Régimen jurídico de la evaluación del impacto ambiental. Juan Cruz

JUAN-CRUZ ALLI ARANGUREN
Profesor Titular del Derecho Administrativo
Universidad de Valladolid
REGINIEN JURIDICO DE LA
EVALUACION DEL IMPACTO
AMBIENTAL (E.I.A.)
«11vero problema non e-difendere la natura dall'opera dell 'uomo, ma ...
verificare la qualita di tale opera»
(Documento dei Vescovi Lornbardi , 15-9-1988)
SUMARIO
1.
La conciencia ambiental.
1.1. La acción del hombre sobre la naturaleza.
1.2. El estudio científico por la ecología.
1.3. Sensibili zación social.
1.4. Conferencia de Estocolmo.
1.5. Primer programa de la C.E.E .
1.6. Una ética ambiental.
2.
Tratamiento constitucional del medio ambiente.
2.1. El artículo 45 y su alcance.
2.2. Concepto de «me dio ambiente».
2.3. La distribución de competencias.
2.4. La ordenación del territorio como técnica de coordinación .
3.
Tratamiento del medio ambiente por la Comunidad Económica Europea.
3.1. Introducción y Tratados de la CECA y EURATOM.
3.2. Programas para la protección del medio ambiente .
3.2.1. Primer programa.
3.2.2. Segundo programa.
3.2.3. Tercer programa .
3.2.4. Cuarto programa.
3.3. La directiva 83/337 sobre evaluación del impacto ambiental.
3.4 . El Acta Unica Europea.
3.5. Efecto directo y primacía del Derecho comunitario.
4.
Las evaluaciones del impacto ambiental.
4.1. Introducción.
4.2 . Antecedentes en Derecho español.
4.2.1. Reglamento de actividades MINP.
4.2.2. Protección atmosférica.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Em
­
JUAN·CRUZ ALLI ARANGU
4.3.
4.4 .
4.5.
4.6.
4.7.
4.8.
N
4.2.3. Mina s e hidrocarburos.
4.2.4. Aguas.
Su introdu cción en el Derecho españo l.
Concepto .
R égimen jurídico .
4.5.1. Ob jeto.
4.5.2 . Contenido de los proyectos de evaluación de impa cto ambi ental.
4.5.3. Sujetos.
4.5.4. Pro cedimiento de tramitación .
4.5.5. Par ticipación, publicidad y acción pública .
4.5.6. Seguimiento y vigilanci a .
4.5.7. R estauración o restitución.
4.5.8. Suspensión.
Naturaleza.
4.6.1. Procedimiento especial.
4.6.2. La declaración de imp acto como acto admini str ati vo.
Manifesta ción de la actividad de poli cía .
Su omisión y cons ecu encias .
4.9.1. Co stas .
4.9.2. Carreteras.
4.9.3. Esp acios naturales.
1. LA CONCIENCIA AMBIENTAL
1.1 .
La acción del hombre sobre la naturaleza
La con sideración del medi o am biente y de la relación del hombre con el mismo
se plantea entre po siciones extremas: los defensor es radicales para quienes el hom­
bres un puro eleme nto agresor , y aquéllos que carece n de cua lquier se nsibilida d y
estimac ión de los fundamentos ecol ógicos de la vida human a. Esta s dos posicion es
son calificadas como de ecologismo radical y capitalismo agre sivo a la natural eza .
La visión apocalíp tica del mundo car acteriza a la postura ecol ogista , como lo
pon e de mani fiesto Michel B OSO UET , con ocido co mo ADRE G OR Z 1;
"E l capit alismo de crecimi ento ha muerto . El socia lismo de cre cimie nto, que
se le parece como u n herman o ge melo , nos refleja la imagen deform ad a de
nuestro pasad o , no la de nuest ro futur o . El mar xismo , pese a qu e sigue siendo
insustituible como instrumen to de aná lisis, ha perdido su valor profét ico.
1. BOSQUET, M. (a .) G ORZ, A .: Ecología y Lib ertad, Barcelon a , 1979 . p. 11·15 . PAUWELS, L.: De
certaines im postures de l'ecologism e (bis), Figaro -rnagazine, n." 473, 1989, p . 7: « ... e l eco logismo es
necesar io. Preser var el medi o , conocer y respetar las relac iones en tre las espe cies vivas , es tá bien ... Pero e l
de sar rollo cient ífico y técni co ha tenido com o principal efec to en medio siglo , hacer progresar fant ást ica­
mente e l co nfort, la salud y la vid a de los hombres. Cierta me nte ha pr ovocad o agresiones co nt ra la
natur aleza , per o ha protegido la natural eza hum an a más que lo que fue p rot eg ida en cinco mil años . Estas
agre sio nes so n molest as. H ay razón al denunciarl as. So n ev ita bles y rep ar able s, pero no por la ignor an cia
indi gn ada y el ca tastrofisrno ge ne ra lizado . ¿E sta mos aq uí, co mo decía e l m ariscal P étain , par a o bedecer a
la tierr a o para e ntenderla y dominarla? La ve rdadera riqueza de este plan et a so n los hombres y su esp íri tu
creador . H e leíd o esto e n la Biblia. »
GE R00DET . P: E n la o bra publi cada por World Wildlei fe Foun (W WF) : A nim ales en peligro, Salva r,
E stella. 1984 , p. 3 di ce : "A los pesimistas les negarem os la razón , ya que nad a es tá perd ido de a nte ma no
mient ras las vidas subsistan. E n ef ecto . T e ne mos aún la posibilidad de sa lva rlas si pon em os los medi os para
ello . D esesperar co mo excusa para no o brar, es un a filoso fía realmente miser able y qu e va derecho a la
nad a . Y si e l sufrimie nto de los hombres recla ma una ayuda frat ern al , un inmenso es fue rzo de carida d, e llo
no debe impedi rnos da r a nuest ros compañe ros terrestres es as o po rt unida des que merecen . La hum an idad
no puede ga na r nad a de spreocupándose de su sue rte, sino al co ntrario . En e l plan eta de la vida. deb em os
velar por esta riq uez a magn ífica que co nstituye nu estra herencia».
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El crecim ie nto eco nó mico , que debía garantizar la abu nda ncia y el bienestar
par a tod os , ha he cho crecer las necesidades más rápidamente de lo qu e podía
sati sf acerlas, de semboc ando así en un conjunto de ca llejo nes sin sa lida que no
son ún icamente de orden eco nóm ico . Por consiguiente , el cap itali sm o de cre ci­
miento no sólo es tá e n crisis por su condición de ca pita lis mo, sino también
porque es de crec imie nto . Sabemos que nuestro mundo se extingue ; qu e . si
continu am os co mo hasta ahor a , los mares y los ríos se rá n es té riles , las tierras
car ecerán de fertilidad natural , y el aire resultará irrespirable en las ciuda des y la
vida constituirá un pri vilegio al que sólo tendrán derecho los especíme nes se lec ­
cionad os de un a nu eva raza hum ana, un a raza que me rced a los condicion am ien ­
tos qu ímic os y a la pr ogramación genética se habrá ad aptado al nu ev o nich o
ecológico qu e los ingenieros biol ógicos ha yan sintetizado p ara ella .
Sabem os que, desde ha ce cie nto cin cuenta años , las sociedades indust rializa­
doras viven del pill aj e acel erado de sto c ks cuy a constitución ha exigido de ce nas
de mill ones de añ os ; y también qu e . hast a casi ho y mismo , los economistas. ya
fuesen clá sico s o mar xistas , han rech azado -tachánd olos de «regresivos» o de
«reaccionarios»- todos los inte rroga nt es planteados a pr op ósit o de la biosfera, el
de las ci vilizacion es. «A largo plaz o es ta re mos todos mu ertos», decí a Keyn es
para ex plica r ca prichosa me nte por qué el horizonte temporal del ec on omista no
debía , en su o pinió n, ir más allá de los diez o ve inte pr óximos añ os. «La cienci a
-se nos decía- descub rir á nu ev os ca m inos , y los ingenieros nuevos pr ocedimien­
tos técni cos inim agin abl es hoy e n día ».
Pero la cien cia y la tecn ol ogí a han terminado por hacer el siguiente des­
cubrimiento capital : cu alqui er actividad productiva vive a costa de los recursos
limitados del planeta. as í com o de los int ercamb ios que organiza en el se no de un
frágil sistema de equilibri os múltiples .
Todos aquéllos qu e, situá ndos e a la izquierda . se niegan a abord ar desd e
este punto de vista el pr oblem a de un a equid ad sin crecimiento , demuestran que
para ellos e l soc ial ism o no es má s qu e la continuación , por otros m edíos. de las
relacion es sociales y de la civiliza ción ca pita lista , del modo de vida y del model o
de consumo burgueses (de los cua les la burguesía intelectual es la primera en
de sviarse, por lo demás. bajo la influencia de sus hijas y de sus hijos) .
H o y en día la ut opía no con siste en pr e conizar el bienestar por el de creci­
miento y la subve rsió n del actual modo de vida; la utopía con siste en creer qu e el
crecimiento de la producción so cial a ún puede ap ort ar e l sup erbien estar, y que
dicho c re cimie nto es materialmente po sibl e».
L a acció n del hombre sobre la natural eza , poni éndola a su serVICIO, es tan
antigua como su presencia en la tierra buscando alime nto s, extr ayendo materiales,
domesticando animales , talando bosques, configurand o asentamien tos y transfor­
mando su entorno en función de sus necesid ades , sin plantearse las consecuencias de
sus act os en el medio natural o confiando en la capacidad de regeneración de la
natur aleza' .
Sin embargo, tal transformación fue mínima si se compara con la incidencia de la
Revolución industrial que ha llevado aparej ad a un importantísimo crecimiento de la
población, la utilización masiva de recursos naturales , la concentración urbana , la
polución y contaminación , etc. En este sentido, desde la perspectiva de la Ecología,
qu e no del ecol ogismo, TOURK' ha puesto de relieve có mo «nos hemos aco stumbrado
a la idea de qu e e l hombre y la naturaleza han o pe rado en una armonía relativa
duran te miles de años . Se reprocha la ex ploración tecnol ógica del siglo XX , qu e
contamina el aire y el agua y destruye todos los aspectos de la armonía ambiental.
Pero existe n, co n tod o , numerosos ejemplos tempranos de la destrucción del medio
ambie nte por e l hombre». Hace el a uto r referencia a l hundimiento de las civilizacio­
R .: La naturaleza y el medio ambiente, BIM A CIMA -MO PU , n ." 20 . 1981, p. 62-63.
H. : Manual de Salud Pública y Medicina Preventiva. Barcelona, 1986 , p. 41.
3. T OURK , T OL'1{K y WIlT ES: Ecologla-contaminaci ón-medio ambiente, Méjico, 1973 . p. 2.
2.
P UIG ,
S AN
M AR Tí N,
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11
JUAN·CRUZ ALU ARANGUREN
nes mayas de Centroamérica , a la peste negra que mató él la mit ad de la población de
Europa en el siglo XV , a la car estía de la patata en Irl an da en el siglo XIX , de mod o
qu e «para apreciar los efectos del hombre sobre el eq uilibrio de la naturaleza y
co mpre nder por qu é la tec no logía constituye una a me na za tan pode rosa par a los
proc esos de la vida sobre la tierra , es indispe nsa ble comp render có mo se comportan
los ecosiste mas» .
1.2.
El estudio científico por la Ecología
El problema de la arti culació n del hombre co n el med io só lo puede ser analizado
científicamente desde la Ecología, cuyo concepto h ay qu e re ivind icar, porque como
dij o M ARGALEF 4 : «la prop agan da actua l, a favor de la co nse rvació n de la naturaleza y
de valorizar la Ecología, ha con du cido él usar este término de manera poco precisa .
Puede diculparse , porque se trata de un mov imiento bien inten cion ad o , qu e pue de
contr ibuir a se nsibilizar al p úblico ace rca de la responsabilidad e n que incurrimos de
llevar a situa cio nes ex tre mas las re lacio nes qu e ligan al hom bre y e l resto de la
natur aleza . Al fin y al ca bo , las pobl acion es human as so n obje to de est udio de la
Ecología igual qu e las de cua lquier o tra especie».
Par a este a uto r «la eco logía sería la biología de los ecosiste mas . El nivel de
refer en cia , por tant o , no es ni el co nj un to de á to mos ni e l de molécula s, ni el de
células , sino e l nivel de o rgan ización cuyos e lementos constitut ivos esen ciales son
ind ividuos de distint as especies .. . la Eco logía es tud ia las relacion es recíprocas entre el
med io y los or ganism os, o entre los orga nismos entre sí»5.
Los organismo s y el me dio, con sider ados conjuntam ente , con stitu yen los eco sis­
tem as o « . . siste mas form ad os por indi vidu os de much as especies , e n el seno de un
amb iente de caracte rísticas definibles, e implicados e n un p roceso dinámi co e incesa n­
te de inte racc ión , ajuste y reg ulación , exp resable bien como int e rcambio de mater ia y
ene rgía, bien co mo un a secue ncia de nacimientos y mu ertes, y uno de cuyos re sulta­
dos es la evo lución a nivel de las especies y la suces ión a nivel de l siste ma en te ro . Un
sistema de este tipo, es de cir , form ado por orga nismos vivos , un ret azo cu alqui era de
la bíosfe ra es un ecosiste ma . La palabra ecosi ste ma no se usa en e l se ntido de unidad
con cret a, sino de nivel de organiza ci óri - ".
Cua ndo se habla de «equilibr io de la naturalez a» se está haciendo.refer encia a la
4. M ARGALEF , R. : Ecología, Barcelo na , 19R6 , p . 2. Los autor es sue le n coi ncidi r e n at rib ui r la
introdu cció n d e la vo z E col ogía al biólo go a lemán E RNsT H. HAECK EL (1834-1919) , q uie n la e ntie nde co mo
el est udio de las re lacio nes de un organi sm o co n su am biente inorgáni co u o rg ánico , e n pa rticula r e l est ud io
de las rel aciones de tipo positiv o o «a mistoso» y de tip o nega tivo (e ne m igos) co n las plant as y a nima les co n
los q ue con vive .
S. M A ~ G A LE r . R. : Eco logía. cit. , p . 2. Pa ra E . OO UN (Eco logía, Méj ico , 19ó9 , p . R): «Los orga nismos
vivos y su a mbie n te inerte (a bi ótico) es tá n inse pa ra ble me nte ligad os y ac túa n re cípr ocam ente e n tre sí.
C ua lqu ie r área de la naturale za q ue co mpre nda o rga nismos vivie ntes y susta nc ias ine r tes ac t ua ndo
recípr ocam en te pa ra p rod ucir un intercambio de ma te rial es e nt re los e le me ntos vivie ntes y los ine r tes es un
siste ma eco lógi co o un ecosiste ma . D esd e un p unto d e vista fu nciona l, e l ecosiste ma tie ne dos com po ne n tes
(q ue po r lo re gul a r s ue le n est ar parcialm en te sepa rados e n e l es pacio y el t iempo) . a sa be r: u n co mpo ne nt e
auto tr ófico (a u tot r ófico = que se nutre a sí mism o ) , en e l qu e pre do mina la fij ación de e ne rgía de la luz , el
e mpleo de sus ta ncia s inorgáni cas sim ples, y la co nstrucció n de sus ta nc ias co m ple jas. y u n co mpo ne nte
het er otr óf ico (hete ro tró fico = qu e es alime ntado por otros) e n e l qu e pred omin an el e mpleo , la read apta­
ció n y la desco mp os ici ón de ma teri a les co mplejos. Result a út il reconocer cua tro e leme ntos co nst itu tivos
inclu id os e n e l ecos istema: un o, su sta nc ias ab ióticas, esto es , com puest os inorgáni cos y o rgá nicos b ásicos
d el a mbien te ; dos p roduct or es. o rga nismos a uto tróficos en gra n parte plantas verdes capaces de e labora r
alim entos a pa rtir de su sta ncias inorgán icas; tr es co ns um id o res (o macro con sum id o res) . es to es , orga nis­
mo s het e rotróficos , sobre to do a ni ma les , q ue ingie re n o t ros orga nis mos o materi a or gá nica form a da po r
part ículas , y c uat ro de sínteg radores (m icroco nsu mido res , sáprovos o se p r ófitos) , o rga nismo s hct c ro t r ófi­
cos, sob re todo bacte rias y hon gos, qu e desinte gr an los co mp uestos co m plejos de p ro to plasm a mu e rto s ,
a bso rben algu nos de lo s pr o du c to s d e descom po sició n y liberan s usta nc ias simples s usce p tibles de se r
ut ilizadas po r lo s produc tores.
6. E l e cos iste ma es e n eco logía la uni d ad func ion al básica , porqu e inclu ye ta n to o rga n ismo s (co mu ni­
d ad es bi óticas) como un a mb ien te ab iótico, ca da un o de los cua les influye so bre las pr op ied ades d e) otro ,
sie ndo nec esari o s a mbos pa ra la co nse rvació n de la vid a tal co rno la te ne mos e n In tierra . Un lago es un
eje mplo de e cosis te ma ».
--~----------------- " II
existencia de ecosistemas con oposiciones apropiadas de procesos y mecanismos
reguladores que protegen dichos procesos contra trastornos' .
Se ha demostrado que , con independencia de la propia transformación de la
naturaleza, que la ha llevado a la desaparición de especies o a cambios morfológicos
profundos, de entre los seres vivos «el hombre es el organismo más poderoso por lo
que se refiere a la capacidad de modificar el funcionamiento de ecosi stemas. La
capacidad del hombre para cambiar y controlar parece avanzar más rápidamente que
su comprensión e inteligencia de los resultados de los cambios profundos que está en
su mano llevar a cabo . Según han señalado muchos escritores , esta es una situación
peligrosa , porque el chapucear con ecosistemas básicos podrá traducirse ya sea en un
futuro glorioso para la humanidad, o por el contrario , en su total destrucción , si los
errores que comete son demasiado grandes. Aunque la naturaleza esté dotada de una
elasticidad con siderable , los límites de los mecanismos homeostáticos se dejan reba­
sar fácilmente , con todo , por la acción del hombre. Cuando las aguas negras tratadas
son introducidas en un río en una proporción prudencial, el sistema es capaz de
«purificarse » a sí mismo y de volver al estado anterior en unos pocos kilómetros ,
relativamente, río abajo . Pero si la contaminación es grande o si intervienen sustan­
cias tóxicas para las que no se ha producido mecanismo homeostático natural alguno ,
el río podrá quedar alterado con carácter permanente o inclusive podrá ser destruido
por lo que se refiere a su utilidad para con el hombre. La idea de los ecosistemas y la
comprensión de que la humanidad forma parte de ciclos «biogeoquímicos» comple­
jos, con un poder creciente para modificar los ciclos, son conceptos básicos de la
Ecología moderna y también puntos de vista de suma importancia en relación con los
asuntos humanos en general. La conservación de los recursos naturales , aplicación
práctica la más importante de la Ecología, ha de disponerse alrededor de estos puntos
de vista. De este modo , si la comprensión de los sistemas ecológicos y de la responsa­
bilidad moral entre los hombres logra mantener el paso con la capacidad del hombre
para efectuar cambios , el concepto actual de la «explotación ilimitada de los recursos»
cederá el paso a la «inve ntiva ilimitada para la perpetuación de una abundancia cíclica
de recursos-". Dado el papel del hombre como «poderoso agente geológico» VER­
NAOSKI sugirió que se hablase de «noosfer a' (del griego naos, la mente) , esto es , del
mundo dominado por la mente del hombre, que iría reemplazando gradualmente la
biosfera , o sea el mundo de la evolución natural que ha existido desde hace billones
de años . Para QOUM esto es peligroso «porq ue se basa en el supuesto de que la
humanidad está ahora lo suficientemente capacitada para comprender los resultados
de todas sus acciones», de lo que el autor duda".
TOURK pone como ejemplo de acción negativa, con efectos positivos para el
hombre, el medio ambiente agrícola en el que el hombre «en calidad de agricultor , ha
destruido su tierra mediante abuso y falta de juicio. En cambio , el hombre ha
proporcionado también una gran abundancia de alimentos y, para mucha gente en la
tierra, una dieta rica y variada ... la tecnología del hombre aumenta su comodidad y su
seguridad , pero amenaza también con trastornar los ecosistemas naturales a un grado
susceptible de anular dichos beneficios... El hombre se ha hecho dependiente de su
tecnología. Además , una gran parte de esta tecnología es , según veremos, irreversi­
ble. Sin duda , no podemos abandonar la agricultura . En efecto, hacerlo equivaldría a
condenar a muerte por hambre a la humanidad entera, excepto una pequeña fracción ,
y conduciría probablemente a la extinción de nuestra especie. Pero el hecho es que , si
la destrucción presente de tierra fértil se prosigue, la capacidad de producción de
alimentos de nuestro planeta se verá muy mermada, porque es el caso que se está
destruyendo corrientemente tierra a una velocidad mayor de la que se repara»!". A
7. TOllR K-TouRK-WnTEs: Ecología ... . cit .. p. 3.
R. ODllN . E.: Ecología... • cit. , pp. 19-20.
9. ODUN , E. : Ecología ... • cit ., p. 19.
lO. TOURK -ToURK-WIl'ES: Ecologia . ... cit. . pp. 27 Y ss.
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continuación señalan cómo la tecnología proporciona motivos para la esperanza a
través de la utilización de semillas híbridas que incrementan el rendimiento en el
grano, a medidas contra la erosión que permiten reducirla al máximo y recuperar
tierras, solución de problemas de anegación y salinidad, así como la existencia de
progresos científicos que han llegado a la conclusión de que el problema alimentario
mundial puede resolverse satisfactoriamente.
1.3. Sensibilización social
MARTiN MATE0 11 pone de relieve cómo en el siglo XIX surgen los procedentes del
movimiento ecológico desde el romanticismo antiindustrialista y agrarista; las co­
rrientes de carácter educativo, pedagógico y moralizador de culto y respeto a la
naturaleza; el fomento del excursionismo; las sociedades protectoras de animales y
plantas; los movimientos conservacionistas y sociedades científicas, como la Sociedad
Zoológica Londinense (1830), la Sociedad para Protección de las Aves (1889), el
Comité para la Vegetación Británica (1904) o la Sociedad de Ecología inglesa (1913) .
En Estados Unidos se crean parques naturales como los de Yosemite (1865) y
Yellowstone (1872) y en 1908 el presidente T. Roosvelt convoca la Conferencia de
gobernadores para tratar del suelo , (a erosión, la escasez de agua y la disminución de
animales en libertad . En España se crean los Parques Nacionales de la Montaña de
Covadonga en 1916 y del Valle de Ordesa en 1918. En 1928 se crea la «O ffice
International pour la Protection de la Nature».
La preocupación se acrecienta en las sociedades desarrolladas durante el período
de intenso crecimiento económico que se produce tras la segunda guerra mundial , sin
consideración alguna a la variable medio-ambiental, como puso de manifiesto KARL
JASPERS en un trabajo publicado en 1965 , en el que parte de la consideración del
hombre integrado en la naturaleza como una especie : «El progreso en la dominación
de la naturaleza surge simultáneamente con el nacimiento de lo hum ano». Invoca el
mito griego de Prorneteo , valedor de los hombres a los que dota del fuego y de la
técnica que les permiten desarrollar su pensamiento y acción de modo que , como dice
Sófocles , «na da es más poderoso que el hombre». Sin embargo , «la capacidad del
hombre también es a la vez su infortunio », como refleja el relato que Ulises hace a
Dante en el Infierno de su travesía de las columnas de Hércules «para que nada me
sea de sconocido», convenciendo a sus compañeros en la búsqueda de la parte del
mundo desprovista de hombres porque «no tenéis la vida para vivir como bestias, sino
para luchar por la gloria y el saber». «Pero el principio de la visión dantesca -la
destrucción por la arrogancia de querer conocer y poder- se ha vuelto a realizar ahora
bajo una nueva forma. Porque la realización técnica llegó a un punto en que la
autoaniquilaci ón del hombre entra en el horizonte de lo posiblev'".
El Gobierno de la República Federal Alemana realizó en 1969 una declaración
de política medio-ambiental entre cuyos obj etivos figuraban:
Ordenación del medio ambiente a largo plazo por medio de:
b) Procedimientos eficaces de consulta en todas las decisiones de impor­
tancia en cuestión de medio ambiente, de la legislación, la Administración y la
jurisdicción, con el fin de que pueda tenerse en cuenta los últimos alcances de la
ciencia y la técnica.
d) La integración de la protección del medio ambiente en todas las medi­
das de política de ordenación estructural y del espacio.
e) Imponer la «teoría del causante». Todo individuo que represente una
carga para el medio ambiente o lo perjudique debe responder de los gastos que
produce esta carga o este daño.
«1.
11 . MARTíN MATEO . R .: Derecho ambiental, Madrid, J977. pp . 12-14.
12. J ASPERS. K. : La pregunta acerca del hombre, Universitas, l ll-J . Reproducida en XXV-4. 19RR ,
pp . 271·272 .
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - . .11
3.
Re aliz ación de una técnica de interpretación positiva del medio ambien­
te:
a) El desarrollo técnico ha de consumarse teniendo en consideración sus
consecuencias sobre el medio ambiente;
b) en las decisiones del poder público y de la economía, deben respetarse
los criterios discrepantes en el medio arnbicnte .»
Se plantea el derecho a un medio ambiente digno diciendo :
«L a pauta para toda política del medio ambiente la da la protección de la
dignidad del hombre amenazada, si su salud o su bienestar son expuestos a
peligros, ahora o en el futuro. Nuestra ley básica no ofrece ni un derecho
fundamentalmente concretado a un medio ambiente digno , ni tampoco defiende
el estatuto de los derechos bá sicos la op ción a la conservación de la salud . Por
esto , ahora se trata, incluso recurriendo a ejemplos ob servados en el extranjero,
de examinar en qué forma se le podrá conceder al ciudadano un derecho frente al
Estado, por el que éste qued e obligado a proceder contra causantes de graves
daños en el medio ambiente . El Gobierno Federal asume con agrado la defensa ,
de acuerdo con las exposiciones hechas por la Conferencia parlamentaria interna­
cional , del 2 al 4 de junio de 1970, en Bonn, del derecho a un mejor medio
ambiente que , a juicio de los delegados , debería ser incluido en la declaración
general de los derechos del hombre de las Naciones Unidas .»
