Protección y garantía del derecho a la propiedad ya las posesiones

Protección y garantía del derecho a
la propiedad y a las posesiones de las
víctimas del conflicto armado interno
AGENCIA SUECA DE COOPERACION INTERNACIONAL
PARA EL DESARROLO
© 2008 Procuraduría General de la Nación
Coordinación editorial:
Camilo Ernesto Bernal Sarmiento
Comité editorial:
Camilo Ernesto Bernal Sarmiento
María Cristina Rivera
Adriana María Lopera Hernández.
Edición:
María José Díaz- Granados M.
Producción gráfica e impresión:
Opciones gráficas Editores Ltda.
ISBN: 978-958-98744-3-1
Impreso en Colombia
Diciembre de 2008
Este documento fue desarrollado con el apoyo del Centro Internacional para la Justicia
Transicional (ICTJ) y bajo el auspicio del Fondo Global para la Paz y la Seguridad del
Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional de Canadá y la Agencia
Sueca para la Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI).
Su contenido no representa la opinión oficial del Gobierno de Canadá y ni del Gobierno
del Reino de Suecia.
Edgardo José Maya Villazón
Procurador General de la Nación
Carlos Arturo Gómez Pavajeau
Viceprocurador General de la Nación
Patricia Linares Prieto
Procuradora Delegada para la Prevención
en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos
Yamile Salinas Abdala
Consultora PGN – Centro Internacional para la
Justicia Transicional (ICTJ)
Tabla de contenido
Presentación.............................................................................................................................. 11
Prólogo........................................................................................................................................... 15
Introducción...................................................................................................................................................................... 19
Capítulo 1
Instrumentos para la reparación .................................................................................................. 23
Capítulo 2
Regulaciones sobre los bienes y derechos .......................................................................
2.1 Diferencias entre el derecho a la propiedad y otras
formas de relación con los bienes ........................................................................................
a. Derecho a la propiedad ..................................................................................................................
b. Formas de adquirir el dominio ...........................................................................................
2.2 Generalidades en materia civil ....................................................................................................
a. Tradición ...................................................................................................................... b. Prescripción adquisitiva de dominio ...................................................... c. Ocupación ...................................................................................................................
2.3 Particularidades en materia agraria ...................................................................................... a. Tradición ...................................................................................................................... b. Prescripción ...............................................................................................................
c. Adjudicación ............................................................................................................. d. Programa de permutas ....................................................................................... 27
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Capítulo 3
Condicionamientos del derecho a la propiedad ...................................................
3.1 Exigencia de un título justo .............................................................................................................
a. Venta de cosa ajena – seudotradición .....................................................
b. La simulación ...........................................................................................................
c. La lesión enorme ...................................................................................................
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d. La posesión inscrita ............................................................................................ e. Pacto de retroventa - condición resolutoria .......................................
f. Acción oblicua de prescripción ....................................................................
3.2 Existencia de un título válido ........................................................................................................
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35
35
Capítulo 4
Mecanismos de protección del derecho a la
propiedad y posesiones sobre bienes inmuebles ..................................................
4.1 Acciones civiles .................................................................................................................................................
4.2 Acciones en la legislación agraria .........................................................................................
4.3 Mecanismos de aseguramiento de los bienes .......................................................
37
37
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39
Capítulo 5
Institucionalidad relacionada con el derecho a la
propiedad y posesiones de inmuebles .................................................................................. 41
5.1 Ordenamiento social de la propiedad y acceso a
tierras y territorios ....................................................................................................................................... 41
a. Desarrollo productivo ...................................................................................... 41
b. Derechos territoriales de los grupos étnicos ................................... 41
c. Atención a la población desplazada, a las víctimas y a
otros sectores sujetos de programas sociales ................................. 42
d. Protección y conservación ambiental - función
ecológica de la propiedad ............................................................................. 42
5.2 Derecho a la reparación de las víctimas cobijadas
por la Ley 975 de 2005 ........................................................................................................................ 42
5.3 Inscripción, registro e información catastral ........................................................ 43
5.4 Trámites de acciones judiciales ............................................................................................... 44
Capítulo 6
Limitaciones para la satisfacción efectiva del
derecho a la propiedad y a las posesiones y, por ende,
a la reparación integral ...............................................................................................................................
6.1 Exigencia de un título justo ............................................................................................................
a. Capacidad ........................................................................................................................................................
b. Consentimiento sin vicios .......................................................................................................
c. Objeto y causa lícitos ......................................................................................................................
45
45
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6.2 Título debidamente inscrito en las oficinas de
registro e instrumentos públicos ............................................................................................
6.3 Figuras que atentan contra los derechos de las víctimas .....................
6.4 Debilidades institucionales .............................................................................................................
Capítulo 7
Recomendaciones ...................................................................................................................................................
7.1 Precariedad de las relaciones con los bienes ........................................................
7.2 Prohibiciones impuestas en materia agraria ..........................................................
7.3 Ocupaciones en territorios y áreas que están prohibidos
en la Carta Política y las leyes – objetos y causas ilícitas ...............
7.4 Violencia, fuerza y dolo – posesión viciosa ..........................................................
7.5 Modalidades de la legislación que atentan contra los
derechos de las víctimas .....................................................................................................................
7.6 Acciones judiciales ......................................................................................................................................
7.7 Arreglos institucionales ........................................................................................................................
7.8 Programa de permutas ............................................................................................................................
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Bibliografía .............................................................................................................................. 67
Presentación
L
a Procuraduría General de la Nación, a través de la Delegada
para la prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos
Étnicos, y la oficina en Colombia del Centro Internacional para la
Justicia Transicional (ICTJ), aunaron esfuerzos para analizar y evaluar
los mecanismos de protección y garantía del derecho a la propiedad y
la posesión de las víctimas del conflicto armado interno en el país. Con
ese fin se abordó en primera instancia la revisión de los alcances de las
Comisiones Regionales de Restitución de Bienes creadas en la Ley 975
de 2005; en segundo lugar, las limitaciones existentes en la legislación
interna que atentan contra el derecho a la restitución de los bienes
inmuebles rurales y urbanos, como medio preferente de reparación, y
finalmente, la formulación de recomendaciones tendientes a la efectiva
reparación material en cuestión de tierras de las víctimas.
El resultado de estas tres actividades se resume en el siguiente texto, en el
que se parte de la premisa de que el marco legal colombiano regulado en
el Código Civil de 1887, así como en las distintas normas sobre reforma
agraria, eliminadas en el Estatuto de Desarrollo Rural recientemente
aprobado; no han sido suficientes para garantizar y proteger el derecho a
la propiedad y a las posesiones. Así mismo, estas normas, al desconocer
la situación de violencia exacerbada por los intereses que se ciernen
sobre diferentes regiones urbanas y rurales, causa y resultado del
desplazamiento, el abandono y la pérdida de los bienes, además de no
contener las herramientas y procedimientos requeridos para materializar
el derecho fundamental a la restitución incorporan mecanismos que
contribuyen al despojo y a su legitimación.
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
11
En este sentido, la Procuraduría, bajo el convencimiento de que la
paz y la reconciliación sólo son posibles si se emprenden acciones
concretas para saldar la deuda con la población desterrada, celebra la
inclusión en la agenda pública de la obligación de reparar a las víctimas
de violaciones al uso, goce y libre disposición de sus bienes poseídos
de manera individual, asociativa o colectiva. Ciertamente, los fallos de
la Corte Constitucional le han otorgado la condición de víctima a la
población desarraigada (sentencia T – 025 de 2004) y han ordenado
formular y aplicar una “política diferencial en materia de reparación,
para quienes se vieron obligados a abandonar o fueron despojados de
sus bienes” (sentencia T – 821 de 2007).
A su vez, la justicia de transición -regulada en la Ley 975 de 2005contempla como uno de sus componentes la puesta en marcha de un
programa de restitución de bienes, en el que los primeros obligados
a devolver las tierras y demás pertenencias de los desposeídos son
los miembros de grupos armados ilegales responsables del abandono
o usurpación, condición imprescindible para acceder a los beneficios
judiciales previstos en dicha norma, tal y como lo señaló la Corte en la
sentencia C – 370 de 2006.
Para ello, las entidades responsables de esos instrumentos de política,
Acción Social y la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación,
respectivamente, deben enmarcarse dentro de los Principios Pinheiro,
los Principios Deng y el Convenio 169 de la OIT, incorporados al bloque
de constitucionalidad.
De manera complementaria, la Procuraduria y el Centro Internacional
para la Justicia Transicional – ICTJ aspiran a aportar con este texto
en la identificación y superación de los obstáculos e impedimentos
jurídicos y fácticos que se oponen a la devolución de los bienes y a
la compensación por los daños causados, o al reconocimiento de una
indemnización cuando no fuere posible la restitución.
En efecto, son múltiples los aspectos que deben tenerse en cuenta
en la construcción de la política integral de restitución de bienes y
restablecimiento de derechos, entre ellos la inseguridad jurídica en la
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Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
tenencia originada en prácticas culturales y en la inobservancia del
deber estatal de garantizar el acceso a la propiedad, particularmente
de las poblaciones del campo. Así mismo, la existencia de figuras
que contribuyen al expolio y a su “legalización” como el testaferrato,
la venta de cosa ajena, la falsa tradición, la posibilidad de sanear la
apropiación mediada por la fuerza y la violencia, la vulnerabilidad de
los afectados para reclamar sus derechos aunada a la incapacidad del
sistema judicial para resolver las reclamaciones a través de las acciones
legales regidas por plazos y procedimientos ajenos a las realidades
del conflicto, y la precariedad de las instituciones con funciones en la
garantía y protección de los derechos patrimoniales, son todos temas
mencionados en este texto.
