TA Navarra sanción administrativa por delito policía 13-01-2014

RESOLUCIÓN número 00066/14, 13 de enero de 2014
Visto por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Navarra, integrada por los
Vocales que al margen se expresan, el expediente del recurso de alzada número 1304047, interpuesto por DON ............ contra resolución de la Concejalía Delegada de
Seguridad Ciudadana del AYUNTAMIENTO DE PAMPLONA de fecha 25 de
septiembre de 2013, sobre sanción de dos meses de suspensión de funciones.
Ha sido Ponente don Miguel Izu Belloso.
ANTECEDENTES DE HECHO
1º.- Por Resolución de 25 de septiembre de 2013 (2/SC) de la Concejalía Delegada de
Seguridad Ciudadana del Ayuntamiento de Pamplona se impuso al recurrente,
funcionario de la Policía Municipal, una sanción de dos meses de suspensión de
funciones como responsable de una falta grave tipificada en el artículo 60.15 de la Ley
Foral 8/2007, de 23 de marzo, de las Policías de Navarra (LFPN) en la redacción dada
por Ley Foral 15/2010, de 25 de octubre: "Haber sido condenado en virtud de sentencia
firme por un delito doloso, siempre que no constituya infracción muy grave, o por una
falta dolosa cuando la infracción penal cometida esté relacionada con el servicio".
2º.- Contra este acto el interesado interpuso en tiempo y forma recurso de alzada ante
este Tribunal.
3º.- Mediante providencia del Presidente de este Tribunal se dio traslado del recurso al
ayuntamiento citado para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del
Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración
Local de Navarra, en materia relativa a impugnación de actos y acuerdos de las
entidades locales de Navarra (LFAL), según la redacción dada al mismo por el Decreto
Foral 173/1999, de 24 de mayo, remitiera el expediente administrativo o copia
diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas
y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la
resolución recurrida; la entidad local da cumplimiento a ambos extremos.
4º.- Por las partes no se solicitó la práctica de prueba.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Motivación.
El recurrente entiende que se produce causa de nulidad de pleno derecho de la
resolución impugnada por carecer de motivación. Por su parte, el Ayuntamiento alega
que la resolución contiene una suficiente motivación y que, en todo caso, cuenta también
con una motivación in aliunde por remisión a los informes y documentos obrantes en el
expediente.
Hemos de señalar, en primer lugar, que una insuficiente motivación del acto impugnado
por sí sola no conlleva la nulidad de pleno derecho que alega el recurrente, ya que no se
halla entre los motivos tasados del artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
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de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (LRJAP-PAC), sino que en todo caso podría ser causa de
anulabilidad conforme al artículo 63 de la misma ley.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2005 (RJ 2005\8841), explica en
qué consiste la motivación: "Con carácter general, la motivación de los actos
administrativos no es mas que la exteriorización de las razones que la Administración
ha tenido para adoptar una resolución. Por tanto, no puede consistir en una mera
declaración de conocimiento y menos aún en una manifestación de voluntad (STC
77/2000). Esta exigencia de la motivación es consecuencia de la prohibición de
arbitrariedad de los poderes públicos (STC 73/2000), y supone no solo una elemental
cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de derechos (STC 26/1981). La
motivación del acto administrativo cumple diversas funciones, en primer lugar, viene a
asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración Pública, y, en
segundo lugar, es una garantía del administrado que podrá impugnar, en su caso, el
acto administrativo, con posibilidad real de criticar la bases en las que se fundamenta,
y, además, y en último lugar, la motivación hace posible el control jurisdiccional del
acto administrativo recurrido -artículo 106.1 (SSTS de 18 de abril de 1990 y de 4 de
junio de 1991). En consecuencia, cuando el acto administrativo carece de motivación se
impide el control jurisdiccional que viene constitucionalmente impuesto. En efecto,
mediante la motivación se puede comprobar que la resolución dada al caso es
consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento jurídico y no el fruto de la
arbitrariedad (STC 77/2000). Esta naturaleza y finalidad del requisito de la motivación
de los actos administrativos, que viene impuesto en el artículo 54 de la Ley 30/1992,
solo determina la nulidad de la resolución recurrida cuando su ausencia impida
alcanzar su fin o haya producido indefensión a los interesados, «ex» artículo 63.2 de la
expresada Ley. Y, si bien es cierto que la ausencia de motivación o una motivación
defectuosa puede integrar este vicio de anulabilidad, o bien puede ser solo una mera
irregularidad no invalidante, la disección de estas distintas consecuencias debe hacerse
atendiendo a si, en este caso concreto, se ha producido esa ignorancia respecto de los
motivos de la decisión y se ha colocado al administrado en una situación de indefensión
(SSTS 3 de abril de 1990 y 4 de junio de 1991)".