En relación con los criterios de ordenación del medio ambiente dice:
«E l e spa cio y [os medios básicos naturales (agua , aire. elementos, suelo) sólo
deben utiliza rse de forma tal que también las generaciones venideras obtengan el
máximo benefi cio . Con mayor juicio crítico que hasta ahora , deberán los poderes
públicos y la economía examinar sus decisiones sobre inversiones de capital ,
cuando éstas supongan una nueva carga para el medio arnbiente .»
Respecto a la teoría del causante dice:
«D e acuerdo con este principio, debe soportar los gastos de lo que suponga
una «carga» para el medio ambiente , aquel que sea responsable de que éste se
produzca . Lo cual no signifi ca , no obstante , que se ha ya de considerar siempre
causante , sol amente a aquél en quien se hace evidente durante o al final de un
proceso de pr oducción o consumo, la acci ón perjudicial que repercute sobre el
medio ambi ente . Hay que considerar cau sante también al que, utilizando deter­
minado producto, pone las bas es para posteri ores daños al medio arnbiente .»
Plantea la interpretación positiva del medio ambiente en la política de infraes­
tructuras diciendo:
«Una política de medio ambiente solamente puede tener éxito com o parte
del conjunto de una política de ordenam iento estructural y espacia l. Esto requie­
re un nuevo modo de entendimiento consciente del medio ambiente , de la
ordenación del espacio , principalmente en las ampliaciones de estructuras , para
los medíos de tráfico e infraestructuras , así como para la política de eco no mía
regional y agraria. El Gobierno Federal concentra sus esfuerzos en mejorar las
condiciones de vida y trabaj o del hombre y también de su medio ambiente en una
concepción político-estructural totalizadora».
En Italia , por decretos del Ministro de Industria de 6 de agosto y 15 de diciembre
de 1971, se cre ó un grupo de estudio sobre los efectos ecológicos de la industria , que
dio lugar al conocido «R apporto del gruppo di studi o industria ed ecología», bajo la
dirección del Doctor Vito Panunzio, en cuya prim era conclusión dice:
«a ) La indus tria , ho y considerada por muchos como la principal causa de
alteraciones ecológicas , representa solamente uno de los factores de estas últi­
mas.
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JUAN·CRUZ ALU ARANGUREN
b) Puesto que se debe considerar inevitablemente conexa con el increme n­
to y la extensión del bienestar un cierto empeoramiento del medio ambiente ,
hace falta determinar las condiciones de las mismas, con el fin de que las
transformaciones ambientales sean limitadas al máximo , y por añadidura estén
dentro de límites fisiológicos . es decir , compatibles con la vida y la actividad del
hombre , tanto en el presente como en sus previsibles de sarrollos en el porvenir.
c) La industria est á en condiciones de ofrecer los instrumentos más válidos
para contribuir a reducir los efectos ambientales dañosos de la utilización de los
medios y de los modos propios de la vida moderna .
d) En consecuencia, el nexo industria-ecología no debe ser contemplado
solamente en su aspecto negativo , sino también en sus vastas implicaciones
positivas, que la investigación científica y técnica y una adecuada política indus­
trial deben hacer cada vez más actuales y concretas..
En 1971 GI ANNINJ1:I puso de manifiesto cómo la expresión «defensa del ambiente y
del patrimonio natural y cultural», desde el punto de vista científico es impropia,
porque el hombre , en todo momento, crea, modifica , destruye el propio ambiente , el
propio patrimonio cultural , el propio patrimonio natural: su obra es continua crea­
ción así como es continua destrucción . La expresión puede tener en cambio un
significado inserto en el marco temporal de las instituciones y del Derecho , en el
sentido que el progreso tecnológico en este momento histórico lleva y est á llevando a
una destrucción particularmente rápida de partes importantes del patrimonio cultural
y natural. En otras palabras, mientras en períodos históricos anteriores ha existido un
equilibrio entre el hecho creativo y el hecho destructivo del hombre , hoy este
equilibrio está roto y prevalece el elemento negativo: las fuerzas destructivas son
mayores que las fuerzas constructivas».
1.4. Conferencia de Estocolmo
En 1974 las Naciones Unidas convocaron la conferencia de Estocolrno en la que
se proclamó que «el hombre es a la vez obra y artífice del medio que lo rodea , el cual
le da el sustento material y le brinda [a oportunidad de desarrollarse intelectual,
moral, social y espiritualmente», haciendo constar cómo su capacidad de trans­
formación «utilizada con discernimiento , puede llevar a todos los pueblos los benefi­
cios del desarrollo .. . aplicado errónea e imprudentemente , el mismo poder puede
causar daños incalculables al ser humano y a su medio». La fe en el hombre se pone
de manifiesto al proclamar: «D e todas las cosas del mundo , los seres humanos son lo
más valioso . Ellos son quiene s promueven el progreso social , crean riqueza social,
desarrollan la ciencia y la tecnología y, con su duro trabajo, transforman continua­
mente el medio humano ».
.
El principio 1 afirma: «E l hombre tiene el derecho fundamental a la libertad , a la
iguald ad y al disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que
le permite llevar una vida digna y gozar de bienestar y tiene la solemne obligación de
proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras ».
Los recursos naturales son objeto del Principio 2, entre los que se incluyen «e l
aire , el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente las muestras representativas
de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones
presentes y futuras, mediante una cuidadosa planificación u ordenación , según con ve­
ga ».
Otros principios se refieren a la preservación de la flora y fauna (4); manteni­
miento de los recursos no renovables (5) ; protección de los ecosistemas de sustancias
tóxicas (6) ; no contaminación de los mares (7) ; desarrollo económico y social para
13.
1.122.
GI ANNINI.
M. S.: Di/esa dell'umbiente e del patrimonio naturale e culturale, RTDP . n." 3, 1971, p.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - EJII.
mejorar la calidad de vida (8) ; superación del subdesarro llo (9); política ambiental
tendente al crecimiento y mejora de las condiciones de vida (11); planificación integral
y racional del des arrollo y el medio (13-15); educación ambiental, investigación y
desarrollo (16 y 17); cooperaci óninternacional para la responsabilidad e indemniza­
ción a las víctimas de la contaminación y daños ambientales".
El Secretario general de las Naciones Unidas , U 'THANT en un informe a la
Asamblea General y al Consejo Económico y Social sobre los problemas del medio
afirmaba:
«Nos guste o no estamos viajando juntos en un planeta común. No tenemos
otra opción ra cional que trabajar de consuno para obtener un medio en el que
nuestros hijos puedan vivir plena y pacíficamente . Hoy más que nunca los
miembros de las Naciones Unidas se dan cuenta de la necesidad de obrar
conjuntamente para proteger los elementos terrestres que sostienen la vida. El
interés co mú n de la humanidad en la protección del medio humano ha sido
reconocido con urgencia creciente. Se ha vuelto claro que todos vivimos en una
biosfera dentro de la cual es espacio y los recursos, aunque vastos son limitados.
Si se dejan que continúen las tendencias actuales podría ponerse en peligro el
futuro de la vida en la tierra».
Su preocupación por el medio ambiente lo llevó a tomar la iniciativa de creación
de programas de investigación científica para la defensa del medio ambiente y el
mejoramiento de la calidad de la vida y el bienestar humano".
1.5.
Primer Programa de la e.E.E.
Claro exponente de esta nueva sensibilidad y conciencia es el Primer Programa
de Acción en materia de medio ambiente de la C. E.E. para el período 1973-1977, en
el que, tras un claro diagnóstico de la situación, se establecen como objetivos de la
política comunitaria en la materia : « ... mejorar la calidad y el marco de vida, el medio
ambiente y las condiciones de vida de los pueblos que forman parte de ella ... poner la
expansión al servicio del hombre procurándole un entorno que le asegure las mejores
condiciones de vida posibles, conciliando esta expansión con la necesidad cada vez
más imperiosa de preservar el medio natural. .. debe tender a
- prevenir, reducir y, en la medida posible, suprimir la polución y vertidos,
- mantener un equilibrio ecológico satisfactorio y proteger la biosfera ,
- buscar la gestión eficaz de los recursos y del medio natural y evitar toda
explotación que implique daños sensibles al equilibrio ecológico ,
- orientar el desarrollo en función de exigencias de calidad, fundamentalmente
por la mejora de las condiciones de trabajo y de vida ,
- dar prioridad a los aspectos medioambientales en la ordenación de las estruc­
turas y del territorio,
- investigar con los Estados no integrados en la Comunidad , soluciones comunes
a los problemas del medio ambiente en el marco de las organizaciones internaciona­
les».
Entre los principios de la política ambiental se encuentran los de incidencia en el
entorno de los procesos técnicos de planificación y decisión, explotación de los
recursos y utilización del medio sin perjudicar el equilibrio ecológico, lucha contra la
polución y efectos nocivos de (as actividades , quien contamina paga, etc. Además se
establecen acciones concretas sectoriales, normas y programas":
14. C EOTNA-CiFCA: Calidad de vida, medio ambiente y ordenación del territorio, textos internaciona­
les, recopilados por F. Fuentes Bodel ón, L Madrid . 1982, p . 49-52 . Por Decrreto de 13 de abril de 1972 se
creó la Comi sión Delegada del Gobierno para el Medio Ambient e.
15. P ONTE IGL ESIAS, M. T .: Reflexiones en torno al Derecho internacional del medio ambiente :
Configuración y desarrollo, BIMA CIMA-MOPU , n." 21.1982, p. 70.
16. CEOTNA-CiFCA: Calidad... , cit. , p. 515-563.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
-
11
JUAN-CRUZ ALU ARANGUREN
1.6.
Una ética ambiental
La mayor se nsibilidad social y la aparición de deseco nom ías, qu e pueden condu­
cir a situaciones irre versibles, con cost es sociales de di fícil abso rció n, ha hecho entrar
en crisis la idea de la exp lota ción ilimitada de la naturaleza y al modelo económico
ce ntra do e n la asig nació n óptima de los recursos econó micos po r los mecani smo s del
mer cad o , para ob te ne r los men ore s costes de pr odu cción y los mayores beneficios, sin
co nside ra r los costos sociales , ni la de gradación de la calidad de vida, ni los atentados
al medi o a mbie nte , ni los desequilibrios espaciales.
1
G ONZÁLEZ N AVAR R0 ? pon e de man ifiesto cómo «res ulta incre íble que par a
much os esta cues tión no merezca otra at ención qu e la qu e espo rádicame nte suscita n
esos grupos ecologistas, a los qu e despectivam ente se les llam a «los verdes», y a los
que con precipit ada generalizació n se les e ncuadra junto con otros grupos mar ginad os
de ideología extre mista y con fusam ente het er og éneas " .
'
Un a consideración racional , científica y equilibra da del med io ambiente rechaza
e l planteamie nto del con servacionisrno a ultran za para el qu e «la discipl in a de la
eco logía es ese ncialmente eleg íaca, un a apol ogía por lo qu e los humanos han des­
truid o ; su ciencia es una necropsia, su mito versa sobre un crim en original por el cua l
tod os es ta mos manchados: el asesinato de la naturaleza . No estamos en po sibilid ades
de expiar lo , no digamos co mpe nsarlo ; lo mejor que pod em os hacer es rec onocerlo
pú blicamente y al mismo tiempo reservar los lugare s relativamente intactos qu e aún
qu ed an de la huell a hum an a»".
E l medio ambie nte se concibe al se rvicio del homb re en la sociedad, con una
acción pre venti va , qu e no se resigne a la e liminac ión pos te rior de los trastornos y
dañ os ya cau sad os y a su recupe rac ión, sino ca pa z de sa lvagua rda r los funda mentos
de la vida, de con se rvar e l pa isaje y de pr ot eger al hombre contra su destru cción ,
porque la naturaleza y el medi o no so n propi edad exclusiva de la gen er ació n presente ,
lo qu e exige un uso racion al de la natu ralez a , de tal modo que las gen eracion es
futur as tengan una base existencial adec uada .
Los fundam entos naturales de la vida , qu e son el aire, el agua y la tierra deb en
ser obj eto de una expl ot ación no agresi va, conse rvando las condiciones am bienta les
para promover el bien estar, pr eviniend o los riesgos de contaminación del medi o y
una adecuada estructuración es pacial del desarrollo territorial y del uso de los bien es.
Una acción medio ambiental progre sista exige qu e en el supuesto de conflicto entre
las finalidades políticas, eco nó micas y de la sociedad y la protección del medi o
am biente debe darse prioridad a los aspec tos ecológicos, ya que en otro caso se pon e
e n gra ve riesgo la salud públi ca y los funda mentos má s vitales de toda la comunidad ,
buscand o una civilización con ciliad a con la naturaleza o una naturaleza conciliada con
la civilización", como dice T UR NER21:
17. GONZÁLEZ NAVAllRO , F.: Derecho Administrativo Español. 1, Pampl ona, 1987, p . 158.
18. M ARTíN MATEO ( Derecho amb iental.. .. cit. . p . 15) pon e de mani fiest o que «el movimiento
a rnbie ntalista es suma me nte perme able a co mpo ne n tes fu nda me nta les e mo tivos qu e desb ordan y dilatan
sus auté nt icas bases eco lógicas d and o luga r a vece s a manifest acion es excesivas . e xtr avagantes, qu e dan pie
a sus o po nentes pa ra int en ta r desvalo rizar estas co rrientes, a las qu e cali fican de pura «histe ria" del med io
ambie nte . Pe ro es cierto qu e de te rm inadas prot est as pu ed en ve nir fue rteme nte ca rga das de irraciona lida d
o pret ender utóp icam en te la vuelta al pasado o la e liminació n del pr ogreso . Se detect a en ocasion es e n es te
movimi ento infiltracio nes de grupos co ntes tatarios. a ultr an za. situados en pos icio nes inte lect ua les se rnia­
na rqu iza ntes qu e rec haza n globa lme nte e l siste ma socia l existe nte sin pro po ne r ot ra alte rnativa" .
19. T URNER , F .: Hacia una nue va ética ambienta l. e n Fa cetas. n." 83-1189 , p . 66 .
20 . ESER . A. : Derecho ecológico, R DP . XI . 1985, p . 622 . R od erin Fr azier NASH se plan te a en The
rights 01 Nature: A History 01 En vironm ental Ethics U niversity of Wiscon sin Pr ess , 1989) si «la naturaleza
tiene una va lía intr ínseca q ue los hu ma no s deben respe ta r" . de mod o qu e «se pu ed a co nsider ar la ét ica
a mbie nta l co mo indica dora de las lindes extremas de l liber al ism o nor team er ican o . E l su rgimie nto de esta
idea de qu e la relac ión e ntre los hum an os y la nat u raleza debi er a se r tra tada co mo u na cues tión mor al
con dici on ad a o refre nd ada po r la é tica . es lino de los aco ntec imie ntos más ext raordin arios de la histo ria
intel ectu al rec iente» .
MAuRER , R .: Eti ca filosófica y or ientac ión en la acc ió n: ética y eco logí a , U niversitas, x xn, 3 . 1985 ,
pp. 169-178.
21. TURNER, F .: Hacia... . cit. , p . 66 .
- - - - - - - - -- - - - - - - - - - _
r-
11
«Me par ece que tenemos aquí los elementos de una nueva clase de ética
ambiental , que afecta a la participación human a en la natu ralez a como esencial
para noso tros y par a el mundo , y que busca activamente maneras en las que
pueda profundizarse y extenderse dicha participaci ón. Podría argumentarse que
el hermoso y complejo tejido de la biosfer a , hoy bajo amenaza , requiere de la
colaboraci ón de nuestros mejores talentos si ha de pre servarse».
A tal fin ses imprescindible la educación ambiental , porque , como dice ODUM,
«pro bablemente la tarea más importante en mat er ia de conservación para el futuro
inmed iato consiste en inculcar al público en general la idea de qu e el hombre forma
parte de un medio complejo que ha de ser estudiado , tratado y modificado como un
todo, y no solamente sobre la base de «pro yectos» aislados »:".
Para este autor "la conservación, en el sentido más amplio , es probablemente la
ap licación más importante de la Ecología. Por desgracia, el té rmino «conservación»
sugiere la idea de «ateso ramiento», como si se tratara simplemente de racionar unas
provisiones limitadas de tal modo que quedara algo para el futuro , en tanto que el
objeto de una buena con servación consiste en asegurar un rendimiento continuo de
plantas , animales y mat erial es útiles , estableciendo un ciclo equilibrado de cose cha y
renovación . Los re cursos natural es se dividen en dos: renovable s y no renovable s.
Los depósitos de carbón mineral , hierro y petróleo no son renovable s, como lo son los
bosques o los peces; las fuentes de nitrógeno , hierro y energía son renovables , igual
que los recursos vivos . El hombre no debe carecer de materiales vitales, siempre que
los ciclos biogeoquímicos actúen en forma tal que los materiales y los organismos sean
«reorganizados» tan rápido como son «dispersados s" .
Ju an Pablo 11 en el mensaje de 1 de enero de 1990 aludió a la formaci ón de «una
concien cia ecológica, que no deb e ser obstaculizada , sino más bien favorecida , de
manera que se desarrolle y madure encontrando una adecuad a expresión en progra­
mas e iniciativas concretas}" ya que «toda interv ención en un área del ecosistema
debe considerar sus con secuencias en otras áreas y, en general , en el bienestar de las
generacion es futura s». Siendo «la tierra una herencia común , cuyos frutos deben ser
para beneficio de todos», «los conceptos de orden del universo y de herencia común
ponen de relieve la nec esidad de un sistema de gestión de los recursos de la tierra ,
mejor coordinado a nivel internacion al. Las dimensiones de los problemas ambienta­
les sobrepasa en muchos casos las fronteras de cada Estado. Su solució n, pues, no
puede hallarse sólo a nivel nacional. .. Corresponde a cada Estado , en el ámbito de su
22. Ouu» , E.: Ecología.. ., cit., p. 320. Cita a continuación un te xto del ecólogo Ald o LEoPo LD «uno
de los investigadores más hábiles de Estado s Unidos en mat eria de eco logía aplicada y un pen sad or
profundo ... el pasaje qu e citamos a continuac ión se refiere a la relación entre el agua y la tier ra , pero
expresa mu y bie n. ad em ás, la necesidad gen er al de una comprensión y un as normas sanas del principio del
ecosistema : «El hombre mecanizado ha reh echo el paisaje . y está remod elando ahora las aguas . El
ciudadano prudente, que nunca confiaría su reloj o su automó vil a un aficionado chapucero , somete
librem ente sus lagos a dren aje s , rellenos, dr agad os. cont aminaciones. est abil izaciones, co ntro l de mosqui ­
tos. cont rol de algas, eontro l de come zón del nad ador. y ade más, la introducción en e~los de cualq uie r pez
capa z de nadar. Y lo mismo o curre con los ríos. Los forzam os e ntre terraplenes . diqu es, y luego los
dejamos co rre r co n dr agados, ca nalizacio nes y cie no proced ente de un cultiv o inapr opiado.
La buen a disposición del públi co en cuanto a acept ar y pagar por estas intro misio nes co ntrad icto rias
en el orden natural provi ene . creo yo , de cua ndo menos tre s falacias del pensamiento. Prim ero, cada una
de esta s inte rve ncio nes se co nside ra com o un proyecto sep arado , porque es llevado a cabo por una oficina
o una profesión separadas. y como e jecutado pericialmente , porque las que las prop onen son gent e
preparada y especializada en sus respectivos campos limitad os. El públ ico no sa be que las oficinas y las
profesion es pued en anul arse en ocasiones una a o tra. y qu e la pericia pued e anular la comprensión. En
segundo lugar . se supone qu e cualquier mecani smo co nstruido es supe rior al mecanismo natural. Sin duda ,
el acero y el hormigón han crea do much o biene star; por consig uie nte . cualquie r cosa con struid a por e llos
par ece deb e se r buena . En ter cer lugar. só lo percibim os el co mportamie nto orgánico en aqu ellos organis­
mos que hemos creado nosotros mismos . Sabemos que los gobi ernos y los motores son org anismos , y que
modifi car alguno de ello s puede afectar el conjunto . Pero no sabe mos, e n cambi o , que esto es asís también
por lo que se refiere a los sue los y al agu a.
Así, pues. la gente , dem asiado prudente par a perm itir un re mie ndo precipi tado de nuestra constitu­
ción polít ica . acepta , sin embargo , sin chist ar la enmi enda más radical de nue stra con stitución biótica .»
23. OOUN, E. : Ecología.. ., cit. , p. 319.
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EEII­
11
JUAN·CRUZ ALU ARANGUREN
propio territorio, la [un ción de prevenir el deterioro de la atmósfera y de la biosfera ,
controlando atentamente, entre otras cosas, Jos efectos de los nuevos descubrimien­
tos tecnológicos o científicos, y ofreciendo a los propios ciudadan os la garantía de no
verse expuestos a agentes contaminantes o a residuos tóxicos . Hoy se habla cad a vez
con mayor insistencia del derecho a un ambiente seguro , como un derecho que debería
incluirse en la Carta de derechos del hombre puesta al día ». «La crisis ecológica pone
en evidencia la urgente necesidad moral de una nueva solidaridad , especialmente en
las relaciones entre los países en vías de desarrollo y los países altamente industriali­
zad os... No se puede pedir, por ejemplo , a los países recientemente industrializados
qu e apliquen a sus incipientes indu strias ciertas normas ambientales restrictivas si los
Est ad os indu strializad os no se las aplica n pr imero a sí mismos ... En este mismo
cont exto es urgente encontrar una solució n al problema del tratamiento y el imin ación
de los residuos tóxicos ... absoluta necesidad de esta nueva solidaridad qu e la crisis
ecológica requiere y que es esencial para la paz... >,23hi' .
2.
TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL DEL MEDIO AMBIENTE
2.1. El artículo 45 y su alcance
Del proceso de se nsibilización general a los problemas medio-ambientales es
exponente el artículo 45de la Constitución al declarar que «todos tienen el derecho a
disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el
deber de conservarlo», de mod o que «los poderes públicos velar án por la utilización
racional de todos los recursos naturales , con el fin de proteger y mejorar la calidad de
vida y defender y restaurar el medio ambi ent e , apoyándose en las ind ispensables
solidaridad colectiva». Se establ ecerán sancion es penales y administrativas para quie­
nes violen el mand ato anterior, «así como la obligación de reparar el daño cau sados" .
El art. 45 de la Constitución reconoce el «de recho a disfrutar» y el correlativo
«de be r de cons ervar», dentro del capítulo III del título 1, formando parte de los
«principios rectores de la política social y econ ómica», cuyo alcance está establecido
por el art :53 .3 CE en cuanto «informarán la legislación positiva , la práctica judicial y
la actuación de los poderes p úblicos- " , de modo que «sólo podrán ser alegados ante
23~" . JUAN PABL.O [1 : Mensaj e para la cele bración de la J ornada Mund ial de la Paz (1 en er o 1990), en
E cclesia , núm . 2.456. 30-1 2-1 989, pp . 17-21.
CAPHIOLl, A _-VACCARO, L.: Questione ecologica e conscienz a cristiano. Brescia , 19RR.
24. El Tribunal Constitucional e n la sen te ncia 64/1 9R2, de 4 de novi embre (Jurisprude ncia constitu­
cional, IV , 19R2, p . 305-321). funda me nto jurídico 2 , tras invo ca r el arto 45 CE, hac e referen cia a cómo se
inclu ye e n tre los principi os rectores de la política social y económica , cuy o reconocimient o, respeto y
pr ote cci ón informará a la legislación positiva. la práctica judicial y la actuaci ón de los poderes públicos (art .
53.3), e nt re los qu e se enc ue n tra n las Co munidades aut ónom as de modo que la legi slación posit iva citada
co mpre nde la estatal y la derivada de los ó rga nos legi slativ os de aquéllas: «E l ar t. 45 rec oge la pre ocupa­
ción ecol ógi ca surgida en las últimas décad as e n a mplios se cto res de opini ón que han plasm ad o tambi én en
numer osos documentos internacion ales. E n su virtud no pue de con siderar se como obj eto primordial y
e xcluye nte la explot aci ón al máximo de los recurso s na turales, el aumento de la producción a toda costa ,
sino qu e ha de arm oni zar la «utilizació n racional» de esos rec ursos con la pr otección de la naturaleza, todo
ello par a e l mejor de sarrollo de la per sona y para ase gurar una mejor calidad de vida. Estas consideracio­
nes so n aplicables a las industrias extrac tivas como a cualquier otro secto r económico y supone , en
co nsecuencia, qu e no es aceptable la po stura del representante del Gobi erno .. . de que exi sta un a prioridad
a bso lu ta del foment o de la producción min era frente a la p rotección del medio ambiente . Re cuérdese
tam bién que la «calida d de vida » qu e cita el art. 45 y uno de cu yos elem ent os es la obtenci ón de un medi o
ambient e adecuado para promoverla es tá proclamado e n e l preámbul o de la Co nstitució n y recogida e n
algú n o t ro artículo co mo e l 129.1. Sin emb argo. debe advertirse que la Co nstitució n dispon e asimismo «e l
deber de atender al de sarrollo de todos los secto res eco nó micos'> (art. 130.1) , deber al qu e hace referenci a
e l a rt. 55.1 del Estatuto de Cataluña. Es e desa rro llo es igu almente necesari o para lograr aquell a mejora . La
conclusión que se dedu ce del examen de los preceptos con stitucionales llev a a la necesidad de compaginar
e n la forma que en ca da caso decida el legislador compet ente la protecci ón de a mbos bien e s constituciona­
les : el medio ambi ente y e l desarrollo econó mico» . R OVR íGUEZ R ANOS, L.: El m edio ambi ente en la
Constitución españo la. e n Derecho y medio ambiente, Madrid, 1981, p. 31-43.
