención del sistema de justicia penal juvenil. (c) La constitución de una justicia especializada en derechos humanos, sobre la base de las recomendaciones de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación. (d) La protección adecuada de las víctimas de los delitos (e) La revalorización de la justicia de paz como agente que impulsa la confluencia del derecho oficial y el derecho consuetudinario. (f) El fortalecimiento de la justicia civil, especialmente en el ámbito económico, financiero – comercial y de familia. Fundamentación La reforma integral del Poder Judicial requiere atender problemas y necesidades en sus diferentes ámbitos de acción, sin desmedro de la prioridad que reclaman algunas áreas de la administración de justicia para concentrar los esfuerzos del proceso de cambios. La definición de estas áreas implica la de los ámbitos jurisdiccionales con mayor impacto en los derechos fundamentales de las personas, pues sólo su efectiva protección garantizará la tutela del conjunto de derechos de los ciudadanos. 32 La justicia penal es un ámbito principal en la administración de justicia. A través de ella el Poder Judicial ejerce el control de las actividades del Estado y en la que afecta legítimamente los derechos fundamentales de la persona, como la libertad o la propiedad. No obstante, la situación de la justicia penal en el Perú es crítica tanto por el crecimiento permanente de la criminalidad social y económica como por la permanencia de marcos procesales y de una cultura inquisitiva que resulta incompatible con los principios del debido proceso. En este marco, el Poder judicial no muestra condiciones adecuadas para una protección efectiva a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos, como lo ha señalado el Informe Final de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación ( CVR). El pedido de perdón a las víctimas de la violencia hecho por el Presidente del Poder Judicial, en el marco de la Primera Audiencia Regional realizada en Ayacucho, es un gesto significativo respecto del nuevo modelo de justicia en el cual la tutela de los derechos humanos deberá ser eje fundamental de la labor jurisdiccional. Otro ámbito crítico es la justicia civil. Los juzgados civiles no han crecido de manera proporcional a la demanda ciudadana y reciben la mayor carga procesal. Su especialización se da desordenadamente, pudiendo abocarse indistintamente a materias civiles, comerciales, constitucionales y laborales. A pesar de marcos procesales más modernos y flexibles, no hay capacidad suficiente para responder a la demanda. Urgen salidas concretas que faciliten tanto la atención a los usuarios como la modernización de la justicia penal y civil propuesta por la Comisión de Magistrados para la Reestructuración del Poder Judicial. Lineamientos Operativos Aprobar, considerando los proyectos existentes y como producto del consenso, el Código Procesal Penal. Desarrollar en el Sistema de Justicia, un Plan de Emergencia para la implementación progresiva del nuevo sistema procesal penal. Proporcionar mayores recursos humanos y materiales al sistema de juzgamiento de reos de cárcel, ampliando el número de Juzgados y Salas y simplificando los 33 procedimientos a fin de reducir el número de personas injustamente encarceladas. Facilitar el juzgamiento de menores infractores en sus localidades o regiones de origen, creándose institutos de tratamientos educativo a nivel regional. Ampliar las competencia de los Juzgados de Paz Garantizar la elección popular de jueces de paz. Impulsar la convocatoria en el año 2005 para elecciones de Jueces de Paz en toda la república. Capacitación de jueces de paz en aspectos constitucionales y de Derechos Humanos. Estudiar las necesidades de creación de juzgados civiles a nivel nacional, sobre la base de la demanda social, el incremento poblacional y la tasa de litigiosidad. Crear de manera progresiva juzgados y salas económico- financiero- comerciales. 8. Enseñanza del derecho y formación del magistrado Para la realización de esta política , el Estado, el Poder Judicial y las facultades de Derecho del País promoverán: (a) La reorientación de los contenidos de la enseñanza del derecho, buscando la destreza para el razonamiento jurídico como componente transversal en los estudios. (b) Un examen de homologación con exigencias de calidad para que los egresados de las Facultades de Derecho reciban el titulo para ejercer la abogacía. (c) El fortalecimiento de la formación judicial que imparte la Academia de la Magistratura, estableciendo un periodo básico de un año académico de estudios para acceder a la judicatura. (d) La creación y desarrollo de nuevas especializaciones y estudios de postgrado en derecho, útiles para la carrera judicial. (e) Un sistema periódico de acreditación de las Facultades de Derecho. (f) Sistemas de consultorios jurídicos universitarios. (g) Promover el análisis, estudio, publicación y difusión de las sentencias judiciales. (Poder Judicial: Acuerdo Nacional de Justicia, Abril 2004). 34 3. PARTE III GOBIERNO DE JUAN VELASCO ALVARADO 3 de Octubre de 1968 al 29 de Agosto de 1975 35 3.1 LA REFORMA JUDICIAL DEL GOBIERNO MILITAR DE JUAN VELASCO ALVARADO CONTEXTO DE LA REFORMA JUDICIAL El 03 de octubre de 1968 se produjo un golpe de Estado propiciado por los altos mandos de las Fuerzas Armadas, derrocando el Gobierno Constitucional del Arq. Fernando Belaunde Terry, a quien deportaron a Argentina, instaurándose el gobierno militar dirigido por el general Juan Velasco Alvarado, el cual duró hasta el 29 de agosto de 1975 siendo derrocado por Francisco Morales Bermúdez. El gobierno Velasquista declaró su intención de realizar una reestructuración revolucionaria, nacionalizando industrias clave, el sector financiero y los medios de comunicación; emprendiendo - entre otros - una reforma agraria masiva que beneficiaría a las comunidades campesinas y a los trabajadores del campo, no propietarios de tierras . Según el llamado ” Plan Inca” 21 y el Estatuto Revolucionario del Gobierno Militar, la reforma de las instituciones del Estado debía ser integral, es así que en cuanto al Poder Judicial, se le atribuyó corrupción, señalándole que la justicia servía a los ricos y condenaba a los pobres, que los tribunales o la justicia era lenta, morosa y parcial a favor de los poderosos, que esta institución carecía de autonomía ya que sus miembros dependía del favor político de un senador amigo, un diputado influyente o a un Ministerio 22 al cual debe el favor del nombramiento, que los magistrados honestos, carecían de programas de preparación profesional y estaban mal pagados, propiciando la inmoralidad del soborno y la coima y las leyes y procedimientos judiciales eran anacrónicos y favorecían a los grupos privilegiados, se señaló que uno de los objetivos del Gobierno Militar consistía en lograr un Poder Judicial independiente, capacitado y que asegure una oportuna e inflexible aplicación de la ley a todos por igual. ZIMMERMANN ZAVALA, Augusto; “El Plan Inca, Objetivo: Revolución Peruana”; Lima: Editorial: Edita Grijaldo, 1975; p.119. 22 Antes del Gobierno Militar, el sistema de nombramiento de Magistrados de la Corte Suprema, era por el Senado y los de primera y segunda instancia, por el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Justicia. 21 36 García Rada23 confirmando - en parte - lo expuesto anteriormente, señala que Arturo Valdez Palacio, Coronel del Cuerpo Jurídico Militar enviado por el general Velasco, al convocarlo a una reunión en diciembre de 1968, le dijo que existía gran malestar contra la Corte Suprema en especial y contra el Poder Judicial en general. Consideraban a la justicia lenta, cara, no siempre imparcial y con muchos magistrados venales; que había una cantidad de detenidos sin juzgar y notable exceso en la población carcelaria, y que el gobierno estimaba indispensable una reforma integral del Poder Judicial, poner al día las leyes y nuevos hombres que se adecuaran a los cambios de estructuras que se avecinaban. Para los efectos de la reforma judicial, el gobierno militar estuvo asesorado por los siguientes juristas: Héctor Cornejo Chávez, Guillermo Figallo Adrianzen, Alfonso Montesinos y Montesinos, Guillermo García Motúfar, así como los citados por Domingo García Rada 24 , Mario Alzadora Valdez; Alberto Ruiz – Eldredge. OBJETIVOS DE LA REFORMA JUDICIAL Del denominado “ Plan Inca” antes citado, podemos extraer los siguientes objetivos trazados por el gobierno militar : a. Cese definitivo de los magistrados que no reuniesen los requisitos necesarios para administrar justicia con prontitud, rectitud y honestidad; b. Creación de un organismo de alto nivel idóneo para garantizar la autonomía de los jueces e impedir la intromisión política como instrumento de control; c. Otorgamiento de sueldos decorosos a los magistrados para evitar que fuesen tentados aprovechando su necesidad; d. Establecer un sistema que garantice la elección de magistrados idóneos, la fiscalización de sus actos y la imposición de severas sanciones a quienes no cumplieran con el objetivo de instaurar la justicia; e. Implementación de un sistema de capacitación y especialización en beneficio de los magistrados; GARCIA RADA, Domingo; “Memorias de un Juez”; Volumen VIII; Segunda Edición; Lima: Editorial San Marcos 2004; p. 333 24 Ibídem, p.p.392, 393. 23 37 f. Promulgar nuevas leyes acordes con la justicia y con el “derecho revolucionario ” del pueblo a ser amparado, por igual, sin discriminaciones ni privilegios por razón de apellido, familia o cuenta bancaria. REFORMAS INTENTADAS Según el profesor y analista Luis Pásara 25 las reformas – en general- fueron agrupadas en relación con su proyecto global, en tres categorías. La primera es la que corresponde al Poder Judicial tradicional, el fuero común. La segunda es la que se expresa en la creación de dos nuevos fueros, correspondientes ambos a dos reformas sociales de importancia dentro del proyecto gubernamental de Velasco. La tercera, incluye las reformas en otros dos fueros, el administrativo de trabajo y el militar. Tema que no tocaremos en el presente trabajo. REFORMA DEL FUERO COMUN El referido autor precisa el dictado de dos tipos de medidas relevantes , las mismas que estuvieron dirigidas a la transformación del fuero común. De una parte, la recomposición de los magistrados y de otra, el dictado de medidas legales destinadas a reformar los procedimientos y algunos contenidos de justicia. CESE COLECTIVO DE MAGISTRADOS Y CREACION DEL CONSEJO NACIONAL DE JUSTICIA El Gobierno Militar de Juan Velasco Alvarado, materializando las medidas tendientes a reformar el sistema de administración de justicia, dictó las siguientes medidas: - Se promulgó el Decreto Ley 18060 de fecha 23 de diciembre de 1969 que establecía lo siguiente: - Declaró en reorganización el Poder Judicial, removiendo a los miembros de la Corte Suprema ( vocales y fiscales); PASARA , Luis ; Perú : Administración de ¿Justicia? En, consejo latinoamericano de Derecho y Desarrollo; “ LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN AMERICA LATINA” Lima . p. 252. 25 38 - Modificó la composición de la Corte Suprema, estableciendo tres salas de cinco miembros cada una, suprimiendo las Fiscalías; - Creó el Consejo Nacional de Justicia para elegir magistrados de todos los niveles, excepto los Jueces de Paz, y posteriormente potestad disciplinaria respecto a dichos magistrados. En cuanto a los ceses de los integrantes de la Corte Suprema, es pertinente citar el doctor García Rada26, quien precisa que luego de la conversación con los asesores del general Velasco, quedó convencido que el Gobierno entraría a la Corte Suprema, ya que no podía soportar la permanencia de magistrados que no se sometieran dócilmente a sus órdenes. Al respecto Linn Hammergren27 refiere que el Gobierno Militar no incluyó al sector justicia en el plan de acción que sacó a la luz en 1969 y que los militares destituyeron a los integrantes de la Corte Suprema y ordenaron varias ratificaciones judiciales, debido a que los integrantes de este órgano judicial le explicaron que la independencia judicial les impedía instruir a sus jueces acerca de como tomar las decisiones, justificando sus acciones como un esfuerzo para crear un Poder Judicial con jueces dotados de una mentalidad revolucionaria. Como un ejemplo de magistrados que compartían dicho compromiso tenemos las palabras del Presidente reelecto de la Corte Suprema, doctor José García Salazar, cuando en una parte de su discurso publicado en el número 496 de la Revista Caretas 28 , precisó: “ En el momento histórico que vivimos, según el estatuto que nos rige, ninguna ley puede ser incompatible con los altos fines de la Revolución, ni la misma Constitución, que solo queda vigente en cuanto sus disposiciones se compatibilicen y sirvan de nexo a la concreción de sus fines”. El doctor Alberto Ruiz- Eldredge29 , justificando la medida contenida en el citado Decreto Ley, refiere que en el Congreso de Abogados del Cusco, realizado en enero de 1968, durante el régimen de Belaunde Terry, dio un voto de censura a la Corte Suprema de la República, haciendo presente que ello no fue promovido por el Colegio de op. Cit. p. 344. Hammergren, Linn; “La experiencia peruana en reforma judicial: tres décadas de grandes cambios con pocas mejoras”, http://www.bibliojureidica.or/libros/4/1509/9.pdf. 28 Revista Caretas Nro.496 del 21 de marzo al 04 de abril de 1974; p.11. 29 RUIZ-ELDREDGE, Alberto ; LA CONSTITUCION COMENTADA 1979; Lima,1980; p.293 26 27 39 Abogados de Lima, sino un acuerdo unánime producto tal vez de las graves injusticias sufridas, sobre todo por los sectores mas humildes de la población, en especial los campesinos. Señala que esta ley es el resultado de lo acordado en el Congreso de Abogados antes citado, y los principales Colegios de Abogados de la República (Callao, Arequipa, Piura, Ayacucho, Huancavelica, que representan un 90% de todos los abogados del Perú, apoyaron la medida, sin hacer la menor defensa de los magistrados salientes. Por Decreto Ley 18061 se nombró a los vocales de la Corte Suprema, otorgándoles la facultad de ratificar a los vocales superiores y jueces de toda la República.30 . Los magistrados designados por tal Decreto, fueron los siguientes: Manuel Segundo Nuñez Valdivia, Luis Ponce Mendoza, Octavio Torres Malpica, Alejandro Bustamente Ugarte, Enrique Cuentas Ormachea, Juan Domingo Córdova Vargas, Francisco Velasco Gallo, Alberto Ballón Landa Arrisueño, José García Salazar, Javier Alzadora Valdez, Andrés León Montalbán, José Santos Rivera, Emilio Llosa Rickkets, Manuel García Calderón Koechlin, Ricardo Nugent López Cheves y Placido Galindo Pardo, nombrándose también como Fiscal en lo administrativo al doctor Jesús Arturo Linares Barreda. El doctor Alberto Ruiz- Eldredge31, en el mismo sentido de defensa del decreto Ley 18060, señaló que de 1956 a 1968 las Vocalías Supremas y las de las Cortes Superiores, sobre todas las primeras, se distribuían por turno entre los partidos que conformaban la mayoría o a favor de parientes o relacionados de los Presidentes de los órganos de poder o de otras personalidades. En tal estado de cosas, no pudieron llegar a la Corte Suprema ilustres juristas, a pesar de que muchos de ellos eran propuestos, repetidamente, por las instituciones del Foro, sin embargo se le cerró el camino, siendo olvidados por el Poder Político, citando como ejemplos a los siguientes abogados: Javier Alzadora Valdez, Manuel Segundo Núñez Valdivia, José Samanez Concha, Alberto Ballón Landa, Federico Gutiérrez Salazar, Roberto Mac Lean Ugarteche, Guillermo García Montufar, Guillermo Figallo Adrianzen, Cesar Polar Romero, Ricardo La Hoz Tirado, José Santos Rivera, José Ignacio Tello Campodónico, Francisco Velasco Gallo, Ricardo Nugent López, Arturo Linares, Manuel García Calderón, Artemio Álvarez Benavides, Emilio Llosa Ricketts, Andrés León Montalbán, Lorenzo Tolentino Tapia, Juan Arce Murua, José Garcia Salazar, José Rodríguez Montoya, Remigio Pino. Niega que los nombrados hayan sido 30 31 Con anterioridad a dicha medida, las ratificaciones se daba ordinariamente cada cinco años. Ibídem; pp.294,295 40 impuestos, ya que unos fueron nombrados directamente y otros electos por el Consejo Nacional de Justicia. Cuando hubo nombramientos directos, recayeron con una sola excepción, entre los propuestos desde atrás por los Colegios de Abogados y cuando se creó el Consejo Nacional de Justicia, mediante los concursos de ley, pero siempre a base de propuestas del Foro y de la Corte Suprema. Sobre el nombramiento de los vocales supremos, la revista Caretas32 en su sección “ Mar de Fondo ”, critica la medida contenida en el Decreto Ley 18060 llamada de “ reorganización y moralización “ del Poder Judicial, señalando que en busca de una Corte Suprema acorde con el pensamiento del “ nuevo derecho revolucionario” , en realidad, se buscaba usufructuar de verdaderos tribunales de sanción contra los hombres del gobierno derrocado el 03 de octubre de 1968; el general Velasco dejó en la calle a 12 vocales y fiscales supremos, entre ellos, su presidente el doctor Alberto Eguren Bressani, para integrar la nueva Corte Suprema con 11 miembros de carrera y 06 de los llamados “ de la calle”, entre estos el doctor Ricardo Nugent López - Chávez, que no reunía entonces los requisitos para ser magistrado supremo ni por ejercicio de la abogacía, aunque si cumplía el requisito de ser pariente político del entonces coronel Raúl Meneses Arata, miembro del COAP que después sería Ministro de Transportes. Cabe destacar que dentro de los magistrados nombrados se encontraba el doctor Francisco Velasco Gallo, pariente cercano del General Velasco Alvarado. En ese sentido también se pronunció el doctor César San Martín Castro, con motivo de su Discurso con motivo del “ Día del Juez “ el 04 de agosto del 2009, al señalar que con la dación del Decreto Ley 18061 mediante la cual se facultaba a la Corte Suprema una ratificación extraordinaria del conjunto de jueces, vocales y fiscales, ocasionó un alejamiento arbitrario de numerosos magistrados, e “ inauguró una etapa de funcionamiento del Poder Judicial a todas luces insatisfactoria y en extremo condescendiente con el régimen , al punto de cohonestar sus arbitrariedades y desconocer la vigencia y tutela de las libertades públicas” La ratificación extraordinaria llevada a cabo por la Corte Suprema, comprendió a los 20 Distritos Judiciales, siendo llamada por la Revista CARETAS número 416 33 como la mas mortífera purga en la historia del Poder Judicial. 32 33 Revista Caretas , número 613 del 1 de setiembre de 1980; p. 24 Revista Caretas , número 416 de mayo a junio 1970; p. 15 41 Al respecto, en el número 378 de la revista “OIGA” 34 se da a conocer la carta del magistrado Dagoberto Ojeda del Arco35, quien informa que al concluir el trámite administrativo de ocho días, llevado a cabo por la Corte Suprema, 131 magistrados – de entre ellos 53 vocales de segunda instancia y fiscales ( aproximadamente el 41% del total en todo el país ) y 131 jueces y agentes fiscales en las 20 Cortes Superiores de toda la República – no pasaron la prueba de las ratificaciones judiciales, describiendo la naturaleza inquisitorial del proceso, debido a la no existencia de recurso de revisión, el voto secreto no fundamentado e imposibilidad de defensa, no admitiendo ningún argumento válido en su favor. En la citada revista se hace mención que este proceso a cargo de la Corte suprema, presidida por el doctor Manuel Segundo Núñez Valdivia y los 16 integrantes del organismo supremo de administración judicial, se constituyó en una especie de “Tribunal de Conciencia”, cuya labor era de juzgar el desempeño de cada uno de los magistrados peruanos y sancionar (en los casos a que hubiera lugar) sin pruebas , contaban con una serie de averiguaciones realizadas por los propios vocales supremos. Entre la información que disponían, se hallaba también las recomendaciones formuladas por los Colegios de Abogados del país (documentos que solo recibieron valor informativo) sobre el comportamiento de los Vocales, Fiscales, Jueces y Agentes Fiscales sometidos a ratificación. A modo de ejemplo de dicho proceso , uno de los magistrados no ratificados fueron el doctor Gastón Maccassi Sánchez ( conocido por intervenir en el sonado caso de la Página Once ) así como el Fiscal Héctor Ponce Arteaga, quien inicialmente tuvo a su cargo el citado proceso. La revista Caretas número 41636 , haciendo una comparación de los dos proceso de ratificación llevados a cabo al inicio del año 1969 y la de 1970, señala que la “ mortandad “ entre magistrados de primera instancia ( jueces y agentes fiscales ) del año 1970 alcanzó cifras más altas: 133 magistrados en el Perú, mientras que la ratificación cumplida a inicios de 1969, solamente arrojó un porcentaje de 28% a 30% de jueces no ratificados. Luis Pásara en su sección Perú: Administración de ¿justicia? 37 Criticó esta medida señalando que si se buscaba un nuevo tipo de justicia, como se llegó a sostener en Revista Oiga , numero378 del 12 de junio de 1970; p.16 Magistrado no ratificado por la Corte Suprema 36 Revista caretas número 416 del 26 de mayo al 12 de junio de1970; p. 15 37 Op.cit, p.253 34 35 42 discursos presidenciales, este no podía gestarse mediante simple remoción y sustitución de magistrados. En esa línea de pensamiento agrega en una entrevista hecha en el Diario Perú 21 el 06 de mayo del 2004, que las reformas judiciales intentadas en el gobierno militar y la de Alberto Fujimori, terminaron mal. Refiere, que una reforma judicial es un proceso de años, supone un cambio institucional muy complicado; se requiere cambiar, primero, la mentalidad de quienes participan en el sistema de justicia, y eso es muy difícil, toma mucho tiempo, es un proceso largo, supone cambiar las facultades de derecho, a los jueces, abogados, y eso no se logra de un día para otro, y, segundo: El problema del dinero, es cierto que para una reforma se requiere mucho recursos, pero hay problemas previos, por ejemplo, saber si la plata se está gastando como se debe. Agrega que hay un desbalance entre lo que se esperaba de las reformas, la plata que se ha invertido y los resultados. La creación del Consejo Nacional de Justicia, encargado del nombramiento y control judiciales, fue conformado por delegados del gobierno junto a los representantes de las universidades (San Marcos y San Antonio Abad del Cuzco), los Colegios de Abogados y la Corte Suprema; a este organismo también se le dio facultad para sancionar y remover a los jueces. Para el profesor Ruiz-Eldredge 38 la constitución del Consejo Nacional de Justicia, fue promovida por los Congresos de Abogados y Profesores de las facultades de derecho, sobre todo de San Marcos, en vista de tantas iniquidades, el que se conformaba por representantes de las universidades, de las organizaciones profesionales y de la Corte Suprema.. Ante la crítica sobre la creación de esta institución, respondió señalando que no pudieron evitar que dicha institución quede como tal en la Constitución de 1979, criticando más bien que la citada Constitución al regular sobre el Consejo la haya limitado a proponer al Presidente de la República los nombramientos de magistrados; considera que se disminuye la potestad suficiente hasta para expedir los nombramientos o credenciales con absoluta independencia. Este organismo que tenía como finalidad también proponer nuevos integrantes de las cortes “desmembradas” estuvo conformada- entre otros- por el doctor Héctor Cornejo Chávez y Alfonso Benavides Correa. 38 Op.cit. 308 43 Luis Pasara 39 comentando la creación del Consejo Nacional de Justicia señala que este organismo – mayoritariamente nombrado por el gobierno – incorporó a la carrera judicial a un cierto número de abogados que venían del ejercicio libre o de la función pública, trayendo experiencias y perspectivas distintas a aquellas que prevalecían en la maquinaria judicial; al mismo tiempo que el consejo estableció un rígido sistema de investigación y sanciones sobre los jueces. Este Consejo fue dotado de tres funciones básicas (nombrar y sancionar jueces y proponer nueva legislación), enfatizó la facultad sancionadora. Un caso que tuvo mayor repercusión, llamado por CARETAS número 613 escándalo político judicial, fue el proceso disciplinario 41 40 como a cinco vocales de la Corte Suprema que terminó en octubre de 1973 con su destitución. Señala Pasara 42 en su sección Perú: Administración de ¿Justicia? , que los cargos y las pruebas que se actuaron, constituían un juicio sobre la forma de ejercer por el juzgador la capacidad, que le corresponde legalmente, de ponderar pruebas y responsabilidades; esto es especialmente claro por el hecho de que el juicio que originó el proceso disciplinario era un juicio penal, en el cual, de acuerdo a ley, el juzgador debe usar el criterio de conciencia. Este caso, parece ser una excepción, especialmente a que el escándalo en torno al caso ocurrió que el denunciante de los procesados fuera un miembro del propio Consejo Nacional de Justicia, siendo innegable su importancia amedrentadora respecto al Poder Judicial. Es decir se evidencia una clara intervención en la capacidad jurisdiccional del Poder Judicial. Al caso que nos referimos es el iniciado en octubre de 1973, cuando el Colegio de Abogados de Lima denunció a uno de sus miembros del Consejo Nacional de Justicia, abogado Alfonso Montesinos y Montesinos, por ejercicio ilegal de la profesión, ya que, por ser miembro del Consejo, estaba impedido de ejercer como letrado, originando que Montesinos denuncie al decano Juan Vicente Ugarte del Pino y al Secretario Juan Bardelli Lartirigoyen. Proceso que terminó absolviendo al primero y aunque sentenció al segundo, no logró calmar las iras de Montesinos, que presionó al Consejo hasta que PASARA , Luis ; Velasco: Sueño frustrado. En INSTITUTO DE ESTUDIOS PERUANOS. “ El Gobierno militar - Una experiencia Peruana 1968-1980” Lima 1985. p. 359. 39 Revista Caretas número 613 del 1 de setiembre de 1980; p.24 Proceso Disciplinario a que se hace referencia , es el signado con el expediente 6988-73 42 La Administración de Justicia en América Latina; p. 264 40 41 44 destituyeron a sus cinco miembros. Ante esto, otros tres vocales renunciaron en protesta por la citada medida, siendo ellos , los doctores Juan Domingo García Córdova, Emilio Llosa Ricketss y Plácido Galindo. Para García Rada43 este organismo al tener casi todos sus miembros designados por el Ejecutivo y existiendo una dictadura como la de Velasco, sus decisiones obedecían al querer del amo de turno. Ejercían una absorbente fiscalización sobre todos los jueces del Perú, con desmedro de su independencia , ya que no solo controla la conducta funcional – que sería lo conveniente- sino que también llega a apreciar el tenor de sus decisiones, poniendo como ejemplo el proceso disciplinario que terminó con la destitución de los cinco magistrados antes referido, por haberse atrevido a no sancionar a Ugarte del Pino. Sobre la conducta de los integrantes del Consejo Nacional de Justicia, Roque Carrión W. en su artículo “Sobre como acercar la justicia al Pueblo” publicado en el número 388 de la Revista Oiga 44, denunciando la reforma judicial gratuita, criticaba que los miembros del Consejo Nacional de Justicia no percibían sueldo, lo que originaba que estos continúen ejerciendo sus actividades profesionales, con grave perjuicio para la imparcial elección de jueces. El Consejo Nacional de Justicia, apareció también como responsable de haber realizado una sustitución masiva de magistrados. Hasta 1975 había nombrado 507 magistrados para 643 cargos en el Fuero Común 45 . CAMBIOS LEGISLATIVOS Los cambios legales se restringieron en materia civil a acelerar y simplificar el juicio de alimentos, el juicio ejecutivo y la declaratoria de herederos; y en lo penal, dieron al juez facultad de sentenciar en ciertos delitos, establecieron el tribunal de un solo vocal para otros delitos, acortaron el procedimiento, crearon una vía procesal para el habeas corpus y ampliaron el delito de prensa, facilitando la libertad provisional pero endurecieron las penas, incluso con el establecimiento de la pena de muerte. El común denominador de los cambios legales fue la celeridad procesal. Op. cit. Revista Oiga Nro. 388 del 28 de agosto de 1970; p.38 45 Consejo Nacional de Justicia: División de Evaluación y Concursos 43 44 45 Mediante Decreto Ley 17388, promulgado el 24 de enero de 1969, cuyo artículo 5 añadió al Código Penal el artículo 197 en los siguientes términos: “Serán reprimidos con penitenciaría o prisión no menor de diez años, que se cumplirá obligatoriamente en una Colonia Penal Agrícola, los que asalten a mano armada, con concierto o banda, con el objeto de hacer sufrir el acto sexual o contra natura, aun cuando los agraviados sean mayores de edad. Si como consecuencia del asalto o de las lesiones inferidas se produjera la muerte de o de las víctimas, se aplicará al autor o autores, la pena de muerte” . El 24 de octubre de 1968, mediante Decreto Ley 17083, el proceso de habeas corpus fue dividido en dos vías procesales: una penal , de protección a la libertad individual y otra civil, de auxilio a los demás derechos individuales y sociales. Según el profesor Carlos Augusto Ramos Nuñez46 esta proceso contenía el defecto deliberado de ser excesivamente formalista. Los procesos que se gestaron nacieron entorpecidos y no auspiciaban una protección real de los derechos constitucionales de las personas. CREACION DE FUEROS ESPECIALIZADOS En las oportunidades abajo indicadas se crearon jurisdicciones especializadas como el Fuero Agrario y el Fuero de Comunidades Laborales. FUERO AGRARIO.- Nueva institucionalidad promovida por la reforma agraria peruana. Se creó por Decreto Ley 17716 publicado en 1969, se integró por los llamados jueces de tierras y como segunda y última instancia los tribunales agrarios, actuaban de manera exclusiva sobre los asuntos agrarios y sus resoluciones no eran revisables; a través de esta jurisdicción especializada en los problemas agrarios, se quitó toda competencia al Poder Judicial en asuntos relativos a controversias agrarias. Los procesos fueron sumarísimos, donde los largos plazos y las etapas prorrogables del juicio civil, fueron drásticamente reducidos. El impulso procesal no provenía de las partes sino del juez, quien buscaba pruebas a propia iniciativa, realizaba inspecciones oculares sin citar a las partes, actividad del juez por lo cual se le llegó a denominar “inquisitorio” por los procesalistas. El juez agrario tenia RAMOS NUÑEZ, Carlos Augusto; “ Historia de la Corte Suprema de Justicia del Perú; tomo I; 2008; p.449. 46 46 mandato legal expreso que lo obligaba a aplicar las normas que amparen el derecho de los campesinos, aunque éstos no las hubiesen invocado en su favor. Luis Pasara al tratar el tema en su sección “Perú: Administración de ¿justicia?” 47, comentando tales medidas señala que estos hechos constituyeron una clara demostración de lo inadecuado que resultaba la administración de justicia para los logros del proyecto gubernamental y que la subsistencia de un Poder Judicial que constituyó uno de los pilares fundamentales del Estado oligárquico y del ordenamiento social cuestionado, resultaba incompatible con las líneas y objetivos trazados por las autoridades gubernamentales. Asimismo, dicho autor48 resalta tal decisión, al señalar que fueron sin duda, el caso relativamente más exitosos entre las diversas reformas implementadas en la Administración de Justicia. Ello tiene que ver en relación con la profundidad de la reforma que aquel hacia posible, la agraria, pero también con los cambios legales y la innovación jurisprudencial operados en el derecho agrario peruano; ello hizo posible que se formulara, en cierta medida, una mediación jurídica creativa entre la necesidad social, el objetivo político decidido y el caso concreto bajo juzgamiento. Los nuevos principios procesales dispuestos por la citada Ley de Reforma Agraria 49, fueron, básicamente, la oralidad, celeridad, inmediación y concentración de la prueba, impulso de oficio, inversión de la carga de la prueba, limitación del formalismo; a partir de ellos, el juzgador agrario innovó en la interpretación de los institutos jurídicos y, sobre todo, redefinió el papel del administrador de justicia. Con estas medidas el juez abandonó su rol de neutralidad que le fuera asignado por el derecho liberal; bajo una nueva orientación, ha procurado hacerse cargo de los objetivos del proceso de Reforma Agraria; gruesamente definidos a favor del campesinado y en detrimento de aquel sector de los propietarios agrícolas destinado a ser expropiado. Pasara50 comentaba que el juez en esa tarea, se ha mostrado innovador y creativo, en términos generales. La Administración de Justicia en América Latina; Consejo Latinoamericano de Derecho y Desarrollo; ….p.251 48 Op.cit. 49 Artículo 123 del Decreto Ley 17716 50 Op.cit. 47 47 Coincide en señalar que se ha usado instrumentalmente la ley para proteger al campesinado, por ejemplo en los casos de acoso y hostigamiento policial ejecutado a solicitud del terrateniente. Por otra parte, se ha usado flexiblemente la facultad para resolver ultra y extrapetiae como formas efectivas de tutelar el derecho del campesinado, pese a no estar convenientemente asistido éste de asesoría profesional. El juez agrario, a decir de Pasara, alcanzó un relativo éxito - en relación con el juez del fuero común – en el propósito de incorporar la verdad real en sus consideraciones, buscándola procesalmente y redefiniendo ciertas instituciones, para adecuarlas mejor a los conflictos sociales y concretos. FUERO DE COMUNIDADES LABORALES.- En 1975, se crea fugazmente el Fuero Privativo de Comunidades Laborales, mediante Decreto Ley 21109, como Organismo Jurisdiccional autónomo, encargado exclusivamente de conocer y resolver las controversias que se originen por aplicación de la legislación sobre Comunidades industriales, mineras, pesqueras, de telecomunicaciones, de compensación y, en general, de toda comunidad laboral. Durante cuatro años marcho paralelamente al Fuero de Trabajo atendiendo los conflictos surgidos en el seno de las organizaciones comunitarias de trabajadores destinadas a la participación de éstos en la gestión, la propiedad y las utilidades de las empresas, hasta que en el año de 1979 por Decreto Ley 22466 se dispone la fusión de ambos fueros, bajo la denominación de “Fuero Privativo de Trabajo y Comunidades Laborales. Para Pasara51, constituye el único caso en la historia judicial del país, de un fuero creado a pedido de los trabajadores. Fueron los propios comuneros industriales quienes solicitaron formalmente que se estableciera el fuero, como ámbito de resolución de conflictos que no existía, en tanto que el aparato administrativo ( Ministerio de Trabajo ) no tenia facultades legales y la vía ordinaria en el fuero común, resultaba manifiestamente inaparente debido a su conservadorismo. 51 Op.Cit.p. 259. 48 GOBIERNO DE FRANCISCO MORALES BERMUDEZ 29 de agosto de 1975 al 28 de Julio de 1980 49 3.2 REFORMAS JUDICIALES DEL GOBIERNO DE MORALES BERMUDEZ CONTEXTO DE LA REFORMA JUDICIAL El Gobierno de Morales Bermúdez, comienza el 29 de agosto de 1975, denominándose “Segunda Fase”, este periodo se inicia con el derrocamiento del presidente Velasco, y con las justificaciones al derrocamiento, así definida para profundizar y consolidar la primera, eliminando las desviaciones personalistas de su conducción . 52 Se culpará de la crisis y de las dificultades de su gobierno al gobierno anterior. Como sintiéndose parte de otro gobierno- a pesar de haberlo integrado. Durante el gobierno de Morales Bermúdez, el descontento popular y las huelgas nacionales paralizaron al país. El gobierno militar en última instancia recurrió al apoyo del APRA. Dentro del sector público, de los sindicatos, de los partidos de izquierda y de los movimientos populares se sentía un fuerte control ejercido por el servicio de inteligencia del ejército. Sin embargo, el gobierno no hizo uso de fuerzas paramilitares o de escuadrones de la muerte.53 PREPARANDO EL DESMONTAJE ( 29 de agosto de 1975- 16 Julio 1976) Se puede definir tres periodos principales: Henry Pease García: LOS CAMINOS DEL PODER – TRES AÑOS DE CRISIS EN LA ESCENA POLITICA, Lima : Editorial Desco, 1979: 53 Dirk Kruijt y María del Pilar Tello: De los Reformistas Militares a la Dictadura Civil – Pág. 80 52 50 PRIMER PERIODO: Abarca desde el 29 de agosto de 1975 hasta el 16 de Julio de 1976, se desarrolla en este tiempo la fase previa al desmontaje de las reformas, incluyendo la depuración de sus defensores. Se trata de un periodo intenso que comienza con las justificaciones al derrocamiento de Velasco, mostrando la ofensiva de la derecha política desde la prensa y los partidos, bastante bien articulada con una ofensiva empresarial contra el movimiento popular así como con la sólida presión imperialista expresada en la negociación respecto de la nacionalización de Marcona y en el margen de gestión de nuevos créditos para una economía en crisis , que se administra en caldeado ambiente geopolítico.54 SEGUNDO PERIODO: (julio de 1976 hasta el 19 de Julio de 1977), fecha del paro nacional unitario. Es el tiempo de “emergencia” en el cual el gobierno aplica sistemáticamente mecanismos represivos destinados a excluir de la escena a la izquierda, al movimiento popular e incluso a los sectores progresistas que se van desvinculando del régimen. En este periodo se aprecia el desmontaje de las reformas y el esfuerzo del gobierno por obtener el expreso respaldo de las fuerzas del campo burgués, con magros resultados en tanto éstas demande la finitud del régimen. TERCER PERIODO. (Comienza en agosto de 1977 y culmina tiempo después de la instalación de la Asamblea Constituyente), será decisivo en reagrupamiento y la polarización de fuerzas. En la primera sesión del gabinete se dejan sin efecto las órdenes de extrañamiento y la clausura de revistas dispuestas en agosto. Progresivamente reaparecerán las revistas clausuradas. En setiembre y octubre parecen dos nuevos semanarios ; “ Equis X”, y “ El tiempo”, reaparecen también las revistas Oiga y Opinión Libre, que fueron clausurados el 5 de agosto de 1975 por Velasco Alvarado. En setiembre de 1975, el Ministro Barúa, expone al país la “difícil situación por la que atraviesa la economía nacional como consecuencia de la crisis que viene de la economía mundial”, señalando que el deterioro de la producción provine de factores climáticos, de Henry Pease García: Ob.Cit; p.111 : LOS CAMINOS DEL PODER – TRES AÑOS DE CRISIS EN LA ESCENA POLITICA, Lima: Editorial Desco, 1979. 54 51 problemas de comercialización, del alza de costos de insumos tales como fertilizantes y pesticidas, y de los bajos precios que tuvieron los productos del campo en 1974. El Ministro culpará a las huelgas y a la continua reducción de los precios internacionales del deterioro de la producción en el sector minero que bajó en el año en un 6%, termina su discurso anunciando un reajuste de precios y salarios. El 16 de diciembre de 1975, se promulgó el D.L. 21354, por el que se rebajó la edad máxima en las diversas del Poder Judicial: a los 62 años para los Vocales Supremos , y a los 60 para los Magistrados de las Cortes Superiores y los de Primera Instancia, “… con lo que logró el cesé de un 40% de los magistrados a nivel nacional y de 9 de los 17 supremos, entre los cuales Francisco Velasco Gallo, presidente de la Corte y tío del general derrocado en agosto.55 Una vez cumplido su objetivo el 6 de diciembre de de 1977, lo derogó mediante Decreto Ley 22015. En Enero de 1976, el Ministro Barúa vuelve a dirigirse al país. Anuncia un “ Programa de Reactivación Económica” que incluye medidas tributarias ( entre otras, incremento de impuestos a la renta de personas naturales, pero no a las utilidades de las empresas; inclusión de empresas públicas que no tributaban impuesto a la renta e incremento de impuestos a las Cooperativas Agrarias de Producción y Sociedades Agrarias de interés social) , Medidas fiscales; medidas referidas al campo de la balanza de pagos , reajuste de precios. Se aumentaron las remuneraciones en 840 soles mensuales como asignación por variación de precios y se estableció en 55 soles diarios el límite para negociación colectiva que resultaba menor que el anterior fijado en 1975 en 70 soles diarios. El 16 de Marzo de 1976, se destituye a todos los directores de diarios; reemplazándolos por personas que en ningún caso se pueden caracterizar por su lealtad a la “Primera Fase”, bajo el argumento que no necesitaban una prensa que distorsione, los tilda de tener una línea de “ Sensacionalista, alienante y venal”, acusándolos de convertirse en “ voceros de ideologías ajenas al país y al proceso revolucionario. El mensaje del 31 de marzo de 1976, se orienta al ataque a lo que dentro del gobierno, podía calificarse de progresista; por primera vez se expresa que la prioridad del sector de propiedad social es política – o sea ., no económica- y se afirma “ debemos defender la propiedad privada reformada” . Anunció además que su gobierno culminaría en una 55 Revista Caretas Nº 613, del 1 de setiembre de 1980, P. 24 52 nueva Constitución, que se prepararía con la participación de todo el país y que sería aprobada por la ciudadanía56 En abril de de 1976, declara en emergencia a algunos sectores productivos: Declara en emergencia la minería. El Decreto faculta a las empresas para despedir “ a quienes incurran en cualquier modalidad de paralización, que sea calificada de ilegal, sin que se excluya a dirigentes que gozan del ejercicio de licencia sindical. Luego es decretada la Ley de Emergencia Pesquera. El 30 de Junio de 1976, el Premier Fernández Maldonado y el Ministro Barúa harán juntos una exposición al país, en la cual se anuncia un nuevo “paquete” económico. En Julio de 1976, todo el país será declarado en Estado de Emergencia “ para hacer posible la aplicación de esta política a todos los campos laborales y se dará un Decreto que expresamente prohíbe la huelga mientras dure el Estado de Emergencia. El gobierno prohíbe así, con esta práctica y esta legislación, el derecho de huelga, dicha medida se mantendría hasta abril de 1977, cometiéndose durante este tiempo una serie de arbitrariedades ( detenciones arbitrarias, allanamiento de locales etc.), El Estado de emergencia estuvo destinado a impedir toda movilización y protesta de los trabajadores. El 1º de Febrero de 1977, se dicta la modificación de la Comunidad Laboral ( Decreto 011- 76 TR- , a través de este Decreto se fija el tope salarial y presentación de los pliegos de reclamos ya no anualmente, sino cada 18 meses, se prohíbe toda forma de paralización colectiva de labores en los centros de trabajo bajo pena de la rescisión automática del contrato de trabajo de los infractores. PLAN GOBIERNO TUPAC AMARU, Decreto Supremo Nº 020-77- PM del 4 de octubre de 1977, (…) 7. Administración de Justicia y Readaptación Social a. OBJETIVO (1) Administración de justicia independiente, con personal capacitado, que asegure la oportuna e inflexible aplicación de la ley a todos por igual. (2) Sistema penitenciario que haga posible la readaptación social del interno. b. LINEAMIENTOS DE POLITICA 56 Federico Prieto Celi; Regreso a la Democracia, Editorial Realidades S.A, 1996, P. 167 53 (1) Completar la organización de la administración de justicia y perfeccionar sus mecanismos, a fin de agilizarla y asegurar su independencia. (2) Actualizar y complementar la legislación relacionada con la administración de justicia y la readaptación social, adecuándola a los cambios estructurales. (3) Normar la carrera del magistrado y del personal auxiliar y asegurar su capacitación permanente. (4) Establecer la infraestructura necesaria de los centros de readaptación y capacitar a su personal técnico administrativo. (5) Perfeccionar los métodos de readaptación social, mediante el tratamiento científico y técnico del interno, sobre la base del trabajo obligatorio. (6) Promover la participación de la Comunidad en la prevención del delito, el tratamiento del interno y la ayuda al liberado, como parte de la defensa social. 57 Allí, se establece el cronograma de transferencia del poder y se da luz verde a la actividad de los partidos políticos, que estaban en sus cuarteles de invierno, por las críticas y las restricciones que habían sufrido en la primera fase58 El 20 de Mayo de 1978, en el MENSAJE A LA NACION DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, GENERAL DE DIVISION EP. FRANCISCO MORALES BERMUDEZ CERRUTTI este manifiesta lo siguiente: - Resalta que la fecha de las elecciones para la Asamblea Constituyente, del 4 de junio al 18 de junio. Que se encuentra firmemente decidido que el cronograma político trazado en la transferencia del Gobierno y del poder a un Gobierno legítimamente elegido por la voluntad de su pueblo, se cumpla. Esto no es un compromiso solamente de quien les habla. Es un compromiso histórico que han asumido la Fuerza Armada y las Fuerzas Policiales59 - Llama a la reflexión de los diferentes grupos políticos. Llamo a reflexión a los grupos laborales del país. Piden una transferencia del poder político, pero, repito, debe ser con tranquilidad. Es decir, tenemos que buscar una transferencia que Plan TUPAC AMARU, aprobado por Decreto Supremo Nº 020-77, 04 de octubre de 1977 Federico Prieto, Ob.cit, P.0 214 59 La Revolución Peruana: mensaje a la Nación, del señor Presidente de la República General de División, EP. Francisco Morales Bermúdez Cerruti, Lima, 20 de mayo de 1978, pág. 6 57 58 54 asegure una futura estabilidad política en nuestra Patria, porque sin estabilidad política tampoco habrá estabilidad económica. Reflexionemos en esto. - Habla sobre los objetivos económicas, el actuar de la prensa, su respaldo al sector privado nacional, señala que los objetivos fundamentales de su Programa de reactivación económica, y señala algunos instrumentos. Máxima austeridad para todos sin excepción ni contemplación de ninguna clase;. Estudio inmediato de la reducción o eliminación de las actuales exoneraciones en el impuesto a la renta personal, Racionalización de los distintos sistema de desgravación tributaria Eliminación total de las fuentes originarias de gasto público innecesario, sin discriminación alguna; Desburocratización efectiva y real del aparato público sin incremento de la desocupación, mediante la transferencia del trabajo muerto actual a un trabajo vivo, promoviendo la creación urgente de fuentes de ocupación productiva, fuera del aparato estatal, con un mínimo de gasto de divisas que hoy día son muy escasas; Una política de precios de productos básicos en forma racional y eficaz, que, sin tener que subsidiar necesariamente, elimine los factores especulativos en los precios de los productos básicos como alimentos, medicinas, etcétera; Y un objetivo fundamental que es la restructuración de nuestra deuda externa (..) Nuestro objetivo es el siguiente: vamos a ir a reestructurar nuestra deuda externa en una forma tal que la paguemos con no más del 20 al 25 por ciento de nuestros ingresos nacionales de divisas. Ese es nuestro objetivo…sic. Por todo este acontecer a nivel nacional, sin que sea nuestro espíritu ni nuestro propósito, nos hemos visto obligados a suspender las publicaciones de periodicidad no diaria y eventuales y los espacios gratuitos periodísticos, radiales y de televisión de propaganda electoral, en tanto subsista el estado de emergencia que ha sido decretado. 60 La Revolución Peruana: mensaje a la Nación, del señor Presidente de la República General de División, EP. .Francisco Morales Bermúdez Cerruti, Lima, 20 de mayo de 1978, P. 7 60 55 El Estado de Emergencia, se suprime recién a partir de Julio de 1977, después del 19 de julio el gobierno castrense y los partidos políticos tratan de negociar los términos de un nuevo régimen político ( APRA, PPC) REFORMAS JUDICIALES. Señalaba Morales Bermúdez, que no pensó hacer reforma, porque en el nivel más alto del poder judicial – la presidencia de la Corte Suprema de Justicia – había funcionarios dignos, con muy buenos antecedentes en su carrera judicial: primero César Fernández Arce y después Ricardo Nugent. Confiaba en que si había necesidad de cambio, ellos lo tenían que hacer; debían conducir en la forma que fuera necesario el mejoramiento de todo el sistema judicial. 