ÓRGANO JUDICIAL CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA

REPÚBLICA
DE PANAMÁ
ÓRGANO JUDICIAL
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA TERCERA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Panamá,
V 1ST
treinta
y uno (31)
de octubre
de dos mil siete
(2007).
O S:
La firma Cochez-Pages-Martínez,
en representación
de DETUR PANAMÁ,
S.A..
ha interpuesto
ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia demanda contencioso
administrativa
de plena jurisdicciÓn
ResoluciÓn
Administrativa
N°nO-03
con el /in dc que se declare
de
22
de
abril
de
nula. por ilegal, la
2003,
dictada
por
el
Administrador General de la AUTORIDAD DE LA REGIÓN INTEROCEÁNICA, y
para que se hagan otras declaraciones.
Mediante
resolución
suspensiÓn provisional
de 14 de julio de 2003, la Sala no accedió a la solicitud de
de los efectos de la Resolución Administrativa
N°230-03 de 22 de
abril de 2003, dictada por el Administrador General de la AUTORIDAD DE LA
REGIÓN INTEROCEÁNICA.
La presente demanda
fue admitida por medio del auto de 25 de julio de 2003 (1'.
79), se le solicitÓ al Administrador
INTEROCEÁNICA
General
de la AUTORIDAD
que rindiera un informe de conduela
misma a la Procuradora
DE LA REGiÓN
y se le corriÓ traslado de la
de la Administración.
1. La nretensiÚn V su fundamento.
El objeto de la presenk
demanda lo constituye
la declaratoria
de ilegalidad de la
2
resuelve administrativamente
terreno de 4.54 hectáreas,
por incumplimiento
identificada
la asignación en custodi<'. de un área de
como Globo D, frente a Playa Diablo en Fuerte
Sherman, corregimiento de Cristóbal, distrito y provincia de Colón otorgado a DETUR
PANAMÁ, S.A.; y se solicita a la compañía Aseguradora Mundial, S.A. que pague el
importe de la fianza de cumplimiento que corresponde al área de terreno citada.
Como consecuencia
recurrente
de la declaratoria de nulidad del acto impugnado, el
solicita que se declare que la Autoridad de la Región Interoceánica
no puede
resolver parcialmente el contrato administrativo celebrado con Detur Panamá, S.A. y que
la Autoridad de la Región Interoceánica está en la obligación de apoyar y proporcionarle
a DETUR PANAMÁ, S.A., todos los documentos y áreas necesarias convenidas en el
Contrato
de Concesión
modificaciones
y Custodia
N°082-97
de 16 dc septiembre
de 1997 y sus
para el desarrollo del proyecto turístico.
ScgÚn el recurrente
cl acto impugnado
Ley No.56 de 27 de diciembre
infringe los artículos 79, 104 Y 106 de la
de 1995 y los artículos 976, 985, 1107
Y 1109 del Código
Civil.
La primera de estas disposiciones
que se considera infringida es el artículo 104 de
la Ley N°56 de 27 de diciembre de 1995:
"Artículo
104. (Resolución
del Contrato por Incumplimiento
del
Contratista).
Como causales de resolución administrativa, además de las que se tengan
por convenientes pactar en el contrato, deberán figurar las siguientes:
1. El incumplimiento de las cláusulas pactadas.
2. La mucrte del contratista, en los casos en que deba producir la
extinción del contrato conforme a las reglas del Código Civil, si no se
ha prcvisto que pucdc continuar con los sucesorcs del contratista,
cuando sea una persona natural.
3. La quiebra o el concurso dc acreedores del contratista, o por
encontrarse éste en estado de suspensión o cesación de pagos, sin que
se haya producido la dcclaratoria de quiebra correspondicnte.
4. La incapacidad
fisica pemlanente del contratista, certificada por
médico idóneo, que le imposibilite la realización de la obra, si fuera
persona natural.
5. La disolución del contratista, cuando se trate de persona jurídica, o de
alguna de las sociedades que integran un consorcio o asociación
accidental, salvo que los demás miembros del consorcio o asociación
3
PARÁGRAFO:
Las causales de resolución
administrativa
del
contrato se entienden incorporadas a éste por ministerio de esta Ley,
aún cuando no se hubiesen incluido expresamente en el contrato."
