Abril 2015 - Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente

EMBAJADA DE ESPAÑA
REINO UNIDO
Consejería de Agricultura, Alimentación y
Medio Ambiente en Londres ( R eino Unido )
SG de Relaciones Internaciones y Asuntos
Comunitarios
Londres, abril 2015
Informe de la Consejería
http://www.magrama.gob.es/es/ministerio/funciones-estructura/organizacionorganismos/ministerio-exterior/europa/reinounido-irlanda/
Implicaciones de la salida británica de la UE
para el sector agro-alimentario
Resulta importante considerar las posibles implicaciones que el Brexit puede tener para el resto de los Estados miembros, como el estudio del Departamento de Economía del Trinity College de Dublín, sobre las
“Implicaciones de la salida británica de la UE para el sector agroalimentario irlandés”.
De acuerdo con el estudio, los flujos comerciales no son el único aspecto
afectado por el potencial Brexit, ya que el Reino Unido también juega un
papel importante en la toma de decisiones agrícolas de la UE y aporta el
12% de su presupuesto, siendo un importante contribuyente neto. En
2013, su contribución a los recursos propios de la UE fue de 17.100 millones de euros, mientras que el gasto de la UE en el Reino Unido ascendió a
solo 6.300 millones, con lo que la contribución neta alcanzó los 10.800 millones de euros. Llenar este vacío en el presupuesto de la UE requeriría bien
reducir los gastos, bien aumentar las contribuciones de los Estados miembros restantes.
El sistema de votación por mayoría cualificada doble en el Consejo de Ministros, en vigor desde noviembre de 2014, concede al Reino Unido el
12,3% de los votos en base a la población, por lo que un Brexit implicaría
diferentes mayorías de voto en el Consejo de Agricultura y Pesca.
Las consecuencias del Brexit para los agricultores y el sector de la alimentación en la Unión Europea resultante, dependerá mucho de las políticas
que el Reino Unido pueda aplicar a partir de ese momento, particularmente
en las áreas de comercio, la agricultura y la regulación. Las incógnitas exis-
tentes hacen que sea difícil llegar a conclusiones definitivas acerca de los
efectos probables, pero es posible especular sobre la base de hipótesis específicas sobre cuáles podrían ser estas políticas.
Informe de la Consejería
Posibilidades comerciales del Reino Unido con la UE
Existen diversas relaciones comerciales que el Reino Unido podría tratar de
negociar con la UE como parte de su retirada, en función del nivel de integración que deseara mantener con el mercado único de la UE, que ordenadas por
el grado de integración, serían de mayor a menor:
(a) Acuerdo del Espacio Económico Europeo (EEE) con la UE (actualmente en
vigor para Noruega, Islandia y Liechtenstein);
(b) Marco actual vigente con Suiza;
(c) Unión Aduanera con Turquía;
(d) Acuerdo de Libre Comercio similar al firmado con Canadá o al actualmente
en proceso de negociación con los EEUU;
(e) Aplicación de los aranceles de Nación Más Favorecida (NMF) dentro de la
Organización Mundial de Comercio.
Todas estas opciones, excepto la última, implicarían la continuación del libre
comercio entre los países de la UE y el Reino Unido. Sin embargo, el comercio
agrícola se encuentra, en principio, excluido de los tres primeros posibles
acuerdos comerciales, aunque cubiertos por acuerdos bilaterales por separado
que otorgan acceso preferencial limitado a ambos lados.
Con la excepción de las medidas veterinarias y fitosanitarias, el comercio y la
política agrícola no se incluyen en el Acuerdo EEE, según el cual sólo se eliminaría el componente no agrícola de los derechos de aduana para los productos agrícolas transformados, si bien los acuerdos bilaterales prevén cierto grado de liberalización del comercio de productos agrícolas básicos, por lo general limitados por contingentes arancelarios.
Las negociaciones de 1994 entre Suiza y la UE sobre una relación especial
fuera del EEE, dieron como resultado un total de diez tratados. Uno de ellos
se ocupa de la agricultura, que es parte de siete acuerdos mutuamente dependientes, lo que significa que si alguno de ellos se denuncia o no se renueva, todos ellos dejen de ser aplicables. En febrero de 2014, los votantes suizos decidieron mediante referéndum imponer cuotas a los emigrantes procedentes de la UE, poniendo en peligro los demás acuerdos de la UE con Suiza,
que garantizaba a este país un tratamiento similar a los países miembros del
EEE.