25. La sentenci a del Tribun al Co ns titucio na l 3511983 de 11 de mayo (Jurisprudencia constitucional,
VI , 19R3, p . 16-27) consid era que la nco i ón dc «po de res públicos» que utili za la Constitución , e nt re otros en
los art s. 44 a 51, «sirve como concepto genérico qu e incluye a todos aq ue llos entes (y sus ó rga nos) que
ejerce n un poder de imp erio, derivado de la soberanía del E stado y proced ente, en cons ecu en cia, a través
de una mediación, más o menos larga , del propio pueblo. Es ta noción no es sin duda coincidente con la de
servicio público , pero lo «pú b lico» est ablece entre ambas un a con exi ón que tampoco cabe descon ocer,
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -. .11
la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los des­
arrollen» .
21
ALZAGA '
considera un lapsus constitucional «e l reconocimiento de un derecho
cuando no corresponde a este capítulo Ill del presente título proclamaciones propia­
mente dichas de derechos, sino fijar «principios de la política .. . ». Y de hecho aquí no
se consagra un auténtico derecho fundamental amparado por los mecanismos propios
del caso , como sería el recurso de amparo, sin ir más lejos, sino ante un mero
principio que tendrá los efectos previstos y tasados por el número 3 del artículo 53» .
GARRIDO FALLA 27 los considera «normas de acción de carácter constitucional. ..
dirigidas a los poderes públicos para que actúen en un sentido determinado , el control
de cuya pasividad (sobre todo si el mandato va dirigido al legislativo) es de muy difícil
instrumentación jurídica y en relación con las cuales no puede hablarse de nacimiento
o correlativos derechos subjetivos de los particulares; a lo sumo de intereses legíti­
mos . Pero también ocurre que el precepto habla a veces del «derecho de todos» lo
que produce cuando menos , la apariencia de derechos subjetivos cuya fuente directa
sea la Constitución . . ,»2R,
PÉR EZ LUÑd9 tras poner de manifiesto que la conservación de la especie constitu­
ye un valor prioritario en cualquier comunidad afirma que «no implica que exista un
derecho fundamental al ambiente»:
«Así , el derecho fundamental a la calidad de vida supondría la explicitación
de su postulado, a nivel de principio , llevada a cabo en el Preámbulo constitucio­
nal. En todo caso , la significación del derecho fundamental a la calidad de vida o
«a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona» , en
una interpretación sistemática de la Constitución aparece como una norma
finalista , en cuanto impone una determinada orientación a todo el ordenamiento
jurídico ... Así es indudable que existe una continuidad entre estos enunciados y
,
pues las funciones calificadas corno servicios públicos quedan colocadas por ello , y con independencia de
cuál sea el título (autori zación , concesión , etc .) que hace su prestación , en una especial relación de
dependencia respecto de los "poderes públicos».
26. ALZAGA, O.: La Constiiucián Española de 1978, Madrid. 197R , p. 323-326.
27. Comentarios a la Constituclon Española, Madrid , 19R5 , p. 896.
28. Afirma LÓPEZ RAMÓN (La conservación de la naturaleza: Los espacios naturales protegidos,
Bolonia , J9RO, p. 43 Y44) «que las garantías arbitradas para hacer efectiva la vinculación de los poderes
públicos a los principios económico-sociales no se traducen, principalmente, como sucede con los derechos
subjetivos , en la tutela ejercida por los Tribunales ordinarios. Es decir , que el derecho al medio ambiente
no puede considerarse como un poder del ciudadano para exigir ante la Administración pública -yen su
caso ante los Tribunales-, la adopción de medidas anticontaminantes en un río, o la constitución de un
espacio natural protegido en determinado paraje». En nola 16, con base en el art. 53.3.3." afirma que
"parece claro que de esta manera no se impide su alegación ante los Tribunales. De lo contrario , no tendría
sentido la declaración inicial de que la práctica judicial ha (le estar informada en su reconocimiento ,
respeto y protección. Lo que debe querer decirse es que el Juez, para fundamentar su decisión en un
principio económico o social, ha de atender a lo dispuesto en las leyes de desarrollo . El art. 45 «se presenta
así como una norma que puede producir , por sí misma, plenos efectos juridicos . Y ello , no sólo de cara a la
producción legislativa, sino también frente a la actividad administrativa . En este sentido, algunas senten­
cias recientes del Tribunal Supremo han utilizado ya el «derecho ciudadano a un medio ambiente cuya
protección incumbe a la Administración pública» como fundamento jurídico del fallo, poniendo de relieve
su carácter de derecho no individual - «derecho ciudadano-s- . pero no por ello menos esgrimible ante la
jurisdicción» (S. 30-4-1979) (p. 46).
Para GARciA DE ENTERRiA, E . YFERNÁ NDEZ RODRiG UEZ, T. R.: (Curso de Derecho Administrativo, J,
p. 110): « ... los principios co nstitucionales que más claramente formulan lo que los constitucionalistas
alemanes llaman «determinaciones de fines del Estado » son algo más que meras normas «programáticas »,
en el sentido tradicional , que les negaba toda aplicabilidad judicial. Los Jueces y Tribunales deberán , pues,
tenerlos en cuenta para estas funcionesde aplicación constitucional que hemos visto que el sistema les
reserva .. . que , con toda claridad, pero escasa fortuna , intenta decir el artículo es que al formular tales
principios la Constitución no ha pretendido configurar verdaderos derechos fundamentales , sino principios
propiamente dichos que han de orientar la acción del Estado como fines determinados de sumisión... » .
El Tribunal Constitucional en el Auto 940/l9R5, de IR de diciembre (Jurisprudencia constitucional,
XXIII, J9R5 , p. 1.922-1.925), declara que el arto 45 de la Constitución «no da lugar a derechos susceptibles
de protección por el procedimiento de amparo, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 41.1 de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional. y su pretendida violación por la sentencia impugnada no es por tanto
admisible para iniciar un procedimiento de este tipo».
29. PÉREZ LU Ño, A. : Comentario al artículo 45, en Comentarios a fa Constituci án, dirigidos por O.
ALZAG A, p. 261-263.
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JUAN-CRUZ ALU ARANGUREN
el artículo 9.2, que asigna a los poderes públicos la remoci ón de los o bstá culo s
que impidan la reali zación de la libertad y la igualdad. Se trata, en sum a , de
evitar o sup r i m i r aquell as estructuras socioecon órnicas que, además de generar
desigualdades, por su forma de explotar los recursos dificultan la «p ar t ic ip ació n
de tod os los ciudadanos en la vida política , económica , cu ltu r al y social»,
A pesar de qu e el artículo 45 lo califique como «de recho» , no nos encontramos
ame un derecho subjetivo , sino ante un «principio rector de la política social y
econ ómica», dirigido a los poderes públicos , que determina un deber de hacer (art.
9.2) para alcanzar los objetivos sociales de car ácter general que excede del interés
subjetivo , como dice FERNÁNDEZ R ODRÍG UEZ, de modo que «e l derecho al medio
ambiente » no puede se r considerado como un mero principio programático , no
normativo , porque todos los poderes del Estado se encuentran vinculados a los
principios económicos y sociales, igual que al resto de la Con stitución , conforme al
art. 9.1"0.
El valor normativo de los «principios rectores» está reconocido en cuanto que
«desde una concepción sustancial de la Constitución se rá imposible entender otra
cosa : no existen en la Con stitución declaraci on es (sean inop ortunas u oportunas ,
felices o desafortunadas, precisas o indeterminadas) a las que no haya que dar valor
normativo y sólo su contenido concreto podrá precisar en cada caso el alcance
específico de dicho valor»:",
El carácter normativo y finali sta de los principios rectores implica un deber hacer
en cuanto informadores de la actuación de los pod eres públicos (art. 53.3) , a quienes
corresponde «promover las condiciones» (art. 9.2), que hagan efectiva la «calidad de
vida» de que habla el Preámbulo de la Constitución», lo que , si desde la perspectiva
del ciudadano no le genera un derecho subjetivo , desde la de los poderes públicos los
col oca en un deber positivo o de hacer , gen erador , a su vez , de los llamados
«derechos prestacionales» que , como dice ALZAG A J 2 , suponen un a acc ión positiva del
Estado, ubicado s en lo que el mismo JELLl NEK denomina «status positivo », de forma
qu e aunque los beneficiarios de estos derechos sean los particulares, el protagonista
de los mismos es el Estado y restantes.corporacion es de Derecho público , que a tr avés
del capítulo Ill del título I de la Constitución tienen ante sí todo un horizonte de
metas a alcanzar. En el camino hasta lograr el óptimo de sarrollo de los derechos
reflejados en este capítulo 111 , el Estado habrá de tropezar con dificultad es econó mi­
cas y de muy diverso género, qu e impiden esperar que estos «de rechos-prestaciones»,
pu edan lograr su plena vigenci a inmediatamente después de entrar en vigor la
Constitución».
Este mismo carácter normativo se despren.d e a favor del artículo 45 del hecho de
la adh esión española a tratados internacional es en los que se establecen normas sobre
el medio ambiente , principalmente al Pacto Int ernacional de Derechos Económicos ,
Sociales y Culturales de la ONU, ratificado por España en 1977, que reconoce el
30. FERNÁNO EZ RODRíGUEZ, T. R .: Derecho, medio am biente y desarrollo. REDA , n." 24,1 980, p. 8.
El medio ambiente en la constituci án española, DA , n." 190,1981 , pp. 337-349.
31. G ARCI A DIO E NrERRiA, E . y FEIlNÁNDEZ RODRíGUEZ, T. R .: Curso ... • cit. , 1, p. 112. G ARcíA DE
ENTERRIA, E .: La Cons titución com o no rma jurídica. ADC , 1979, p. 312 Yss.
Para ESTEBAN y L óPEZ GUERRA (El Régimen Constitucional Espa ñol , I. p. 345-349) los mandatos
constitucionales son normas jurídicas que tienen consecuenci as en el ord en de su val or interpret ativo , su
efic acia restrictiva y habilitadora.
El '(ala r norm ati vo , inmediato y dir ecto , de la Consti tución , entend id a como conjunto , fue puesto de
manifiesto por el Tribunal Constitu cion al en las sent encias 4/1981 , de 2 de febr ero (Jurisprudencia
constitucional. 1, 1980-1981, p. 31-61) , con base en la disposición derogatori aq 3." y en el art ículo 9, sin que
se pued a distinguir entre normas de aplic ación directa y principios que exigen desarrollo legal.
COBI1EROS M EN DAZONA, E.: Reflexión general sobr e la eficacia normativa de los principios constitucio­
nales rectores de la política social y econó mica del Estado, RV AP, n ." 19. 1987, p. 27-58. SERRANO, J. L.:
Algunas hipót esis sobre los principios rectores de la po litica soc ial y econ óm ica. REP, n." 56, 1987, p. 95-119.
32. ALZAG A, O .: La Constituci án ... . cit. , p. 350. G ARRIDO FALLA, F.: El articulo 53 de la Constitu­
ción, REDA , n." 21, 1979, p. 177 Y 187.
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derecho «a un nivel de vida adecu ad o . . . y a una mejora continua de las co nd icio nes de
existencia» (a rt. 11), así como el derecho de la persona al «mejo ra mie nto en tod os sus
aspectos de la higiene , del trabajo y del medio ambiente » (art. 12.2.b) . Conform e a l
artículo 96.1 de la Constitución est os «tratados internacionales válidamente celebra­
do s. .. forman parte del orden am iento interno ».
2.2.
Concepto del " medio ambiente »
A RJÑO y DE LA CUETARA33 , en relaci ón con los esp acios naturales, al plantearse la
delimitación del objeto de estudio , dicen:
« .. . ni siquiera la e xpres ión «medio ambiente» es tá con solidada , pues mien­
tra s que autores como Martín Mateo la rechazan taj ant em ente, aparece utili zad a
-n o sie mpre con el mism o significado- en organismo s adm inistrativos, en normas
de todo tip o , en recop ilacion es legislativas , en docum entos intern acionales, e n
mon og rafías o en artíc ulos de revista del más diver so enfoque y contenido .
Finalmente , este mism o térm ino se usa pa ra centrar estudios colectivos interdisci­
plinar es, en los qu e geógra fos , ecól ogos, pen al ist as o ad rninistrativis tas ofr ecen
su visió n de la materi a an alizada.
E l primer pr oblema que se plantea a nte esta situ ación .. , es det erminar si
existen do s conceptos y o bje tivos diferen ciados, un o de protección del medio
ambiente y otro de prot ección de la naturaleza , qu e impl ica rían metodolo gías de
penetración distint as. Y, de entrada hay que decir que en cualquier caso la idea
de pr otección es co mún a ambos por lo qu e las diferenci as habr á de buscarse en el
objeto protegido o e n el hecho regulado e n las norm as dedic ad as a cada una de
las dos prot eccion es. E n cua nto al obj et o , es paten te qu e el medio ambiente es
más ampli o qu e la naturalez a , al men os si tom amos es ta última en su ace pción
estri ct a de «medio a mbiente natural" . T od o lo natural es ambiental , pe ro no todo
lo ambie nta l es natural. En la polémi ca de si en Jos etudíos ambienta les deb en se r
integrad os los conce rnie ntes al medi o a mbie nte urb an o aq uí partimos dec idida­
J1]e nte de que , e n efe cto, así es, por más qu e sus características art ificiales hagan
a este hábitat perfectam ente separabl e del mundo natu ral »:".
Es ya tópico iniciar la bú squeda del concepto co n la cita de GrANNINI J 5 par a qu ie n
el concepto «am bie nte» se indi vidualiza en tres sign ificados: «1) el ambi ente a que
hace referencia la normativa y la co rr ie nte de ideas rel ativas al paisaje; 2) el ambiente
a que hace refer en cia la normativa y la corriente de ide as relativas a la defen sa del
suelo, del aire , del agua ; 3) e l ambie nte a que se refie re la normativa y los es tudios
urbanísticos».
LIPARl 36 consid er a cinco co nceptos de medi o ambiente : las condicion es naturales
climáticas y meteorológicas , los recursos físico s para satisfacer necesid ad es, e l hábitat
de los asentami entos, las formas históricas de organización socia l y los factores qu e
condicionan el bienest ar del hombre.
Para AUBRANDI y F ERRl o7 «e l am biente es ciertamente una realidad estructural­
mente complej a e n la qu e co nfluye n múltiples factores físicos , químicos , biol ógicos;
presenta adem ás un car ácter siste má tico ya qu e los el ementos que lo compon en se
33. ARINO ÜRTIZ, G . y CUÉTARA M ARTíNEZ. J.M . DE LA: La protección jurídica de los espacios
naturales, M adrid , 1982, p. 17-18.
34. Según ÜOUN (Ecología.. ., cit., p. 20) «el h ábit at de un o rganismo es el lu gar en donde vive, o el
lu gar a dond e tendrí amos que ir para encontrarlo . El ni cho ecológi co, por otra part e, es la posición o el
lugar que ocupa un orga nismo dentro de su comunid ad y su ecosistema , como resultad o de sus adap tacio ­
nes estructur ales, de sus respuestas fi siol ógicas y de su compor tamie nto específico (ya sea heredado o
aprendi do, o ambas cosas a la vez) " . E l si ntagma «medio ambien te" es utilizado en Poder Judi cial. Número
especial IV , en el que se recogen las ponenc ias de las Jor nadas sobre el medio amb ien te celebr adas en
Segovia los dí as 29 y 30 de septiembre y 1 de octubre de 1988.
35. GI ANNINI , M . S .: «A m biente»: Saggio mi diversi suoi aspeui giurid ici, RTDP , 1973, p. 23.
36. L IPARI , N.: 11 prob lema dell'uom o nell'ambiente, en Tcchn ichc giuridiche e sviluppo della perso ­
na, Bari , 1974. p. 19.
37. AlI BRANDI, T . Y FERR I, P. : I ben i culturali e ambientali, Mil ano , 1985, p. 47-48.
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JUAN·CRUZ ALU ARANGUREN .
combinan según relaci on es e int era cciones dando lugar él pr oc eso s de transformación
y de e vo lució n» . «Co mo materi a de regulación jurídica y de administración en el
ambiente se pu ed e distinguir , co n una aproximación aceptable, dos aspectos, el del
ambiente-territorio y el del a m bie nte resultante de los e le me nto s físico-químicos
fund amentales (sue lo , agua, atrn ósfera) ».
PO STIGLl ON E1~ ha reclamado pa ra el amb iente un sign ifica do jurídico unitario ,
e xigiendo una «un ificació n jurídica de la materia , en e l sentid o d e la unificaci ón de los
va rios víncu los ex istentes en un a nueva in st itu ción unitaria, reg u lada por medio de
ley : vínculo pai saj ístico, histórico-artístico, ar q ueo ló gico , hidrogeológico , sísmico ,
usos cívicos, etc., respodicndo a una exigenci a de tutela ambie nta l que con serve y
valore ».
E n Francia el término «envir o nnernen t» ha sido definido como «co nju nto , en un
mom ento d ad o, de agentes físico s y químico s, biol ógicos y factores sociales su scepti­
bles de tener un e fecto directo o indirecto, inm ediato o a término , sobre los seres
vivientes y las ac tividades human as»:", LAM ARo u E4o critica el concepto porque los
fact ores social es pu eden comprend er desde la ense ñanza, el o cio , los d e portes , los
probl emas de los tr an sportes, los medios de comunicación , ha sta la gastronomía y la
se xua lida d. Para este a u to r la prot ección de la naturaleza y el a mb ie nte so n «efectiva­
mente dos aspect os distintos: tod avía es nec esario relacionarl o s para evitar caer en la
arbitrari edad . La pr ot ección de la naturaleza , e n primer luga r. Basta preci sar que la
idea de protección d ebe ser tom ada en el sentid o m ás ampl io del términ o . P roteger ,
es no so lam e nte pr eservar de la destrucción , es también asegur a r la utili zaci ón má s
racional de los recurso s natu rales, trat ar de mejorar la ca lidad de los el em entos
natu rales ; es re st aurar una p aisaje , liberar un lugar de su ganga urban a, re crear un
espa cio verde , pero todo con un fin que se quiere (al menos de inmedi ato) des­
int eresado ... La p ro tección del medio ambiente , e n segundo lugar. La pal abra ha
triun fad o , pero su val or ha devenido extremad amente dudoso por tanta utilización
incorrecta.Es pr eciso se r ambicioso para intentar reducir la in flación y est abili zarla .. .
La bú squed a d e la «ca lidad de vid a» no puede constituir m as que e l ins tru me nto
fund amento moral de la prot ec ción del m edi o ambiente , no puede ser o bje to de
d er echos ... Existe un doble vín culo entre e l medio ambiente y la natur aleza. La
protección del medi o ambiente se cuesti on a cu ando un elemento natural, co mo el
ag ua o e l aire , son ve hículo de elemento s dañ o sos susce p tib les de comprometer el
equilibrio sico -fisiológico del hombre. M ás que el bien est ar , la luch a con tra la
polución de las aguas . contra e l ruido y co n tra la polución atmosférica tiene por
obj eto fundament al la protecci ón de la salud pública . Adem ás asegurar la protección
cu alitativa de la reserva de agua, combati r la polución a tmos fé rica , es también
proteger la naturaleza , conse rva rla en su pureza»:".
En la doctrin a es pa ño la MOLA DE ESTEBAN42 da una concepción ampli a a l afirmar:
«E n cie rta med ida, podríamos d ecir resumid amente que el medio ambi ente humano
es el hombre y su e nto rn o vital ; esto es, e l marco comprensivo y mutable de los
el em entos. condicion es y circun st an cias de todo o rde n -físicas y o rgá nicas- en que el
hombre desenvu elv e s u vida. N ad a , por tanto , es absolutam ente ex tra ño al concepto
de medi o a mbie nte ». Tambi én C ARDELUS 41 d a un sentido amp lio al concepto qu e «va
más lejos, al comprend er tod o aq ue llo que es susce ptible de quedar engl ob ad o dentro
de la e xp resión «ca lida d de vid a», que no se circunscribe so lame nte al det erioro físico
del es pacio, sino que se exti end e hacia ámbitos soci ales . eco nó micos e incluso
38. 'POSTI GLl O NF , A .: A m birnte: Suo significato giuridico un itario , RTDP . 11 . " l . 19R5, p. SR.
39 . Co nse il Int ern ati on al d e la l. an gu e Francaise , cita do por T El\ I"I SSI EU: En vironne ment et nuissan ­
ces. Précis gén éral des nu issances, Par ís. 1971.
40 . LAMAl\OU E, J. : Droit de la protection de la nature el de I'cn viro nn em ent , París , 1973 , p . XV .
41. L AMAR O UE , J. : Dr oit .... c i t .. p . XIV Y XV. M A L A Fo ssE. J . DE: Le d roit de l'env ironn ement. L e
dro it á la nature, Par ís , 1973 . p. 1-7.
42 . M OI.A DL E STEIJA N . F. : La def ensa de/medio hu man o . Madrid , 1972, p . 56.
43. CAl\ DELUS MUÑOZ- SE CA , P. : La planifi cació n am bient al, D .A .. n." 170. 197R , p. 16R.
síquicos». LÓPEZ
naturaleza".
RAMÓN
considera que el concepto de medio ambiente comprende la
Desde otra perspectiva MARTíN MATEO~5 reduce el ambiente a los «elementos
naturales de titularidad común y de características dinámicas: en definitiva, el agua y
el aire, vehículos básicos de transmisión, soporte y factores esenciales para la existen­
cia del hombre sobre la Tierra». De este modo la acción administrativa se refiere al
control de la contaminación de las guas, atmosférica, ruidos y radiaciones ionizantes
que se transmiten por el aire y por el agua.
Como ha puesto de manifiesto la doctrina el concepto es polivalente:", aun
cuando una aproximación del mismo a los conceptos que utiliza la Ecología nos
permite darle el más amplio significado, identificándolo con el ecosistema en que se
desarrolla la vida humana" . Este es el sentido amplio que utiliza el artículo 45.1 CE,
por cuanto en el apartado 2 hace referencia expresa a los recursos naturales, objeto
de utilización racional , «con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y restaurar
el medio ambiente», situando tales recursos dentro de un marco más amplio que es el
del medio ambiente .
Por otra parte , sólo una concepción amplia del medio ambiente, comprensivo de
los factores naturales y sociales, del entorno físico , económico, cultural y social, da
sentido al entramado que haga posible «el progreso de la cultura y de la economía
para asegurar a todos una digna calidad de vida» (preámbulo 5."); «la dignidad de la
persona .. el libre desarrollo de [a personalidad» (art. 10.1); el derecho al trabajo (art .
35.1) ; el pleno empleo (art. 40) ; la protección de la salud (art. 43); la conservación y
enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico (art. 46); el derecho a
una vivienda digna y adecuada (art. 47); el uso del suelo de acuerdo con el interés
general (art. 47); el tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos
físicos , sensoriales o síquicos (art. 49); los servicios sociales de la tercera edad (art.
50); la defensa de los consumidores y usuarios (art. 51); la participación de los
interesados eñ «los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad
de la vida o al bienestar general» (art. 129.1); la armonización y desarrollo de los
sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y
de la artesanía a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles (art . 130.1).
Todos estos objetivos inciden o establecen el marco ambiental o la calidad de
vida de las personas, por su contenido económico o social:
«La conservación y mejora del medio ambiente, íntimamente ligada al
desarrollo de la persona y de los derechos fundamentales de la misma, constituye
un principio general del Derecho que ha de informar la legislación positiva, la
práctica judicial y la actuación de las Administraciones públicas .
Para la Constitución española el desarrollo económico también es necesario
para lograr la calidad de vida. lo cual impone la necesidad de compaginar la
protección de ambos valores constitucionales»:".
Además de ello está la consideración de la función social de la propiedad y la
«delimitación» de su contenido', de acuerdo con las leyes", la distribución más
44. L orr z RAMÓN. r.: La couservaci án .... cit., p. 39-42. La Dirección Geneal del Medio Ambiente
(Gestión municipal del medio ambiente , Madrid , 1979, p. 17) da también un concepto amplio: «El medio
ambiente. comprende el sistema o medio global biológico. físico y social en el que el hombre vive
inmerso ».
45. M A~T iN M ATEO . R. : Derecho ambiental . .. . cit .. p. 79. En la misma posición LAltUMIlE BIl!~ llUN.
P.: Medio ambiente y Comunidad Autonoma. RVAP, n." R. 19R4, p. 14.
46. A ~ IN O O~TIZ. G . y CUÉTARA MARTíNEZ. J.M. l>E LA: La protección .... cit. . p. 17. LÓPEZ RAMÓN ,
F.: La conser vación.... cit., p. 35.
47. PEI{EZ LUÑo, A .: Comentario ... . cit .. p. 261. PÉ ~E Z MORENO , A. ; ESC~IIlA NO COLLAl>O . P.; L ór-ez
GONt.ÁI.EZ. J.I.: Constitucion y medio ambiente , Sevilla. 19R2. p. 20.
48. Conclusión 2. de las «Jornadas sobre el Medio Ambiente" . organizadas por el c.G .P.J_. el
Ministerio de Justicia y la Fiscalía General del Estado en 19RR (Poder Judicial. Número especial IV. p. 8) .
49. Sobre la delimitación de la propiedad en el orden urbanístico: GARCíA DE ENTERRíA, E. Y PAREJO
ALFONSO. L.: Lecciones de Derecho urbanístico. l . Madrid. 1979. p. 409. I-IEIlNÁNl>EZ GIL. A .: La propiedad
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equitativa de la renta (art. 40) , Ysu instrurnentalizaci ón por la planificación económi­
ca «para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo
regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa
distribución» (art. 131.1). Como dice FERNÁ N D EZ RODRíGUEZ50: «La tensión entre
medio ambiente y desarrollo no se resuelve, pues, en favor de ninguno de los dos
términos de la hipotética alternativa, sino que se canaliza hacia una fórmula de
síntesis, consistente , en un desarrollo cualitativo que , partiendo de la situación actual,
tiende a hacerla evolucionar mediante una reducción progresiva de las disfunciones y
desigualdades heredadas del pasado, en un sentido, pues, de igualdad y de equilibrio
tanto en el plano individual como en el colectivo o territorial».