Pues bien, examinado el expediente administrativo hemos de llegar a la conclusión de
que en este caso no existe insuficiencia de motivación. En contra de lo que afirma el
recurrente, resultan perfectamente claros no sólo los motivos que han llevado al órgano
sancionador a imponer la sanción que se impugna sino los motivos por los que
desestima las alegaciones formuladas por el interesado y, en particular, sobre la supuesta
vulneración del principio de legalidad y tipicidad. Que dicho principio no se vulnera se
afirma en la propia resolución, pero también de forma más extensa se argumenta en el
pliego de cargos y en el acuerdo de remisión del expediente por el instructor al órgano
competente para resolver. Y, como explicaremos a continuación, que los hechos que se
consideran cometidos por el recurrente están tipificados como la falta disciplinaria grave
por la que es sancionado resulta evidente.
SEGUNDO.- Tipificación de los hechos.
Los hechos por los que se sanciona al recurrente son, conforme a la resolución
impugnada, "haber sido condenado en sentencia firme por un delito doloso y por una
falta dolosa". En el pliego de cargos y en el acuerdo de remisión del expediente por el
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instructor al órgano competente para resolver se detallan esos hechos del modo
siguiente: "El día 15 de noviembre de 2012, el Juzgado de lo Penal Nº 2 de los de
Pamplona dictó la Sentencia Nº 389/2012, en la que se condena a D. ............ con D.N.I.
............, según consta en el Fallo como autor criminalmente responsable de un delito de
falsedad en documento mercantil y una falta de estafa en grado de tentativa, a las penas
de 6 meses de prisión, con accesoria de inhabilitación especial para el derecho de
sufragio pasivo durante el tiempo de la condena y multa de 6 meses, a razón de 5 ¤ de
cuota diaria, con la responsabilidad personal subsidiaria prevista en el art. 53 CP, por
el delito, y multa de 1 mes, a razón de 5 ¤ de cuota diaria, con la responsabilidad
personal subsidiaria prevista en el art. 53 CP, por la falta". Consta en el expediente
copia de dicha sentencia, cuya existencia y contenido el recurrente no niega.
La resolución impugnada considera que este hecho se encuadra en lo que dispone el ya
citado artículo 60.15 de la LFPN: "Haber sido condenado en virtud de sentencia firme
por un delito doloso, siempre que no constituya infracción muy grave, o por una falta
dolosa cuando la infracción penal cometida esté relacionada con el servicio". El
recurrente considera que la sentencia no encaja en esa tipificación y que constituye la
falta disciplinaria por la que es sancionado dado que la infracción penal cometida no
está relacionada con el servicio policial. Alega que su origen se halla en una reclamación
particular que realizó ante el Ayuntamiento en relación con su teléfono móvil particular
y, por tanto, sin relación alguna con el ejercicio de su profesión de policía. Añade que
"todo ello sin perjuicio de que la retirada en su día del móvil fuese debida a un conflicto
laboral, puesto que lo que exige el tipo disciplinario es que tenga conexión con el
servicio la infracción penal cometida objeto de condena en el servicio de que sea
realizado en el ejercicio de sus funciones como agente de la autoridad, y en el caso que
nos ocupa la conducta objeto de condena se trata de una conducta estrictamente
circunscrita a mi vida privada".