Informe de la Consejería
Una tercera opción para el Reino Unido sería la creación de una Unión Aduanera con la UE, en línea con la actual Unión Aduanera con Turquía firmada en
1963, que prevé la adhesión de Turquía a la UE en una fecha posterior. La
Unión Aduanera cubre todos los productos industriales, así como el componente industrial de los productos agrícolas transformados y la política de competencia, pero no se extiende a los productos agrícolas para los que se aplican preferencias limitadas.
La Unión Aduanera no da a Turquía acceso al Mercado Único, pero prevé que
Turquía alinee su legislación relacionada con el comercio con el acervo de la
UE en varias áreas esenciales para el acceso a los mercados, por ejemplo, con
respecto a la normalización de productos incluyendo alimentos y plantas y la
sanidad animal y vegetal. Esto significa que Turquía incorpora en su ordenamiento jurídico interno los instrumentos de la Unión relativos a la eliminación
de los obstáculos técnicos al comercio. A medida que el acervo evoluciona
Turquía debe incorporar en su ordenamiento jurídico interno, de forma sistemática, los instrumentos de la Unión relativos a la eliminación de los obstáculos técnicos al comercio.
Otra opción puede ser un Acuerdo de Libre Comercio entre la UE y el Reino
Unido, en línea con el existente con Canadá, para facilitar el más alto grado
posible de liberalización comercial, incluida una amplia liberalización de los
servicios y la inversión. Un objetivo importante de estos Acuerdos de Libre
Comercio de nueva generación sería abordar las barreras no arancelarias a
través de la convergencia normativa, además de incluir disposiciones más
fuertes para la protección de los derechos de propiedad intelectual, la competencia y la contratación pública.
Estos Acuerdos de Libre Comercio de nueva generación cubren la liberalización del comercio de productos agrícolas (por ejemplo, en el caso del acuerdo
con Canadá, la UE se compromete a eliminar el 93.6% de sus líneas arancelarias agrícolas, mientras que Canadá eliminará el 92,0% de las líneas arancelarias, con posibilidad de adicionales de cuota de acceso para productos sensibles). Sin embargo, las disposiciones sobre la eliminación de obstáculos técnicos al comercio son bastante rudimentarias. CETA, por ejemplo, crea un mecanismo formal de cooperación regulatoria que facilite iniciativas conjuntas de
los Organismos reguladores de Canadá y la UE, así como procedimientos a
través de los cuales tanto Canadá como la UE pueden solicitar que los Reglamentos Técnicos de cada parte puedan ser considerados como equivalentes.
Sin embargo, no existe ninguna disposición para la adopción automática por
la otra parte de los reglamentos y normas como era el caso en los acuerdos
comerciales anteriores de la UE.
Informe de la Consejería
La última opción sería la aplicación directa de las normas de la OMC, de la
que ambas partes seguirían siendo miembros. De esta forma, los exportadores británicos se enfrentarían al Arancel Aduanero Común de la UE, mientras
que los exportadores de la UE se enfrentarían a los aranceles que el Reino
Unido optara por aplicar. Para los productos agroalimentarios, estos podrían
ser inferiores a las tarifas actuales de la UE, pero con toda probabilidad serían
mayores que cero. Además, se aplicarían las normas de no discriminación de
la OMC, lo que significa que no sería posible tener Acuerdos Bilaterales específicos entre la UE y el Reino Unido, ni la apertura de acceso preferencial
para determinados productos agrícolas, dado que los acuerdos comerciales
especiales entre el Reino Unido y cualquier otro socio comercial, de la UE o no
de la UE, para proporcionar un acceso especial para los productos agrícolas
específicos para el mercado del Reino Unido ya no sería legal tras la entrada
en vigor del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC de 1994, que prohíbe cualquier trato discriminatorio de este tipo. Algunas mentes creativas legales
podrían tratar de argumentar que el acceso libre de impuestos que existía en
1994 como consecuencia de la pertenencia del Reino Unido a la UE podría ser
transformado en contingentes de acceso actual, pero esto parece una posibilidad descabellada.
Además de los aranceles, los exportadores de ambas partes se encontrarían
en la posición de tener que hacer frente a barreras no arancelarias de diversos tipos en el intento de exportar a la otra parte, porque el cumplimiento de
la normativa vigente en cualquiera de las partes ya no estaría automáticamente asegurada. Aunque el Reino Unido pudiera estar dispuesto a reconocer
unilateralmente a los exportadores de la UE el cumplimiento de sus normas,
esto no sería posible para la UE en ausencia de acuerdos formales, y mientras
que en el inicio de la separación los estándares del Reino Unido y de la UE
serían, por razones obvias, exactamente los mismos, conforme pasara el
tiempo la normativa particular para abordar nuevos productos y nuevas tecnologías tenderían a divergir cada vez más, creando retos adicionales para los
productores de alimentos.