Para finalizar, agradezco al ICTJ por el permanente apoyo a esta
institución en la capacitación de nuestros servidores y en la realización de
análisis como el que hoy entregamos, así como a la Delegada Preventiva
para los Derechos Humanos y Asuntos Étnicos promotora y gestora del
apoyo de la cooperación internacional y de la realización, en el ámbito
del control preventivo que le es propio, de proyectos orientados a la
defensa de las víctimas desde nuestra entidad. Igualmente, agradezco
a los procuradores judiciales y agrarios bajo la coordinación de la
Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios que con su experticia
han nutrido el seguimiento en los temas objeto de esta iniciativa y han
apoyado a la consultora externa en su implementación.
Edgardo José Maya Villazón
Procurador General de la Nación
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
13
Prólogo
l derecho a la restitución de bienes figura como uno de los
elementos centrales dentro de una adecuada política de
reparaciones. La restitución de los bienes apropiados por vías
ilícitas o usando mecanismos legales que esconden el uso o la amenaza
de la violencia es, a su vez, un tema central dentro de los procesos de
justicia transicional en diversas partes del mundo. Desde la devolución
de propiedades en la segunda post guerra mundial, hasta los programas
de restitución en la ex Yugoslavia, se ha ido estructurando una doctrina
internacional acerca de cuáles deben ser los parámetros de un programa
eficiente de restitución de bienes.
E
La restitución está incorporada como una forma de reparación dentro de
los estándares internacionales en materia de lucha contra la impunidad y
la protección de los derechos de las víctimas de graves violaciones de los
derechos humanos. Sin embargo, la restitución adquiere una importancia
particular, y entidad propia, en las políticas de atención a la población
desplazada. El desplazamiento forzado es una forma particularmente
cruel de segregación de miles de personas de sus lugares de origen
y un problema político, moral y social de gran magnitud. El despojo
sufrido por la población desplazada y la forma en reparar los daños
producidos, ha sido materia de decisiones muy complejas en países
como Bosnia, Guatemala, Sudáfrica y Perú. No existe en el mundo una
política probadamente perfecta que haya permitido la restitución plena
de bienes, pero si importantes lecciones aprendidas sobre las mejores
prácticas disponibles.
Si bien la restitución fue entendida por muchos años como la forma
óptima de la reparación -restitutio ad integrum- en las violaciones
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
15
masivas de derechos humanos, los programas de reparación deben
atender a graves daños, muchos de ellos irreversibles, como la pérdida
de vidas y la afectación grave de las condiciones básicas de vida. En
los casos en donde la restitución ha sido propuesta como forma de
reparación, la práctica internacional muestra la importancia de adecuarla
a los fines específicos de devolución de condiciones de vida digna de
las víctimas y no integrarla dentro de programas sociales, incluyendo
aquellos de reforma agraria o redistribución de propiedades.
El estudio elaborado por la Procuraduría General de la Nación, a través
de la Procuraduría Delegada para la Prevención en materia de Derechos
Humanos y Asuntos Étnicos, y que contó con el apoyo del ICTJ, presenta
un detallado análisis de las regulaciones sustantivas y procesales,
así como los arreglos institucionales que existen sobre esta delicada
materia. Sus conclusiones y recomendaciones señalan que es aún largo
el camino que debe transitar Colombia para adecuar su normativa a las
exigencias de los estándares internacionales y, en particular, garantizar
el acceso a la justicia a aquellas personas que fueron privadas de los
derechos sobre bienes.
En el marco de la implementación de la Ley 975, Ley de Justicia y
Paz, así como en las iniciativas diversas para organizar un programa de
reparaciones en Colombia, cabe recordar que la restitución de bienes
ocupa un lugar clave pero, al mismo tiempo, es uno de los temas menos
desarrollados tanto en políticas públicas como en normas unificadas y
coherentes. El estudio de la Procuraduría señala con necesario énfasis que
la confusión normativa, la superposición de funciones y las debilidades
institucionales, impiden que las víctimas tengan un camino adecuado
para obtener dicha restitución. Lo que es todavía más grave, el informe
alerta sobre la existencia de normas que permiten que, todavía hoy, el
despojo quede legalizado y formalizado.
Cualquier programa de restitución de bienes deberá formar parte de un
conjunto más amplio de políticas de justicia transicional. Así, una de las
más importantes lecciones aprendidas en el mundo es que sólo aquellas
medidas que están integradas dentro de mecanismos de búsqueda de la
verdad, reparación integral, justicia penal y reformas institucionales,
16
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
tendrán mejores posibilidades de éxito, no sólo ni principalmente
como producto de indicadores de eficiencia administrativa, sino como
producto concreto y real en las políticas de atención a las víctimas.
La restitución de bienes y propiedades ha probado ser uno de los
aspectos más complejos de la justicia transicional. Sin embargo, el éxito
o fracaso de estas medidas tiene mucho que ver con el destino de las
políticas públicas de atención a víctimas en general. No se trata sólo de
buscar retornos a lugares de origen o determinar con precisión los bienes
a restituir. Tal y como lo señala este informe, se trata de considerar a
la restitución como la pauta a partir de la cual se puede medir en qué
sentido los derechos de las víctimas forman parte del centro del Estado
Social de Derecho. La Procuraduría asume un paso fundamental en
defensa de estos derechos con la publicación de este informe, y contará
con nuestro pleno respaldo en la difícil tarea de hacerlos realidad.
Javier Ciurlizza Contreras
Director
Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ)
Programa Colombia
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
17
Abreviaturas, acrónimos y siglas más utilizadas
Acnur
Ccicla
C. Civil
C. Penal
Cnrr
Crrb
Cp
Cpc
Cten
Das
Dian
Dijin
Dne
Edr
Frisco
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
Comisión de Coordinación Interinstitucional contra el Lavado de Activos
Código Civil
Código Penal
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación
Comisiones Regionales de Restitución de Bienes
Constitución Política
Código de Procedimiento Civil
Comité Técnico Especializado Nacional
Departamento Administrativo de Seguridad
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
Dirección de Investigación Criminal
Dirección Nacional de Estupefacientes
Estatuto de Desarrollo Rural
Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen Organizado
Frv
Fondo de Reparación de las Víctimas
Igac
Instituto Geográfico Agustín Codazzi
Incoder
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
Incora
Instituto Colombiano de Reforma Agraria
Mij
Ministerio de interior y de justicia
Mavdt
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Oit
Organización Internacional del Trabajo
Orip
Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos
Pd
Población desplazada
Principios Deng Principios Rectores del Desplazamiento Forzado
Principios Pinheiro Principios para la restitución de viviendas y de patrimonio con motivo
del regreso de los refugiados y desplazados internos
Prb
Programa de Restitución de Bienes
Rup
Registro Único de Predios Abandonados
Rupta
Registro Único de Predios y Territorios Abandonados
Snr
Superintendencia de Notariado y Registro
Uaf
Unidad Familiar Agrícola
Uiaf
Unidad de Información y Análisis Financiero
Unat
Unidad Nacional de Tierras del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural
Introducción
E
l derecho a la propiedad y a las posesiones de manera individual
y colectiva se encuentra consagrado en la Constitución Política.
Concretamente, les corresponde a las autoridades proteger y
garantizar el derecho a la propiedad, el cual está articulado a la realización
de otros derechos, entre ellos: el acceso progresivo a la tierra, la
producción de alimentos y la seguridad alimentaria, la vivienda digna y
el trabajo. Para los grupos étnicos, el derecho a la propiedad de las tierras
y de los territorios está estrechamente vinculado a la satisfacción de sus
derechos a la integridad, autogestión, autonomía, identidad y consulta,
esenciales para asegurar su pervivencia en el marco de un Estado social
de derecho que reconoce la diversidad étnica, cultural y ambiental. De
igual forma, el derecho humano a la propiedad y a las posesiones está
amparado en diferentes instrumentos internacionales ratificados por
Colombia, en los que se tutela el uso, el goce y la disposición de los
bienes, los cuales sólo pueden ser limitados por motivos de interés
social o de utilidad pública, previamente definidos en la ley.
No obstante lo anterior, el conflicto y la violencia son causantes de
múltiples violaciones del citado derecho, traducidas en conductas
contrarias a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional
humanitario, entre ellas el desplazamiento, el expolio, los ataques
directos e indiscriminados, la destrucción, la ocupación y los usos
arbitrarios e ilegítimos. Sin embargo, son insuficientes las acciones
y medidas dirigidas a proteger los bienes de amplios sectores de la
población, en especial de la que habita en las zonas rurales, así como a
reparar integralmente a las víctimas del despojo y el destierro.