2.3.
La distribución de competencias
El modelo de organización territorial del Estado que establece la Constitución,
con el reconocimiento y la garantía institucional de la autonomía de las nacionalida­
des y regiones (art. 2), ha exigido una distribución de las competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas.
Conforme al artículo 148.1 las Comunidades Autónomas podrán asumir compe­
tencias en las siguientes materias rel acionadas con el medio ambiente y los recursos
naturales : ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (3."); la agricultura y
ganadería de acuerdo con la ordenación general de la economía (7."); los montes y
aprovechamientos forestales (8 ."); los proyectos, construcción y explotación de los
aprovechamientos forestales , los proyectos, construcción y explotación de los aprove­
chamientos hidráulicos , canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma ; las
aguas minerales y termales (10."); la pesca en aguas interiores, el marisqueo y la
acuicultura , la ca za y la pesca fluvial (11."); el fomento del desarrollo económico de la
Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica
nacional (J.3.") ; promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial (18.") ;
promoción del deporte y de [a adecuada utilización del ocio (19."); sanidad e higiene
(21."). En orden a la protección del medio ambiente se les atribuye «la gestión en
materia de protección del medio ambiente» (art. 148, 1, 9.") , porque la legislación
básica sobre protección del medio ambiente corresponde al Estado.
En efecto, conforme al art. 149.1 «el Estado tiene competencia exclusiva sobre
las siguientes materias :
.
13." Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica .
23." Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las
facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de
protección. La legislación básica sobre montes , aprovechamientos forestales y vías
pecuarias ».
El apartado 13." desarrolla, en el orden competencial , el reconocimiento que
realiza el artículo 131:
,,1. El Estado mediante ley , podrá planificar la actividad econ ómica gene­
ral para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el des arrollo
regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más
justa distribución.
2. El Gobierno elaborará los proyectos de planificación , de acuerdo con las
previsiones que le sean suministradas por las Comunidades Autónomas y el
asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organi zaciones profesiona­
privada y su función social, Poder Judicial, 14, 1989, pp. 9-22, LÓP EZ L ÓPEZ, A.: La disciplina constitucional
de la propi edad privada, Tecnos, Madrid. Mozos, J.L. de los: Modifica ciones del derecho de propiedad por
razón de las actuaciones urbanisticas, ADC, XXXIII , 1980, pp. 3-27.
50, FE~ N ÁNDE Z ROD~iG UEZ, T .R. : Derecho. medio ambiente y desarrollo, REDA , n." 24,1 980, p. 9.
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les, empresari ales y eco nó micas. A tal fin se constituirá un Consejo , cu ya
composición y funcione s se de sarrollarán por ley».
La regi onalización de la gesti ón en materia de protección y la estatalizaci ón de la
legislación implica para el Tribunal Constitucional «la necesidad de que el Estad o fije
las normas que imp ongan un encuadramiento de un a pol ítica global en mat eria de
medi o ambiente , dado el alcance no ya nacion al , sino intern acional que tiene la
regulación de esta materia así como la exigenci a de la «ind ispe nsa ble solidaridad
co lectiva » a que se refi er e el art. 45.2.. . se atribuye también a las Comunidades
autónomas un a competencia propi a no sólo de ejecución sino de «desarro llo legislati­
vo» de la legislación básic a , y la de imponer «medidas adicionales de protección »;
todo lo cual supone que dentro del marco de la política global del medio ambiente y
de respeto al principio de solidaridad son constitucionalme nte posibles una diversidad
de regulaci ones»?'.
La inexi stencia de la legislación básica estatal no impide a las Comunidades
eje rce r sus competencias:
«No existiendo por ahora tal legislaci ón básica es de aplic ación la doctrin a
se nta da por este Tribunal e n sus se nte ncias de 28-7-1981(R . 40/80) Y8-2-1982(R .
234/1981), seg ún la cual la asue ncia de aquélla no impide a las Comunidades
Autónom as ejercer su competenci a legislativa siempre que se respeten las bases o
normas básicas e ntendidas com o nocion es materiales qu e se deduzcan racional­
mente de la leg islación vige nte , esté n o no formuladas de form a exp resa, y sin
perjuicio de que el Estado pueda dictar en el futur o tales normas qu e , natural­
mente , se rá n e nto nces aplic abl es a las Comunid ade s autó no mas ».
Admite el Tribun al Con stitucional la imposición de requisitos y cargas no es ta ­
blecidos por la legislación es ta tal «e n cuanto tale s requisitos y car gas están dirigido s a
la protección de un bien con stitucional com o es el medio ambient e, siempre que esas
cargas y requisitos no alteren el ordenamiento básico minero , sea n razonables ,
pr oporcionados al fin propuesto y no quebranten e l principio de solidaridad consagra­
do en los arts. 2 y 138 de la Constitución con carácter general , en el 45 con relación
específica a la protección del medio ambiente y recogido también e n el pre ámbulo del
Estatuto .. . » .
La amplitud de la competencia estatal en cuanto a la pr otección medio-ambien ­
tal, así como la compe te ncia so bre planificación general de la actividad económica y
el propio se ntido amplio del co ncepto, tal y com o hemo s visto , ha potenciado el
principio de coordinación gene ral , pr opio de la competencia estatal, lo qu e «significa
no sólo que hay que coordinar las partes o subsistemas (es to es , las competencias
comunitari as) del sistema general de sanidad , sino que esta coordinación le corres­
ponde hacerla al Estad o . .., en consecuenci a la coord inaci ón general debe ser entendi­
da como la fijación de medi os y de sistemas de relación que hagan posible la
informa ción recíproca, la homogeneidad técni ca en determin ados aspectos y la acción
conjunta de las a uto ridades sanitar ias, estatales y comunitarias en el ejercicio de sus
respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parci ales en
la globalidad del sistema sanitarios.".
As í lo ha reiterado el Tribunal Constitucional en la sentencia 227/1988, de 29 de
nov iembre , en relación con los planes hidrológicos de cue nca qu e regul a el artículo 40
de la Ley 29/1985, de Aguas ; por su directa relación con la ordenación general de la
activid ad económi ca, con su plani ficación y con la protección del medio ambientev'".
I
51. Sente ncia 64/1982, de 4 de nov iembre . f. 4 (Lurisprudencia cons titucional, IV . 1982. p. 305-321).
S.: La distribución de competencias entre el Estado, las Comunidades A utónomas y las
Corporaciones Locales en materia de m edio ambiente, DA , núm. 190, 1981, p. 351 Yss .
52. Sent en cia 3211 983, de 28 de abril (Jurisprudencia constitucional, Y, 1983, p. 338-372) .
52"". Jurisprud encia constitucional. xxrr, 1988, p . 680 Yss .
M UNOZ M ACHADO ,
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
EEII ­
11·
.,
JUAN·CRUZ ALU ARANGUREN
2.4.
La ordenación del territorio como técnica de coordinación
En la distribución de competencias entre el Estado y las Comunid ades Aut óno­
mas, hemos visto cómo corresponde a éstas la relativa a la «o rdenació n del territori o ,
urbanismo y vivienda » (art. 148.1.3.")5.1 .
Conforme a la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 20 de may o de
1983:
«La o rde nación del territorio es la expresión esp acial de las políticas econ ó­
mica , socia l, cultural y ecológica de cua lquier socied ad .
El hombre y su bienestar, así como su interacci ón con el medio ambiente ,
constituyen el centro de toda preocupación de la ordenación del territorio, cuyo
objetivo es ofr ec erle un marco y una calid ad de vid a que aseguren e l desarrollo
de su per sonalidad en un entorno organi zado a es ca la humana .
La orden ación del territor io debe se r democrát ica , glo ba l, func ional y pros­
pectiv a».
La ordenaci ón del territorio persi gue los sig uie ntes objet ivos:
A)
El de sarrollo soci oeconómico equilibrado de las regiones.
«Te nie ndo en cue nta las evoluc iones económ icas ... deber á control ar el
crecimie nto de las regiones co nges tio nada s o de las qu e experimenten un a
e volu ción demasi ado rápida , fomentar e l de sarrollo de las region es que ex pe ri­
menten un cierto retraso, mantener o ada p ta r las infr aestructuras indispensabl es
para un nuevo desarrollo de las reg ion es en decadencia o am enazadas por graves
problemas d e e mpleo ... » .
B)
La mejora de la calidad de vida.
«Favorecerá la mejora del marco de vid a co tidia na, ya se tr ate de la vivien­
da, del traba jo, de la cultura , del tiempo lib re e incluso de las relaciones e n el
seno de las co m unidades humanas, y el a umento del bienest ar individual median­
te la creació n de empleos y de equipam ientos eco nó micos, sociales y culturales ,
que respond a a las aspiraciones de las distintas capas de la población , cuya
utili zación óptima asegure mediante la e le cció n de su locali za ción ».
C) La administración responsable de los recursos naturales y la protección del
medio ambiente.
" Pro movie ndo estrat egias que reduzcan al máximo los co nflictos entre las
crecientes necesidades de recurso s naturale s y la necesid ad de su co nse rv ación ,
tr atará de asegurar una administración respons abl e del m arco natural de los
recursos del suelo y del su bs ue lo , del aire , y de las aguas, de los energéticos , de la
fauna y de la flora , dedicando una ate nción especial a las bell ezas naturales y al
patrimonio cultu ral y arquitec tó nico ».
D)
La utilización racional del territorio .
«Pe rsiguie ndo los o bjetivos defin idos anteriormente , tratará en part icular de
co ntro la r la implantación, la or gani zación y el de sarrollo de los grandes compl e­
jos urbanos e indu stri ales y de las grandes infraestructuras y 'd e asegurar la
pr otección de las tierras agrícol as y for estales . Esta orde nació n física debe
acompa ñar se ne cesariamente de una política del s ue lo , con e l fin de hacer posible
la reali za ción de obje tivos de interés general ».
El planearniento territorial es una de las técnicas de coordin ación de actuaciones
53. BASSOLS CONA . M. : Ordenación del terriion o y m edio ambiente, en Derecho y medi o ambiente. .. .
cit., p. 121-1 49.
--~---------------- 11111 .
secto ria les para e l de sarrollo de una política medio-ambiental coherente con el
cuadro gen eral de valores que recoge la Constitución. Como dice F ERN Á ND EZ R ODRí­
GUEZ: «e l plan es, precisamente , una técnica de síntesis cuya virtualidad específica
radica en la capacidad de comprender , integrar, coordinar y funcionalizar todas las
dem ás-" .
«En es te sentido hay que afirmar una vez más que todas las normativas sectoria­
les están llamadas a integrarse en los planes territoriales como un co nte nido necesario
de los mismos»:".
A este modelo respondía la Ley de régimen del su elo y ordenación urbana de 12
de ma yo de 1956 que institucionalizaba el planteamiento como «base necesaria y
fund amental de toda ordenación urbana -" y, aunque orientada fundamentalmente a l
desarrollo urbano , configuró el Plan Nacional de U rbanismo para establecer «las
grandes directrices de la organización urbanística del territorio esp a ño l, en fu nción de
las conveniencias de la ordenación social y económica, para el mejor bienesta r de la
población » (art. 7)S7.
Con la reforma de la Le y del Suelo de 2 de mayo de 1975 se trata de restablecer la
prioridad de la ordenación territo rial. Se manti ene la figura y los contenidos del Plan
Nacional , que debe estar en coordinación con la planificación económica y social para
el mayor bienestar de la población , al que el Reglamento de Planeamienro incluye:
«e) Señalamiento de las áreas de conservación o mejora del medio natural» (art. 8.2).
Se crean los Planes Directores Territoriales de Coordinación a los que se asign a
la función de actuar de conformidad con el Plan Nacional de Ordenación y la
planificación económica y social , estableciendo «las directrices para la ordenaci ón del
territorio, el marco físico en que han de desarrollarse las previsiones del plan y el
modelo territorial en que han de coordinarse los planes o normas a que afecten » (art.
R) . El artículo 11 del Reglamento de Planeamiento establece, entre otras, las siguien­
tes determinaciones:
«e) Las medidas de protección a adoptar para preserva r el suelo y los
demá s recursos naturales de los procesos de urbanización en las áreas que por sus
características naturales o por su valor paisajístico deben ser excluidas de este
proceso.
d) Las medidas para defender , mejorar , desarrollar o renovar el medio
ambie nte natural o urbano , especificando las meras prohibiciones y las obligacio­
nes que para tal defensa , mejora, desarrollo o renovación correspondan a la
Administración y los administrados.
d) Las medidas adecuadas para impedir que sean afectadas por el desarro­
llo urbano áreas que, sin precisar de protección en orden a sus valores naturales,
ecológicos, paisajísticos o de cualquier tipo, no sean necesarias para tal desarro­
llo.
f) Las medidas específicas de protección del patrimonio histórico-artístico,
arquitectónico y cultural, no sólo en cuanto afecten a monumentos y conjuntos ,
sino también a su entorno o a los espacios que sean precisos para preservar
determ inadas perspectivas. »
54. FERNÁNDEZ ROORÍG UEZ, T.R .: Derecho , cit. , p. 9.
55. FERNÁN[)EZ RO[)RíCUEZ, T.R .: Derecho , cit.. p. 11.
56. Exposición de motivos n-l. ". Conforme a su aruculo l. " «es objeto de la presente Ley la
ordenación urbanística en todo el territ orio nacional -•.
57. Sin embargo . «la separación del urbanismo respecto de la Administr ación local, por lo que
respe cta al papel directivo de la Administración del Estado , el lanzamiento de una política de viviendas
práct icamente sectorial. la independencia y descoordin ación de las demás políticas sectorial es incidentes
sobre la ciudad y el territorio, y las características que adopta el sistema de planificación del desarrollo
económico en España, darán por resultad o la imposibilidad de poner en marcha aqu ella política urbanísti­
ca, que ahora resultaría contradictoria, además. con las exigencias de la nueva política liberal, sucesora de
la autarquía , e ntre las que se contaban las máximas facilidades para el movimiento de personas, empresa s y
capital, recomendadas al Gobierno español por el Banco Int erna cional de Reconstrucción y Desarrollo »
(Cfr. TERÁNSORIANO. F. DE; Planeamiento urbano en la España contemp oránea. Madrid, 197ft p. 16).
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11 -, JUAN·CRUZ ~LLI ARANGUREN
T al y co mo se ha ex puesto e n e l apa rta do ante rior so bre la dis trib ución de
co mpe te ncias , nue vamente nos enco ntra mos co n qu e la compet en cia auto nó mica
so bre o rde nación del territor io va a incidir con la co mpe te ncia estat al so bre protec­
ción del med io ambiente y planificación de la ac tividad económica , y recí pro ca me nte.
Sobre todo si se persigue un a o rdenación global , e n el se ntido ex pues to por la Cart a
Europea , ut iliza nd o la orden ación y sus instrume nt os , los plan es de ordenació n ,
co mo técni cas o pe ra tivas para un a protección am bie nta l coherente y no secto rial.
A tal fin es im presc indible un a pr iorid ad resp ecto a progr am as y actuac io nes
sec toria les , tal y co mo ha es ta blecido la Ley 4/.1989, de 27 de mar zo , so bre la
co nse rvació n de los espacios natur ales y de la flor a y fauna silvestres , par a los Planes
de Ordenación de los Recursos Naturales , que su exposición de motivos ju stif ica ,
diciendo:
,
«Las disposicion es con te nidas en estos pla nes co nstituirán un límite para
cua lesq uiera o tros instrumentos de orde nac ión terri tori al o física , pre valeciend o
sobre los ya existe ntes , con dició n indis pen sab le si se preten de ataja r el grave
de te rio ro q ue so bre la naturale za ha pr odu cido la acció n del ho mb re».
El art. S regu la su obli ga toriedad y preferen cia :
,,2. Los Plan es de Ordenación de los Recursos Natura les. .. se rán ob ligato ­
rios y ejecutivos e n las materi as reg uladas por la prese nte ley, co nstituye ndo sus
disp osiciones un límite par a cualesqui er a otros instrum entos de o rdenació n te rri­
tor ial o física , cuyas dete rminaciones no pod rán alte ra r o modific ar dichas
disposiciones. Los instru mentos de orden ación territori al o física e xistentes qu e
resulten co ntra dictorios co n los plan es de orde nac ión de los recursos naturales
deb e rán ada ptars e a éstos . E ntre tanto dich a ada ptación no ten ga lugar , las
det erm inacion es de los Planes de O rden ación de los Recursos Natur ales se
aplica rá n, en tod o caso, prevale ciend o sob re los instrum en tos de ordenación
te rr itori al o física existentes .
3. Asimismo. los citados Plan es tend rán carácter indi cativo resp ecto de
cualesq uiera o tras actu aciones. pla nes o program as secto riales y sus dete rmina­
ciones se aplicará n subsidiariamente , sin per ju icio de los establec ido e n el apa rta­
do anterior .»
3. TRATAMIENTO DEL MEDIO AMBIENTE POR LA COMUNIDAD ECONOMICA
EUROPEA
3.1 .
Introducción y Tratados de la CECA y EURATOM
En la Comunidad E conómica Europ ea ha habido un a evolución importante ,
desde un primer mom ento en el que en los Trat ados con stitutivos no ha y referencia al
medi o a mbiente ha sta e l Acta única europea en la cu al se incor pora un art. BOR al
Trat ado constitutivo , qu e hace referen cia es pecífica al med io a mbien te" .
Así e n el tr at ado so bre la Comunidad Econ ómi ca del Ca rbó n y de l A cero
(CECA), de 18 de abril de 1951, hay só lo referenci as a la seg ur idad del tra baj o e n las
minas y acerías. A pesa r de la inciden cia qu e la activid ad min er a y los altos horn os de
ace ros pu ed an ten er en el medio ambiente no hay ningun a previsión so bre el mismo,
porqu e es tamos en un mo mento in icial, muy próxim o al fin de la gu erra , en e l que lo
58. BUIl CN I. S.: Los recursos natu rales com partidos en la legislación de la Comunidad Económica
Europea , LC E .• n ." 634. 1986. p . 113-120. FUENTES B ODELÓN. F .: El medio ambiente en la C. E. E.:
incidencia en la legislació n espa ñola, No ticas C E .E . , n. " 60. 1989, p . 25-33. G ARC(A DE E NTERR iA, E .; La
responsabilidad de la Administración espa ñola po r daños causados po r infracciones del Derecho com unita­
rio , G acet a Jurídica de la CE.E . . n." 60, 1989, p . 2-4. G OSALBO BONO, R .: El Derecho del medio amb iente a
la luz del Derecho com parado y del Derecho de la Com unidad Econ óm ica Europea, Poder Judi cial ,
Especia l I v , p . 127-164. L OUIS, J.V. : El O rdenamiento juridico com unitario, B ru selas, 1980, p . 71-113.
M ARTíN M ATEO, R.: El ambiente en la C. E. E., No t icias c.E . E ., n." 14. 1986, p . 47-48. MU RPEY, F. : Por un
equilibrio más justo y una mejo r calidad de vida, en Treint a años de D erec ho com uni tario , Brusel as, 1981,
p . 531-534. N o rm at iva sob re pro tección del medio ambiente : Repertorio de la legislación com unitaria
vigente y de otros actos de las instituciones comunitarias, I , 1-6-1988, p. 627-639.
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que preocupa a la sociedad y a los gobiernos europ eos es, fundam entalmente , el
crecimiento económico .
Otro tanto ocurre en e l tratad o de 25 de marzo de 1957 sobre la energía atóm ica
(EURATOM) en el que se hace refer en cia a la protección de los trabajadores y de las
poblaciones, pero de un modo muy difuso.
En el Tratado de Rom a sobre la Comunidad Económica Europ ea el art. 118 hace
referencia a la prot ección de acciden tes de trab ajo , a la segur ida d e higiene en el trabajo ,
a las enfer medades profesionales, pero no hay preo cupación medi o-ambienta!",
No ob stante, durant e este tiempo hasta que el Acta única euro pe a de 27 de enero
de 1986, se van a ir pr oduciendo directivas , resoluciones , reglamentos, etcétera , que
hac en referencia al medi o arnbiente'".
E l a rtículo 100 del Tratado faculta al Consejo pa ra adoptar «por un animid ad y a
pr opuesta de la Comi sión, directivas para la aproximación de las dispo sicion es
legales, reglamentarias y admin istrativas de los Estados miembros que incidan direc ­
tamente en el establecimiento o funci onamiento del mercado común».
A su vez el artícul o 235 del mismo Tratado dispone:
«Cuando una acción de la Comun idad resulte necesaria para lograr , en el
func ion am iento del mercad o común , uno de los objetivos de la Co munida d, sin
que el presente Tratad o ha ya pr evisto los pode res de acció n necesarios al respec ­
to , el Cons ejo por unan imidad, a propuesta de la Comi sión y previa con sult a a la
Asamblea, ado pta rá las disposicion es pertinentes».
Con base en el mismo hay posibilidad de regul ar mat eri as qu e no están e n el
Tr at ad o co nstitutivo, sie mpre qu e se con sid ere que entran dentro de los fines qu e
corresponden al Mer cado Común . Esta es la base legal de los reglamentos , directivas,
decisi ones, resoluci on es, e tc., sobre medio ambi ente , que empiezan con la mayor
proximidad a los probl emas concretos en relación con agu as , polución , residuos ,
ruido, energía eléctrica , energía ató mica, etc. , hasta pasar ya en el A cta U nica
Europ ea a una declaración glob al so bre el med io ambie nte.
Es importante poner de man ifiesto cómo dentro de est e perí od o la reunión de
Mini stros de medio am biente qu e se celebró en Bonn el 21 de octubre de 1972
estableció unos prin cipios de protección medio-ambiental de los cuales, en lo qu e más
nos inte resa re specto a la «evaluación del imp acto ambiental», se trata de evit ar la
co nta mina zió n en el o rige n, con un a política pr eventi va de valorar la incidencia de los
procesos técnicos de plan ificación , decisión y ej ecución en el med io ambiente , esta­
bleci end o el principio de repercusión al contaminad or de los cos tos de prevenci ón y
represión, «quien conta mina paga », qu e tiene car ta de naturaleza dentro del régimen
comun itari o sobre protección medio-ambiental.
3.2.
Programas para la protección del medio ambiente"
3.2.1. Primer Programa
El Primer Program a para la prot ección del medi o ambiente de las Comun idades
Europeas (1973-1977) establece com o obje tivos de un a política de medi o amb iente:
59 . L ÓP EZ RAMÓN , F. : La po lítica de medio ambient e de la Com unidad Europea y su incidencia en el
Derecho español, en G ARCIA DE ENTERRI A, GONZÁLEZ CAMPOS y MUNOZ M ACH ADO: Tratado de Derecho
Com unitario Europeo, Tll . M adrid , 1986, p . 499·553 . FEI\NÁNDEZ DE CASADEVANTE R OMANI, C ;: La
protección del medi o amb iente en las Comu nidade s Europeas y la adhesión de España: obligaciones en
vigor, RIE . n." 2, J988, p . 3R3-407. ORTUZAR ANDECHAGA , L . : El medio ambiente en el Tratado constitutivo
de la Comunida d Económ ica Euro pea: Aspectos jurídicos. No ticias C. E .E ., núm . 53 , 1989 , p . 79 Yss.
ñO. E n el curso de este perío do el Co nsejo ha ado p tado num ero sas d irec tivas . de ella s tres co ncer­
nientes a la pr evenci ón y la reducció n de la polu ción de las aguas, dos so bre la di sminución de la pol ución
atmosféri ca. tre s direct iv as refe ridas a la reducci ón de los daños derivad os de la ut ilización de p roduct os
químicos (Cfr. Basca , G .: Com me ntaire de I'Ac te Uniqu e Européen , p. 378 , not as 39 a 42).
61. LÓPEZ R AMÓN. F.: La program ación de la politica am biental en las Com unidades Europeas,
No ticias C.E.E. , n." 14, 19R6, p . 41-45. MI GUEL GARCIA, P . LJ E: La po litica de la Com unidad Económica
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11
JUAN·CRUZ ALU ARANGUREN
«M e jorar la calidad y e l cuadro de vida , el med io ambi e nt e y las cond icio nes
de vid a de los pu e blos qu e forman parte de e lla. D e be con cu rrir a po ne r e l
crec im iento a l serv icio del hombre procuránd o le un med io qu e le aseg u re las
mej ores con dicion es de vida posi bles , y a co ncilia r es te creci m ie nto co n la
necesidad cada vez más im pe riosa de pr eserva r e l medi o natur al. Debe or ie nta rse
fund am ent alm ente a:
- P reve nir, reducir, y c n la medida de lo posible , su primir las poluciones y
contaminacion e s ,
- mantener un eq uilibrio eco lóg ico sa tis fac to rio y vigi la r la bue na gestió n de
los re cur so s y de l medi o natural y evi tar toda ex plotación de és tos qu e suponga n
ries gos se nsibles al e q uilibrio eco lóg ico,
- orie nta r el desa rro llo e n fun ción de ex ige ncias de ca lidad, pr incipa lme n te
por la mej ora de las co nd ic io ne s de tr ab a jo y del cua dro de vida,
- hacerl o de mod o qu e ten gan e n cue nta los aspectos de l e ntorno e n la
o rde nació n de las estruc turas y del ter rit orio ,
- b usca r , co n los Es ta dos sit ua dos fuer a de la com unida d , so lucio nes com u­
nes a los p robl em as del e nto rno e n e l cua dro de las o rga nizac io nes in ternaciona ­
les.»