61 Sin embargo, en 1975 se decidió una nueva reforma de la administración de justicia, creando la Comisión de Reforma Judicial que, dedicaba básicamente a promover proyectos de investigación, funcionó hasta 1978. A partir de la instalación de la Comisión de Reforma Judicial en 1975, la Corte Suprema desarrolló el interés por la capacitación de los magistrados. Dos fueron los focos de atención: la justicia regular y la justicia de paz- El programa de capacitación a los magistrados de primera y segunda instancia fue confiado al Consejo Latinoamericano de Derecho y Desarrollo, a través de un ciclo de Seminarios – Taller, cuyos objetivos principales eran: a) Sensibilizar en una perspectiva jurídico- social a los magistrados; b) Permeabilizar a los jueces respecto a la reforma judicial; y, c) La Constitución de un núcleo de magistrados que viabilizara el proceso de reforma. Claramente, el programa de capacitación fue pensado por la Comisión de Reforma Judicial, en la línea de cuestionamiento del rol que venía cumpliendo la administración de justicia en el Perú, y con el propósito de invitar a los jueces a revisar sus hábitos en la interpretación y en el razonamiento judicial62 PRIETO Celi Federico, Regreso a la Democracia, Lima: Editorial Realidades, 1996, p. 218 La Administración de Justicia en América Latina- Consejo Latinoamericano de Derecho y DesarrolloAlgunos comentarios al trabajo de Luis Pasara, realizados Javier de Belaunde y Alberto Bustamante, p. 288 61 62 56 Del lado de los juristas y de los sectores de opinión pro- gubernamental empeñado en la tarea de reforma, no se encuentra testimonios de una elaboración ideojurídica alternativa a la tradicional. Fuera de las declaraciones generales o las críticas gruesas, los argumentos de la escuela jurídica tradicional no han encontrado respuestas precisas. Uno de los puntos que muestran esto con más claridad es la discusión sobre la independencia del poder judicial que los grupos tradicionales han planteado al nivel político, provocando enfrentamiento no solo respecto a la reforma judicial sino con relación al conjunto de las reformas sociales implementadas por el gobierno militar. Quienes estaban por la reforma judicial respondieron el mismo terreno político, sin distinguir un nivel para la independencia judicial63. Además el Consejo Nacional de la Magistratura, nuevo elemento del sistema judicial, se había instalado desde la primera fase y hacía las propuestas al Presidente de la República para el nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema y de las Cortes Superiores, se entiende que buscando condiciones de capacidad y moralidad. Este organismo fue recogido en la Constitución de 197964 Es posible hallar todo el proceso destinado a la elaboración de una nueva constitución que denominamos: CAMINO A LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE (19 de Julio de 1977- 29 de agosto de 1978). Mediante Decreto Ley el 15 de noviembre de 1977, se modificó el Código Civil. Se estableció como personas capaces de ejercer los derechos civiles a los que han cumplido los 18 años en vez de 21, lo que, además fue recogido por la Constitución de 1979 La Administración de Justicia en América Latina- Consejo Latinoamericano de Derecho y Desarrollo: PERU. ADMINISTRACION DE ¿ JUSTICIA¿, LUIS PASARA, P. 265 64 PRIETO Celi Federico, Regreso a la Democracia: Lima , Editorial Realidades 1996, P. 219 63 57 4. PARTE III 2° GOBIERNO DE FERNANDO BELAUNDE TERRY 1980-1985 58 4.1 LA REFORMA JUDICIAL DEL SEGUNDO GOBIERNO DE FERNANDO BELAUNDE TERRY (1980 – 1985) EL RESTABLECIMIENTO DEL MINISTERIO DE JUSTICIA. 1.1. El Presidente Fernando Belaunde, aprobó el Decreto Ley 23103, restableciendo el Ministerio de Justicia en la jerarquía, antigüedad y prerrogativas que le corresponden, disponiendo que el mismo iniciará sus funciones el 28 de julio de 1980. 1.2. El Diario “El Comercio” del viernes 4 de julio de 1980 65, da cuenta sobre el particular con el título: “El Ministerio de Justicia volverá a operar este mes”, agregando que Establecerá una política de protección y de asistencia a la familia, niñez y ancianidad. Se señala también que el Gobierno restableció el Ministerio de Justicia, a fin de asegurar una adecuada política de readaptación social en los centros penales y establecer la política de protección y asistencia a la familia, la niñez, la juventud y la ancianidad en abandono, así como mantener la colaboración de la Iglesia Católica y otras confesiones con el Poder Ejecutivo. 1.3. El decano de la prensa nacional anota que en concordancia con la nueva Constitución, el Ministerio de Justicia mantendrá el nexo del Poder Ejecutivo con el Poder Judicial, el Tribunal de Garantías Constitucionales, el Consejo Nacional de la Magistratura y el Ministerio Público “promoviendo permanentemente una administración de justicia pronta y eficaz”. 1.4. Se indica en el D.L respectivo66, que el Ministerio de Justicia ejercitará a través del organismo respectivo, la defensa judicial de los derechos e intereses del Estado; supervigilará la función notarial, el control de la oficina nacional de los registros públicos, velará por el imperio de la ley, el derecho y la justicia, estudiará y propondrá la dación y reforma de las leyes orgánicas de las entidades vinculadas al sector, así como de los códigos. 1.5. El Ministerio reestablecido tendrá a su cargo la incorporación del Consejo de Defensa Judicial del Estado; las oficinas médico legales y servicios de necropsias 65. 66 Diario El Comercio, 04-07-80, p. 01. Mediante Decreto Ley Nº 23103, se dispuso restitución del Ministerio de Justicia. 59 de la República, la Oficina de Asuntos Jurídicos, la Dirección de Establecimientos Penales y la Oficina Nacional de Registros Públicos. 1.6. También los Consejos Nacionales del Servicio Civil, Administrativo y Supervigilancia de las Fundaciones y Consultivo de los Registros del Estado Civil. Igualmente la Comisión de Merecimientos para el otorgamiento de pensiones de gracia. 1.7. Se informa también que el Ministerio de Justicia asumirá las funciones que competen al Primer Ministro como miembro de los Consejos Superiores, Comités o Juntas de Supervigilancia y otros organismos relacionados con el Sector; así mismo refrendará las Resoluciones Supremas de nombramiento y expedirá los respectivos títulos de los magistrados y órganos del Ministerio Público. 1.8. Se señaló también en el Decreto Ley 23103, que el personal y los recursos financieros y patrimoniales de las entidades que pasen a formar parte del Ministerio de Justicia, serán transferidos con las respectivas asignaciones presupuestales. 1.9. Se anota finalmente, que las pensiones a que tuvieran derecho los consejeros y los trabajadores del Consejo Nacional de Justicia, que hayan cesado o cesen dentro del régimen del Decreto Ley 20530, las asumirá el Ministerio de Justicia. El Presidente Belaunde, en el Mensaje a la Nación67, al asumir el cargo el 28 de julio de 1980 señaló: “Fortalece la vigencia del Estado de Derecho y el imperio de la Ley la reimplantación del Ministerio de Justicia, que reinicia sus funciones después de un prolongado paréntesis de doce años”. Agregó, en alusión a las funciones restablecidas del Ministerio de Justicia, en el mismo mensaje a la Nación: “Debe impulsarse vigorosamente una eficaz atención al problema de la protección y asistencia a la niñez y a la juventud, que constituyen el capital más preciado de la Nación; a la familia que es el núcleo social básico, esencia misma de la comunidad, y a la ancianidad por la que se debe velar no solo por las necesidades ciertas que requiere, sino como testimonio del agradecimiento de una Nación a quienes han dedicado lo mejor de su vida en servicio del país”. Mensaje a la Nación del Presidente F. Belaunde Terry, publicado por El Comercio de 29 de julio de 1980, p. 8 y sgtes. 67 60 La reapertura del Ministerio de Justicia, por decisión del Presidente Belaunde, estuvo encargada al distinguido jurista y líder del Partido Popular Cristiano, Dr. Felipe Osterling Parodi, cuyo ejercicio a cargo de dicho portafolio se extendió desde el 28 de julio de 1980, hasta el 4 de agosto de 1981, en que fue remplazado por el también abogado pepecista Enrique Elías La Rosa. El ex Ministro Osterling, durante su gestión destacó por una activa labor a favor de mejorar las condiciones de las cárceles del país para posibilitar la rehabilitación de los internos, así como también por su destacada iniciativa e intervención para la dación de diversos decretos legislativos, como el Nº 3 referido a la restitución de los medios de prensa a sus propietarios afectados por actos de despojo, el Nº 046, sobe el delito de terrorismo, el Nº 052- Ley Orgánica del Ministerio Público, el Nº 121- modificaciones a diversos artículos del Código Penal, el 122, sobre el delito de tráfico ilícito de drogas, el 123, sobre los delitos económicos, el 124, sobre el procedimiento penal sumario, el Nº 125, sobre ausencia y contumacia, y el 126, sobre modificaciones al Código de Procedimientos Penales, y su iniciativa para el tratamiento por el Congreso de las leyes orgánicas de los nuevos organismos constitucionales como el Consejo Nacional de la Magistratura, el Tribunal de Garantías Constitucionales, creados por la novísima Constitución de l979; presidió la Comisión Reformadora del Código Civil, que en 1984 remplazó al trasnochado Código de 1936 e impulsó la denominada Ley del Poder Ejecutivo, entre otras. Fue calificado por el Presidente Fernando Belaunde como el “Asesor del Gabinete”68. Como se ha dicho antes, el Dr. Enrique Elías La Rosa, dirigente del Partido Popular Cristiano, en virtud de un acuerdo político con el partido oficialista Acción Popular, sucedió en el cargo de Ministro de Justicia al distinguido jurista, profesor universitario y político Felipe Orterling Parodi, desde el 4 de agosto de 1981, hasta el 27 de julio de 1982, pudiéndose señalar que por sus propias expresiones públicas, al asumir el cargo en que sostuvo que “los doce años de dictadura habían hecho olvidar a la ciudadanía lo que es la justicia y la labor del ministerio del ramo” 69. Trató durante su gestión de continuar la tarea iniciada por su antecesor en lo referente al mejoramiento de la situación carcelaria, interviniendo activamente en la dación de los decretos supremos 017-81-JUS de 9 de septiembre de 1981, sobre facultades a la Corte Suprema para establecer pautas de la Víctor Andrés García Belaunde: “Los Ministros de Belaunde, 1963-68, 1980-85”, Primera Edición 1988, Editorial Minerva, P. 278-279. 69 Víctor García Belaunde, obra citada, pág. 149. 68 61 aplicación de la retroactividad benigna, y el Nº 025-81-JUS, sobre la redención de la pena por el trabajo. Precisamente, es en el enfrentamiento del problema carcelario donde su desempeño y accionar fueron objeto de serios cuestionamientos por parte de las diversas fuerzas de la oposición en el Congreso, como también de un importante sector de la prensa al denunciar las supuestas irregularidades en los contratos de construcción con el consorcio español “Guvarte” de nuevos penales en la capital y el interior del país, así como el equipamiento logístico de la Dirección General de Establecimientos Penales, hoy Instituto Nacional Penitenciario. El tema fue de encendido debate en la Cámara de Diputados, donde el congresista de Izquierda Unida Manuel Dánmert fungió de acusador a través de un proceso de interpelación, que finalmente no llegó a prosperar. Sin embargo, el Presidente Belaunde con ocasión del aniversario patrio de julio de 1982, decidió relevarlo del cargo, y apaciguar el clima político tan agitado por el “caso Guvarte”, designando en su reemplazo al prestigioso abogado y ex constituyente Armando Buendía Gutiérrez, también destacado miembro del Partido Popular Cristiano, que como se sabe fue el resultado de una escisión de la Democracia Cristiana. El flamante Ministro de Justicia, según el actual Congresista Víctor Andrés García Belaunde, el 3 de agosto de 1982, en su primer contacto con el periodismo, anunció que punto importante de la labor que desplegaría desde su portafolio, sería la protección del binomio madre- niño. Por tal razón, dijo que era necesario la coordinación con el Instituto Nacional de Bienestar Familiar. “Intentaremos servir mejor a esta área que corresponde al Ministerio de Justicia y esperamos que la conjunción de esfuerzos den los resultados que esperamos”70. El mismo autor, resalta que el Ministro Buendía, a raíz de la escalada terrorista en el país, planteó redefinir el concepto de traición a la patria, de modo que los efectos de la ley cayeran con mayor rigor sobre los autores de tan execrable delito. Así mismo, el ahora congresista y autor del libro en mención, destaca en la gestión del ex Ministro Armando Buendía, su preocupación por la reorganización de los Registros Públicos, cuya presidencia encargó al prestigiado jurista y maestro universitario Dr. Max Arias Schreiber, como también en el aspecto penitenciario, sobre la concesión del beneficio penitenciario de la libertad vigilada para delincuentes primarios, no peligrosos, la construcción de nuevos penales y la remodelación de los existentes, la aceleración de los juicios de alimentos, entre otros logros. 70 Víctor Andrés García Belaunde, ob. cit, p. 70. 62 Como testimonio personal, en pro de la justicia, puedo dar fe, con otros colegas magistrados, de la correcta y encomiable actuación del citado Ministro Armando Buendía y su Vice Ministro, Dr. Federico Tovar en la conducción de los procesos de nombramientos judiciales de ese entonces, (1983) en que, ambos procedieron con estricta imparcialidad proponiendo al Presidente de entonces, el Arquitecto Fernando Belaunde, diversos nombramientos en favor de quienes, por diversas razones, o por su probada independencia, no estaban ubicados en las cercanías del partido al que pertenecían ambos funcionarios- el PPC, ni al partido de gobierno- Acción Popular. Es preciso recordar que por entonces, la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura, encargaba a dicho Consejo y los Consejos Distritales, realizar los concursos públicos de méritos para ocupar los cargos de jueces o fiscales, así como la formulación de las ternas de los postulantes aprobados ante el Poder Ejecutivo, siendo el Ministro de Justicia quien tenía a su cargo elevar la propuesta al Presidente de la República para el nombramiento o designación de uno de los integrantes de dichas ternas. El manejo político era por entonces crucial, los postulantes nos veíamos obligados a realizar gestiones de ese orden en busca del apoyo decisivo, la independencia futura del magistrado podría, cuando no, estar seriamente mellada o comprometida con el poder de turno. Con la nueva Constitución de l993 y la Ley Orgánica Vigente del Consejo Nacional de la Magistratura, la decisión política ha sido abolida, pues actualmente los magistrados del Poder Judicial y Ministerio Público son elegidos en concurso público de oposición y méritos por el Pleno del CNM, que por su forma de composición y origen no político de sus integrantes, garantiza la meritocracia e imparcialidad de dichos nombramientos. Al Ministro Buendía, lo sucedió en el Ministerio de Justicia en julio de 1983 el distinguido abogado y ex constituyente, fundador con Luis Bedoya Reyes del Partido Popular Cristiano y Senador don Ernesto Alayza Grundi, quien siempre expresó una posición contraria al terrorismo, como forma organizada de la delincuencia, proclive a un severo tratamiento a los internos por ese delito, sin embargo los motines sangrientos, con costo de vidas humanas, ocurridos en los penales de Lurigancho y el Sexto, dieron lugar o propiciaron su renuncia al cargo ministerial a inicios de Abril de 1984 para retornar a su curul senatorial, donde llegó a presidir la Comisión Senatorial de ratificaciones judiciales de Vocales Supremos. 63 El 10 de abril de 1984 el honorable jurista y maestro universitario Max Arias Schreiber se hizo cargo del portafolio de Justicia, al ser llamado por el Presidente Belaunde como independiente, dado a que el Partido Popular Cristiano decidió por entonces retirar su colaboración con el gobierno71. Arias Schreiber se había desempeñado entre 1981 y 1982 como Decano del Ilustre Colegio de Abogados de Lima, integrante de la Comisión Revisora del Código Civil y del proyecto de la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial. El mismo autor y congresista Víctor Andrés García Belaunde, destaca en su obra “Los Ministros de Belaunde…”, que el Dr. Arias Schreiber defendió con conocimiento de causa y en forma decidida la tesis de las 200 millas, el carácter humanista del nuevo Código Civil de 1984, la no admisión del indulto a terroristas, aunque se pronunció públicamente a favor del diálogo con “Sendero Luminoso”, tema que le produjo diversos cuestionamientos en contra, sin embargo, siempre se mostró contrario a la amnistía a favor de los narcoterroristas. Se elogia en él su activa participación al lado de la señora Violeta Correa de Belaunde en obras de bien social a favor de los pueblos jóvenes, como los consultorios jurídicos gratuitos, centros de salud, comedores populares, entre otros. Al renunciar a la cartera de Justicia el senador Alayza Grundi, el 29 de diciembre de 1984 fue nombrado en su lugar, el abogado Alberto Musso Vento, sin mayor trayectoria que la de haberse desempeñado como Jefe del Instituto Peruano del Deporte. Como último Ministro de Justicia del Gobierno del Arquitecto Fernando Belaunde, su paso casi fue inadvertido y sin trascendencia para el sistema de justicia, pues únicamente se le recuerda por haberse visto obligado a iniciar acciones legales contra las empresas “Guvarte” y “Huarte- Gutiérrez y Paliente”, por haber incumplido el contrato de construcción de penales, y también por haber sofocado pacíficamente un motín en el penal “El Frontón” promovido por los internos acusados de terrorismo, que habrían intentado opacar la transferencia de un gobierno democrático a otro similar. Véase “Los Ministros de Belaunde…”72. 71 72 Ver: Víctor Andrés García Belaúnde, obra citada, p. 31. Víctor Andrés García Belaunde, Ibidem, p. 260. 64 LA NUEVA CONSTITUCIÓN DE 1979. NUEVO MARCO JURÍDICO PARA LA NACIÓN. Como se ha señalado en el Capítulo anterior, el Gobierno Militar presidido por el General EP Francisco Morales Bermúdez Cerruti, presionado por las organizaciones políticas y sociales, así como por las mayorías ciudadanas, se vio compelido a una salida democrática para poner término a un largo periodo de 12 años de dictadura militar. Para tales efectos, procedió a convocar a elecciones generales para la elección libre y soberana de una Asamblea Constituyente, conformada por un número de 100 representantes. Pues bien, en dicho proceso eleccionario realizado en 1978 participaron todas las organizaciones políticas constituidas, con excepción del Partido Acción Popular, partido fundado por el arquitecto Fernando Belaunde Terry, quien precisamente en Octubre de 1968, a menor de un año de la culminación de su mandato presidencial, fue depuesto por el golpe militar del general Juan Velasco Alvarado, instalándose el autodenominado “Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada”. Como también se ha señalado antes, el general golpista Velasco Alvarado, fue también depuesto (“relevado”) por el General Francisco Morales Bermúdez en agosto de 1975, instalándose una nueve junta militar de gobierno, que decidió “devolver” el poder a la ciudadanía luego de la convocatoria a elección de la Asamblea Constituyente que cumpliera el encargo democrático de elaborar una nueva Constitución. Dicha Asamblea Constituyente fue conformada multipartidariamente, primando una mayoría estimable de representantes del Partido Aprista Peruano, en segundo orden, los elegidos por el Partido Popular Cristiano y una minoría representada por casi un tercio de constituyentes integrantes de varias organizaciones de la izquierda peruana y algunos independientes o no partidarizados. La presidencia de la Constituyente fue definida por elección mayoritaria a favor del fundador del APRA, Víctor Raúl Haya de la Torre, candidato electo con la más alta votación preferencial nacional. 65 La Constitución Política de 1979, en resumen fue una carta de consenso entre los grupos políticos representados en la Asamblea Constituyente, dando lugar a un nuevo ordenamiento jurídico de marcada tendencia social demócrata y cristiana, con algunos muy pocos- atisbos de una izquierda moderada Hay que recordar, pues se ha señalado antes, que el Partido Acción Popular no participó en las elecciones de la Constituyente de 1979 y tener muy presente que los representantes de las facciones de Izquierda, en decisión inexplicable, se abstuvieron de suscribir la Carta Política, fruto del trabajo de la Asamblea que también conformaron. La nueva estructura del Estado, resumida en los tres poderes tradicionales, esto es, el Poder Legislativo (conformado por 2 cámaras, la de senadores y diputados), el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. Además, la creación del Consejo Nacional de la Magistratura, como órgano autónomo encargado de evaluar en concurso público a los postulantes a magistrados y proponer su nombramiento al Presidente de la República, quien los nombra, y en el caso de los vocales supremos, la ratificación senatorial de los nombramientos de los mismos. Igualmente, la autonomía del Ministerio Público como órgano jerárquicamente organizado, (independizado o separado del Poder Judicial). De otro lado, la Descentralización, los Gobiernos Locales y Regionales. La Defensa y el Orden Interno. El Jurado Nacional de Elecciones y el Tribunal de Garantías Constitucionales, resultan ser los poderes y órganos e instituciones fundamentales previstos en el marco de la Constitución de 1979, que como es sabido entró a regir el 28 de julio de 1980 con la asunción a la primera magistratura de la Nación del Presidente Constitucional Fernando Belaunde Terry, luego de ser elegido y proclamado como tal como consecuencia de las elecciones generales celebradas el 17 de Mayo de 1980. Digno de resaltar en la Constitución aprobada por la Asamblea Constituyente de 1979 constituye el preámbulo de la misma, en el que se señala “que la justicia es valor primario de la vida en comunidad y que el ordenamiento social se cimenta en el bien común y la solidaridad humana”73 Asamblea Constituyente, Décimo Aniversario de la Promulgación de la Constitución Política del Perú 1979 – 1989, publicado por la Cámara de Diputados, Lima : Sediot S.A., p.32. 73 66 LAS NUEVAS INSTITUCIONES Y ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. EL CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTRATURA, EL MINISTERIO PÚBLICO Y EL TRIBUNAL DE GARANTÍAS CONSTITUCIONALES 1.1. El Consejo Nacional de la Magistratura: La Constitución de 1979 en el capítulo X de los artículos 245 a 249 desarrolla la institución del Consejo Nacional de la Magistratura, manteniendo la facultad de nombrar a los magistrados por parte del Presidente de la República, a propuesta del Consejo Nacional de la Magistratura. El mismo dispositivo establece la facultad del Senado de la República de ratificar los nombramientos de los magistrados de la Corte Suprema. Aquí surge clara la posibilidad cierta de una intervención de carácter político en tan importante designación, pues al Consejo se le asigna la responsabilidad de proponer ternas para la designación presidencial. En el numeral 246 de la propia Carta establece la forma como se integra el Consejo Nacional de la Magistratura, señalando que debe estar presidido por el Fiscal de la Nación, dos Representantes de la Corte Suprema, un Representante de la Federación Nacional del Colegio de Abogados del Perú, un Representante del Colegio de Abogados de Lima y dos Representantes de las Facultades de Derecho de la República. Se anota que los miembros del Consejo son elegidos cada tres años, que no están sujeto a mandato imperativo y el derecho a percibir dietas establecidas en el presupuesto general de la República. El artículo 247 describe la forma de la actuación del Consejo para las propuestas de nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema y de las Cortes Superiores, distinguiéndose que para las propuestas de magistrados de primera instancia y demás cargos de inferior jerarquía se constituye un Consejo Distrital de la Magistratura en cada sede de Corte, presidido por el Fiscal más antiguo del distrito e integrado por los dos 67 magistrados más antiguos de la Corte y dos representantes elegidos por el Colegio de Abogados de la Jurisdicción. El propio texto constitucional señala que dichas propuestas se hacen previo concurso de méritos y evaluación personal. Igualmente el texto constitucional señala al Consejo de la Magistratura la facultad y obligación de investigar, en forma permanente y obligatorio, bajo responsabilidad, la consulta funcional de los jueces, así como la aplicación de las sanciones a que hubiere lugar, debiendo garantizar el derecho de defensa, indicándose que la sanción de destitución de los magistrados se verifica, previo proceso administrativo. En el numeral 249 del texto Constitucional en mención, también se establece que el Consejo Nacional de la Magistratura recibe denuncias sobre la actuación de los magistrados de la Corte Suprema. Las califica. Las cursa al Fiscal de la Nación si hay presunción de delito y a la propia Corte Suprema para la aplicación de medidas de carácter disciplinario. Haciendo un paralelo con lo establecido en la Constitución de 1993 y la también vigente Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura N° 26397, podemos advertir diferencias fundamentales en cuanto a que se elimina, en el texto vigente, la intervención del Presidente de la República de la designación de magistrados que está encargada exclusivamente al Consejo Nacional de la Magistratura; igualmente dejó de lado la intervención senatorial o del Congreso para las ratificaciones de los magistrados de la Corte Suprema, tarea que en la Constitución vigente también está determinada a favor del Consejo quien cada siete años debe realizar procedimientos de evaluación y ratificación de jueces y fiscales de todos los niveles de la República. En cuanto a las facultades disciplinarias, se presenta también una sustancial diferencia entre el texto constitucional de 1979 y la Constitución Política vigente en la que se establece la facultad inherente al Consejo Nacional de la Magistratura de aplicar la sanción de destitución a los Vocales y Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias, ordenándose que la resolución final debe ser motivada y con previa audiencia del interesado. 68 Debe recordarse que en el sistema previsto en la Constitución de 1979, los nombramientos judiciales se realizaban mediante Resolución Suprema suscrita por el Presidente de la República y refrendada por el Ministro de Justicia, en tanto que, en el régimen vigente los títulos oficiales de jueces y fiscales de todas las jerarquías son emitidos por el propio Consejo Nacional de la Magistratura. Cambio sustancial también en la Constitución vigente de 1993, está referido a la conformación del Consejo, en cuyo artículo 155 se establece que lo integran siete miembros; uno elegido por la Corte Suprema, en votación secreta en Sala Plena, uno elegido, en votación secreta, por la Junta de Fiscales Supremos, uno elegido por los miembros de los Colegios de Abogados del País, en votación secreta, dos elegidos, en votación secreta, por los miembros de los demás Colegios Profesionales del país, conforme a ley, uno elegido, en votación secreta, por los rectores de las universidades nacionales y uno elegido, en votación secreta, por los rectores de las universidades particulares. Estableciéndose la posibilidad de ampliar el número de miembros para incluir un delegado elegido por las instituciones representativas del Sector Laboral y otro por el Sector Empresarial. Se diferencia también que el actual texto constitucional, en lo relativo a la duración del mandato de los Consejeros, el mismo que está previsto por un período de cinco años.74 Encargándose además la designación de los Jefes de la RENIEC y de la ONPE, a quienes también debe someter a proceso de evaluación y ratificación cada cuatro años para un nuevo periodo. Igualmente, existe diferencia del actual texto con el de 1979, en cuanto a la facultad disciplinaria de aplicación de la extrema medida de destitución contra jueces y fiscales de todo rango, sin que exista facultad expresa para aplicar otra clase de sanciones – menores, para cuyo efecto debe remitir los actuados a la Corte Suprema o Fiscalía de la Nación. 2. El Ministerio Público.- la Carta Política de 1979 en su capítulo XI, artículos 250 y 251 estableció la autonomía de este organismo, recuérdese que el Ministerio Público era parte integrante del Poder Judicial conforme a la Constitución de 1933 y Leyes Orgánicas de ese poder del Estado, sin embargo a partir de la promulgación y 74 Constitución Peruana, Tomo I, diciembre de 2005, primera edición, editora Perú. 69 vigencia de la Carta de 1979 se dispuso su separación, autonomía y organización jerárquica propia, con funciones específicamente descritas en el citado numeral 250, es así que dentro de sus principales funciones y atribuciones, se reguló: Promover de oficio o a petición de parte, la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos ciudadanos y de los intereses público, tutelados por la ley. Velar por la independencia de los órganos judiciales y por la recta administración de justicia. Representar en juicio a la sociedad. Actuar como defensor del pueblo ante la administración pública. Vigilar e intervenir en la investigación del delito, desde la etapa policial, y promover la acción penal de oficio a petición de parte. Emitir dictamen previo a todas las resoluciones de la Corte Suprema de Justicia, en los casos que la ley contempla. Las demás atribuciones que le señalan la Constitución y las leyes.75. El artículo 251 del citado texto constitucional de 1979 estableció que son órganos del Ministerio Público: El Fiscal de la Nación Los Fiscales ante la Corte Suprema. Son nombrados por el Presidente de la República con aprobación del Senado. SE turnan cada 2 años en la Fiscalía de la Nación Los Fiscales ante las Cortes Superiores. Los Fiscales ante Juzgados de Primera Instancia y de Instrucción Se estableció igualmente que los miembros del Ministerio Público tienen las mismas prerrogativas que los integrantes del Poder Judicial en sus respectivas categorías. Les afecta las mismas incompatibilidades. Su nombramiento está sujeto a idénticos requisitos y procedimientos. Una Ley Orgánica fija las demás disposiciones relaciones con la estructura y funcionamiento del Ministerio Público. 75 Constitución Política de 1979, artículo citado – Colección Constitucional Peruana, p. 219 70 Resulta útil, nuevamente hacer una suerte de confrontación o comparación con lo señalado por la Constitución vigente a la fecha, es decir, la de 1993, en cuyo capítulo X, artículo 158 al 160 desarrolla el texto siguiente: “El Ministerio Público es autónomo. El Fiscal de la Nación lo preside. Es elegido por la Junta de Fiscales Supremos. El cargo de Fiscal de la Nación dura tres años, y es prorrogable, por reelección, sólo por otros dos. Los miembros del Ministerio Público tienen los mismos derechos y prerrogativas y están sujetos a las mismas obligaciones que los del Poder Judicial en la categoría respectiva. Les afectan las mismas incompatibilidades. Su nombramiento está sujeto a requisitos y procedimientos idénticos a los de los miembros del Poder Judicial en su respectiva categoría. En tanto que en el artículo 159 de la actual Constitución se establece similares funciones o atribuciones que las señaladas en el anterior texto constituciones de 1979 sobre la promoción de oficio o a petición de parte, de la acción judicial en defensa de la legalidad y de los intereses públicos tutelados por el derecho; el velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales y la recta administración de justicia, asimismo, la representación en los procesos judiciales a la sociedad; la conducción desde un inicio de la investigación del delito; el ejercicio de la acción penal de oficio o a petición de parte; la emisión de dictamen previo a las resoluciones judiciales en los casos que la Ley contempla, y finalmente, el ejercicio de iniciativa en la formación de las Leyes, y dar cuenta al Congreso, o al Presidente de la República, de los vacíos o defectos de la legislación. Finalmente, en el artículo 160 del texto vigente se señala que el proyecto de presupuesto del Ministerio Público se aprueba por la Junta de Fiscales Supremos. Se presentan ante el Poder Ejecutivo y se sustenta en esa instancia y en el Congreso 76 1.2.1. La Ley Orgánica del Ministerio Público fue promulgada mediante Decreto Legislativo N° 052, al amparo de las facultades otorgadas por el Congreso de la República a favor del poder ejecutivo, y en ella se desarrollaron diversas normas relativas a los fines, objetivos y facultades de ese organismo, su composición u organización jerárquica, la creación de las Fiscalías Adjuntas a Fiscalías Provinciales, Superiores y Supremas, como también las especialidades en su actuación, deberes, prohibiciones, derechos, entre otros. 76 Constitución Política 1993, páginas 335 - 336 71 En este punto resulta imprescindible detenernos para resaltar el destacado papel que cumplió el primer Fiscal de la Nación, doctor Gonzalo Ortiz de Zevallos quien se había desempeñado antes como Decano del Ilustre Colegio de Abogados de Lima y cuya designación fue adelantada por la revista Caretas del 12 de noviembre de 198077 Es de advertir que ante el vacío constitucional por no haberse establecido la manera como era designado el primer Fiscal de la Nación debió aprobarse la ley para que por única vez y ante la necesidad de instalarse el Consejo Nacional de la Magistratura, dado a que el Fiscal de la Nación debía presidirlo, tuvo que llenarse ese vacío y proceder en la forma indicada conforme lo comenta el 6 de octubre de 1980 la revista Caretas78 1.1. El Tribunal de Garantías Constitucionales: La Constitución aprobada por la Asamblea Constituyente de 1978 – 1979 dispuso también la creación del Tribunal de Garantías Constitucionales en su artículo 296 que establecía: “El Tribunal de Garantías Constitucionales es el órgano de control de la Constitución. Se compone de 9 miembros. 3 designados por el Congreso; 3 por el Poder Ejecutivo; 3 por la Corte Suprema de Justicia”. El numeral 298 de la misma Constitución dispuso que el Tribunal de Garantías tiene jurisdicción en todo el territorio de la República y que resultaba competente para: - Declarar a petición de parte la inconstitucionalidad parcial o total de las leyes, decretos legislativos, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravienen la Constitución por la forma o por el fondo. - Conocer en casación las resoluciones denegatorias la acción de Habeas Corpus y la Acción de Amparo agotada la vía judicial De igual forma, el artículo 299, señaló que estaban facultados para interponer acción de inconstitucionalidad: 77 78 - El Presidente de la República - La Corte Suprema de Justicia - El Fiscal de la Nación Caretas N° 623 del 12 de noviembre de 1980 Caretas N° 618, p. 10 72 - 60 Diputados - 20 Senadores y - 50,000 ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones. En esta Constitución, se señaló expresamente que la sentencia del Tribunal que declara inconstitucional una norma en todo o en parte, no tenía efecto retroactivo; igualmente la obligación del Congreso de derogar la norma inconstitucional ante el fallo del Tribunal que así lo declare. El artículo 304 estableció que la sede del Tribunal de Garantías Constitucionales es la cuidad de Arequipa autorizándose por acuerdo de la mayoría de sus miembros pueda sesionar en cualquier otro lugar de la República, y la facultad de quien se considera lesionado en los derechos que la Constitución reconoce para poder recurrir a los Tribunales u Organismos Internacionales constituidos según tratados de los que es parte el Perú. El jurista y político Javier Valle Riestra sustentó en el seno de la Asamblea Constituyente la justificación de forjar el Tribunal de Garantías Constitucionales como un órgano autónomo del Poder Judicial, esencialmente por la falta de confianza que siempre ha declarado tener en el desenvolvimiento respetuoso de la Constitución de parte de la Judicatura Nacional.79. Dicho Tribunal de Garantías Constitucionales constituye el antecedente inmediato del actual Tribunal Constitucional a quien se le ha adicionado algunas facultades mayores a la de conocer las acciones de Habeas Corpus y Amparo conforme se establece de lo dispuesto en el artículo 202 – 205 de la Constitución de 1993, vigente a la fecha. Este organismo ha jugado un papel muy importante en la defensa de los derechos fundamentales y en el establecimiento a través de sus sentencias vinculantes de criterios jurisprudenciales de cumplimiento obligatorio para todos los jueces; sin embargo, en los últimos tiempos se ha vuelto a poner en debate si debería continuar su funcionamiento conforme viene operando o podría retrocederse para considerarlo únicamente como una Sala Jurisdiccional especializada en materia constitucional y social de la Corte Suprema de Ver el Tribunal de Garantías Constitucionales. El caso de los votos nulos y blancos. Javier Valle Riestra. Lima – 1986. Editorial La Brusa S.A. P 7 – 16. 79 73 Justicia, todo ello en razón, especialmente, a que en los últimos tiempos en Tribunal Constitucional se habría excedido en sus fallos al invadir competencias de otros órganos autónomos; sin embargo estimados que el propio Tribunal debe regular adecuadamente y con ponderación sus actuaciones competenciales así como sus resoluciones, sin que exista justificación para ser abrogada su existencia o disminuida a una sala jurisdiccional . LA PRETENDIDA REFORMA O REESTRURACIÓN DEL PODER JUDICIAL ES ESTE QUINQUENIO (1980 – 1985) Las Ratificaciones Judiciales. En 1980 al entrar en vigencia la Constitución aprobada por la Asamblea Constituyente de 1979, en cuya décimo tercena disposición general y transitoria se establecía que: “El Senado de la República dentro de los 60 días siguientes a su instalación, con el voto de más de la mitad de sus miembros, procede a ratificar a los Vocales de la Corte Suprema. Por su parte, la Corte Suprema, en Sala Plena, dentro de los 120 días siguientes a su ratificación, procede en igual forma, a ratificar a los demás magistrados de la República de todos los fueros. En ambos casos se da audiencia a los interesados. Ningún magistrado judicial es separado de su cargo sin ser previamente citado y oído. La resolución debe expresar los fundamentos en que se sustenta”. Es al amparo de la referida disposición general y transitoria que se inició un proceso de ratificación de los Vocales Supremos, es así como según describe el político y maestro universitario Luis Alberto Sánchez en su columna cuaderno de bitácora, refiriéndose al tema: “Habría que ratificar a los Vocales de la Corte Suprema que estaban en función. De la prueba salieron airosos sólo 7 u 8 y quedaron sin ser ratificados otros 7 u 8.80 El mismo doctor Sánchez en su artículo sobre las ratificaciones señalaba en octubre de 1980 que éstas no constituyen una novedad de la Constitución Peruana, pues ya se usaban por la Constitución de 1920 y que hubo ocasión en que por lo menos dos Vocales de la Corte Superior no fueron ratificados de la Corte Suprema, lo cual produjo su expulsión, no sólo de la magistratura sino también de la profesión misma de abogado. 80 Caretas N° 618 del 6 de octubre de 1980. 74 El doctor Luis Alberto Sánchez en el número 615 de la revista Caretas del 15 de setiembre de 1980, se ocupa de la renovación del Poder Judicial, señalando precisamente que se renuevan a los magistrados de justicia, conforme lo hizo el régimen militar en un acto de fuerza refiriéndose al cese indiscriminado de Vocales Supremos producido en 1969 con la dación por parte del gobierno del golpista Velasco Alvarado del Decreto Ley 18060 que cesó a varios Vocales Supremos y creó el Consejo Nacional de Justicia para poder nombrar y ratificar magistrados con clara tendencia política. El doctor Sánchez sostuvo en su bitácora que al país le interesa tener un Poder Judicial honesto, austero, dirigente y eficaz. Decía que los nombres interesan poco, que se requiere que los jueces tengan conciencia de su rol, valor para encarar sus responsabilidades y honestidad para rechazar sobornos e imposiciones 81 Los testimonios de la época dieron cuenta que las razones que primaron en las votaciones denominados “valoteos” fueron las referidas al comportamiento o actuación de los Jueces Supremos en los procesos de Habeas Corpus, en su mayoría rechazados o no admitidos, al preferir las disposiciones de los gobiernos de facto, antes que la vigencia o prevalencia de la Constitución. La Corte Suprema renovada ha inicios de 1981 realizó por su parte los procesos de ratificación de los jueces de las instancias inferiores, recordándose que en la Corte Superior de Justicia de Lima, la más importante del país, los resultados fueron catastróficos por la injusticia del procedimiento y la decisión de apartar sin mayores fundamentos a conocidos y prestigiados magistrados, dentro de los cuales destacan los Vocales Superiores César Augusto Mansilla Novella, José Hurtado Pozo, Ricardo La Hoz Lora, Reynaldo Martín Figueroa, Jorge Carrión Lugo, entre otros. Al conocer de dichas decisiones injustas, pues, se estimó se estaba “descerebrando” a la Corte Superior, quienes éramos trabajadores judiciales protagonizamos diversas manifestaciones de protesta en el seno del Palacio Nacional de Justicia, algunos fuimos procesados disciplinariamente y después de algún tiempo sobreseídos. De los magistrados separados algunos retornaron después de varios años, mediante procesos de amparo otros al triunfar en el ejercicio de la profesión y la docencia optaron por no regresar al servicio judicial. De modo pues que el denominado proceso de reforma o renovación del Poder Judicial, públicamente como otros procesos similares, constituyó sólo un cambio de personas y no del sistema en su conjunto. 81 Revista Caretas N° 615 del 15 de setiembre de 1980, p. 33 y 42 75 GOBIERNO DE ALAN GARCIA PEREZ 1985-1990 76 4.2 LA REFORMA JUDICIAL DEL GOBIERNO DE ALAN GARCIA PEREZ CONTEXTO DE LA REFORMA JUDICIAL Alan Gabriel Ludwig García Pérez, nació en Lima el 23 de mayo de 1949, abogado, sociólogo y político peruano. Actualmente tiene 61 años. Ha sido Presidente Constitucional de la República del Perú en dos ocasiones no consecutivas: entre el 28 de julio de 1985 y el 28 de julio de 1990; y entre el 28 de julio de 2006 a la actualidad, con término de su período previsto para el 28 de julio de 201182. En su vida política, ha sido además Diputado constituyente (1978-79), Diputado (198085), y Senador Vitalicio (1990-92). Como miembro del Partido Aprista, fue instruido por el fundador Víctor Raúl Haya de la Torre, siendo uno de sus pupilos predilectos; ha ocupado diversos cargos partidarios y es en la actualidad el presidente de su partido. El gobierno de García es controvertido pues, si bien en los primeros años demostró una vitalidad y una autoridad desconocidos en un gobierno del Perú, los resultados de sus políticas, principalmente la económica, fueron duramente criticadas y consideradas por gran parte de la población como la crisis económica más severa que vivió el país. Su primera gestión de gobierno se caracterizó por los embates del terrorismo liderado por Sendero Luminoso y por un gran descontento social. Con apoyo del Gobierno Central de turno, la Corte Suprema de la República impulsó y ejecutó diversos proyectos institucionales, según se expone: Durante el periodo en que ejerció el doctor Cesar Barros Conti el cargo de Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la República (1985) se dictaron diversas normas sobre el internamiento de encausados en hospitales del Sector Público y Clínicas Particulares, por ello mediante acuerdo de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia con fecha 10 de Perfiles Institucionales 1824-1998. Publicación editada y producida por la Oficina de Imagen Corporativa de la Corte Superior de Justicia de Lima. 82 77 octubre de 1985, se estableció que los Presidentes de las Cortes Superiores de la República ejerzan control en los Juzgados y Tribunales Correccionales, a fin de evitar las indiscriminadas autorizaciones de ingreso a clínicas y hospitales particulares de encausados, que amparándose en certificados médicos de dudosa veracidad, sólo pretendían burlar las órdenes de detención dictadas contra ellos, por lo que se dispuso que sólo por orden del Juez Instructor o Tribunal Correccional, se dispondrá el internamiento de reclusos, cuyo estado de salud requiera atención hospitalaria, solicitándose previamente que la Junta de tres médicos de la Sanidad de las Fuerzas Policiales se pronuncie, bajo responsabilidad, sobre la procedencia del internamiento del recluso y determine el tiempo que deberá permanecer en el nosocomio (artículo segundo del Decreto Ley 18965). Asimismo se precisa que la Resolución Judicial a expedirse, señalará el lugar donde debe ser atendido el recluso, debiendo ser prioritariamente en Hospitales del Sector Público, salvo caso de atención médica o quirúrgica especializada (artículo tercero del Decreto Ley 18965), debiendo los Juzgados y Tribunales Correccionales disponer se lleve un control estricto de los reclusos que han sido internados en Hospitales y Clínicas, especialmente del tiempo de tratamiento, a fin de disponer su reingreso de inmediato al CRAS, bajo responsabilidad. De otro lado, se dictaron medias pertinentes a fin de determinar la existencia y condición jurídica-penal y procesal- de los internos en los establecimientos penales del país, por lo que mediante Oficio Circular N° 4664-85 la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia con fecha 23 de Setiembre de 1985, coordinó la ejecución de medidas conducentes a una adecuada y oportuna administración de justicia, como: 1. Reorganización de la Oficina General de Control Interno del Poder Judicial, expidiéndose un nuevo Reglamento y dotándole de los recursos económicos necesarios para el cumplimiento de sus fines. 2. Movilización extraordinaria de los jueces y vocales de tribunales correccionales a los establecimientos penales, a nivel nacional, para determinar la existencia y condición jurídica-penal y procesal-de los internos cuyos procesos corren a su cargo. 3. Agilización de los procesos sobre delito de terrorismo, designándose los juzgados de instrucción del 36° al 47° y los tribunales correccionales del 11° al 14° del 78 Distrito Judicial de Lima, para que en forma exclusiva se encarguen del procedimiento y juzgamiento de dicho delito; bajo la vigilancia, orientación y evaluación permanente de los presidentes de las Salas Penales de la Corte Suprema. 4. Descentralización de la Administración de Justicia en el Distrito Judicial de LimaNuclearización Judicial-para satisfacer requerimientos inmediatos de justicia en los sectores más populares, evitando costosos desplazamientos de los litigantes. 5. Juzgamiento en los establecimientos penales, coherente con la política de agilización y descentralización de la administración de justicia, evitando el desplazamiento de los procesados a los locales del Poder Judiciales, así como los riesgos y gastos que conlleva. 6. Construcción de una Comisión Trisectorial, con participación de representantes del Poder Judicial, Ministerio de Justicia y el Ministerio Público, para el estudio de las leyes necesarias destinadas al logro de la celeridad judicial y despenalización. 7. Reestructuración de la Dirección General de Administración del Poder Judicial, a efecto de que cumpla mejor las tareas inherentes a su función, evitándose la burocratización. 