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
19
Gran parte de las limitaciones se originan en el marco normativo
interno, especialmente en la legislación civil y agraria, normas que, si
bien consagran las formas de acceso, las clases de relaciones con los
bienes, y las acciones para su protección y conservación; no se han
adecuado a la situación de violencia exacerbada por los intereses que se
ciernen sobre diferentes regiones urbanas y rurales, causa y resultado del
desplazamiento, el abandono y la pérdida de los bienes. Adicionalmente,
el Código Civil adoptado en 1887 contempla una serie de disposiciones
que no se han ajustado a los cambios constitucionales, particularmente
los de 1936 (función social) y de 1991 (función ecológica), así como
a las nuevas formas de propiedad: colectiva (grupos étnicos) y grupal
(asociativas y solidarias), derivadas de la Carta de 1991. Efectivamente,
son muy pocas las modificaciones efectuadas al Código de Andrés Bello
relacionadas con el derecho de dominio y las formas de adquirirlo,
encaminadas a dar cumplimiento a los fines propios de un Estado social
de derecho fundado “en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general”. Por su parte, la normativa agraria –contradictoria, compleja y
dispersa–, así como la institucionalidad del sector, poco contribuyeron
a los fines de ordenamiento social de la propiedad y reforma agraria
previstos desde 1936. Recientemente se expidió un nuevo marco legal
en el que se privilegia el desarrollo rural productivo y competitivo sobre
el derecho al acceso progresivo a la tierra, los objetivos de redistribución
de este recurso, y la obligación estatal de reparar a las víctimas de la
estrecha relación entre la guerra y los conflictos por las tierras, los
territorios y los recursos naturales. Así mismo, lejos de prever formas
para garantizar los derechos de los propietarios, ocupantes y tenedores,
la normativa civil y agraria incorpora mecanismos y procedimientos
que contribuyen a legitimar el expolio y demás delitos contra el derecho
a la propiedad y a las posesiones.
Frente a estas circunstancias, y en desarrollo del proceso de justicia
transicional emprendido por el Gobierno con uno de los actores armados
del conflicto, las víctimas y algunas entidades públicas avanzan en la
búsqueda de mecanismos que contribuyan a la realización efectiva
de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación integral y la no
repetición.
20
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
Con miras a aportar elementos que conduzcan a la efectiva protección
y garantía de los derechos de las víctimas, en el presente documento se
exponen los instrumentos con que cuentan las autoridades para reparar a
los afectados por violaciones de sus derechos patrimoniales (punto 1). En
seguida se enuncian las regulaciones sobre bienes y derechos tanto en la
legislación civil como en la agraria, y las diferencias entre el derecho de
dominio (propiedad) y las formas de adquirirlo (punto 2). Así mismo, se
describen algunos de los condicionamientos al derecho a la propiedad y
a las posesiones (punto 3). Se comentan los mecanismos de protección
de dicho derecho y de los bienes inmuebles (punto 4), y se describe la
institucionalidad existente con competencias en la materia (punto 5). A
continuación (punto 6), se hace alusión a las principales limitaciones y
obstáculos que impiden la realización efectiva del derecho a la reparación
integral, y se hace referencia a las diferencias que se presentan entre el
marco normativo y las situaciones fácticas que tienen que ver con las
distintas relaciones con los bienes, así como a las modalidades que,
aunque legales, contribuyen a legitimar la apropiación y el despojo. Y,
finalmente (punto 7), se formulan algunas recomendaciones y sugerencias
relacionadas con las regulaciones internas y la institucionalidad.
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
21
Capítulo 1
Instrumentos para la reparación
as distintas violencias que definen la historia de Colombia
están directamente vinculadas al destierro de miles y miles
de familias forzadas a abandonar o perder sus bienes, debido
a diversos intereses que se ciernen sobre las tierras y territorios que
ocupan. Pese a esta realidad, hasta ahora y de manera paulatina se ha
incluido en la agenda pública el derecho a la propiedad y posesiones de
las víctimas del conflicto y, por ende, su derecho a la reparación integral.
En este sentido cobran especial relevancia los pronunciamientos de la
Corte Constitucional en torno al reconocimiento de la condición de
víctimas de la población desplazada – PD y la obligación del Estado
de repararla de conformidad con los estándares internacionales en la
materia1. Complementariamente, el proceso de justicia transicional
emprendido por el Gobierno con uno de los actores armados del conflicto
– las autodefensas o paramilitares – se sustenta en la búsqueda de un
equilibrio entre el relajamiento de las sanciones a los responsables de
graves violaciones y crímenes en aras de la paz y la convivencia y los
derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación integral y
la no repetición, en los términos señalados en la Ley 975 de 2005, con
los ajustes introducidos por la Corte Constitucional2.
L
1
Convención Interamericana de Derechos Humanos, Declaración Universal de Derechos Humanos, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, entre otros.
2
Corte Constitucional. Sentencias C – 370 de 2006, entre otras.
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
23
En este orden de ideas, el reto de las entidades públicas y de la sociedad
en general consiste en saldar la deuda con las víctimas a las que se
les han violado de manera permanente y sistemática sus derechos a la
propiedad y posesiones y al patrimonio (Artículos 2, 7, 8, 51, 53, 58, 63,
64 y 65, entre otros de la Carta Política - C.P.)3, a través de la satisfacción
integral del derecho a la reparación, específicamente de los derechos
a la restitución, la indemnización y la no repetición, acompañadas
de la realización de los derechos a la verdad y a la justicia. Para este
fin, las autoridades cuentan con los siguientes instrumentos, en cuya
formulación, ejecución y seguimiento se deben atender los estándares
internacionales y la Constitución Política. De manera especial, se deben
acoger los Principios Pinheiro4 y los Principios Deng5, así como el
Convenio 169 de la OIT6, incorporados al bloque de constitucionalidad7.
Específicamente, los primeros establecen que la restitución es el medio
preferente de reparación y es independiente del retorno. En esa medida,
la indemnización (adecuada, justa y proporcional al daño causado)
solamente opera en los eventos en que no es posible devolver los bienes
a los afectados. A su vez, el citado Convenio señala la obligación de los
Estados de restituirle a los grupos étnicos sus territorios, salvo que ello
sea imposible, en cuyo caso deberá entregarles tierras y territorios que
tengan la misma calidad y estatus que las que poseían, o indemnizarlas,
siempre y cuando se cuente con su consentimiento libre e informado,
manifestado a través de sus autoridades legítimas.
3
Los bienes sobre los que se ejerce el derecho a la propiedad y a las posesiones comprenden las cosas
materiales apropiables, así como todo derecho que pueda formar parte del patrimonio de una persona,
lo que incluye los muebles e inmueble rurales y urbanos y los elementos corporales e incorporales, y
cualquier otro objeto inmaterial susceptible de valor.
4
Naciones Unidas. Restitución de viviendas y de patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y
desplazados internos. Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos 57º período
de sesiones, Sr. Paulo Sergio Pinheiro. E/CN.4/Sub.2/2005/17, junio 28 de 2005.
5
Naciones Unidas. Principios Rectores del Desplazamiento Forzado. Informe del Representante Especial
del Secretario General de Naciones Unidas para el tema de los Desplazamientos Internos de Personas,
Sr. Francis Deng., E/CN.4/1998/53/Add.2, febrero 11 de 1998. Específicamente, los Principios 21, 28 y
29.
6
Ratificado mediante la Ley 21 de 1991.
7
Corte Constitucional. Sentencia T – 821 de 2007. M.P. Catalina Botero.
24
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
Los instrumentos existentes encaminados a garantizar el derecho a la
reparación son los siguientes:
• De origen legal. El Programa de Restitución de Bienes – PRB de
las víctimas de la Ley 975 de 2005, cuyo diseño está a cargo de la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación - CNRR, con
el apoyo de las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes –
CRRB y los comités creados para ello en el Decreto 176 de 2008.
Asimismo le corresponde a esa Comisión coordinar la ejecución del
citado Programa, una vez sea adoptado por las instancias legislativas
y ejecutivas8. También es función de la CNRR realizar el seguimiento
de las reparaciones que se realicen con cargo al Fondo de Reparación
de las Víctimas - FRV, ya sea como efecto de las sentencias decretadas
por los Tribunales de Justicia y Paz o en ejecución de los programas
de reparación por vía administrativa y de reparación colectiva.
• De origen jurisprudencial. La política, planes y programas que
debe formular Acción Social con el fin de satisfacer el derecho a la
reparación de las víctimas del destierro y el despojo, en los términos
ordenados por la Corte en la Sentencia T – 821 de 2007, así como en
las decisiones que adopte esa instancia en torno al alcance al goce
efectivo al derecho de reparación integral y los indicadores requeridos
para evaluar sus avances con el fin de superar el desplazamiento
forzado declarado como un Estado de Cosas Inconstitucional9.
La puesta en marcha de esos instrumentos parte de la necesidad de
revisar la normativa interna que tutela el derecho a la propiedad y
posesiones, identificar sus limitaciones y problemáticas y efectuar los
respectivos ajustes para superarlas.
8
9
Artículos 51 y 52 de la Ley 975 de 2005 y Decretos 4760 de 2005, 3391 de 2006 y 176 de 2008.
Corte Constitucional. Sentencia T – 025 de 2004.
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
25
Capítulo 2
Regulaciones sobre los
bienes y derechos
E
l derecho a la propiedad y a las posesiones se encuentra regulado
principalmente en la legislación civil (Código Civil – C. Civil)
y agraria (Estatuto de Desarrollo Rural – EDR10) en las que se
consagran las formas de acceso, las distintas modalidades de relaciones
con los bienes y las acciones para su protección y conservación, entre
otros aspectos.
2.1. Diferencias entre el derecho a la propiedad y otras formas de
relación con los bienes
La legislación interna distingue el derecho de dominio (propiedad) de las
formas de adquirirlo, tal y como se expone a continuación.
a. Derecho a la propiedad
El dominio se define como “el derecho real en una cosa corporal, para
gozar y disponer de ella11, no siendo contra ley o contra derecho ajeno”12.