E l Conse jo da los pr inc ipios ge ne ra les de un a política ambiental de la Comun i­
dad , deducidos por los Mini stro s en su reuni ón de Bonn de 31 de oc tubre de 1972,
entre los cua les recoge :
«1. Es me jo r política del entorno la q ue con sist e e n ev itar, desd e e l o rige n ,
la creac ió n de polu cion es y de co ntam inacio nes, q ue co mba tir poste rior me nte sus
efe ctos . A este fin , co nv iene con ce bir y orien tar el progreso técnico co n e l fin de
res po nde r , de sde e l o rige n, a la pro tecció n de l e nto rno y a la me jo ra de la calidad
de vida, asegura ndo qu e e l coste qu e e llo pro voc a sea e l má s red ucido posib le
para la co lectividad . Es ta po lítica del e n torno pu ede y debe ir a parejada co n e l
des a rro llo eco nó m ico y socia l. Esto va le tam bién pa ra e l progreso técn ico.
2. Co nvie ne tener en cue nta lo antes posible la incidencia de tod os los
pro cesos técni cos de planifi cación y de decisi ón so br e e l e nto rno . Este no pu ede
se r co nside ra do co mo un medi o ex te rio r a l hom bre , q ue sufr e a te nta dos y
ag resio nes, sin o qu e de be ser co nside ra do com o un ele mento in d isoc iabl e de la
organiza ció n y de la prom oción del progreso hum an o. Co nv ie ne po r ta nto
eval ua r las consecue nc ias so br e la ca lidad de vida y sobre e l medi o na tu ral de
to da medida sus ce ptib le de afe ctarles tom ada o pr evista a nivel nac ion al o
co m unita rio .
3. D eb e evitarse to da ex plotació n de recursos y del medi o natural qu e
im pliq ue dañ os se nsibles al eq ui librio ec o lógico.
El medio na tural d ispone de recursos limitad os y no perm ite m ás q ue en una
cie rta medida reso lver las poluciones y neutrali zar los efectos nociv os . Con stituye
un bien q ue se pu ed e usar pe ro no abusa r y q ue es pr eciso cuida r para me jo rar­
lo .»
3.2.2.
Segundo Programa
E n e l Segundo Prog ram a de acción, para e l períod o 1977-1981, el tít ulo IV lleva
por r úbr ica «accio nes de ca rác te r ge ne ra l re lativas a la pro tec ció n y a la me jo ra de l
medio am biente », cuyo ca pítulo 1 es tá dedi cad o a la eva luació n de las incid en cias
medi o-ambi entale s , pa rtiend o de la co nside rac ión co mo un princ ipio de polít ica
medio-ambiental de la co mu nida d , ya pl asm ad o en e l pro gram a del año 1973 , el de la
ade cuació n de una política preventiva com o <da mejo r po lítica so bre e l medi o a rnbie n-
Europea para la protección del medio ambi ente, Noticias C. E .E ., n." 14, 19R6. p. 49-65. S Á NCH EZ FERN ÁN­
D.: Política am biental com unitaria: especial referencia a los programas de acción. RI E, vol.
12. n." 3. 1985. p. 723-749. La política ambienta l com unitaria, Noticias C.E.E ., n." 14, 19Ró, p. 79-R6 .
DEZ DI: G AITA,
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...
te,>, siendo uno de los o bjetivos perseguidos por el Co nse jo el logr ar qu e resulte
ve n taj oso tener en cuenta los aspect os del medi o a mbiente en el o rde na mien to de las
estructu ras y del terr itorio (205).
Se hace eco de las disposiciones ex istentes en los Estados miembros que «permi­
ten tom ar en cuenta cie rta s incid en cias so bre el med io ambiente d e talo cual sec tor.
Ad em ás, cier tos Estados miembros , paral el amente a un a tendencia qu e se ha perfil a­
do en los Estad os U nidos y en otro s países indu stri aliz ad os , han introdu cid o o
est udiado di spo siciones espe cífic as qu e tornen obl igatori a la eva luación siste má tica
de las incidencias sobre e l medio ambiente de ciertos planes y pr o yectos» (206).
D e este modo <da ap licación de pr ocedimientos para evaluar las incidencias so bre
e l med io am bie nte, en lo s nivel es ad ministrativos, resp onde a la necesidad de poner
en mar cha los objetivos y prin cipi o s de un a política med io -ambiental en la co mu nida d
fijados e n e l programa de acció n d e 1973» (207) .
A ta l fin <da Co misió n realizará las investi gacion es necesari as con e l obj et o de
conocer en qué med ida se impon e un proceso de armo nizació n de las disposici on es
legi slati vas y reglam ent aria s de los Es ta dos miembro s. Al re spec to , examin ar á las
mod alidad es de aplicac ión de los p roc edimientos de evaluac ión de las inciden cias en
el medi o am bie n te rea lizadas en la Co munidad y los Estados miembro s , teni endo en
cu ent a lo s aspectos ad mi nist ra tivos pro pios de lo s d ife re ntes Est ad os miemb ro s»
(208) , pr ocurando en la e labo rac ió n de estas pr opuestas «q ue los proced imientos no
causen más retrasos inju stificados e n lo s program as de inversion es y no entorpezcan
los pr o cedimientos administrativos de planificaci ón y auto rización» (209 ) .
3.2.3.
Tercer Programa
E l Tercer Progr am a de acci ón, p ara el períod o 1982-1986 , pon e de mani fiest o
cóm o <d a política co m unita ria tiene por meta no so la men te proteger la salu d del
homb re y su ento rno sino tambi én aseg urar un a bu ena ge stión de los recursos
natural es , introd ucir co nceptos cua litati vos en la orga nizació n del desarroll o eco nó­
mico y socia l» (3) , se ña la ndo có mo des de su o rige n la pol ític a co m unita ria se ha
ori ent ad o hacia la luch a co ntra la contam inación y ha evo lucio na do p rog resivame nte
haci a un a política glob al y preventiv a : «e l establ ece r en la Comun idad un control a
pri ori de nuevas sustan cias químicas , ha co nstituido el primer paso hacia una polít ica
más amp lia que , posteri ormente , d eb er á co nc ern ir a tod as las activida des industriales
peli gro sas o susce p ti bles de afec ta r de manera significa tiva el med io am bien te >, (4) .
Señala la incid en cia d e la crisis econó mica y cómo és ta no de be repercut ir en la
polít ica medio-ambiental, por cu an to <das preocupaciones po r e l medio amb iente
perman ecen vivas en la opinión públ ica que continúa aportand o, a pesar de las
actu ales dificult ade s econó micas, su apo yo a las medidas de protección del medio
ambien te>, (5).
Co nsidera que en el contexto soc io -eco nó mico dc los años 80 la acció n e n
mat er ia de medi o am bien te debe tener en cu en ta problem as co mo el empl eo , la
infl ación , la energía, la ba lanza de pago s , etc., convirtiéndose en instr umento par a <d a
cre ación de nu ev os em pleos. esti mul ando el des arr oll o dentro de los se cto res indus­
tri al es de e quipos y procedi mientos men os co nta mina ntes o qu e redu zcan la utili za­
ción de rec urs os no ren o vabl es ; reducir la co nta mi nación o det eri or o d el espacio , e l
med io y lo s recursos de todo lo qu e re prese nte un de spilfarro o un cos to inacep tab le
para la co lectividad ; ec onomizar cie rtas materias p rimas no ren ov ables o de aprovi­
sion arni ento difícil, favoreciendo el rec iclaje de los desechos y la investigació n de
alt ern at ivas men os co nta mina n tes, y pr evenir o redu cir los efect os negativos de la
utili zación de recursos e ne rgé ticos alte rna tivos del petróleo , com o e l ca rbó n o la
en ergía nucl ear , favo reciend o en ergías más económicas y recurso s e ne rgé ticos men os
contam inantes (6).
Co nsidera la Co m u nidad qu e «e l objetivo fin al de la política dc medio am bien te
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11
JUAN·CRUZ ALU ARANGUREN .
es la protección de ta salud del hombre y la conservación , en cantidad y en calidad, de
todos los recursos que condicionan la vida: agua, aire , espacio (suelo y paisaje),
clima, especies salvajes, materias primas, hábitat , patrimonio natural y cultural» (9),
dentro del marco de una estrategia mundial para la conservación lanzada por el
PNUMA la UlCEN , el WWF en marzo de 1980 basada en los principios de nivel
apropiado de acción y prevención.
Este último se concreta en que «los imperativos de conservación deben antepo­
nerse todo lo posible a las decisiones socio-económicas» , para lo cual se han «de
elaborar e introducir procedimientos de arbitraje que aseguren que una serie de
conocimientos ambientales sean previos a cualquier decisión o actividad susceptible
de producir efectos significativos sobre el medio ambiente .. . dentro de un marco
ecológico que defina e indique los límites que no puedan rebasarse sin que peligre la
capacidad de regeneración de los ecosistemas y la supervivencia de los recursos
naturales » (9) .
La «evaluació n del impacto ambiental » es el procedimiento «que asegura que se
tomen en cuenta, dentro de cualquier proceso de decisión, los daños que pueda sufrir
el medio ambiente», por lo que «de be rá introducirla progresivamente en la prepara­
ción de todas las actividades humanas susceptibles de causar efectos significativos en
el medio ambiente, como pueden ser las obras públicas y privadas, los planes de
ordenación del territorio , los programas económicos y de desarrollo regional , nuevos
productos, nuevas tecnologías, actos jurídicos" (11).
Hace también referencia a la directiva 79/831 CEE, 6. a modificación de la
directiva 67/548/CEE, concerniente a sustancias peligrosas, anunciando la presenta­
ción por la Comisión al Consejo de proyectos de aplicación de las evaluaciones de
impacto ambiental, las medidas necesarias para asegurar que la Comunidad atienda
los efectos sobre el medio ambiente a través de estudios de impacto previos a
cualquier actuación .
3.2.4.
Cuarto Programa
Por resolución del Consejo de 16 de diciembre de 1986 se consideró deseable la
adopción de un Cuarto Programa de protección del entorno , cuyo fundamento
jurídico será el Acta Unica Europea, que recuerda los objetivos (preservar el medio ,
la salud y los recursos naturales). El Consejo dispone, además de la lucha contra la
polución, integrar el medio en otras políticas, desarrollar la educación , la formación y
la información de la opinión sobre estos problemas. La puesta en ejecución del
programa debe estar sometida a una «evaluació n» periódica".
El Cuarto Programa, para el período 1987-1992, alude a las obligaciones impues­
tas por el Tratado considerando que «la política y las estrictas normas de protección
del medio ambiente no son ya una opción, sino que constituyen una condición sine
qua non para la calidad de vida que los ciudadanos de la comunidad esperan» (7) .
Por ello la protección del medio ambiente se ha de integrar en todas las políticas
comunitarias «dentro del marco de los acuerdos de coordinación, la Comisión se
ocupa de elaborar procedimientos internos eficaces que garanticen que las necesida­
des de protección del medio ambiente se tienen en cuenta en los procesos de
valoración y aprobación de propuestas de actividades financiadas por diversos fon­
dos » (2.3.4) . Así la prevención y el control de la contaminación tiene como objetivo
básico «prevenir daños al hombre y al medio' ambiente o , cuando el daño ya está
hecho.i remediarlo» (3 .3 .1).
Una de las conclusiones es la de que el Cuarto Programa «enfrenta a la comuni­
dad con un desafío en el campo medio ambiental : el desafío de abandonar definitiva­
62. Boletín de Derecho C.E.E.. n." 10. 1987 . p. 265-323.
- - - - - - - - - - - - -- - - - - - 1mUII1I
mente la actitud de re accionar ante los problemas d e medio ambiente despu és de que
hayan s urgido y ca mbia rla por un e nfoq ue ge ne ral pr eventivo , ba sado en la ado pció n
de normas es trictas e n todos los sec to res del medio ambi ente .. . » (9.3).
El objetivo de la política de medi o ambiente de la comunid ad es «mejor a r el
marco y la calidad de vid a , así com o las condiciones de vida y del medio de los
p ue blos de la comunid ad. D eb e contribuir a poner la expansión al servicio del
hombre, dotándole de un medio am bien te que ofre zca las mejores co nd icion es de
vid a y reconcili and o al tiempo esta expa nsió n con la nece sidad crecie nte e imperativa
de co nse rvar e l medi o natural» (11), po r lo que la políti ca de medio a mbiente deberá :
- preven ir , reducir y, en la medid a de lo posibl e , e limin ar la contam inación y las
perturb aciones ;
- m antener un equilibrio ecológico sa tisfacto rio y aseg ur ar la protección de la
biosfera ;
- garanti zar la ges tió n co rrecta de los recursos y del medi o ambiente y evita r
to da util ización de los mism o s que ca use perju icios imp o rtantes al equilib rio ecoló gi­
co ;
- o rie ntar el d esar roll o con a rr eg lo a los requisitos de calidad, mej o rando, e n
particul ar , las condicion es de vida y de tr ab a jo ;
- garan tizar qu e lo s aspec tos medioambient ale s se tienen en cue nta en la califi­
cación est ruc t ural y el desarr ollo region al ;
- bu scar so lucione s comunes a los p robl em as de medio am bie nte con E stados
fue ra d e la Comu nida d, especialmente en o rga niz acio nes int ern acionales.
3.3.
La Directiva 83/337 sobre evaluación del impacto ambiental
En e l aná lisis de la situación preexist ente de la exposició n d e motivo s de la
direct iva del Consejo de 27 de junio de 1985 (85/337)6:1 se rec oge la filo sofía que
inspira la eva luació n de los impactos am bie nta les :
" La mejor política del medio ambiente consiste en evitar, desde el principio,
la creación de contaminaciones o daños, más que a combatir posteriormente sus
efectos y afirmar la necesidad de tener en cuenta , [o antes posible , las repercusio­
nes sobre el medio ambiente de todos los procesos técnicos de planificación y
decisi ón».
R esp ecto a lo s efecto s de los proyectos d ice que «d ebe eva luarse para proteger la
salud hum an a , contribuir medi ante un mejor entorno a la calid ad de vida , vel ar por el
mantenim iento de la diver sidad de especies y co nse rvar la capacid ad de reproducción
del ecosistem a como recurso fundamental de vida». De a hí que considere qu e
«de bería n introducirse unos principios gene ra les de evaluación de las repercusiones
sob re e l medi o ambient e a fin de compl et ar y coo rd ina r los procedim ien tos de
autorización de los proyectos públi co s y privad os que pu ed an tener un imp acto
imp ortante so b re el med io am bie n te) .
En es ta expo sición de motivos ten emo s recog idos los crite rios qu e inspi raron los
Program as , la directiv a y los estudios de incid en cia en el medi o ambie nte de las
actua cion es públicas y privad as. El carácter preven tivo , e l tr atar de bu scar un equili­
brio entre la ac t ua ció n de tra nsformació n que implica tod o pr oceso hum ano y e l
medio en qu e este proceso humano se va a desarrollar y, fina lme nte, e l vincular, al
estudi o del , imp acto y la eva luación , las decisiones ad minist ra tivas .
Por tant o , inca rdina r la eva luac ión, las a lte rnativas, los medi os que se establ ez­
63. Diario Ofic ial de la C.E .E., n." L 175/40, 5-7-19R5 , p. 9· 17. FU ENTE S BOD ELÓN , F .: La directiva
comunitaria (8513371C. E. E.) sobre evaluación de impacto ambie ntal y la necesaria adaptación al Derecho
español: El Real Decreto Legislativo 1.3021/986, de 28 de junio. e n Notícías e .E.E ., n." 27, 1987, p. 53-61.
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11
JUAN·CRUZ ALU ARANGUREN
ca n para superar la incid enci a e n las autori zaciones o concesiones de tal forma que
ésta s se hallen vinculad as a las alternativas de la ev aluación y sean condicion es de
aqu éllas, de modo que su incumplimiento pueda determinar la desaparición y la
ca d ucid ad de la adjudicación, de la licencia o de la concesión .
La directiva 85/337, de 27 de junio de 1985, ad em ás de consagrar los principios
que d eb en inspirar la gestión , define el alcance y e l cont enido jurídico a desarrollar en
el pla zo d e tres años por lo s p aíses co munita rio s.
E n primer lugar el artícul o 1 establece que «la e va lua ció n d e las repercu siones
afecta a los proyectos públicos y privados que pued an tener repercusiones importan­
tes sobre el medio ambiente».
En e l mismo p rec epto se hace una exclusión de la ne ces id ad de este estud io de
aq ue llos «p ro yec to s destinad os a los fines de defensa naci onal » o aquellos «p ro yectos
detall ados ado pta do s mediante un acto legi slativo nacion al es pecífico» . Respecto a
est e últim o sup ue sto se da la exp lica ció n de que no s e ncon tra mos ante normativa del
mism o ran go consid erando qu e, a pe sar de la vinculaci ón qu e e l derecho nacion al
tien e a las normas comunitari as , se reconoce y se mantien e la so be ra nía de los
Es ta dos pa ra a p ro ba r por actos legisl ativ os naci onal es esp ecí ficos proyectos qu e est án
fu era d e este tip o de control.
La e va lua ció n «ide ntifica rá, d escribirá y eva lua rá . .. los e fec tos directo s e indirec­
tos » de los pr oy ectos en el hombre , la fa una y la flora , es decir , e n los se res vivos ; e n
la ba se de pr esenci a de lo s se res vivos , com o el su elo , e l aire, e l ag ua , e l clima y e l
paisaj e ; la int eracci ón entre lo s fact ores mencion ados y e n los bien es material es y
p atrimoni o cultural (art. 3) .
R egul a e n e l art. 5 el contenido de los proyectos: su descripción , la de las
medidas pa ra evita r , reducir y rem edi ar los efe ctos ne gativos, la identificaci ón y
evaluación de los efec tos, e l resum en no técnico de tales inform aci ones , qu e se
det allan en el anexo III .
Establece también en el a rt. 6 e l pr ocedimiento para produ cir por la autorid ad
competente e n materia de medi o amb iente una declarac ión de la incide n cia medi o­
ambi ental. ga ra ntiza ndo tanto en e l ar t. 6 como en el art. 9 un tr ámite de información
pública y, por tanto , una participaci ón e n rel ación con las decisiones.
En el a rt. 8 se vin cula la decisión al procedimiento de autori zación y, como
veremos, así va a se r desarrollado e n nuestro Derecho en el se ntido de que las
autorizacion es p ara obras , etc ., o [as con cesion es que también incidan e n e l medio
ambiente van a llev ar como condici ón las m edidas que se deriven del estudio de
evaluación y de la declaración de impacto amb ie nta l.
En el a rt. JO se ga ra ntiza el secret o de e mp resa y comerci al.
El art. 12 o rde na a los Estados miembro s la adop ció n de las medidas necesarias
para c ump lir la D irecti va en un plazo de 3 a ños , a partir de su noti ficaci ón , que fue
efectu ad a e l 3 de juli o de 1985, rec ono ciendo el arto 13 «la facultad qu e tienen los
Estados miembros de es ta blece r norm as más se ve ra s en lo que se refiere al campo de
aplicación y a l pr o cedimiento en materi a de e va lu ación de las repercusion es sobre el
medio ambient e».
Cuál es sea n los pr oyectos públi cos y pri vad os con repercusion es impo rt antes
so bre el medi o a mb ie nte, a que se refi ere e l ar t. 1.1, a pa rece concretad o e n el an exo 1,
resp ect o a los cua les se efec tua rá la ev alu ación co n forme a lo dispu est o e n los arts . 5 a
10:
«1. Refinerías de petróleo crudo (con exclusión de las empresas que fabri­
can únicamente lubrificant es a partir de petróleo crudo) así como las instalacio­
nes de gasificación y de licuefacción de al menos 500 toneladas de carbón o de
pizarr a bituminosa al día.
2.
Centrales térmicas y otras instalaciones de combustión de una potencia
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calorífica de al menos 300 MW , así como las centra les nucleares y otros reactores
nucleares (con exclusión de las instalacio nes de investigación para la producc ión
y transfor mación de materiales fisionables y fértiles. cuya pote ncia máxima no
supere 1 Kw de dur ación pe rmanente térmica).
3. Instalaciones destinadas exclusivament e al almacenamiento def initivo o
a la eliminació n defini tiva de los residuos radiactivos.
4.
Fábricas integradas de prime ra fusión de hierro fundido y acero .
S. Instalaciones desti nadas a la extracción de amianto así co mo al trata ­
mient o y a la transformación de amian to y de prod uctos que contengan amianto:
par a los prod uctos de amianto-ceme nto , una producción anual de más de 20.000
toneladas de productos aca bados; par a los recubrimientos de fricción, una pro­
d ucción anu al de más de SO tonel adas de productos acabados; par a los demá s
usos del amian to , una utilización anual de más de 200 ton eladas.
6.
Insta laciones quí micas integradas.
7. Construcción de autopistas , vías rápidas y vías para el tráfico a gra n
distancia de los ferroca rriles así como ae ropuertos cuya pista de despegue y de
ater rizaje ten ga 2.100 metr os de largo o más.
8. Puertos de comerc io marítimo así como las vías navegab les y los puertos
de navegación interior que perm itan el paso de barcos supe riores a 1.300 tone la­
das.
9. Instalaciones de eliminación de residuos tóxicos y peligrosos mediant e
incine ración, tratam ient o qu ímico o almace namiento bajo tie rra.»
E n el a nexo 11 se re lacio nan p roy ect os qu e se so m e te rá n a evaluación «cua nd o
los Esta dos mi em b ro s co nsidere n que sus ca ra cte rísticas lo e xijan ». Se trata de un a
la rga lista de pro yec tos vincu lados a la agr icu ltura , la ind ustria ex tractiva , la industr ia
e nergé tica, la e la bo ració n de met ales, fa br icació n de vid r io , industr ia q uí m ica, ind us ­
tri a te xti I d el cu e ro , de la madera y del p apel , industria del ca uc ho , proyectos de
infraes tr uc turas y o t ros .
3.4.
El Acta Unica Europea
C on post er io ridad a la Directi va 83/337 , se va a p roduci r e l A cta U nica E ur ope a
q ue introduce d e nt ro del Tratado de R o m a , a trav és de un nu e vo ar t. B OR, e l
régime n de protecció n d el med io ambi e nte d e finiendo el o bjeto de la política medio­
amb ie nta l de la Comun ida d tendente a «co nse rva r, protege r y me jora r la ca lidad de l
med io a m bie nte ; co ntrib uir a la protección de la sa lud de las perso nas; gar antizar un a
utiliza ción pru d en te y rac io na l de lo s rec ursos ».
E n e l aparta do 2 va a es ta b lece r «los principi os d e acción preve nt iva , de correc­
ción , pre feren tem e nte e n la fu e n te m ism a , de lo s at a qu e s a l me d io a m bie nte y de
quien co nt a mina paga » .
A su vez p osib ilit a en el art ícul o 130 T. qu e la legisla ción de ca da E sta d o
mi embro establezc a «m e did as de m a yo r protecci ón»?" .
En un a de claració n del a cta fina l úni ca , la C onfe ren cia co nfi r ma qu e «la acción
de la C om un id ad e n e l d om ini o del me dio a m bie nte no d e be in terfe r ir co n la pol ít ica
nacion al de ex p lo tació n d e los re cursos e ne rgé ticos». T al ac ció n p ue de as í re al iza rse
po r med io de ac ue rdos co n terce ros países y o rga nizacio nes intern acio nale s , co nfo r­
m e a l a rt. 228 de l Trata do . De be re corda rse qu e la Corte de J us t icia , llam ada a
int erpr et ar ' el a rt. 228 , a fi n d e deter min ar los lím ites de la co mpete nci a de la
64. Bosco . G .: Com m entaire de l'A cte Uniqu e Europeen. AIJ IHL A UAD IN, E . : El medio ambiente en el
Acla Unica Europea, Not icias C.E .E . . n." 14 , 1986 , p. 13-15. J ACOUE, J-P . : CAcle un ique européen ,
R. T .O . E .. núm . 4 , 1986 . p . 575 Y ss. MAIU IN M ATEO , R .: El am biente y el A cla Unica Euro pea, No ticias
C.E.E .. núm . 51. 1989 . p. 69 Y SS . '
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11
JUAN·CRUZ ALLI ARANGUREN
Comunidad con relaci ón a la de Jos Estados miembros , había decidido , en el asunto
22/70 (Comisión C. Consejo Arr ét de 31 de marzo de 1971, más conocido AETR) que
«cada vez que , en la ejecución de una política común prevista por el Tr at ado , la
Comunidad ha tomado disposiciones instaurando, bajo cualquier forma que se a ,
regla s comunes, los Estados miembros no tienen derecho, actúen individual o colecti­
vamente , de contraer con terceros Estados obligaciones que afecten a estas reglas».
El apartado 5 del nuevo arto 130 R se ha formulado de una manera aparentemen­
te incompatible con esta resolución , puesto que afirma que «e n el cuadro de sus
competencias respectivas, la Comunidad y los Estados miembros cooperan con los
terceros países y las organizaciones internacionales» y que la competencia de la
Comunidad para concluir acuerdos internacionales en virtud del art. 228 del Tratado
no prejuzga «la competencia de los Estados miembros para negociar en las instancias
internacionales y concluir acuerdos internacionales».
A fin de eliminar esta duda sobre la existencia de una contradicción entre el art .
130 R . 5 2." línea y la resolución mencionada de la Corte de Justicia, se ha incorpora­
do en el acta fin al única la siguiente declaración : «la Conferencia considera que las
disposiciones del art. 130 R , párrafo 5, 2. línea, no afectan los principios resultantes
de la resolución de la Corte de Justicia en el asunto AETR».
3.5.