8. Reorganización de los Juzgados de Paz Letrados, de los Juzgados de Menores y del sistema de Secretarios de Juzgado, en base a las propuestas del centro de investigaciones judiciales. 9. Acuerdo para efectuar Visitas Judiciales extraordinarios por los señores Vocales Supremos a todos los Distritos Judiciales de la República, para evaluar la marcha de la administración de justicia a nivel nacional. 10. Ampliación de la Sub Comisión encargada de proponer el proyecto de la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, con un representante del Poder Judicial, doctor Guillermo Doig Buendía. 11. Anteproyectos de ley elaborados por los magistrados del Supremo Tribunal que se encuentran en comisiones informantes par su posterior discusión y aprobación por la Sala Plena, a fin de remitirlo al parlamento, entre estos: las Modificaciones Transitorias de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, la creación de rentas del Poder Judicial, los Jueces penales de fallo, la celeridad en materia penal y la despenalización. Con motivo de la renuncia del doctor César Barrós Conti como Vocal Titular y Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la República, de acuerdo con lo 79 preceptuado en el artículo 146 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, asume la Presidencia de la Corte Suprema el Dr. José A. Rodríguez Mantoya a partir del primero de diciembre de 198583. En sesión de fecha 17 de enero de 1985, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 24063, se autoriza a la Sala Plena de este Supremo Tribunal a integrar dos salas penales hasta que se dicte la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, por lo que se procedió a llamar ha cinco vocales, de los más antiguos de las Cortes Superiores de la República para completar Sala. De acuerdo con el mandato legal respectivo, se integro dos Salas Penales de cinco miembros cada una, conformadas por los miembros de la Sala existente, por el Vocal Supremo Encargado de los Asuntos Administrativos y los llamados con arreglo a Ley indicada. La primera Sala Penal siguió presidida por el señor Rodríguez Montoya y la Segunda por el señor Vocal Supremo encargado de los Asuntos Administrativos, doctor José María Gálvez Vega. La Presidencia procedió a la conformación de ambas Salas, conforme a las atribuciones que le son propias de acuerdo a Ley. Por acuerdo de Sala Plena de fecha 13 de junio de 1985, el doctor Héctor Beltrán Rivera fue elegido Representante de este Supremo Tribunal ante la Comisión Especial constituida por Ley N° 24131, para elaborar el Proyecto del Nuevo Código de Procedimientos Civiles. Durante el año 1986 84al ser electo como Presidente de la Corte Suprema de la República el doctor Héctor Beltrán Rivera, conforme se desprende de los Anales Judiciales de la Corte Suprema de la República se logró consolidar diversos proyectos como: Academia de la Magistratura: En sesión de acuerdo del 10 de julio de 1986, la Sala Plena de la Corte Suprema, aprobó la creación y constitución de la “Academia de la Magistratura” en base al proyecto formulado por el equipo de trabajo del Centro de Investigaciones Judiciales, con la finalidad de desarrollar un sistema integral y continuo de capacitación y perfeccionamiento de Magistrados a nivel nacional. 83 84 Anales Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República. 1985. Ibidem Anales Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República. 1986.Ibidem 80 A su creación que dispuso que dicha institución desarrolle tres tipos de programas: 1° de capacitación, 2° de perfeccionamiento y 3° de especialización y actualización, destinados a nivelar la formación profesional de los Magistrados, profundizar sus conocimientos, promover la reflexión, el estudio y la investigación de la ciencia del Derecho y de la realidad judicial y social peruana. De la Comisión de Desburocratización del Poder Judicial: Con la finalidad de iniciar un proceso orientado a determinar una nueva relación de confianza entre gobernados y gobernantes, a simplificar la gestión y trámites de los asuntos públicos, a dinamizar las tareas públicas, hacer mas reciente la actividad productiva de los peruanos, seguir impulsando la renovación moral de la sociedad ya que significativamente la Administración Pública contribuye al desarrollo del País, se dictó por el Gobierno Presidido por el doctor Alan García Pérez, el Decreto Supremo Nro. 100-85-PCM del 20 de diciembre de 1985 que aprobó el Programa Nacional de Desburocratización -PRONADE para su implementación en todas las entidades del Sector Público. La Corte Suprema de la República, con el fin de dar cumplimiento, en su área respectiva de actividad pública, al mencionado Programa, se nombró una Comisión encargada de formular el Programa Nacional de Desburocratización del Poder Judicial, Presidida por el doctor Federico Peralta Rosas, como Vocal Supremo Provisional, encargado de la Vocalía Administrativa de la Corte Suprema e integrada por los señores Gilberto La Rosa Sarmiento, José Vicente Nisizaka Mejía, Arturo Reyes Vergara, Jaime Chirinos Aramayo y Juan Palomino Cruces. La Comisión cumplió con elaborar el Proyecto Nacional de Desburocratización del Poder Judicial que fue aprobado por Resolución Administrativa Nro. 007-86-PCS/PJ de 05 de marzo de 1986. Presupuesto: El Presupuesto autorizado al Poder Judicial para el ejercicio 1986 ascendió al I/.155´653, cifra equivalente al 0.63% del Total de Gastos Corrientes del Presupuesto General del Sector Público, correspondiendo I/.145´706 a la fuente de financiamiento del Tesoro Público y I/. 9´947 a ingresos propios. El Presupuesto fue modificado en dos 81 oportunidades mediante las Leyes Nro. 24534 y 24562 elevándose a octubre de 1986 a I/. 196´208. Se ha aprobó al Poder Judicial los recursos necesarios para el pago de refrigerio y movilidad de los señores Magistrados Cesantes comprendidos en la Ley Nro. 23632, beneficio que no venían percibiendo. Al ser electo el señor doctor Juan Vicente Ugarte del Pino como Presidente del Poder Judicial por el periodo 198785, se realizaron las siguientes actividades en pro de una oportuna y adecuada administración de justicia: Ley Nro. 24700 – Funcionamiento de los Juzgados y Tribunales Especiales: La Corte Suprema de la República en cumplimiento de lo preceptuado en la Segunda Disposición Complementaria de la Ley Nro. 24700 acordó adoptar para el adecuado funcionamiento de los Juzgados y Tribunales, las siguientes medidas: - En la Corte Superior de Lima, el juzgamiento de delitos cometidos con propósito terrorista estará a cargo, a dedicación exclusiva, del Décimo Primer Tribunal Correccional de esa Corte, debiendo para el caso, observarse las normas de procedimiento que señala la Ley Nro. 24700. Esta designación se sustenta en informaciones estadísticas sobre procesos de terrorismo, al apreciarse que el referido Tribunal registra la mayor incidencia en el juzgamiento de delitos. La norma en el primer párrafo del artículo sexto de la Ley Nro. 24700 faculta a la Corte Suprema a designar Tribunales Correccionales a cargo del juzgamiento de delitos de terrorismo, únicamente en aquello casos determinados por la necesidad de un eficiente y oportuno discernimiento de justicia. - La Corte Suprema en acatamiento de lo dispuesto en el artículo tercero de la Ley Nro. 24700 recomienda a las cortes superiores para que al hacer uso de la potestad de designar a los jueces instructores especiales, se tenga en cuenta las siguientes circunstancias: el número de procesos instruidos en cada una de las provincias de su jurisdicción; la pluralidad de inculpados comprendidos en cada instrucción; el número e importancia de los bienes jurídicos afectados por las acciones delictivas y la simplificación del procedimiento establecido por la Ley 85 Anales Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República, Año Judicial 1987. Tomo LXXV 82 Nro. 24700 que en su artículo cuarto releva al Juez de la práctica de diligencias judiciales aún de la obligación de recibir la instructiva de los encausados, sino es para los fines de completar la evacuada en la etapa prejudicial. Siendo Presidente del Poder Judicial en el año 198886 el doctor Juan Manuel Méndez Osborn, identifica como problemas prioritarios de este Poder del Estado: a) El problema socio económico financiero, que determina en última instancia la estructura y funcionamiento del aparato presupuestal; b) La existencia de prácticas inmorales en el ejercicio de la función jurisdiccional y administrativa; c) La deficiente calificación profesional de los recursos humanos que actúan durante el proceso de administración de justicia, como una forma de aplacar estas dos últimas problemáticas, se dinamizó la acción de la Academia de la Magistratura y del Centro de Investigaciones Judiciales quienes desarrollaban acciones de capacitación jurídico-técnicas y de concientización político-social; d)Falta de celeridad y de oportunidad para el cumplimiento de una recta administración de justicia, a efectos de combatir dicho problema se dispuso la creación del Sistema Nacional de Estadística y Evaluación del Poder Judicial, la que fue instalada progresivamente en el todos los distritos judiciales del país, esta dependencia ha sido creada contemplando el artículo 115° de la Ley Orgánica del Poder Judicial y con el objetivo principal de suministrar información estadística para el conocimiento de la realidad procesal, sustancial y administrativa de los órganos jurisdiccionales que servirán para la toma de decisiones de los señores magistrados y la planificación de las acciones del Poder Judicial; e) la imagen de Poder Judicial en el contexto de la sociedad nacional; f) la legitimidad del órgano jurisdiccional en la solución de las demandas y denuncias. Durante el año judicial 198987, ejerciendo la Presidencia de la Corte Suprema el doctor Oscar Alfaro Alvarez, de conformidad con la política de gestión establecida por su Presidencia y en ejecución de sus planes institucionales se llevó a cabo el primer programa de capacitación especial para 40 Magistrados de todo el país en la Academia de la Magistratura y se elaboró su Anteproyecto de Organización y Funciones. Durante el gobierno del doctor Eloy Espinosa Saldaña Catases, durante el año 199088, se logra nivelar las remuneraciones de los señores Vocales Supremos, con los que vienen Anales Judiciales de la Corte Suprema de la República. Año Judicial 1988, Tomo LXXVI. Anales Judiciales de la Corte Suprema de la República, Año Judicial 1989. Tomo LXXVII. 88 Anales Judiciales de la Corte Suprema de la República. Año Judicial 1990. Tomo LXXVIII. 86 87 83 percibiendo los señores Senadores y Diputados. Asimismo, hacen extensivo a los Magistrados de Instancias inferiores, de acuerdo a los porcentajes establecidos por Ley. Dicha disposición se materializo mediante la Resolución Administrativa Nro. 077-90-PCS. ASOCIACION NACIONAL DE MAGISTRADOS DEL PERU: En este período dicha institución cobró bastante relevancia bajo la Presidencia de lo doctores Carlos Montoya, Carlos Giusti Acuña, Wilbert Baca de la Zota y Edmundo Peláez Bardales. Esta Asociación se fundó con la finalidad de defender los derechos de los Magistrados tanto del Poder Judicial como del Ministerio Público, mejorando sus condiciones de trabajo así como sus niveles de remuneraciones, inclusive un delegado de la Asociación Nacional de Magistrados llegó a formar parte de la Comisión de Reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se participó en la Comisión de Presupuesto a fin de cautelar sobre la problemática del sueldo de los Magistrados, logrando que en la Ley Orgánica del Poder Judicial se incluya los porcentajes del 90% , 80% y 70% como haberes de los Vocales Superiores, Jueces Especializados y los Jueces de Paz, que ahora figuran en el literal b) del artículo quinto de la Ley Orgánica del Poder Judicial, teniendo como base el 100% de los sueldos de los Congresistas y el 100% que ganaban igualmente los Vocales de la Corte Suprema. La Asociación Nacional de Magistrado del Perú tiene reconocimiento legal en la Ley Orgánica del Poder Judicial, logro conseguido en aquel período y que se encuentra previsto en el capítulo IV de la referida Ley Orgánica. REFORMA JUDICIAL Y ACCESO A LA JUSTICIA: El Poder Judicial peruano se encuentra alejado de la sociedad. Es visto con desconfianza por el poblador común. No es percibido como un órgano en el que los ciudadanos puedan confiar para regir sus relaciones económicas o sociales. Los intentos de realizar cambios en el Poder Judicial han llegado, en mayor o menor medida, a los mismos resultados: ninguna transformación relevante en el funcionamiento de la institución. Estos fenómenos tienen que ver con problemas ya tradicionales en la institución, los cuales de acuerdo a las encuestas realizadas en esa época consisten: 84 En el Poder Judicial no existen adecuados sistemas de control que permitan la prevención y sanción de los actos disfuncionales de sus operadores. La percepción de la ciudadanía es que al interior de la institución existen altos niveles de corrupción. No hablamos sólo de la corrupción política de la década pasada, sino de la corrupción. Entre los problemas más destacados cabe mencionar los siguientes: Se consideraba que el problema más grave del Poder Judicial era la corrupción, seguido por el retardo en la administración de justicia y por la falta de capacitación de los operadores jurisdiccionales. La eficacia del sistema de control interno de la judicatura, por su organización y reglas de procedimiento, es baja, concentrándose en funcionarios de los niveles inferiores. Sobre este rubro, consideramos pertinente hacer la precisión de que existe una exagerada percepción por casos aislados de corrupción. Una de las objeciones que se plantearon contra el primer gobierno del doctor Alan García Pérez, era haber politizado las designaciones de los Magistrado en el Poder Judicial y el Ministerio Público. En principio, se debe precisar que durante el periodo comprendido desde el año 1985 a 1990 el mecanismo de nombramiento de Jueces y Fiscales era distinto al de ahora, habida cuenta, que la Constitución Política del Estado de 1979, especificaba que los nombramientos se realizaban por decisión del señor Presidente de la República previa presentación de ternas del Consejo Nacional de la Magistratura (Jueces Supremos y Jueces Superiores) y de los Consejos Distritales de la Magistratura (en los casos de Jueces Especializados y de Paz Letrado); precisando que en el caso de los nombramientos de los Jueces Supremos tenían que tener la ratificación del Senado de la República. Ahora bien dada la atribución constitucional del Presidente de la República, las críticas evidentemente tenían como base la creencia de que esos nombramientos tenían un contexto partidario. 85 Pudo darse el caso, pero también a guisa de ejemplo, tenemos los casos de los doctores César San Martín y Eddy Aréstegui Canales quienes fueron nombrados Jueces Superiores y, a nivel de la Corte Suprema al doctor Federico Peralta Rosas, entre otros, a quienes no se le podía tildar de apristas y que siempre demostraron autonomía e independencia, como todos los Magistrado nombrado en esa época. 86 GOBIERNO DE ALBERTO FUJIMORI FUJIMORI 28 de julio de 1990 al 21 de Noviembre de 2000 87 4.3 REFORMA JUDICIAL DEL GOBIERNO DE ALBERTO KENYA FUJIMORI FUJIMORI Alberto Kenya Fujimori Fujimori nació en Lima el 28 de julio de 1938, ingeniero agrónomo, con estudios de postgrado en Física y Matemática y político de nacionalidad peruano-japonesa. Actualmente tiene 72 años. ELECCIONES 1990 En ese entonces; el sistema electoral se caracterizaba al menos por dos requisitos relevantes, por un lado se requería de más de 50% de los votos para ser electo en primera vuelta electoral; por otro existía la figura del voto electoral preferencial para elegir a los miembros del Congreso. El ambiente político era apreciado por el electorado que identificaba al Fredemo con la derecha política peruana ; además el mismo Vargas Llosa solicitó al electorado un mandato claro y no estaba dispuesto a un acuerdo nacional con los principales partidos políticos. Ello confirmó la percepción del electorado de que el Fredemo estaba muy a la derecha. El centro del espectro político estaba libre y fue el espacio que ocuparía Fujimori. 89 La elección de Alberto Fujimori fue una sorpresa electoral, se trataba de un nisei que había sido rector de la Universidad Nacional Agraria, relativamente desconocido en el campo político. Un año antes de las elecciones fundó Cambio 90, un movimiento de corte populista que contaba con el apoyo de pequeños empresarios representantes del sector informal y un grupo de evangélicos. Aunque su principal contendor era el escritor Mario Vargas Llosa, quien gozaba de fama mundial y del apoyo de los partidos tradicionales Acción Popular y el Partido Popular Cristiano, Fujimori ganó en segunda vuelta electoral con el 56.5 por ciento de los votos90 PARODI TRECE, Carlos . “ El primer gobierno de Fujimori 1990-1995: aspectos” . 1era. Edición. Lima: ...Universidad El Pacífico . Centro de Investigaciones , 2000-2004 , p.247. 90 ROCA REY MIRO QUESADA , Bernardo. “ Historia Visual del Perú” . Lima :El Comercio, 2004, ...p.215. 89 88 PRIMER GOBIERNO Fujimori inició su gobierno el 28 de julio de 1990. Fujimori llegó a la presidencia cuando el país se encontraba envuelto en una ola de violencia terrorista, alentada por la falta de credibilidad y autoridad del Estado. Además, el Perú estaba al borde del colapso económico debido a una incontrolable inflación desatada por el régimen anterior, lo que había cerrado las puertas del sistema financiero internacional. Para superar la crisis el nuevo gobierno se planteó como principales retos la recuperación económica, la reinserción del país en el sistema financiero internacional, derrotar al terrorismo y restaurar la autoridad del Estado.91 Fujimori optó, en primer lugar, por gobernar con el apoyo de la comunidad financiera internacional. En segundo lugar, decidió gobernar con el apoyo directo de las Fuerzas Armadas. Como lo menciona Kenney, citado por Parodi, quien sugiere tres motivos que llevaron a Fujimori a tomar la mencionada decisión: en primer lugar, una relación cercana con los militares era imperiosa para combatir con eficacia y rapidez a Sendero Luminoso y al MRTA. Si no pacificaba al país, su gobierno fracasaría. En segundo lugar al descartar los partidos políticos y a sabiendas que contaba con un movimiento político frágil, requería de un soporte institucional que las Fuerzas Armadas podían proporcionarle. En tercer lugar era la mejor manera de evitar un golpe de Estado. Pero ¿Cómo controlar a la jerarquía militar? Debía ascender a los cargos más altos de las Fuerzas Armadas a oficiales que le fueran leales. Este procedimiento se materializó en noviembre de 1991, cuando se promulgó el Decreto Ley 752, denominado Ley de Situación Militar, promulgado directamente por Fujimori, gracias a las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso. Mediante este instrumento el Presidente nombraría personalmente a los comandantes generales de cada instituto armado y además se derogaba el requisito de retiro de después de 35 años de servicio activo. En otras palabras, Fujimori nombraría a quien fuera de su total confianza y podía dejarlo en el cargo durante el tiempo que quisiera. Fue así que nombró a Nicolás Hermoza Moya. 91 Ib., p.215. 89 En tercer lugar, Fujimori convocó a un selecto grupo de tecnócratas, muchos de ellos relacionados con la comunidad financiera internacional. Así las cosas, Fujimori gobernaría para el pueblo ( dentro de un sistema de democracia delegativa) con el apoyo de la comunidad financiera internacional y las Fuerzas Armadas. Su único obstáculo era la minoría que tenía en el Congreso. 92 Los principales hechos del primer gobierno fueron la disolución del Congreso, la aprobación de una nueva Constitución en 1993, la derrota de los grupos terroristas Sendero Luminoso y MRTA (Movimiento Revolucionario Túpac Amaru), que puso fin a un largo conflicto interno, la destitución de Magistrados, la Conformación del Tribunal de Honor y las reformas económicas introducidas en la economía para su recuperación. Cabe precisar que en materia jurídica, no solo se aprobó una nueva Constitución; sino que también hubieron otras reformas legislativas importantes como la promulgación del Código Penal de 1991, del Código Procesal Penal del mismo año, del Código de Ejecución Penal, del Código de los Niños y Adolescentes, de la Ley de Violencia Familiar y del Código Procesal Civil de1993 entre otros; sin embargo en este aspecto únicamente nos vamos a referir al Código Penal por cuanto sufrió desde muy temprano una serie de modificaciones con la finalidad de combatir la delincuencia. CÓDIGO PENAL DE 1991 - Presupuestos de la reforma Si bien la entrada en vigencia de la Constitución de 1993 no dio lugar a iniciativa alguna para reformar el Código Penal, dictado durante la vigencia de la Constitución derogada de 1979, casi desde su promulgación, por el contrario, comenzaron y se multiplicaron las propuestas para modificar un buen número de sus disposiciones. La mayoría de las propuestas concierne a la parte especial y sólo unas pocas se refieren a la parte general. Todas ellas, sin embargo, se caracterizan por su tendencia a acentuar el carácter represivo del Código. PARODI TRECE, Carlos. “ El primer gobierno de Fujimori 1990-1995: aspectos.” 1era. Edición. Lima: Universidad del Pacífico .Centro de Investigaciones. 2000-2004. 92 90 Toda reforma legislativa está condicionada por factores de diversa naturaleza. Las circunstancias sociales y políticas juegan un papel decisivo, en la medida en que ponen de manifiesto que existen conflictos o situaciones críticas en la vida comunitaria, los mismos que requieren modificar o complementar el sistema legislativo. En materia penal esto significa que los intereses individuales y sociales no son protegidos, de manera eficaz, frente a la intensificación o a la aparición de nuevas formas de agresión. De manera que el sistema de control penal debe ser revisado y mejorado respecto al sistema de normas que le sirven de base. Esta constatación requiere un análisis del funcionamiento global de dicho sistema de control, puesto que las deficiencias de su funcionamiento pueden ser debido a otras causas que la referente a las insuficiencias del sistema de normas. Un ejemplo muy claro es la manera formalista en que los órganos judiciales interpretan y aplican las disposiciones legales. Estos esperan, cada vez que van a juzgar un caso, que éste se encuentre literalmente previsto en el texto legal y si estiman que no lo está, reclaman la intervención del legislador para que aclare el texto legal, a pesar de que esto hubiera podido realizarse mediante una interpretación creativa dentro del marco establecido por las leyes y por la constitución. En casos de este tipo, no es necesaria la reforma de la ley sino desarrollar su sentido hasta donde lo permita el marco del texto legal. Otro ejemplo es el de considerar, con asiduidad, como se hace en nuestro medio, que la frecuencia e intensidad que es cometido un delito durante un período, hace necesaria la modificación de la ley. La simple modificación de esta ampliando su campo de aplicación o aumentando la severidad de la pena que prevé, no es la respuesta adecuada para controlar ese fenómeno social. En el marco jurídico, esto implica que se haya llegado a estudiar el sistema normativo penal y el régimen de política criminal en que éste se fundamenta. Lo que permitirá detectar las deficiencias legislativas y el sentido en que deben ser corregidas. De lo contrario, sucederá, como acontece muchas veces entre nosotros, que se recurran a nociones y modelos legislativos foráneos para modificar o sustituir normas que, en buena cuenta, no han sido bien interpretadas ni aplicadas. Hecho que, concierta frecuencia, está motivado por el afán de introducir categorías supervaloradas por su real o supuesta mayor modernidad, lo que trae como consecuencia, por un lado, que se abandone 91 totalmente a pesar de su corrección básica, la estructura y los principios de la ley penal a modificar. Esto produce una confusión entre quienes se habían familiarizado con su aplicación, efecto perverso de la modificación que hubiera sido evitado si se hubiera conservado el esquema original de la ley. Por otro lado, que se recurra a diversas fuentes legales buscando escoger la mejor o más moderna, con lo que se termina elaborando una ley que puede ser descrita como un mosaico variopinto y, en alguna forma, poco coherente. Entre los factores no jurídicos, hay que considerar, por ejemplo, las condiciones materiales y personales para realizar una reforma penal como la modificación del Código. El equipo de expertos constituido para elaborar el proyecto deberá contar con la infraestructura necesaria para realizar con seriedad sus labores, las cuales deben implicar al menos la elaboración de ponencias y su discusión adecuada para adoptar de manera progresiva los textos definitivos. Este método de trabajo no sólo evita la improvisación en el mismo, sino que permite la redacción de actas de las reuniones de la comisión. Además, da transparencia a su desempeño y produce una fuente de información necesaria para la interpretación futura de las normas que se adopten. Esta trasparencia debe existir en todo los niveles de proceso, sobre todo en la etapa en que la propuesta de la comisión es transmitida al Ministerio de Justicia, en el que se decidirá si en qué versión se remitirá el Proyecto al Parlamento. De la misma manera, esta exigencia es imperativa en los trabajos de la Comisión Parlamentaria, para que se sepa quienes, en calidad de asesores oficiales u oficiosos, intervienen en la redacción definitiva del texto que será discutido en el Congreso. Por último señalaremos que el factor primario y decisivo es la voluntad política para que, según claros criterios de política criminal, se lleve a cabo la reforma. Esta debe ser concebida no sólo como el acto legislativo para elaborar y dictar la ley de reforma, sino como un proceso que continúa con la creación de las condiciones institucionales necesarias tanto para su aplicación, como para su posterior y adecuado desarrollo. . Antecedentes de la reforma En 1990, una nueva comisión continuó los trabajos de reforma, la cual elaboró un nuevo Proyecto (publicado en julio de 1990). Basado en el Proyecto de 1986, el de 1990 es de orientación diferente, siendo sus fuentes principales el Código Penal alemán de 1975, el 92 Proyecto alternativo alemán de 1962 y los proyectos españoles de 1980 y 1983. En razón a que el plazo fijado por el Parlamento, en la ley por lo que delegaba facultades legislativas al Poder Ejecutivo, para que dictara el nuevo Código, había vencido, se designó una nueva comisión revisora. El resultado de los trabajos de ésta fue el proyecto de enero de 1991, en el que se reproducen las propuestas del proyecto anterior modificándolas, algunas veces, de manera insignificante. Este último Proyecto fue promulgado como Código Penal mediante el DLegN°635 del 3 de abril de 1991. El Código de 1991 es el resultado de un largo proceso de reforma. El primer Proyecto data de 1984, seguido por otro de 1985, ambos fueron elaborados por la misma comisión; sin embargo, difieren bastante uno del otro. El primero era más conservador en la medida que sus autores se apegaron, sobretodo, el Código Penal Tipo para Latinoamérica. El proyecto de 1985 sigue, en particular en la parte general, al Código brasileño modificado en 1984 y, de manera restringida, al Código argentino reformado el mismo año y al Código de Uruguay revisado en 1985. Esta influencia es particularmente importante en cuanto al sistema de sanciones penales se modifica sustancialmente la técnica de la doble vía y se introducen sanciones alternativas para las penas privativas de la libertad. El proyecto de 1986 no difiere en lo esencial de lo que plantea el de 1985. Necesidad de la reforma En la exposición de motivos del Código se explica sucintamente el por qué de la reforma afirmando: “Es dable reconocer que el Código Penal cuya vigencia cesa, constituyo en su época un paso trascendental en relación a las ciencias penales que le antecedieron. Sin embargo el paso irreversible del tiempo, con los nuevos avances doctrinales y la explosiva realidad social del país estremecieron su estructura funcional. El fenómeno criminal con los índices alarmantes y las nuevas modalidades violentas de la desviación social presionaban por mejores propuestas de reacción punitiva”. De este confuso lenguaje parece deducirse, primero, que se consideró que los criterios doctrinales en que se fundaba el Código de 1924 habían sido largamente superados y que, por tanto era necesario actualizarlos. Siguiendo la evolución de las ideas penales, podría decirse que las concesiones causalitas debían ser reemplazadas por las concepciones finalistas. No se tuvo en cuenta que la reforma del Código alemán de 1871, en 1975, fue influenciada sólo de modo excepcional “en lo referente a la regulación del error” por la discusión entre los 93 defensores de las concepciones mencionadas y que duro largas décadas. Segundo, que las nuevas formas de criminalidad y su carácter violento exigían que se modificaran el sistema de Código, ámbito en el que se produjeron los cambios sustanciales que se introdujeron en el nuevo Código Penal alemán, gracias al trabajo de los autores del Proyecto alternativo, preocupados sobre todo por cuestiones de política criminal. Esperemos que la proyectada reforma del Código de 1991 no sea ocasión para que se pretenda, por parte de ciertos iniciados, recurrir a criterios funcionalistas, sólo en razón al hecho de que están en boga y, por tanto sin tener en cuenta si han logrado constituirse en doctrina dominante y sin adecuarlos a nuestro medio. Los autores del Proyecto final, con el fin de explicar cuál debía ser el contenido del nuevo Código, sostuvieron que la empresa de la reforma “debería abocarse no solamente a adaptar el Código Penal al sistema político dibujado por la Constitución sino, también a las nuevas realidades de nuestra sociedad y a los avances que presentan (sic) en esta hora la política criminal, la dogmática penal, la criminología y la ciencia penitenciaria”. Claro en lo que piensan los reformadores es en los estudios dogmáticos y de campo efectuados en el extranjero y, sobre todo, en Alemania, puesto que el Código de 1924, a pesar de su larga vida no había sido suficientemente estudiado, ni tampoco se habían realizado estudios sobre nuestra realidad delictiva y, por tanto, no se habían hecho propuestas globales sobre la orientación que debía tener su reforma. En la misma situación nos encontramos en el momento en que se inicia un nuevo proceso con miras a modificar o sustituir el Código de 1991 antes de que haya alcanzado la adolescencia. Limitándonos a la Parte General del Código, señalemos que tres de los aspectos destacados en la exposición de motivos se refieren, primero a la nueva regulación del error de tipo legal y del error de prohibición siguiendo el modelo del Código Penal alemán. Así se abandonó la deficiente regulación prevista en el Código de 1924, establecida conforme a los criterios de error de hecho y error de derecho. Segundo, a la incorporación del mal denominado “error de comprensión culturalmente condicionado” para eliminar el trato indebido dado a los indígenas y nativos de la Selva por el Código derogado. Por último, el sistema de penas, considerado como positivamente innovador. 94 La adopción de Código de 1991 no constituyo el abandono del modelo suizo que inspiró al legislador de 1924. En realidad, muchas de sus disposiciones no llegaron a ser correctamente comprendidas ni aplicadas y, sobre todo, su orientación fue modificada de manera paulatina, a favor de una concepción cada vez más retributiva, por innumerables cambios que se realizaron tanto en la parte general como en la especial. No extraña, en consecuencia, que los autores de los diferentes proyectos hayan optado por diversos criterios: desde el tecnicismo jurídico inspirado por el Código Penal Tipo en los primeros proyectos, hasta la recepción, en los proyectos finales de disposiciones de múltiples códigos y proyectos, tanto europeos como latinoamericanos. La tendencia ha sido la de siempre: importar las disposiciones legales foráneas estimadas como las más modernas, apreciación echa sobre la base del simple texto y sin analizar los resultados obtenidos por su aplicación en el país de origen. Esto es, en particular crítico en la recepción de la norma de los Código de Brasil y de Portugal referentes al sistema de penas, sin un conocimiento cabal de las legislaciones de estos países ni de su funcionamiento concreto. Legislación penal desde 1991 Siguiendo la costumbre, el nuevo Código ha sido objeto, casi desde su entrada en vigencia, de una serie de modificaciones tanto de la parte general como de la especial. De la misma manera que con respecto al Código de 1924, la orientación ha sido acentuar su aspecto represivo y el resultado obtenido, una desnaturalización de las orientaciones seguidas en su elaboración. Sin pretender enumerar de manera exhaustiva esas modificaciones, señalemos algunas de ellas. En cuanto a la parte general hay que indicar que la exención y reducción de penas, prevista en los art.20 y 21, son declaradas aplicables, mediante la Ley N°25384 del 19 de diciembre de 1991, a los participes en los delitos previstos en la Secciones II, III, y IV del Capítulo II del Libro Segundo del Código Penal. En el DLN° 25499 del 12 de mayo de 1992, se establecieron los términos dentro de los cuales se concederán los beneficios de reducción, exención, remisión o atenuación de la pena, a los responsables por delitos de terrorismo. La represión de menores fue acentuada con la dación del D Leg. N°899, del 26 de mayo de 1998, por el que se reprime el denominado pandillaje pernicioso. En 95 cuanto a las penas, se dicto el Código de Ejecución Penal (D Leg N°654, del 2 de agosto de 1991). La Ley N° 27459, del 11 de mayo 1991 modificó los arts.176- A y el 183 CP y adicionó a este Código el artículo 183- A. El inciso 2 de su artículo 135 fue modificado mediante la Ley N° 27480, del 13 de junio del 2001. El 16 de enero del 2002 por Ley N° 27636, se incorporaron los delitos de manipulación genética (Capítulo V del Título XIV – A del Libro Segundo CP). El 30 de diciembre de 1992 se dictó el DL N° 26122, denominado “Ley sobre la represión de la competencia desleal”. El Decreto Ley N° 25592, del 26 de junio de 1992, establece pena privativa de libertad para funcionarios o servidores públicos que priven a una persona de su libertad, ordenando o ejecutando acciones que tengan como resultado su desaparición. Por Ley N° 26461, del 24 de mayo de 1995, se reguló los delitos aduaneros, la misma que fue derogada y reemplazada por la Ley N° 2808, del 19 de junio del 2003. La Ley Penal Tributaria es establecida DLeg. N°813 del 19 de abril de 1996. En el DL Nº 815, de la misma fecha se prevén la exclusión o reducción de penas respecto a los delitos o infracciones tributarias. Se excluye de beneficios de indulto a los autores de secuestro agravado por la Ley N° 2 6478, del 31 de mayo de 1995. Se amplían los alcances de la Ley de arrepentimiento a las personas involucradas, procesadas, sentenciadas por los delitos de terrorismo o de la traición a la patria, a excepción de los que pertenezcan a un grupo de dirigentes de una organización terrorista (Ley N° 26248, del 12 de noviembre de 1993). En la Ley N° 26508, del 20 de julio de 1995, se tipificaron como delito de Traición a la Patria, los actos de terrorismo cometidos por personas que se hayan acogido a la legislación sobre arrepentimiento. La tipificación del llamado terrorismo agravado (D Leg. N° 895, del 23 de mayo de 1998) y la agravación de las penas previstas para ciertos delitos violentos (D Leg. Nº 896, del 24 de mayo de 1998) fueron dejadas sin efecto mediante la Ley N° 27472, del 5 de junio del 2001. En el dominio del procedimiento penal, diversas disposiciones fueron dictadas tratando de mejorar y hacer más eficaz la realización de los procesos. Mediante el DL N° 25582, del 22 de junio de 1992, se instauró el procedimiento especial con relación a los casos de “colaboración eficaz”. Se trató de favorecer a los imputados que dan información eficaz, oportuna e importante que permita reprimir a los otros responsables en el caso de delito contra el Estado, salvo los de tráfico ilícito de drogas y terrorismo. 96 De acuerdo con el modelo italiano del patlergiamento y la ley colombiana, se estatuyó, en la Ley N° 26320 del 2 de junio de 1994, un procedimiento especial para terminar rápidamente el proceso cuando, en una audiencia especial, el imputado admite los cargos y se logra, con la aceptación del fiscal, un consenso sobre la pena. El juez dicta sentencia ateniéndose a este acuerdo. Mediante la Ley N° 26461, del 8 de junio de 1995 (hoy reemplazada por la Ley N° 28008) se agregaron los delitos aduaneros a los de tráfico de drogas sólo previstos en la primera ley. Se adoptaron medidas respecto al procedimiento por colaboración eficaz con relación a los delitos tributarios y se otorgó a la Administración Tributaria competencia para investigar en este tipo de conductas (D Leg. N° 813 y D Leg. Nº 815, del 20 de abril de 1996). Con respecto a los delitos de tráfico de drogas y de terrorismo se han dictado sucesivamente una serie de disposiciones. En cuanto a los primeros, por ejemplo, mediante el Decreto Legislativo N°824, del 23 de abril de 1996, se prohibió la concurrencia de policías como testigos con relación a los casos en que habían intervenido en la investigación, así mismo se excluyo el Hábeas Corpus para determinados supuestos de detención arbitraria. El procedimiento aplicado a los imputados por el delito de terrorismo ha sido objeto de diversas modificaciones. La principal fue realizada mediante el DL N° 25475, en la que se establecen cambios al mismo. Calificando ciertos casos de terrorismo como delitos de traición a la patria, se dispuso el juzgamiento de los imputados por el fuero militar, según el procedimiento fijado tanto en el DL N° 25708 como en el DL N° 25744, del 13 de agosto y 27 de septiembre de 1992, respectivamente. Esta regulación excepcional fue en parte reformada mediante las Leyes N° 26248, del 25 de noviembre de 1993, 26671, del 12 de octubre de 1996 y 26655, del 17 de agosto de 1996. Así, se admitió nuevamente el recurso de revisión sin nueva prueba, se excluyó la condena en ausencia, se corrigió el ejercicio del hábeas corpus, se suprimieron los jueces sin rostro y se estatuyó la posibilidad de conceder la liberación condicional. En la Ley N° 26447, del 20 de abril de 1995, se fijo la fecha a partir de la cual los procesos por delitos de terrorismo, previstos en el DL Nº 25475, estarían a cargo de los magistrados correspondientes conforme a las normas procesales y orgánicas vigentes. 97 La situación se agravó de manera significativa con la dación de la Ley N° 26950, del 19 de mayo de 1998, en la que el Congreso autorizó al Poder Ejecutivo a legislar sobre Seguridad Nacional. Así, se dictaron los D Leg. N° 895, 896 y 899, en mayo de 1998, en los que se reguló el denominado delito de terrorismo agravado, se agravaron las penas de ciertos delitos comunes y se previó el llamado pandillaje pernicioso con relación a los adolescentes infractores. Se dispuso que los delitos previstos en las dos primeras leyes fueran de la competencia del fuero militar. La fase de la instrucción de este procedimiento, marcadamente inquisitivo, debía demorar un máximo de 20 días (prorrogables en diez) y la competencia para la represión era nacional y no según el foro de comisión. Mediante la Ley N° 27115, del 17 de mayo de 1999, se estableció la persecución de oficios para los responsables por delitos contra la libertad sexual. El art. 300 del Código de Procedimientos Penales fue modificado por la Ley N° 27454, del 18 de mayo del 2001. El procedimiento en los casos de homonimia fue regulado por la Ley N° 27411, del 27 de enero del 2001. La reforma procesal culminada con la elaboración del CPP de 1991 (D Leg. N° 638, del 25 de abril de 1991), cuya vigencia fue suspendida (salvo la de algunas de sus disposiciones) con la finalidad de que sea adecuado a las disposiciones de la Constitución de 1993 (Ley N° 26299, del 28 de abril de 1994). El texto revisado por una comisión, ha sido aprobado y, por delegación legislativa del Parlamento, el Poder Ejecutivo lo ha puesto en vigor por D Leg. N° 957. Esta última medida ha estado presidida del dictado de una serie de disposiciones legales después de la caída del régimen autoritario. A manera de ejemplo, cabe mencionar la Ley N° 27378, del 21 de diciembre del 2000, relativa a los beneficios por colaboración eficaz en el campo de la criminalidad organizada; la Ley N° 27379, del 21 de diciembre del 2000, por las que se amplían las facultades de la Fiscalía y del Fiscal de la Nación para realizar investigaciones preliminares y solicitar medidas excepcionales limitativas de derechos. Facultades que fueron extendidas, por la Ley N° 27482 del 15 de junio del 2001, respectivamente a favor del Fiscal de la Nación en cuanto a los procesos con antejuicio. Mediante la Ley N° 27686, del 19 de marzo del 2002, aunque de manera defectuosa, se estatuyó sobre la vigilancia video como actividad policial. Para evitar errores y excluir abusos, se instauró mediante la Ley N° 27411, del 17 de enero del 2001, un 98 procedimiento especial para los casos de homonimias. La incorrecta e injusta aplicación de la reformatio in pejus, admitida de manera por la jurisprudencia, fue prohibida por la Ley N°27454, del 24 de mayo 2001, con lo que se reforzó las garantías procesales de la defensa. El plazo de prisión preventiva (art.137 CdPP) y el plazo de la etapa de la instrucción (art.202 CdPP) fueron modificados por la Ley N° 27553, del 13 de noviembre 2001. Así mismo, se reformaron, mediante la Ley Nº 27652, del 24 de enero 2002, las disposiciones sobre recusación de jueces y medidas cautelares (art.33 a 36 y 95 CdPP). La toma de conocimiento y el control de las comunicaciones de las personas concernidas por una imputación penal en el marco de una investigación penal o judicial fueron regulados por Ley N° 27697, del 12 de abril 2002. Por Ley N° 27833, del 21 de setiembre 2002, se reguló el recurso de queja por denegatoria del recurso de apelación. Para reforzar la garantía de la defensa se reconoció, mediante la Ley Nº 27834, dictada también en la fecha antes indicada, el derecho del procesado a no someterse al interrogatorio de la instructiva y, así mismo, que su negativa a responder no constituye prueba de cargo. En virtud de lo dispuesto en la declaración de inconstitucionalidad dictada por el Tribunal Constitucional respecto a la legislación sobre terrorismo, se dictaron los Decretos Legislativos N° 922, del 11 de febrero 2003 (relativo a la nulidad de los procesos por traición a la patria, realizados en la jurisdicción castrense), N° 923 (relativa a la Procuraduría Pública Especializada para delitos de terrorismo), N° 925 (concerniente a los alcances del procedimiento de colaboración eficaz), N° 926 (sobre anulación de oficio de la sentencia, juicio oral y acusación en los procesos penales que llevaron a cabo vocales y fiscales “sin rostro”) y N° 927 (estatuye normas sobre la ejecución penal, en particular sobre beneficios penitenciarios y el procedimiento aplicable en estos casos). Los cuatro últimos Decretos Legislativos datan del 20 de febrero 2003. En fin señalemos la Ley N° 27939, del 12 de diciembre 2003, que regula los alcances de la punición respecto a las faltas y el procedimiento a seguir.93 CIERRE DEL CONGRESO Y CRISIS CONSTITUCIONAL En junio de 1991, el Congreso otorgó facultades extraordinarias a Fujimori durante 150 días para que este legisle en los campos de privada y pacificación. En ese periodo , el poder generación de empleo, inversión ejecutivo promulgó 117 decretos HURTADO POZO, José. “Manual de Derecho Penal Parte General I”. Lima:3era Edición 2005 ..Págs.124 - 133. 93 99 legislativos , de los cuales 83 fueron promulgados doce días antes que se cumpliera el plazo establecido . El Congreso observó 28 de ellos, la mayoría de los cuales se relacionaba con asuntos de la pacificación. El conflicto entre el ejecutivo y el legislativo aumentó. Fujimori observó 41 artículos del proyecto de presupuesto para 1992, pero el Congreso lo promulgó sin tomar en cuenta las observaciones del ejecutivo. En marzo de 1992, el ministro Boloña anunció que el presupuesto de 1992 se encontraba desfinanciado en 4.3% del PBI. Fue en ese contexto, que el 5 de abril de 1992, Fujimori anunció en un breve mensaje televisivo la disolución del Congreso, la suspensión de la Constitución, la reorganización del poder judicial y la instauración de un gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional. Esta medida fue conocida como el autogolpe. Pues, en la percepción de Fujimori , el Congreso era un obstáculo para acelerar la promulgación de medidas que aceleren la salida de la crisis. En el mensaje del 5 de abril, el Presidente culpó al Congreso de bloquear las medidas relacionadas con las reformas económicas y la lucha antisubversiva. El 6 de abril , el gobierno promulgó el Decreto Legislativo Nº 25418 en el cual se establecían las bases del mencionado Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional. El país sería gobernado a través de decretos, firmados por el Presidente y refrendados por el Consejo de Ministros. La decisión de Fujimori sobre la disolución del Congreso fue apoyada por 80% de la población y durante todo el año la popularidad del presidente no disminuyó de 60%. 94 El obstáculo mayor, sin embargo, vino del exterior. La OEA, en una reunión de cancilleres, en la que el Perú justificó su medida , aprobó una resolución exigiendo al gobierno peruano dialogar con la oposición democrática y encontrar un camino para retornar de inmediato a la democracia; en caso contrario , en la siguiente “ reunión de consulta” se adoptarían sanciones. El presidente Fujimori en persona, acudió al seno de la OEA para explicar la conducta gubernamental y proponer un calendario PARODI TRECE, Carlos. “ El primer gobierno de Fujimori 1990-1995: aspectos…” 1era. Edición. Lima: Universidad de Lima – Centro de Investigaciones. .pp. 280-281. 94 100 político con miras a lo ya convenido. Así nació, presionado por el máximo organismo regional, el Congreso Constituyente Democrático (CCD), elegido en noviembre. Sin embargo, el gobierno astutamente complicó de tal forma el diálogo con los partidos que logró su objetivo de dividirlos: unos aceptaron ir al CCD y otros rechazaron esta alternativa y quedaron fuera del escenario político por dos años. Además los votos en blanco y viciados ayudaron a que la alianza oficialista (Cambio 90/Nueva Mayoría) obtuviera una amplia representación. El nuevo Congreso Unicameral mostró ( como era de esperar) poca disposición para cuestionar las propuestas legislativas del ejecutivo, y en varias ocasiones votó para impedir gestiones que consideraban problemáticas o embarazosas para el régimen. Un ejemplo visible fue su actitud frente a los asesinatos de la Cantuta de julio de 1992 y el papel que jugó la jefatura militar en el caso del crimen de Barrios Altos. Desde esta perspectiva, el CCD generó incertidumbre sobre el futuro de la democracia en el país. En 1993 fue promulgada la nueva Carta Magna; pero tiempo después, un referéndum manipulado desde Palacio la modificó para que Fujimori accediera a la reelección presidencial en 1995. Así la mayoría gobiernista sometida groseramente al ejecutivo , violó la Carta Política que ellos mismos habían aprobado y jurado respetar y hacer respetar. La flamante Constitución reforzó la preponderancia del Ejecutivo sobre los poderes Legislativos y Judicial. 