Sostiene
el recurrente
que la norma transcrita
infringe
fue quebrantada
directamente por comisión, ya que la Autoridad de la Región lnteroceánica le está
imputando a DETUR PANAMÁ, S.A. que no ha cumplido con las obligaciones que se
pactaron en el Acuerdo Suplementario N°l de 6 de julio de 1999 el cual forma parte
integral del Contrato de Concesión y Custodia N°082-97 de 16 de septiembre e 1997.
También señala que se ha vulnerado el artículo 106 de la Ley N°56 de 27 de
diciembre de 1965, cuyo texto es el siguiente:
"Artículo 106. (Procedimiento de Resolución)
La resolución administrativa del contrato se ajustará a lo establecido en
el Artículo 105, con sujeción a las siguientes reglas:
1. Cuando exista una causal para la resolución administrativa
del
contrato, la entidad pÚblica adelantará las diligencias de investigación
y ordenará la realización de las actuaciones que conduzcan al
esclarecimiento de los hechos, que pudiesen comprobar o acredilar la
causa correspondiente.
No obstante, cuando sea factible, la entidad contratante podrá
otorgarle al contratista, un plazo para que corrija los hechos que
determinaron el inicio del procedimiento.
2. Si la entidad licitante considera resolver administrativamente
el
contrato,
se lo noti ficará personalmente
al afectado o a su
representante, señalándole las razones de su decisión y concediéndole
un término de cinco (5) días hábiles, para que conteste y, a la vez,
presente las pruebas que considere pertinente.
3. Recibida por el funcionario la contestación, éste deberá resolver
haciendo una exposición de los hechos comprobados, de las pruebas
relativas a la responsabilidad
de la parte, o de la exoneración de
responsabilidad en su caso, y de las disposiciones legales infringidas,
resolución
que deberá
ser comunicada
personalmente.
Las
resoluciones serán motivadas.
4. Contra la resolución administrativa,
no cabrá ningÚn recurso y
agotará la vía gubernativa.
). Las decisiones serán recurribles, en todo caso, ante la jurisdicción
contencioso-administrativa,
a instancia del afectado, de conformidad
con las disposiciones de la Ley 135 de 1943, modificada por la Ley
33 de 194Ú y por el Código Judicial.
6. La decisión que ordena la resolución administrativa del contrato, sólo
podrá ejecutarse cuando se encuentre ejecutoriada.
7. Se remitirá, a la Dirección de Proveeduría y Gastos del Ministerio de
Hacienda y Tesoro, copia autenticada de la resolución administrativa
del contrato, a los dos (2) días calendarios a partir de la fecha en que
la re~olllción
~e encllentre
eieclltoria(b
nara
lo~ efedo~
np. lo (lI1P.
4
Fiscal o, en su defecto,
Código Judicial."
del procedimiento
civil del Libro Il del
A juicio de la parte actora la nonna transcrita fue quebrantada de fonna directa
por comisión, toda vez que no se le concedió a DETUR PANAMÁ, S.A. un plazo para
que corrigiera
los hechos que motivaron
contrario se decidió resolver parcialmente
resolución
el inicio del procedimiento,
sino que por el
el contrato, a pesar de que la ley autoriza es la
total del contrato, alegando incumplimiento
de las obligaciones.
Además, la
decisión administrativa impugnada, no señala cuáles son las disposiciones infringidas por
DETUR PANAMÁ, S.A., omisión que obedece al hecho de que no existe ninguna
disposición legal que autorice a resolver parcialmente un contrato administrativo.
Otra disposición
que el actor considera como infringido cs cl artículo 79 dc la Lcy
N"SÚ dc 27 dc dicicmbrc dc 1995 quc disponc lo siguicntc:
"Artículo 79. (El arbitrajc)
Sin pcrjuicio dc lo cstahlccido cn cl artículo antcrior, las controversias
podrÚn scr resucitas mcdiantc arbitrajc, dc conformidad con las normas de
proccdimicnto
contemplados en el Código Judicial y con sujeción a lo
prcvisto cn la Constitución Politica.