Teniendo en cuenta las ventajas e inconvenientes de las diferentes opciones,
la última de ellas, relativa a un acuerdo comercial en la línea de Canadá o de
Estados Unidos, parece la alternativa más probable. En consecuencia, suponiendo que durante los dos años previstos para las negociaciones de abandono de la UE fuera posible concluir con éxito un acuerdo comercial de este tipo,
podría quedar asegurada la plena liberalización arancelaria en el sector agrícola (teniendo en cuenta que dada la cuantía de las exportaciones del Reino
Unido a la UE, ésta no tendría intereses defensivos reales en juego y también
es poco probable que el Reino Unido quiera mantener altos aranceles a las
importaciones procedentes de la UE).
Informe de la Consejería
En este escenario, la principal perturbación del comercio agroalimentario existente vendría de la reintroducción de los procedimientos aduaneros, los cambios en la política comercial del Reino Unido con terceros países, y cualquier
problema que surja desde la perspectiva de la creciente divergencia de regulación a través del tiempo.
Las condiciones de acceso al mercado del Reino Unido para los exportadores
comunitarios también se verían influidas por la política comercial del Reino
Unido hacia países fuera de la UE. Así que una consideración importante en la
política comercial del post-Brexit sería el arancel de Nación Más Favorecida
(NMF) adoptada por el Reino Unido para las importaciones procedentes de
países no pertenecientes a la UE, así como los Acuerdos de Libre Comercio y
los Acuerdos Comerciales Preferenciales (ACP) de la UE que en la actualidad
dan acceso preferencial a los mercados de la UE (y del Reino Unido) a muchos
países terceros, y el deseo del Reino Unido para agregarse a esta lista.
Es probable que el Reino Unido después del Brexit no quiera aumentar los
aranceles aplicados en el comercio, y es más probable que decida bajarlos para las importaciones agroalimentarias. La bajada de las tarifas agroalimentarias del Reino Unido aumentarían la competencia en el mercado del Reino
Unido para los proveedores actuales de la UE. También sería importante el
papel desempeñado por los acuerdos comerciales del Reino Unido fuera de la
UE. Existe un debate sobre si el Reino Unido podría simplemente heredar los
Acuerdos de Libre Comercio de la UE existentes, o si tendría que volver a negociar estos acuerdos con los terceros países. A medida que el Reino Unido ha
firmado y ratificado los acuerdos como un Estado miembro, además de la UE,
una opinión es que estos acuerdos continuarían en vigor incluso si el Reino
Unido ya no fuera un miembro de la UE. Además, no sería del interés de los
terceros países afectados ver las tarifas de sus exportaciones al Reino Unido
re-impuestas o incrementadas, incluso por un período temporal. Así que lo
más probable es que el acceso actual de terceros países al mercado del Reino
Unido continuara invariable.
Sin embargo, las concesiones comerciales agrícolas, toman a menudo la forma de contingentes arancelarios. Parece lo más probable que éstas permanecieran con la UE, aun cuando las exportaciones dentro de esos contingentes
se vendan principalmente en el Reino Unido. Ejemplos de ello serían las cuotas de azúcar y mantequilla de Nueva Zelanda importadas desde países africanos. El Reino Unido no podría simplemente volver a abrir estos contingentes, ya que sería discriminatorio y no estaría permitido por las normas de la
OMC. Si el Reino Unido deseara seguir importando de estos países con aranceles bajos o cero, sus únicas opciones serían reducir los aranceles relevantes
de nación más favorecida (de lo que se beneficiarían todos los exportadores),
o abrir un nuevo contingente arancelario como parte de un Acuerdo de Libre
Comercio con esos países.
Informe de la Consejería
El Reino Unido puede encontrar más fácil cerrar Acuerdos de Libre Comercio
más extensos o nuevos con algunos socios. Por ejemplo, a partir de los vínculos históricos preexistentes, se podrían prever acuerdos rápidos con Nueva
Zelanda y Australia, que podrían incluir concesiones integrales sobre el comercio agroalimentario. También podría resultar más fácil para el Reino Unido
firmar un Acuerdo de Libre Comercio con Mercosur, que le podría permitir,
por ejemplo, más fácil acceso a la carne de vacuno de Brasil para el mercado
del Reino Unido, o con los EEUU que permitiría un acceso más fácil de la carne y aves de corral de los Estados Unidos de lo que está dispuesta a permitir
la UE en las negociaciones TTIP. Por tanto, existe una alta probabilidad de
que la política comercial del Reino Unido con los países fuera de la UE llevara
a una mayor competencia en el mercado del Reino Unido para los exportadores de la UE.