95 LUCHA CONTRA EL TERRORISMO . Es en el campo de la contrainsurgencia donde los éxitos del régimen fujimorista de 1990-1995 fueron indiscutibles. Se reorganizó la Dirección Nacional contra el Terrorismo (DINCOTE) y las populares rondas campesina; se dictaron decretos leyes estableciendo juicios en tribunales militares y cadena perpetua para los cabecillas subversivos; se estableció tribunales sin rostro Arrepentimiento. Es decir, para esos y momentos se dictó la álgidos , una famosa Ley de estructura legal coherente, con defectos por supuesto como la falta de precisión en algunos delitos y no escalamiento de la penalidad, pero que supuso acabar con los cabecillas terroristas, que comparecieron ya no ante jueces aterrados o amenazados, no solo por los acusados sino también por los denominados abogados “ democráticos” . PALACIOS RODRÍGUEZ, Raúl . “ Historia de la República del Perú (1933-200) “ . Primera Edición ..Tomo 18. Lima: El Comercio, 2006. p.244. 95 101 La captura de Abimael Guzmán , el “presidente Gonzalo” , el 12 de setiembre de 1992, luego de una feroz arremetida terrorista con coches bomba en la capital, fue la batalla decisiva que cambió el curso de la guerra subversiva. A partir de ahí fue capturado la mayor parte de los cabecillas y desarticulada buena parte de la organización senderista. De igual manera el MRTA comenzó a desaparecer desde fines de 1994. 96 SEGUNDO GOBIERNO REELECCIÓN Debido a la reforma constitucional de 1993 Fujimori pudo presentarse a la reelección en 1995; realizadas las elecciones Fujimori logró sobrepasar y fácilmente el 50% exigido de esta manera, triunfó en primera vuelta y obtuvo una sólida mayoría en el Congreso. Amparado por ese considerable apoyo popular, desde un inicio el estilo autoritario y fáctico del poder expresado en la frase presidencial “ actuar primero y hablar después” marcaron el estilo político del país a partir de julio de 1995. Durante esta segunda etapa iniciada con la reelección ,, el esquema político “ super presidencialista” se afianzó , como también el sistema económico liberal. . En este sentido , la presión y el acoso a los partidos políticos se agravó , alcanzando niveles muy peligrosos. A partir de 1996 todas las decisiones gubernamentales, tuvieron como objetivo la continuidad en el poder. Para ello se desestabilizó a los órganos constitucionales autónomos, se controló al Poder Judicial , se amedrentó al Poder Legislativo ( desde antes mediatizado), se hostigó a los medios de comunicación opositores y se ensanchó la base de la repugnante “ prensa chicha” . La recuperación de los rehenes en la residencia del Embajador del Japón produjo un pasajero fervor 96 pro gubernamental. Pero a esas alturas ya se había instalado una IBIDEM p. 245. 102 grave recesión en el Perú; los niveles de pobreza habían aumentado, así como la desocupación. EL AVASALLAMIENTO DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS Ciertamente el final de la crisis de la embajada nipona fortaleció fujimorista interna y externamente, pero también poder absoluto y limitado en detrimento templó aún del ejercicio libre la administración más los hilo del de las instituciones tutelares. En efecto, sometidos y controlados los poderes Legislativo y Judicial , el paso siguiente era avasallar, valiéndose de mil artimañas (desde la simple presión política hasta la vil corrupción), los órganos constituciones autónomos: el Tribunal Constitucional, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público ( Fiscalía de la Nación), el Consejo Nacional de la Magistratura, la Contraloría General de la República y el sistema electoral, con el Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales y Registro Nacional de Identificación y Estado Civil). Uno a uno, salvo la Defensoría del Pueblo resistió los embates del binomio Fujimori Montesinos.97 El 10 de junio de 1996 el pleno del Congreso aprobó la Ley Nº 26623 se creó la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público bajo la presidencia de la inefable fiscal de la nación Blanca Nélida Colán . En cuanto a sus facultades, a esta Comisión Ejecutiva se le otorgaron más que las que meses antes se había conferido a la del Poder Judicial. Entre ellas, se autorizó el plan de reestructuración que a través de la presidenta se aprobara y reforma del Ministerio Público y a decidir sobre si se denunciaba o no a los jueces de primera instancia y vocales superiores por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones ( se configuraba así la amenaza de denunciar penalmente a cualquier juez o vocal superior que a juicio de Blanca Nélida Colán, no actuara conforme a ley. Se ampliaron también las facultades a la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial. Así la presidencia de la Corte Suprema 97 y la Sala Plena quedaron prácticamente sin IBIDEM pp.249,250. 103 facultades. Todas estas pasaron a la Comisión Ejecutiva, la cual se convirtió en el verdadero órgano de gobierno del Poder Judicial.98 LEY DE INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA En agosto del 96, poco tiempo después de la reelección del presidente Fujimori , el Congreso aprobó la “ ley sorprendente celeridad de interpretación auténtica” promulgada luego con por el jefe del estado. En su parte medular , dicha norma establece: “ La reelección a que se refiere el Art. 112 está referida y condicionada los mandatos iniciados con posterioridad a la fecha de promulgación del referido texto constitucional” ; en resumen, la elección de 1990 no cuenta porque había sido elegido de acuerdo a la Carta Magna de 1979 ( la cual prohibía la reelección inmediata). La aprobación de dicha norma fue la base para todos los atropellos y legicidios cometidos durante el segundo mandato de Fujimori. La razón era simpe: el jefe del Estado y la cúpula que gobernaba con él habían optado por la perpetuación del régimen. 99 En el año 1997, tres magistrados del Tribunal Constitucional (Delia Revoredo Marsano, Manuel Aguirre Roca y Guillermo Rey Terry) fueron acusados porque votaron por la inaplicabilidad de la ley que permitía candidatear por tercera vez al presidente Fujimori en el año 2000. La mayoría parlamentaria los sometió a proceso, con el pretexto de que había una denuncia contra la doctora Revoredo en torno a la sustracción de una documentación. La cuestión denunciada no se resolvió y la Comisión del Congreso los acusó por su fallo, luego de que comisiones y sub comisiones ( dominadas por el oficialismo) prosiguieran con la acusaciones, el pleno acordó destituir a los tres magistrados. Este hecho no solo revirtió todo el apoyo ciudadano que el mandatario había recibido luego de la liberación de los rehenes, sino que el rechazo a su gestión superó los estudiantes universitarios cualquier record anterior. A los pocos días salieron a las calles para expresar públicamente su repudio a dicha defenestración. 100 VARGAS LLOSA, Mario. “Como Fujimori jodió al Perú” Lima: Milla Batres , 2001, p. 127. IBIDEM. pp.85,86. 100 PALACIOS RODRÍGUEZ, Raúl. “Historia de la República del Perú ( 1933-200) “ Tomo 18. Lima: El …Comercio S.A., 2005. p. 250. 98 99 104 Con el pretexto de alcanzar la “seguridad nacional”, en mayo de 1998 el gobierno promulgó una serie de Decretos Legislativos, supuestamente para terminar con los actos de delincuencia común como asaltos y secuestros que estaban cometiendo algunas bandas armadas, y que en la práctica significan: la negociación del derecho de defensa y del debido proceso a los acusados, la penalización de los menores de edad, y la militarización de justicia. Los menores de edad entre 16 y 18 años de edad ahora también podían ser juzgados por los tribunales militares por actos de delincuencia común. El Decreto Legislativo Nº 895, así como los Decretos Legislativos Nº 896 y 897, con el afán de proteger más la propiedad privada, definen confusamente algunos delitos comunes como “terrorismo agravado”. El Decreto Legislativo Nº 899 crea el delito de “pandillaje pernicioso”, para reprimir a las bandas juveniles que protagonizan actos de violencia en las calles. El Decreto Legislativo Nº 900 intentó modificar normas Constitucionales, que sólo pueden ser cambiadas mediante proceso especial por el Poder legislativo. A través de ese Decreto el gobierno trató de obligar a todo el que quería reclamar con recursos de Hábeas Corpus y Amparo a favor de personas encarceladas, a presentarlos solamente en dos determinadas “Salas y Juzgados Especiales de Derecho Público”, lógicamente, donde estaban los jueces que actuaron con un favoritismo muy grande hacia Fujimori, como el Juez Percy Escobar Lino. Otra perla que exhibió esta legislación para la “Seguridad Ciudadana”, es que a través del Decreto Legislativo Nº 904 sometió a la Policía Nacional prácticamente bajo la tutela del Servicio de Inteligencia Nacional, es decir, bajo la jefatura del insaciable asesor presidencial Vladimiro Montesinos. Aunque resulte increíble, esta legislación se estuvo aplicando en el Perú. Por ejemplo, en julio de 1998 cuatro personas fueron condenadas por un Tribunal Militar (Consejo de Guerra) a “cadena perpetua”, por utilizar armamento de guerra cuando asaltaron diversos negocios en Trujillo y por cometer actos de 105 secuestro con violencia, y por herir a una persona. Claro que este tipo de procesos judiciales creó pánico y sentimiento de mayor inseguridad en la población peruana. 101 La base legal principal, la Ley 26546, obligó a calificar y evaluar al personal de los órganos jurisdiccionales y administrativos del Poder Judicial. Para desarrollar este tema, la Gerencia Central de la Reforma creó proyectos. En esta parte del mandato legal, diseñaron un Proyecto Nuevo de Despacho Judicial. Asimismo, la Ley 26546, artículo tercero, inciso A, manda, obliga, a que se haga la ratificación o el cese del personal administrativo y jurisdiccional. Asimismo, esto fue llevado por el Proyecto al Nuevo Despacho. Indudablemente, las demás disposiciones contenidas en la Ley 26546 obligaron también a diseñar proyectos que pudieran ser específicamente dedicados a este esfuerzo. Elaborar el Reglamento y Escalafón del Personal Administrativo y Jurisdiccional y su inclusión en la Ley 26023; este tema fue desarrollado por la Gerencia General en coordinación con la Gerencia Central de la Reforma. La Ley 26695, artículo tercero, asimismo, la Resolución Administrativa Nº 607-CME-PJ de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, indican, que se debe promover la política de descarga procesal. Este proyecto, fue desarrollado por el Proyecto Nuevo Despacho. Aquí, hay una serie de disposiciones contenidas en la Ley 26623, que mandan la reestructuración y reorganización del Nuevo Despacho Judicial. Esa es una labor importante, si se quiere, el esfuerzo mayor a que está dedicado la Gerencia Central de la Reforma. Han conseguido desarrollar ese mandato a través de una serie de proyectos. El proyecto Lima-Laboral, Lima-Familia, Lima-Sala Superior, Centro de Instrucción General de Lima; asimismo, la creación y desarrollo de los Módulos Operativos. Los Reos en Cárcel para los juzgados penales, el Centro de Instrucción General para la Corte Suprema, en la etapa de diseño e implantación. CUYA, Esteban. “La dictadura de Fujimori: marionetismo, corrupción y violaciones de los derechos humanos.” Lima: Centro de Derechos Humanos de Núremberg, Consulta: 17 de junio del 2010 En: http://www.derechos.org/diml/doc/cuya 101 106 Asimismo, se crearon los proyectos para la Corporativización de los Distritos Judiciales de Arequipa, Callao, Lima Norte, Cuzco, Madre de Dios, Piura-Tumbes y que fue desarrollado también por el Nuevo Despacho. La Ley 26623 también en su disposición transitoria y complementaria, indica que se debe diseñar la Ley de la Carrera Judicial. Este proyecto fue desarrollado por la Gerencia Central de la Reforma, a través de su Proyecto Nuevo Marco Legal Institucional. El otro mandato legal contenido en la Ley 26623 es la creación del Estatuto Orgánico del Magistrado que también ha sido desarrollado por el Proyecto Nuevo Marco Legal Institucional. Indudablemente, existieron una serie de proyectos que son mandatarios como la creación de los Módulos Básicos de Justicia, la formación del Cuadro de Términos de Referencia, que fue ejecutado, y el valor de los costos, multas y depósitos desarrollado por la administración. Asimismo, la Resolución Administrativa Nº 018-CME-PJ de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, delega en la Secretaría Ejecutiva la elaboración del Cuadro Analítico de Personal (CAP), el Presupuesto Analítico del Personal (PAP); acción que fue desarrollada por un proyecto denominado Actividades Complementarias, diseñado por la Gerencia Central de la Reforma en coordinación con la Gerencia General.102 LA MODERNIZACIÓN DEL SERVICIO DE JUSTICIA Y LOS NUEVOS MODELOS ORGANIZATIVOS El nuevo modelo de despacho judicial El innovador modelo de despacho judicial peruano ha merecido entusiastas elogios. Uno de los primeros en manifestar su adhesión fue William Davis, quien en 1997 afirmó rotundamente: “Perú está demostrando al resto del hemisferio cómo proceder en este tema. Ningún otro país ha tenido la visión y el deseo de atender los problemas en los juzgados como el Perú”; para el consultor norteamericano, “en ningún país de la región se está haciendo un esfuerzo tan completo por modernizar todo el sistema de gestión MENDOZA TORRES, Ricardo, “Programa de modernización del poder judicial” . Lima ,9 de junio 2010. …Consulta 09 de junio del 2010. En http//sisbib.unmsm.edu.pe/BibVirtual/libros/sociales pp.1 -2. 102 107 administrativa como se está haciendo en el Perú”. Es notable que el fin de la modernización es dejar instalado un órgano administrativo con los más modernos elementos de administración pública” .Dos años después, Marcial Rubio considera que, pese a subsistir aún muchos problemas por resolver en materia de módulos corporativos, “la idea es buena y constituye una reforma mayor en la historia judicial peruana que no debe ser desperdiciada”. Pero, ¿Cuáles son las principales características de la nueva organización de juzgados y tribunales de justicia? ¿Qué ventajas ofrece el denominado “modelo corporativo”? A mediados de 1996, José Dellepiane sostuvo que tal modelo “consiste en la reestructuración integral del entorno del magistrado, dotándolo de sistemas de procesos informáticos, de un grupo de apoyo de auxiliares jurisdiccionales común para un máximo de 10 magistrados por modulo corporativo, la creación de procesos simplificados y de la infraestructura, equipamiento, mobiliario y ambiente adecuado al nivel de la labor que deben realizar. Se incluyen en el cambios muy importantes en cuanto a la instrucción y capacitación del personal del despacho, en cuanto a los procesos que se llevan a cabo y cambios sustantivos en el manejo y archivo del expediente”. Acudiendo a una reciente descripción de síntesis, se tiene que en el programa de módulos corporativos, los juzgados “están reunidos en torno a un mismo equipo de auxiliares de justicia que realizan el trámite administrativo para todos ellos: una misma administración general encargada de la distribución de archivos, mesa de partes común, oficina de atención al público y archivo de causas. La administración de cada modulo corporativo está a cargo de un órgano que supervisa y coordina a todos los órganos del nuevo despacho judicial. El Centro de Distribución General (CDG) se encarga del acceso y salida de todos los documentos relacionados con los procesos, además de atender al público. El modulo corporativo de apoyo a los juzgados cuenta con personal que se encarga de apoyar tanto en las funciones jurisdiccionales como administrativas, además de atender al público en las consultas sobre los trámites realizados”. A su turno, Marcial Rubio resume su visión del siguiente modo: “En la actualidad, los juzgados corporativos tienen una secretaría común a varios de ellos, organizada modularmente, de tal manera que es ella la que concentra el trabajo administrativo del expediente con áreas especializadas y con un servicio múltiples a los jueces encargados del trámite de los juicios”; concluye este estudioso que “el sistema es más ordenado, 108 puede acumular ventajas marginales en términos de uso de recursos y de tecnología, y hace más difícil la corrupción”. A propósito de las ventajas que ofrecía el recién estrenado modelo, José Dellepiane mencionó, durante el segundo año de “la reforma” y con respecto a la corporativización de las Salas Civiles, las siguientes:(i) contar con un solo equipo de auxiliares jurisdiccionales divididos por tareas dentro del proceso, lo que evita exceso de personal; (ii) reducir el espacio físico, debido que las Salas de juzgamiento son compartidas; (iii) brindar a los magistrados un espacio de trabajo para compartir experiencias y unificar criterios, quebrando su tradicional aislamiento; (iv) permitir una distribución aleatoria de los procesos y una conformación igualmente aleatoria de cada órgano colegiado encargado de una causa; y (v) dificultar la corrupción. Ahora bien, para la Comisión Andina de Juristas, en el Perú, “los objetos buscados con el nuevo diseño de administración del despacho judicial son: rediseñar procesos para una administración de justicia justa y eficaz, evitar la carga procesal, lograr mayor transparencia en los procesos judiciales e implantar mecanismos de autocontrol de costo y la calidad de administración de justica”. A nivel latinoamericano, Jorge Correa corrobora que lo más saltante de los modernos esfuerzos de reorganización de juzgados es que, en ellos, “se ha intentado salir de la lógica tradicional de una secretaría por cada tribunal de justicia, procurando unificar actividades, estandarizar trámites y, en general, incorporar un sistema racional de apoyo administrativo a la función jurisdiccional”. Es de mencionar asimismo que los antecedentes del nuevo despacho judicial peruano parecen estar principalmente en las experiencias desarrolladas precedentemente en Colombia y Costa Rica. Con respecto a lo ocurrido en Colombia, conviene recordar que “los juzgados corporativos” fueron establecidos mediante el Decreto Extraordinario N°2278, de 1989, el cual estatuyo lo siguiente: “Los tribunales podrán integrar grupos de juzgados con una organización interna que permita la utilización compartida de los servicios de los empleados, equipos, locales y demás elementos materiales; organizarlos alrededor de una secretaría común asignando la responsabilidad de su manejo a uno de los secretarios, o a uno de los jueces, exonerándolos total o parcialmente de las funciones propias de su cargo; transferir funciones jurídicamente administrativas como el reparto, las notificaciones, el manejo de 109 los depósitos judiciales, el archivo de elementos decomisados; determinar sub-alternos, e introducir todas las modificaciones que consideren útiles para la sistematización de los despachos judiciales”. Como quiera que fuere, es posible un conocimiento más detallado de la organización corporativa de los despachos judiciales en el Perú, atendiendo a los planes, informes y evaluaciones difundidos en los últimos años por los propios funcionarios de “la reforma”. Así, en enero de 1999, tres años después del inicio del proceso de modernización judicial fujimorista, la imagen-objetivo del subproyecto era definida en términos más comprehensivos y precisos que antes:”Implantar el nuevo despacho judicial, con métodos modernos, tecnologías de punta y adecuada infraestructura, pero sobre todo con una organización estructurada, con personal eficiente y permanentemente capacitado que brinde al magistrado un adecuado soporte de apoyo a su labor de administrar justicia, reduciendo el tiempo de duración de los procesos judiciales y ofreciendo a los litigantes un servicio de justicia eficiente”. De otro lado, conscientes de la transcendencia del nuevo modelo, los gestores del cambio explicitaban los principios en los que éste descansa: “El nuevo despacho judicial se basa en una concepción organizativa denominada módulos corporativos, que constituyen uno de los grandes aportes de la reforma judicial y consiste en nuclear a los factores intervinientes en una sola sede (…), responde a una nueva concepción de organización y funcionamiento del despacho judicial y se sustenta en tres grandes principios: 1. La separación de las funciones jurisdiccionales y administrativas. 2. El establecimiento de un sistema administrativo de apoyo a la labor jurisdiccional que permite a los magistrados concentrarse exclusivamente en dicha tarea. 3. El uso masivo de la tecnología informática y equipos de oficina instalados en nuevos ambientes físicos sustantivamente mejorados, para optimizar el rendimiento del personal y los magistrados, dando especial énfasis a la mejor calidad del servicio de atención a los usuarios”. Un año más tarde, en marzo del 2000, se dio a conocer oficialmente un estado de la cuestión actualizado, el mismo que contiene consideraciones precisas y útiles para una 110 cabal comprensión del nuevo despacho judicial. En tal sentido, los objetivos establecidos son: (i) rediseñar procesos para una administración de justicia ágil y eficaz; (ii) evitar la sobrecarga procesal; (iii) lograr mayor transparencia en los procesos judiciales; (iv) fomentar una lógica de competitividad: eficiencia y eficacia; y (v) implantar mecanismos de autocontrol del costo y la calidad de la administración de justicia. Adicionalmente, la Secretaría Ejecutiva expresa que la “característica principal” de los modernos despachos judiciales es “la existencia de equipos de apoyo al magistrado, diferenciando las labores jurisdiccionales de las administrativas”. El personal se incrementa “a niveles justos y requeridos”, procurándose efectiva especialización y capacitación debida, así como mejores remuneraciones y condiciones de trabajo. Por lo demás, la carga procesal es fijada con respeto a los estándares prescritos por la Comisión Ejecutiva mediante Resolución Administrativa Nº 108 -CME-PJ. De otro lado, los elementos del nuevo despacho judicial son: (i)separación entre lo jurisdiccional y lo administrativo, proponiendo una división de tareas de apoyo a la labor del juez, en equipos especializados de “apoyo jurisdiccional” y de “apoyo administrativo”; (ii)asignación aleatoria de expedientes; (iii)apoyo directo a cada juez en el despacho, a través de “asistentes de jueces”; (iv)sistemas informáticos jurídicos especializados; (v)archivos de expedientes sistematizados y centralizados; (vi)tamaño de la organización en función de la carga procesal y tareas de apoyo; y (vii) estadísticas generales por el sistema informático. En fin, en cuanto a su composición, la organización del modulo comprende: (i) la Administración del Nuevo Despacho Judicial; (ii) el Centro de Distribución General (CDG); y (iii) el Módulo Corporativo de Apoyo a los Juzgados. La Administración “ejerce el control, supervisión y coordinación con todos los órganos del Nuevo Despacho Judicial a su cargo” y “debe atender los requerimientos de éstos, así como brindar apoyo en el desarrollo de sus actividades y solucionar los problemas administrativos que se presenten”. 103 EGUIGUREN PRAELI, Francisco José; SILES VALLEJOS, Abraham; GONZALES MANTILLA, Gorki y ESPINOZA – SALDAÑA BARRERA, Eloy. “Propuestas para la Reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial” Lima: Fondo Editorial PUCP, 2002, pp. 79 - 82 103 111 Su regulación está contenida en el Manual de Organización y Funciones. Por su parte, el Centro de Distribución General “es el núcleo de acceso y salida de todo documento referido a un proceso judicial, en el cual se realizan las funciones de atención al público en consultas, recepción, registro y asignación de documentos para el inicio y/o seguimiento de un proceso, así como también las funciones de devolución y entrega de anexos, recaudos, entre otros. Cuenta con administración, ventanillas de atención al público y mensajeros”. Por último, el Módulo Corporativo de Apoyo a los Juzgados “es la organización de apoyo a los juzgados, cuyas funciones están divididas entre un equipo de apoyo administrativo y otro de apoyo jurisdiccional, contándose además con un Administrador del Módulo”. La Administración del Módulo “se encarga de dirigir, coordinar y controlar íntegramente el Módulo Corporativo, facilitando el desarrollo de los procesos, así como proveer administrativamente de todo lo necesario a los jueces y personal, manteniéndose una estrecha coordinación con el Administrador del Nuevo Despacho Judicial”. El Equipo de Apoyo Administrativo “actúa en forma conjunta brindando apoyo a todos los juzgados que integran el Módulo Corporativo”; está conformado por el Centro de Distribución del Módulo, que a su vez se subdivide en las siguientes áreas: (i) recepción, distribución y devolución de documentos; (ii) recepción y entrega de notificaciones; (iii) atención al público; y (iv) archivo de expedientes y Sala de lectura. El Equipo de Apoyo Jurisdiccional, “dependiendo de los componentes, brindará apoyo al magistrado, ya sea de manera personalizada o en equipo”; está conformado por: (i) asistentes de jueces; (ii) especialistas legales; (iii) asistentes judiciales; (iv) peritos verificadores de planillas, para la especialidad laboral; y (v) equipo multidisciplinario, para la especialidad de familia. El siguiente gráfico ofrece una representación elemental de la composición y funcionamiento de los módulos corporativos que operan en los juzgados civiles del distrito judicial de Lima 112 NUEVO MODELO: MÒDULO ADMINISTRATIVO DE NATURALEZA CORPORATIVA EN LOS JUZGADOS CIVILES DE LIMA Sala de Lectura Juez Civil Equipo de calificación y trámite Juez Civil Administrador Equipo de actos procesales externos Trámite documentario Juez Civil Juez Civil Juez Coordinador Supernumerario Juez Civil Juez Civil Formación de expedientes Archivo Juez Civil 104 EGUIGUREN PRAELI, Francisco José; SILES VALLEJOS, Abraham; GONZALES MANTILLA, Gorki y ESPINOZA – SALDAÑA BARRERA, Eloy. “Propuestas para la Reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial” Lima: Fondo Editorial PUCP, 2002, pp. 84. 104 113 Para la adecuada implementación del modelo corporativo fue necesario llevar a cabo una serie de tareas previas. Como se ha indicado, junto a la instauración del nuevo despacho judicial, se identificó inicialmente ciertos factores críticos, a saber, la descarga procesal, la racionalización de los distritos judiciales y el impulso a los sistemas alternativos de resolución de disputas, elementos que luego fueron ampliados para incluir aspectos tales como la falta de acceso de la población al sistema y la conveniencia de crear circuitos de justicia básica, entre otros. También se ha visto de qué manera las difíciles condiciones materiales en que se encontraba el Poder Judicial obligaban a ejecutar acciones tan elementales como el saneamiento físico de los edificios y oficinas, la racionalización administrativa, la dotación de equipamiento de información y, sorprendentemente, la elaboración por primera vez de una estadística judicial completa a nivel nacional. Fue, pues, indispensable adoptar medidas de urgencia que apuntaran a crear las condiciones mínimas para el establecimiento del flamante modelo que desplazaba al tradicional sistema de Corte o juzgado “piramidal”. Según Marianella Ledesma, tales medidas fueron: a) Eliminar la carga procesal acumulada a diciembre de 1995, para lograr una mejor planificación sobre los saldos a partir de 1996. b) Eliminar de los despachos judiciales el atiborramiento de expedientes para presentar ambientes destugurizados. c) Integrar con tecnología las áreas administrativas y jurisdiccionales para asegurar el control del proceso por el magistrado, el seguimiento por el público usuario, el acceso a información estadística, control sobre los materiales y costos de producción, entre otros. En realidad, la preocupación mayor parece haber estado centrada al inicio en atacar la problemática del excesivo volumen de causas y de los retrasos en la finalización de los juicios, para lo cual se privilegió como estrategia fundamental la creación de nuevos órganos jurisdiccionales de carácter “provisorio”, junto a acciones administrativas tales como el archivamiento de los expedientes fenecidos, la mayor dotación de personal adscrito a los juzgados y Salas, la especialización y división racional de las tareas, etcétera. 114 Así, en el caso de la Corte Superior de Lima, que concentraba alrededor de 40% de la carga procesal del país, además de aumentar el número de órganos jurisdiccionales, se procedió a la “colectivización de los juzgados” en el ámbito civil, lo que suponía reagrupar el volumen de causas conforme a los siguientes criterios: procesos contenciosos, procesos de familia y no contenciosos, y procesos para ejecución; se asignó tres magistrados a cada juzgado, confiándoseles la carga reagrupada a fin de procurar calidad, especialización y homogeneidad. El siguiente gráfico esquematiza los pasos que debían darse a fin de establecer las condiciones mínimas necesarias para implantar el modelo corporativo, según la Presidencia de la Corte Suprema de Lima: 115 PASOS PARA CONSTRUIR UNA ORGANIZACIÓN CORPORATIVA CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA DEPOSITOS TRANSITORIOS DEPURACION CICLICA ESTANDARES DE CARGA PROCESAL SANEAMIENTO DESTUGURIZACION OPERATIVIDAD DE DEPOSITOS TRANSITORIOS CIRCULACION DE CARGA INUTIL Y TRANSITORIO CARGA UTIL CARGA Y PLAZOS ESPECIALIZACION DESCARGA PROCESAL MANUALES INTERNOS SUBESPECIALIZACION CARGA CERO CARGA TRANSITOTIA FEDATARIOS NUEVA FUENTE DE INGRESO CARGA INUTIL FONDOS PROPIOS 116 Ahora bien, conviene asimismo tener presente que la especialización y subespecialización de los órganos jurisdiccionales dentro de los módulos corporativos, tanto a nivel de juzgados como a nivel de Salas superiores, supuso importantes cambios en los patrones tradicionales de organización judicial. Por tal razón, en setiembre de 1997, el Secretario Ejecutivo podía decir que “en las Salas de Lima, en los juzgados civiles de Lima, se ha producido otra transformación”, explicando que “ahora existen juzgados corporativos sub-especializados para procesos ejecutivos, para procesos de conocimiento y abreviados, y para procesos sumarísimos”, lo que “tiene su reflejo en otra Sala, una Sala de cinco miembros, una más de cinco, otra de cinco y finalmente una de diez miembros”. Como quiera que fuere, la implantación del “nuevo despacho judicial” ha avanzado no sólo en Lima, sino en otras Cortes Superiores, y no sólo en la jurisdicción civil, sino también en las dependencias encargadas de resolver controversias de naturaleza penal, laboral y de familia. Es verdad que se dista mucho de haber cumplido las metas trazadas en los primeros años de “la reforma” – por ejemplo, comprender a la Corte Suprema o alcanzar, a diciembre de 1998, a los distritos judiciales de Lima, Callao, Cono Norte, Santa, Lambayeque, Cuzco, Arequipa, Junín, Piura, Cajamarca, Ica, La Libertad, Ucayali, y Tacna-, no obstante lo cual existen logros. Los siguientes cuadros dan una idea de la situación conforme a la información oficial disponible de fecha más reciente: 117 Distrito Judicial de Lima Módulos de apoyo a los Juzgados especializados S22 8 para juzgados civiles Despachos Magistrados 47 para trámite 15 para ejecución 62 2 para juzgados laborales 18 para trámite 2 para ejecución 20 Total: 12 98 9 para trámite civil 2 para ejecución 2 para juzgados de familia 3 penales Distrito Judicial de Lambayeque 2 tutelares Módulos de apoyo a los Juzgados especializados Despachos 1 para juzgados civiles 5 despachos 2 para juzgados penales 10 para trámite 2 para ejecución 1 para reos en cárcel 1 para procesos en reserva Total: 3 19 98 16 Magistrados 5 14 19 Distrito Judicial de Cono Norte Módulos de apoyo a los Juzgados especializados 1 para juzgados civiles Total: 1 Despacho 6 para tramite 2 para ejecución 8 Magistrados 8 8 118 En adición a lo dicho, debe anotarse que se está trabajando en la implementación de módulos corporativos de apoyo a distintas especialidades jurisdiccionales- civil, penal, laboral y de familia- y a nivel de primera y segunda instancia, en las Cortes Superiores de Arequipa, Cusco, Madre de Dios, Tacna y Moquegua, en tanto existen planes de desarrollo del nuevo modelo organizativo a ser ejecutados en los distritos judiciales de El Callao, El Santa, Junín y Ucayali. Finalmente, sobre las críticas al modelo- y dejando al margen cualquier tipo de consideraciones acerca de la interferencia y control políticos de la judicatura, que, como se expuso, no forman parte del objeto del presente documento-, debe tenerse en cuenta las observaciones planteadas por Marianella Ledesma tras realizar una comparación entre causas resueltas antes y después de “la reforma”. En efecto, esta estudiosa ha hecho notar que, al menos en lo referido al cumplimiento de los términos procesales, y según los resultados del análisis de su muestra, los nuevos despachos corporativos no han permitido ajustar la actuación judicial a las previsiones legales: “El resultado de los tiempos tomados en los procesos judiciales es la respuesta a uno de los objetivos que contiene el Plan Estratégico de la Reforma del Poder Judicial: Lograr que el Poder Judicial administre justicia con independencia, dentro de los plazos establecidos en las normas. Vemos, pues, que en ningún caso se ha llegado a operar dentro de los términos ideales que señala la norma procesal a pesar del sistema corporativo y del apoyo informático y la infraestructura moderna con la que se opera”. De igual manera, es del caso tomar nota de las recomendaciones formuladas por los Presidentes de las Cortes Superiores de la República, reunidos en Lima en enero de 1999, en la medida que tales recomendaciones advierten sobre la aparentemente débil interiorización de la diferencia, de carácter estructural, entre funciones administrativas y jurisdiccionales. Así, junto con mencionar la convivencia de difundir el modelo corporativo y de capacitar al personal, entre otros aspectos de diversa índole, se sostiene que la presencia del administrador del módulo corporativo “es positiva y necesaria debido a las funciones de especialidad que cumple”, no obstante lo cual, a renglón seguido, se dice que “sería adecuado que el administrador del módulo, para que tenga un mayor nivel de autoridad frente al personal auxiliar del módulo, sea un magistrado especializado en 119 administración, como mínimo de un año y de esta forma pueda solventar en forma idónea las labores propias de la administración del módulo, así como las jurisdiccionales”. De modo paralelo a esta recusación más o menos disfrazada de la figura del administrador del módulo para pretender el retorno al esquema del “juez-administrador”, los Presidentes de Cortes Superiores rechazan también al “asistente de juez”, de quien afirman que “no debe actuar como asesor”, en consecuencia, su papel debe limitarse al de “un asistente de despacho que cumple funciones de orden interno”, tales como llevar la agenda del juez, ordenar la oficina, apoyar en la búsqueda de jurisprudencia o doctrina, elaborar la ayuda memoria de los expedientes que le indique el magistrado, y transcribir resoluciones Los órganos jurisdiccionales itinerantes También en relación con la temática del acceso a la justicia, se ha introducido un nuevo mecanismo de organización y funcionamiento de los juzgados y tribunales de la República, mediante la creación de órganos jurisdiccionales “itinerantes”. Ya en el Plan Estratégico de julio de 1997 se consignaba un “Proyecto operacional” sobre esta materia. Y un mes antes de la publicación de aquel documento, José Dellepiane señalaba que el objetivo de la itinerancia no era otro que “acercar la administración de justicia a las poblaciones de las zonas de menor desarrollo”, llevando hacia ellas las Salas y juzgados “a través de un mecanismo de visitas a las zonas aleñadas”, informaba al mismo tiempo el Secretario Ejecutivo que, desde agosto de 1996, fueron creados dichos órganos, en razón de lo cual “se tiene proyectado implantaciones a nivel nacional para el periodo 1997”. Tiempo después, los funcionarios de “la reforma” han dado a conocer información mas precisa para estar en aptitud de comprender los elementos centrales del nuevo modelo. Así, se declara que “las Salas y juzgados itinerantes son órganos jurisdiccionales autorizados por la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, cuyos magistrados y personal auxiliar jurisdiccional se desplazan de su sede habitual a las provincias o distritos de su competencia territorial”. La finalidad es la de “permitir el acceso de la población a la administración de justicia, evitándoles mayores costos y resolviendo en su lugar habitual de residencia sus conflictos, con lo que el costo [de] oportunidad, tiempo, gastos, atención, recursos del ciudadano, se reducen al mínimo”. 120 En cuanto a la operatividad, cada mes el Presidente de la Sala Superior o el juez autorizados a itinerar deben presentar una propuesta de fechas, lugares y tiempo, además por cierto de las causas a resolver durante el desplazamiento. Con ello, el Presidente de la Corte Superior correspondiente dicta una resolución autoritativa, previa coordinación con la Administración del distrito judicial, para efectos de solventar los gastos a efectuar. De otro lado, el desplazamiento también implica la realización de coordinaciones para que los litigantes estén informados y preparados, así como para que las restantes instituciones del sistema de justicia –Ministerio Público, Policía, Defensoría de oficio, etcétera- puedan tomar las previsiones necesarias. Las bondades de este sistema han sido destacadas por la Comisión Andina de Juristas, en la medida que permiten que “un mayor número de ciudadanos, principalmente quienes viven en zonas más alejadas, accedan a la justicia, siguiendo una lógica adecuada a las realidades geográficas más que a las divisiones políticas de los distritos judiciales”, por lo que la mencionada institución regional concluye que “de esta forma se obtiene un importante avance en las metas de descentralización y desconcentración”. Es de resaltar también que los Presidentes de Cortes Superiores del país han sugerido implementar mecanismos de itinerancia para el mejor funcionamiento de los módulos básicos de justicia, en particular en lo que concierne a los juzgados de paz letrados de la población, propiciando de esta forma el acceso a la justicia”. El siguiente cuadro, elaborado conforme a datos oficiales, muestra las Salas superiores autorizadas por la Comisión Ejecutiva a desplazar bajo el modelo de la “itinerancia”: El juzgamiento de reos en cárceles La necesidad de contribuir al descongestionamiento y a la agilización de la justicia penal determino que, al lado de otras medidas también renovadoras- creación de juzgado penal de turno permanente y de juzgados para procesos en reserva, instauración de juzgados transitorios, sub-especialización por tipo de procesos, etcétera-, a partir de 1996 se dispusiera, en todos los distritos judiciales de la República, el traslado de los magistrados a los establecimientos penitenciarios para desarrollar allí sus labores jurisdiccionales. En 1999, la imagen- objetivo de este programa es definida del siguiente modo: “lograr que la 121 administración de justicia en el ámbito penal se imparta no sólo en el despacho judicial, sino en las Salas y juzgados que se viene acondicionando en los penales del país”. Se afirma que, antes de “la reforma”, cada juzgado penal tenía que resolver más de 1,800 causas anuales, cifra ciertamente inmanejable. De otro lado, la situación inmediatamente anterior al juzgamiento de los reos en los centros de reclusión era sumamente grave: número elevado de audiencias frustradas, corruptela en el traslado de los internos, trámites administrativos innecesarios, fugas e incidentes durante la traslación de los presos, reos olvidados en los penales, crecimiento desmedido de inculpados, humillante conducción de los internos a las sedes de Corte, lentitud de los procesos. Debido a lo alarmante de la situación reseñada y a la naturaleza altamente sensible de la justicia penal en materia de derechos humanos, los gestores de “la reforma” han llegado a especificar los siguientes objetivos del programa relativo a los juzgamientos en los centros de reclusión: 1. Mejorar el acceso a la justicia para quienes se hallan en calidad de inculpados en los penales. 2. Realizar los estudios correspondientes sobre la reubicación, modificación, construcción o adecuación de los ambientes, a fin de brindar un mejor servicio en el juzgamiento. 3. Ofrecer a los magistrados servicios complementarios de apoyo al desempeño de sus funciones, garantizando seguridad y reserva. 4. Llevar a cabo coordinaciones con las instituciones que intervienen en las distintas etapas del enjuiciamiento penal. Los centros penales en los que existe Salas de juzgamiento en su interior, son los siguientes: Rió Seco (Piura), El Milagro (Trujillo), Picsi(Chiclayo), Yanamilla (Ayacucho), Quenccoro (Cusco), Imperial (Cañete), Pucallpa (Pucallpa), Carquín (Huacho), Socabaya (Arequipa), Cristo Rey (Ica), Huamanccaca (Huancayo), La Capilla (Juliaca), Cambio Puente (Chimbote), Tambo de Mora (Chincha), Haucariz (Cajamarca), Pocollay (Tacna), Sarita Colonia (El Callao), San Pedro, Castro Castro, Santa Mónica y San Jorge (Lima). La Comisión Andina de Juristas ha puesto de relieve la importancia del juzgamiento de reos en los propios centros penitenciarios, considerándolo uno de los “logros del proceso 122 de reforma en sus aspectos administrativos y de modernización”. Por su parte, los Presidentes de las Cortes Superiores del país, además de recomendar la adaptación de diversas medidas administrativas menores (mejoras en el equipamiento y mobiliario, entre otras), proponen ciertos criterios para regular y limitar los casos que han de ser comprendidos dentro del programa, los cuales son: (i) la proximidad geográfica del establecimiento penitenciario, (ii) el numero de justiciables, (iii) su peligrosidad, y (iv) la gravedad del delito y/o la complejidad del caso y de la correspondiente actividad probatoria. Los servicios judiciales de apoyo También los diversos “asuntos operacionales” de la actividad de juzgados y tribunales han merecido la atención de los gestores de “la reforma”, pues, como se ha indicado, las carencias materiales y la obsolescencia de los sistemas administrativos habían llevado al Poder Judicial peruano a una situación límite. Es así como se ha procedido a modernizar el servicio de notificaciones y casillas judiciales, el servicio de cosas materia de delitos y de efectos decomisados, los registros de peritos judiciales y de abogados hábiles para litigar, el registro de requisitorias y el de condenas, el registro de declaraciones de bienes y rentas de los magistrados, el sistema de archivo de expedientes, la administración de las tasas judiciales, el sistema de multas, entre otros. 