Hemos de señalar que la sentencia dictada en la jurisdicción penal condena al recurrente
por un delito de falsedad en documento mercantil y por una falta de estafa en grado de
tentativa. En cuanto al delito, de la dicción literal del artículo 60.15 de la LFPN no se
desprende que para constituir falta disciplinaria grave sea necesario que esté relacionada
con el servicio: "Haber sido condenado en virtud de sentencia firme por un delito
doloso, siempre que no constituya infracción muy grave". Al contrario, en el caso de la
falta sí se exige expresamente esa relación con el servicio: "...o por una falta dolosa
cuando la infracción penal cometida esté relacionada con el servicio". Es evidente la
intención del legislador de distinguir ambos supuestos, exigiendo que la infracción penal
esté relacionada con el servicio solamente en el caso de la falta. Esa distinción se hallaba
presente también en la redacción primitiva de la LFPN, anterior a la modificación
operada por la Ley Foral 15/2010, de 25 de octubre; el artículo 60 tipificaba como faltas
graves, entre otras, las siguientes:
"ñ) La comisión de cualquier conducta constitutiva de delito doloso que no lleve
aparejada pena privativa de libertad o que, si la lleva, ésta sea inferior a un año.
o) La comisión de un delito por imprudencia o de una falta penal dolosa, en el ejercicio
de las funciones policiales o que afecte a los principios básicos de actuación
contemplados en el artículo 4 de esta Ley Foral".
Es decir, en el caso de los delitos dolosos se trataba de "cualquier conducta", en el caso
de los delitos por imprudencia (que ahora desaparecen) y de las faltas dolosas solo las
cometidas "en el ejercicio de las funciones policiales". La modificación legislativa
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unifica delitos y faltas en el mismo apartado, pero mantiene la distinción en cuanto a su
relación con las funciones policiales.
Pero, en cualquier caso, no resulta admisible el argumento del recurrente de que ni el
delito ni la falta por los que ha sido sancionado en la jurisdicción penal tengan relación
con el servicio policial y únicamente con su vida privada. Según se desprende del
expediente y admite el propio interesado, al recurrente le fue retirado su móvil por uno
de sus superiores y dentro de la jornada laboral. Ni el recurrente ni el Ayuntamiento
ofrecen más detalles sobre ese hecho, no obstante este Tribunal dispone de abundante
información sobre los motivos de la retirada de ese móvil ya que como consecuencia de
la misma ha tenido que resolver, hasta la fecha, los recursos de alzada número 12-01534
(Resolución número 4.122, de 26 de junio de 2012), 12-05117 (Resolución número 528,
de 25 de enero de 2013) y 13-03130 (Resolución número 6.375, de 28 de octubre de
2013), resoluciones todas ellas que han devenido firmes. Consta, por ello, a este
Tribunal que el 9 de noviembre de 2010 el recurrente grabó mediante su teléfono móvil
una conversación mantenida con un superior jerárquico estando de servicio. Advertido
el hecho, el superior procedió a ordenar la incautación del móvil por agentes de la
Policía Municipal y la realización de las diligencias correspondientes por si el hecho
pudiera constituir una infracción penal o administrativa al derecho a la propia imagen,
todo ello al efecto de proceder a su visionado con las oportunas garantías procesales. En
vía jurisdiccional el asunto fue sobreseído, pero en vía disciplinaria el recurrente fue
sancionado mediante Resolución de 8 de febrero de 2012 de la Concejalía Delegada de
Seguridad Ciudadana por una infracción grave del artículo 60.5 de la LFPN: "La falta de
respeto a los ciudadanos, autoridades, superiores, compañeros o subordinados, en el
ejercicio de sus funciones o cuando cause descrédito notorio a la Institución Policial".
Interpuesto recurso de alzada contra la misma ante este Tribunal, mediante la citada
Resolución número 4.122, de 26 de junio de 2012, se estimó parcialmente considerando
que se trataba de una infracción leve del artículo 59.4 de la LFPN: "La incorrección en
el trato con los ciudadanos, las autoridades, los superiores, los compañeros o los
subordinados". El 3 de junio de 2011 el Juzgado de Instrucción de Pamplona número 4
procedió a la devolución del móvil al recurrente; no obstante, con fecha 7 de junio de
2011 el recurrente presentó reclamación de responsabilidad patrimonial en el
Ayuntamiento de Pamplona solicitando una indemnización de 325,69 euros por los
daños ocasionados por la retirada del teléfono móvil, 266,69 euros por el teléfono más
59 euros por el servicio de tarifa plana de Internet a razón de 11,8 euros por 5 meses.