ScrÚn susccptiblcs dc arbitrajc, conformc a lo dispucsto cn cstc artículo,
las controvcrsias que surjan entre las partcs rclacionadas con el objcto, la
aplicación, ejecución o la interpretación del contrato, así como aqucllas
relacionadas con la validez, el cumplimiento o la tenninación del contrato.
El arbitraje se circunscribirá al tema objeto de la controversia y, pendicnte
su resolución, no tendrÚ el efccto dc suspcndcr o rctardar el cumplimicnto
dc las obligaciones dimanantes del contrato."
Indica cl recurrcnte
que el acto atacado
viola directamcnte
por comisión
el
artículo transcrito, ya quc a pcsar de la obligatoriedad dcl arbitn~e que fue pactada en el
Contrato dc Concesión
y Custodia N"082-97 de IC>de septiembre
de la Región Interoceánica
de 1997, la Autoridad
sc saltó dicha obligación y procediÓ a resolver parcialmente
contrato de concesión en mención.
Por su parte, el artículo 97C>del Código Civil señala:
"Artículo 976. Las obligacioncs que naccn dc los contratos ticnen fuerza
de Icy entre las partes contratantes, y deben cumplirse al tenor dc los
mismos. "
el
5
obligaciones
septiembre
que le impone
el Contrato de Concesión
de 1997, pues no it: ha entregado
correspondientes
y Custodia
a DETUR
a las áreas dadas en custodia mediante
N°082-97
PANAMÁ,
de 16 de
S.A. los planos
el Acuerdo Suplementario
N°1
de 6 de julio de 1999 que modifica el Contrato de Concesión N°082-97 de 16 de
septiembre de 1997. Tampoco la Autoridad de la Región Interoceánica cumple con la
obligación de recurrir al arbitraje para solucionar las controversias que surgieran de la
ejecución del contrato en mención y, además, no le concedió un plazo para resolver los
hechos que supuestamente
le sirvieron de fundamento para resolver parcialmente el
contrato.
El artículo 985 del Código Civil dispone lo siguiente:
"Artículo 985. Incurrirán en mora los obligados a entrcgar o hacer alguna
cosa desde que cl acrccdor les exija judicial o cxtrajudicialmcntc
el
cumplimicnto, de su obligación.
No será, sin embargo, necesaria la intimación dcl acrccdor para quc la
mora cx ista:
1. Cuando el deudor no ha cumplido la obligación dcntro del término
cxpresamente estipulado.
2. Cuando la obligación o la ley declaran expresamcnte que no cs
necesaria la intimación;
3. Cuando de su naturaleza y circunstancias resulte que la designación
de la época en que había de entregarse la cosa o hacerse el servicio,
fue motivo determinante para establecer la obligación.
En las obligaciones recíprocas ninguno de los obligados incurre en mora
si el otro no cumplc o no se allana a cumplir debidamente lo que le
incumbe. Desde que uno de los obligados cumple su obligación, empieza
la mora para el otro."
La parte actora señala que la disposición
transcrita fue vulnerada de fOnlla directa
por comisión dado que no ha cumplido con las obligaciones
pretende quc DETUR PANAMÁ,
que le impone el contrato y
S.A. cumpla con las que lc impone el contrato, antes
dcl término que el mismo contrato le otorga para realizarlas.
Por su parte, el artículo 1107 del Código Civil preceptúa lo siguiente:
"Artículo 1107. La validez y el cumplimiento de los contratos no pueden
dejarse al arbitrio dc uno de los contratantes."
La parte actora considera que la disposición
en mención
fue vulnerada
6
claramente
Custodia
que las divergencias
N°082-97
procedimiento
de
que surjan en la ejecución
l6 de septiembre
del contrato de Concesión
de 1997, deben
resolverse
a través
y
del
de arbitraje.
Finalmente
el demandante
aduce como quebrantado
el artículo 1109 del Código
Civil que preceptúa lo siguiente:
"Artículo
1109. Los contratos
se perfeccionan
por el mero
consentimiento, y desde entonces obligan, no sólo al cumplimiento de lo
expresamente
pactado, sino a todas las consecuencias que, según su
naturaleza, sean conforme a la buena fe, al uso y a la ley.