123 MODULO BÁSICO DE JUSTICIA CONCEPTO Los Módulos Básicos de Justicia forman parte del Programa:”Mejoramiento de Acceso de la Justicia”, enmarcado con el Convenio de Préstamo Nº 1061/OC-PE, suscrito el 12 de Diciembre de 1997 entre la República del Perú y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y cuyo objetivo general es apoyar a las autoridades del Perú en su esfuerzo para ampliar el Acceso a la Justicia y mejorar su calidad. Los Módulos Básicos de Justicia son órganos integrados y descentralizados que se constituirán como organizaciones administrativas de apoyo tecnificado y sistematizado a los diferentes componentes del Sistema Judicial (Poder Judicial, Ministerio de Justicia, Defensoría del Pueblo y Policía Nacional del Perú ) , concentrados en un mismo local. Su finalidad consiste en ofrecer un Servicio de Justicia descentralizado y oportuno, eliminar las demoras en el trámite de de los procesos, e implantar mecanismos eficaces de control que permitan mayor acceso, transparencia e idoneidad en las actividades del Sistema. ANTECEDENTES GENERALES El desarrollo económico y social del Perú ha estado tradicionalmente limitado por el inadecuado funcionamiento de la Justicia. El mal funcionamiento de la Justicia se ha generado por la inexistencia de una adecuada capacidad para gerenciar el Poder Judicial, la politización del nombramiento de Jueces y de la función jurisdiccional, la organización administrativa obsoleta y atomizada, y que limita el acceso a la justicia de las poblaciones periféricas, urbano-marginales, alto-andinas y selváticas de menores recursos económicos. Para fortalecer la administración de Justicia, el Gobierno del Perú ha iniciado una serie de reformas constitucionales, legislativas y administrativas. Estas reformas tienen como objeto principal fortalecer la independencia del Poder Judicial (PJ), la capacidad de dirección y administración de los Órganos de Gobierno del Sistema de Justicia, la 124 profesionalización de Jueces, Fiscales, Auxiliares Jurisdiccionales, la gestión administrativa de los juzgados, la democracia del Sistema de selección de Jueces, la modernización de la infraestructura y la mejora del Acceso ala justicia. El acceso a la Justicia será logrado mediante un acercamiento del Sistema de Justicia a los sectores de la población que tradicionalmente han estado alejados de sus beneficios, como son las poblaciones marginales urbanas y las zonas de sierra y selva del interior del país. En tal sentido, el Gobierno se ha propuesto como meta aumentar la cobertura judicial y facilitar el acceso a la justicia de calidad aproximadamente una tercera parte de la población. Ello se haría a través de un programa de ampliación de la cobertura judicial, cuya primera fase sería financiada por este programa. ASPECTOS CONTITUCIONALES En el Perú, varios son los organismos que de alguna forma participan en la Administración de Justicia. El poder judicial, representado por el Presidente de la Corte Suprema e integrado por Jueces y Magistrados, ejerce la función jurisdiccional. El Ministerio Publico, representa al Estado y a la sociedad en los procesos judiciales y tiene a su cargo velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales. Esta función es desempeñada por los fiscales. El Consejo Nacional de la Magistratura, está encargado de la selección y el nombramiento de Jueces y Fiscales, a excepción de los Jueces de Paz No Letrados que son elegidos por voluntad popular. El consejo Nacional de la magistratura es un órgano autónomo, cuyos miembros son elegidos por los Jueces, Fiscales, Abogados, Colegios Profesionales y Rectores de las Universidades. La formación y la determinación de la capacidad para el ascenso de jueces y Fiscales, está en cargo de la academia de la Magistratura (AMAG), que a su vez, es un ente autónomo. La Defensoría del Pueblo, cuyo cometido es defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y supervisar el desempeño de la administración del Estado y la prestación de los servicios públicos 125 Además, se contara con la participación del Ministerio de Justicia y la Policía Nacional del Perú. REFORMAS LEGISLATIVAS Como parte de las reformas legislativas orientadas a mejorar la capacidad administrativa y de planificación del Poder Judicial y del Ministerio Publico, se han creado órganos profesionales de Gobierno a los que se les ha encargado el manejo administrativo de cada una de las instituciones. Estos organismos son la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial (CEM) y la Comisión Ejecutiva del Ministerio Publico (CEMP) quienes dependen funcional y jerárquicamente del Poder Judicial y del Ministerio Publico, respectivamente. La creación de las referidas Comisiones Ejecutivas ha sido acompañada de la asignación de recursos financieros y humanos para liderar el proceso de reformas administrativas y jurisdiccionales. Desde 1996, para mejorar el nivel profesional de Jueces y Fiscales, la ley exige que los postulantes a Jueces y Fiscales, deben haber aprobado los programas de formación de la Academia de la Magistratura. Para mejorar el servicio de asistencia legal a la población de bajos recursos, desde mediados de 1997, se encarga al Ministerio de Justicia que provea asistencia jurídica gratuita a los litigantes con menores recursos económicos (Abogados Gratuitos) y Defensa en juicio a los pobres (Defensoría de Oficio). REFORMAS ADMINISTRATIVAS El Poder Judicial ha realizado un plan de Reformas Administrativas que prioriza la implantación de una organización administrativa del Poder Judicial eficiente, la reorganización de la gestión de Tribunales y Juzgados mediante la implantación del Despacho Judicial Moderno y la optimización del Perfil del Magistrado. Entre 1995 y 1997, el Poder Judicial inicio una campaña de reducción de personal, mediante un programa de incentivos. Durante este periodo, renunciaron o fueron 126 destituidos un total de 1950 funcionarios, la mayoría de ellos auxiliares y administrativos. Al mismo tiempo, se incremento el número de Jueces, quedando una reducción neta de personal del 2.8 %. Finalmente, para atraer a profesionales mejor calificados, la remuneración de los Magistrados ha sido incrementada (82% para los jueces Especializados y 57% para Vocales Superiores). Un nuevo reto de la Reforma es el de aumentar la cobertura judicial y facilitar el Acceso de una Justicia de calidad a la población. El Programa de Mejoramiento de Acceso a la Justicia Proyecto BID, se enmarca en este contexto. DIAGNÒSTICO DE LA SITUACIÒN Una tercera parte de la población (aproximadamente 7,3 millones de peruanos) carece de un adecuado Acceso a la Justicia. El número de Jueces de Paz Letrados (que atienden juicios de menor cuantía y delitos menores) y jueces Especializados (que atienden juicios de mayor cuantía y delitos mayores), en el país es de 345 y 746, respectivamente. Es decir, en el Perú hay un Juez de Paz Letrado y/o Especializado por cada 22.000 habitantes. En la mayoría de los países industrializados, este ratio tiende a ser aproximadamente de un Juez por cada 10,000 habitantes. Los Jueces de Paz Letrados no están distribuidos proporcional y equitativamente en las poblaciones que deben atender.69 de los 345 Jueces de Paz Letrados, están radicados en Lima, y 112 en las sedes de Cortes de los distritos judiciales. Los 164 Jueces de Paz Letrados restantes, se reparten entre 1,600 distritos políticos. La presencia de Fiscales, Médicos Legistas, Defensores de Oficio y Abogados gratuitos de estas zonas, es aun más precaria. En las zonas fronterizas, la ausencia de Jueces de Paz Letrados provoca que los peruanos acudan a los jueces brasileños para solucionar conflictos. El acceso a la Justicia en el Perú, además de verse afectado por el insuficiente número de Jueces de Paz Letrados y la excesiva concentración de Jueces Especializados, se dificulta como consecuencia de: 127 Factores físicos, tales como la topografía accidentada del país, las distancias entre las poblaciones, las condiciones climatológicas y la insuficiencia de vías adecuadas de comunicación y de medios de transporte. El relativo costo de los litigios. Las barreras culturales. La concentración de las instancias de apelación en las capitales de provincia. La fragmentación en la prestación del servicio de Justicia. La baja productividad del sector. Como consecuencia de la difícil topografía y climatología del país y las inadecuadas vías y medios de transporte, las distancias en kilómetros no se traducen homogéneamente en distancias equivalentes en unidades de tiempo. En épocas de lluvias, los caminos desaparecen en algunas zonas haciendo la comunicación imposible entre poblaciones, por cercanas que estén las unas de las otras. Tanto en las zonas selváticas como en las andinas, unos pocos kilómetros pueden requerir días de viaje. Por ejemplo, para ir de la cuidad de Asunción a la de Chachapoyas (capital del departamento de Amazonas) para realizar una diligencia judicial, se necesita invertir aproximadamente 11 días para cubrir una distancia de 96 kilómetros. Asimismo, en la zona andina, para ir de Quince Mil, en el Distrito de Camanti, al juzgado de apelación de Cusco, es necesario invertir dos días para cubrir 243 kilómetros. Finalmente, la ausencia o baja frecuencia del transporte público entre poblaciones, las mantiene prácticamente incomunicadas. El camión que transporta provisiones de Cusco a Quince Mil, aparte de ser el único medio de movilización entre las dos localidades, hace el recorrido no más de una vez a la semana. Para que un ciudadano pueda, en muchos casos, acceder a la justicia tiene que emplear días de trabajo e invertir en elevados costos de trasporte. El costo del recorrido: Quince Mil al Cusco, se eleva a unos 5 soles (US$ 1.5 aproximadamente). Este gasto es prohibitivo habida cuenta de que el viajante vive del trueque, y, por lo tanto, no dispone de soles. Asimismo, 5 soles equivalen al valor de las ganancias de un día de trabajo. Estos costos del litigio se hacen aun más inaccesibles cuando las diligencias judiciales no se cumplen en los tiempos esperados y el litigante debe incurrir en más gastos de transporte y días de trabajo perdidos. La justicia de Primera instancia no es tan atractiva para la población, objeto del Programa, por muchas razones. Los Jueces no suelen hablar el idioma de la localidad donde ejercen 128 su función, aunque esta tendencia está siendo cambiada por las autoridades. Asimismo, las ciudades en donde se ubican los juzgados, suelen ser lugares inhóspitos para los que vienen a buscar las zonas rurales, alto andinas y selváticas. Esto se genera tanto por las diferencias culturales, como por la discriminación a que los visitantes son sometidos por los habitantes de la cuidad. Finalmente, el ciudadano de las zonas en donde intervendría el Programa, desconoce los beneficios de la Justicia formal, y aun, sus propios derechos como ciudadanos. La apelación de cualquier decisión judicial adoptada por los Jueces de Paz Letrados debe ser resuelta en las capitales de provincia. Por ello, aun en aquellas ciudades donde hay Jueces de Paz Letrados, el Acceso a la Justicia es difícil, dado que rara vez en conflicto se resuelva en una sola instancia. La concentración judicial lleva aparejada, asimismo, una concentración de los abogados en las capitales de provincia. Por ello, los habitantes de las zonas urbano - marginales, selvática y alto - andinas, ni suelen tener acceso, asistencia o defensa letrada. Los Jueces, Fiscales, Abogados, Médicos Forenses y Policías, están dispersos y mal coordinados entre si, lo que genera graves deficiencias en la prestación del servicio y dificulta aún más el acceso al mismo. Los Juzgados adolecen de una adecuada organización y funcionamiento obsoletos que afecta su productividad gravemente. Por un lado, no existe separación de funciones jurisdiccionales y administrativos de su juzgado. Esta situación hace que el Juez suela dedicar más del 80% de su tiempo disponible a cuestiones administrativas en detrimento de su función jurisdiccional. Asimismo, el funcionamiento interno de los Juzgados, al estar dirigido por personas sin preparación específica para ello, se caracteriza por la improvisación, la desorganización y la influencia. La justicia es, por lo tanto, prácticamente inaccesible para este segmento de la población que se caracteriza por ser de menores recursos económicos y residente en las zonas periféricas, urbano-marginales, selváticas y alto-andinas. Ello, supone una desprotección de sus derechos individuales y limita la capacidad de los ciudadanos de estas zonas para incorporarse plenamente a la vida económica, política y social del país. Para solucionar esta situación, en el Poder Judicial con apoyo del BID, ha venido llevando a cabo el 129 Programa de Mejoramiento del Acceso a la Justicia, bajo un concepto de Justicia integrada y descentralizada. ESTRUCTURA Y EJECUCION DEL PROYECTO 1. ESTRUCTURA DE LOS MODULOS BASICOS DE JUSTICIA Los Módulos Básicos de Justicia (MBJ), poseen una reingeniería de los procesos existente, una reorganización administrativa y una reorganización de funciones para hacer los Jugados más efectivos y eficientes. En particular, se separan las funciones administrativas de las judiciales, permitiendo al Juez dedicarse completamente a las funciones jurisdiccionales. Las funciones administrativas se transfieren a profesionales capacitados y debidamente organizados obteniéndose mejoras sustantivas en los tiempos de duración de los procesos y en la atención al público. Los agentes que participan del proceso de Justicia son, por ejemplo: el Juez, Fiscal, Abogado, Defensor de Oficio, Defensor del Pueblo, Médico Legista, Policía; quienes serán concentrados de un mismo edificio y sus tareas se coordinaran en base de un Reglamento de organización, funcionamiento y régimen interno común. Consecuentemente, se agilizara el servicio de la Justicia, se prestara de una forma más administrativo por personal profesional. Para asegurar la mayor y menor cobertura posible de los MBJ, la ubicación de estos se viene definiendo de conformidad con criterios de población, carga procesal, nivel de vida, índice de necesidades básicas insatisfechas, alejamiento (en tiempo) de los juzgados, e índice de pobreza. Con la misma intención, el diseño de los MBJ prevé que los Jueces, Fiscales y Médicos Legistas adscritos a cada MBJ, sirvan, con carácter de itinerancia a las poblaciones aledañas. Asimismo, los MJB han sido diseñados organizativa, funcional y arquitectónicamente, para ofrecer Justicia de Segunda Instancia. Con frecuencia razonable los MBJ serán visitados por Magistrados de las instancias correspondientes, para resolver las apelaciones producidas. 130 Se construirán un total de 83 MBJ, de los cuales 34 MBJ serian del Tipo l (para poblaciones de más de 100.000 habitantes), 20 del Tipo ll (para poblaciones de entre 40.000 y 100,000 habitantes) y 29 del Tipo III (para poblaciones con menos de menos de 40.000 habitantes). Este componente comprende: a. La construcción de edificios para albergar a los 83 MBJ. b. La adquisición e instalación del equipo mobiliario y materiales necesarios para poner en funcionamiento los 83 MBJ. c. El diseño y desarrollo de un plan informático y de las aplicaciones informáticas especificas para los MBJ. d. La adquisición de equipo informático para los 83 MBJ. e. El diseño e implantación de un programa de capacitación del personal adscrito, aproximadamente 230 Jueces, 166 Fiscales, 40 Médicos Legistas,166 Defensores de Oficio,166 Abogados 2243 Auxiliares f. La asistencia técnica necesaria para la revisión y preparación de documentos, planos, etc. y la revisión facultativa de las obras. 2. EJECUCIÒN DE PROYECTO 2.1 Prestatario y organismo ejecutor El prestatario es la República del Perú. El Poder Judicial, por intermedio de su Órgano de Gobierno (comisión Ejecutiva del Poder Judicial), es el Organismo Ejecutor. El prestatario se responsabiliza del repago del préstamo y provee los fondos de contrapartida. 2.2 Mecanismo de ejecución La CME actúa por medio de la Secretaria Ejecutiva, a través de la Unidad Ejecutora del Proyecto que se apoya en su propia organización, la cual incluye la Gerencia de Estudios y Validación, de Administración y sus órganos de Apoyo Técnico (Sistemas, Infraestructura, Asesoría Legal, Imagen, etc.) Con el propósito de coordinar las tareas diarias del programa, la Unidad Ejecutora cuenta con el apoyo de una Unidad Coordinadora del Programa (UPC). 131 2.3 Coordinación Interinstitucional El MBJ basa su operatividad en la estrecha coordinación y participación de los diversos componentes del sistema: El Ministerio Público deberá llevar a cabo las siguientes tareas: • Asignar los Fiscales y Médicos Legistas a los MBJ a medida que se vayan instalando. • Participar en la redacción final del Reglamento Operativo y funcional de los MBJ. • Sufragar los gastos recurrentes asociados con la actuación Fiscal y Médico Legista en cada Modulo. El Ministerio de Justicia deberá llevar a cabo las siguientes tareas: • Asignar Defensores de Oficio y Abogados de Consultorios Jurídicos Populares a los MBJ a medida que se vayan instalando. • Participar en la redacción final del Reglamento operativo y funcional de los MBJ. • Sufragar las gastos recurrentes asociados con las funciones de defensa en juicio gratuito y asistencia letrada gratuita en cada Modulo. 2.4.1 Ejecución del Programa Los edificios de los 83 MBJ, se diseñan tomando como base los modelos arquitectónicos diseñados durante la preparación del Programa que tienen en cuenta las funciones especificas que deben realizar, la comodidad del usuario, la seguridad de las personas y documentos, y la transparencia de las actuaciones judiciales, usando eficientemente el espacio. Los planos arquitectónicos tipo de los MBJ, han sido diseñados bajo una concepción modular que permita su crecimiento según las necesidades y su adecuación a diferentes zonas del país. El carácter modular de los MBJ permitiría en el futuro la integración de la policía como auxiliar de la justicia (seguridad, custodia de presos, investigación). 132 Los MBJ deben ser construidos en terrenos de forma cuadrangular y preferentemente de topografía plana y con áreas libres en toda la periferia del módulo. Existen tres tipos de MBJ, dependiendo del número de habitantes que sirven. • El MBJ tipo I, para poblaciones mayores a 100.000 habitantes, comprende un Juzgado Civil, un Juzgado Penal y hasta cuatro Juzgados de Paz Letrados. • El MBJ tipo II, para poblaciones de 40.000 a 100.000 habitantes incluye un Juzgados Mixto (Civil y Penal), y hasta tres Juzgados de Paz letrados. • El MBJ tipo III, para poblados de menos de 40.000 habitantes contiene un Juzgado Mixto (Civil y Penal), un Juzgado de Paz No Letrado. Se contratan a ingenieros especializados para la supervisión de las obras civiles del MBJ. Cada uno de los MBJ se amoblaran, equiparan y dotaran de un sistema informático. El Plan Informático contendrá las orientaciones estratégicas en las áreas de organización y de sistemas de información y las aplicaciones informáticas especificas, deberá ser presentado al BID dentro de los seis primeros meses a partir del inicio de los desembolsos. En base a este Plan Informático se definirán las necesidades específicas de equipos informáticos para cada MBJ. Es posible que en algunos MBJ no se puedan instalar equipos informáticos por falta de electricidad en la población donde se ubiquen. El Plan Informático debe prever una solución para tales situaciones y especificar qué tipo de equipamiento se usaría en sustitución de los equipos informáticos. En consecuencia, el presupuesto asignado para este rubro seria modificado. Los agentes que participan en el MBJ (Juez, Fiscal, Abogado, Médico Legista, Policía), serán capacitados específicamente en materias de funcionamiento y organización de los Módulos y conocimiento de las características socioculturales de la población a la que sirvan, a fin de brindar un servicio ser tenidos en cuenta en la selección y nombramiento de Jueces y Fiscales será el conocimiento de la lengua del lugar de destino. La capacitación será conducida por consultores especializados en las materias citadas. El Plan de 133 Capacitación para la implantación de los MBJ deberá ser presentado al Banco dentro de los seis primeros meses a partir del inicio de los desembolsos. La organización y el funcionamiento de los MBJ, se regirá por un Manual de Organización y Funciones, del cual existe una versión definitiva donde se incluye las actividades de Jueces, Fiscales, Médicos Legistas, Abogados gratuitos, Defensores de Oficio y personal auxiliar. 3. OBJETIVOS DEL PROYECTO MODULOS BÀSICOS JUSTICIA Los objetivos generales de este Proyecto son: a) Mejorar la cobertura judicial a poblaciones alejadas de los centros urbanos (sedes de Corte), reduciendo el tiempo de acceso a los Juzgados y aumentando el ratio de Juez por habitantes y fortaleciendo los primeros niveles de Administración de justicia, ofreciendo un servicio integrado. b) Implantar un modelo moderno y transparente de organización, administración, de gestión tribunalicia y de servicio al público para el primer nivel de Administración de Justicia, que reduzca el retraso, aumente la productividad de los Juzgados, reduzca las barreras culturales al acceso y mejore la protección afectiva de los derechos y libertades. c) Descentralizar la Administración de los Juzgados para que puedan dar mejor respuesta a las necesidades locales, promover la participación de las instituciones involucradas en la prestación del Servicio de Justicia en beneficio directo de la población de las Zonas periféricas, urbano-marginales y alto-andinas de menor desarrollo donde se ubiquen los módulos. d) Incentivar el desplazamiento de abogados a las poblaciones beneficiarias de este Programa. Mejorar y facilitar el acceso de la población urbano-marginal, rural y de frontera a los servicios que prestan las instituciones componentes del Sistema Judicial, racionalizando su distribución geográfica. e) Racionalizar la carga procesal a estándares que permitan una atención oportuna y especializada a los litigantes, optimizar la calidad y cobertura del servicio que prestan las instituciones conformantes del Sistema Judicial. 134 f) Fomentar la eficiencia y eficacia dentro de las dependencias de las instituciones. Implantar el mecanismo de autocontrol del costo y de la calidad en el servicio de Administración de Justicia. 4. DISTRIBUCION TERRITORIAL Para la primera etapa, se ha considerado los siguientes Módulos Básicos de Justicia Nro. 1 2 3 4 5 MÒDULO Caraz Andahuaylas Caraveli Jacobo Hunter Paucarpata TIPO II I III II I DISTRITO JUDICIAL Ancash Apurímac Arequipa Arequipa Arequipa 6 7 8 9 10 Huanta Ventanilla Ambo Parcona Vista Alegre II II II III III Ayacucho Callao Cusco-Madre de Dios Ica Ica 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 Tarma Motupe San Juan de Lurigancho Villa María del Triunfo Requema Castilla Catacaos Chulucanas Yunguyo Rioja Santa Campo Verde I III I I III III II II III II II III Junín Lambayeque Lima Lima Loreto Piura-Tumbes Piura-Tumbes Piura-Tumbes Puno San Martín Santa Ucayali Para la segunda etapa, se ha previsto iniciar los MBJ en las siguientes localidades que están sujetas a la conformidad de la Gerencia de Estudios y Validación de acuerdo a los estudios sociales-demográficos y de personalización. 135 Nro. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 MÒDULO Cerro Colorado La Unión Huamachuco José Leonardo Ortiz Santiago Los Olivos-Cono Norte Villa María del Triunfo Alto de la Alianza Comas Este-Cono Norte Bagua Aplao Virù Collao llave Mariano Melgar La Esperanza San Juan de Miraflores Surco Cutervo Santa Anita El Agustino Pampas Jauja Chuquibamba Azángaro Lircay Concepción San Ignacio Parinacochas San Luis Lurigancho-Chosica TIPO I II II I II I I III I II III III II I I I I I I I I I III III I I I III III I UBICACIÓN Arequipa Huánuco La Libertad Lambayeque Cusco Lima Lima Tacna Lima Amazonas Arequipa La Libertad Puno Arequipa La Libertad Lima Lima Cajamarca Lima Lima Huancavelica Junín Arequipa Puno Huancavelica Junín Lambayeque Arequipa Ancash Lima Para la tercera etapa se ha previsto los siguientes MBJ en las zonas, localidades que están sujetas a la conformidad de la Gerencia de Estudios y Validación, de acuerdo a los estudios sociales-demográficos y de personalización. Nro. DEPARTAMENTOS PROVINCIA 1 AREQUIPA Caravelí 2 AREQUIPA Condesuyos 3 ANCASH Huaraz 4 CALLAO Callao 5 CAJAMARCA Cajamarca 6 CAJAMARCA Cajamarca 7 CAJAMARCA San Miguel 8 9 10 11 12 LIMA LIMA LIMA LIMA LIMA Lima Lima Lima Lima Lima DISTRITO Acarí Chuquibamba Independencia San Marina Norte Baños del Inca Santa Apolonia San Miguel de Pallaques Comas Norte Independencia Puente Piedra San Martín San Martín TIPO III III II III III III II I I I I II 136 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 MADRE DE DIOS LIMA JUNIN LAMBAYEQUE LIMA LIMA LIMA LIMA LIMA LIMA LIMA LIMA Manu Huaral Jauja Chiclayo Lima Lima Lima Lima Lima Lima Lima Lima 25 26 27 28 LIMA LIMA LORETO UCAYALI Lima Lima Mcal.R.Catilla Coronel Portillo Huaypetue Chancay Jauja Monsefú Ate- Huaycán Ate- Vitarte Cercado-Mirones Chorrillos La Victoria La Victoria Rimac San Juan de Lurigancho Santa Anita Villa El Salvador Caballococha Yarinacocha III III I III II I II I I II I I I I III III MÓDULOS CORPORATIVOS I. ANTECEDENTES Dentro del proceso de reforma y modernización del poder judicial se ha diseñado una nueva organización en la que se hace la distinción entre funciones de carácter administrativo y jurisdiccional La concepción del Módulo Corporativo ha considerado la división de funciones entre un equipo jurisdiccional y otro administrativo conformados por personal que realizan la labor de apoyo a dos o más jueces agrupados en módulos que ha sido plasmada en los diseños personalizados para los Nuevos Despachos Judiciales de los Juzgados Especializados Laboral y de Familia del distrito Judicial de Lima y los demás Distritos Judiciales de la República, con la adecuación respectiva de su realidad. 137 II. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL MODULO CORPORATIVO Cabe indicar que tanto las funciones como los procedimientos son similares para ambas especialidades, con las diferencias establecidas por la legislación. A continuación se detalla las funciones del personal: Centro de Distribución General- CDG Es el núcleo de acceso a todo documento referido a un proceso judicial, donde se realizan las funciones de atención al público, recepción, y asignación de documentos para el inicio y/o seguimiento de un proceso, y contara con equipo informatizado. Una vez que se ha producido el ingreso del documento se designará en forma aleatoria, a través del sistema previamente diseñado, al juzgado especializado que se encargará del proceso, cuando se trate de un documento que da inicio a un proceso; si se trata de un documento referido a un proceso iniciado se remitirá este al centro de distribución del módulo. Concluida las acciones descritas se procede a clasificar los documentos ingresados por Módulo para su posterior remisión a través de los mensajeros. Área de Magistrados Los magistrados cuentan con un área donde se ubican sus despachos, donde hay un ambiente que está destinado para la realización de las audiencias. Aquí, también se encuentran el Asistente del Juez, quien lo apoya tanto en lo relativo a la gestión del Despacho como en lo referente al apoyo para el seguimiento de los procesos. EQUIPO DE APOYO ADMINISTRATIVO ADMINISTRACION DEL MÒDULO Es el órgano encargado de la labor administrativa dentro del Módulo Corporativo de Apoyo a los Juzgados y responsable del funcionamiento normal de éste dentro de su 138 ámbito, así como de los servicios de apoyo, tales como mantenimiento del local, software, hardware, logística, estadística, etc. CENTRO DE DISTRIBUCION DEL MODULO –CDM Se recibe aquí toda la documentación proveniente del Centro de Distribución General, el público no podrá presentar sus escritos, oficios, etc., directamente en este Centro. Los usuarios acudirán del Centro de Distribución del Módulo cuando requiera información muy precisa sobre su proceso para legalizaciones de firma, audiencias o concertaciones para diligencias fuera del Juzgado. Internamente en el Centro de Distribución de Módulo, se realizan acciones de registro de entrada y salida de documentos. El Centro de Distribución del Módulo asiste en conjunto a todos los Juzgados que conforman el Módulo Corporativo y cuenta con: Oficina de Atención, Recepción y Registro. Archivo de Expedientes y de Medios Probatorios y Sala de Lectura. Oficina de Notificaciones. Oficina de Atención, Recepción y Registro o Área de Atención : Brinda la información a los justiciables y abogados sobre el día o lugar en que se llevará a cabo la actuación de alguna diligencia; se entregarán las consignaciones, las ficha de lectura de expedientes previa verificación de que el expediente se encuentra efectivamente en archivo, la misma que deberá ser llenada por los usuarios y entregada en la Sala de Lectura y, en general, se realizarán todas las acciones necesarias que requieran los justiciables y sus abogados para el normal seguimiento de un proceso. 139 o Área de Recepción, donde ingresan todas las demandas escritos y oficios provenientes del Centro de Distribución General, para luego ser distribuidas entre los Magistrados y Especialistas Legales según corresponda. o Área de Registro, ambiente donde se verifica los datos de los documentos presentados y que fueron consignados en el Centro de Distribución General y se ingresarán en el Sistema de Seguimiento de Expedientes Judiciales – SISEJ los datos adicionales que sean necesarios; posteriormente, se remitirán al Juzgado que corresponda y que fue anteriormente designado. Oficina de Archivo de Expedientes y de Medios Probatorios y Sala de Lectura, lugar donde se custodia los expedientes y medios probatorios de los procesos que se encuentran en giro. La Sala de Lectura es el ambiente donde el litigante, abogado de la causa o persona autorizada, tendrá acceso directo al expediente, a fin de tomar nota de puntos de importancia del proceso, registrados en el expediente. Se accede a la Sala de Lectura, luego de haber verificado en la Oficina de Atención, Recepción y Registro que el expediente ha pasado efectivamente a Archivo y haya recogido la Ficha de Lectura respectiva. Oficina de Notificaciones: En ésta se recepcionan y clasifican las notificaciones de los procesos que se ventilan en los Juzgados y deban remitirse fuera de la sede del Módulo Corporativo de Apoyo. Luego, son entregadas al servicio de courier que realiza la distribución. Esta Oficina es también la encargada de recibir los cargos de las notificaciones ya entregadas para distribuirlos al interior del módulo a fin que sean agregados a los expedientes por los asistentes judiciales del Equipo de Notificaciones. Los exhortos también se remitirán a esta oficina para que sean enviados al Juzgado de origen. EQUIPOS DE APOYO A LA FUNCIÒN JURISDICCIONAL Este equipo es el que realiza la labor jurisdiccional propiamente dicha dentro del esquema del Módulo Corporativo de Apoyo a los Juzgados, trabaja directamente con el 140 Magistrado y se encuentra conformado por Especialistas Legales y por Asistentes Judiciales. Especialistas Legales Se encuentran asignados a cada Magistrado y apoyan su labor jurisdiccional en la tramitación de expedientes, mediante la elaboración de proyectos de resolución, proveídos de autos y decretos, tramitación y resolución de solicitudes de consignaciones, copias certificadas, exhortos, edictos y realización de diligencias. Equipo de Asistentes Judiciales No está asignado a un Juzgado en especial, sino que forman parte de un equipo que apoya indistintamente a los Especialistas Legales y cumplirán su labor conforme a sus indicaciones. Tienen a su cargo la elaboración de la notificación y formación de expedientes. Adicionalmente debe indicarse que los Juzgados Especializados Laborales, cuentan con un equipo de peritos y de verificadores de planilla, y los Juzgados Especializados de Familia, con un equipo multidisciplinario, conformado por Asistentas Sociales y Psicólogos, en ambos casos, estos profesionales coadyuvan con el Juez brindándole mayores elementos de juicio para resolver los procesos. 141 MÓDULO CORPORATIVO DE APOYO A LOS JUZGADOS ESPECIALIZADOS DE TRABAJO (AVANCES) a) Situación encontrada antes de la Corporativización 1.- Organización y funciones Los órganos jurisdiccionales de la especialidad laboral, estaban conformados por 18 Juzgados ubicados en una ala del Ministerio de Trabajo y su estructura organizativa difería de un Juzgado a otro, debido a que no contaban con el mismo número de personal; sin embargo, respondían al siguiente esquema: Un juez. o 5 secretarios. 2 técnicos judiciales. 2 auxiliares. Los roles del personal estaban establecidos en la Ley Orgánica del Poder Judicial; sin embargo, no se había diferenciado entre las labores de carácter administrativo y las de carácter netamente jurisdiccionales. Es así que el Magistrado, cuya labor es la Administrar Justicia, se veía precisado a efectuar gestiones de carácter administrativo. A ello se suma que no había una especialización funcional, pues, el personal era generalista, vale decir, realizaba las mismas labores, aunque mantenían distinto grado de responsabilidad dentro del proceso, trabajando día a día, sin planificar su trabajo. b) Infraestructura, mobiliario y equipos Los Juzgados no tenían los ambientes de trabajo necesarios para poder llevar a cabo su labor, no guardando relación con el numero de personal que laboraba en los mismos, de modo tal, que había hacinamiento. Asimismo no tenían espacios suficientes para el desarrollo de las audiencias y la lectura de expedientes, con la consecuente incomodidad de los litigantes y abogados. 142 Carecían de equipos para todos los trabajadores, lo que llevaba a compartir, retrasando su labor. Además, el mobiliario era obsoleto y se encontraba en pésimo estado de conservación, no recibían un servicio de mantenimiento preventivo. No se les provisionaba de material de oficina suficiente para el normal desarrollo de sus labores. c) Carga El total de carga procesal al 31 de Enero de 1998 era de 7588 procesos. Actualmente esta carga ha aumentado a cerca de 12000 procesos, sin ocasionar retrasos o congestionamiento. d) Identificación de los cuellos de botella Congestión de las actividades en las Oficinas de Revisores de Planillas. Incumplimiento de plazos por parte del servicio de courier en la entrega de notificaciones. Falta de equipos y materiales de oficina. Desorganización de la Mesa de Partes Única. Personal insuficiente. e) Proceso de Corporativización de los Juzgados Especializados de Trabajo de Lima Ante la situación antes descrita, la Gerencia Central de la Reforma, elaboro el diseño personalizado del Nuevo Despacho Judicial para los Juzgados Especializados de Trabajo de Lima, que fue producto de una labor coordinada con los señores Magistrados de la especialidad, el mismo que se ha desarrollado en base a tres pilares: a) Optimización del manejo de los recursos humanos. b) Uso e infraestructura y equipos apropiados para el desarrollo del trabajo judicial. c) Simplificación del desarrollo del proceso a través de la informática. 143 Es así que el Nuevo Despacho Judicial contempla la corporativización de los Juzgados Laborales en dos Módulos, cada uno, conformado por 10 Juzgados: 09 de Trámite y 01 de Ejecución, los que vienen ocupando los pisos 5 y 6 del Edificio Javier Alzadora Valdez, respectivamente. La organización de los Módulos Corporativos de Apoyo a los Juzgados de Apoyo a los Juzgados Especializados de Trabajo, está conformada por el Equipo de Apoyo a la Función Jurisdiccional y el Centro de Distribución del Módulo. A. El Centro de Distribución del Módulo está subdividido en : Oficina de Atención y Recepción. Custodia de Expedientes y de Medios Probatorios y Sala de Lectura. Oficina Administrativa de Notificaciones. B. El Equipo de Apoyo a la Función Jurisdiccional está subdividido en : Asistentes de Juez. Especialistas Legales. Equipo de Asistentes Judiciales. Equipo de Peritos. Equipo de Verificadores de Planilla. El diseño fue validado por la Corte Superior de Justicia de Lima con fecha 14 de Abril de 1998, a través de su Gabinete Técnico y la inauguración se produjo el 15 de Diciembre de 1998. Logros obtenidos: En lo referente a la optimización de los recursos humanos a) Clara definición de roles. b) Dotación de personal profesional que cumple el perfil establecido en el Manual de Organización y Funciones. c) Capacitación de personal sobre la nueva organización y los procedimientos a emplear en la labor del Módulo Corporativo. 144 d) Establecimiento de equipos de apoyo. e) Establecimiento de nuevos métodos estandarizados de trabajo. En lo referente al uso de infraestructura y equipos apropiados para el trabajo judicial: a) Diseño de ambientes apropiados. b) Equipos adecuados: computadoras, impresoras, fotocopiadoras, mobiliario moderno. c) Tecnología de punta: uso de lectores ópticos. En lo referente a la simplificación del proceso a través de la informática: La utilización de tecnología informática, tanto de hardware como software, ha permitido el control y seguimiento de los procesos judiciales, acceso a la información y control de la productividad del personal y de los órganos jurisdiccionales. 145 MÓDULO CORPORATIVO DE APOYO A LOS JUZGADOS ESPECIALIZADOS DE FAMILIA (AVANCES) a. Situación encontrada antes de la Corporativización 1. Organización y funciones Los órganos jurisdiccionales de la especialidad Familia, estaban conformados por 14 Juzgados: 9 de la subespecialidad civil, 3 de la subespecialidad penal y 2 de la subespecialidad tutelar, ubicados en el primer piso de la sede del Palacio de Justicia. No había homogeneidad en la estructura organizativa de los Juzgados, puesto que la diferencia en el número de personal de un Juzgado a otro, variaba considerablemente, consecuentemente, un Juzgado tipo estaba conformado por: a) Área de Despacho, integrada por el Juez. b) Área de Secretaria, integrada por el Secretario de Juzgado, Técnico Judicial y el Auxiliar Judicial. c) Área Auxiliar, integrada por la Asistenta Social, la Policía Judicial y el Defensor de Oficio. Adicionalmente, en algunos casos existe el apoyo eventual de secigristas. De otro lado, las funciones no estaban definidas en la práctica, habiéndose constatado en muchos casos la existencia de duplicidad funcional, lo que conlleva que no podía establecerse responsabilidades. 2. Infraestructura, mobiliario y equipos Los ambientes que conformaban los Juzgados eran incómodos y pequeños, no solo para el personal que labora en ellos, sino para los usuarios que acudían diariamente a los Juzgados, en un ambiente tugurizado, presentando un aspecto completamente desordenado. 146 En un mismo ambiente se ubicaban tanto a los menores infractores como a los menores en abandono, y no contaban con las condiciones mínimas para albergarlos durante el tiempo que duraban las diligencias en el Juzgado. Tanto a las Asistentas Sociales, Defensores de Oficio y Policías Judiciales, se les había acondicionado un área en el Juzgado para que realicen sus labores propias. No existían anaqueles adecuados para archivar los expedientes, de modo tal que se brindaran medidas de seguridad mínimas. 3. Carga Existía una carga procesal (que incluía procesos en trámite y en ejecución) ascendente a 16,000 expedientes y la producción avanzaba en razón del 11% de este valor; es decir, que aproximadamente 14,250 expedientes conformaban la carga en trámite que se acumulaba de un mes a otro. El diagnostico determino que un 24% del total de procesos se encuentran en ejecución , y el 66% restante están en trámite; en consecuencia, la carga en ejecución dificulta la conclusión de los procesos en un corto plazo, lo que genera una acumulación que deviene en una sobrecarga procesal. 4. Identificación de los cuellos de botella a) Demora en la remisión de los informes técnicos elaborados por el Médico Legista, las Asistentas Sociales, Registro de Identificación y las Municipalidades. b) Dificultad para ubicar albergues para los menores en abandono. c) Demora en la remisión de las notificaciones. d) Falta de equipo y materiales de oficina. e) Falta de personal. a. Proceso de Corporativización de los Juzgados de Familia Del análisis y evaluación de la problemática con que se enfrentaban los Juzgados de Familia, la Gerencia Central de la Reforma desarrolló el diseño del Nuevo Despacho Judicial para dichos órganos jurisdiccionales. 147 Es así que se determino que los Juzgados de Familia, cuenten con dos Módulos y Servicios Anexos, estableciéndose como ubicación los pisos 2, 3 y 4 del Edifico Javier Alzamora Valdez. a. En el tercer piso, se ubica un Módulo correspondiente a los Juzgados con competencia en materia Civil, vale decir 9 Juzgados a los que se suman 2 Juzgados de Ejecución, consecuentemente, el Módulo está compuesto por 11 Juzgados. b. En el cuarto piso, se ubicara un Módulo constituido por 5 Juzgados, 3 con competencia en materia Penal y 2, con competencia en materia Tutelar. c. En el segundo piso, se ubicaran los Servicios Anexos, cuya conformación es la siguiente: Equipo Multidisciplinario, constituido por Psicólogos y Trabajadores Sociales. Sólo este equipo estará a cargo del Poder Judicial, Medicina Legal, Defensoría de Oficio, Áreas de Resguardo, y Policía. Este diseño fue válido por el Gabinete Técnico de la Corte Superior de Justicia de Lima, con fecha 9 de Junio de 1998. Logros obtenidos: 1. Establecimiento de una organización especializada administrativa y jurisdiccional, con funciones definidas del personal, facilitando el ejercicio de las funciones del Magistrado como Administrador de Justicia. 2. Brindar al personal un ambiente grato de trabajo, así como equipos modernos (equipos de cómputo e impresoras) que le permitan desarrollar sus actividades con eficiencia y eficacia. 3. Tecnología de punta: Uso de lectores ópticos. 4. Dotación de personal profesional que cumpla el perfil establecido en el Manual de Organización y Funciones. 5. Capitación de personal sobre la nueva organización y los procedimientos a emplear en la labor del Módulo Corporativo. 148 6. Centralización de las entidades vinculadas a los Juzgados de Familia (Defensoría de Oficio, Instituto de Medicina Legal y Policía Judicial) 7. La labor del equipo de psicólogos no sólo está limitada a la elaboración de informes y evaluaciones para brindar al Magistrado una mejor apreciación de los casos que se presentan, para un mejor resolver, sino que se viene brindando terapias iníciales en los casos de violencia familiar, luego de lo cual se deriva a los afectados a otras instituciones. Las acciones técnicas que ha desarrollado esta se refieren al cumplimiento de las actividades que se han asignado en el Plan Operativo, logrando implantar cuatro Módulos Corporativos: 2 Módulos Corporativos de Apoyo a los Juzgados Especializados de Trabajo y 2 Módulos Corporativos a los Juzgados Especializados de Familia, efectuando inclusive innovaciones en el caso de Familia, con la instauración de un Equipo Multidisciplinario conformado por Psicólogos y Asistentas Sociales, quienes realmente están coadyuvando al mejoramiento de la práctica jurisdiccional por parte de los Magistrados, así como al hecho de ubicar a éstos cerca a la Oficina de Medicina Legal (Ministerio de Público), Defensoría de Oficio (Ministerio de Justicia) y Policía de Menores (Policía Nacional del Perú), dotándoseles de ambientes adecuados para el ejercicio de sus funciones. Y, por otra parte, la utilización del código de barras en cada uno de los expedientes de estos Módulos, permite una perfecta ubicación de los expedientes así como la asignación de responsabilidades de cada uno de los trabajadores, cuya labor ha tenido que ver con el expediente, principalmente, a lo que se suma que no hay necesidad de digitar el numero del expediente, sino, basta que el código de barra sea pasada por el lector óptico, con lo cual hay ahorro de tiempo, en la obtención de información. En lo que respecta a brindar cuadros comparativos del mejoramiento y disminución de la carga procesal, debemos indicar que en este momento no es posible proporcionar dicha información porque los Módulos están en una etapa inicial, debiendo tenerse en cuenta su fecha de implantación y que en la actualidad a través de un Equipo de Apoyo conformado por: 2 Especialistas Legales, 2 notificadores y 2 formadores de expedientes, estamos realizando un operativo extraordinario de descarga procesal que nos permitirá, por una parte, tener la carga procesal de los Juzgados de Familia en niveles adecuados, y por otra, contar con información fidedigna que nos permitirá evaluar los reales niveles de mejoramiento de los Juzgados. 149 Es conveniente indicar que en los documentos manejados por la Gerencia de Estudios y Validación, para efectos de exposición sobre el tema de Avances y Perspectivas de la Reforma Judicial, se refiere que el incremento de producción en los Módulos Corporativos ha sido el siguiente: Hasta 1996, con el Despacho Tradicional, el Magistrado resolvía 400 expedientes al año. En 1997, al crearse el Nuevo Despacho Corporativo, cada Magistrado resolvió 1,200 expedientes, lo que significa un incremento del 300%. En 1998, se alcanzó una producción promedio de 1,300 expedientes por Magistrado, al año. Año 2000, se estima una producción de 1,500 expedientes por Magistrado, al año. 105 105 Fundamentos Estructurales de la Reforma del Poder Judicial, Poder Judicial, Lima, 1999, pp. 168-180 150 MEJORAMIENTO DE LA ESTRUCTURA JUDICIAL.- INFORMATICA.AVANCES “Al iniciarse el proceso de Reforma, no existían en el antiguo Poder Judicial vestigios de modernidad, ni de los avances tecnológicos en los que se halla empeñada nuestra civilización. Podríamos decir, sin temor a equivocarnos, que entre la Real Audiencia Española y el antiguo Poder Judicial, no había gran diferencia. El único adelanto tecnológico que se había introducido y que no existió en el Sistema Legal Virreynal era la máquina de escribir”. Es después de Octubre de 1995, que en el marco de la Reforma del Poder Judicial, se instalan los primeros 216 equipos de cómputo a nivel nacional. El cuadro comparativo que mostramos a continuación, nos permite observar la distribución del equipamiento informático (Hardware) durante el camino recorrido en el Proceso de la Reforma. También se pueden apreciar la evolución de los Parámetros de medición de la Productividad, tales como Expedientes resueltos por Magistrado y Carga Procesal acumulada desde 1996 a los valores estimados para el año 2000. SIN REFORMA CON REFORMA Valor Real Valor Real Valor estimado 1996 1997 1998 1999 Abr. 2000 Promedio Anual de Expedientes Resueltos por Magistrado 392 1171 1382 1500 1500 Carga procesal acumulada A principios de año 106mil 75mil 2mil Cantidad acumulada anual De Equipos de Cómputo 216 2678 3369 4293(2) 6555(3) (2) Agosto de 1999. (3) Abril del 2000. La Modernización del Poder Judicial no es equivalente a un reparto indiscriminado de Equipamiento Informático, muy por el contrario, el Hardware es sólo una parte de la 151 Infraestructura Informática ; quizás la más importante es el Software, todo lo cual, no es sino, la herramienta de aplicación de nuevos Sistemas de Gestión en un Poder Judicial Moderno. Nuevos Sistemas de Gestión que permitan la simplificación y optimización de procedimientos Informáticos y no Informáticos del Despacho Judicial, así como la aceleración de los procesos Administrativos, pero principalmente los Jurisdiccionales. Debemos recalcar que la Infraestructura Informática carece de importancia si es que los recursos humanos no se encuentran en condiciones de extraer el máximo provecho de esta herramienta. Y es que la Infraestructura Informática es una herramienta, valiosa por cierto, pero que va a permitir a los Magistrados, quienes son el centro y eje principal del Poder Judicial y por consiguiente del Proceso de Reforma, asumir la Administración de Justicia en forma rápida y oportuna como la modernidad lo exige, beneficiando en consecuencia a toda la Población, por que consideramos que la Reforma y Modernización del Poder Judicial, iniciada en Noviembre de 1995, no sólo es de interés de los Magistrados, Abogados y Justiciables, sino que interesa a toda la Sociedad Civil. La Infraestructura Informática, en el desarrollo de nuevos sistemas operativos mecanizados (Software), así como en el equipamiento con equipos de cómputo (Hardware), se adiciona como herramienta para alcanzar los logros de la Reforma y Modernización del Poder Judicial como son: Módulos Corporativos. Tribunales Transitorios (16 en 1996, 124 en 1997 y 2 en 1998). Tribunales de Reos en Cárcel. Tribunales Itinerantes y Descentralizados. Módulos Básicos de Justicia (83 a nivel nacional por inaugurarse). Han permitido obtener éxitos, los cuales podemos exhibir a la ciudadanía como un balance positivo de la gestión de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial; sin embargo, somos también conscientes de que aun falta mucho por hacer, estando en pleno proceso una Licitación Internacional, con financiamiento del BID, del Gobierno Central y con el apoyo de PNUD y UNOPS, que nos permitirán a corto plazo la adquisición de aproximadamente 2300 computadoras adicionales. Esta adquisición nos permitirá alcanzar la cifra de 6555 equipos de cómputo para el primer trimestre del año 2000. Sin 152 embargo, debemos señalar que esto significa aproximadamente el 50% de las necesidades de un Moderno, Eficiente y Eficaz Poder Judicial, ya que aun es posible encontrar a nuestros sacrificados Jueces del interior del País, lidiando con sus destartaladas maquinas de escribir, las cuales en muchos casos son verdaderas piezas de museo. Todos los esfuerzos de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, serian vanos si no se centraran en los Recursos Humanos y más aún en los Magistrados, al dotarlos a estos últimos (en forma progresiva) de la herramienta informática correspondiente. Podemos apreciar una correspondencia directamente proporcional entre la Productividad del Magistrado y el número de computadoras instaladas en los tres primeros años del Proceso de Reforma y Modernización del Poder Judicial. En el cuadro adjunto podemos comparar los resultados de los parámetros antes mencionados entre 1996 y 1998. Producción anual por Juez Cantidad de Eq. Cómputo 1996 1998 392 216 1382 3369 Incremento 353% 1560% Como podemos apreciar, el incremento de equipos de cómputo en esos tres años ha sido de 1560% (mil quinientos sesenta %), lo cual a pesar de parecer una asombrosa cifra, es insuficiente. Aproximadamente, el 44.3% de los equipos de cómputo en uso del Poder Judicial, están incorporados a la modernidad y al mundo globalizado, vía Internet, tan en boga actualmente, que permite a estos usuarios el acceso a la información de forma inmediata. Asimismo, actualmente es posible la comunicación inmediata, con todo el mundo gracias a las ventajas que nos ofrece el Correo Electrónico. Estas ventajas o facilidades son posibles gracias a la interconexión de estos usuarios a redes de comunicación lo que les permite compartir además, diferentes servicios e información, así como equipos de cómputo (Servidores) de mayor capacidad de almacenamiento y velocidad de procesamiento de datos, cuya consecuencia directa es la elevación significativa de los 153 estándares de producción de los Recursos Humanos tanto jurisdiccionales como administrativos. (Ver el cuadro anterior). Es necesario recalcar que actualmente está en proceso la incorporación de un 7% de usuarios adicionales correspondientes a las Cortes Superiores de Justicia del Callao y del Cono Norte, así como los usuarios del Edificio Anselmo Barreto León (Ex MEF), con lo cual incorporaríamos a la modernidad a más de la mitad de los usuarios del Poder Judicial, estando en proyecto la progresiva incorporación de las demás Cortes Superiores de Justicia de la República. En la misma forma, los litigantes y Abogados podrán accesar a la Pagina Web del Poder Judicial, que les brindará información interactiva de la situación actual de sus expedientes y casos en general. Es decir, que el justiciable desde la comodidad de su hogar o su oficina y desde un equipo de cómputo cualquiera con conexión Internet, se informara al respecto; esto, además, de la descongestión de los locales donde funcionan los Juzgados, permitirá dar una imagen de confianza y modernidad al Poder Judicial. Sin embargo, habíamos dicho anteriormente que los Recursos Humanos son lo más importante del Proceso de Reforma; es por ello, que la Secretaria Ejecutiva de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, dispuso la prioridad en lo que a Capacitación en Informática se refiere, en forma simultánea al planificado proceso de mecanización y distribución de equipos de cómputo. Estos eventos de Capacitación Informática son realizados por un grupo de expertos Instructores que permanentemente están viajando a los más alejados poblados de nuestro país, a todos los Distritos Judiciales tanto de la costa, como de la sierra y selva. En la misma forma, la Secretaria Ejecutiva ha implementado un Centro de Capacitación en Informática en la ciudad de Lima en el que se capacita desde entusiastas señores Vocales Supremos, hasta asistentes judiciales y personal administrativo. 