Posible política agrícola del Reino Unido después de Brexit
El Reino Unido siempre ha sido un fuerte crítico de la Política Agrícola Común
(PAC). Con base en la experiencia histórica, el Reino Unido es probable que
proporcione menos apoyo directo a sus agricultores que en la actual UE y es
más probable que cambie el gasto hacia los programas agroambientales y de
promoción alimentaria. La futura política agrícola del Reino Unido también se
verá limitada por sus compromisos con la OMC. Se supone que en el proceso
de cortar los vínculos del Reino Unido con la UE tras el Brexit, el Reino Unido
herede la actual cota arancelaria de Nación Más Favorecida y los techos de
ayudas y las subvenciones a la exportación de la actual UE, por lo que los techos de la OMC son muy poco probable que actúen como una restricción sobre el tipo de política agrícola que el Reino Unido probablemente quiera llevar
a cabo.
Es improbable que el Tesoro del Reino Unido desee cortar todo el gasto actual
en términos de pagos directos, aunque sólo sea porque estos son de gran importancia para los agricultores de Irlanda del Norte, Escocia y Gales, pero
puede esperarse un nivel más bajo. El Reino Unido también podría recortar
los aranceles aplicados a las importaciones agroalimentarias, como se señaló
anteriormente, lo que podría conducir a una menor producción del Reino Unido, y por tanto a un mercado más amplio para los proveedores exteriores. Sin
embargo, la relación a largo plazo entre el apoyo a la agricultura y la producción no está clara, y un apoyo inferior también podría fomentar el cambio estructural y la mejora de la productividad, lo que ayudaría a mantener la producción, como fue el caso en Nueva Zelanda. En general, no procede esperar
del Brexit un gran cambio en la autosuficiencia del Reino Unido en el corto y
medio plazo.
Informe de la Consejería
Posibles políticas reguladoras del Reino Unido después de Brexit
La principal fuerza impulsora de una posible salida británica de la UE es el argumento de que la UE está sobre ejerciendo sus competencias de regulación,
haciendo demasiadas regulaciones y estableciendo demasiadas normas que
deberían seguir siendo prerrogativa de los Parlamentos nacionales. Dada esta
motivación, se podría esperar que, después del Brexit, el Reino Unido haría
uso de su recuperada libertad normativa para derogar muchas de las medidas
que han motivado a los partidarios de una retirada británica de la UE. Al mismo tiempo, los consumidores, las organizaciones ambientales y de salud
pública tiene una influencia significativa en el Reino Unido por lo que en estos
ámbitos podría esperarse unas regulaciones más fuertes de las que han sido
posibles en la UE. Por lo tanto, con el tiempo, se podría esperar una mayor
divergencia normativa entre las dos jurisdicciones.
Sin embargo, existirán fuerzas compensatorias. Una de ellas es que la UE seguirá siendo un socio comercial importante para el Reino Unido, por lo que
éste podría considerar de su propio interés alinear sus reglamentos y normas
con las vigentes en la Unión Europea. Además, en muchas áreas, incluyendo
la política agrícola y alimentaria, las normas de la UE se basan en estándares
globales más amplios (por ejemplo, del Codex Alimentarius) por lo que no
cabría esperarse estándares independientes del Reino Unido formulados de
forma muy diferentes. No obstante, hay una serie de áreas en las que el
Reino Unido ha sido un fuerte crítico de la normativa comunitaria y donde
cabría esperar cambios. Los ejemplos incluyen la regulación de los productos
pesticidas, los cultivos y animales genéticamente modificados y el etiquetado
de los alimentos.
Sobre la base del análisis anterior, el resultado más probable después del
Brexit sería el libre comercio de productos agrícolas y alimentarios, pero el
Reino Unido ya no tendría acceso al Mercado Único. En esencia, los comerciantes se encontrarían de nuevo en la situación anterior a 1992, antes de la
creación del Mercado Único. En ese período, claramente documentado en el
conocido Informe Cecchini sobre los costes de la no Europa, muchas barreras
no arancelarias, derivadas de la seguridad alimentaria, la sanidad vegetal y la
normativa veterinaria, por ejemplo, impidieron el libre flujo de productos entre los Estados miembros. Por lo tanto, debe esperarse un incremento de los
costes comerciales entre la UE y el Reino Unido.