Efecto directo y primacía del Derecho comunitario
Esta normativa comunitaria, desde el día 1 de enero de 1986 en que se produce el
pleno efecto de la integración, forma parte del Derecho interno español y, por tanto ,
está dotada de la primacía que tiene el Derecho comunitario sobre el Derecho
nacional :
«La doctrina del efe cto directo y de la primacía su braya la subordin ación
normativa de los Estados , que no pueden hacer prevalec er una manifestación de
su voluntad , cualquiera que ella sea, so bre las normas comunitarias . El Derecho
comunitario confiere al juez nacional una responsabilidad con siderable , y el
control de conformidad del Derecho nacional qu e eje rce no difiere del que utiliza
para asegurar el respeto de la jerarquía de las normas nacionales. En cie rtos
Estados, su poder es aún mayor , pu esto que si bien no puede descartar una ley
contraria a la Con stitución , tiene el poder y el deber de hac erlo cuando esta
mism a leyes incompatible con el Derecho cornunitari o .'?»
Esta primacía está reconocid a en numerosas
de las Comunidades Europeas. La sentencia de
VAN GEND EN LOaS dice que «la Comunidad
de Derecho internacional en cuyo beneficio los
manera restringida, sus derechos soberanos».
sentencias del Tribunal de Justicia
5 de febrero de 1963 (As. 26/62),
constituye un nuevo orden jurídico
Estados han limitado , aunque de
Va a ser la sentencia COSTA la que va a consagrar la regla de la primacía del
Derecho comunitario sobre el Derecho nacional , recogiendo el principio de la prima­
cía del Derecho internacional sobre el nacional del que se había hecho eco la
jurisdicción internacional : «es un principio general reconocido del Derecho de gentes
que , en las relaciones entre potencias contratantes en un tratado , las disposiciones de
una ley interna no pueden prevalecer sobre las del tratado», «un Estado no puede
invocar frente a otro Estado su propia Constitución para sustraerse a las obligaciones
que le impone el derecho internacional o los tratados en vigor», Esta sup erioridad de
las fuentes de derecho internacional, recogida en el artículo 27 del tratado de Viena,
va a incorporarla el Tribunal de Justicia europeo en la sentencia HUMBLET C.
ETAT BELGE (As. 6/60) , so bre inmunid ad de los funcionario s de la CECA , decla­
65. L OUIS, J .V .: El Orden amiento jurídico com unitario, Bru sel as , 1980, p. 125 Y 126. K OVAR , R. :
Relaciones entre el Derecho com unitario y los derechos nacionales, e n T re inta años de Derecho comunita­
rio , Bruselas, 1981. p. 115-160. GONZÁ LEZ N AVARR O , F . : Derecho. .. cit. , p. 347 Yss.
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randa que «si el Tribunal co nsta ta que un acto legi slativo o administr ativo de las
autoridades de un Estado miembro es contrario al derecho comunitario, el Estado
está obligado, en virtud del artículo 86 del tratado CECA , tanto a derogar el acto de
que se trata como a reparar los efectos ilíticos que ha producido ; esta obligación
resulta del tratado y del protocolo que tienen fuerza de ley para los Estados miembros
desde su ratificación y qu e prev alecen sobre el derecho interno».
La se nte ncia COSTA C. ENEL (As . 6/64) funda la primacía del derecho comuni­
tario en que «e l derecho nacido del tratado no podrá , en razón de su naturaleza
específica y original , se r opuesto j ud icialme n te a un texto interno cualquiera que
sea». Por tanto, además del d e primacía (higher law ), rige el prin cipio de especialidad
(Iex spe cialis) . Ello se ba sa en la «creación de un orden jurídico propio, integrado en
e l sistema jurídico de los Estados miembros desde la e ntrada en vigor del tratado qu e
se impone a sus jurisdicciones », configurando una Comunidad con «po de res reales
nacidos de una limitación de competencias o de una tr an sferencia de atribuciones de
los Estados miembros a la Comunidad, éstos han limitado, aun en campos re stringi­
do s, sus derechos soberanos , creando un cuerpo d e derecho aplicable a sus sometidos
y a ellos mismos ». La integración en el derecho de cada país miembro del derech o
comunitario tiene co mo con secuencia «la imposibilidad para los Estados de hacer
prevalecer , contra un orden jurídico aceptado por los miembros sobre la base de la
reciprocidad, un a medida unilateral po sterior qu e no se les pueda oponer», prerni­
nenci a del derecho comunitario establecida por e l artículo 189 al atribuir a los
reglamentos valor «o bligat o rio» y de norma «directa me nte aplicable a todo Estado
miembro» . Por tanto «el derecho nacido del tratado no puede , en raz ón de su
naturaleza específica original, ser judicialmente opuesto a cualquier texto interno , sin
perder su carácter comunitario y sin que se cu estione la base jurídica de la Comuni­
dad misma»; de modo que «la transferencia efectu ada por los Estados de su orden
jurídico interno en ben eficio del orden jurídico comunitario, de los derechos y
obligaciones co rrespondientes a las disposiciones del tratado, entraña una limitación
definitiva d e sus derechos soberanos contra la cual no puede prevalecer un acto
unilateral posterior incompatible con la noción de Cornunidads'é' ".
Consecuencia de esta primacía del Derecho comunitario es la inaplicación del
Derecho nacional anterior a la incorporación a la Comunidad Europea . Así lo puso
de manifiesto la se nte ncia de 13 de julio de 1972 (As . 48/71) , COMISlüN contra
Italia:
«El efecto del derecho comunit ario ... implicaba para las autoridades nacio­
nales competentes la proh ibición de pleno derecho de aplicar una prescripción
nacional reconocida incompatible con el Tratado y, en su caso, la obligación de
tomar todas las disposiciones para facilitar la realización del pleno efecto del
derecho comunitario ».
Por último , la sentencia de 9 de marzo de 1978 (As . 106/77) , SIMMENTHAL,
dice entre otras muchas cosas, en lo que afecta a este supuesto de inaplicación del
Derecho anterior, que «en virtud del principio de la primacía del Derecho comunita­
rio , las disposiciones del Tratado y los actos de las instituciones directamente aplica­
bles tienen por efecto, en sus relaciones con el derecho interno de los Estados
miembro s, hacer in aplicable de pleno derecho, por el hecho mismo de su entrada en
vigor , toda disposición contraria de (a legislación nacional exis tente» .
Toda adhesión a la C. E .E . tiene como principio el de aceptación del «ace rvo
comunitario», recogido en el artícul o 2 del act a: «Desde el momento de la adhesión ,
las disposiciones de los tr atados originarios y los actos adoptados por las instituciones
de las Comunidades antes de la adhesión obligarán a los nuevos E stados miembros y
65"i,. WITE, B . de : Rerour á «Costa». La primaut é du droit communautaire
international, RTDE, 1984, p. 425 Y ss .
a la h. 'iere du drolt
- - - - -- - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - -
JUAN·CRUZ ALU ARANGUREN
se rá aplicabl e s e n di cho s Estado s e n las condici on e s previstas e n es tos tratados y en la
pr es e n te acta » . P ara el Tribun al d e Justicia «e l ac ta d e adh e sión es tá ba sad a e n e l
pri ncipio de la ap licació n inm edia ta e íntegra d e las disposici o nes del d erecho co m uni ­
ta r io a los nu e vo s Esta dos miembro s, no ad m itié ndose de ro gac ion es m ás q ue e n la
med id a e n qu e es té n ex p re same nte previstas por la s di sposi cion e s transitoria s» (As .
258 /81)(,~ Ic r .
Todo e llo impl ica que , a par tir de la pl en a efectivid a d de [a a d hes ió n es paño la , e l
co n te nido d e la Dire cti va 83/337 , d e 27 d e jun io de 19 85 , va a se r a p lica ble a tod o s
aque llos á m bitos de le gisl aci ón se ct o rial vigente s e n es te pa ís , que no hacían re fe ren­
cia a la e valuación del impacto o qu e , si la hacían , era d e un a fo r ma muy fr agm ent ar ia
y sin la sis te má tica y m et od ol o gía q ue se de spren d e d e la Di re ctiva .
4.
4 .1.
LAS EVALUACIONES DEL IMPACTO AMBIENTAL
Introducción
Dentro de los m edi o s d e acció n a m bien tal se co ns ide ra q ue e n los países d esarro­
llad o s la gestió n a m bie n ta l de be tener ca rácter p re ventivo , fren te a lo que se consid e­
ra pro p io d e lo s paíse s e n vía d e d esarroll o q ue e s curativo , un a vez cre ad os los
co nfl icto s am bie nt ales.
En Jo s países d esarroll a do s se han es ta bleci do tres té cn icas para p revenir y
p ro tege r e l m ed io am bie nte:
a) M arco no rm at ivo específico d e p rot e cción d el m ed io a mb ie nte, té cnicam en­
te m ás el ab o rad o conforme m ás e vo lu cio nado y d e sarrollad o es e l p aís , co n niv el
norm ativo m uy pre ciso.
b) Pl an ificación de las ac tuacio ne s d e t ipo eco nó m ico , soc ia l, fís ico , qu e inci­
d en e n e l m e di o am bien te, con un proce so de in fo rma ción , fi jación d e o bjetivos ,
esta blecim ie n to de m edí o s , d e p re visión racio nal para evi tar la in cid en cia ne ga tiva e n
e l me d io a mbie nte .
e) Ev alua ción de los impact os ambiental e s (E. L A .), que se an co ns ec ue ncia de
las actu aci on e s , ta nto públi ca s co mo privadas .
Y a h em o s exp ues to có mo , incl uso la Co nsti tuci ó n , d a a l medio a m bie nte un
se nt ido glo bal, s u pe r a nd o s u co nside ra ció n e n las dimen sio ne s es t ricta me nte nat ura­
les, p ara incl ui r aq ué llas qu e afecta n a l ser hum an o , por cua n to e l hombre m antien e
rel acion e s , no es inde pe n d ie n te de lo que le rodea , co m p re ndi dos sus se m e ja ntes y el
e n to rn o n atur al o a r tificia l.
Para me jo r a p re hen d er esta realid a d, es ú ti l en u merar los e le ment os esenciales
conte nidos e n cada un o d e es tos d os g ra ndes conj u ntos qu e co mp ren de e l med io
a m bie n te : e l med io hum an o comporta lo so cia l, lo económico, Jo c ultura l y lo
espacia l ; m ientras q ue e l m ed io na tural compren de e l ag ua , e l aire, e l so l, la fa una y la
flo ra .
Estud ia r el imp acto ti en e por mi si ón incorpo ra r un a se r ie com p le ta de pr e ocupa­
ciones med io- am biental es a la gestió n d e un proyecto en su concepción , ejecuc ió n y
explotac ió n , estab lecie ndo lo s me dios destin ad o s a minimi za r lo s efectos ne gat ivo s e n
la ca lida d d el e n to rn o de la al ternativa se lec cio nada para la e je cu ción.
E l e stud io de im pacto o bedece a un m étod o científico que pued e resumi rse e n la
de finición del p ro ble m a , form ulació n de las h ipó tes is. va lo rac ión d e las mi sm a s .
elección de la m en o s negativa , previsió n de sus res ulta dos, inc orporación de correc­
cio nes y ve rifi cación de si lo s resultad o s son co nfo rmes o n o él la s p revisio nes .
65'''. ARP IOSANTACR UZ. M . : LCI adhe sio n a la CEE. Do ctrina del T ri buna l de Justi ci a, No ticias
C. E .E .. núm. 51, 191\9. p . 109 Y ss.
- - - - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ImID&
-
4.2.
Antecedentes en Derecho españo l
4.2.1.
Reglamento de actividades MINP
Hay que señalar, en primer lugar, el Reglamento de Actividades Molestas ,
Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961, reglamento indepen­
diente por no desarrollar ley, -a no ser que se le vincule al artículo 4-b)-3.o de la Ley ,
de 24-11-1939 sobre ordenación y defensa de la industria nacional-, cuyo artículo 1."
justifica el contenido de la disposición en el fin de evitar aquellas actividades que
produzcan incomodidades, alteran las condiciones de salubridad , causen daños a la
riqueza o riesgos para las personas . En el artículo 3 se dan los conceptos de las
actividades molestas, insalubres, nocivas o peligrosas , calificaciones que vinculan las
molestas a las incomodidades al hombre; las insalubres a los perjuicios a la salubridad
ya la salud humana; las nocivas están referidas a daños a la riqueza agrícola, forestal,
pecuaria y piscícola y las peligrosas a riesgos graves para las personas o los bienes .
Además de estos conceptos, que permiten encuadrar supuestos siempre que se
den las categorías a que hacen referencia , hay un nomenclator en el que se señalan
actividades calificadas como tales , sin carácter de numerus clausus. En el artículo 29
se dispone que en los proyectos de actividades MINP se ha de estudiar la «posible
repercusión sobre la sanidad ambiental y los sistemas correctores que se proponga
utilizar , con expresión de su grado de eficacia y garantía de seguridad» . Las Comisio­
nes Provinciales de Servicios Técnicos o de Saneamiento califican la actividad y en el
acto de calificar señalan las medidas correctoras (arts. 32 y 33) . Esta calificación es
vinculante para la Administración Local que otorgue la licencia si era negativa yen
cuanto a las medidas correctoras, en base a las cuales se hace la comprobación e
inspección.
4.2.2.
Protección atmosférica
La protección del ambiente atmosférico tuvo en nuestro país una normativa ya
antigua, fa Ley de 22 de diciembre de 1972, que fue desarrollada por el Decreto
833/1975, de 6 de febrero, en el que, además de remitirse al Reglamento de Activida­
des MINP , se prevé un trámite de audiencia de la Comisión Provincial de Servicios
Técnicos sobre calificación y medidas correctoras a actividades e industrias, a su vez
también se prevé la posibilidad de audiencia de la Comisión Central de Saneamien­
to ... en supuestos de instalación, ampliación o modificación de actividades potencial­
mente contaminantes. Se prevén informes del Ministerio de Industria, vinculantes
para la concesión de licencias municipales , en lo que hagan referencia al ambiente
atmosférico.
La Orden Municipal de 18 de octubre de 1976, sobre prevención y corrección de
la contaminación ambiental , establece el contenido mínimo del proyecto sometido a
evaluación de impacto ambiental , con referencia específica a la categoría de la
evaluación, en cuyo artículo 2.1 se dispone que la evaluación del impacto ambiental es
competencia de la Dirección General de Promoción Industrial y Tecnológica del
Ministerio de Industria y Energía .
4.2.3.
Minas e hidrocarburos
La Ley de Minas de 21 de julio de 1973 encomienda al Ministerio de Industria
fijar las condiciones de protección del ambiente en el aprovechamiento de los recur­
sos , haciendo responsables del incumplimiento a los titulares de derechos y utilizacio­
nes de explotación, así como de concesiones. No nos encontramos en realidad ante un
estudio de impacto ambiental pero sí se tiene en cuenta la incidencia ambiental tanto
si se realiza en superficie como por los residuos subterráneos que salen a la superficie .
Corresponde fijar las condiciones al Ministerio de Industria en el momento de
realizar la autorización oportuna.
Por 10 que se refiere a la investigación y explotación de hidrocarburos el Real
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JUAN·CRUZ
AL~I
ARANGUREN
Decreto 2.632 de 1976, de 30 de junio, también establece la necesidad de medidas de
protección medí-ambientales en cuanto a vertidos.
El Real Decreto 2.994/1982, de 15 de octubre, sobre restauración de espacios
afectados por actividades extractivas , considera dos medidas. Por una parte establece
que cuando se solicite una autorización o una concesión de explotación dentro del
proyecto debe existir un plan de restauración del espacio natural afectado sobre el
que habrá un pronunciamiento previo a la autorización, aunque la aprobación es
simultánea y condicionada . Por tanto, la autorización o la concesión de la explotación
va condicionada al cumplimiento de las previsiones de restauración previstas en el
plan . En el artículo 9 se contemplan las situaciones anteriores a la vigencia del
Decreto, estableciendo que en el plazo de un año deberán presentar un proyecto de
estudio de impacto ambiental en las áreas que aún no han sido explotadas . Por tanto
las actividades en funcionamiento para su ampliación o la ocupación de nuevas áreas
deben presentar el estudio a que nos estamos refiriendo.
El Real Decreto de 9 de mayo de 1984, sobre explotaciones a cielo abierto, es
desarrollado por la Orden Ministerial de 13 de junio de 1984, en cuyo artículo 3 se
dispone nuevamente que se elaboren proyectos de estudio de impacto ambiental para
identificar y predecir los efectos debidos a la explotación minera sobre los recursos
naturales, el medio ambiente y socioeconómico de la zona, así como sobre el paisaje,
evaluándose los efectos transitorios y definitivos , con el fin de tomar las medidas de
prevención posibles y planificar la restauración y protección ambiental necesaria.
4.2.4.
Aguas
La Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985, dentro de sus principios , recoge en el
apartado 3 del art. 13 el de compatibilidad de la gestión pública del agua con la
ordenación del territorio, la conservación y protección del medio ambiente y la
restauración de la naturaleza . De ahí que en los planes hidrológicos se deba contem­
plar la conservación y recuperación del medio .
El artículo 48.4 declara que la ley no ampara el abuso del derecho en la
utilización ni su desperdicio pone de manifiesto una idea conservacionista de un
recurso escaso. En el título V, que regula la protección del dominio público hidráulico
y la calidad de las aguas continentales, se hace referencia expresa en el art. 90 al
impacto ambiental , disponiendo que en la tramitación de concesiones y autorizacio­
nes que afecten al dominio público hidráulico que pudieran implicar riesgos para el
medio ambiente, será preceptiva la presentación de una evaluación de sus efectos .
En el reglamento, art. 237.2, se establece el contenido de los estudios de
evaluación de efectos ambientales.
4.3 . Su introducción en el Derecho español
La Ley 47/1985, de 27 de diciembre, de Bases de Delegación al Gobierno para la
aplicación del Derecho de las Comunidades Europeas, le faculta para dictar leyes de
adecuación de las vigentes al Derecho comunitario , así como sobre materias objeto
de norma comunitarias , vigentes en 8 de noviembre de 1985, que exijan desarrollo po r
ley y no se hallen reguladas.
La ejecución de la delegación debía realizarse en el plazo de seis meses a partir
de su entrada en vigor , siendo preceptivo el dictamen del Consejo de Estado y el
eonocim¡ento del Decreto legislativo por una Comisión Mixta Congreso-Senado .
En virtud de esta delegación se dictó el Real Decreto Legislativo 1.302/1986, de
28 de junio, de evaluación de impacto ambiental , cumplimentando la Directiva de la
C.E .E . 85/337 de 27 de junio de 1985 .
Por Real Decreto 1.131/1988, de 30 de septiembre , se aprobó el Reglamento para
la ejecución del R . D . Legislativo que «en cuanto desarrollo de la normativa básica
...
-------------------
establecida en el mencionado Real Decreto Legi slativo se aplicará a [a Administra­
ción del Estado y, directa o supletoriamente , a las Comunidades Autónomas según
sus respectivas competencias en materia de medio ambiente».
4.4.
Concepto
En el orden doctrinal ESTEvAN BOLEA 66 define las evaluaciones de impacto
ambiental (E.I .A.) como «estu d ios realizados para identificar, predecir e interpretar ,
así como para prevenir, las consecuencias o efectos ambientales que determinadas
acciones , planes, programas o proyectos pueden causar a la sa lu d y al bienestar
humanos y al entorno . En los estudios de impacto ambiental se trata de evaluar [as
consecuencias de una acción, para ver la calidad ambiental que habría «co n» o «sin»
dicha acción ».
Más adelante las califica como «u n conjunto de estudios e información que debe
incluir un análisis completo de la incidencia ambiental de una acción. Se elabora a
petición de la Administración de cada país --o simplemente por exigencias legales de
los países mismos- con el fin de que las decisiones ejecutivas se efectúen sobre la base
de un conocimiento riguroso de la acción propuesta y unas alternativas debidamente
consideradasv".
El impacto ambiental es la consecuencia de una acción o actividad que altera el
medio o alguno de sus componentes. Para la misma autora el imp acto de un proyecto
sobre el medio ambiente puede definirse como «la diferencia entre la situación del
medio ambiente futuro modificado , tal y como resultaría después de la realización del
proyecto, y la situación del medio a m bie n te futuro, tal como habría evolucionado
normalmente sin tal acruación-'".
Las E.LA., dice ESTEVAN BOL EA69 , están concebidas como instrumento de cono­
cimiento al servicio de la decisión y no como un instrumento de decisión .
Las Evaluaciones de Impacto Ambiental tienen una importante función de
coordinación en relación con los distintos mecanismos tradicionales de control , en la
medida en que tienen como fin presentar una información integrada de los impactos
sobre el medio ambiente y dado que las autoridades pública s competentes de los
diferentes sectores están asociadas en el proceso de evaluación . Las ErA permiten
recoger los puntos de vista parciales de las autoridades competentes y evitar con ello
fa sectoríalización de controles en materia ambiental. Las ventajas de tal función
podrían ser medidas en términos de racionalización de los procedimientos administra­
tivos de control de decisión y de ganancia de tiempo en los plazos de autorización.
Se les asigna funciones de conocimiento, coordinación y racionalización , flexibi­
lidad y consenso, que son precisadas del siguiente modo:
A)
Conocimiento
Efectivamente estos estudios son la mejor herramienta para lograr un cono­
cimiento profundo y extenso de la incidencia de una acción o proyecto en una
determinada localización , puesto que facilita una información integrada de los
posibles impactos sobre el medio natural y sobre el medio social , destacando los
aspectos ecológico, orientado hacia los estudios de impactos físicos o geofísicos, y
humano, que contempla las facetas socioeconómicas y cultur ales.
Ambos aspectos plantean la cuestión de los efectos a largo plazo sobre los
ecosistemas naturales , que son parle integral de la biosfera y de la existencia del
• hombre .
66.
67.
68.
69.
ESTEYAN
E STE YAN
ESTEYAN
E STEYAN
BOLEA ,
BOLEA .
BOLEA .
BOLEA.
M .T .:
M.T. :
M .T. :
M .T .:
Evaluación del impact o ambi ental, Madrid . 1984, p. 5.
Evalu ación , cit., p. 507 Y508.
Evaluación , cit., p. 3.
Evaluac ión , cit., p. 2.
- - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - IiIIII­
JUAN·CRUZ ALU ARANGUREN
B)
Coordinación y racionalización
Se logra una buena coordinación en relación con los m ecani sm o s tradi cion a ­
les de control, puesto que la multidisciplinariedad de la s E .LA . obliga a a bo rda r
la consideración de los impactos ambientales de sde un punto de vist a glo b al pero
abarcando los diferentes aspectos. Ello hace qu e se in volucren en ell os lo s
diferentes sectores asociados al proyecto y, por consigui ente , a la ev a lua ció n .
Representa también una racionalización de la ge sti ón a m b ie n ta l, a tr avés de s u
unidad.
C)
Flexibilidad
El hecho de estudiar casuisticarnente los e fe cto s ambi entales de un a acció n o
proyecto concreto en una determin ad a lo cali zaci ón . en un entorno dado , permite
a p lica r medidas correctivas ajustadas. optimizando su coste (es de ci r. .. es e l
instrumento válido para la aplicación del principi o loc acional) . Es to supone un a
mayor fle xibilid ad qu e la rígid a a p licació n d e la le gislaci ón general, por e je m p lo
en cua n to a ni veles d e e misió n y un a m ejor ada p ta b ilida d a las ne cesidades
a mbie nta les .
O)
Con sen so
Cada dí a resulta más nec esari o contar con la parti cipaci ón ciud ada na e n e l
pr oceso d e d eci sión. pu esto qu e en los gr and es p ro ye ct os - puertos, au to p istas ,
ca rr e te ras . aeropuertos , gasoductos. líneas e léc tricas , gr a n des pl antas d e la in­
du stria b ásica, de sarroll o urban o- se pl ante an confli cto s frecuentes . e n gra n
medida p or alt ernati vas d e uso d el territorio y e n m ayor moti vo por de scon oci ­
miento de los efe ct o s , qu e so n efectos a m b ie nta les. del proyecto . Las E .I. A .
permiten ten er un diál o go ampli o. ba sad o en un a inform aci ón completa , con los
di ver sos gru pos socia les, qu e pu eden co nocer todos los as pectos de la acc ió n y
dan tambi én una ma yor tr an sparenci a a d m in ist ra tiva . Tod o e llo conduce a un
co nse nso soc ia l y particip ación ciuda da na ab solutamente necesaria ?",
BOUDREAULT y R ODRíGUE z 71 lo definen diciendo : «E l es t udio de impacto tiene
por función incorporar e l m ás ex te ns o a ba nico po sibl e de preocupaciones medi­
ambientales a la gestión de un pr oye cto , desd e la co nce pció n hasta la explotaci ón ,
pasando por la realización. Representa un ejercicio de prospect iva que , a partir de un
conocimiento adecuado de los medio s humano y natural donde pueda realizarse el
proyecto. pone en e vide n cia , pr ev é, e va lúa d e la manera má s justa posible , las
modificaciones que pued en so bre ve nir así co mo su s consecu encias».
El estudio d e impacto deberá consid erar los tr es o bjetivos siguientes:
- Establecer una im agen global y completa de la acció n que el promotor proyec­
ta relizar ;
- informar al público de las característi cas del proyecto, de las modificaciones
que sobrevendrán y ele [as consecuencias previsibles sobre su calidad de vida, et­
cét era ;
- fav orecer la tom a de un a decisi ón clara y permitir un análisis medio-ambiental
del proyecto.
A sí el es t ud io de imp acto , a p arti r de una percepción amplia del medio, identifica
70 .
71.
E ST EVAN BOL EA . M .T .: Evaluación....
B OUDI\ EAULT , F.R. Y R ODR IG UE. A.:
cit .. p. 7-9.
Cu ide g én éral des étudcs d'impact sur l'en vironnement,
G O UV ER NEM E NT D U QUEBEC. MTNTSTER D E L·E NVIRO NNEME NT. SERVICE D 'A N ALY S E
D ES ETU DES D 'IMP A CT: 1982, p . 2 Y J . La re gul ación ba se qu e ha sido e l punto de partid a d e roda la
normativa po sterior se e nc ue nt ra e n «T he Na rio na l E nv iro nrne ntal Poli cy Act of 1%O". recogid a e n
Envi ronm ental Quality, d e cember 1980 , p . 42ó-4 30. G OMEZ OREA, D .: Evaluación de impacto ambi ental
(E. I .A .) . Ci ud ad y T erritori o . núm . 75 , 1988, p. 5 Y ss . Ruero ALr ÉR[ Z, J. y BORR AJO SEIJ ASTI ÁN, J .:
Consideracion sobre las evaluaciones de im pacto ambiental en los estudios de carreteras. TIC, núm . Jó.