154 REFORMA Y ADAPTACION DEL SOPORTE GERENCIAL Y ADMINISTRATIVO DEL PODER JUDICIAL I. PRECISIONES CONCEPTUALES La unificación del saber administrativo en un cuerpo sistematizado de reglas y principios es reciente. Aparece con el nombre de “Administración Científica”, al analizar durante la segunda década de este siglo los factores que elevan el rendimiento de la mano de obra en las fábricas. Contribución incorporada con entusiasmo y grandes beneficios a las prácticas corrientes de las grandes empresas y de los gobiernos, convirtiéndose, además, en el tema de privilegiada investigación académica y de formación profesional especializada. La actividad económica y social, debido a la innovación tecnológica, por lo tanto, a las mejoras en los sistemas técnicos y a la expansión del mercado, se transforma día a día adquiriendo mayor volumen, volviéndose más diversa o compleja, y solicitando cada vez mayor perfeccionamiento del saber administrativo. Hasta ahora, los aportes de esta disciplina ayudan a optimizar los resultados de la actividad institucional, al mismo tiempo, que han revolucionado los espacios, instalaciones, equipos, insumos, procedimientos, etc.; el personal se ha apropiado de nociones inteligentes y, sobre esta base, ha sustituido sus comportamientos. Quienes han tenido dificultades para hacerlo, simplemente son excluidos. El entorno cultural administrativo está hoy dominado por la aplicación masiva y en tiempo real del procesamiento informático a distancia. La tecnología del procesamiento de información y su comunicación a distancia no solo revoluciona el entorno cultural administrativo, sino que penetra el universo económico y social mediante una constelación de novedades provocando la globalización, y haciendo de la competitividad el elemento motor. La nueva situación generada, obliga a elegir opciones entre muchas alternativas. Los conceptos monocriterio convencionales, de optimización son enriquecidas con teorías sobre: sistemas, roles, juegos y decisiones, configurando la administración estratégica que se practica ahora. 155 El entorno creado por las grandes transformaciones tecnológicas, define trayectorias virtuales para el desarrollo administrativo en cualquier punto del globo. Aunque la mejor previsión es siempre la propia invención, está sujeta a las limitaciones establecidas por dicho ámbito. Los avances del Saber Administrativo son difícilmente transferibles a otra realidad fuera de las contingencias que le dieron origen. No basta contar con medios materiales o personal suficiente. Todo aparato administrativo sirve a un “cliente interno”, que produce los bienes y servicios que la entidad se propone colocar en el mercado. En cantidad y calidad adecuada así como tiempo oportuno, la administración deberá proveer: informaciones, fondos, insumos, servicio y personas; mediante acciones de dirección, organización, coordinación, registro, control y evaluación de operaciones. La Gerencia General es el aparato administrativo que sirve a la Administración de Justicia para materializar la idea de nación. No son las ruedas del Poder Judicial, es el motor del Poder Judicial. Por eso, la Reforma y Modernización del Poder Judicial, ataca en primer lugar, el soporte gerencial y administrativo del Poder Judicial. II- ESENCIA DE LA REFORMA DEL PODER JUDICIAL El desarrollo de la sociedad depende de las innovaciones tecnológicas y de la ampliación del mercado. El lanzamiento de una modernidad reorienta la afluencia y la concentración de capitales, ganancias, empleo y confort al lugar donde ella se genera. Una vez saturada la demanda solvente, la continuidad de las operaciones de las nuevas tecnologías dependerá de la capacidad para constituir nuevos mercados. Desde el punto de vista comercial, el mundo está conformado por naciones con dos sectores de demanda: uno, relativamente pequeño que participa de las ventajas y beneficios de la modernidad y, otro, muy amplio y marginal, cuyas, funciones de producción son constantes y no pueden acceder a la modernidad. Estos últimos son fundamentalmente el sector rural y urbano marginal. Son los sectores llamados 156 informales que no participan o lo hacen muy fragmentariamente del mercado libre y la modernidad. El desarrollo de la sociedad en su conjunto y de las naciones en particular pasa por la disolución de los dualismos económicos y sociales. Para ello, se requieren la confianza en un poder de arbitraje que haga respetar los acuerdos negociados. Este es el Poder Judicial. Las Altas Direcciones de las organizaciones multilaterales de desarrollo, como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la USAID, el CIDA, el JICA, etc., lo han entendido con claridad, y consideran que cualquier intento por elevar las aptitudes de los pueblos para producir y con ello su capacidad económica y nivel de vida, fracasará sin una radical Reforma Judicial previa, que no consiste en promulgar nuevas leyes, sino, en cambiar la actuación integral del conjunto de instituciones que constituyan el sistema que aplica las leyes. Por eso, están impulsando la Reforma y Modernización de este Poder del Estado en muchos lugares. El Gobierno del Perú, ha emprendido esta Reforma y Modernización con mucha atención y firmeza. MODERNIZACIÒN ADMINISTRATIVA DEL PODER JUDICIAL EN EL PERÙ El proceso de modernización administrativa del Estado ha pasado por varias fases. Es pertinente para esta exposición, la clasificación siguiente: 1. FASE DE INICIOS DE 1970 A 1995 A fines de los años sesenta, se inicia el proceso de Modernización Administrativa del Estado. Se implanta la Contabilidad Gubernamental Integrada en todas las dependencias públicas, incluyendo el Poder Judicial, para uniformizar la rendición de cuentas por gastos efectuados con fondos provenientes del Tesoro Público. Al mismo tiempo, se norma la organización y funciones de las instituciones con una Alta Dirección, su Staff de Asesores y su Órgano de Apoyo o Direcciones Generales de Administración. En este caso, al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial dirigido por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia en su calidad de Titular del Pliego, le correspondían las decisiones, quien debió actuar con criterios de conciliación entre Magistrados: para preservar la unidad institucional. 157 Este modelo correspondía a las necesidades estructurales de la época. Recordemos, que bajo la orientación de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) de las Naciones Unidas, los gobiernos priorizaban el Rol Económico Dominante del Estado, el Desarrollo del Mercado Interno, a las tecnologías intensivas en mano de obra, la Sustitución de Importaciones y la Justicia Distributiva. Las anteriores consideraciones fueron cuestionadas desde 1978, y en 1988 con la “Caída del Muro de Berlín” fueron definitivamente abandonadas. Al promulgarse la Ley Orgánica del Poder Judicial el 28 de Mayo de 1993, una Gerencia General asume las funciones de la DIGA, aunque temporalmente mantiene su organización. El 20 de Noviembre de 1995 por Ley Nº 26546, se crea la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial para que se encargue del proceso de la Modernización y Reforma del Poder Judicial. 2. FASE DE IMPLEMENTACIÒN DE CONDICIONES PREVIAS DE ENERO 1996 A JUNIO DE 1998 El 8 de Enero de 1996, se aprueba el Reglamento de Organización y Funciones de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial y el 26 de Febrero de 1996 se aprueba el Reglamento de la Secretaria Ejecutiva y de la Gerencia Ejecutiva de Proyectos. Y, finalmente, el 27 de Enero de 1997, la Gerencia Ejecutiva de Proyectos se convierte en Gerencia Central de la Reforma. De esta manera, quedan establecidos los ámbitos y competencias de las dos Gerencias. 2.1 ACCIONES DE PERSONAL i. En Marzo de 1996, se realizó el programa de reducción de personal consistente en el retiro voluntario con incentivos, manteniendo el régimen laboral del Decreto Legislativo Nº 276 para los Magistrados. ii. En Junio de 1996, se implementa la tercerización, contratando compañías externas para ejecutar las tareas administrativas hasta Junio de 1998. 158 2.2 EQUIPAMIENTO INFORMATICO DEL PODER JUDICIAL i. Con recursos propios, en 1995 se adquirió las primeras 50 computadoras que tienen procesador 486, y tres servidores para la Corte Suprema de Justicia, el Registro Central de Condenas y la Gerencia General. ii. Mediante dos licitaciones del PNUD en 1996, se adquirió 157 computadoras DTK con procesadores 486, y 2,300 Olivetti con procesadores Pentium I. Además, se adquirió 30 computadoras ACER y 10 servidores de Data General. iii. Al finalizar el período de administración externa se han adquirido 1,500 computadoras IBM con procesadores Pentium II. 2.3 INFORMATIZACION DE LA GERENCIA GENERAL Hasta 1998, la Gerencia General ha dispuesto de programas comerciales para el tratamiento de textos, bases de datos y aplicaciones gráficas. Habiendo desarrollado algunos aplicativos aislados de software para uso localizado. En 1998, la Gerencia General ha recibido del MEF un equipo (PC, modem, impresora y UPS que está conectado a la Base de Datos MEF/OFINE) para el uso del Sistema Integrado de Administración Financiera, SIAF. Este Software aún en desarrollo tiene como finalidad integrar y racionalizar las operaciones financieras y contables de las reparticiones públicas. Las funciones gerenciales de una institución en Reforma y Modernización, requiere un procesamiento de la Información más sofisticado para obtener indicadores de gestión que le permitan tomar decisiones oportunas. 3. FASE DE RACIONALIZACION Y DESPEGUE DE JULIO 1998 A DICIEMBRE 2000 En Junio de 1998, vencidos los contratos con las compañías externas de servicios, se toma personal administrativo bajo dos modalidades: a) A plazo indeterminado dentro de los alcances del Decreto Legislativo N°728. 159 b) A plazo fijo como servicios no personales, cuyas renovaciones de contratos tienen un límite de tres años para tareas corrientes y de seis años, cuando se trata de asesoría especializada. Nuevo personal realiza desde 1998, algunas de las labores administrativas ejecutadas transitoriamente por los “services”. Este personal, en la medida que emplea nuevas técnicas y procedimientos, pasa por una formación con servicio, constituye la cantera para seleccionar aquellos que pasarán a la siguiente etapa. En el aspecto informático se viene avanzando progresivamente en la adquisición de equipo y desarrollo de programas compatibles para conformar un sistema de procesamiento cooperativo bajo condiciones de una arquitectura global. En el aspecto organizativo se mantiene la estructura heredada, sin mayores modificaciones. Sinceramiento y desarrollo a partir de enero del 2001 A medida que avanza el proceso de Reforma y Modernización Administrativa surgen interrogantes sobre el acierto de las decisiones sobre su direccionalidad. En primer lugar, figura la preocupación sobre la disponibilidad de recursos para el Poder Judicial reformado. Se calcula que la necesidad de fondos para terminar la inversión y mantener su funcionamiento, exceden a la probable asignación corriente del Presupuesto Público. Tampoco se espera que en el corto plazo la Caja Fiscal tenga excedentes. Se trata de un círculo vicioso. El Tesoro no tendrá suficientes recursos para impulsar el desarrollo mientras la economía nacional siga siendo precaria. La única alternativa es recurrir al financiamiento externo. Y dicho financiamiento debe aplicarse prioritariamente a los cuellos de botella, en este caso a la seguridad jurídica. Corresponde al Poder Judicial elaborar proyectos para tal fin. En las contingencias de la globalización, la distinción entre lo público y lo privado se vuelve imprecisa. El Estado- Nación pierde la mayor cantidad de atribuciones que en otra época fueron suyas, privilegiando el funcionamiento del mercado libre; pero hay sectores 160 que no pueden ser asumidos por el mercado, como la Administración de Justicia que debe hacerla el Estado, pero debe hacerlo bien y no como función accesoria. Finalmente, debe considerarse la prioridad al gasto en inversión frente a los costos de operación. Las megatendencias de la Tercera Revolución Industrial nos llevan en esa dirección: equipos autogestionados de alto nivel en funciones de dirección, informatización global trabajo a domicilio. A medida que se vayan incorporando al mercado importantes masas de población, los tributos aumentaran y todo el esfuerzo realizado en el mejoramiento del Poder Judicial serán compensados con creces. Para hacer viable la secuencia de modernización administrativa del Poder Judicial, es conveniente plantearse metas muy altas y dirigirse en esa dirección. A partir de Enero de 2001, se podrá construir sobre bases sólidas la Administración que garantice la incorporación al mercado de la población que no goza hoy de los bienes que permiten la realización humana.106 106 Fundamentos Estructurales de la Reforma del Poder Judicial, Poder Judicial, Lima, 1999, pp. 191-204 161 GOBIERNO DE TRANSICION DE VALENTIN PANIAGUA CORAZAO 22 de Noviembre de 2000 – 28 de Julio de 2001 162 4.4 LA REFORMA JUDICIAL DEL GOBIERNO DE TRANSICION DE VALENTIN PANIAGUA CORAZAO ASPECTOS GENERALES Durante la gestión de 08 meses del Gobierno de Transición presidido por el Dr. Valentín Paniagua Corazao ( 22 de noviembre de 2000 al 28 de julio del 2001 ) , el tema de desmontaje del aparato autoritario y corrupto del régimen del Presidente Alberto Fujimori fue una prioridad. En ese contexto el sistema de administración de justicia, durante el 2001 buscó importantes avances en la búsqueda de su autonomía frente a los demás poderes del Estado. La desarticulación de casi una década de control del sistema judicial se logró gracias al consenso político que alcanzó el tema en el Poder Legislativo y en los otros poderes del Estado, traducido en el recuperación del marco legal democrático que ha permitido la renovación de las direcciones en todos los órganos integrantes del sistema de administración de justicia, la progresiva eliminación de la provisionalidad y suplencia de los jueces y fiscales, así como el funcionamiento del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial 107 y la Junta de Fiscales Supremos, como entes de gestión y gobierno del Poder Judicial y Ministerio Público, respectivamente. 107 De conformidad con el artículo 72° de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el Consejo Ejecutivo es el Órgano de Gestión y Dirección del …..Poder Judicial juntamente con la Sala Plena y el Presidente de la Corte Suprema, contando el Consejo Ejecutivo con una Gerencia General ….para el ejercicio de las funciones que le son propias. Tanto los integrantes como las funciones y atribuciones del Consejo ejecutivo previstas ….en el artículo 81 y 82 de la Ley Orgánica citada, fueron modificadas por la ley 27465 publicada el 30 de mayo del 2001, durante la gestión del … Presidente Paniagua. 163 LA MESA DE DIALOGO DE LA OEA Y LOS CONSEJOS TRANSITORIOS DEL PODER JUDICIAL Y EL MINISTERIO PUBLICO La Mesa de Dialogo auspiciada por la Organización de los Estados Americanos contribuyó para sentar las bases para la recuperación de la autonomía institucional del Sistema Judicial Peruano. En primer lugar se aprobaron acuerdos, luego ratificados por el Congreso, que pusieron término a la homologación de magistrados titulares y suplentes a fin de evitar su participación en los órganos de gobierno del Poder Judicial. Luego se desactivaron las Comisiones Ejecutivas108 que controlaban el Poder Judicial y el Ministerio Público109 y se crearon Consejos Transitorios que en un plazo de 90 días, devolvieron sus funciones al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y a la Junta de Fiscales Supremos, atendieron el reordenamiento administrativo y racionalización del personal, la evaluación de las políticas aplicadas en la reforma judicial y la investigación del destino de los fondos utilizados. El balance de este proceso es positivo ya que marcó el inicio del fin del control político del sistema judicial. Sin embargo, a decir de Martin Castro Gargurevich 110 “(…) en el contexto de la Transición Democrática no se ha iniciado aún un proceso amplio, serio y consistente de reforma judicial en el Perú. Durante este periodo, que va desde el gobierno de transición presidido por Valentín Paniagua hasta el momento, se ha producido un progresivo desmantelamiento de la estructura montada por la autocracia fujimorista y las disposiciones normativas que permitieron, durante la década pasada, controlar la judicatura y someterla a los intereses políticos del antiguo régimen. Se puede decir que la casa se ha limpiado. Sin embargo, falta remodelarla” 108 Ley N° 27367 del 06 de noviembre de 2000 que desactiva la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial. Con la creación de la comisiones interventoras del Poder Judicial y del Ministerio Público permitieron la manipulación política del sistema judicial en su conjunto, así como favorecer los intereses económicos de determinados grupos de poder. 110 Gargurevich, Martin Castro ; REFORMA JUDICIAL EN EL PERÚ EN EL CONTEXTO DE LA 109 TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA; II FORO TEMATICO REGIONAL- GOBERNABILIDAD PARA EL EMPODERAMIENTO DE LOS POBRES - COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS. Lima 2002. 164 AUTONOMIA DEL SISTEMA DE JUSTICIA. Como ya se señaló en capítulos anteriores, la intervención del gobierno de Fujimori en el Poder Judicial, generó efectos devastadores sobre su independencia. El nivel de subordinación de muchos jueces, fiscales y altos funcionarios a cargo de la reforma del poder político fue el denominador común. Sin embargo, casi al año de iniciado el trabajo de institucionalización democrática del Estado a cargo del Presidente Paniagua, a decir del Informe Anual sobre la región Andinaenero 2002111, los peruanos vieron con optimismo el futuro del sistema de administración de justicia, agregando que las acciones emprendidas, a raíz del cambio de las autoridades judiciales dispuesto por los mismos mecanismos institucionales del sistema, están devolviendo la majestad a la judicatura. REFORMAS LEGALES El logro más importante del proceso de institucionalización democrática del sistema de justicia, radica en la devolución de sus funciones de gobierno a las propias instituciones del sistema judicial y el respeto de su independencia y autonomía por parte de los otros poderes del Estado. Los cambios legales e institucionales requeridos, han sido producto de un trabajo conjunto de diversos sectores de la sociedad civil y del propio Estado, incluido el sistema de justicia. En este proceso destacó el trabajo del Poder Legislativo. La aprobación de diversos proyectos de ley, presentados por los órganos constitucionalmente autónomos del sistema de justicia y la sociedad civil, fueron atendidos oportunamente como parte de una fórmula para recuperar la legitimidad de las autoridades y la confianza de los ciudadanos en la ley y el derecho. Por su parte el Poder Ejecutivo – especialmente durante el periodo de transición democrática, a cargo del Presidente Valentín Paniagua – a través del Ministerio de 111 Comisión Andina de Juristas; “La sombra de la corrupción” ; Primera Edición; 2002; p.209 165 Justicia, prestó especial colaboración al trabajo de los Consejos Transitorios del Poder Judicial y del Ministerio Público. En el aspecto normativo, destacó la elaboración de proyectos de ley, referidos a la adecuación de las leyes orgánicas al marco legal vigente de las instituciones integrantes del sistema de justicia y la formación de un mecanismo permanente de coordinación para que diseñe un plan estratégico de política judicial. En esta etapa de transición democrática, hubo varias muestras de una corriente de cambio, impulsado por un sector de la magistratura 112 en los siguientes aspectos: a).- Creación del sistema anticorrupción con jueces y fiscales que contaron con respaldo ciudadano; b).- La continuación de las labor acertada de la Sala Especial Antiterrorista. En ese contexto en materia anticorrupción, se dictaron las siguientes normas que reformaron la justicia penal: Mediante Ley 27378 que estableció un régimen de beneficios por colaboración eficaz con el objetivo de lograr una adecuada persecución de estos delitos. Este régimen permite otorgar beneficios a quienes han cometido determinados delitos, individualmente o – según los casos- en el marco de una organización criminal, con el fin de obtener información relativa a las circunstancias de comisión de delito, autores, instrumentos y efectos del mismo. Los beneficios que se pueden otorgar van desde la disminución de la pena hasta su exención total. Por ley 27379, se facultó a los fiscales especializados a solicitar a los jueces, la adopción de medidas limitativas preliminares, a fin de por un lado, garantizar la presencia de los investigados y, por otro, dotar de mejores recursos a los fiscales para recabar los elementos probatorios necesarios para el debido esclarecimiento de los hechos. Entre estas medidas se encuentran, la detención preliminar, impedimento de salida del país, incautación e interceptación de documentos privados, embargos, levantamiento del secreto bancario y de reserva tributaria, entre otros. 112 JUSTICIA VIVA, Nro.15; agosto , Lima 2004, p. 4 166 A través de la Ley 27399, se permite imponer medidas cautelares personales a los funcionarios con derecho a antejuicio, previsto en los artículos 99 y 100 de nuestra Constitución, entre ellos, el impedimento de salida del país. Finalmente , debe enumerarse también la ley 27398 publicado el 13 de enero del 2001, iniciando la implantación de la obligatoriedad de la conciliación en los Distritos de Lima y Callao, excluyéndose temporalmente de dicha obligatoriedad las materias que versen sobre derechos laborales y de familia. 167 4.5 REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE ALEJANDRO TOLEDO MANRIQUE. 28 de Julio de 2001/28 de julio 2006 168 LA REFORMA JUDICIAL DEL GOBIERNO DE ALEJANDRO TOLEDO MANRIQUE ASPECTOS GENERALES Durante el Gobierno de Alejandro Toledo, el proceso de reforma judicial, que de alguna manera se avizoró políticamente desde la expulsión de jueces y fiscales de 1992, supuso algunos cambios estructurales medianamente positivos, los que fueron opacados por la interferencia política en la administración de justicia, en el fondo el verdadero móvil del proceso en mención, gestada externamente al sistema judicial. Las instituciones involucradas con la administración de justicia expresan un natural recelo a toda la iniciativa del poder político o sociedad civil para un nuevo proceso de reforma, que se superponga a sus propios planes de reestructuración postergándolos o tomando su dirección. CERIAJUS Introducción. Todos los indicadores sociales permiten afirmar que el sistema judicial peruano siempre se encuentra en crisis. Empero, si ampliamos nuestro horizonte de apreciación, fácilmente se reflejará que es todo el tejido social, la satisfacción de cuyos requerimientos mínimos depende del cumplimiento de las funciones básicas del Estado, el que se encuentra soportando la peor crisis de la cual se tenga memoria en nuestra época republicana. La reflexión inicial entonces, resulta importante porque permite constatar que el sistema democrático de un país puede funcionar y que los índices de bienestar general de una sociedad pueden ser soportables, si algunos de los subsistemas que conforman el ejercicio de las funciones básicas del Estado funcionaran aceptablemente. 169 Esta precisión es necesaria para evitar sobrecargar la ya trascendente responsabilidad judicial, es decir, el funcionamiento del sistema judicial es importante para la vida democrática del país, pero sus problemas no pueden explicar autónomamente el fracaso del sistema político y la desconfianza ciudadana en sus autoridades. En nuestro país, debe considerarse que el sistema judicial no es el único afectado de disfuncionalidad, sino también todos aquellos servicios públicos respecto de los cuales el Estado ha decidió venderlos o que la ineficiencia los consuma. Casi no hay gobierno de los últimos tiempos que no haya expresado la profunda necesidad de que el judicial sea reformado, aún con invariable determinación, tales actos sólo han consistido en mutaciones cosméticas que únicamente han conducido a mantener intactas las condiciones deplorables en las que se imparte justicia en el país. El último proceso de reforma judicial, que de alguna manera se avizoró políticamente desde la expulsión de jueces y fiscales de 1992, supuso algunos cambios estructurales medianamente positivos, los que fueron opacados por la interferencia política en la administración de justicia, en el fondo el verdadero móvil del proceso en mención, gestada externamente al sistema judicial, las instituciones involucradas con la administración de justicia expresan un natural recelo a toda la iniciativa del poder político o sociedad civil para un nuevo proceso de reforma, que se superponga a sus propios planes de reestructuración postergándolos o tomando su dirección. Los magistrados han expresado su intención de implementar, por primera vez en el Perú, su propio proceso de reforma judicial, claro está, con la participación del poder político y la sociedad civil, pero liderado por ellos, observando la autonomía e independencia judicial. Desde este punto de vista, la aparición de la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS) con presencia mayoritaria en su seno de representantes del poder político y la sociedad civil, que autónomamente pueden tomar decisiones tan importantes como la elaboración del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia, no es vista con agrado por las entidades del sistema judicial, porque señalan que pueden perder el control de un proceso de cambio que desean ellos mismos los que conducir los destinos de la reforma judicial. 170 Es así, como el Poder Judicial ha mantenido su propuesta del Plan Nacional de Justicia, con la instalación de un grupo impulsor, que claramente constituye una respuesta a la CERIAJUS, generando una peligrosa eventual duplicidad de funciones. Esta no fue pedida por entidad alguna relacionada al sistema judicial y de no encausarse debidamente las iniciativas existentes de muchos frentes, puede cometerse el mismo error de origen de las anteriores reformas judiciales que han existido en el país: ser gestada y planteada en sus líneas maestras desde fuera del sistema judicial, lo que le restaría toda la legitimidad pues los magistrados no la sentirán como suya y a la larga, la boicotearán con la simple resistencia pasiva. El reto entonces de la CERIAJUS es llegar a consensos para aprobar el importante plan que se le ha encomendado, debiendo los representantes del poder político y la sociedad civil basarse en las propuestas ya existentes del Poder Judicial y el resto de las entidades del sistema judicial, para perfeccionarlas son quitarle su contenido esencial. Y allí, donde existan diferencias sustanciales de enfoque entre los que no integran el sistema judicial y los que lo conforman, los primeros deben agotar todos los esfuerzos necesarios para convencer a los segundos de sus propuestas alternativas. En resumidas cuentas, los que hacen mayoría en la CERIAJUS deben persuadir a los que forman la minoría que comparten los mismos objetivos y constituyen una fuente crucial de aportes para consolidar un plan de reforma bien concebida. Caso contrario, la CERIAJUS fracasará, pues las entidades del sistema judicial intentarán hacer la reforma a su modo en base a sus propias ideas, pudiendo finalmente naufragar el proceso mismo por la eventual negativa del poder político a financiarlo al no compartir sus premisas básicas, lo que generará mayor escepticismo sobre las reales posibilidades de cambio en el sistema judicial y la viabilidad de lograrlo en el marco de un proceso democrático, lo que podrá generar el escenario propicio para estilos de implementar la reforma ya superados. Un verdadero cambio en el sistema judicial, no sólo debe darse en el Poder Judicial o el Ministerio Público. Ha ganado adeptos la convicción de que es indispensable e impostergable para mantener las bases de nuestra organización política democrática, una “refundación” del sistema de justicia. Esto equivale a volverla a hacer. Para ello, resulta necesario impulsar cambios profundos en todo el sistema de justicia y no sólo en el Poder Judicial o en el Ministerio Público. Es necesario producir modificaciones sustanciales: 171 mejorar la formación jurídica del nuevo abogado; acentuar el rol fiscalizador de los Colegios de Abogados; reconducir la función de la Policía Nacional en la investigación penal; asegurar que el Estado y los gremios de abogados asuman el reto de impedir que la carencia de recursos se convierta en una negación de asesoría jurídica en los procesos a las grandes mayorías; propiciar un nuevo sistema penitenciario; reformular las funciones y la actuación del Consejo Nacional de la Magistratura, del Tribunal Constitucional y de la Academia de la Magistratura, entre otros muchos aspectos. Ahora, se describirán y analizarán, la manera en que se ha venido gestando el nuevo proceso de reforma judicial, quienes son sus principales actores, que móviles tiene y cuáles son los espacios actuales de influencia. Así, podrá apreciarse la necesidad de actuar estratégicamente para evitar desencuentros que podrían echar a perder la reforma sin siquiera iniciarse. LA NECESIDAD DE LA REFORMA. El poder de administrar justicia es una tarea delicada y que, como tal, corresponde ser ejercitada por los más destacados hombres de una sociedad, ya que esta misión, que puede conllevar a privar a una persona de su derecho a la libertad y al patrimonio, sólo puede o más bien “debe” ser decidida por quien resulte un referente ético y moral para todos. Pero ¿qué entendemos por referente ético y moral?. Un juez ético y moral será aquel que por sus actos y decisiones infunda en la sociedad manifestaciones de respeto y consideración. Para dar un ejemplo, hay muchos paradigmas. En 1803 un juez norteamericano llamado Jhon Marshall se hizo conocido con su decisión de aplicar la Constitución sobre la ley en el caso Mrbury vs. Madison. Ese juez, precisamente fue Presidente de la Corte Suprema de los Estados Unidos por muchos años, siendo un ejemplo para la sociedad americana, no sólo por sus sentencias sino por sus actos en la vida cotidiana. Cuando Mostesquieu señaló que el Poder Judicial era un “poder neutro” jamás pretendió disminuirlo. Por el contrario, en una interpretación positiva, el hecho de hacer del Poder Judicial una suerte de poder temporal y aplicar lo que disponía la ley únicamente era el resultado de esa alta misión que correspondía a los jueces. 172 Hoy en día nadie discute la delicada misión del juez en el Estado constitucional, ya que, debido a la progresión del todo el aparato estatal, el juez ya no puede tener las clásicas funciones con las que apareció. Como explica Juan Monroy, el juez en la actualidad tiene un protagonismo en el ejercicio del poder político, es decir, que tiene capacidad para orientar la vigencia de los valores sociales en juego en una comunidad113. De manera que un Estado que apunte a ser democrático y estatuir un modelo constitucional deben orientar su actividad a efectuar un cambio estructural en su sistema de justicia, no solamente para lograr hacer del juez ese actor social que hoy en día se le reclama, sino además para generar los cambios normativos adecuados que permitan establecer un sistema de justicia eficaz y accesible a la ciudadanía, de manera que así, se puede lograr hacer del Poder Judicial un verdadero poder y desde los estamentos que conforman el sistema de justicia instituciones adecuadas para lograr materializar la tutela procesal que ampare a los ciudadanos, razón primera y última del Estado, y titular de la soberanía popular por el que se ejer4ce la potestad de impartir justicia. Las falencias estructurales del sistema de impartición de justicia también han sido una constante en el Perú, precisamente, por la importación del modelo de justicia positivista y de estructura napoleónica basada en jerarquías sobre la base de la teoría tripartita del poder, con todas las deficiencias históricas que el diseño trajo consigo. Es por ello también que nuestro sistema de justicia ha sido deficiente, sobre todo frente a una realidad social basada en la oralidad como es en el Perú. A ello se añade la debilidad de la institución judicial que ha sido apetitosa para el poder político sobre todo en los regímenes autoritarios en donde siempre se pensó, subsumirlo en una dependencia para controlar la justicia, ora para perseguir a los adversarios del régimen, ora para sancionar a quienes actúen independientemente o contrarios a los intereses del gobierno de turno. También ha habido intentos de cambiar esta diferencia del sistema, el primero durante el gobierno del general Velasco Alvarado (1969) y el segundo durante el gobierno de Alberto Fujimori Fujimori (1992-1995), los mismos que no dieron los frutos esperados. Esto era evidente si se tiene en cuenta que propugnar un cambio estructural del Poder Cf. MONROY GALVEZ, Juan. “Sobre el Poder Judicial ¿cambiando de oximorón?”. En Revista Hechos ….de la Justicia N° 1 Nov – Dic 2003, p.50 113 173 Judicial y de las demás instituciones conformantes del sistema de justicia implica hacer una transformación “reforma”, que no puede ser ajena al momento constitucional, ni realizarse en un modelo de gobierno autoritario. En efecto, una reforma engloba un momento inicial, precisamente es un status democrático. Sólo en un modelo democrático podrá realizarse una verdadera reforma. Pero aún hay más, dentro de ese ambiente democrático debe haber un sentimiento global por el cambio. En ese sentido, es moneda corriente la crítica cotidiana que la ciudadanía formula a la justicia aspirando a tener un nuevo modelo. Por otro lado, el poder político y los demás estamentos de la sociedad que siempre han pretendido un cambio integral de nuestra justicia, también se encuentran abocados a realizarlo tanto en lo que concierne a la modificación de códigos como a la reestructuración de diversos mecanismos con los que ejercitan sus funciones los órganos de justicia. De modo que la reforma no solamente es bienvenida sino, además, es una necesidad de primer orden. Por ello, el país no puede desaprovechar, el cambio de uno de los poderes del Estado y con ello, darle a la ciudadanía la posibilidad de poder sentir mayor credibilidad en sus instituciones públicas. LA REFORMA DEMOCRATICA. El Perú, ha tenido dos intentos de reforma. El primero durante el régimen militar de inicios de los años 70 y el segundo durante el periodo de Alberto Fujimori Fujimori, ambos regímenes de corte autoritarios114. Con el advenimiento del periodo democrático en el año 2000, el tema de reformar el Estado y en concreto el Poder Judicial y los demás órganos de la administración de justicia, ha sido una constante, más con la asunción al poder del presidente Alejandro Toledo en julio del 2001, quien impulsó la reforma judicial. En efecto, el momento en que se produce esta reforma es propicio porque los gobiernos democráticos, a pesar de todo, nunca se interesaron en realizar una reforma seria, los que más intereses tuvieron en reformar fueron los gobiernos no democráticos. Cfr. Alvarado Dodero; En Entrevista de Rosa María Palacios sobre Administración de Justicia, editado por el Consorcio Justicia Viva. P.41 114 174 FASES DE LA REFORMA Hacer un cambio estructural implica tener un orden, lo que implica tener diferencias y etapas en lo que se pretende. Por ello, una reforma de todo un sistema no requiere menos, todo lo contrario, exige que la misma se ejecute de manera seria y en resguardo de principios esenciales del ordenamiento jurídico, como es el caso de la autonomía de los poderes. En ese sentido, se advierten tres fases diferenciadas: Fase de decisión política; fase del diseño y planeamiento estratégico; y fase de la implementación. Primera Fase: Decisión Política. La primera de ella, llamada de motivación y decisión política, consiste en el consenso que debe existir entre los poderes políticos para llevar adelante un cambio sustancial. Pero no solamente se requiere de ello, sino también de un ambiente democrático adecuado que de legitimidad al proceso. Este momento de decisión política se conjugó en el año 2001. A partir de entonces surge una verdadera democracia en la que se aprecia una amplia e irrestricta libertad de prensa y libertad de cátedra, así como un amplio control del Ejecutivo a través del Parlamento. De esta manera, nos encontramos en un escenario histórico que no ha estado presente en las anteriores reformas, siendo algo que distingue desde el comienzo este proceso de cambio. Es ese momento democrático, la decisión de llevar a cabo una reforma se ha ido sincronizando en todos los poderes e instituciones vinculadas. Así, el Parlamento empezó a convivir en un ambiente de reforma constitucional; además, se discutían reformas a los códigos principales, esencialmente al Código Penal115. El Congreso de la República, mediante Ley N° 27837 publicada en el diario Oficial el Peruano el 04 de octubre del 2002, dispuso la creación de una Comisión Especial encargada de revisar el texto del Código Penal, a fin de elaborar un “Anteproyecto de Ley de Reforma del Código Penal” en atención a las normas modificatorias y adecuación a los delitos previstos en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, ratificado por el Perú y demás instrumentos internacionales. 115 175 En el Poder Ejecutivo, una Comisión Especial de Alto Nivel venía elaborando un nuevo Código Procesal Penal, así como el diseño del Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario116. Asimismo, en el seno de la sociedad civil, un grupo de juristas elaboraba desde hace varios años el primer Código Procesal Constitucional, de suerte que el consenso en lo que respecta a adecuar los códigos como herramientas de la justicia iba en camino. El propio Poder Judicial, conjuntamente con las demás instituciones del sistema de justicia, promovió la conformación del Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la modernización del sistema judicial (GTAN)117. Por su parte, el Ministerio Público, por Resolución N° 847-2003-MP-FN de junio del 2003, aprobó la creación y conformación de comisiones para el proceso de modernización y reorganización de dicha entidad. En ese contexto, el proceso de reforma se consolidó en su primera fase, no sólo por los impulsos en materia de reforma normativa ya anotados, sino porque además, se materializó el acuerdo y, principalmente, la decisión política para impulsar la reforma del sistema judicial en el Perú. En el segundo semestres del año 2003, el Presidente de la República, Alejandro Toledo Manrique, en su discurso a la Nación del 28 de julio del 2003, anunció la presentación al Congreso de un conjunto de medidas en materia judicial, entre las que destacó una que correspondería a la creación de la Comisión Especial de Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS), que Fausto Alvarado Dodero, en ese entonces Ministro de Justicia, se encargaría de promover y defender118. 116 La creación de la Comisión Especial encargada de elaborar el Proyecto del Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario, se aprobó mediante Resolución Ministerial N° 343-2002-JUS de fecha 24 de setiembre del 2002, con el fin de solucionar definitivamente en problema penitenciario en el Perú. 117 Posteriormente, el Poder Judicial constituyó la Comisión de Magistrados para la Reestructuración del Poder Judicial, conformada por 13 jueces y vocales de todas las instancias. Esta comisión fue creada en febrero del 2003 mediante Resolución Administrativa N° 035-2003-P-PJ, con el objetivo de proponer medidas urgentes e inmediatas en cinco áreas: i) Derecho Civil; ii) Derecho Penal; iii) Despacho Judicial, iv) Órganos de Gobierno, y v) Política Anticorrupción, que permitieran un cambio estructural en el sistema de administración de justicia. 118 Como lo señala la Exposición de Motivos, la creación de la CERIAJUS, se orienta a la homologación e integración de las políticas públicas de las instituciones vinculadas a la administración de justicia y constituye el paso inicial para el replanteamiento del servicio de justicia y la búsqueda de soluciones a los problemas que actualmente enfrenta, a través del cual se perfilarán en forma adecuada y cooperante los 176 Con ello quedaba claro que la creación de la CERIAJUS era una clara señal de decisión política que el Gobierno había adoptado a fin de llevar a la práctica las propuestas de reforma en aras de mejorar la crítica situación de la administración de justicia, limitada muchas veces a ser objeto de estudios basados en voluminosos trabajos de diagnóstico. Segunda Fase: Diseño y Planeamiento Estratégico. La segunda fase de la reforma, tenía como objetivo el establecimiento de un plan, concebido como el marco legal que se requiere reestructurar, pasando por la necesidad de una reforma constitucional y de las leyes orgánicas de las instituciones que conforman el sistema de justicia. Lo que iba a significar modificaciones a códigos sustantivos y adjetivos y de todas las herramientas que comprenden el proceso civil, penal, constitucional, etc. También hubo un debate sobre a quién correspondía el diseño de la reforma. Para el Poder Judicial y el Ministerio Público, la reforma correspondía a ellos mismos. Para el Poder Ejecutivo, en cambio la reforma, siendo integral, no era de competencia de aquellos (Poder Judicial y Ministerio Público), sino antes bien correspondía ser formulada por el poder político, que, al fin y al cabo, como representante del pueblo, era el que debía diseñar la forma de cada institución pública119. No obstante, el Parlamento no quiso excluir a nadie (a pesar de que podría haber formulado una reforma únicamente por los mismos parlamentarios como titulares de la potestad del pueblo de dictar las leyes). De manera más que democrática, procedió a convocar a todas las instituciones vinculadas a la justicia, al Poder Ejecutivo y a la sociedad civil, ante la CERIAJUS. roles institucionales de carada organismo a fin que responda de manera eficiente y eficaz al clamor de la ciudadanía por justicia. 119 Frente a las críticas del Poder Judicial, el entonces Ministro de Justicia, Fausto Alvarado precisó el tema de a quién compete la reforma: Hacer una reforma judicial es un tema político porque la forma como el Poder Judicial se organiza es de acuerdo a ley, no se organiza como los jueces quieren. La Constitución dice que la facultad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce de acuerdo a ley, entonces no se ejerce de acuerdo a la voluntad de los jueces. Se ejerce de acuerdo a ley y la ley se da en el Congreso. En: Entrevista al Diario Gestión, Lima 22 de setiembre del 2003, p.02. 177 Tercera Fase: Implementación. Luego de la creación de la CERIAJUS, que constituyó un paso histórico para el país en el proceso de reforma y de los aportes planteados en el Plan Nacional para la reconversión general del sistema de administración de justicia como su producto final, la tercera fase, venía a ser la ejecución de todas las propuestas de reformas legales y esencialmente la reforma constitucional que las instituciones correspondientes deberían de implementar. En esta fase, cada uno de los poderes del Estado debía implementar autónomamente cada una de las recomendaciones de la CERIAJUS. En ese sentido, al Parlamento le correspondía tanto la reforma constitucional como lo concerniente a las reformas legales, lo no le impedía ciertamente poder coordinar con las demás institucionales involucradas para coadyuvar a su materialización. En esta fase de ejecución las instituciones vinculadas debían comprometerse a implementar las propuestas normativas que fueron establecidas de manera programática en el corto, mediano y largo plazo, considerándose como corto plazo un lapso no mayor a un año, por mediano plazo de uno a cinco años y por largo plazo un término mayor a los cinco años, de acuerdo al orden de prioridades de cada sector en torno a la reforma. Así, por ejemplo, el Plan Nacional proponía un conjunto de orientaciones y líneas de acción para identificar una serie de medidas denominadas “urgentes”, que por el bajo costo de implementación, las entidades del sistema de justicia debían aplicar. En ese contexto se propuso 17 medidas urgentes, de las cuales 8 correspondían a ser implementadas en el Poder Legislativo, 3 por el Poder Ejecutivo (Ministerio de Justicia) y 6 por el Poder Judicial. Bajo esta concepción, el Congreso de la República conformó una Comisión Especial de Estudio encargada de implementar todas las iniciativas legislativas contenidas en el Plan Nacional, a fin de dar un mecanismo eficaz y dinámico para que el proceso de reforma de justicia continuara en marcha y generar con ello, propuestas normativas en forma coherente y sistemática allí donde el Plan sólo había dado las pautas para la elaboración de determinada normatividad. Este esfuerzo parlamentario fue acogido por otras instituciones del sistema de justicia. De una parte, el Poder Ejecutivo constituyó la Comisión Especial para impulsar la 178 Implementación del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia, mediante Decreto Supremo N° 009-2004-JUS publicado el 01 de setiembre del 2004120 y la Resolución Ministerial N° 433-2004-JUS del 08 de setiembre del 2004; y el Grupo de Trabajo “Iniciativa por la Justicia” IJU, creado mediante Resolución de la Defensoría del Pueblo N° 28-2004/DP el 16 de diciembre del 2004. PROPUESTAS DE REFORMA. 1.- Metodología Constituida la CERIAJUS, en un primer momento ésta se avocó a la aprobación de un reglamento de trabajo y al nombramiento por unanimidad el 02 de diciembre del 2003 de su Secretario Técnico, cargo que recayó en el doctor Juan F. Jiménez Mayor. Igualmente, el pleno aprobó el 09 de diciembre el plan de trabajo que el Secretario Técnico presentó para organizar la estructura de apoyo y postular acciones metodológicas para el trabajo futuro. Asimismo, el pleno de la CERIAJUS acordó dividir la labor en 10 grupos de trabajo temático (GTT) que serían coordinados por un miembro del pleno e integrados por todos los comisionados interesados en estos temas, quienes podían intervenir directamente o representados por sus alternos designados por ellos. Asimismo, la Secretaría Técnica designó un representante a cada uno de los grupos de trabajo a fin de coordinar y apoyar la labor de los mismos. También, con el fin de coordinar entre la Secretaría Técnica y las diferentes instituciones del sistema de justicia, se acordó que éstas podían acreditar ante aquella un funcionario enlace. Con el apoyo de la cooperación internacional se conformó un equipo de la Secretaría Técnica el mismo que entró a operar el 05 de enero del 2004, siendo destacable que el Poder Judicial haya solventado los costos administrativos y de infraestructura del trabajo de la CERIAJUS, alojando a la Secretaría Técnica y brindando los recursos logísticos para su labor. 120 Debido a que el plazo de la Comisión ya había culminado, el Ministerio de Justicia mediante Decreto Supremo N° 010-2005-JUS, publicado el 23 de agosto del 2005, se creó la Comisión encargada de impulsar la implementación del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia con carácter de permanente a fin de institucionalizar el proceso de reforma. 