El dato más relevante es que el hecho de la retirada del teléfono se produce en
dependencias policiales, por orden de un superior jerárquico y cuando el recurrente se
halla ejerciendo sus funciones; a consecuencia, según él mismo, de "un conflicto
laboral". Por lo tanto, existe una relación con el servicio dado que es esa retirada del
móvil por un superior mientras el recurrente se halla trabajando la que da lugar a que,
posteriormente, reclame del Ayuntamiento una indemnización por el supuesto daño
originado y adjunte una factura falseada por mayor importe que el que realmente tenía la
compra de un móvil nuevo (266,69 euros frente a 42 euros) que es, a la postre, la
conducta sancionada en vía penal.
Por lo tanto, hemos de considerar que los hechos por los que ha sido sancionado
disciplinariamente el recurrente se hallan acreditados y que han sido adecuadamente
calificados por la resolución impugnada como falta grave conforme a la tipificación
legal citada.
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TERCERO.- Principio de proporcionalidad.
El recurrente alega subsidiariamente que se ha infringido el principio de
proporcionalidad al imponerle una sanción de dos meses y considera que debió
imponerse la sanción en su grado mínimo.
Conforme al artículo 62.2 de la LFPN las faltas graves pueden ser objeto, entre otras, de
la sanción de suspensión de funciones hasta tres meses. Según el apartado 9 del mismo
precepto, para graduar las sanciones deberá tenerse en cuenta, de acuerdo con el
principio de proporcionalidad:
"a) La intencionalidad.
b) La perturbación que se haya podido producir en el normal funcionamiento de los
servicios.
c) Los daños y perjuicios producidos a la Administración o a los ciudadanos.
d) La reincidencia en la comisión de faltas.
e) El grado de participación en la comisión u omisión.
f) La trascendencia para la seguridad pública.
g) El deterioro de la imagen de la Administración o de los servicios policiales que
pudiera haberse causado".
La resolución impugnada señala como criterios que ha tenido en cuenta para la
graduación de la sanción los daños y perjuicios causados a la Administración por el
coste de la investigación, el deterioro de la imagen de la Policía Municipal y del
Ayuntamiento de Pamplona y la reincidencia dado que el recurrente ya había sido
sancionado anteriormente por una falta grave y otra leve.
El recurrente hace diversas consideraciones sobre la intencionalidad y el grado de
participación en la comisión de la falta en las que no procede entrar dado que la
resolución impugnada ha prescindido de tales criterios que sí aparecían mencionados por
el instructor del procedimiento.
En cuanto a los daños y perjuicios causados por el coste de la investigación, hemos de
compartir la alegación del recurrente de que resulta improcedente adoptar tal criterio
para la determinación de la sanción. Es obvio que la instrucción de cualquier
procedimiento administrativo conlleva un coste para la Administración, pero eso no es
un daño o perjuicio que sufra esta, sino un gasto ordinario sufragado por el erario, esto
es, por la contribución económica de todos los ciudadanos para sostener los gastos
públicos. Ninguna disposición legal abona la tesis de que haya que tener en cuenta el
mayor o menor gasto del procedimiento disciplinario para agravar la sanción a imponer.
Cuando la ley se refiere a daños y perjuicios se refiere, parafraseando el artículo 141 de
la LRJAP-PAC, a daños que la Administración no tenga el deber jurídico de soportar de
acuerdo con la ley.
Por el contrario, resulta perfectamente ajustado a la ley que se hayan tomado como
criterios para agravar la sanción, sobre el grado mínimo, el deterioro de la imagen de la
Policía Municipal y del Ayuntamiento de Pamplona y la reincidencia del recurrente. La
existencia de reincidencia aparece acreditada en el expediente; el recurrente no niega la
existencia de sanciones anteriores, aunque alega que no eran "de la misma naturaleza".
Hemos de rechazar tal argumento; el artículo 63.1 de la LFPN establece que "existe
reincidencia cuando el funcionario, al cometer la falta, ya hubiera sido anteriormente
sancionado en resolución firme por otra falta de mayor gravedad o por dos de gravedad
igual o inferior y que no hayan sido canceladas". Es decir, únicamente hemos de tener
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en cuenta si se han sancionado en firme otras faltas disciplinarias de las reguladas en la
propia LFPN. No se exige que, además, esas faltas tuvieran que cumplir otras
condiciones de identidad en los hechos o en la tipificación.