Se trata de un derecho real y perpetuo que produce efectos erga omnes y
se transmite a los herederos, el cual puede ser ejercido en forma individual,
plural (propiedad comunal, horizontal, etc.), asociativa (cooperativas)
y colectiva (reservas y resguardos indígenas y títulos colectivos de las
comunidades negras o afrocolombianas)13.
10
Ley 1152 de 2007.
La definición inicial del Código Civil traía la expresión ““arbitrariamente “, la que fue declarada inexequible
por la Corte Constitucional, después de 60 años de establecerse constitucionalmente la función social de la
propiedad -Reforma de 1996- (Sentencias C – 595 de 1999 y C – 598 de 1999. M.P. Carlos Gaviria).
12
Artículo 699, C. Civil.
13
El reconocimiento constitucional de los derechos territoriales de los grupos étnicos fue introducido en
la Constitución de 1991.
11
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
27
b. Formas de adquirir el dominio
En seguida se describen la tradición, la prescripción y la ocupación,
algunas de las formas de adquirir el dominio14. En primer lugar se enuncian
los conceptos generales del C. Civil y en segundo lugar las particularidades
de la legislación agraria.
2.2. Generalidades en materia civil
a.Tradición
Consiste en la entrega que el dueño hace de los bienes a otro “habiendo
de una parte la facultad e intención de transferir el dominio, y por la
otra la capacidad e intención de adquirirlo”15. Se transfiere el derecho
a la propiedad, cuando se cumplen las condiciones de la tradición: 1.
Convención entre dos personas capaces, 2. consentimiento exento de
vicios; 3. objeto y causa lícitos; 4. entrega del objeto y, 5. existencia
de un título traslaticio de dominio del que se desprenda la obligación
de dar.
b.Prescripción adquisitiva de dominio
Requiere la “tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor y
dueño”16. La posesión puede ser: regular, lo que supone la existencia
de justo título y buena fe, e irregular, cuando falta el justo título, la
buena fe o los dos17. La legislación interna consagra como vicios de la
posesión: 1) la violencia entendida como una coacción injusta que se
ejerce sobre una persona18, y 2) la clandestinidad que se contrapone a la
publicidad y notoriedad ante quien tiene derecho a oponerse a ella.
14
Otras formas son la sucesión por causa de muertes y la accesión mediante la cual el dueño de una cosa
pasa a serlo de la que ella produce o de lo que se le junta a ella” (Artículo 713, C. Civil).
15
Artículo 740, C. Civil.
16
Artículo 762, C. Civil.
17
Artículos 764, 770 y 768, entre otros, C. Civil.
18
Artículo 772, ídem.
28
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
El poseedor puede adquirir la propiedad a través de la instauración
de un proceso de pertenencia-, una vez han transcurrido 5 ó 10 años
dependiendo de si la posesión es regular o irregular.
La posesión es diferente a la mera tenencia “que se ejerce sobre una cosa,
no como dueño, sino en lugar o a nombre del dueño” – tenedores-19, como
es el caos del arrendamiento20 y comodato, entre otras modalidades.
c.Ocupación
Es un modo originario de crear la propiedad sobre “las cosas que no le
pertenecen a nadie – están dentro del comercio-, y cuya adquisición no
es[tá] prohibida por las leyes o por el derecho internacional”21.
2.3. Particularidades en materia agraria
Las formas antes citadas de adquirir el dominio operan entre particulares y
se aplican también a las formas de acceso a bienes inmuebles rurales dentro
de los programas de ordenamiento social de la propiedad, con las siguientes
características reguladas en el EDR.
a.Tradición
Bajo esta modalidad se incluyen las compraventas realizadas entre
particulares con subsidios otorgados por el Estado, las que quedan
sometidas a condición resolutoria durante los 7 años siguientes al
otorgamiento del subsidio, con el fin de garantizar las limitaciones
previstas en la ley22.
19
Artículo 775 C. Civil.
El contrato de arrendamiento de predios rústicos se rige por los artículos 2036 a 2044 del Código Civil.
21
Artículo 685, C. Civil.
22
Las obligaciones se refieren a la no explotación adecuada del predio, a la fragmentación; a la implantación de cultivos de uso ilícito, y a la existencia de falsedades para acreditar los requisitos exigidos para
el otorgamiento del subsidio, entre ellos la existencia de un “proyecto productivo” (artículo 56, EDR),
el no haber sido beneficiario de otros programas de tierras y no ser titular de bienes de bienes inmuebles
de tamaño igual o superior a una UAF (artículos 67 y 68, EDR y Decreto 4984 de 2007).
20
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
29
b.Prescripción
Se refiere a la posesión agraria ejercida sobre bienes inmuebles rurales
que están fuera del comercio -excluye los baldíos y demás bienes
imprescriptibles-23. A partir de la expedición del EDR, los términos de
prescripción son los mismos de la ley civil24. El poseedor que aspira
a obtener la propiedad debe demostrar dentro del proceso judicial de
pertenencia, la explotación del suelo de manera “económica regular
y estable”25.
c. Adjudicación
La normativa agraria prevé el acceso a la propiedad de inmuebles rurales
a través de su adjudicación por parte del Estado, la que puede recaer
sobre: 1) bienes adquiridos para los programas de dotación de tierras26;
2) bienes con sentencia de extinción de dominio a favor del Estado27,
y 3) baldíos (bienes fiscales adjudicables e imprescriptibles)28. Sobre
estos últimos se han reconocido los derechos territoriales de los grupos
étnicos29 y se han adelantado programas de colonización y constitución
de reservas campesinas, adicionalmente, el EDR prevé la adjudicación
de baldíos a unidades agrícolas empresariales en las zonas declaradas
de desarrollo empresarial30.
23
Artículo 63, Constitución Política – C.P.
Con anterioridad para que operara la prescripción agraria sobre bienes inmuebles se requería una ocupación de 5 años.
25
Artículo 136, EDR.
26
Artículo 172, EDR.
27
Las Leyes 785 y 793 de 2002 regulan la acción constitucional de extinción de dominio. Estos bienes se
han utilizado para dotar de tierras a la población desplazada (Documento Conpes 3400 de noviembre
de 2005), campesina y reinsertada.
28
Bienes imprescriptibles: Conciernen a esta categoría los bienes fiscales que pertenecen a una entidad del Estado, en cualquiera de las siguientes modalidades: a) Bienes fiscales propiamente tales: escritorios, hospitales,
cuarteles, etc.; b) Bienes fiscales de espacio público (elementos arquitectónicos o naturales de los inmuebles
fiscales, y c) bienes fiscales adjudicables, corresponden a los bienes baldíos, tanto los que nunca han sido
adjudicados como aquellos a los que se les ha declarado la caducidad o la condición resolutoria (artículo 413,
Código de Procedimiento Civil – C.P.C.) (Corte Suprema de Justicia. Sentencia de junio 14 de 1988).
29
A los pueblos indígenas se les han adjudicado en calidad de resguardos y reservas, más de 30 millones
de hectáreas en todo el país, y a las comunidades negras o afrocolombianas se les han otorgados títulos
colectivos sobre más de 5 millones, específicamente en el Litoral Pacífico.
30
La reglamentación de las reservas campesinas, las zonas de colonización y de desarrollo empresarial se
encuentra en curso.
24
30
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
Concretamente, la ocupación se ejerce sobre bienes baldíos adjudicables31, lo que implica que el ocupante reconoce el dominio inminente de
la Nación y, por ende, no existe el “animus” propio de la posesión sino
una mera expectativa de dominio hasta tanto el Estado titula administrativamente el bien. La titulación puede ser individual o en grupo
(en común y proindiviso). Dentro de los requisitos para adquirir por
este modo se encuentran32: 1) presentar la solicitud de adjudicación
y acreditar que el peticionario no se encuentra incurso dentro de las
prohibiciones puntualizadas en la ley33; 2) demostrar la utilización y
ocupación productiva por un periodo no inferior a 5 años de un predio
cuyo tamaño no puede exceder la superficie precisada como Unidad
Familiar Agrícola – UAF34, la que no puede derivarse del fraccionamiento por parte de ocupantes de mala fe, fraude o violación a la ley.
Adicionalmente, el (los) beneficiario(s) se compromete(n) a no enajenar el bien dentro de 5 años siguientes a la adjudicación35. El incumplimiento de los citados requisitos da lugar a la revocatoria, la declaración
de caducidad y la reversión del baldío o a la acción de nulidad, en los
términos establecidos en el Estatuto de Desarrollo Rural36.
d.Programa de permutas
Para los afectados por el desplazamiento que no desean retornar, la
Ley 398 de 1997 previó “la entrega de otro bien en reemplazo del
que dejaron abandonado o perdieron”, derecho que es autónomo e
31
Se excluyen además de los bienes imprescriptibles, inajenables e inadjudicables, los adjudicados en
zonas de desarrollo empresarial, los reservados a entidades de derecho público o a personas naturales
por la Unidad Nacional de Tierras y los expresamente prohibidos por razones ambientales o explotación
de recursos (Capítulo IV, Título III, Artículos 156, 164, 166 y 167, EDR). El Incoder debe adelantar los
procesos de recuperación de baldíos indebidamente ocupados (Artículo 163, EDR).
32
Artículo 161, EDR.