179 Luego, y con el propósito de contar con un diagnóstico que condense los diferentes trabajos realizados sobre la materia, se le encargó a la Secretaría Técnica para que en quince días elabore un documento, el mismo que fue presentado dentro del plazo el 27 de enero y fue publicado en la página web que la secretaría técnica diseñó en el portal internet del Poder Judicial y desde el cual se ha venido informando sobre los avances del trabajo de la CERIAJUS. Los tres primeros grupos de trabajo, implementados a fines del 2003, fueron: a) el encargado de proponer las medidas urgentes; b) el de la reforma parcial de la Constitución en lo que se refiere a la administración de justicia; y c) el referido a las políticas anticorrupción y de promoción de la transparencia en la administración de justicia. Posteriormente, a propuesta de la Secretaría Técnica, se constituyeron otros siete grupos de trabajo a los que se les confió los siguientes temas: reforma de la justicia penal; acceso a la justicia y medios alternativos de solución de conflictos; recursos humanos; despacho y modernización; gestión, presupuestos y cooperación internacional; modificación puntual de códigos y normas conexas y jurisprudencia y predictibilidad. Los grupos de trabajo contaron con una pauta general y una ficha para ordenar su labor diseñada por la Secretaría Técnica, pero a la vez contaron con la suficiente flexibilidad en función a la materia que abordaron. Así, el trabajo consistió en revisar el estado de la situación actual, formular y escuchar las diferentes propuestas planteadas y defendidas por los integrantes, y luego del debate concluir en propuestas concretas y consensuadas o, en su defecto, aprobadas por mayoría. Todos los informes finales de los grupos de trabajo fueron aprobados por consenso por el Pleno de la CERIAJUS, a excepción de la propuesta de reforma constitucional, que fue aprobada por mayoría (con el voto contrario del Poder Judicial, Ministerio Público y Academia de la Magistratura; el representante del Consejo Nacional de la Magistratura justificó su inasistencia a dicha sesión) y del informe final de leyes orgánicas, que no pudo ser aprobado pues las instituciones respectivas o no alcanzaron propuestas o las que alcanzaron no eran compatibles con la propuesta de reforma constitucional aprobada. Cabe destacar que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, presentó una propuesta alternativa de reforma constitucional. 180 Por su parte el Acuerdo Nacional por la Justicia también presente su informe final denominado “Políticas de Estado para el Cambio Estructural en el Poder Judicial”, el mismo que constituye el aporte del Poder Judicial al Plan de Reforma Integral y que por lo tanto debe ser tenido en cuenta en la medida que no sea contradictorio con las propuestas aprobadas por el Pleno de la CERIAJUS. 2.- REFORMA CONSTITUCIONAL. Era indispensable que el Congreso de la República reforme la Constitución de 1993 diseñando un nuevo modelo destinado a que la función de impartir justicia se autónoma, efectiva y predecible. Los principales puntos contenidos en la propuesta aprobada por la CERIAJUS son los siguientes: Poder Judicial. La justicia militar se incorpora dentro del Poder Judicial para que no siga siendo una instancia judicial paralela exenta de control, evitándose así los excesos cometidos. El presupuesto elaborado por el Poder Judicial no podrá ser observado por el Ejecutivo, salvo que exceda el 4% del monto total del Presupuesto General de la República. La Corte Suprema estará conformada por una Corte técnica de once miembros con competencia nacional que resolverá los recursos de casación y la responsabilidad de los altos funcionarios. Para ser juez de la Corte Suprema se deberá acreditar una trayectoria democrática, de respeto a los derechos fundamentales y una conducta profesional acorde con los principios éticos. Los jueces pueden permanecer en el servicio hasta los 70 años y tienen derecho a mantener su especialidad jurídica durante el desempeño de su función. El Consejo de Gobierno del Poder Judicial será el encargado del gobierno del Poder Judicial y estará integrado por magistrados de todos los niveles y por representantes de las universidades y colegios de abogados. Los distritos judiciales tendrán su propio Consejo de Gobierno, según lo dispuesto por la Ley Orgánica. 181 Quedan eliminadas las diferencias entre los magistrados, precisándose que los jueces sólo se distinguen entre sí por la diversidad de sus funciones. La carrera judicial se afianza para garantizar la independencia de la función jurisdiccional, los derechos de los jueces, el establecimiento de un sistema de méritos para el ingreso, ascenso y permanencia, la calidad del servicio de justicia. Consejo Nacional de la Magistratura. Se constituye en el órgano autónomo encargado de la selección, nombramiento, promoción y régimen disciplinario de todos los jueces y fiscales. Asume el control externo y permanente de los jueces y fiscales, eliminando el sistema de control interno que está en manos del Poder Judicial y del Ministerio Público. Elimina las ratificaciones de jueces y fiscales cada siete años, pues en la práctica se han convertido en un poder discrecional, absoluto, secreto e incuestionable. Academia de la Magistratura. Adquiere total autonomía administrativa, económica y académica, dejando de pertenecer al Poder Judicial. Está encargada de la formación y capacitación de los jueces y fiscales en todos los niveles, así como de la formación de los aspirantes a estos cargos cuando la ley lo señale. En Consejo Directivo es su más alto órgano, y está integrado por representantes del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Consejo Nacional de la Magistratura, de los Colegios de Abogados y de las Facultades de Derecho de las universidades. Ministerio Público. Sus miembros tienen los mismos derechos y prerrogativas y están sujetos a las mismas obligaciones que los del Poder Judicial en los niveles respectivos. Se homologa el periodo del cargo de Fiscal de la Nación con el del Presidente de la Corte Suprema, ambos en dos años. 182 Se introduce al Consejo de Gobierno del Ministerio Público como el órgano encargado del gobierno de la entidad, el cual está integrado por fiscales de todos los niveles y por representantes de las universidades y de los colegios de abogados. Tribunal Constitucional. Contará con 10 magistrados y se podrá designar suplentes. Se introduce la posibilidad de que el Tribunal pueda escoger discrecionalmente los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y de cumplimiento resueltos por el Poder Judicial que considere necesario revisar. Además podrá resolver en instancia única los procesos de amparo interpuestos contra resoluciones judiciales dictadas por la Corte Suprema de la República y contra resoluciones dictadas por el Consejo Nacional de la Magistratura. La sentencia que declara inconstitucional una norma carece de efecto retroactivo, salvo en materia penal cuando sea más favorable al reo. Si la norma declarada inconstitucional afecta derechos fundamentales, el Tribunal Constitucional podrá darle eficacia retroactiva a su sentencia. Resolverá y adoptará acuerdos por mayoría simple de votos emitidos, salvo para dictar sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma, caso en que se requerirá un mínimo de siete votos del número legal de sus miembros. Necesidad de establecer relaciones de coordinación. Se introduce una norma constitucional según la cual el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura y la Academia de la Magistratura establecerán relaciones de coordinación a efectos de asegurar el cumplimiento adecuado y oportuno de la función de impartir justicia. 183 Comunidades campesinas y nativas, rondas campesinas y pueblos indígenas. Se reconoce que las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, rondas campesinas y pueblos indígenas pueden resolver conflictos dentro de su ámbito territorial. Derecho a un debido proceso. Se le reconoce como un derecho fundamental, precisando sus manifestaciones más relevantes. PROPUESTAS ALTERNATIVAS REALIZADAS POR EL PODER JUDICIAL Y EL MINISTERIO PUBLICO (ARTICULADO NO APROBADOS) En el tema de la reforma parcial de la Carta Magna de 1993, hubo consenso parcial en el Pleno de la CERIAJUS. Así, por mayoría se aprobó un texto final, pero en minoría el Poder Judicial y el Ministerio Público presentaron textos alternativos que constan en el Plan Nacional como documentos no aprobados, al igual que la propuesta del Grupo Temático de Trabajo de Acceso a la Justicia. Propuesta alternativa del Poder Judicial121. En cuanto a la autonomía del Poder Judicial (artículo 139°), el Poder Judicial postula que no solamente sea económica, administrativa y normativa, sino también disciplinaria. Obviamente, esto significa que el control funcional debe continuar al interior del Poder Judicial, pero con participación de la sociedad civil. En cuanto al Consejo Ejecutivo (de Gobierno en ambas propuestas, artículo 141°), el Poder Judicial considera que no debe aumentarse el número de integrantes pues ello dificulta el proceso de toma de decisiones institucionales y convierte un ente que por naturaleza debe ser dinámico en uno que asemeja a una asamblea permanente. El Poder Judicial considera que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia es “el máximo grado de deliberación” institucional (artículo 142), y que como Ver: CERIAJUS. Preguntas y Respuestas, elaborado por el Poder Judicial y otros, Lima, diciembre 2004, …..p.12. 121 184 órgano jurisdiccional funciona a través de salas especializadas, las necesarias para atender la carga procesal que soporta. Esto es coherente con la preparación académica que cada magistrado realiza a través de su carrera, según sus aptitudes y preferencias. Además, constituirla como corte única es aplicable para otras realidades en que se necesita un órgano que propenda a la unidad de pluralidades políticas (por ejemplo, Estados Unidos de América, en que la Corte Suprema unifica los criterios de las cortes estaduales). Propuesta alternativa del Ministerio Público122. Constitucionalmente, la misión del Ministerio Público no se reduce a acusar ni a obtener el máximo de posibles condenas, sino principalmente buscar la obtención de sentencias justas, defender la legalidad constitucional y la correcta administración de justicia. Estas características particulares exigen una estructura orgánica específica en el Ministerio Público que le permitan desarrollar, con mayor eficacia, los delicados roles que la Constitución le asigna. De esta manera, en atención a los principios de mejor fluidez y despersonalización de decisiones, así como el espíritu democrático de la sociedad política, el Ministerio Público plantea que el gobierno de esa institución esté a cargo de la Junta de Fiscales Supremos y de un Consejo Consultivo. El Consejo Consultivo propuesto integrado por dos Fiscales Superiores Titulares y un Fiscal Provincial Titular. Asimismo, se establece que el Fiscal de la Nación presida y represente al Ministerio Público, quien es elegido por los Fiscales Supremos por dos años sin reelección. En contraposición, el Ministerio Público considera que la creación de un Consejo de Gobierno podría suponer un retardo en la necesaria prontitud de una acción o una irresponsabilidad colectiva que diluya la eficacia de la institución. Propuesta del Grupo de Trabajo Temático de Acceso a la Justicia123. Propuesta de reforma constitucional sobre Justicia Comunal que deberá ser sometida a consulta con los Pueblos Indígenas, Comunidades Campesinas, Nativas y Rondas Campesinas, conforme el artículo 6° del Convenio 169 de la OIT: 122 123 Ver: CERIAJUS. Preguntas y Respuestas, Ibidem, p.12. Ver: CERIAJUS. Preguntas y Respuestas, Ibidem, p.12. 185 “Artículo 138°.- El Poder Judicial ejerce la potestad de impartir justicia, de conformidad con la Constitución y las leyes. Su unidad y exclusividad no se afectan por las funciones que desarrollan el Tribunal Constitucional en materia constitucional y el Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral. Los miembros de las Fuerzas Armadas en actividad que cometan delitos estrictamente castrenses, serán juzgados por jueces que conforman una competencia especializada del Poder Judicial. Las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, rondas campesinas y pueblos indígenas, pueden resolver conflictos impartiendo justicia dentro de su ámbito territorial. Las autoridades policiales, fiscales, judiciales y en general, toda autoridades estatal, respetarán tales decisiones siempre que observen los derechos constitucionales y los derechos humanos internacionales reconocidos. La ley establecerá las formas de coordinación correspondientes entre la justicia comunal y la justicia ordinaria. Se reconocen el arbitraje y otros modos de solución de conflictos y eliminación de incertidumbres jurídicas como la conciliación y la mediación, de conformidad con las leyes sobre la materia” Propuesta alternativa, asumiendo el actual texto constitucional: “Artículo 149°.- Las autoridades de los pueblos indígenas, comunidades campesinas, nativas y rondas campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los juzgados de paz y las demás instancias del Poder Judicial”. PROPUESTAS PRESENTADAS COMO MEDIDAS URGENTES Antecedentes. La reforma integral del sistema de justicia, si bien tiene un sentido de corto o largo plazo, amerita de la implementación de medidas de aplicación urgente e inmediata que permitan un reencuentro de las instituciones del sistema –reunidos en el espacio de CERIAJUS186 con la ciudadanía, expresado en la constatación de la existencia de una clara voluntad política por la concertación como eje esencial de la reforma. Dentro de esta línea de acción, la CERIAJUS planteó como una de sus primeras acciones la constitución de un grupo de trabajo temática que formulara estas medidas de alcance inmediato (Acuerdo N° 11, Acta N° 5 correspondiente a la sesión del 25 de noviembre del 2003). Este grupo de trabajo presentó al Pleno de la CERIAJUS el conjunto de su trabajo, el mismo que fue aprobado en su conjunto en la sesión del 03 de febrero del 2004. RELACION DE MEDIDAS URGENTES. Derogación de la exoneración de las tasas judiciales a las AFPs. Sobre Justicia Anticorrupción Que la justicia especializada en Anticorrupción tenga carácter permanente y que los órganos competentes tomen medidas pertinentes a tal fin. Que, asimismo se disponga la creación de un ente coordinador del sub sistema anticorrupción que apuntale los diversos esfuerzos de las instituciones vinculadas al tema. Solicitar al Congreso que apruebe las partidas adicionales que han solicitado el Poder Judicial y el Ministerio Público para cubrir los gastos requeridos en el ámbito anticorrupción y antiterrorismo. Sobre el acceso a la justicia. Nombrar traductores que posibiliten la comunicación entre los pobladores que hablan idiomas originarios y los diferentes operadores del sistema de justicia. Traducir y editar en libros y cintas magnetofónicas, los textos normativos fundamentales a los idiomas originarios del país. Que el Poder Judicial evalúe la posibilidad de realizar un estudio para determinar el mecanismo a aplicarse para exonerar tasas judiciales en las provincias de extrema pobreza. 187 Sobre la gestión del Despacho Judicial y Fiscal y la celeridad de los procesos. Mesa única de partes para la distribución de denuncias y unificación del turno judicial y fiscal en turno de 24 horas. Cambio del horario de los jueces para atención de litigantes fuera del horario de despacho de 3 a 4 p.m. Disponer que los jueces promuevan el uso de las cuentas bancarias para el pago de alimentos. Restituir la notificación por nota para efectos de prescindir del gasto de tiempo y costo que su ausencia causa al proceso. En el proceso civil. Modificar los artículos que regulan la contienda de competencia en el Código Procesal Civil (artículos 35-46 y 451, inciso 5 del CPC). Modificar el artículo 625 del CPC en lo que se refiere a la caducidad de las medidas cautelares a fin de que esta sólo sea aplicable a los procesos iniciados con el Código de Procedimientos de 1912. En el Régimen Penitenciario. Recomendar al Ministerio de Justicia que prosiga con el trabajo de los internos del establecimiento penitenciario de Lurigancho hacia el pabellón industrial que se encuentra ubicado en la parte contigua al penal. Gobierno del Poder Judicial. Otorgar al Presidente del Poder Judicial instrumentos de gestión, ágiles y eficientes brindándole facultades ejecutivas contenidas en los incisos 5, 14, 19, 22 y 26 del artículo 82 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial hasta el 31 de diciembre del 2004. Del mismo modo, exonerarlo de las normas de austeridad en el gasto, en tanto no se implemente la propuesta que desarrolle el Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia. Modificar el artículo c236° de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en lo que se refiere al criterio de antigüedad como único criterio para designar a los jueces 188 provisionales y que en adelante se realice teniendo en cuenta, la especialidad, el orden de méritos, la antigüedad y que estos llamamientos se basen razones basadas principalmente en la trayectoria moral de los Magistrados. Supresión del término “reo” de la actual denominación de las Salas Penales por afectar la dignidad de la persona y el principio de presunción de inocencia. Una vez aprobadas estas medidas, la Presidencia de la CERIAJUS ofició a las entidades correspondientes para la implementación de estas medidas. PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL. La propuesta de reforma constitucional en materia de justicia no fue aprobada por consenso sino por mayoría. Se trata de una cuestión crucial, ya que las normas constitucionales proporcionan el marco regulativo básico para diversas leyes orgánicas y ordinarias que deben ser revisadas y adaptadas –o en otro caso creadas- en el proceso de reestructuración del Poder Judicial y las restantes instituciones del sistema de justicia. El texto de reforma aprobado contiene diversos cambios de importancia respecto de la Carta Política vigente. De hechos, podemos decir que si se llegan a adoptar, la configuración constitucional del sistema de justicia experimentará una transformación cualitativa. En otras palabras, la envergadura de los cambios propuestos es tal que su conversión en normas constitucionales determinará una diferencia radical respecto del viejo modelo de justicia consagrado en la Carta Magna de 1993. Es verdad que la Carta de 1993 introdujo ya algunas innovaciones, tales como la distinción entre funciones jurisdiccionales y funciones de gobierno y administración, la despolitización de los nombramientos de jueces y fiscales, la creación de la Academia de la Magistratura, entre otras. Pero lo que contiene el nuevo proyecto de la CERIAJUS es todavía renovador y constituye una transformación estructural e integral. Las principales propuestas de la CERIAJUS son: El abandono de la definición de la tarea jurisdiccional como mera “administración de justicia”. 189 El fortalecimiento de la independencia judicial externa e interna, mediante diversas normas en materia presupuestaria, de organización interna, de gobierno, de relaciones entre jueces, etc. La supresión del fuero militar y el fortalecimiento de la unidad y exclusividad del Poder Judicial. El reconocimiento de la potestad resolutiva de conflictos de las comunidades campesinas y nativas, rondas campesinas y poblaciones indígenas. La introducción de los Consejos de Gobierno, tanto en el Poder Judicial como en el Ministerio Público, como los órganos a los que se encomienda la dirección institucional. La redefinición de la naturaleza y rol de la Corte Suprema de Justicia. El establecimiento de la carrera judicial y fiscal. El control disciplinario externo sobre los jueces y fiscales, a cargo del Consejo Nacional de la Magistratura. La consolidación de la Academia de la Magistratura. El fortalecimiento del Consejo Nacional de la Magistratura mediante una ampliación del número de sus integrantes, las atribuciones de nuevas funciones y el establecimiento de una organización descentralizada. El fortalecimiento del Tribunal Constitucional. El reconocimiento de las relaciones de coordinación entre las instituciones de justicia. PROPUESTAS REFERIDAS AL ACCESO A LA JUSTICIA. El Grupo de Trabajo sobre Acceso a la Justicia de la CERIAJUS discutió con profundidad las causas por las cuales la gran mayoría de peruanos encuentran serias dificultades para acceder a la administración de justicia. Muchas de las recomendaciones que los representantes del Instituto de Defensa Legal (IDL) hicieron llegar al grupo fueron tomados en cuenta, pero resulta fundamental que la sociedad civil se involucre para tratar de buscar una salida más justa. 190 Barreras económicas. Tasas judiciales: Que generan serias dificultades para que la población acceda a un servicio que el Estado debe proporcionar a la población. El financiamiento del Poder Judicial debe estar a cargo del propio Estado, para lo cual recurre a los impuestos que pagan los ciudadanos. Lamentablemente, el presupuesto estatal sigue priorizando otros gastos antes que la satisfacción de la necesidad de justicia de la ciudadanía, que en muchas ocasiones se abstiene de buscar justicia o recurre a medios violentos mucho más económicos y rápidos que una salida legal. Aunque plantear tasas judiciales implica una discriminación indirecta de las personas de menores recursos, algunos funcionarios han llegado a justificar esta restricción argumentando que al establecer un costo se evita que se presenten demandas sin mayor fundamento y se produce un filtro para reducir la carga procesal. Sin embargo, esto es una contradicción, porque en lugar de promover el acceso de la población a la administración de justicia se pretende disuadirla de hacerlo. Si se considera que las tasas judiciales corresponden a un enfoque erróneo respecto de la relación del Estado con la sociedad, su situación actual es aún más grave, porque no se corresponde con el servicio que se presta al ciudadano, como disponen las normas tributarias. Auxilio judicial: En relación con el auxilio judicial, se constata que los trámites para acceder a él son sumamente complejos y que terminan por estar fuera del alcance de aquellos a quienes precisamente se pretende beneficiar. Sin embargo, las normas señaladas podrían ser de mucha utilidad si se logran difundir y los magistrados se sensibilizan al respecto. Jueces de Paz en zonas urbanas: Una segunda respuesta a las barreras económicas es la introducción de la justicia de paz en las zonas urbanas. Para ello se plantea derogar el artículo de la Ley Orgánica del Poder Judicial que prohíbe que los juzgados de paz coexistan con los juzgados de paz letrados. La presencia de jueces de paz en las ciudades ayudaría a disminuir la sensación de impunidad frente a la delincuencia menor y contribuiría a la armonía entre los vecinos. Resulta interesante que países como Colombia y Venezuela, que tomaron la justicia de paz del Perú, hayan decidido establecerla en los últimos años sobre 191 todo en las principales ciudades y con mucho éxito. Sería positivo que la sociedad civil peruana solicitase esta modificación legal. En todo caso, será necesario brindar una capacitación adecuada a la población que a la fecha no ha contado con jueces de paz, de manera que estén informados sobre los alcances y posibilidades de esta figura. Defensa de oficio: En cuanto a la defensa de oficio, un serio problema es que continúa ligada a la representación de procesados de escasos recursos y no a las víctimas, que muchas veces también son personas pobres. Se destaca que se haya contemplado la posibilidad de defender a los agraviados por delitos. Se trata de un área en la que si será necesario contar con más inversiones del Poder Judicial, siendo fundamental que se le dé prioridad. Conciliación extrajudicial. Otro avance significativo en cuanto a la eliminación de barreras de acceso es la propuesta de derogar la obligatoriedad de la conciliación extrajudicial, que en muchos distritos judiciales se había convertido en un trámite costoso en tiempo y dinero para los litigantes. El consenso logrado en este tema ha respondido a la constatación de que el mecanismo de la conciliación había sido desvirtuado por los diversos operadores del sistema (centros de conciliación), la mala preparación de los conciliadores y el débil control del Estado. La conciliación extrajudicial puede ayudar a facilitar el acceso a la justicia, en tanto las partes puedan optar por ella de manera voluntaria y no cuando se encuentran obligadas a ello como ocurre hoy. Barreras lingüistas. A más de 180 años de vida republicana, en el Perú ninguna norma ha sido traducida todavía para los nueve millones de hablantes de quechua, el medio millón de personas que hablan aimara y los miles de habitantes de lenguas amazónicas, lo que bloquea el acceso de estas poblaciones a la administración de justicia y trae como consecuencia la impunidad de la mayoría de delitos de los que son víctimas quienes no hablan castellano. Para enfrentar esta barrera lingüística, se ha previsto que deben nombrarse intérpretes cuando se perciba que cualquiera de los involucrados no puede expresarse en castellano. 192 De esta forma, no se trata solamente del acusado, sino de víctimas, testigos y demás partes o participantes del proceso. Se exige a cada institución contar con una relación de traductores. Sin embargo, la creación de un Registro Nacional de Intérpretes podría ser un objetivo demasiado complejo y costoso. Resulta más viable que tanto éstos como los referidos peritos culturales, encargados, por ejemplo, de definir si existe un error culturalmente condicionado tengan carácter local. Las barreras lingüísticas deben ser asumidas con mucha seriedad por las instituciones de la sociedad civil, los gobiernos locales y regionales y las organizaciones indígenas. En la actualidad es posible, sin mayor gasto económico, ofrecer a las cortes superiores un listado de las personas que están en capacidad de ser intérpretes, quienes podrían, a su vez, recibir capacitación en materia jurídica. Por otro lado, se debe plantear de manera mucho más precisa que hablar el idioma local es una exigencia para los defensores de oficio. Barreras culturales: Rondas campesinas. Es positivo que se aborde esta problemática y se incluya en los proyectos de capacitación y formación de magistrados. Igualmente, la presencia de peritos culturales va a evitar muchos problemas serios a la población campesina e indígena. Sin embargo, desde la presentación del problema debió mencionarse que la ausencia de reconocimiento constitucional de las facultades jurisdiccionales de las rondas campesinas genera múltiples e innecesarios conflictos entre la administración de justicia y la población. En muchos lugares donde no existen comunidades campesinas ni nativas, las rondas campesinas administran justicia y sufren persecución legal por ello. La modificación constitucional que se ha planteado no reconoce esta facultad de administrar justicia, sino que se refiere a la resolución de conflictos por comunidades, rondas y pueblos indígenas. Redacción que tiene un carácter muy ambiguo y, en la práctica, podría implicar que solo el Poder Judicial administra justicia, lo que sería un serio retroceso. 193 La referencia al “desarrollo de políticas públicas de reconocimiento y respeto” que se hace, puede pecar de genérica. En materia de los indicadores, la redacción también es imprecisa, al señalar como uno de ellos el “desarrollo legislativo de las facultades de las Comunidades Campesinas y Nativas y Rondas Campesinas”, sin precisarse que estábamos haciendo referencia a facultades jurisdiccionales. Justicia de paz. El Grupo de Trabajo ha planteado importantes avances para la justicia de paz. En primer lugar, el documento busca solucionar el entrampamiento legal existente a la fecha, planteando que los jueces de paz sean elegidos de manera directa, sin la intervención de la ONPE, el RENIEC y el JNE. La elección de los jueces de paz estaría entonces regulada y supervisada solamente por el Poder Judicial. De cumplirse las medidas planteadas, se logrará fortalecer la justicia de paz. La distribución de material logístico para los jueces de paz es una obligación que la Ley Orgánica del Poder Judicial ha previsto y que, en todo caso, debería cumplirse. De otro lado, la ampliación de las competencias de los jueces de paz es una necesidad, especialmente para las faltas contra el honor, apropiación ilícita, receptación y estafa. Pues no se tiene claridad respecto de todas las competencias que las leyes les confieren, provocando que en algunas cortes superiores se interprete muy restrictivamente las funciones de los jueces de paz. Para solucionar este problema sería positivo contar con una norma única que detallara la competencia. Módulos básicos de justicia. Los módulos básicos de justicia son considerados muchas veces como un fin en sí mismo, cuando en realidad corresponde evaluar si justifican la inversión que hay que hacer en ellos, Algunos han sido ubicados en lugares sin mayor carga procesal, contra la opinión de las propias cortes superiores. 194 PROPUESTAS SOBRE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION, PROMOCION DE LA ETICA Y TRANSPARENCIA. El Plan Integral y Concertado de Reforma del Sistema de Justicia de la CERIAJUS prevé como uno de sus componentes esenciales el establecimiento de políticas anticorrupción y de promoción de la ética y la transparencia en las instituciones del sistema de justicia. Dado el nivel de corrupción y de control político que pervirtió el funcionamiento de la justicia peruana durante el fujimorato y habida cuenta de la preocupante percepción ciudadana de las entidades del sector como fuertemente afectadas por prácticas corruptas, se trata de una cuestión de mayor relevancia. El Plan de Reforma establece como objetivo estratégico de esta área de intervención “establecer permanentes y coordinadas que consoliden una práctica ética y transparente de los operadores e instituciones del sistema de justicia y coadyuven a la identificación, sanción, erradicación de prácticas de corrupción en su interior”. En función de dicho objetivo, se definen tres sub áreas: i. lucha contra la corrupción; ii.promoción de la eticidad; y iii.- transparencia de la información. Como parte de las políticas anticorrupción, se previó el desarrollo de una serie de proyectos específicos tales como: Plan integral de prevención y sanción de actos de corrupción en las instituciones del sistema de administración de justicia. Mejora de los órganos de control disciplinario, como medida transitoria para la constitución de un único órgano de control, de carácter externo, en armonía con la propuesta de reforma constitucional formulada por la CERIAJUS. Reformulación de criterios para la evaluación de la idoneidad del magistrado, lo que va en consonancia con la propuesta referida al establecimiento de una verdadera carrera judicial. Fortalecimiento del subsistema judicial anticorrupción. Articulación con el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción que deberá formular el Ministerio de Justicia. Las iniciativas listadas pueden constituirse en importantes herramientas para el combate contra la corrupción en el sistema de justicia. Dado su carácter estructural, mención especial, merecen, por un lado, la reformulación de criterios para evaluar la idoneidad del 195 desempeño judicial, pues ello tiende a asegurar la permanencia en funciones solo de jueces capaces, y por otro lado, el fortalecimiento del subsistema judicial anticorrupción, pues se trata de un área judicial de extrema sensibilidad social y política porque juzga a un elevado número de personas imputadas de incurrir en corrupción desde el centro mismo del poder del Estado durante el régimen fujimorista. De las medidas específicas de fortalecimiento del subsistema judicial anticorrupción destacan: la asignación de recursos económicos provenientes del FEDADOI; la determinación del carácter permanente del subsistema; la ampliación de competencias para conocer todo tipo de casos de corrupción; y la emisión de normas de agilización de los procesos judiciales sobre la materia. En lo que se refiere al ámbito de la promoción de la eticidad, el objetivo definido es el de “coadyuvar a promover las condiciones sociales y formativas que favorezcan una conducta ética de los operadores del sistema de administración de justicia”. Para ello se proponen dos líneas de acción fundamentales, de corto y mediano plazo: la celebración de un pacto interinstitucional de la probidad y la realización de campañas de difusión e internalización de valores. De esta manera se busca que las entidades públicas de la justicia formen alianzas y adopten compromisos en conjunto para fomentar el comportamiento honrado en el desempeño de las funciones propias del cargo estatal. Asimismo, se procura incidir sobre los siempre difíciles aspectos de cultura ética y valores, por medio de talleres formativos y diversas acciones en medios de comunicación. Finalmente, en el ámbito de la transparencia de la información, el objetivo específico es “establecer mecanismos que permitan al ciudadano contar con información veraz y oportuna sobre las acciones, decisiones y gestión de las instituciones del sistema de justicia”. Las acciones o proyectos más interesantes que apuntan al logro de dicho objetivo son,: la creación de un portal de transparencia integrado de las instituciones del sector y la organización de un registro individual de cada magistrado, que tendrá carácter público y permanente. 196 PROPUESTAS SOBRE LA MODERNIZACION DEL DESPACHO JUDICIAL Y FISCAL. Las propuestas y proyectos se refieren a dos sub áreas: la judicial, con catorce proyectos y la fiscal con veinte. El hecho que hayan contado con el consenso de todos sus integrantes y del pleno de la CERIAJUS, debería facilitar su implementación, a partir de una mejor coordinación interinstitucional de todos los miembros del sistema de justicia. Los treinta y cuatro proyectos apuntan, de manera integral. Al elemento humano, institucional, financiero y tecnológico. El enfoque en este tema ha sido triple. Por un lado, busca la reducción de la enorme carga procesal del sistema de justicia peruano; luego, conseguir una tutela efectiva de los derechos e intereses de los usuarios; y finalmente, mejorar el trato de estos últimos, para que la percepción de la ciudadanía respecto del sistema de justicia sea más alentadora. Un ejemplo de esto, es la propuesta de crear la Defensoría del Usuario Judicial y del Servicio Fiscal que responda y canalice sus quejas, tanto en el ámbito judicial y el fiscal. La pregunta es si son necesarias dos instancias o basta con una que tenga la capacidad de responder a ambas demandas sociales, la del litigantes en general, que incluye la del quien es parte de un proceso penal. Entre las responsabilidades del Defensor del usuario, estarán la elaboración de su Reglamento de Organización y Funciones, así como la aprobación de la Carta de Derechos del Justiciable (usuario) y la emisión de directivas claras al personal encargado de la atención al público. La intermediación entre las demandas del usuario y las capacidades del sistema de justicia, sin duda, pueden ayudar a mejorar la imagen social, así con las condiciones de trabajo de la judicatura. La importancia de haber atendido el problema del despacho en esta área radica en que este enfrenta, a través de planes de desarrollo institucionales, uno de los más serios problemas del sistema, es decir, el punto de encuentro entre los solicitantes de justicia en el Perú y el sistema de administración de justicia vigente. 197 Descripción de las propuestas de reforma presentadas. Modernización del despacho judicial. Plan de Implantación Progresiva de más Juzgados y Salas. Plan de descarga procesal Solución al problema de la Corte Suprema. Plan de mejora de los servicios judiciales. Creación de la Defensoría del Usuario de Servicios Judiciales. Potenciar al juez como director del proceso y del despacho. Registro único de requisitoriados, procesados y sentenciados. Programa de desarrollo de sistemas y soporte informático para despachos judiciales. Cumplimiento de la ley 27939 sobre juzgados de paz en las delegaciones policiales. Delimitación de especialidades en justicia de paz. Reorganización del sistema de notificaciones. Modernización del Despacho Fiscal. Plan de Implantación Progresiva de más Fiscalías. Inventario nacional de carga procesal de Fiscalías. Plan de medidas presupuestales para el Ministerio Público. Plan de mejora de los servicios fiscales. Creación de la Defensoría del Usuario de Servicios Fiscales. Soporte logístico del despacho fiscal. Mejoramiento de organización y funciones de fiscalías provinciales, prevención del delito y pool de fiscales. Fortalecimiento de la función administrativa del despacho fiscal. Registro único de requisitoriados, procesados y sentenciados. Plan de tecnología de la información. Plan de medidas para el mejoramiento de la infraestructura de las fiscalías. Plan de Recursos Humanos del Ministerio Público. Capacitación de personal del despacho fiscal. Capacitación de fiscales en temas de gestión y administración del despacho. 198 Fortalecimiento del despacho de Fiscalías Superiores Penales, de Familia, Provinciales Civiles. Guía de pautas metodológicas para emitir dictámenes y resoluciones. Establecimiento de plenos de familia. PROPUESTAS SOBRE RECURSOS HUMANOS. La CERIAJUS planteó importantes avances en el campo de las facultades de Derecho; la selección, evaluación periódica y control disciplinario de los magistrados y el régimen laboral de los auxiliares o asistentes jurisdiccionales y fiscales. Respecto a las facultades de Derecho, es importante resaltar que la CERIAJUS se preocupó por el serio problema que constituye la cada vez mayor mercantilización de la enseñanza de esta disciplina, que ha prosperado debido a la ausencia de medios eficaces para controlar tanto la creación de las facultades de Derecho o filiales de éstas, así como la calidad de la enseñanza que en ellas se imparte. Para encargarse de estos dos controles, se propone la creación de un órgano que estaría constituido por los decanos de las cinco universidades más antiguas y que formaría parte de la Asamblea Nacional de Rectores y cuyas funciones serían, entre otras, el control de las plazas o vacantes ofrecidas por las facultades, la concertación de un nivel mínimo común de enseñanza entre ellas y la acreditación de éstas. De esta manera se busca comprometer a las universidades más antiguas en la tarea de mantener un nivel mínimo aceptable en la formación de los estudiantes de Derecho, para que, una vez egresados, tengan las capacidades necesarias para un desempeño personal y social adecuado y satisfactorio. Mejorando la calidad de los abogados se espera que también mejore, por lo menos en parte, la calidad de los futuros jueces y la de los litigantes en el sistema de justicia. Debe igualmente resaltarse que esta medida está bien complementada por la derogación de la disposición legal que permitía a las universidades crear filiales autorizadas para otorgar grados académicos. Sin embargo, el desarrollo de estas dos propuestas requiere de un sustento normativo un poco más complejo que aún no ha sido elaborado y que va desde las consecuencias del 199 incumplimiento de las disposiciones emanadas de la Junta de Decanos hasta el trámite que debe seguirse ante esta entidad y su relación de competencias con el Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU) y la ANR. En lo que se refiere a los magistrados, se aprobó las bases sobre las que debe desarrollarse la regulación de la carrera judicial y fiscal y que enfatizan el mérito como principio rector de la organización de la magistratura, ya que de él depende el ingreso, la permanencia y el retiro de ésta. Entre las principales características de estas bases deben señalarse las siguientes: La carrera es cerrada en los dos primeros niveles; es decir, solo pueden ingresar al segundo nivel quienes están en el primero; y es abierta en los dos últimos niveles, a los cuales pueden acceder todos. El ingreso a los dos primeros niveles, implica primero, un concurso de selección y posteriormente, el curso de formación inicial; solo después de cumplidos ambos requisitos se podrá nombrar jueces y fiscales titulares y suplentes o designar a los candidatos aptos para ser magistrados, que quedan en reserva por tres años para cubrir las plazas que se generen en este periodo. El ingreso a los dos últimos niveles de la magistratura se realizará mediante concurso público, en el cual los criterios de evaluación serán diferentes dependiendo de la condición en que se presente el postulante; así, por ejemplo, el criterio de evaluación de los antecedentes del magistrado y del abogado o profesor son diferentes porque la trayectoria de ellos también es diferente. La eliminación de las ratificaciones y la institución de la evaluación periódica del desempeño de los magistrados que comprenderá seis campos: la calidad de las resoluciones, la calidad de la gestión del proceso como director de éste, la productividad del magistrado, la organización de su despacho, la producción jurídica y los estudios realizados, teniendo mayor peso los dos primeros, La desaprobación de la evaluación será causal de cese en el cargo de magistrado. Se establecerán claramente los supuestos de faltas disciplinarias y de sanciones correspondientes y se corregirán algunas normas referidas al procedimiento (legitimidad, tiempo de prescripción, etc.) para hacerlo más eficaz sin afectar las garantías del debido proceso. Como producto de la evaluación y del record disciplinario del magistrado se construirá un cuadro de méritos por cada nivel con el fin de que todas las 200 decisiones que puedan afectar a los magistrados sean tomadas en función del mérito de cada uno. Se ha considerado que lo más convenientes es uniformar el régimen laboral de los asistentes fiscales y judiciales que actualmente laboran bajo cuatro regímenes diferentes e incluidos dentro de la carrera pública, reservando para una regulación especial los temas particulares de su evaluación, control disciplinario y capacitación. Asimismo, se ha tratado el caso especial de los defensores de oficio, respecto de los cuales se ha concluido que es necesario reorganizar desde su perfil hasta los requisitos para incentivar a abogados jóvenes a asumir este rol. Por otro lado, es notoria la ausencia de medidas concretas de reforma dirigidas a la regulación de la actuación y conducta de los abogados litigantes, responsables también del mal funcionamiento de la justicia, entre otros motivos, por los recursos dilatorios o malintencionados que con frecuencia plantean. Así, la función disciplinaria de los colegios de abogados es una tarea pendiente de la reforma judicial. PROPUESTAS SOBRE GOBIERNO, GESTION Y PRESUPUESTO. El objetivo de esta tarea era fortalecer la organización y gestión de gobierno de las instituciones que integran el sistema de justicia para que garanticen la obtención de los recursos suficientes para una acción autónoma e independiente que se refleje en un mejor servicio al usuario. Lo que se busca es un rediseño organizacional de los órganos de gobierno con el fin de obtener los presupuestos adecuados para un desempeño autónomo e independiente que permita otorgar un mejor servicio al justiciable. El enfoque es claro y acertado, pues se pone al usuario como el fin último de la justicia. Para el desarrollo de las propuestas de esta área se convino en subdividirla en cinco sub áreas en las que fueron presentados, catorce proyectos: i) Gobierno y gestión; ii) Presupuesto; iii) Cooperación técnica internacional; iv) Tecnología y sistemas de información; e v) Infraestructura. En cuanto a los proyectos más importantes, son tres los aportes hechos: 201 1. La propuesta de modificación constitucional para que el presupuesto del Poder Judicial no pueda ser observado, salvo que este exceda el 4% del presupuesto del sector público. Ello busca la tan ansiada autonomía económica, que además, irá acompañada de una nueva normatividad para la formulación y ejecución presupuestal en todo el sistema de justicia. De esta forma, ya no se tendría un Poder Judicial, sometido a laos condicionamientos del Ejecutivo ni a la indiferencia del Legislativo. 2. La iniciativa para aplicar una reingeniería organizacional a los órganos de gobierno del Poder Judicial y el Ministerio Público con criterios de desconcentración, descentralización y horizontalidad. Esto permitiría contar con órganos de gobierno con facultades y competencias claras. 3. Las definidas y detalladas políticas de infraestructura inmobiliaria y mobiliaria que generarán ambientes de trabajo propicios para un desempeño favorable de los magistrados y del personal auxiliar jurisdiccional y administrativo. Por otro lado, de los puntos débiles de las propuestas presentadas por el grupo, se pueden citar las siguientes observaciones que guardan relación con la poca profundidad de algunos de ellas: 1. Una vaga definición de la estrategia para conseguir recursos provenientes de la cooperación técnica internacional, que deja las acciones en el nivel general de elaboración de planes concertados, además de obviar las vías individuales que cada institución vinculada a la administración de justicia debe tomar para acceder a estos recursos. 2. Uno de los objetivos de la propuesta para el sinceramiento del sistema remunerativo en el Poder Judicial es crear un modelo que refleje los modelos de responsabilidad y eficiencia. Sin embargo, el escaso desarrollo de estas iniciativas no delimita ni siquiera el nivel conceptual lo que significan ambos conceptos. 3. El inadecuado manejo de los conceptos presupuestales, ha ocasionado un error en el dato que señala que la participación de todas las entidades vinculadas al sistema de justicia en el presupuesto del sector público es de 2,33%, cuando la cifra exacta es de 2,39%. Aunque la diferencia es pequeña, equivale a una cantidad mayor al presupuesto del Ministerio de Justicia del año 2004. 202 El balance entre los puntos positivos y negativos resalta la omisión de ciertos temas importantes, que debieron ser incluidos o tratados con mayor propiedad- Entre estas omisiones tenemos a: 1. Falta de propuestas que permitan obtener más recursos propios en cada una de los entidades vinculadas a la administración de justicia, sin que esto signifique, en el caso del Poder Judicial, elevar el costo de las tasas judiciales. Se pudo haber tomado la iniciativa de formar un fondo con los recursos no ejecutados por el sistema de justicia para, luego, reorientarlos hacia estas mismas entidades, de tal modo que este dinero no regrese al tesoro público. 2. Es notoria la ausencia de medidas normativas que permitan que las entidades vinculadas a la administración de justicia no estén afectadas a los recortes presupuestales hechos por el gobierno central durante cada año fiscal. Esta suele ser una política comúnmente practicada por el Ministerio de Economía y Finanzas que debilita y socava el logro de los objetivos planteados por la CERIAJUS. 3. No existe iniciativa alguna para el sistema de justicia, a excepción del Poder Judicial, que contemple una estrategia para que estas instituciones puedan recibir el presupuesto que necesitan. La única vía que se deja es la de una correcta formulación presupuestal, pero esto, por sí mismo, no asegura su cumplimiento. PROPUESTAS SOBRE PREDICTIBILIDAD Y JURISPRUDENCIA. El grupo de trabajo recuerda que desde 1993, el artículo 400° del Código Procesal Civil establece la posibilidad de contar con resoluciones que adquieran la calidad de jurisprudencia vinculante y que resulta altamente beneficiosa para el sistema, ya que: (i) le brinda previsibilidad del sentido de las resoluciones en procesos similares; (ii) evita fallos contradictorios y otorga así una mayor garantía de igual trato para los justiciables; (iii) reduce la posibilidad de corrupción judicial para ambas partes; y (iv) aminora los costos de transacción y genera mayor inversión. La CERIAJUS identificó algunas de las situaciones causantes no solo de la falta de jurisprudencia sino también la carencia de una adecuada motivación de las resoluciones de todas las instancias. Primero, la ausencia de conocimiento o capacitación de los diferentes actores u operadores del sistema de justicia de lo que se denomina lógica o 203 razonamiento jurídico, y que se refiere más exactamente al conocimiento y la capacidad de realizar argumentación jurídica. Segundo, la falta de un servicio de sistematización de todas las resoluciones finales emitidas por los diferentes órganos del Poder Judicial, razón por la cual, los magistrados no conocen los criterios que utilizan otros magistrados en procesos similares, y lo que es más grave, tampoco conocen cuál ha sido la línea interpretativa del propio órgano jurisdiccional que conforman. Como consecuencia de ello, se propuso la implementación de una serie de condiciones y mecanismos necesarios para crear el ambiente adecuado en el cual debería, producirse una jurisprudencia con carácter vinculante: Entre estas condiciones, cabe mencionar: (i) contar con un banco sistematizado de resoluciones judiciales a cargo de la Academia de la Magistratura; (ii) mayor capacitación de los diferentes operadores del sistema de justicia en cursos de argumentación jurídica; (iii) desarrollo reglamentario de la norma que establece la posibilidad de fijar jurisprudencia vinculante; y (iv) un equipo de asesores destinados especialmente a estudiar los casos en los que se debe comenzar por fijar la jurisprudencia vinculante. No se puede dejar de mencionar que la mejora en la calidad de las resoluciones y la emisión de las mismas con carácter de jurisprudencia vinculante requieren de un compromiso de los propios magistrados tanto en lo que se refiere a exigir la implementación de las condiciones necesarias para ello, cuanto en el reconocimiento de que la escasa calidad de sus decisiones puede ser superada solo por ellos mismos. PROPUESTAS SOBRE LA REFORMA PENAL. La grave crisis que afronta el sistema penal es la más grave expresión de lo caótico que atraviesa nuestro sistema de justicia. La existencia de una organización judicial que es incapaz de satisfacer la aspiración de la población frente al delito, que desconoce y viola sistemáticamente las garantías básicas del debido proceso y que no encuentra respuesta al problema de los presos sin condena, es un asunto que exige de manera urgente el desarrollo de acciones concretas, profundas y de largo aliento. 