Se exceptÚan los actos y contratos enumerados en el artículo 113 l, los
cuales no se perfeccionan
mientras no consten por escrito, con
especificación
completa de las condiciones
del acto o contrato y
determinación precisa de la cosa que sea objeto de él."
Afirma
la parte actora
que el acto impugnado
viola de manera
directa
comisión el artículo en mención, pues la Autoridad de la Región Interoceánica
ha rchusado implícitamcntc
Conccsión
y Custodia
PANAMÁ,
S.A.
a cumplir con las obligacioncs
N°082-97 de 16 de septicmbre
11. El informe de conducta del Administrador
Interoceánica
por
(ARI) se
que le imponc el Contrato de
de 1997, celebrado
con DETUR
General de la Autoridad
de la Re2:ión
(ARI).
Es necesario señalar que se le dio traslado al Administrador General de la
Autoridad dc la Región Interoceánica (ARJ) para que rindiera el correspondiente informe
de conducta (f.80), pero el mismo no rindió informe alguno.
Cabc dcstacar que reposa a foja 116 el cscrito presentado
por el liccnciado Carlos
A. Dutari 8., apoderado general de la Autoridad de la Región Interoceánica
Secretaría
(ARI), ante la
de la Sala Tercera el 20 de enero de 2005, en el que señala que asumirá la
defensa dc su poderdante
El Procurador
en el presente proceso.
de la Adminsitración
en la Vista No.16 1 de 25 de mayo dc 2005,
7
y responsabilidades
que el ejercicio de dicho poder le exigem incluyendo
las consagradas
en los artículos 378 y 1116, numeral 1, del Código Judicial.
III. La Vista de la Procuradora de la Administración.
La Procuradora de la Administración, por medio de la Vista No.724 de 13 de
noviembre de 2003, le solicitó a los Magistrados que integran la Sala Tercera que
desestimen
las pretensiones
de cumplimiento
por el concesionario
carretera de acceso a esta,
custodia
vertidas en la demanda.
adquirido,
de construir
A su juicio ello es así, pues la falta
o establecer
un club de playa y la
así como el abandono del área, contradice
además
de
entorpecer
la explotación
del
el compromiso
área
adyacente
de
al
funcionamiento del canal, lo que genera la causal No.l contemplada en el artículo 104 de
la Ley 56 de 1995.
De
igual
administración
sólo pretende
forma,
señala
la Procuradora
que
la
facultad
concedida
pÚblica para la resolución de contrato por incumplimiento
salvaguardar
a la
del contratista
los intereses del Estado, en cuanto no sc impida, dilatc o
pCljudique por falta de cumplimiento
de lo pactado.
IV. Decisión de la Sala.
Antes de resolver la presente demanda la Sala considera oportuno hacer las
siguientes observaciones:
A foja 113 del expediente
novicmbre
de 2004 y suscrito
un escrito presentado
por la licenciada
ante la Sala Tercera el 23 de
Sandra Pages, apoderada
Detur PanamÚ, S.A., y Víctor Manuel Quiroz Pinto, apoderado
especial de
de la Autoridad
de la
Región Jnteroceánica, quienes le solicitan al Magistrado Presidente de la Sala Tercera, la
suspensión
del presente
Autoridad
de la Región
proceso hasta por el término de tres meses, "debido a que La
Jnteroceánica
y la empresa
Detur
Panamá,
S.A. están en
,
I'
8
En atención
a lo anterior,
qUIenes suscriben
consideran
que por economía
procesal, debe resolverse
la presente demanda, toda vez que la solicitud de suspensión del
proceso es improcedente
habida cuenta que la misma no fue hecha de común acuerdo por
ambas partes, sino únicamente por el apoderado judicial del actor, es decir, sin la
aquiescencia
de la Procuraduría de la Administración,
quien representa a la parte
demandada. Aunado a esto, la Sala observa que posteriormente a dicha solicitud, la
licenciada
Sandra Pagés presentó
Secretaría
de la Sala Tercera
expediente,
un escrito el día el 30 de agosto de 2006 ante la
(f. 121), en el que solicita
autorización
para revisar el
sin que hiciera mención alguna a la solicitud de suspensión
del proceso que
había hecho casi dos años antes.