33
No serán adjudicatarios las personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional, salvo lo dispuesto para las zonas de desarrollo empresarial ni quienes siendo adjudicatarios de tierras baldías las hubieren enajenado.
34
El tamaño de la UAF entendida como la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o
forestal adecuada para generar como mínimo dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, es definido por el Consejo Directivo del Incoder.
35
Artículo 162, EDR.
36
Artículo 161, EDR.
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
31
independiente al que se le otorgue o no el subsidio para compra de
tierras y reubicación37. Este programa se reglamentó 10 años después
de su creación y antes de que se iniciara su aplicación fue modificado
por el Estatuto de Desarrollo Rural. Actualmente su procedencia es
supletiva al otorgamiento del subsidio de tierras38.
37
38
Corte Constitucional. Sentencia T – 921 de 2007.
Decreto 2984 de 2007.
Capítulo 3
Condicionamientos del derecho
a la propiedad
3.1. Exigencia de un título justo
Se entiende por justo título el ajustado a la constitución y a la ley en cuanto
a la capacidad, el consentimiento y la causa y objeto lícitos. Además debe
ser atributivo de dominio por lo tanto no puede ser precario, como sería el
derivado de la mera tenencia, y debe ser verdadero, es decir no originarse
en una falsificación, fraude o acto simulado. La ausencia de uno o más
de estos requisitos da lugar a la nulidad relativa o absoluta del acto o
contrato39. La fuente del título puede ser la compraventa, la sucesión o la
ley (ocupación, accesión o prescripción).
Si bien se exige la existencia de un título justo, la normatividad interna
contempla figuras como las que se describen a continuación, que se
apartan de los requisitos descritos.
a. Venta de cosa ajena - seudotradición Se admite como válida la venta de cosa ajena40. El comprador tiene la
posibilidad de convertirse en dueño en el evento de que el vendedor
adquiera posteriormente el derecho de dominio41.
b.La simulación.
Se configura cuando se producen contraescrituras públicas o escrituras
privadas que alteren lo pactado en la pública42. Al igual que en el
39
Artículo 1742, C. Civil.
Artículo 1871, C. Civil.
41
Artículos 752 y 1857, C. Civil.
42
Artículo 1766, C. Civil.
40
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
33
caso anterior, la jurisprudencia ha validado los actos simulados bajo
el argumento de que se trata de una manifestación de la voluntad
privada43 y de la libertad contractual44, bajo el supuesto de que “no
es dable pensar que el ocultamiento del genuino fin implica de por si
ilicitud”45.
c.La lesión enorme
Opera cuando una de las partes de la compraventa sufre un perjuicio
derivado de la extrema desproporción entre el valor de la cosa y el precio
que se paga o recibe por ella46. Concretamente, el” vendedor sufre lesión
enorme cuando el precio que recibe es inferior a la mitad del justo precio
de la cosa que vende; y el comprador (…), cuando el justo precio de la
cosa que compra es inferior a la mitad del precio que paga por ella”47. La
jurisprudencia ha indicado que el Código Civil consagra la denominada
lesión objetiva – desproporción en las condiciones -, la cual es
independiente del móvil subjetivo y de la manera como éste haya influido
en el consentimiento48. Es decir excluye que dichas condiciones sean
producto de “violencia moral, de un estado de necesidad o inducid[as]
dolosamente por la contraparte que se beneficia”49.
d. La posesión inscrita
La legislación admite esta figura, denominada falsa tradición, a través
de la cual se permite la existencia simultánea de un poseedor inscrito y
un poseedor material. La falsa tradición puede sanearse, por medio del
proceso especial establecido en la Ley 1182 de 2008, cuando se trate de:
43
Artículo 1618, C. Civil.
Corte Constitucional. Sentencia C – 071 de 2004 y Corte Suprema de Justicia. Sentencia de Casación
de mayo 21 de 1969.
45
Corte Suprema de Justicia. Sentencia de Casación Civil de mayo 16 de 1968 y Corte Constitucional.
Sentencia C – 071 de 2004.
46
Artículo 32 Ley 57 de 1887 y artículos 1950 y 1951, C. Civil y Corte Constitucional. Sentencias C - 222
de 1994 y C -534 de 2005.
47
Artículo 1947, C. Civil.
48
Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 23 de febrero de 1983. 49
Ídem.
44
34
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
inmuebles “cuya extensión en el sector urbano no sea superior a media
hectárea y en el sector rural no sea superior a diez (10) hectáreas”.
e. Pacto de retroventa – condición resolutoria Se trata del acuerdo mediante el cual el vendedor se reserva la facultad
de recobrar la cosa, previo pago al comprador de la suma que se
determine o del valor de la misma50.
f. Acción oblicua de prescripción
A través de esta acción, incorporada en la Ley 791 de 2002, se permite
que un tercero que aduzca ser deudor del poseedor o que tenga interés
en el bien, acuda a la justicia para alegar la excepción de prescripción
o para adelantar la declaratoria de pertenencia.
3.2. Existencia de un título válido
Los actos y contratos sobre bienes inmuebles urbanos o rurales requieren
de la inscripción del título en las oficinas de Registro de Instrumentos
Públicos - ORIP, registro que se constituye en el medio para demostrar
el derecho de propiedad sobre el bien51.
En este orden de ideas, se deben inscribir en las ORIP, los contratos
de compraventa, incluyendo los realizados vía subsidios. Igualmente,
deben registrarse en las ORIP las sentencias que dan lugar a adquisición
de dominio en procesos judiciales de pertenencia, accesión y sucesión52,
los actos administrativos de adjudicación de baldíos y los de titulación,
constitución, saneamiento, deslinde, ampliación, clarificación y
restructuración de territorios étnicos, al igual que los actos derivados
de los procesos agrarios, tales como los que restituyen los baldíos a la
50
Artículos 1339 y 1942, C. Civil.
Corte Suprema de Justicia. Sentencia 18 de febrero de 1972.
52
Artículo 758, C. Civil.
51
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
35
Nación por incumplimiento de la condición resolutoria o caducidad, así
como los que declaran la extinción de dominio agraria, la expropiación,
la clarificación y deslinde de tierras de la Nación, entre otros53.
53
Estos procesos se encuentran regulados en el Estatuto de Desarrollo Rural.
Capítulo 4
Mecanismos de protección del derecho a
la propiedad y posesiones sobre
bienes inmuebles
4.1. Acciones civiles
La normativa civil consagra diferentes instrumentos que amparan el
derecho a la propiedad y a las posesiones. Particularmente, el titular o
los titulares del dominio pueden exigir la protección de sus derechos a
través de la acción reivindicatoria54 y los poseedores mediante la acción
publiciana55. El trámite de estos mecanismos ante la justicia civil puede
tardar entre 8 a 10 años. De otra parte, propietarios, poseedores, ocupantes
y tenedores pueden acudir a las acciones posesorias en los casos en que son
perturbados en la posesión, ya sea vía las acciones posesorias policivas 30 días hábiles siguientes a la perturbación -, o jurisdiccionales, las que
se pueden dirigir a: i). la conservación o amparo -prescriben dentro del
año siguiente al acto de molestia o perturbación-; ii) a la recuperación
del bien - dentro del año siguiente a la pérdida de la posesión o al cese
de la violencia o clandestinidad-, y iii) al restablecimiento, mediante
la instauración de una querella dentro de los seis meses siguientes al
del acto violento56. En todos los casos, se pueden iniciar las respectivas
acciones penales.
Igualmente, la legislación establece las acciones de simulación y pauliana
frente a la los actos simulados en general o al fraude a los acreedores en
54
Artículo 946 C. Civil.
Artículo 951 C. Civil. La acción publiciana sólo puede ser instaurada en el evento en que pierda la
posesión por el poseedor regular, es decir por quien creyó que adquirió del titular del derecho.
56
Artículos 972 a 985, C. Civil.
55
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
37
particular. En el primer caso puede ser interpuesta por cualquier persona
y en el segundo, solamente por los que intervienen en el negocio jurídico
o sus familiares57. Por otro lado, la parte contractual afectada por la lesión
enorme puede demandar la rescisión de la compraventa – dentro de los 4
años siguientes a la forma del contrato -y el demandado puede optar por
allanarse a ella o devolver el equilibrio contractual58.
En aras de amparar los derechos de los involucrados en la venta de cosa
ajena se prevé la acción reivindicatoria a favor del propietario, o la acción
de resolución del contrato más perjuicios y la acción de prescripción de
dominio en beneficio del comprador. A su vez, el vendedor puede exigir
el pago y demás derechos que le han sido conculcados. En los eventos en
que exista dolo o mala fe se puede acudir a las acciones penales59.
De otra parte, el incumplimiento de los requisitos constitucionales y legales
da lugar a las acciones de nulidad relativa – vicios del consentimiento –
o absoluta – objeto y causas ilícitas –. Las que pueden alegarse dentro
de los 4 ó 10 años siguientes al hecho que produce la nulidad. Tanto
las nulidades relativas como las absolutas pueden sanearse por la
prescripción extraordinaria de las respectivas acciones al cabo de los
10 años. Finalmente, los perjudicados por el pacto de retroventa pueden
intentar la acción del mismo nombre, dentro de los cuatro años contados
desde la fecha del contrato60.
