El pago de derechos por servicio público y por el aprovechamiento

El pago de derechos por servicio público y por el aprovechamiento de bienes de dominio
público. Un estudio de derecho comparado Francia-México
Gabriela RODRIGUEZ ARGUIJO*
En Francia y en México, los pagos realizados por los particulares por la recepción de un servicio
público y por la utilización privativa del dominio público, llamados derechos y redevances
respectivamente, han dado lugar a una serie de problemáticas en el ámbito jurídico, derivadas
particularmente de la inestabilidad de su definición y del régimen jurídico que les corresponde.
I. La inestabilidad de la categoría jurídica
La determinación de los caracteres definitorios tanto de los pagos por servicio público por un
lado, como de aquéllos por la utilización privativa del dominio público por el otro, ha sido objeto de
análisis por los tribunales tanto en Francia como en México, a raíz de las controversias que este tipo
de ingresos públicos han generado.
La complejidad propia de estos ingresos públicos es susceptible de explicar la presencia de tales
problemáticas. Al tratarse de un fenómeno financiero, estos ingresos presentan una multiplicidad de
aspectos (económicos, políticos, administrativos, jurídicos)1 cuya conjugación armónica resulta
necesaria. Más aún, durante las últimas décadas, la ideología propria del sistema liberal ha generado
nuevas exigencias y evoluciones que han afectado la organización del servicio público así como la
administración del dominio público.
Este conjunto de evoluciones, así como la falta de interdisciplinariedad en el tema, han
provocado que la construcción de una categoría jurídica correspondiente a los pagos realizados por
particulares por recibir un servicio público o por utilizar el dominio público se haya encontrado ante
una serie de dificultades. Actualmente, por las razones antes expuestas, nos encontramos ante una
categoría jurídica inestable. Dicha inestabilidad no es propia de un sistema jurídico sino que ha sido
verificada en diversos Estados, pertenecientes a familias jurídicas diversas2.
A. Un ingreso público de naturaleza fiscal a debate
La búsqueda de soluciones a las problemáticas jurídicas planteadas por este tipo de ingresos ha
constituido un proceso seguido por los Estados a veces paralelamente. Primeramente, la cuestión de
* Doctoranda en Derecho, Université Paris I Panthéon-Sorbonne.
1 SELIGMAN, E.R.A., Essays in Taxation, The Macmillan Company, London, 1915, pp. 408-410.
2 Así ha ocurrido en países como México, España, Canadá, Francia, Estados Unidos e Italia, por mencionar sólo
algunos. Vid. RUIZ GARIJO, Mercedes, Problemas actuales de las tasas, Première édition, éditorial Lex Nova,
Valladolid, 2002. LAGO MONTERO, José María et GUERVÓS MAILLO, María de los Ángeles, Tasas locales:
Cuantía, Marcial Pons, Madrid, 2004. DUFF, David G., « Benefit taxes and user fees in theory and practice »,
University of Toronto Law Journal, Volume 54, Canada, 2004.
determinar la naturaleza fiscal o no de estos ingresos, se ha encontrado en el centro de las
controversias suscitadas al respecto. En México, la influencia de las teorías de la doctrina jurídica
italiana y alemana desarrolladas durante el siglo XX3, permitió la integración de la teoría de la
obligación fiscal y de la clasificación de las contribuciones fiscales en la legislación mexicana.
La experiencia francesa es radicalmente diferente. Durante el período en el cual el tema de los
ingresos públicos pagados por servicio público y por utilización privativa del dominio público
alcanzaban un auge en la doctrina italiana, alemana y española, y que tales teorías jurídicas fiscales
eran materializadas en las disposiciones del primer Código Fiscal de América Latina (el de México,
de 1938), en Francia la gratuidad del servicio público constituia una regla normal de organización4.
En Francia, la incertidumbre jurídica planteada por estos pagos dió lugar a un proceso de
evolución jurisprudencial que continúa desarrollándose aún en la actualidad. Es así que las taxes,
establecidas por la sola existencia de un servicio público, sin que sea necesario que éste sea
efectivamente prestado al particular, han sido gradualmente substituidas por las redevances, las
cuales son pagadas únicamente cuando la persona recibe el servicio público u ocupa privativamente
el dominio público. Esta evolución, aquí resumida a su mínima expresión, ha dado como resultado
que las redevances no sean consideradas como ingresos fiscales, a diferencia de las taxes. Esta
negación de su carácter fiscal deriva del criterio según el cual la recepción de un servicio público o
la utilización privativa del dominio público otorgan un beneficio al particular. La fiscalidad se
encuentra considerada, de esta manera, como referente a aquéllos ingresos debidos sin
contraprestación5.