Una vez hecha la anterior aclaración y cumplidos
Sala procede a resolver la presente controversia,
Advierte
la Sala que la Autoridad
PANAMA,
S.A., celebraron
septiembre
de 1997, mediantc
total de 119,683.81
los trámites correspondientes,
previa las siguicntes consideraciones.
de la Región Interoceánica
el contrato de Conccsión
y Custodia
el cual se otorgó en concesión
mts2. incluyendo
la
(ARI)
y DETUR
N"082-97 de 1() de
el globo "A" con un área
los edificios 400, 401, 403 y la casa No.2, ubicada
en Espinar y en custodia el globo "B", con un área de 184,306.11 mts2 más cuatro islas
ubicadas en el Lago Gatún y 4,000 mts2. ubicados en la Isla Banana, Provincia de Colón.
Posteriormente,
PANAMÁ,
Concesión
la Autoridad
S.A., convienen
de la Región
Interoceánica
en suscribir el Acuerdo Suplementario
y Custodia No.082-97
de 16 de septiembre
1999 y refl-cndado por la Contraloría
(ARI)
y DETUR
No.l al contrato de
de 1997, firmado el 4 de junio de
General de la RepÚblica el 6 dc julio de 1999 (15.23-
31), por cl cual se agregan otros bienes en custodia, como un terreno de 4.54 hectáreas,
ubicado en Fuerte Sherman,
condiciones
Corregimiento
de Cristóbal, Globo D y se establecieron
de acceso a la playa de Diablo y la custodia
las
de un globo de terreno de
aproximadamente 20 hectáreas de bosque en el residencial Espinar.
I
I!,
I
9
contrato de Concesión
y Custodia No.082-97 de 16 de septiembre
través del cual la Autoridad
y la Concesionaria
del Acuerdo Suplementario
del Contrato
de 1997 (fs. 32 y 34), a
acuerdan modificar
la cláusula primera
N°l de 6 de julio de 1999 que modifica la Cláusula Segunda
de Concesión
y Custodia
No.082-97
de 16 de septiembre
de 1997,
reemplazando la casa N°77, ubicada en Albrook, corregimiento de Ancón, distrito y
provincia de Panamá, por las viviendas N°29 y 30, ubicadas en Espinar, corregimiento de
Cristóbal, distrito y provincia de Colón.
Por medio de la Nota de 26 de noviembre de 2002, el señor Damián Barceló,
representante
legal de DETUR
4.5 hectáreas,
identificado
por las viviendas
PANAMÁ,
como Globo D, frente a la playa de Diablo, Fuerte Sherman,
No.29 y 30, ubicadas en el residencial
20m, DETUR PANAMÁ,
marzo de 2003, mediante
párraf() anterior)
mediante
comprobó
reposa la Nota N°ARI-AG-DIAC-IOÚ7-03
la cual el Administrador
le comunica
DETUR PANAMÁ,
Espinar, pero el 22 de marzo de
S.A., desiste de la solicitud de permuta.
A foja 35 del expediente
Interoceánica
S.A., solicitó permutar el área de terreno de
al señor Damián
General de la Autoridad de la Región
Barceló
Obrador,
representante
legal de
S.A. que ha recibido su nota de 22 de marzo de 2003 (citada en el
y que con motivo de la petición
de intercambio
nota de 3 de enero de 2003, se realizó una inspección
que no se ha realizado
Suplementario
de 28 de
ninguno de los desarrollos
de áreas solicitada
a Playa Diablo y se
pactados
en el Acuerdo
N°l de 16 de septiembre de 1997 que estipula el compromiso del
establecimiento de un club de playa y una construcción de una carretera de acceso a la
playa y, además, se comprobó
contradice
el compromiso
que el área se encuentra en un estado de abandono, lo que
de custodia,
adquirido
por Detur
en el citado
Acuerdo
Suplementario.