4.2. Acciones en la legislación agraria
El EDR contempla las siguientes acciones a favor de los propietarios
o poseedores de predios rurales que se encuentren en situación de
desplazamiento, así como de las víctimas que sean certificadas por la
57
Artículo 2491, C. Civil
Artículos 1946 a 1954, C. Civil.
59
Corte Constitucional. Sentencia C – 174 de 2001.
60
Artículo 1943, C. Civil.
58
38
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
CNRR61, en las que se acepta la existencia de vicios de consentimiento
en situaciones de violencia generalizada, lo que permite presumir que los
actos o contratos no se hubieren celebrado o que las condiciones en que se
realizaron fueron desfavorables debido precisamente a las restricciones a
la libertad ocasionadas por el uso de la fuerza.
• Aumento de los términos de prescripción de las acciones de nulidad,
lesión enorme, rescisión o posesorias, los cuales se inician a contar a
partir del momento en que cesa la condición de desplazamiento62.
• Suspensión de los plazos regulados para la prescripción ordinaria y
extraordinaria, los procesos de saneamiento de la propiedad y los de
jurisdicción coactiva63.
• Procedencia del recurso de revisión contra los fallos ejecutoriados
•
de prescripción adquisitiva de la propiedad64.
• Acumulación del tiempo de ocupación con el del desplazamiento para
efectos de la titulación preferente de baldíos a quienes ostentaban la
calidad de ocupantes y deciden retornar a sus lugares de origen65.
4.3. Mecanismos de aseguramiento de los bienes
El EDR reformó el Registro Único de Predios Abandonados – RUP
que se encontraba a cargo del Incoder66 y se aplicaba exclusivamente
a predios rurales, al trasladarlo a la Superintendencia de Notariado
y Registro – SNR y ampliar su cobertura a los inmuebles urbanos.
En el nuevo Registro Único de Predios y Territorios Abandonados –
61
Parágrafo, artículo 126, EDR.
Artículo 132, EDR.
63
Artículo 127, EDR.
64
El término para interponer el recurso de revisión es de dos años, salvo que exista un proceso penal
relacionado con las causales señaladas en los numerales 2, 3, 4 y 5 del artículo 380 del Código de Procedimiento Civil (falsedad de documentos, testimonios, peritazgos, existencia de violencia o cohecho),
en cuyo caso se suspende hasta que quede ejecutoriada la sentencia penal (artículos 379 a 386, EDR).
65
Artículo 130, EDR.
66
Ley 387 de 1997 y Decreto 2007 de 2001.
62
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
39
RUPTA se deben inscribir todas las prohibiciones de enajenación
y transferencia de bienes que resulten de la puesta en marcha de las
rutas de protección, ya sea como resultado de solicitudes individuales
ante las entidades del Ministerio Público –Ruta Individual-; de las
declaratorias de desplazamiento o de riesgo de ocurrencia por parte
de los Comités Territoriales de Población Desplazada y la aprobación
de los estudios de predios derivados de ellas –Ruta Colectiva–, o de
los requerimientos de formulados por los pueblos indígenas y las
comunidades afrocolombianas –Ruta Étnica-67.
De manera complementaria, le corresponde a la citada Superintendencia
coordinar e implementar el sistema de interrelación dirigido a suministrar
a las entidades competentes “información sobre los bienes inmuebles
rurales y urbanos que han sido objeto del despojo realizado por miembros
de los grupos armados organizados al margen de la ley”68.
67
68
Artículos 127, EDR, Decretos 412 de 2007 y 768 de 2008 y Resolución 816 de 2007 de la SNR.
Artículo 4 del Decreto 3391 de 2006.
40
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
Capítulo 5
Institucionalidad relacionada con el
derecho a la propiedad y posesiones
de inmuebles
L
a normativa involucra diferentes entidades encargadas directa e
indirectamente de funciones relacionadas con la protección del
derecho a la propiedad y posesiones y la realización del derecho a
la reparación, entre ellas las siguientes:
5.1. Ordenamiento social de la propiedad y acceso a tierras y territorios
El EDR atomizó las funciones que antes adelantaba el Incoder en las
siguientes entidades, dependiendo de los fines y destinatarios de los
programas de acceso a tierras.
a. Desarrollo productivo
Incoder y Unidad Nacional de Tierras - UNAT, entidad creada en el
citado Estatuto, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
– MADR, que tiene entre sus funciones definir la vocación de las tierras,
incluyendo los predios rurales con sentencia de extinción de dominio, y
adelantar los procesos agrarios que se encontraban en curso al momento
de la expedición de la Ley 1152 de 2007. Por su parte le corresponde al
Incoder adjudicar baldíos y otorgar los subsidios de tierras con base en
los criterios de productividad, rentabilidad y competitividad que define
el EDR.
b. Derechos territoriales de los grupos étnicos
A partir del 1 de junio de 2008, la adjudicación y titulación a los
pueblos indígenas y afrocolombianos o negros, así como la ampliación,
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
41
saneamiento, delimitación y restructuración de los resguardos, las
reservas indígenas y los títulos colectivos está en cabeza del Ministerio
del Interior y de Justicia - MIJ.
c. Atención a la población desplazada, a las víctimas y a otros sectores
objeto de programas sociales (entre ellos los desmovilizados y
reinsertados). El EDR le asignó las funciones en la materia a Acción
Social, particularmente las referidas a la compra y adjudicación de
tierras, el otorgamiento de subsidios y la ejecución del programa de
permutas. Sin embargo, mediante el Decreto 2984 de 2007, éstas le
fueron retornadas al Incoder.
d. Protección y conservación ambiental - función ecológica de la
propiedad. Estas labores se encuentran a cargo del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT y de las
Corporaciones Autónomas Regionales.
5.2. Derecho a la reparación de las víctimas cobijadas por la Ley 975
de 2005
Le corresponde a Acción Social administrar el Fondo de Reparación de
Víctimas69, así como ordenar los pagos con cargo al mismo de conformidad
con lo definido en las sentencias proferidas por los Tribunales de Justicia y
Paz o en las decisiones que adopte el Comité de Reparaciones70 creado para
efectos del programa de reparaciones individuales por vía administrativa71.
También son funciones de Acción Social en relación con los derechos de
las víctimas: i) apoyar la implementación de los mecanismos de protección,
69
El Fondo se conforma por los bienes lícitos e ilícitos entregados por los desmovilizados y postulados a
los beneficios de la Ley 975; recursos del presupuesto nacional, bienes de extinción de dominio, ya sea
que se trate de bienes vinculados a procesos penales o de extinción de dominio, los recursos provenientes de donaciones nacionales e internacionales (Artículo 54, Ley 975 de 2005) y los predios rurales con
sentencia de extinción de dominio a favor del Estado (Artículo 133, EDR).
70
Integrado por delegados de la CNRR,
71
Decreto 1290 de 2008. “Por el cual se crea el programa de reparación individual por vía administrativa
para las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley”.
42
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
específicamente del RUPTA y ii) formular y coordinar la ejecución de la
política dirigida a satisfacer los derechos a la restitución y/o indemnización
de la PD que ha sido privada del disfrute de sus derechos patrimoniales y
de su derecho a la propiedad y posesiones72.
Adicionalmente, le compete a la CNRR, conjuntamente con las CRRB73,
diseñar el Programa de Restitución de Bienes y coordinar su implementación
por parte de las autoridades concernidas, con fines de garantizar los
derechos a la restitución y/o indemnización y las garantías de no repetición
de las víctimas de los grupos armados ilegales que se acojan a la Ley 975
de 2005. Dentro de este programa se incluyen las violaciones “contra
la propiedad, el patrimonio y las violaciones colectivas o atribuibles a
agentes del Estado”, expresamente excluidas del programa de reparaciones
administrativas74. Tanto para la formulación como para la puesta en marcha
del Programa de Restitución de Bienes se debe contar con las entidades
que conforman el Comité Técnico Especializado Nacional – CTEN75 y
los Comités Técnicos Regionales76 creados en el Decreto 176 de 2008 que
reglamentó las CRRB.
5.3. Inscripción, registro e información catastral
La Superintendencia de Notariado y Registro - SNR, adscrita al MIJ, tiene
a su cargo la inspección, vigilancia y control de los servicios públicos que
Acción Social coordina la Política de Atención a la Población Desplazada en los términos definidos por
la Ley 387 de 1997, el Decreto 250 de 2005 y las órdenes de la Corte Constitucional, en especial las
derivadas de las Sentencias T – 025 de 2004 y sus autos posteriores y de la Sentencia T - 821 de 2007.
73
Se conforma por representantes de la Procuraduría, la Defensoría y las Personerías, y por delegados del
MIJ y de la CNRR. Inicialmente operarán en Bogotá, Medellín, Sincelejo, Barranquilla, Bucaramanga,
Valledupar, Pasto, Cali, Mocoa, Neiva, Quibdó y Cartagena, ciudades en donde se ubican las sedes
regionales de la CNRR.
74
Artículo 2 del Decreto 1290 de 2008.
75
Integrado por delegados del Incoder, la UNAT, el MADR, el MIJ, el MAVDT, el Banco Agrario; el
IGAC y los catastros descentralizados, la SNR, Acción Social, la Dirección Nacional de Estupefacientes – DNE - Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen Organizado
– FRISCO, y de la Unidad Nacional de Fiscalía para la Justicia y Paz.
76
Hacen parte de estos Comités el gobernador o el alcalde del departamento, municipio o distrito en que
operen las CRRB y los delegados del Incoder y del Círculo Principal de las ORIP.