Estas divergencias sobre la naturaleza otorgada a los ingresos públicos que aquí nos ocupan, aún
cuando ellos presentan una esencia similar, permiten desentrañar los caracteres de una tradición
jurídica financiera y fiscal particular que delinea la noción misma de la fiscalidad de manera
diferente en ambos países.
B. ¿Existe unidad en la categoría jurídica?
La verificación de la existencia de una sola categoría jurídica que englobe a los derechos o
redevances por servicio público y a aquéllos por la ocupación privativa del dominio público,
constituye un debate doctrinal actual. La existencia de tal categoría implica un régimen jurídico
común que explique los caracteres de tales ingresos públicos, lo cual resulta fundamental en la
3 Hacemos referencia a los trabajos de autores como Ottmar BÜHLER, Albert HENSEL, Hans NAWIASKY y Ernst
BLUMENSTEIN en Alemania así como Benvenuto GRIZIOTTI, Antonio BERLIRI y Achille Donato GIANNINI
en Italia.
4 A partir de la entrada en vigor de la ley de 30 de julio de 1880, el dogma de la gratuidad del servicio público se
implanta en Francia y permanece vigente hasta la segunda mitad de los años 50.
5 Decisión del Consejo de Estado Francés de 21 de octubre de 1958, Syndicat national des transporteurs aériens, D.
1959, p. 475. TROTABAS, Louis, Science et technique fiscales, 2ème édition, Dalloz, Paris, 1960, pp. 14-17.
BIENVENU, Jean-Jacques et LAMBERT, Thierry, Droit Fiscal, 4ème édition, PUF, Paris, 2010, p. 30.
clarificación, la sistematización y la disminución de lagunas jurídicas del régimen jurídico que
corresponde a tales ingresos.
La definición de los derechos en México, en un mismo artículo generalmente, permite deducir
que se trata de una categoría que presenta dos especies. En contraste, la legislacion francesa define
de manera separada las redevances por servicio público y las redevances por ocupación del dominio
público6, aunque los regímenes aplicables a ellas se han acercado en los últimos años, bajo la
influencia de las reglas del derecho de la competencia. Esta situacion ha llevado a la doctrina a
cuestionarse, recientemente, sobre la existencia de una sola categoría jurídica7.
Cabe señalar que las nociones de servicio y de dominio público se encuentran estrechamente
ligadas históricamente. Las evoluciones de uno afectan al otro8. Sin embargo, la determinación de la
existencia de una sola categoría jurídica que englobe los pagos realizados al respecto por parte de
los particulares necesita del análisis de los métodos de establecimiento, de las características de las
prestaciones que representan el servicio o la utilización y de los criterios de determinación del
monto a pagar. Se trata de una visión de sistema del conjunto de pagos realizados por la recepción
de un servicio público y por la utilización privativa del servicio público, la cual presenta cierto
grado de dificultad por la multiplicidad de supuestos que dan lugar al pago de este tipo de ingresos
en la actualidad.
II. Criterios en evolución y protección de la seguridad jurídica
La inestabilidad misma de la categoría jurídica en análisis ha generado problemáticas
susceptibles de atentar contra el principio de seguridad jurídica, tanto en su acepción de exigencia
de claridad de la norma9 como de interdicción de lo arbitrario.
A. La conjugación de los aspectos económico-administrativo y jurídicos
En Francia, la perspectiva económica-financiera y de gestión tiende a explicar los fenómenos
financieros y a formar parte importante de los conceptos jurídicos de los ingresos públicos 10 a
diferencia de México, donde una visión fundamentalmente jurídica delinea tales definiciones. Esta
6 Cada una de ellas recibe un tratamiento distinto dentro del presupuesto publico francés. Ver CONSEIL D'ETAT,
Redevances pour service rendu et pour occupation du domaine public, La Documentation Française, Paris, 2002,
p.94.
7 MICHEL, Jerôme, « Le juge et les redevances pour service rendu, quoi de neuf ? », Revue française des finances
publiques, numéro 118, avril 2012, LGDJ, Paris, p. 79.