19R9, p. 37 Y ss.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - mmlllI
los cambios que se van a producir, preveyendo las consecuencias probables y diseña el
nuevo estado de equilibrio y de armon ía que favorece el desarrollo del individuo y la
mejora de la colectividad".
En el orden normativo, la Directiva comunitaria 83 /337, de 27 de junio de 1985,
la define en su artículo 3 diciendo : «La evaluación de impacto ambiental individuali­
za, describe y determina en forma apropiada en función de cada caso particular y
conforme a lo s artículos 4 a 11 los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre
los factore s siguientes : el hombre , la fauna y la flora ; el sue lo, el agua, el aire, el clima
y el paisaje ; los bienes materiales y el patrimonio cultural ».
El art. 2.2 del Real Decreto de 9 de mayo de 1984 lo define como el «estud io
dirigido a identificar y predecir los efectos debidos a la explotación minera so bre los
recursos naturales, el medio ambiente y socioeconórnico de la zona , así como sobre e l
paisaje, evaluándose los efectos transito rios y definitivos, con e l fin de tomar las
medidas de prevención posibles y planificar la restau ración y protección amb iental
necesana ».
Para la exposición de motivos del Real Decreto Legislativo 1.302/1986 , de 28 de
junio. se trata de una técnica singular «que introduce la variable ambient al en la t oma
de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en e l medio ambiente ».
constitu yendo «e l inst rume nto más adecuado para la preservación de los recursos
naturales y la defensa del medio ambiente» .
Conforme el art. 5 del Reglamento , que lleva por rúbrica concepto , «se entiende
por e valuación de impacto ambiental el conjunto de estudios y sistemas técnicos que
permiten estimar los efectos que la ejecución de un determinado proyecto , obra o
actividad causa so b re el medio ambiente» .
4.5.
Régimen jurídico
4.5.1. Objeto
A)
Proyectos incluidos
Son objeto de los estudios de evalu ación de impacto ambiental «los proyectos ,
públicos o privados, consistentes en la realización de obras, inst alaciones o de
cualquier otra actividad» que detalla el anexo del Real Decreto Legislativo
1.302/1986:
L Refinerías de petróleo bruto (con la exclusión de las Empresas que
produ zcan únicamente lubricantes a partir de petróleo bruto) , así co mo las
instalaciones de gasificación y de licuefacción de al menos 500 toneladas de
carbón de esqui stos bituminosos al día.
2. Centrales térmicas y otra s instalaciones de combu stión con potencia
térmica de al menos 300 MW, así como centrales nucleares y otro s reactores
nucleares (con exclusión de las instalaciones de investigación para la producción
y transformación de materias fisionables y fértiles en las que la pot encia máxima
no pase de un Kw de duración permanente (térmica) .
3. Instalacion es destinadas exclusivamente al almacenamiento permanen­
te , o a eliminar definitivamente residuos radiactivos.
4.
Plantas siderúrgicas integrales.
5. Instalaciones destinadas a la extracción de amianto , así como el trata­
miento y tran sformación del amianto y de los productos que contienen amiant o :
72. E l anexo 2 del Real Decreto 1.131 /1988. de 30 de sep tiembre. contiene espec ificacio nes relativas a
las obras, instalaciones o actividades comprendidas e n el anexo del Re al Decreto Legislativo 1.30211986 de
28 de junio . En cuanto se refi ere a normas autonómicas. el Decret o 4/19R6 , de 23 de enero , de la
Co munidad Bale ar. y la Ley 2/1989 , de 3 de marzo . de la Comunidad Valenciana contienen sus propios
an exos de actuacion es qu e pr ecisan el estudio de impacto ambiental.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Eml­
JUAN·CRUZ ALU ARANGUR§N
Para los productos de amianto-cemento , una producción anual de más de 20.000
loneladas de productos terminados ; para las guarniciones de fricción , una pro­
ducción anual de más de 50 toneladas de productos terminados, y para otras
utilizaciones de amianto , una utilización de más de 200 toneladas por año .
6.
Instalaciones químicas integradas.
7. Construcción de autopistas, autovías , líneas de ferrocarril de largo reco­
rrido, aeropuertos con pistas de despegue y aterrizaje de una longitud mayor o
igual a 2.100 metros y aeropuertos de uso particular.
8. Puertos comerciales, vías navegables y puertos de navegación interior
que permitan el acceso a barcos superiores a 1.350 toneladas, y puerts deportivos.
9. Instalaciones de eliminación de residuos tóxicos y peligrosos por incine­
ración , tratamiento químico o almacenamiento en tierra .
10.
Grandes presas.
11 . Primeras repoblaciones cuando entrañen riesgos de graves transforma­
cione s ecológicas negativas.
12.
Extracción a cielo abierto de hulla , lignito u otros minerales .
A la citada relación deben incorporarse «las transformaciones de uso del suelo
que impliquen eliminación de la cubierta vegetal, arbustiva o arbórea y supongan
riesgo potencial para las infraestructuras de interés general de la Nación y, en todo
caso, cuando dichas transformaciones afecten a superficies superiores a 100 hectáre­
as», según la disposición adicional 2." de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conserva­
ción de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre .
Asimismo cabe la posibilidad de que los Planes de Ordenación de los Recursos
Naturales establezcan como una de sus determinaciones la «co ncreción de aquellas
actividades, obras o instalaciones públicas o privadas a las que deba aplicarse el
régimen de evaluación previsto en el Real Decreto Legislativo 1.302/1986, de 28 de
junio», conforme al art. 4.4 .f) de la citada Ley 4/1989 de 27 de marzo.
B)
Proyectos excluidos
La disposición adicional 1." exceptúa de la necesidad de elaborar el estudio de
evaluación del impacto a «los proyectos relacionados con la defensa nacional y a los
aprobados específicamente por una Ley del Estado».
C)
Proyectos exceptuables
Esta exclusión la extiende la disposición adicional 2." a «supuestos excepcionales
y mediante acuerdo motivado», para un proyecto determinado , decisión que corres­
ponde al Consejo de Ministros.
El Reglamento considera en su arto 3 que se trata de «proyectos exceptuables»,
por decisión del Consejo de Ministros , quien deberá informar a la Comisión de las
Comunidades Europeas de los motivos que justifican la exención , con carácter previo
al otorgamiento de la autorización , poniendo a disposición del público las informacio­
nes relativas a dicha exención y las razones que la justifican y examinará la convenien­
cia de efectuar otra forma de evaluación y determinar si procede hacer públicas las
informaciones recogidas en la misma.
4.5.2.
1
Contenido de los proyectos de evaluación de impacto ambiental
El art. 2 del Real Decreto Legislativo 1.302/1986 establece las determinaciones
mínimas de los proyectos, que son precisadas en su contenido y alcance por los arts. 7
a 12 del Reglamento, buscando el conocimiento del contenido del proyecto y de sus
acciones en el medio; las alternativas que para su establecimiento se plantean y el
método seguido para elegir la que se recoge en el proyecto; la situación del medio
-------------------
...
am biente y las interacciones que en el mismo se van a derivar del pr oyect o ; valorando
e identificando los impactos , las medida s protectoras y correctoras de los mism os ; el
program a de vigilancia durante el desarrollo de las obras y en el funcionam iento de la
actividad de qu e se trate y un documento de síntesis que posibilite el acceso , en un
lengu aje asequible , en el tr ámite de información p ública" .
Según el artículo 6 del Reglamento el contenido del pr oyecto debe comprender,
al menos, la estim ación de los efectos sobre la pobl ación humana , al fauna, la flora, la
vegetación, la gea, el suelo, el agua, el aire, el clim a, el paisaje y la estructura y
funci ón de los eco sistemas presentes en el área previsiblemente afectada. Asimismo ,
debe comprender la estimación de la incidencia qu e el proyecto , obra o actividad
tien e sobre los eleme ntos que componen el Patrimonio H istórico Español , sobre las
relaciones sociales y las condiciones de sosiego público , tales como ruidos, vibracio­
nes , olores y emisiones lumin osas, y la de cualquier otra incidencia ambiental deriva­
da de su ejecuci ón».
4.5.3.
A)
Sujetos
Administración
Conforme al art. 5 del Real Decreto Legislativo 1.302/19 86 «se con sidera ó rgano
ambie ntal el que ejerza esta s fun ciones en la Administración pública donde re side la
competencia sutantiva para la realización o autorización del proyecto», términos que
reitera el art. 4.1 del Real Decreto 1.131/1988 de 30 de septiembre .
En el apartado 2 del citado art. 4 se reconoce la competencia en el caso de la
Administración del Estado en la D irec ción General de Medio Ambiente del Ministe­
rio de Obras Públ icas y Urbanismo.
La competenci a está reconocida a las Comunidades Autónomas en virtud de los
dispuest o en el art. 148.1.9 ." de la Constituci ón , al asignar les la gestión en materia de
protección del medio ambiente " .
Parti endo del hecho incuestionable de que los problemas medio-ambientales no
se limitan al ámbito de la soberanía del Estad o y de que la razón de ser de los estudios
de valoración ambi ental se fundamenta en el Derecho Comunitario, el ar t. 6.1 del
R eal Decreto Legisl ativo contempla la repercusión sobre el medio ambiente de otro
Estado , miembro de la Comun idad Económica Europea , supuesto en el que el
Gobierno pondrá en su conocimiento tanto el contenido del estudio como el de la
declaración de impacto?".
B)
Promotores
Son los promotores de las actividades que deben ser objeto de la Evaluación de
Impacto Ambiental , de iniciativa pública o priv ada , respe cto a las cuales sólo exist e
73. Co nforme al a nexo 1 del Reglam ento (Real D ecreto 1.1311l9R8 de 30 de se ptie mbre) «es e l
documento técni co que debe presentar el titular del pro yect o , y sob re la base del qu e se produce la
declaración de impacto amb iental. Este estudio deberá ident ificar. describ ir y valorar de manera apropi ad a
y en función de las particularidades de cada caso con cret o , los efe ct os notables pre visibles qu e la
realización del proy ecto produciría so bre los distintos aspectos a mb ienta les (efectos dir ectos o indirectos ;
simples , acumul ativ os o sin érgico s; a CO rl O , a medi o o a largo plazo ; posit ivos o negativ os; pe rmanentes o
temporales; rever sibles o irreversibles ; recup erabl es o irr ecup er ables ; pe riódicos o de ap ari ción irregular ;
continuos o discontinuos) " .
Contenido fijado en el art. 1 del an exo 1 de Baleares y el a rt . 1 de V alencia.
74. E xisten ó rganos es pecí ficos en las Co mu nidades Autónomas de Cas tilla-Leó n (D ecre tos 57 y
269/1 9&9 de !3 'de a bril y 16 de noviemb re) y Navarra (D ecret o Foral 245/198R de 6 de octubre) .
75. El art . 23.2 del Reglamento dice : «Cuando en el estudio de imp acto ambienta l se ad vierta q ue e l
pr oyecto produ zca ef ecto s tran sfront eriz os. la Administraci ón del Es tado int erv endrá e n e l procedimiento
para e l ejercicio de sus competencias, manteni endo al re spect o las necesarias relacíones con los Est ado s
qu e puedan resultar afectados " . Asimismo e n e l a rt. 24 se prevé e l intercambio de información y con sultas,
asf como el estab lecimie nto de comités o co misio nes bilat erales o mixto s compuestas por e xpertos
representan tes de los países afec tados por la ac tividad pro yect ad a y a tr avés dc los cu ales se canalizarán las
ac tu acio nes de lo s Estud ios de Imp acto Amb iental », en ar as a un a «mayo r difusió n en los inte rcambios de
- - - - -- - - - - - -- - - - -- - - -- -
JUAN·CRUZ ALU ARANGUREN
diferencia en e l procedimiento al tr at arse , en el primer caso, de una decisión que se
da entre órg anos de la Administración , previ éndose los mecanismos parn resolver los
conflictos en el a rt . 4.2, as ignando la competencia al Consejo de Mini stros o al
Organo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente.
En el s upuesto de actu aciones de iniciativa part icular el contenido y determin a­
ciones d el proyecto y del estudio de evaluación pueden dar lugar a un riesgo de
publicidad de los datos relativos a los procesos productivos , lo que se trata de
proteger bajo el principio de confidencialidad, recogido en la exposición de motivos y
en el art o8 .2, imp oniendo e l deber al árgano co m pe tente de «respetar la confidencia­
lidad de las informaciones aportadas por el titular del proyecto que tengan dicho
carácter , teniendo en cuent a , en todo caso la protección del interés p úblico»:".
4.5.4.
A)
Procedimiento de tramitación
En el Real Decreto Le gislativo
Contiene una regulación esquem ática del procedimiento qu e conduce a la decla­
.raci ón de impacto am bienta l. en el que se distinguen las siguientes fases :
a)
Fase inici al de formación y consult a
El a rt . 2.2 prevé la pu esta a disposición del titular del proyecto por parte d e la
Administración de inform es y documentación que obre e n su poder cuando pueda se r
de utilidad para la realización del Estudio de Impacto Ambiental.
b) Incorporación del estudio de impacto ambiental al procedimiento general de
autor izació n
Integrado e n dicho proc edimiento , es sometido a información pública , conjunta­
mente co n el proyecto de autorizaci ón o reali zación , así como a los dem ás informes
previstos para la misma (art. 3.1) .
En e l sup uesto de que e n el procedimiento de autorización no estuviese estableci ­
do tr ámite de información pública «e l órgano ambient al procederá directamente a
so me ter el estudi o de impacto a un período de inform ación pública y a recabar los
informes que en cada caso considere oportun os» (art. 3.2).
e)
Declaraci ón de imp acto ambiental
En e l supuesto de que e l estudio de evaluación de impacto ambiental se tramita se
dentro del conjunto de proyecto y en el pr ocedimiento para su autorización, con
carácter previo a la resolución administrativa debe remitirse el expediente a l órgano
competente en materia medio-ambi ental para que éste efectúe la decl ar ación de
impacto , señalando las condiciones que deban establecerse en orden a la protección
del medio ambiente y los recursos naturales . Esta declarac ión se har á pública en todo
caso.
in formaci ón, un a más ef icaz part icipación e n las actividade s complementarias de las evalu aciones de
impacto ambi ental y una soluci ón amistosa de las co ntrove rsias. »
7fi. E l a rt. 30 del Reglament o dice: «l , De acuerdo co n las disposiciones so bre propi ed ad industrial
y co n la práctica jurídica e n materia de secre to ind ustrial y co me rcial. a l realizarse I ~ evaluación de impa cto
arnbicnta l, se deberá respetar la co nfide ncialida d de las inform acion es a portad as por e l titular dcl pro yecto
que tengnn dicho car ácter confidencial, teni end o en cue nta , e n tod o caso , la protección del interés públi co .
2. Cu ando el titul ar del proy ecto estim e qu e determ inados da tos deben mant ene rse sec re tos podr á
indicar qué parle de la información contenida en e l es tud io d e impacto am biental se co nside ra de
tr ascendenc ia co me rcial o industrial , cuya di fusión podría perjudi carl e . y para la que rei vindica la confiden­
cialidad fren te a cual esquiera per sonas o entidades que no se a la propi a Ad ministrac ión, prev ia la oportuna
justifi cación .
3. La Administración decidir á sobre ]¡I información que, según la legislación vigente. esté exceptu a­
da del sec re to co me rcia l o indu stri al y sob re la amparad a por la con íiden cialidad .»
- - - - - -- - - - - - - - - - - - -Im!IIDI
B)
En el Reglamento
Regul a con det alle en su secció n 3." del ca pítu lo lJ e l procedimiento para la
e va luació n del imp acto ambiental, precisando el contenido es quemá tico del R eal
Decreto Legislativo , d istinguiendo las siguientes fases procesale s:
a)
Iniciación y consultas
Esta fase comprende la pu esta a disposición de la per son a física o juríd ica ,
públi ca o privada , que se proponga re alizar un proyecto d e eva luación de imp acto
amb iental de los informes y documentación que obre en poder de la Administraci ón,
así como de los que és ta recabe , con base en la Mem oria-resumen que se le presente y
que recoja las caract erí sticas más significa tivas del pr oyecto a realizar .
A tal fin e n el pla zo de 10 día s desde la presenteci ón de la Memori a-r esum en , e l
ó rga no comp et ente e n materia medio-ambi ental podrá efectu ar consult as él las per so ­
nas , instituci ones y Administraci on es, previsiblem ent e afe ctadas por la eje cució n del
p ro yect o , con relación al impact o amb ient al que a ju icio de cada una se derive d el
mism o , a fin d e qu e pu edan formular cu antas ind icaciones es time n ben eficiosas para
un a mayor protección y defensa del medi o ambiente y cualquier propu esta conv e­
niente a lo s co ntenido s específicos a incluir en el estudio de impacto ambiental ,
debiendo contestar en el plazo máximo de 10 día s.
D e las contestacione s a las con sultas qu e se rec iban se dará traslad o al titular d el
pr oyecto en e l plazo de 20 dí as, facilitándole el contenido de aqu éllas y la co nside ra­
ció n de los aspectos más significa tivos qu e deb en tenerse en cuenta en la realiza ción
del es tud io de impact o a mbien tal (a rt. 14) .
b)
Inform ación pública
E la bo rado e l estudio de impa cto ambi ental será sometido a l trámite de inform a­
ció n pública dentro del p royecto conjunto de auto rizació n o realización del proyecto
(art. 15).
Co n car ácter previo a la resoluci ón administrativa e l ó rgano co mpete n te remitirá
e l expedie nte al ó rga no administrativo del medio ambiente , par a que éste formule la
declaración de impacto . en la que determin e las condiciones qu e deban est ablecerse
para la adecuad a protección del medio amb iente y los recurso s naturales (art . 16.1).
En el supuesto de que e n e l pr oyecto sustantivo no estuvi ese previsto el trámite
de información pública ésta se realizará por 30 día s hábiles, por parte del órgano
admini strativo de medio ambiente , quien recabará los informes o po rt unos .
Transcurrido el trámit e , e n el plazo d e 30 días comunicará a l titular del proyecto
los aspectos en que el estud io ha de ser completado , fijando un plazo de 20 días para
su cumplimiento , transcurrido el cual procederá a formular la declaración de impacto
ambiental (art. 17-3.").
c)
Declaración de impacto
El anexo 1 del Reglamento la d efine como «e l pronunci ami ento de la autoridad
co mpe te nte de medi o ambiente , e n el qu e , d e conform idad con el art. 4 del Real
Decreto Legisl ativo 1.302/1986 , se determin a , respect o a los efectos ambientales
previsibles, la conveniencia o no de reali zar la actividad proyectada , y, en ca so
afirrnativo . Jas condicion es qu e deben establecerse en ord en a la ad ecuada protección
del medio ambient e y los recursos naturales".
Conform e al art. 18 .1 d el Reglamento la declaración determinará , a los solos
efectos ambientales, la convenienci a o no de real izar e l proyecto y, en caso af irm ati­
vo , fijará las condiciones en que debe reali zarse.
Tal es cond iciones, adem ás d e con tener especificaciones concretas sobre protec­
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11I
JUAN-CRUZ ALLI ARANGUREN
ción del medio ambiente . formarán un todo cohe rente con las exigidas para la
autorización del proyecto, integrándose en las previsiones de los planes ambientales
existentes, con referencia a la salvaguarda de los ecosistemas y a su capacidad de
recuperación.
La integración con las condiciones exigidas para autorización del proyecto deter­
mina que, «a todos los efectos y, en especial a los de vigilancia y seguimiento del
cumplimiento de la declaración de impacto ambi ental , e l condicionado de ést a tendrá
el mismo valor y eficacia que el resto del condicionado de la autorización» , según
dispone el art . 27.
Las condicion es deberán adaptarse a las innovaciones aportadas por el progreso
científico y técnico que alteren la actividad autorizada , salvo que por su incidencia en
el medio ambiente resulte necesaria un a nueva declaración de impacto , tal y como
ordena el art. 18.3 77 .
La declaración contendrá las prescripciones pertinentes sobre la forma de re ali­
zar el seguimiento de las actuaciones. de conformidad con el programa de vigilancia
ambiental que figure en el estudio de evaluación del impacto .
La declaración se notificará en el plazo de 30 día s al órgano de la Administración
qu e ha de dictar la resoluci ón administrati va de autorización del pro yecto (art. 19).
Si en el procedimiento de otorgamiento de la autorización sustantiva está previs­
ta la pr evia not ificación de las condiciones al petici onario , ésta se har á ext ens iva al
contenido de la declaración de impacto (art. 21).
En todo ca so la declaración de impacto ambi ental se hará pública (art. 22) .
4.5.5.
Participación, publicidad y acción pública
Según la exposición de mot ivos del Real Decreto Legislativo «la participación
pública ha sido recogida a través de la consulta institucional y la información pública
de las evalu acion es de impacto».
En efecto , como hemos visto en relaci ón con el procedimiento , el art o3.1 recoge
el som etim iento a información pública, dentro del procedimiento de aut orizaci ón , en
un tr ámite informativo aislado en el supuesto de no estar prevista dicha información
pública en aqu él. El alcance del tr ámite aparece perfilado en el art. 17 del Reglamen­
to , referido al procedimiento propio de información pública del es tudio de impacto ,
por un período de 30 días hábil es.
A fin de facilitar el acceso en el tr ámite de información , teni endo e n cue nta el
contenido técnico de las determinaciones exigidas al estudio, el art. 12 del Reglamen­
to prevé la existencia de un documento de síntesis que comprende , en forma sumaria ,
las conclusion es propuestas , el examen y elección de las alternativas y las medidas
correct oras y programa de vigilancia en fase de' ejecución de la actividad y en la de
fun cionamiento , que no deberá exceder de 25 páginas , redactado en términos ase qui­
bles a la comprensión general.
E l principio de publicidad rige toda la actuación relativa a la decl ar ación de
impacto ambienta l, previéndose su publicación (ar t. 4.3 del Real D ecreto Legislati vo
y 22 del Real Decreto 1.131/1988), que se complementa con la acción pública qu e
establece el art. 28.3 del Reglamento pa ra poner en marcha el procedimiento de
suspensión de actividades a instancia de parte, a fin de conseguir los objetivos que
per sigu e el estudio de evaluació n de impa cto y la efectividad de la acción de vigilancia
de la Administración .
77. El conte nido del arlo IR.3 del Reglamento supo ne la aplicación de la denom inada "cláusula de
progreso técnico de la ciencia», según la cual el concesionario ha de explota r y prestar el se rvicio de
acuerdo con la técnica en cada momen to vigente , según los últimos adelantos de la ciencia». GUAITA, A.:
Derecho Administrativo . A guas, mo nees y m inas, Madr id, 1986, p. 390. MEl LANG il, J .L. : La cláusula de
progreso en los servicios pú blicos , Madrid , 1968.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - ElID.
4.5.6.
Seguimiento y vigilancia
Dispone e l arto 7 del Real Decreto Legislativo que «co rr espo nde a los órganos
competentes por razón de la materia el seguimiento y vigilancia d el cumplimiento de
la declaración de impacto. Sin perjuicio de ello , el órgano ambiental podrá recabar
información de aq uéllo s al respecto, así como efectuar las comprobaciones necesarias
en orden a verificar el cumplimiento del condicionado».
La atribución de la competencia se asigna al órgano que la tiene atribuida para
conceder la autorización porque , como hemos visto , las condiciones de la declaración
de impacto ambiental , se integran en las que se producen con las autorización . No
obstante, tanto el artículo citado como el 25.1 del Reglamento reconocen al órgano
competente en materia medio-ambiental una labor de seguimiento , a través de la
obtención de información y de la práctica de comprobaciones para verificar el
cumplimiento de las condiciones establecidas en la declaración de impacto ambi ental.
La vigilancia del cumplimiento de lo establecido en dicha declaración tiene como
objetivos :
a) Velar para que , en relación con el medio ambiente , la actividad se realice
según el proyecto y según las condiciones en que se hubiera autorizado .
b) Determinar la eficacia de las medidas de protección ambiental contenidas en
la declaración de impacto.
e) Verificar la exactitud y corrección de la declaración de impacto ambiental
realizada » (art . 26 Reglamento) .
4.5.7.
Restauración o restitución
Dispone el art. 10.1 del Real Decreto Legislativo : «C uando la ej ecución de los
proyectos a que se refiere el artículo anterior produjeren una alteración de la realidad
física, su titular deberá proceder a la restitución de la misma en la forma que disponga
la Administración. A tal efecto , ésta podrá imponer multas coercitivas sucesivas de
hasta 50.000 pesetas cada una, sin perjuicio de la posible ejecución subsidiaria por la
propia Administración, a cargo de aquél ».
El art . 29.1 del Reglamento se pronuncia en los mismos términos, aunque
incorpora a la alteraci ón de la realidad física la «bio ló gica» , para añadir en el
apartado 2 del precepto que la restitución se hará tras requerimiento por la Ad­
ministración al infractor -arts. 100 y 102 LPA-, fijándol e un plazo para ejecutar las
operaciones de restitución, cuyo incumplimiento determina la sucesiva imposición de
las multas coercitivas , precisando que el tiempo entre ellas se fijará «e n atenció n a las
circunstancias concurrentes y a la realidad física a restituir , que no será inferior al que
ésta necesita para, cuando menos, comenzar la ejecución de los trabajos».
La alteración de la realidad física o biológica determina , además de responsabili­
dad, el deber de indemnizar los daños y perjuicios ocasionados, que serán valorados
por la Administración , previa tasación contradictoria cuando el titular d el proyecto
no prestara su conformidad a aquélla (art. 10.2). El apartado 3 del art. 29 del
reglamento precisa que en la tasación intervendrá el órgano que tenga la competencia
sustantiva.