72
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
43
prestan los notarías y las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos –
ORIP, ante las cuales se solemnizan los actos y contratos realizados sobre
bienes inmuebles. Como ya se mencionó es tarea de la SNR llevar el RUPTA
y coordinar el sistema de información establecido para garantizar los
derechos a la reparación de las víctimas cobijadas por la Ley 975 de 2005.
En el ejercicio de estas funciones las entidades mencionadas deben articular
sus actuaciones con las oficinas de catastro – Instituto Geográfico Agustín
Codazzi – IGAC y los catastros descentralizados de Antioquia, Medellín,
Cali y Bogotá-, instancias a cuyo cargo se encuentra la gestión catastral
nacional, esto es llevar el inventario de los bienes inmuebles pertenecientes
al Estado y a los particulares con el objeto de lograr su correcta identificación
física, jurídica, fiscal y económica.
5.4. Trámites de acciones judiciales
Les corresponde a los organismos judiciales adelantar los procesos civiles,
penales y agrarios. Es de anotar que pese a que desde el año 1989 se creó
la jurisdicción agraria77, solamente se constituyeron los tribunales agrarios
de Cundinamarca y Antioquia, en consecuencia los respectivos trámites
se adelantan ante la jurisdicción ordinaria y la contencioso administrativa.
En los casos en que hubiere lugar a la instauración de acciones penales
éstas se llevan a cabo ante la Fiscalía y la jurisdicción penal. En dichos
procesos, el Ministerio Público es ejercido por el Procurador General de la
Nación y sus representantes, así: en materia agraria, a través del Procurador
Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios y 30 procuradores
judiciales ambientales y agrarios78; en materia penal por el Procurador
Delegado para el Ministerio Público y los procuradores judiciales penales,
entre ellos los asignados especialmente para los procesos de la Ley 975 de
2005, y en materia civil, por el Procurador Delegado para Asuntos Civiles
y 3 procuradores judiciales civiles.
77
78
Decreto 2309 de 1989.
Artículo 171, EDR. Enuncia las funciones que ejerce la procuraduría judicial agraria en los procesos
judiciales y administrativos derivados de los procesos agrarios.
44
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
Capítulo 6
Limitaciones para la satisfacción efectiva
del derecho a la propiedady posesiones y,
por ende, a la reparación integral
B
ajo estas premisas legales, como se expondrá a continuación,
existe una brecha entre la normatividad que rige el derecho a la
propiedad y los modos de acceso a ella y la realidad derivada
de las precarias relaciones con los bienes inmuebles, específicamente los
rurales, la que se manifiesta en las dificultades para asegurar la satisfacción
del derecho a la reparación integral y las garantías de no repetición. La
superación de estas problemáticas – algunas de las cuales se mencionan
en este texto - requiere ser abordada integralmente en la formulación
y puesta en marcha de la política diferencial a favor de la población
desplazada que abandonó bienes, a cargo de Acción Social, y en el diseño
del Programa de Restitución de Bienes, por parte de la CNRR.
6.1. Exigencia de un título justo
Como se mencionó, un título justo implica estar ajustado a la constitución
y a la ley en cuanto a la capacidad, el consentimiento y la causa y objeto
lícitos y ser verdadero. La ausencia de uno o más de estos requisitos da
lugar a la nulidad relativa o absoluta del acto o contrato79.
a. Capacidad
En materia agraria la capacidad de disposición de los bienes adjudicados
o adquiridos vía subsidio está limitada a contar con la autorización del
79
Artículo 1742, C. Civil.
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
45
Estado, so pena de que se configure la nulidad absoluta del acto. Sin
embargo, como consecuencia de prácticas consuetudinarias80, así como por
efecto de la violencia y el conflicto, beneficiarios de programas estatales de
dotación de tierras han realizado transferencias sobre los bienes sin dicha
autorización. Una de las consecuencias de estas situaciones, agravada por
las deficiencias del Incora/Incoder, es la imposibilidad de contar con un
inventario que relacione la totalidad de los bienes, sus beneficiarios y las
transferencias que se han realizado sobre ellos que permita diferenciar
los nuevos adquirentes de buena fe de los que han recurrido a prácticas
ilegítimas para obtener los bienes.
b. Consentimiento sin vicios
Se entiende por consentimiento libre de vicios, la manifestación libre
y consiente de los intervinientes en un acto jurídico81, lo que implica
que no esté afectada por las siguientes “irregularidades” 82: i) Fuerza o
violencia entendida como “la presión física o moral que se ejerce sobre
una persona para obtener su consentimiento, la cual infunde miedo o
temor en la misma”, ii) dolo definido como “toda especie de artificio
para engañar a otro sujeto del negocio jurídico y que induce o provoca
un error en él”, y iii) error, consistente “en la falta de correspondencia
entre la representación mental del sujeto y la realidad, es decir, en el
conocimiento no verdadero o falso de la realidad83.
La jurisprudencia y la doctrina han acogido la existencia de la presunción
de fuerza en situaciones de violencia, lo que implica que quien
transfiriere un predio en una zona bajo el control de un grupo armado
“puede apelar la nulidad relativa del contrato por la presencia de la fuerza
80
Dentro de estas prácticas se encuentran negociaciones entre vecinos y familiares, algunas de ellas derivadas de la imposibilidad de atender las obligaciones crediticias de los beneficiarios por concepto de
subsidios o créditos para los proyectos productivos, entre otros.
81
Artículo 1508, C. Civil.
82
Corte Constitucional. Sentencia C – 993 de 2006.
83
Idem.
46
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
en la expresión del consentimiento”84. Sin embargo esta presunción
no es suficiente para garantizar los derechos de los desposeídos,
ante la posibilidad de sanear las nulidades por vía de la prescripción
extraordinaria85, declarada exequible por la Corte Constitucional86.
Por lo tanto, si el afectado no alega la existencia de la violencia y la
fuerza dentro de los 10 años siguientes87, pierde el derecho de hacerlo
y, en consecuencia, el poseedor que las ejerció queda legitimado para
adelantar el proceso de pertenencia y adquirir la propiedad. El fallo del
máximo Tribunal no se ajusta al pronunciamiento de la misma instancia
mediante el cual declaró la inexequibilidad de la prescripción de la
acción de extinción del dominio, con el fin de impedir “el saneamiento de
“las fortunas ilícitas”, puesto que “los vicios que afectan el patrimonio
mal habido jamás pueden sanearse, y menos todavía inhibir al Estado
para perseguir los bienes mal adquiridos”88. Sin embargo, en el primer
pronunciamiento citado, se asimiló a “negligencia o aun la indolencia” la
falta de actuación de quienes pudieron enmendar “[L]o que en principio
es una situación fáctica (aún violenta) no amparada por el derecho”,
apartándose del principio de derecho romano que consideraba que “lo
que es inicialmente vicioso no puede convalecer por el transcurso del
tiempo”.
Por el contrario, el EDR prohíbe expresamente “adelantar procedimientos
de prescripción adquisitiva de dominio sobre predios de propiedad de
la población desplazada por la violencia”, así como sobre pertenencias
84
VELASQUEZ JARAMILLO. Op. cit.
Artículo 1742, C. Civil.
86
Corte Constitucional. Sentencia C – 577 de 1988. La decisión no es compatible con la observación
formulada en la misma providencia sobre la conveniencia de aplicar la imprescriptibilidad de la acción
penal y de la pena cuando se trata de “hechos singularmente graves y repudiables como los crímenes
de lesa humanidad (…) que, precisamente, también por razones no sólo de decencia sino de profilaxis
social, no deben olvidarse”. Al respecto, el artículo 83 de la Ley 599 de 2000 señala que el término de
prescripción para las conductas punibles de genocidio y desplazamiento forzado, será de treinta (30)
años.
87
Artículo1. Ley 791 de 2002. Redujo a 10 años todas las prescripciones veintenarias (adquisitiva de
dominio, extintiva, petición de herencia, saneamiento y nulidades absolutas).
88
Corte Constitucional. Sentencia C – 374 de 1997.
85
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
47
derivadas de “conductas de intimidación o violencia”89. En este orden
de ideas, el Estatuto contempla la procedencia del recurso de revisión
contra los fallos ejecutoriados de prescripción adquisitiva, cuando se
“lograre demostrar por el interesado su condición de desplazado por
la violencia o los actos o conductas de intimidación o violencia que
le hicieron imposible el disfrute de su propiedad”. No obstante, los
avances introducidos en el EDR su alcance se limita a la población
desplazada que acredite el derecho de propiedad90.
De otra parte, la normativa civil y agraria no se ajusta a la especial
condición de vulnerabilidad de las víctimas, particularmente de la
población desterrada, en aspectos como el desconocimiento de su derecho
a la propiedad y posesiones, la forma y los mecanismos de hacerlos
efectivos y los plazos para resolverlos, así como las limitaciones para el
acceso a la justicia91. De otra parte, al establecerse la acción de nulidad
relativa para los vicios del consentimiento se excluye la posibilidad
de que el Ministerio Público pueda interponerlas en ejercicio de sus
funciones de defensa de los derechos humanos, el orden justo y la moral
social92, como sucede frente a la nulidad absoluta93.
c. Objeto y causa lícitos
Según el Código Civil, hay objeto ilícito “en todo lo que contraviene al
derecho público” 94, como es el caso de la enajenación de las cosas que
no están en el comercio y de los derechos que no pueden transferirse,
89
Artículo 137, EDR.