Por su parte, el deterioro de imagen se deduce sin dificultad del hecho de que la
condena en la jurisdicción penal haya sido objeto de información periodística. Que un
funcionario público, y en particular un policía municipal, sea condenado por falsear un
documento y por tratar de estafar a la Administración municipal supone un evidente
deterioro de la imagen de la institución. El artículo 1 de la LFAL establece que la
Administración Local se organiza "conforme a lo dispuesto en esta Ley Foral, de
acuerdo con los principios de autonomía, participación, desconcentración, eficacia y
coordinación en la gestión de los intereses públicos para la consecución por ésta de la
confianza de los ciudadanos", precepto coherente con el artículo 3 de la LRJAP-PAC
que establece entre los principios de actuación de las Administraciones públicas los de
buena fe y de confianza legítima. Escasa confianza en la Administración pueden tener
los ciudadanos si saben que algunos funcionarios públicos son capaces de cometer
falsedad en un documento que tramitan ante la propia Administración a la que sirven o
que tratan de estafarle. La conducta del recurrente mina gravemente esa confianza.
Como señala el Tribunal Supremo, entre otras, en Sentencia de 10 de marzo de 2011 (RJ
2011\2279) refiriéndose a un precepto análogo al que aquí nos ocupa de la legislación de
la policía autonómica del País Vasco, "la irreprochabilidad penal de los funcionarios de
policía es el interés jurídicamente protegido por la norma sancionadora en cuanto
interés legítimo y propio de la Administración pública". El mismo Tribunal Supremo en
Sentencia de 17 de julio de 2001 (RJ 2001\6685), referido a otro funcionario, explica:
"En el caso que se somete a esta Sala, es evidente que, al igual que sucede en otras
infracciones disciplinarias reguladas por otros textos legales o reglamentarios, el
precepto por el que se sanciona al recurrente constata fácilmente que el fundamento de
la sanción es procurar la irreprochabilidad penal de los sometidos al mencionado
Estatuto, en cuanto interés legítimo y propio de la Administración Pública y para que
ésta satisfaga adecuadamente los intereses generales a cuyo servicio viene
constitucionalmente obligada, en cuanto que los tipos penales aplicados ?falsedad y
estafa? protegen valores o intereses distintos al representado por el buen
funcionamiento de la Administración, en el de falsedad el de fe pública o confianza, y en
el de estafa ese mismo bien jurídico de confianza y el de propiedad, por lo que la
conclusión ha de estar en que, en efecto, la doble sanción, penal y administrativa, está
justificada desde la perspectiva de que el interés jurídico protegido no es el mismo que
aquel que con la sanción penal se intentó salvaguardar, sino otro distinto".
Es por todo ello que hemos de estimar que concurren en el caso dos criterios que
necesariamente han de actuar como agravante de la sanción y que tienen suficiente peso
como para que esta, además de ser la de suspensión de funciones, la más severa de las
previstas por el artículo 62 de la LFPN, se imponga en su grado medio, esto es, en dos
meses, grado equidistante de los tres meses que suponen el máximo y del de un mes que
constituiría el mínimo razonable teniendo en cuenta que la suspensión de empleo y
sueldo tiene como máximo precisamente un mes. En suma, no estimamos que se
produzca una desproporción entre la sanción impuesta y la naturaleza y circunstancias
de los hechos sancionados.
Por todo lo expuesto, el Tribunal,
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RESUELVE: Que debe desestimar, como desestima, el recurso de alzada arriba
referenciado interpuesto contra Resolución de 25 de septiembre de 2013 (2/SC) de la
Concejalía Delegada de Seguridad Ciudadana del Ayuntamiento de Pamplona que
impuso al recurrente una sanción disciplinaria de dos meses de suspensión de funciones,
acto que se confirma por estar ajustado a derecho.
Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Mª Asunción
Erice.- Jon-Ander Pérez-Ilzarbe.- Miguel Izu.- Certifico.- María--Carmen Lorente,
Secretaria.-
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