8 Una visión histórica de este tema puede encontrarse en: GONZALEZ SANFIEL, Andrés M., Un nuevo régimen
para las insfraestructuras de dominio público, Editorial Montecorvo, Madrid, 2000.
9 TOURNIÉ, Gérard, « De l'impôt et des mots : Réflexions sur le déficit conceptuel du Droit Fiscal », en FAVOREU,
Louis et al., Constitution et Finances Publiques. Etudes en l'honneur de Loïc Philip, Economica, Paris, 2005, p. 605.
GEFFROY, Jean-Baptiste, « Entre légalité et équité : la doctrine isolée du doyen Trotabas », en RAIMBAULT DE
FONTAINE, Sophie, Doctrines fiscales: à la redécouverte de grands classiques, L'Harmattan, Série Finances
Publiques, Première édition, Paris, 2007, p. 228.
10 Las disposiciones del derecho de la competencia y del derecho de la Union Europea renfuerzan esta perspectiva.
CONSEIL D'ETAT, Op. Cit., p. 94.
conjugación particular de los aspectos económicos, financieros y jurídicos tienen consecuencias en
el establecimiento mismo de los ingresos que analizamos. En México, ellos son establecidos por
medio de una ley, mientras que en Francia por las autoridades administrativas. En este sentido, el
análisis de la representatividad y de la protección de la seguridad jurídica de los particulares durante
el establecimiento de estos ingresos públicos resulta fundamental y permite entrever que la
efectividad del principio de reserva de ley va más allá de la exigencia del establecimiento por ley.
B. La justicia de los criterios de determinación del monto
Finalmente, la determinación del monto a pagar por los particulares se encuentra en el centro de
las problemáticas relacionadas con este tipo de ingresos públicos. Como una tendencia compartida,
los Estados buscan fijar el monto a pagar sobre la base del criterio del beneficio obtenido por el
particular11, el cual muestra su insuficiencia y dificil aplicación, sobre todo en lo que concierne a los
pagos por servicio público. En efecto, la recepción de un servicio público puede representar un
beneficio más importante para una persona necesitada o de bajos recursos.
Por otra parte, la toma en consideración de la capacidad económica del particular se encuentra en
el centro del debate actual. En ambos países se aprecia un acercamiento de los criterios de
determinación del monto a pagar con base en las condiciones económicas de la persona, sin
embargo, el desarrollo de los mismos se despliega a partir de dos principios : el de proporcionalidad
fiscal en México y el de igualdad en sentido amplio en Francia12.
Conclusión
Los pagos realizados por los particulares por la recepción de un servicio público así como por la
utilización privativa del dominio público generan problemáticas en el ámbito jurídico
esencialmente idénticas en México y en Francia. La solución a las mismas ha sido variable y se ha
desenvuelto de manera paralela, respondiendo a una tradición jurídica financiera particular.
A la hora actual, estos ingresos públicos se encuentra aún en un proceso de evolución activa
(particularmente en Francia), lo que pone de relieve el grado de inestabilidad que presenta la
categoría jurídica correspondiente.
11 CABANNES, Xavier, « La redevance: De la rémunération du coût du service rendu à la rémunération de la valeur
économique de la prestation fournie. Une longue marche vers un prix de marché ? », ECKERT, Gabriel et al.
Réformes des Finances Publiques et Modernisation de l'Administration. Mélanges en l'honneur de Robert Hertzog,
Economica, Paris, 2011, pp. 76-82. Decisión del Consejo de Estado Francés de 16 de julio de 2007, Syndicat
national de défense de l'exercice libéral de la médecine à l'hôpital.
12 « El debido respeto al principio de proporcionalidad exige atender no sólo a una razonable correlación entre el costo
del servicio y el monto del derecho, sino también a los beneficios recibidos por los usuarios, sus posibilidades
económicas y sociales y, además, como se mencionó anteriormente, a razones de orden extrafiscal, como,
verbigracia, sería la necesidad de racionalizar el consumo de agua. ». Novena época, Instancia: Pleno, Semanario
Judicial de la Federacion y su Gaceta, Tomo VII, Enero de 1998, p. 6. En Francia: Decisión del Consejo de Estado
de 25 de junio de 1986, Caisse des écoles de Saint-Gratien c/ Commissaire de la République du Val d'Oise, DA
1986, Numéro 384 así como la Loi contre les exclusions, numéro 98-657, de 29 de julio de 1998.