Informe de la Consejería
La mayoría de los costes estarán asociados con la reintroducción de los controles aduaneros (chequeo de las reglas de origen, requisitos de certificados
de importación, documentación, controles físicos en fronteras), así como los
costes adicionales de cumplir con dos regímenes de regulación diferentes
donde se produce divergencia normativa. Los chequeos de las reglas de origen son necesarias en un Acuerdo de Libre Comercio sin un arancel externo
común; como actualmente se aplican, por ejemplo, a las mercancías exportadas desde Noruega a la UE dentro del EEE. Los certificados de importación actualmente se requieren bajo las regulaciones de la PAC para importar determinados productos agrícolas originarios de fuera de la UE, entre ellos la carne
de vacuno; cereales; alcohol etílico de origen agrícola; lino, cáñamo y semillas de cáñamo; ajo y setas en conserva; leche y productos lácteos; aceite de
oliva y aceitunas de mesa; carne de cerdo; aves de corral; arroz; semillas; y
azúcar.
En caso del Brexit, el principio de reconocimiento mutuo de las normas técnicas ya no se aplicaría a las exportaciones de la UE al Reino Unido o a las exportaciones del Reino Unido a la UE, lo que exigiría costes adicionales de
cumplimiento y certificación. El Reino Unido podría negociar continuar participando en el esquema de pasaporte fitosanitario de la UE que permite la libre
circulación de las plantas y productos vegetales entre los Estados miembros
de la UE, como parte de su Acuerdo de Libre Comercio de retirada, pero en
ese caso estaría obligado a seguir la legislación de la UE en este ámbito. Si
esto no sucediera, tendría que ser reintroducido el sistema anterior de certificados fitosanitarios que verifiquen la ausencia de plagas y enfermedades. Si
el Reino Unido desarrollara diferentes regulaciones de etiquetado de alimentos en el futuro (por ejemplo, el sistema de semáforo nutricional), esto requeriría envases diferentes por las empresas alimentarias de la UE que deseen
vender en el mercado del Reino Unido.
Si se reintrodujeran los aranceles en el sector agroalimentario, esto sería más
probable que sucediera para los productos agrícolas primarios y el elemento
primario en los alimentos procesados. Esto añadiría aún más costes de las
operaciones de los productos agrícolas para los cuales se volverían a introducir aranceles y podría llegar a hacer prohibitivo el intercambio.
Formulación de políticas agrarias en la UE sin el Reino Unido
La Política Agrícola de la UE podría ser ligeramente diferente en el futuro, si el
Reino Unido abandonara la UE, pero sería erróneo sobreestimar su impacto.
El Reino Unido ha sido, junto con Suecia, los Países Bajos y Dinamarca, tradicionalmente hostil a un alto grado de regulación del mercado agrícola dentro
de la PAC. Sin embargo, con las sucesivas reformas de la PAC y las mayores
Informe de la Consejería
flexibilidades para los Estados miembros introducidas por la reforma de la
PAC de 2013, muchas de las críticas del Reino Unido se han abordado. El
Reino Unido también estaría a favor de la reducción de la cuota global de gastos de la PAC en el presupuesto de la UE y la reducción de las cantidades gastadas en los pagos directos. Pero el hecho de que los pagos directos (el elemento individual más grande de los gastos de la PAC) estén fijados en términos nominales significa que el gasto de la PAC tenderá a caer de todos modos
poco a poco en términos reales, incluso en ausencia de reducciones discrecionales en el presupuesto de la PAC.
Además, incluso si el saldo de la opinión en el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo se desplazara ligeramente en favor de una mayor protección
de la PAC, la partida del mayor contribuyente neto del presupuesto después
de Alemania trabajará en la dirección opuesta. Si los Estados miembros restantes desean mantener las ayudas agrícolas en los niveles previstos actualmente, deberían estar preparados para contribuir más al presupuesto de la
UE. En este cálculo, algunos Estados miembros, que ahora son beneficiarios
de los elevados gastos de la PAC podrían pasar al otro lado de la balanza. Sin
lugar a dudas, se perdería la voz del Reino Unido en favor de una mayor
apertura comercial en las negociaciones sobre excepciones agrícolas y productos sensibles en los Acuerdos de Libre Comercio, pero el impacto global de
un Brexit sobre la trayectoria futura de la reforma de la PAC puede que no
sea tan elevada.
El documento completo puede consultarse en:
https://www.tcd.ie/Economics/TEP/2015/TEP0215.pdf