De esta forma, el Administrador
General de la AUTORIDAD
DE LA REGIÓN
INTEROCEÁNICA dicta la Resolución Administrativa N°230-03 de 22 de abril de 2003,
'
1
1
10
identificada como Globo D, frente a Playa Diablo en Fuerte Sherman, corregimiento de
Cristóbal, distrito y provincia de Colón, otorgado a DETUR PANAMÁ, S.A. mediante el
Acuerdo Suplementario N°l de 6 de julio de 1999 al Contrato de Concesión y Custodia
N°082-97 de 16 de septiembre de 1997. Además, solicita a la Compañía Aseguradora
Mundial, S.A. que pague el importe de la fianza de cumplimiento que corresponde al área
de terreno citada.
Una vez efectuado un análisis del expediente, la Sala coincide con la Procuraduría
de la Administración en el sentido de que no es cierto que la Ley 56 de 1995 (Ley de
Contratación Pública), sólo faculta la resolución administrativa
de la totalidad del
contrato, especialmente cuando la administración actúa de buena fe al reconocer que la
empresa Detur Panamá, S.A., ha cumplido con lo principal, pero presenta una morosidad
que genera incumplimiento a partir de la adición de nuevas áreas en custodia, asignadas
mediante el Acuerdo Suplementario
N°l.
En virtud de lo antes expuesto, la Sala considera que la falta de cumplimiento
por
el concesionario de construir o establecer un club de playa y la carretera de acceso a ésta,
así como el abandono del área, contradice el compromiso de custodia adquirido, lo que
produce la causal No.l contemplada en el artículo 104 de la Ley 56 de 1995. Por lo tanto,
la Sala considera que no se ha producido la infracción del artículo 104 de la Ley 56 de
1995.
Con respecto a la supuesta violación del artículo 106 de la Ley 56 de 1995, la Sala
considera
quc la misma no se ha producido,
pues dicha nomla no establece derechos a
favor del contratista como lo es el establecimiento de un plazo para que corrigiera los
hechos que motivaron el inicio del procedimiento, si no que dicha norma prevé la
facultad discrecional de la administración de permitir un plazo adicional, sujeto a la
posibilidad de que sea viable corregir el incumplimiento.
En relación a la supuesta infracción del artículo 79 de la Ley 56 de 1995, así como
-~
{~
}/
11
Concesión
y Custodia
caso de divergencia
No.082-97
de 16 de septiembre
en la interpretación
o aplicación
de 1997 (fs.6-26) prevé que "en
de cualquiera
de las clÚusulas o
cualquier disputa que no pueda ser resuelta por mutuo acuerdo, las partes someterán la
solución de la controversia a arbitraje", no se anexó a dicho contrato el convenio arbitral
cuyos requisitos mínimos, conforme al artículo 10 del Decreto Ley 5 de 8 de julio de
1999 (G.0.#23837 de 10 de julio de 1999), son los siguientes:
l. La designación o forma de designación de los árbitros
2. Las reglas de procedimiento o su indicación por remisión a un reglamento
preestab lecido.
Por otro lado, conforme al tercer párrafo del artículo 7 del Decreto Ley 5 de 8 de
jUI!\i de 1999, cuando "no se haya pactado el convenio arbitral en los contratos suscritos
por el Estado y slllja el litigio (es decir, pleito en tribunal) se requerirá,
para someter a
arbitraje, la aprobación del Consejo de Gabinete y el concepto favorable del Procurador
General de la Nación", situación que no ha ocurrido en el presente caso.
En virtud de lo antes expuesto, la Sala concluye que el acto impugnado,
la Resolución
Administrativa
es decir,
N°230-03 de 22 de abril de 2003 no viola los artículos 79,
104 Y 106 de la Ley No.56 de 27 de diciembre de 1995 y los artículos 976, 985, 1107 Y
1109 del Código Civil.
Fn consecuencia,
Suprema,
DFCI.AR\
administrando
justicia
(Contencioso-Administrativa)
en nombre de la República
Qt 1f' NO ES ILEGAL
abrí! de ~I)03, dictada
Rn;r[)N
la Sala Tercera
la Resolución
por el Administrador
INTPROCEÁNICA
y, en
consecuencia,
N°230-03 de 22 de
de la AUTORIDAD
NIEGA
recurrente.
NOTIFÍQUESE
y por autoridad de la Ley,
Administrativa
General
de la Corte
y CÚMPLASE,
las
DE LA
pretensiones
del