204 Se requiere entonces de una reforma integral de la justicia penal; a decir del CERIAJUS, ésta debe superar la actuación tradicional del Estado, normalmente incongruente. Por tanto, dice el Informe, que se debe tener en cuenta a los diversos actores y mantener, además, un enfoque integral del problema. El Plan de la CERIAJUS aborda a la reforma del sistema penal en el Perú y propone para ello tres sub áreas: a) la creación de una política criminal que tenga vigencia real y la consecuente creación del Consejo Nacional de la Justicia Penal (CONAJUPE); b) una reforma normativa que se adecue a una política criminal orgánica; y c) la transición integral hacia un nuevo modelo procesal penal. Creación de una política criminal con real vigencia. Se plantea la creación del CONAJUPE, la presentación de una nueva redacción de las políticas del Estado y la preparación de una campaña mediática de difusión de las bases del sistema penal. La justicia penal –dice el Plan- ha sido y es manejada por el Poder Ejecutivo y Legislativo con desconocimiento de los criterios técnicos y de los principios que informan al sistema penal. Este manejo –agrega- está lleno de parches de coyuntura, es decir, los sistemáticos incrementos de penas y de conceptos de la pena como medios de defensa frente a olas delictivas. Ante esta situación la CERIAJUS plantea la creación del CONAJUPE, como “ente coordinador de los operadores de la justicia penal, que centrará en sí, evaluará y aprobará los anteproyectos de normas y los proyectos de política de Estado sobre el sistema penal, de modo que salvaguarden los principios y los criterios técnicos que son consustanciales a dicho sistema”. El documento propone que la política criminal se centre en este nuevo organismo. Los integrantes de este Consejo serían el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura y la Academia de la Magistratura. De igual modo, el Informe sostiene respecto de las políticas de Estado 7ª y 28ª del Acuerdo Nacional124, que al “no existir un acuerdo político alrededor de los principios del La 7ª política de Estado comprende la erradicación de la violencia y el fortalecimiento del civismo y de la seguridad ciudadana y la 28ª política de Estado se refiere a la plena vigencia de la Constitución y de los derechos humanos y el acceso a la justicia y la independencia judicial. 124 205 sistema penal, algunos contenidos de dichas políticas podrán ser utilizadas como pretendido fundamento para aquellos reclamos y para la postulación de aquellas normas que periódicamente se generan de parte del Estado ante las olas delictivas; en uno y otro caso, se trata de actitudes que no guardan correspondencia con las bases del sistema penal”. Para evitar tal manipulación del sistema penal, el Informe de la CERIAJUS propone presentar ante el Acuerdo Nacional la propuesta de nuevas redacciones para las referidas políticas de Estado, con la finalidad de que quede establecido que sus contenidos no podrán ser utilizados para proporcionar normas, actitudes o acciones que atenten contra los principios del sistema penal. El documento propone “la incorporación del compromiso de que los principios del sistema penal no serán vulnerados en nombre de políticas allí descritas” El objetivo era redefinir la 7ª política de Estado “para que quede claro que el sistema penal no puede ser utilizado como herramienta de seguridad ciudadana”, así como replantear la 28ª política para no pretender convertir a la administración de justicia “en un arma de presunta seguridad ciudadana”. El Informe afirma que la opinión pública considera que el sistema penal es un medio de venganza social institucionalizada y un arma para neutralizar enemigos, razón por la cual reclaman una justicia más rápida, más eficiente y menos corrupta. El Informe dice que : el Estado no ha sabido explicarse asimismo para qué ejerce la justicia penal” y que esa es la causa de las constantes críticas que se le hacen. Como una respuesta a esta percepción ciudadana, la CERIAJUS propone nada menos que la creación de una comisión multisectorial e interinstitucional encargada de “diseñar una campaña publicitaria para hacer una difusión masiva entre la población de los principios que sustentan a la justicia penal, para hacer conciencia de los límites a que puede llegar dicho sistema y desincentivar, por la educación, de esta manera, reclamos injustificados y calificaciones como defectos de aquellas acciones que son propias de la naturaleza del sistema”. Si bien el Informe Final pretende resolver de esta manera los graves problemas de legitimidad del sistema penal y evitar también las críticas de la ciudadanía a este, tenemos la percepción de que los inconvenientes que se derivan del mal funcionamiento de las 206 instituciones del sistema penal tienen un carácter estructural y son bastante complejos, de manera que cualquier campaña publicitaria resulta insuficiente para hacerles frente. Reforma del Código Pernal. La Comisión planteó recomendaciones de reforma del Código Penal sobre los lineamientos básicos del modelo por adoptarse en el nuevo Código Penal. Según la CERIAJUS, el problema que se debe afrontar es la inexistencia de un modelo orgánico, coherente con el Código Penal, acorde con los parámetros garantistas proclamados por los tratados internacionales. El objetivo consiste entonces en establecer “los mecanismos que garanticen la determinación de un modelo coherente, orgánico y básicamente inalterable, siempre en clave garantista y a la luz de la Constitución Política…” A decir del Plan, los procesos de reformas de los Códigos Penal y Procesal Penal adolecen de una carencia estructural referida a que las iniciativas de reforma se emprendieron sin que el Estado hubiese establecido una política concreta sobre estas materias, cuya redacción fue siempre encargada a los técnicos. De esta manera –agrega el documento-, los contenidos se han estructurado alrededor de las opiniones de aquellos técnicos sobre la base de sus pareceres y no de una política criminal adoptada por el Estado. No obstante ello, el Plan de la CERIAJUS reconoce que las tareas de reforma del Código Penal y del Código Procesal Penal están avanzados y que por lo tanto, ahora se trata de “proporcionar las bases de una política criminal, para que la Comisión Revisora del Código Penal la incorpore en su trabajo; y para que sea viable la implementación del Código Procesal Penal”. Como se sabe, la Comisión Especial Revisora del Código Penal presentó la Parte General del Proyecto del Código Penal 2004, en la que se afirma que este proyecto sigue la “orientación garantista del derecho penal adaptando el nuevo Código Penal al programa político que presenta la Constitución”, para lo cual recoge los principios ya enarbolados en el Código Penal de 1991. 207 Implementación del Código Procesal Penal. El Informe plantea la creación de una comisión especial de transición para la implementación del proyecto del Código Procesal Penal y la reforma del sistema penitenciario. La CERIAJUS tiene razón cuando indica que la puesta en marcha de un nuevo Código Procesal Penal supondrá un impacto muy fuerte para el sistema de justicia, porque plantea un cambio general en la lógica de administrar justicia en materia penal y en especial al interior del Ministerio Público y por ello resulta muy importante vencer resistencias en las instituciones comprometidas y lograr un consenso en la tarea de la implementación del nuevo modelo procesal. Sin embargo, al propuesta de la CERIAJUS solo establece la creación de un grupo interinstitucional y multidisciplinario bajo la conducción general del Ministerio Público que monitoree el plan de implementación progresiva del nuevo código. Por otro lado, en esta tercera sub área el Plan ha considerado la reforma del sistema penitenciario, tema que evidentemente escapa al de la reforma procesal y que hubiera resultado conveniente tratar en otra sub área de la reforma penal. El documento de la CERIAJUS presenta dos elementos clave de su diagnóstico: la existencia de condiciones de detención que afectan los derechos fundamentales de las personas privadas de su libertad, y la ausencia de una política penitenciaria que sea parte de la política criminal del Estado. En efecto, es un hecho incontrastable que el régimen autoritario de la década del 90 impusiera un régimen penitenciario estrictamente represivo para los delitos de terrorismo y determinó diferentes regímenes para otros delitos, lo cual puso en evidencia que el Estado si tuvo una política penitenciaria, pero no sustentada en el respecto de los derechos fundamentales de los internos. Como propuesta concreta, el Informe plantea la creación de los llamados jueces de ejecución penal, institución que, como se recordará, existía anteriormente. Hoy la sobrecarga laboral de los juzgados penales encargados hace imposible que estos evalúen en un plazo razonable y con conocimiento de causa, las solicitudes de beneficios 208 penitenciarios de los internos, razón por la cual esta iniciativa puede contribuir a que se restituya al juez de ejecución encargado exclusivamente de esta materia. La defensa de oficio. El Plan de la CERIAJUS lo consignó en la parte correspondiente al Área de Acceso a la Justicia, por ser uno de los problemas que impide el acceso al sistema de justicia. El Plan destaca que en el Perú sólo existen 252 defensores de oficio, de los cuales solo 40 se encuentran nombrados y no cuentan con locales en los cuales puedan prestar sus servicios. A decir del documento, este problema que constituye sin duda una grave limitación de los ciudadanos con menores recursos para acceder a la justicia, plantea la necesidad de una “reestructuración del servicio de defensa pública…” que “…reoriente la prestación del mismo en función del usuario y no para cumplir la formalidad de la defensa”. La propuesta de reestructuración del servicio de defensa de oficio que presenta el Informe plantea que esta sea desarrollada en el marco de unidades de defensa “estructuradas para la defensa individual de las personas procesada y no por adscripción de los defensores a las unidades jurisdiccionales, para garantizar niveles de compromiso con el usuario”. El documento propone ampliar la cobertura de los servicios de defensa a todo el territorio del país. PROPUESTAS SOBRE LA MODIFICACION DE CODIGOS. La CERIAJUS ha considerado necesario modificar algunos artículos de: (i) el Código Procesal Civil; (ii) el Código de los Niños y Adolescentes; (iii) la Ley del Proceso Contencioso Administrativo; (iv) El Código Penal; (v) la Ley de Hábeas Corpus y Amparo; y (vi) algunas normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Las normas con el mayor número de modificaciones ha sido el Código Procesal Civil, pero las más importantes se presentan en el instituto de la nulidad de cosa juzgada fraudulenta y del recurso de casación. La primera modificación incorpora una regulación más completa para el tema de la nulidad de cosa juzgada fraudulenta, a la que se denomina ahora “revisión civil por fraude procesal”. En ella se aclaran varios de los 209 temas que originaron más de un problema de interpretación, tales como la legitimidad pasiva, la prescripción de la pretensión y el juez competente. De otra parte, también se amplían las medidas cautelares de posible interposición y aumento de multas por demanda infundada. De esta manera se da a esta institución la claridad y sistematicidad con las sanciones por el indebido uso de la institución. En lo que se refiere a la casación, se establece entre otros cambios (como la simplificación de las causales y la aclaración de los supuestos de improcedencia) que no tenga efecto suspensivo (salvo contadas excepciones), lo cual junto con otras medidas, se piensa, haría viable contar con una Corte Suprema más pequeña, del tipo que ha propuesto la misma CERIAJUS. En efecto, uno de los principales obstáculos para que la Corte Suprema pueda ejercer su función de producir jurisprudencia vinculante es la carga procesal con la que cuenta, lo que incluso obligó a aumentar el número de sus miembros y de sus salas. Si bien son varios los mecanismos que ofrecen la doctrina y la experiencia comparada para reducir esta carga procesal, la CERIAJUS ha optado por eliminar el efecto suspensivo de la casación, por considerar que era precisamente este efecto, que demoraba la ejecución de la sentencia, el motivo por el cual la mayoría de los litigantes recurrían a la casación aunque no tuvieran razón. El segundo grupo de cambios más importantes son los dedicados a los temas de familia y menores, ambos con alta sensibilidad social. Así, se propone la eliminación de la defensa cautiva para los casos de alimentos y de violencia familiar y además, el establecimiento de las demandas por medio de formatos preestablecidos , para lo cual se ha elaborado un formato de demanda de alimentos y de violencia familiar y dos formatos para presentar diferentes pedidos referidos a medidas cautelares y defensas de forma; es decir, pedir la conclusión o suspensión del proceso por falta de requisitos esenciales para su continuación, como por ejemplo, las excepciones. El fin de esta propuesta es ahorrar los costos y reducir la duración de los procesos que versan sobre estas materias. No puede pasar inadvertida la modificación del artículo 418° del Código Penal, que regula el delito de prevaricato, por la cual se propone eliminar el tipo de prevaricato en que incurre al dictar resolución contraria “al texto expreso y claro de la ley”. Esta propuesta es de hecho muy polémica, pues puede significar la eliminación de la 210 responsabilidad penal de los jueces que dictan resoluciones arbitrarias o ilegales, y consecuentemente, incrementar el número de éstas. No cabe duda que la eliminación del refreído tipo de prevaricato, requiere de un extenso debate, puesto incluso aceptada su conveniencia puede aún discutirse su oportunidad. 211 COMO FUNCIONO LA CERIAJUS. Lo primero que hay que destacar es que esta experiencia reveló la poca tradición de coordinación entre las instituciones del sistema de justicia, al punto que fue este proceso el que permitió que los gerentes generales y de planeamiento de las instituciones se conociesen entre sí. L segundo por destacar fue la activa participación de la gran mayoría de integrantes de la CERIAJUS en los diversos niveles de trabajo. La labor de la CERIAJUS se organizó en síntesis de la siguiente manera: Aprobó un reglamento interno de trabajo. Designó al titular de la Secretaría Técnica, la que tuvo como misión apoyar la labor de la CERIAJUS en todos los niveles de trabajo. Los niveles de trabajo que funcionaron en la CERIAJUS fueron, por un lado, el pleno, en el que se debatía y decidía, por consenso o mayoría, aspectos centrales tales como las propuestas de reforma, la estructura del plan de reforma, entre otros; y, por otro lado, los grupos de trabajo temático, en los que se elaboraban las propuestas y su llegaba o no a consensos en torno a propuestas determinadas. Así, los temas llegaban al pleno ya bastante maduros y trabajados. La CERIAJUS creó 10 grupos de trabajo temático: 1) medidas urgentes; 2) reforma constitucional y leyes orgánicas; 3) modificaciones específicas a códigos; 4) acceso a la justicia; 5) recursos humanos; 6) modernización y despacho judicial y fiscal; 7) gestión y presupuesto; 8) reforma penal; 9) anticorrupción y eticidad; y 10) jurisprudencia y predictibilidad. Cada grupo de trabajo temático fue presidido por un integrante de la CERIAJUS y contó con la colaboración de un profesional de la Secretaría Técnica y de algunos funcionarios “de enlace” de las instituciones del sistema de justicia (Poder Judicial, Ministerio Público, entre otros). Los integrantes de la CERIAJUS podían participar en los grupos de trabajo temático en forma personal o a través de un representante alterno. En el caso del pleno, la participación fue siempre personal. De cada pleno se levantaba un acta, en la que se dejaba constancia, entre otras cosas, de los acuerdos adoptados. En relación con el Plan Integral de Reforma, la CERIAJUS acordó el siguiente esquema: 212 Una introducción más “política” que “técnica” que representara al país en algunas de las ideas centrales de la CERIAJUS respecto de las razones de la crisis judicial y que explicara las principales medidas de reforma propuestas. El pleno encargó la redacción de este documento al Defensor del Pueblo, quien contó con la colaboración de algunos integrantes de la CERIAJUS e instituciones como Justicia Viva. Los informes finales de nueve grupos de trabajo temático, más las propuestas complementarias a ellos elaboradas por los integrantes de la CERIAJUS y la Secretaría Técnica. Aquellas y estos fueron expresamente aprobados por el pleno. El único informe final que no se aprobó fue el del grupo de trabajo de leyes orgánicas. Un documento preparado por la Secretaría Técnica y aprobado por la CERIAJUS que contenía resumidas, todas y cada una de las medidas de reforma aprobadas por el pleno de la CERIAJUS, en un formato o ficha dirigido a facilitar su posterior y progresivo financiamiento por el tesoro público. Una suerte de resumen, en fichas, del plan de reforma, que se elaboró en coordinación con funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas. Un anexo con todos los proyectos de ley, propuestas desarrolladas o documentos expresamente aprobados por el pleno de la CERIAJUS. Este anexo es muy importante pues complementaría la información de los informes finales de los grupos de trabajo temático y de las fichas del plan de reforma preparado por la Secretaría Técnica. Otro anexo con todas las propuestas que no fueron aprobadas por el pleno de la CERIAJUS. Un cálculo estimado del costo de todas las medidas de reforma elaborado por la Secretaría Técnica. Este cálculo es importantes porque echa luces sobre cuánto le costará al país y a los contribuyentes la reforma del sistema de justicia durante los próximos años, y por otro lado, porque puede contribuir a definir mejor la ayuda de la cooperación internacional. Un punto en contra de la CERIAJUS es que, a pesar de que al inicio de sus funciones acordó un mecanismo de información a la opinión pública sobre los avances del plan de reforma (notas y conferencias de prensa a cargo del presidente de la CERIAJUS), este mecanismo no funcionó como era debido. 213 COMO IMPLEMENTAR LAS PROPUESTAS DE REFORMA. No basta formular y proponer un plan integral de reforma judicial. Es indispensable prever mecanismos posteriores de seguimiento e implementación de las medidas de la reforma, dentro del marco constitucional y respetando la autonomía de los poderes del Estado y los órganos constitucionales autónomos. La CERIAJUS considera fundamental la actuación de tres ejes complementarios: i) La instalación de un mecanismo de coordinación entre las instituciones del sistema de justicia; ii) La suscripción de un pacto de estado por todas las fuerzas políticas y sociales para el apoyo al proceso de reforma; y iii) El seguimiento del avance –o no- de la reforma judicial por parte de la sociedad civil. Instancia de Coordinación Interinstitucional. Las instituciones que integran el sistema de justicia, han acordado suscribir un convenio de cooperación interinstitucional. Este convenio supondría el diseño de los instrumentos de coordinación y la creación de comisiones temáticas: recursos humanos, aspectos informáticos, sistemas estadísticos, infraestructura. De esta manera se garantiza que el esfuerzo desplegado no quede en suspenso hasta que se dicten las normas constitucionales y legales que han sido propuestas por la CERIAJUS. Posteriormente, una vez aprobada la reforma constitucional propuesta, se deberá crear por ley una instancia permanente de Coordinación Interinstitucional del sistema de justicia, instancia que a partir de ese momento se hará cargo del seguimiento en la ejecución del Plan Nacional de Reforma de la Administración de Justicia elaborado por la CERIAJUS. El definitiva, una apuesta a futuro que aporte a la mejora sustantiva del sistema de justicia en el país requiere de un trabajo coordinado y transparente que, respetando la autonomía de cada institución, contribuya a garantizar los derechos de las personas. Pacto de Estado por la Justicia. Otro de los mecanismos principales para asegurar la mejor ejecución del Plan de Reforma es la celebración de un Pacto de Estado por la Justicia, con la más amplia representación posible de partidos, grupos y movimientos políticos y ciudadanos. 214 Esta propuesta, que en cierto modo continuaría el camino iniciado por el Acuerdo Nacional por la Justicia, asume la perspectiva consensual que procura el foro político del Acuerdo Nacional, se perfila como determinante y crucial para la obtención de un respaldo sólido al proceso de reforma en su fase ejecutiva. Y es que sin un consenso real, profundo y duradero a nivel político y social, la refundación del sistema de justicia aparece como de muy difícil maduración e implementación en los hechos. La envergadura de las tareas que son necesarias y el grado de complejidad que se prevé para la puesta en marcha de una serie de políticas y acciones de cambio, hacen recomendable la búsqueda de un mecanismo como el que se propone. Los partidos con actual representación parlamentaria, sí como aquellos que participen en los próximos comicios electorales generales, deben suscribir un compromiso político de apoyo firme al proceso de refundación de la justicia peruana. Igualmente, las instituciones del sistema de justicia, incluyendo a los Poderes del Estado, deben comprometerse solemnemente con el cambio, sin que ello signifique menoscabo de la autonomía constitucional de ninguna de tales instituciones. Por último las organizaciones de la sociedad civil también deberán hacer suyo el compromiso de llevar a cabo el Plan que propone la CERIAJUS al país. Participación y fiscalización de la sociedad civil. La ejecución del Plan Integral para la Reforma de la Administración de Justicia requerirá principalmente del esfuerzo de todas y cada una de las entidades que integran el sistema de justicia peruano, las mismas que en ejercicio de su propia autonomía institucional deben llevar a la práctica los puntos convenidos. No obstante, esto solo no basta. Es necesario, además contar con un rol activo de las organizaciones de la sociedad civil, a fin de favorecer la mejor implementación de las políticas y acciones contenidas en el Plan Integral. En efecto, a la sociedad civil, en sus distintos sectores, le corresponde jugar un papel de acompañamiento y vigilancia sobre las acciones a desarrollar por las instituciones estatales de administración de justicia en la nueva fase, de ejecución del Plan Integral. La participación y fiscalización de la ciudadanía constituyen un mecanismo eficaz de transparencia y democratización, lo que a su vez contribuye a dotar de nueva legitimidad a un aparato judicial fuertemente desprestigiado y necesitado de apoyo ciudadano. Por lo 215 demás, se trata de actividades definidas como complementarias y no sustitutivas, de aquellas, que de suyo propio corresponden a las autoridades estatales. Así, la sociedad civil puede aportar al proceso de refundación judicial desarrollando actividades de i) información y sensibilización; ii) vigilancia y fiscalización; iii) propuesta e interlocución; y iv) participación en instancias consultivas o de toma de decisión en las entidades del Estado. 216 5.- CRECIMIENTO DE LA CORTE SUPREMA DE LA REPUBLICA Juan Francisco Vergara Gotelli125, señala que cada gobierno de turno quiso y se esmeró por construir una Corte Suprema a su medida, lográndolo siempre o casi siempre, con la consiguiente censura pública que ha llevado a la afirmación que nunca nuestro Poder Judicial desarrollo una labor que llegara a satisfacer, siquiera medianamente a la colectividad. Durante el Gobierno de Velasco Alvarado, mediante e D.L. 18060 se modificó la composición de la salas de la Corte Suprema de la República, conformando 03 salas de cinco miembros cada una, mas el Presidente de la Corte Suprema, haciendo un total de 16 magistrados supremos. Esta conformación y número de magistrados supremos cambio con la ley 24063 promulgada por Fernando Belaunde Terry el 10 de enero de 1985, que autorizaba a la Sala Plena de la Corte Suprema, integrar 02 Salas Penales, hasta que se dicte la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial. Implementándose por Acuerdo de Sala Plena de fecha 17 de enero de 1985, procediendo a llamarse a 05 vocales, de los más antiguos de las Cortes Superiores de la República para completar sala. Es decir se instaló 02 salas penales de 05 miembros cada una. En dicha ley, además establecía , la libertad inmediata de los involucrados en procesos que hayan sobrepasado el tiempo de la pena solicitada por el Ministerio Publico o la impuesta por la sentencia que estuviera pendiente de recurso de apelación o nulidad, sin perjuicio que estos sean resueltos, con excepción de los comprendidos por los delitos de tráfico ilícito de drogas. VERGARA GOTELLI, Juan Francisco: La Reforma del Poder Judicial, Editorial Kinko s, Lima 2004, ….p.24 125 217 Al dictarse la ley Orgánica (Decreto Legislativo 767 ) del 04 de diciembre de 1991 se establecía que la Corte Suprema de la República está conformada por treinta (30) Vocales Supremos, distribuidos en la siguiente forma: 1. El Presidente de la Corte; 2. El Vocal Jefe de la oficina de Control Interno del Poder Judicial; 3. El Vocal Administrativo; 4. Los Vocales integrantes del Consejo de Gobierno del Poder Judicial; y, 5. Los demás Vocales integrantes de las Salas Jurisdiccionales de la Corte. Sin embargo este artículo fue modificado por las siguientes leyes: Artículo 1 del Decreto Ley Nº 25869, publicado el 25-11-92, cuyo texto es el siguiente: "Artículo 29.- La Corte Suprema está integrada por 18 Vocales Supremos, distribuidos de la siguiente forma: 1. El Presidente de la Corte Suprema; 2. El Vocal Jefe de la Oficina de Control de la Magistratura; 3. Un Vocal integrante del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial; 4. Los demás Vocales integrantes de las Salas Jurisdiccionales" Artículo 1 de la Ley N° 26898, publicada el 15-12-97, cuyo texto es el siguiente: "Artículo 29.- La Corte Suprema de Justicia de la República está integrada por Vocales Supremos Titulares y por Vocales Supremos Provisionales que ocupen cargos en casos de vacancia, licencia e impedimento de sus titulares o por la creación de Salas Especializadas Transitorias y actuarán distribuidos de la siguiente forma: 1. El Presidente de la Corte Suprema. 2. El Vocal Jefe de la Oficina de Control de la Magistratura. 3. Los Vocales de las Salas Especializadas Permanentes y los de las Salas Especializadas Transitorias." 218 Salas Especializadas, que de conformidad al artículo 30 de la ley Orgánica citada, modificado por el Artículo 2 de la Ley Nº 26695, publicada el 03 diciembre 1996, se compone de la siguiente manera: Salas Especializadas Permanentes y Transitorias de cinco Vocales cada una, presidida por los que designe el Presidente de la Corte Suprema en materia Civil, Penal y de Derecho Constitucional y Social. A estas Salas compete resolver asuntos que llegan mediante recurso de casación , recurso de nulidad, contiendas de competencia y en algunos pocos casos, en apelación y consulta. Durante el Gobierno de Alberto Fujimori, en virtud de la modificación legal antes citada, se crearon las Salas Transitorias de la Corte Suprema, justificando su creación – como se ha señalado - en razones de sobrecarga procesal que soportaba el máximo tribunal de justicia. En virtud de las leyes vigentes se dictaron las medidas administrativas siguientes: La RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA 392-CME-PJ del 17 de junio de 1997, se crea la SALA CIVIL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPUBLICA, con lo que se incrementa en 05 el número de magistrados supremos. La RESOLUCION ADMINISTRATIVA 1071-CME-PJ, se crea la SALA TRANSITORIA DE DERECHO CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPUBLICA, con lo que se incrementa en 05 el número de magistrados supremos. Por Ley 27362 publicado el , publicado el 31 de octubre del 2000, se restableció la vigencia del Artículo 29 original del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobado por Decreto Supremo Nº 017-93-JUS, que establecía lo siguiente composición: 219 “Artículo 29 .- Composición : La Corte Suprema está integrada por 18 Vocales Supremos, distribuidos de la siguiente forma: 1. El Presidente de la Corte Suprema; 2. El Vocal Jefe de la Oficina de Control de la Magistratura; 3. Un Vocal integrante del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial;126 4. Los demás Vocales integrantes de las Salas Jurisdiccionales" El Artículo Nº 81º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, modificado por la ley 27465, del 30 de mayo del 2001, establece la conformación del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, de la siguiente manera: “Artículo 81.- Integrantes del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial Integran el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial: 1. El Presidente del Poder Judicial, quien lo preside y tiene voto dirimente. 2. Dos Vocales Supremos Titulares elegidos por la Sala Plena. 3. Un Vocal Superior Titular en ejercicio elegido por los Presidentes de …Cortes Superiores de Justicia de la República. 4. Un Juez Titular Especializado o Mixto. 5. Un representante elegido por la Junta de Decanos de los Colegios de ….Abogados del Perú. Con el Gobierno Transitorio de Valentín Paniagua Corazao, al amparo legal vigente, se dictaron las siguientes medidas administrativas: Con la ley 27465, que modifica la conformación del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, son 02 vocales supremos, además del vocal supremo que ocupa la Presidencia del Poder Judicial. 126 220 La RESOLUCION ADMINISTRATIVA 027-2000-CT-PJ del 26 de diciembre del 2000, el Consejo Transitorio del Poder Judicial, resolvió dejar sin efecto las resoluciones Administrativas 392 y 1071-CME-PJ, mediante las cuales se crearon la Sala Civil Transitoria y Sala Transitoria de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema. La Sala Plena de la Corte Suprema, el 28 de diciembre del 2000, aprueba la Resolución Administrativa 028-2000-CT-PJ, respecto a la conformación de una Sala Transitoria Penal, una Civil y una de Derecho Constitucional y Social. Posteriormente, ya en el Gobierno de Alan García Pérez, se crea la Segunda Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema, el 11 de junio de 2007, con la intención de apoyar decididamente con la célere impartición de justicia, encargándosele la tramitación de los expedientes que constituían sobrecarga procesal. Esta sala ha sido desactivada en la actualidad. Como vemos, a la fecha existe 03 Salas Supremas Permanentes y 03 Salas Supremas Transitorias, haciendo un total de 06 Salas Supremas, cada una con 05 miembros, haciendo un total de 30 magistrados con labor jurisdiccional, 01 magistrado Supremo, el Doctor Javier Villa Stein Preside el Poder Judicial, la Corte Suprema y el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial; 02 magistrados supremos como miembros del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, Doctores: Robinson O. Gonzales Campos y Jorge Alfredo Solís Espinoza; y, el Doctor Enrique Javier Mendoza Ramírez , como Jefe de la Oficina de Control de la Magistratura – OCMA. La Defensoría del Pueblo127 señala que el diseño orgánico y funcional de la Corte Suprema de Justicia de la República resulta esencial para la marcha del sistema de justicia, toda vez que se encuentra en el vértice de la organización y sus decisiones sin duda influyen, para bien o para mal, en las demás instancias. En este ámbito, sin embargo, encontramos serios problemas que afectan sensiblemente el rol orientador que a la Corte DEFENSORIA DEL PUEBLO: “ Propuestas básicas para la reforma de la Justicia”, Informe Defensorial Nº 109- Lima 2006 Vergara Gotelli, Juan Francisco; La Reforma del Poder Judicial, KinkoS Impresiones SAC. Lima 2004, p.232 127 221 Suprema le corresponde cumplir. Así, en primer lugar se debe destacar el deficiente cumplimiento de su función casatoria como consecuencia de la inmanejable carga procesal; más de 20,000 causas por año. Este grave problema acarrea consigo otros adicionales. Así por ejemplo, esto se advierte en la necesidad de crear más órganos jurisdiccionales en la Corte Suprema con lo que se favorece la transitoriedad de Salas Supremas y la provisionalidad de magistrados. 222 CONCLUSIONES 1. El presente trabajo nos conduce a señalar con conocimiento de causa, que todos los gobiernos que se han sucedido en nuestro país, desde 1968, con el General Velasco Alvarado, hasta el 2006 con el Presidente Constitucional Alejandro Toledo Manrique, se han ocupado de abordar el problema de la justicia y la necesidad de llevar a cabo la Reforma Judicial, bajo la justificación de una percepción pública de crítica generalizada contra un sistema judicial notoriamente ineficiente, poco imparcial y con serios cuestionamientos de corrupción interna. 2. Igualmente, nuestro estudio revela que los distintos gobiernos que se han ido sucediendo en el periodo indicado en el punto anterior, los de facto y aquellos elegidos constitucionalmente, con respecto de la pretendida Reforma Judicial, han estado enmarcados en una política improvisada, errónea y mal dirigida, que priorizó siempre una sustitución o recambio de jueces y fiscales, para retirar del servicio a quienes no ofrecían confianza o seguridad e identificación con los gobiernos de turno y colocar a otros que muy probablemente podrían servirles como instrumento de sus planes y acciones de gobierno. 3. Los gobernantes y políticos que se han encargado de conducir los destinos de nuestro país, no han demostrado a lo largo de la historia, tener una sincera o real intención de hacer una verdadera reforma del sistema judicial; han visto a este más bien, como un escenario fértil para generar de modo constante criticas finales y constantes, también intermitentes, cada vez que se avecinan las elecciones, para ganar lo que se denomina “ el clientelismo electoral”, esto es: votos para seguir gobernando o usufructuando las cuotas de poder. 4. Los gobiernos de facto, encarnados por los ex presidentes golpistas, Velasco Alvarado, Morales Bermúdez y el propio Alberto Fujimori Fujimori, de consuno, cual se hubieran puesto de acuerdo, utilizaron los mecanismos seudo legislativos para llevar a cabo sus propios proyectos de Reforma Judicial, mediante la proliferación de decretos leyes que consumaron, en cada uno de los periodos de sus gobiernos, un arbitrario cese indiscriminado de magistrados y un cambio por aquellos con otros que 223 sí les ofrecían confianza en sus actos funcionales. La autonomía del Poder Judicial y la independencia de los jueces resultaron seriamente lesionadas. 5. En el curso de los gobiernos de los presidentes Velasco Alvarado, Morales Bermúdez, Belaunde Terry y García Pérez, predominó un sistema de elección de jueces en el que la interferencia del poder político resultó vital, con lo cual la independencia de aquellos magistrados elegidos siempre estuvo en cuestionamiento; dicho procedimiento, obligaba a los postulantes para ocupar cargos judiciales y en el Ministerio Público a realizar gestiones y “obtener favores políticos”. Con la implementación del Consejo Nacional de la Magistratura y su plural conformación, no política, se ha avanzado en la designación más objetiva de jueces y fiscales, al dar prioridad a sus meritos exhibidos en concursos públicos. 6. La actuación de un sector muy importante e influyente de la prensa y los medios de comunicación, vinculados también a intereses políticos y económicos, ha contribuido a mantener una situación de status quo en materia de justicia. Los escándalos producen réditos publicitarios y las decisiones judiciales en los casos emblemáticos son dirigidos en gran medida por la presión mediática, con perjuicio de la justicia y la autonomía e independencia de la judicatura. 7. Durante el fugaz gobierno del Dr. Paniagua, con intervención de la mesa de diálogo propiciada por la OEA, impulsada luego por el Presidente Toledo Manrique, la conformación y actuación de la CERIAJUS, integrada por diversos representantes de la sociedad civil y los órganos del sistema de justicia, dieron lugar a un conjunto de propuestas de lo que constituiría el intento más serio de lograr una reforma gradual, seria y consistente de la justicia en el país, para dejar atrás la mal habida influencia y control político que instauró dolosamente en el sistema judicial peruano el gobierno del ingeniero Fujimori y su asesor Montesinos con las graves consecuencias por todos conocidas. 8. Los gobiernos que se han sucedido en el control o ejercicio del poder, en el periodo materia de nuestro estudio, han sostenido el mismo discurso- propuesta y declarado objetivo: "Acabar con la corrupción al interior del PJ y del MP; sin embargo, en la práctica las medidas dispuestas con tal fin, no revelaron en los hechos, una verdadera intención de hacerlo. 224 9. Se ha advertido falta de coordinación adecuada entre el Poder Judicial, Ministerio Público, Policía Nacional y Ministerio de Justicia, quienes en forma conjunta deberían coordinar la descentralización y crecimiento óptimo teniendo en cuenta el presupuesto de las referidas instituciones. 10. Los procesos de reforma han aludido a la capacitación de jueces y fiscales para que ello redunde en una mejor actuación y la calidad en la emisión de las resoluciones judiciales e intervenciones fiscales. Estimamos que con la implementación y accionar de la Academia de la Magistratura se ha conseguido mejorar ostensiblemente en la gestión del despacho y la técnica de la argumentación jurídica para la expedición de mejores resoluciones." 11. El Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, a lo largo de la historia, no han cumplido con asignar los recursos necesarios para implementar los cambios necesarios que posibiliten una auténtica reforma del sistema de justicia. 12. Debemos señalar que tanto los gobiernos de facto, como los democráticos, siempre han justificado la necesidad de una reforma judicial, buscando tener jueces sometidos a sus proyectos políticos más que una autentica reforma estructural. 13. Finalmente estimamos que una verdadera Reforma Judicial debería encarnar una suerte de Pacto Social y Político, en el que actuando en coordinación los poderes públicos, la sociedad civil, las Universidades y facultades de Derecho, los diversos actos, especialmente los magistrados y también los abogados, propicien de buena fe los cambios necesarios ( legislativos, procesales, de infraestructura y recursos materiales y tecnológicos , hasta su propio accionar) para generar un nuevo sistema judicial, eficiente, sin mácula de corrupción y predeciblemente confiable, generador de seguridad jurídica y paz social. 225 BIBLIOGRAFÍA Anales Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República, Año Judicial 1985. Tomo LXXIII. Publicación Oficial Lima-Perú 1990. Anales Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República. Año Judicial 1986. Tomo LXXIV. Publicación Oficial Lima-Perú 1990. Anales Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República, Año Judicial 1987. Tomo LXXV. Publicación Oficial Lima-Perú 1993. Anales Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República, Año Judicial 1988, Tomo LXXVI. Publicación Oficial Lima-Perú 1993. Anales Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República, Año Judicial 1989. Tomo LXXVII. Publicación Oficial Lima-Perú, 1993. Anales Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República, Año Judicial 1990. Tomo LXXVIII. Publicación Oficial Lima-Perú, 1993. ARENAS Luis Carlos /GÓMEZ Gabriel: En busca de justicia en los tiempos de las reformas judiciales: Editorial Ilsa. Dic. 2000, Asamblea Constituyente, Décimo Aniversario de la Promulgación de la Constitución Política del Perú 1979 – 1989, publicado por la Cámara de Diputados, editorial Sediot S.A.. BURGA, Jorge y DELPECH, Claire. “La cuidad y su desarrollo: realidad y propuestas. Editorial CIED. Lima 1988. 226 Comisión Andina de Juristas; “La sombra de la corrupción – información anual sobre la región andina- enero 2002”; Lima 2002. Comisión Andina de Juristas; “Los problemas de la justicia en el Perú: hacia un enfoque sistémico; Lima 2004 Constitución Política 1993 Constitución Política de 1979, Colección Constitucional Peruana. Constitucional Peruana, Tomo I, diciembre de 2005, primera edición, Editora Perú. Corrales Melgarejo Ricardo, en Gaceta Jurídica: “ Bases Ideológicas de la Reforma Judicial” Dialogo con la Jurisprudencia, Cuadernos Jurisprudenciales Nº 67, 2007. CUYA, Esteban. “ La Dictadura de Fujimori: marionetismo , corrupción y violaciones de los derechos humanos” Lima: Centro de Derechos Humanos de Núremberg” .http//www.derecho .org/dm//doc/cuya. Decreto Ley Nº 23103 EGUIGUREN PRAELI, Francisco José, SILES VALLEJOS Abraham, GONZALES MANTILLA Gorki, ESPINOZA SALDAÑA BARRERA Eloy. “Propuestas para la Reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial”. Lima: Fondo Editorial PUCP, 2002. EGUIGUREN P, Francisco Los Retos de una democracia insuficiente, Comisión Andina de Juristas. Códice Ediciones, 1990 DE BELAUNDE LÓPEZ DE ROMAÑA, Javier: Función Jurisdiccional: Doctrina y Jurisprudencia, Volumen 46: Gobernabilidad y Administración de Justicia 227 Fundamentos de la Estructura de la Reforma del Poder Judicial” . Poder Judicial. Lima- 1999. Poder Judicial. Gaceta Jurídica: Dialogo con la Jurisprudencia, Cuadernos Jurisprudenciales Nº 67, Lima 2007. GARCÍA BELAUNDE Víctor Andrés: “Los Ministros de Belaunde, 1963-68, 1980-85”, primera edición 1988, Editorial Minerva GARCIA RADA, Domingo: “Memorias de un Juez”; Volumen VIII; Segunda Edición, Editorial San Marcos Lima 2004. GARGUREVICH, Martin Castro ; Reforma Judicial en el Perú en el Contexto de la Transición Democrática; II FORO TEMATICO REGIONAL- Gobernabilidad para el empoderamiento de los pobres - COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS. Lima 2002 GONZALES MANTILLA, Gorky: Los Jueces, Carrera Judicial y Cultura Palestra Editores SAC. 2009 HAMMERGREN, Linn; “La experiencia peruana en reforma judicial: tres décadas de grandes cambios con pocas mejoras” http://www.bibliojureidica.or/libros/4/1509/9.pdf. HURTADO POZO, José. “Manual de Derecho Penal – Parte General”. Lima: GRIJLEY, 3era. Edición, 2005. INSTITUTO DE DEFENSA LEGAL, Plan de Reforma de la Administración de Justicia de la CERIAJU: El acuerdo por la justicia que debemos respetar., Lima, junio, 2004. JUSTICIA VIVA, Informativo N° 08, setiembre 2003. JUSTICIA VIVA, Informativo N° 09, octubre 2003. 228 JUSTICIA VIVA, Informativo N° 13, abril-mayo 2004. JUSTICIA VIVA, Informativo N° 15, agosto 2004 JUSTICIA VIVA, Hacia la Refundación del Sistema de Justicia, Lima, octubre 2004. La Administración de Justicia en América Latina; Consejo Latinoamericano de Derecho y Desarrollo ( Trabajos presentados en la V Conferencia de Derecho y Desarrollo organizada por el Consejo Latinoamericano de Derecho y Desarrollo en San José, Costa Rica ). Lima 1980 LA CERIAJUS, Preguntas y Respuestas, Lima, diciembre 2004, documento elaborado con la participación del Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Justicia, Comisión Andina de Juristas, Consorcio Justicia Viva, IRIS Center Perú. MARTÍN PALLÍN, José Antonio: La independencia del Poder Judicial. Informe de misión por: Centro para la Independencia de Jueces y Abogados, Comisión Internacional de Juristas, Lima. 1989 MENDOZA TORRES, Ricardo. “Programa de Modernización del Poder Judicial”. Lima. http//sisbib,unmsm.edu. MONROY GALVEZ, Juan: La Función del Juez en el Derecho Contemporáneo, Editorial San Marcos, Lima 2004 PALACIOS RODRIGUEZ, Raúl, “Historia de la República del Perú 19332000”. Primera Edición. Tomo 18. Lima: El Comercio 2006. PARODI TRECE, Carlos. “El primer gobierno de Fujimori 1990 – 1995 aspectos” 3era. Edición. Lima: Universidad El Pacífico – Centro de Investigaciones”. 229 PASARA, Luis; “Velasco: el sueño frustrado”; artículo escrito en el libro “El Gobierno Militar- Una Experiencia Peruana; 1968-1980”; Instituto de Estudios Peruanos. PASARA , Luis ; Perú : Administración de ¿Justicia? En, consejo latinoamericano de Derecho y Desarrollo; “ LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN AMERICA LATINA” Lima . PEASE GARCÍA, Henry, Centro de Estudios y promoción del desarrollo, Los Caminos del Poder – tres años de crisis en la escena política, Lima: Desco 1979. PELAEZ BAZAN, Mario: Hacia la Justicia Constitucional (El Tribunal de Garantías Constitucionales). Junio 1985 PODER JUDICIAL: Acuerdo Nacional Por la Justicia “Políticas de Estado para el cambio estructural en el Poder Judicial”, Abril 2004. Perfiles Institucionales 1824-1998. Publicación editada y producida por la Oficina de Imagen Corporativa de la Corte Superior de Justicia de Lima. PRIETO CELI, Federico, Regreso a la Democracia, Lima: Realidades S.A 1996 RAMOS NUÑEZ, Carlos Augusto; “Historia de la Corte Suprema de Justicia del Perú; tomo I; Lima 2008. RUBIO CORREA, Marcial (1999). Estudio de la Constitución Política de 1993.Primera Edición, Tomo 5. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. RUIZ-ELDREDGE, Alberto ; LA CONSTITUCION COMENTADA 1979; Lima,1980; VALDEZ ROCA, Raúl. “Derecho Judicial”, Editora Osbac S.C.R.L., Segunda Edición. Lima, 1986. 230 VALLE RIESTRA, Javier: Tribunal de Garantías Constitucionales. El caso de los votos nulos y blancos. Editorial La Brusa S.A.. Lima – 1986. VARGAS LLOSA, Mario. “Como Fujimori jodió al Perú”. Lima: Milla Batres 2001. VERGARA GOTELLI, Juan Francisco: La Reforma del Poder Judicial, Kinko^S Impresiones SAC. Lima 2004. VIGO CEVALLOS, Emilio: El Habeas Corpus, Cultural Cusco SA Editores . Lima 1989. ZIMMERMANN ZAVALA, Augusto; “El Plan Inca, Objetivo: Revolución Peruana” ;Editorial: Edita Grijaldo, 1975; Lima DIARIOS Y REVISTAS Diario El Comercio, 04-07-80 Diario El Comercio,, 29 de Julio de 1980: Mensaje a la Nación del Presidente Fernando Belaunde Terry, publicado por El Comercio de 29 de julio de 1980. Revista Caretas, Nº 416 de mayo a junio 1970. Revista Oiga , numero378 del 12 de junio de 1970 Revista Oiga Nº 388 del 28 de agosto de 1970. Revista Caretas Nº 496 del 21 de marzo al 04 de abril de 1974. Revista Caretas Nº 613 del 1 de setiembre de 1980. Revista Caretas N° 615 del 15 de setiembre de 1980. Revista Caretas N° 618 del 6 de octubre de 1980 Revista Caretas N° 623 del 12 de noviembre de 1980 231