Conforme al apartado 5 del art. 29 del reglamento la Admini stración podrá exigir
el pago de la ejecución subsidiaria de las multas y de la indemnización de daños y
perjuicios por la vía de apremio. Los fondos necesarios para llevar a efecto la
ejecución subsidiaria se podrán exigir de forma cautelar antes de la misma (art. 106
LPA).
4.5.8.
Suspensión
En el art. 9 del Real Decreto Legislativo se contemplan los supuestos de
suspensión de ejecución de obras y actividades :
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- -
JUAN·CRUZ ALU ARANGUREN
A)
C uand o no se hay a cumplido el requisito de evaluación de impact o .
B) O cultación de d atos . falsificación o ma nipul aci ón mali ciosa e n e l proc edi­
miento de eva luación .
C) Incumplimiento o transgr esi ón de las co ndicio nes ambie nta les impuest as
para la e jecución del p ro yect o .
E stos sup uestos se plante an, d e oficio o a instan cia de parte, por requerimi ento
del ó rga no ad ministrativo de medi o ambie nte , lo qu e implica la po sibilidad de que el
órgano administrativo que hay a o to rgado la autori zación o licencia pu eda efectu ar ,
asimi sm o , la suspensió n de activida de s por incumpl imi ento d e las cond icion es de
aquéll a en lo s s upues tos contempl ad os en el artícul o 16 d el R eglamento de se rvicios
de las Cor poracio nes locales y en la Ley so bre régimen del suelo y o rde na ción urb an a .
4.6.
Naturaleza
H em o s visto có mo la expos icron d e motivo s d el R e al Decreto Legi slativo
1.302/1 986, de 28 de junio , cal ific aba a las evalu aci on es de imp acto ambient al com o
«té cnica», «instru mento más adecua do para la pr eservación d e los recursos naturales
y la defen sa del med io ambie nte», «técnica sing ula r qu e introdu ce la var iable amb ien­
tal en la torn a de decisiones sobre los pr o yectos con inciden cia import ante e n e l medio
am bie n te ».
E n la mism a ex pos ició n de mo tivo s a la técnica se la co nfigura como «im porta nte
pr oced im iento admin istrativ o» , por cua n to e l instrum ento técnico . que es e l es t udio
de imp acto am bie nta l, con sus document os y d etermin aci on es , va a se r obj eto de un
procedimi ento tend ente a producir la d eclaración de impact o ambie nta l e n la qu e e l
órga no ambiental competent e «determina las co nd icio nes qu e deban establ ecer se e n
orden a la ade cua da p rotecc ión del medi o am bie n te y los recursos naturales».
El aspect o pr o cedimental ocupa un a parte import ante del contenido del R eal
D ecreto 1.131/1988, de 30 de se p tiem bre , re gulado con pr ecisión e l procedimiento
ad m inistra tivo y, fund am entalm ente , los trámites de inform ación pública del estudi o
de imp act o ambiental , para gar antizar la ade cuad a publi cid ad y participación y así
hacer posibl e la finalid ad perseguid a por el instrumento .
En este «impo rt ante procedimi en to adm inistra tivo», se da lug ar a una manifest a­
ción de la Administración , que es la decl aración de impacto , en la que, adem ás , se
fijan las condici on es e n que se ha de realizar el proyecto , co ndic iones qu e «forma rán
un todo coh er ente co n las exigidas par a la autorización del proyect o » (art. 18 del
reglamento ) co n «e l mism o valor y e ficac ia qu e el resto del condi cionad o de la
a uto rizació n» (art. 27) 7~ .
4.6.1.
Procedimiento especial
La primera cu esti ón que se nos plante a es la naturaleza d e es te proced imie nto, si
se tr ata o no de un p ro cedimiento especial.
Est a di stinci ón p ie rde su significado si se tien e e n cuenta qu e en la Le y de
Proce dimie nto Adm inist rat ivo «no ex iste ese pr et endido p rocedimie n to co m ún o
ge ne ra l, pr ocedim ient o tipo , a l qu e habr ía qu e re fe rirse para califica r a ot ro s de
7R, «E l pro cedimi e nt o de imp act o ambi ent al. ade m ás. poni endo e n movimi ento nuevos suje tos .
suscita reflexiones inter esant es so bre e l mod elo ge nera l de la acc ión administra tiva e n It alia q ue a pa rece
ina decuado del tod o . Co n tal procedimi ento se sustituye un ac to singula r y de scoo rdi nado de la Ad­
ministraci ón públi ca ( una co ncesión o un a a uto rizac ión) por un p roc edi mie nto de co nocimie nto y par ticipa­
ció n . q ue eq uilibra e n e l espacio y e n e l tiempo e l meca nismo de la lo cal izac ión de nuevas actividad es en el
te rrito rio . El es tud io de l impa cto ambie nta l fav or ece el est ablecimie nto de un nue vo p roc edimi ent o
ad ministra tivo de tip o preve nt ivo , racio na lizando e l ca ótico de so rde n del actua l régim en de auto rizac iones .
Aco stumbre , ade más . a inte rio rizar e l cos to eco nó mico de la tu te la a mbie nta l en el proceso económi co,
ta nto e n la fase de localización co mo e n las sucesivas» ( Cfr. P OSTlGLl ON I . A . : Ambiente... , cir. , p . 59) .
- - - - - - - - --
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...
especiales ... Ni com o categoría leg al ni como construcción doctrinal es posible habl ar
de ese pretendido procedimiento común o general , model o arqu et íp ico único, a modo
de as tro rey proces al a cuyo alred edo r girarían los pr ocedimiento s administrativo s
es peciales» . Sól o puede habl ar se de procedimi ento es pecia l cu ando , respecto a las
previsiones conten ida s e n la ley , se dan d esviaciones «tan importantes qu e alteren la
ínti ma estructura del procedimiento formali zad o utili zable norm almente para el
cumplimiento de un a determin ad a fina lidad admi nistrativa », según G ON ZÁLEZ NAVA­
RR0 7'! .
El mismo autor di ce que para qu e pueda hablarse de procedimi ento ad ministr ati­
vo especial es pr ec isa la concurren cia simultá nea d e un requisito form al , co nsiste nte
en una tramitación diferente de la general re gulada en la ley, y un requ isito objetivo o
de fondo consi st ente en la pe culi ar idad de la materia a que se aplica . En otro caso
co nsidera que «se trat a de simples tr ámites estable cidos por norm as de tipo reglamen ­
tario que caben perfectamente d entro del procedimiento ordinario de la nueva ley »!".
Hemos visto cómo e n el procedim iento, regul ad o en el Real Decreto Legisl ativo
1.302/1986 y en e l Decreto 1.131/1988 , su a uto no mía está vinculada al hecho d e que en
e l procedimiento de a u to rizació n sustantiva exista o no un tr ámite de información
pública, de modo que , si existe, no se es tablece una nu ev a información y la participa­
ción de la Administración ambiental se limita a la emisión de informes y d eclaración
de impacto medio- ambiental, fijand o su criterio sobre la evaluación, la eje cución o no
del proyecto y el es ta blecimien to de condiciones. Sólo en e l supuesto de que no esté
pr evisto el tr ámit e es pecífico de inform ación pública , és te co rre a cargo de la Ad­
ministración a mbie nta l, antes de producir su declaración de impact o .
El hecho de qu e la exposición de motivos cit ad a a luda a un «procedimien to
adm inistrativo», regulado por el Re al Decreto y desarrollado por el Reglamento,
pon e de manifiesto que se trata de un procedimi ento administrat ivo autónomo y
es pecial, respect o del procedimiento ge nera l, en e l qu e se dan los do s requisitos de
form a y de fondo , ya que ha y un a tramitación d iferente de la ge ne ra l para la
auto rizació n, referid a exclusivamente a la mat ería medio-ambiental , re gul ada por
un a normativa distinta de aquéll a qu e se refiere a la actividad sus tancial. Estos
requi sitos se dan simult áneamente y se condicionan recíprocamente, en cuanto que si
no se elabora y tramit a el estudio d e im pacto ambiental nos encontraremos con una
actividad ilegal, qu e actúa en disconformidad con el Ordenamiento jurídico lo que
legitima para proceder a la suspensión de la mism a.
4.6.2.
La declaración de impacto como acto administrativo
La declaración y sus condicion es se integran en la autorización, única, que otorga
el órgano competente en la materi a sustantiva, con el alcance integrador y vinculante
qu e hemos expuesto. Es, en consecuencia , la autorizaci ón que permite el de sarrollo
d e la activid ad , de acue rdo con las condi ciones fijad as , entre ellas las que af ectan a la
materia medio-ambi ental, vinculada al estudio de evaluación , la qu e co ntie ne una
decl aración de vo lu ntad de la Admin istración , con el alc anc e de ampli ación que la
autorización implica" .
Es la autorizaci ón la que supone la «rimozzio ne dei limitti » d e que hablaba
R AN ELETIr, como acto definitivo y decisión administrativa que, en la fase de desarro­
llo d el procedimiento , incorpora informes que so n «actos consistentes e n un a declara­
79. GON Z ÁL EZ N AVA R RO. F.: Derecho.. .. cit.. Il , p. IRI.
RO . GONZ ÁL EZ N AVA lll l O, F.: Procedimi entos administrativos esp eciales... , I, Madri d . 1967. p. 19.
81. La autorizaci ón es previa y habilit antc, constatando b acomo dación al Ord en ami ento jurídico de
la actividad , a difer enci a de la aprobación que es requi sito de eficacia como pon en de manifie sto los
artículos 53.4 y 45.2 LPA. Esta diferenciació n es consid erada irrele vant e por alguno s auto res al ent ender
que ambas so n co ndicio nes para la eficacia de los actos (Cfr. GI AN NINI , M.S.: Diritto am m in istrutivo, TI,
Milán , 170. p. 1.1 23. G AIlC jA OE E NTERIlI A , E. Y FER NÁNOE Z R OOld GUEZ, T.R . : Curso ... . cit. . JI , 1981. p.
120) .
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - EmI ­
11I
JUAN·CRUZ ALU ARANGUREN
ción de juicio e m itid a p or un órgano distin to de aquél a quien corresponde iniciar,
inst ruir o resol ver el p ro cedimiento , y que sirve n para ap o rt a r nu evos d at os al
ex pe d ie n te o comprob a r Jos ya ex iste ntes e n el mismo»:". Los informes pueden se r
vinculantes o no vin cul antes , est abl eciendo e l art. 85 .2 LPA la re gla de qu e «salvo
d isposición expresa en co ntra rio , los informes se rá n .. . no vinculantes». A ho ra bien , si
el informe es vinculante la A d m in istració n deber á dictar la resolución de co nfor mida d
con la opinión s us te nta da por el organi sm o informante.
Nos encont ram os aq uí co n la d ife ren ciación e nt re el jui cio lógico y la declaración
de voluntad a que hace referencia GONZÁ LEZ N AVARRO a l poner de manifiesto , e n
relación con los inform es vin culantes , có m o «e n el sup ues to de qu e e l órg a no decisor
es té ob liga do a decidir conforme a la o pi nió n del ó rga no co ns u ltivo , se ha producid o
por ley un a esc isió n de es tos do s el ementos qu e norm alm ente aparecen un idos : e l
juicio lógico se remit e a l ó rga no consultivo y la decl aración de voluntad sigue
resid enci ando e n e l órg an o decisor- '".
En e l supuesto que contempl am o s e l ó rga no d ecisor no ha perdid o la posibilid ad
de efectua r un a decl a raci ón de voluntad, por cuanto le q ue da un á m bito de co m pe ­
tenc ia p ropi a e n la qu e no en t ra e l órgano medi o- ambiental , por lo qu e , si co ns idera­
mos a la decl aración de impact o a mb ie n ta l com o un info rme vinc ula nte, e n el á m bito
de s u competen cia , su decl araci ón de j uicio est á co ndicio nando p arcialmente la única
y tot al declarac ión de vo lu nta d del ó rga no compet ente e n la sus ta ncia .
Ot ra po sibilidad qu e se nos plantea es la de considerar la d eclarac ión d e impact o
ambi ental co mo un puro ac to ad m inistra tivo , man ifest ac ió n de vo lu nta d del ó rga no
co m pe te nte e n m at eria medi o -ambient al , qu e se integra dentro de un acto co m p lejo,
q ue sería e l acto de auto rizació n, en la medida e n que se produ ce por la int ervención
d e d os o m ás ó rganos adrnini strativo s'",
G ARCíA DE ENTER RíAK1 rech aza la co nc e pc ió n «sust a ncia l- del pr ocedim ient o
ad m inistra tivo de G ARRID O FALLA, com o int e gración d e vo luntades de sujetos y
ó rga no s , p or entender que «e l procedimi ento adm in istrativo no es la e xp res ió n de un
supuesto acto complejo unitario , desenvuelto a través del tiempo y e n el cua l
parti cip an su je tos y ó rg a nos di vers os ; no es un a «fo r ma de integració n» de una so la
vo lu n ta d ad m inistra tiva qu e se nutriese de diferen tes proceden cia s , no es un act o
compuest o. No es , e n efecto, un acto co m p le jo, es, más bien , un complejo de actos,
todos e llos instrumentales o a uxiliares del acto final resoluto rio o co ncl usivo, sin
mengu a de su sus ta n tivid ad j ur íd ica ind epe ndiente o'".
La co ns ideració n de la d ecl aración de impa cto co mo ac to viene a con firmarla e l
hecho de que el a r t. 4 .2 del R.O.L. 1.302/1986 co nte m p le la discrepancia entre
ó rgan os a resolv er , como un conflicto d e competencias , por e l Co ns e jo de Mini stros O
e l ó rga no de G ob ierno de la Co m un ida d A utó no ma , discrepan cia qu e se ha de
plantea r so bre el con tenido de [a decl aración de impact o , por disc onformid ad con la
misma o co n su s co ndiciones del órgano competente en e l orden su st ancial. Es
e vide nte qu e esta p osibilidad no se pl antearía si el ó rg an o co m pe te n te e n mate ria
medi o-ambi ental se limitase a e mitir un infor me vincula nte, po rqu e el qu e tiene la
R2. GONZÁLEZ N AVAIlIlO. F.: Derecho ., ., cir., II, p . 401.
R3 . G ON ZÁLEZ N AVAIlIlO, F .: Derecho .. .. cit . . 11 , p. 419. R especto a los informes vi nculantes afirma
G AIlC:iA DE E NTERRíA que «suponen la existencia de un a competencia compart ida entre el órgano activo y el
ó rgano con sult ivo , que hace excepci ó n a las reglas generales de dist rib ución de compete nci a» (Curso .. . .
c íi . , n. P, 421).
84. 'GONZALEZ N AVARRO. F .: Derecho .. . , cit .. 1; p. óSR .
85 . G ARCiA DE ENTElllliA, E . Y FERNÁNDEZ RODRíGUEZ, T. R .: Curso
cit ., 1, p . 520 .
.
8ó. GARCiA DE ENTERRiA, E . Y FEIlNÁNDEZ RODRíGUEZ, T .R.: Curso
ci t ., 1, p. 387: «El procedi ­
miento no se resume , pues, en un acto de natura leza complejo - Ia reso luci ón- , en el que vendrían a
fund irse . perdi endo su p rop ia ide ntidad , t odos los anteri ores a él . ni tamp oco consiste en un mero agregado
d e actos heterogéneos por su or igen y por su con tenido, carentes de la d a rel ación est ruct ural entre sí. Se
tr ata, más bie n, de un a cadena, cuyos di stin to s eslabo nes aparecen art iculados a través de un v ínc u lo
com ún . sin merma de su in di vidualid ad propia, en orde n a un fin único a cuya consecució n coadyuvan».
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competencia su stantiva para la autorización vendría condicionado y determinado por
aqué l, sin posibilidad de discusión , tratándose de una pura manifestación de juicio.
Sólo al darse una dif erencia en la manifestación de voluntad cabe la posibilidad
de con flicto, y su resolución por otro s órganos , con los que quien es tienen que
re solv er se encuentran en dependencia jerárquica .
También coadyuva a su consideración com o acto el disponer de un procedimi en­
to gen eral de autorización , con total indep e nd e ncia respecto al procedimiento princi­
pal, destacando la propia autonomía del trámite de inform ación que , necesariamente,
ha de darse aunque no es té previsto en el proced imient o de autorizaci ón sustan cial.
Por otro lado, el hecho de la previsión específica de la publicidad de la declara­
ción de im pacto só lo es concebible en relación co n el acto administrativo, pero no con
un informe en un procedimiento , en el que la publicidad se predicaría del acto que
p one fin al mismo , pero no de ninguno de los actos de trámite en aquél.
Que se trata de una auténtica manifestación de voluntad lo pone en evidencia el
hecho de que se le reconozca facultad de recabar información del órgano competente
por razón de la materia , así como la vigilancia . seguimiento y comprobación del
cumplimiento de la declaración de impacto ambiental y sus condiciones .
Nos encontramos con que en la materia objeto de la autorización concurren dos
competencias, con sede en distintos órganos administrativos. Cada una de ellas
exclusiva en su ámbito y ambas vinculadas para el acto final y el desarrollo de sus
previsiones .
La conclusión que de ello se desprende es la de que nos encontramos ante un
acto administrativo , cuya impugnabilidad , no prevista ni en el Real Decreto L egislati­
vo ni en el Reglamento, podría formularse en el acto de su publicación o en el del
otorgamiento de la autorización sustancial.
4.7.
Manifestación de la actividad de policía
Es clásica la división de la actividad admini strativa que realizó JORDA NA DE POZAS
en policía, fomento y servicio público, entendiendo como actividad de policía la que
pone límites a la actividad de Jos particulares a fin de mantener y garantizar e l orden
p úblico'" . Aun cuando la doctrina ha sugerido otras divisiones de la actividad ad ­
ministrativa'", aquélla sigue siendo válida como reflejo de grandes categorías, suscep­
tibles de ampliación e , incluso, de deformaci ón".
El concepto material de policía es para GARRIDO F ALLA «aquella actividad que la
Administración despliega en el ejercicio de sus propias potestades que , por razones
de interés público, limita los derechos de los administrados mediante el ejercicio en su
caso , de la coacción sobre los mismos»?"
La referencia a la idea de control del ejercicio de derechos para comprobar su
adecuación al interés público la recoge MaNCADA al definirla como «la actividad
administrativa de limitación que su bo rd in a el ejercicio de los derechos individuales y
el desarrollo de las relaciones jurídicas a la intervención singular y transitoria en ellos
d e un elemento de control administrativo para verificar su adecuación a las exigencias
del interés público »?'.
En relación con la declaración de impacto ambiental, si ésta trat a de controlar los
87. J ORDANA DE POZAS, L. : Ensayo de una teoría del fom ento en el Derecho Administrativo, REP ,
48, 1949. p . 41 Y ss.
88. G ONZÁLEZ N AVARRO, F.: Programa de Derecho Administrativo español, común y f oral, Pamplo­
na , 1984. G ARRIDO F ALLA, F . : Tratado de Derecho Adm inistrativo, TI, Madrid , 1987, p . 112 Y ss.
89. B AENA DEL ALCÁZAR, M . : Régim en jurídico de la intervención admin istrativa en la economía,
Madrid. 1966, p . 82 Y ss.
90. G ARRIDO FA LLA, F. : Tratado. .. ci t ., p. 116.
91. M ONCALJ A L ORENZO, A.: Significado y t écnica jurídica de la policía administrativa, RA P, núm . 28,
1959, p. 117 .
núm .
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JUAN·CRUZ ALU ARANGUREN
efectos negativos en el med io ambiente, el establecimi ento de medidas correctoras, la
comprobación de su efectividad, la vinculación a la autorización y la imposición de
sanciones, es porque se parte del dere cho al ejercicio de una actividad que ha de
llevarse a cabo con la menor incidencia negativa, previendo sus efecto s y solu cion es
par a garanti zar e l «o rden públic o natural » o , conforme a la Con stitución, el «derecho
gen er al a un medi o ambiente adecuado » cumpliendo el deber de conservarlo.
4.8.
Su omisión y consecuencias
Dad a la importa ncia del régimen legal y la tras cendencia de la materia a que se
refiere la evaluaci ón, su om isión podría ser calificad a de vicio de nulidad de pleno
der echo, por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmen­
te est ablecido , conforme a lo dispuesto en el art. 47.l.c) de la Ley de Procedimiento
A dministra tivo .
Ahora bien . dad os los principios qu e se aplican a la nulid ad de los actos y la
interpret ación restringida que de la nulid ad realiza la juri sprudencia , ha y qu e pensar
en un supuesto de an ulabilidad , como infracc ión del Ordenamiento jurídico, prevista
en el art. 48 LPA por acto que car ezca de los requi sitos formales indispensables para
alcan zar su fin o dé lugar a indefensi ón'" .
Com o dice SANTAM ARíAY) la presunción de legitimid ad , genera «un impresionante
aparato de restri cciones a la producción de la ineficaci a: Prim er o la irrelevancia
juríd ica de diver sas infr acciones formales cometidas por las pe rson as públicas; segun­
do , la poten ciación de una amplia gama de técnicas destinadas a evita r la ineficacia,
como la con validación , la conversión y la admisi ón genérica de la invalid ez parcial de
los actos o procedimientos adm inistrativos. Y tercero , la je rarquización de las diver­
sas técnicas de ineficacia , otorgando una posición pred ominante a aquellas que
comp ort an consecuencias menos graves para la valide z jurídica del acto , esto es ,
redu ciend o al máxim o la virtu alidad de la técnica de nulid ad y pot enci ando, por el
co ntrario, la de anul abilidad».
A pesar del principio favor acti, la omisi ón de la declaraci ón de impacto ambi en­
tal no ser ía subsanable. Si el art o53.4 LPA permite la subsanación de una auto riza­
ción por el órgano comp etente , sin embargo su apartado 5 no la acepta en los casos de
omisión de inform es o propuesta s preceptivas, que sería plen amente aplicable porque
aquí, más que con un informe, nos encontramos con una propuesta ya convertida en
acto, preceptiva y vinculante, en e l ámbito de una competenci a distinta , con lo que la
autorización dada sin contar con ella habría incurrido en una ev idente infracción del
Ordenamiento jurídico que requeriría la tramitación del pro yecto de impa cto ambien ­
tal y el otorga mie nto de una nueva autorización, una vez efectuada la decl aración de
impacto ambienta l.
4.9.
Disposiciones posteriores al R.D.L. 1.302/1986
4.9.1. Costas
La Ley 22/1988, de 28 de julio, sobre protecci ón , utilizaci ón y policía de las costas
señala, entre otros , como fines de la actu ación administrativa sobre e l dominio
público marítimo-terr estr e: «e) Regul ar la utilización racional de estos bienes en
92., «E n el Der ech o A dministrativo ... las exigencias del actu ar de la Admi nistración. orie ntado , por
principio . hacia la consec ución de un resultado co nforme al inte rés públi co , impone . como sabe mos. la.. ..
la presunción de validez de las actuaciones ad ministrativas. a partir de la cual el legislador , med iant e un
proceso de purado r semejante , per o de signo co ntrar io, acot a una se rie de supuestos de graved ad máxima a
los que no alcanza la cob ertu ra de l inte rés p úblico y a los que, en consecuencia . aplica la sanción máxima
de nulidad absolut a que. de este modo , qued a conver tida en algo exce pcio nal» (Cfr. GAR Ci A DE E NTEIOÜ A ,
E. y FE RNÁNOEZ R O ORI0U EZ. T.R.: CIma ... , cit.. p. 565).
93. Sant am ar la Pastor, M.A .: La nulid ad de pleno derecho de los actos admi nistrativos, Madrid .
1972, p. 245 Y246.
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tér minos acordes co n su nat ur aleza , sus fines y co n e l respeto al paisaje , al med io
amb ie nte y al pat rimonio hi stór ico ».
A un sin refe re ncia expresa a los es tudios de impact o amb ien ta l, e n el cuerpo de
la mism a se prevé la posibilid ad de realizar estud ios de im pact o d e daños en e l
domini o público (art . 36) , alte ración del mism o por p royecto s y o bras (art. 42. 2) y
efectos de los vertidos (a rt. 58 .1.e) .
4.9.2.
Carreteras
La Ley 25/1988 , de 29 de j ulio , d e ca rrete ras, es tab lece en su a rtíc ulo 7. l. b) que
den tro de los estudios p revi o s a la real ización de estas obr as se d eben de fini r las
diferent es so luciones valo ran do tod os sus efectos . En e l ar t . 9 se dispon e qu e «los
p ro ye ct os de auto pistas y autovías que suponga n un nuevo trazad o, as í como lo s de
nu evas ca rr eteras , deber án inc luir la correspo nd ie nte eva luación d el impacto amb ie n­
ta l de ac ue rdo co n la no rmat iva ap licab le a tal efecto ».
4.9.3 .
Espacios naturales
La Ley 4/1989 , de 27 de marzo , so bre co nservación de los espacios natu ral es , la
flora y la fa una , amp lía e n su d isp osición adiciona l pri me ra la lista de ac tividades
so meti das a evalua ción, seg ún e l a nexo 1 del R.D. L. 1.302/1986 , incl uyen d o «las
tr ansfo rm acion es de uso del sue lo que imp liq ue n elimi na ción de la cubi er ta vegeta l
arb ustiva o arbó rea y supo nga n riesgo po ten cial para las infraestructuras de interés
ge ne ra l de la Nació n y, e n tod o caso , cua ndo di ch as tran sfo rm acion es afecte n a
sup e rficie s supe rio res a 100 hectá reas».
A de más , s u artíc ulo 4.4 .e ) establece co mo de terminac ió n de los Plan es de
Ordenació n de los R ecu rsos Naturales la «co ncreció n de aq ue llas activida des, o bras o
insta lacio nes públicas o privada s a las qu e deb a ap licárseles e l régime n de eva lua ­
ció n . .. » .
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