Ídem.
91
Entre ellas la capacidad de acudir a las instancias judiciales para demandar su restablecimiento, los
obstáculos probatorios para demostrar la titularidad y relación con los bienes, la incapacidad de contar
con un abogado o defensor que adelante el trámite y la presencia de actores armados en las zonas de
desplazamiento. Prueba de ello es que según ACNUR, “Mientras entre el 2004 y el 2006 fueron registradas 619.000 personas desplazadas, tan sólo se inició la investigación de 6500 casos. Para ese mismo
período, llegaron a juzgados penales 32 procesos y tan sólo 13 casos fueron fallados sancionando por
este delito a 15 personas”. En: ACNUR. Balance de la política pública para la Atención Integral al Desplazamiento Forzado en Colombia, enero 24 de 2004 – abril 2007, agosto 2007.
92
Artículo 34, C.P.
93
Artículo 1742, C. Civil.
94
Artículos 1519 y 1521, C. Civil.
90
48
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
entre otras. Por su parte, se entiende como causa ilícita “la prohibida
por la ley, o contraria a las buenas costumbres o al orden público”,
como seria “la promesa de dar algo en pago de una deuda que no existe”
y “la promesa de dar algo en recompensa de un crimen o de un hecho
inmoral”95. Tanto la causa como el objeto ilícito dan lugar a la acción de
nulidad absoluta, saneable por el transcurso del tiempo96.
Con base en dichos mandatos, la ocupación y la posesión no se pueden
ejercer sobre bienes que están prohibidos por la Constitución o las
leyes. No obstante, como efecto del fracaso en el ordenamiento social
y ecológico de la propiedad y de las reformas agrarias; los procesos de
colonización promovidos por el Estado o por los actores del conflicto,
y la incapacidad de las instituciones estatales de respetar y garantizar
los derechos patrimoniales, entre otros factores, es frecuente la
ocupación sobre bienes de uso público97, pese a que tienen la condición
de imprescriptibles, inalienables e inadjudicables98, como sucede
con las zonas declaradas parques nacionales naturales y sus zonas
amortiguadoras, las áreas de patrimonio cultural arqueológico y/o de
conservación ambiental (reservas forestales y humedales), y las tierras
y territorios adjudicadas o tituladas a grupos étnicos99.
Las declaratorias de zonas ambientales y de territorios étnicos originan
dos situaciones:
95
Artículo 1524 C. Civil.
Artículo 1742, C. Civil.
97
Son bienes de uso público los destinados a un uso común de los habitantes (arts. 674 y 676, C. Civil),
los cuales están en cabeza del Estado, que ejerce sobre ellos un dominio inminente, sin que hagan parte
de su patrimonio a diferencia de los bienes fiscales (Artículos 101 y 102, C.P).
98
Son imprescriptibles. No proceden sobre ellos juicios de declaración de pertenencia, ni admiten ocupación permanente; inalienables: No se pueden vender, permutar, donar, hipotecar, expropiar, darse en
usufructo no constituir servidumbres pasivas. La restitución opera por vía del Código de Policía – procedimiento restitutorio - o a través de acciones populares, e inembargables. No son objeto de embargo
o secuestro (Artículos 407, 684 y 2519, C.P.C).
99
Resguardos y reservas indígenas, incluyendo los asignados por la corona española y los adjudicados por
el Incora, así como los títulos colectivos de las comunidades negras en la cuenca del Pacífico (Ley 70
de 1993).
96
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
49
• La primera relacionada con quienes detentaban derechos de propiedad
o los ocupaban de manera previa, y la segunda frente a quienes se
asientan en ellas con posterioridad a dicha declaratoria. Frente a los
primeros, con el objeto de garantizar por los fines constitucionales100,
así como los derechos o expectativas de derechos, la legislación
prescribe el saneamiento, esto es la compra a los propietarios de
los predios o de las mejoras a los colonos. En el segundo caso,
los ocupantes son considerados de mala fe. En igual situación se
hallan las personas que adquieren baldíos titulados o bienes objeto
de compraventas con subsidio de tierras, cuando se incumplen las
exigencias y obligaciones definidas en la normativa agraria.
• Es de anotar que la Procuraduría General de la Nación ha llamado
la atención sobre el uso de los procesos judiciales de pertenencia
como mecanismo para adquirir la propiedad de bienes que tienen el
carácter de imprescriptibles, pese a que se trata de hechos tipificados
penalmente, como sucede con la apropiación de bienes protegidos y
la indebida ocupación de áreas de especial importancia ecológica
y cultural101. Igualmente, ese organismo ha advertido sobre la
ilegalidad de declarar judicialmente la propiedad sobre baldíos
así como sobre el riesgo de legalizar apropiaciones ilegítimas, en
desarrollo de interpretaciones laxas del artículo 407 del Código de
Procedimiento Civil, que prevé la posibilidad de adelantar procesos
de usucapión contra personas indeterminadas no inscritas en las
ORIP, previa certificación de los registradores de instrumentos
públicos, funcionarios que no tienen a su disposición inventarios
completos y confiables sobre los bienes baldíos y sobre los bienes de
uso público, requisito fundamental para clarificar si el predio sobre
el que se adelanta el citado proceso judicial se encuentra o no fuera
del comercio.
100
Reconocimiento y respeto a la diversidad étnica y cultural y ambiental. Preámbulo, arts. 2 y 7, 8 70,
entre otros del la C.P.
101
Artículo 337, C. Penal.
50
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
6.2. Título debidamente inscrito en las oficinas de Registro e Instrumentos Públicos
Como se mencionó, los actos o contratos sobre bienes inmuebles
exigen la inscripción en las ORIP. Sin embargo, un altísimo porcentaje
de las titulaciones de baldíos y de las compras de tierras con subsidios
entregados por INCORA/INCODER, así como los procesos relacionados
con los territorios étnicos no han surtido ese trámite102, debido a diversos
factores como el desconocimiento de esta exigencia, las prácticas
consuetudinarias asociadas a las relaciones con la tierra, los costos que
implica la inscripción y el registro103 a los que se suman los costos de
transporte a las ciudades en que operan las ORIP, y la limitada cobertura
de las oficinas de catastro, notariado y registro. En similar situación se
hallan las ocupaciones originadas por procesos de colonización sin el
acompañamiento de medidas de titulación y las derivadas del éxodo
forzado a zonas declaradas con fines ambientales y étnicos.
En conclusión, la precariedad en las relaciones con los bienes inmuebles
puede emanar 1) exclusivamente de la ausencia del requisito de
solemnidad – inscripción del título en las ORIP -; o 2) de dicha ausencia
y la imposibilidad del registro por la inexistencia de un título ajustado a
la ley. La carencia de títulos validos además de limitar las reclamaciones
sobre los bienes facilita la convalidación de las usurpaciones. En lo
que atañe al proceso de la Ley 975, esta problemática, permite burlar
la obligación de los perpetradores de reparar a la víctimas, dado que
Acción Social como administradora del FRV no puede disponer de ellos
para obtener recursos y debe proceder a entregarlos a las respectivas
102
Diferentes estudios se han referido al tema, sin embargo no se tiene información precisa sobre el número
de títulos que se hallan en esta situación.
103
Los gastos de la escritura de venta (honorarios al notario, pagos a la ORIP, abogado, etc.) corren por
partes iguales entre las partes, salvo que acuerden porcentajes diferentes. Los del impuesto de registro
están a cargo del vendedor, salvo que expresamente se convenga otra cosa (Artículo 1862, C. Civil). En
la práctica se distribuyen en partes iguales.
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
51
autoridades, incluyendo las de los pueblos indígenas y las comunidades
afrocolombianas, en los casos en que se trata de territorios étnicos.
De otra parte, la informalidad en la tenencia de la tierra y los territorios
impide su protección a través del RUPTA. Ciertamente, en la medida
en que no se cuenta con títulos inscritos en las ORIP, estas medidas se
aplican preferentemente a los propietarios, puesto que pese al mandato
dado a la SNR y a las ORIP de efectuar las anotaciones de prohibición
de enajenación o transferencia a favor de poseedores, ocupantes y
tenedores no existen los registros y sistemas de información que
propicien esta labor, razón por la cual menos del 7% de las solicitudes
realizadas ante el Incoder se traducen en anotaciones en los respectivos
folios de matrícula y en la inclusión en el RUP104.
6.3. Figuras que atentan contra los derechos de las víctimas
No obstante la exigencia de un título justo la legislación admite la venta
de cosa ajena, la simulación, la lesión enorme, la falsa tradición, la
acción oblicua y el pacto de retroventa, ente otras modalidades a las
que se hizo referencia arriba. Su aplicación por parte de los autores de
violaciones de los derechos patrimoniales ha permitido menoscabar el
derecho a la propiedad y posesiones y ha contribuido a normalizar el
destierro y el despojo. Ello en la medida en que si bien la legislación
prevé la acciones para reclamar y reivindicar la titularidad o relación
con el bien, la vulnerabilidad de las víctimas y su estado de indefensión,
hace casi inviable que cuenten con el conocimiento, la capacidad y la
seguridad para interponer las acciones previstas en la ley, especialmente
cuando un alto porcentaje de las víctimas tiene relaciones frágiles con
los bienes inmuebles.
104
INCODER, 2008. Corte a enero 8 de 2008. En: www.incoder.gov.co.
52
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
Ciertamente, ante las circunstancias del desplazamiento y el despojo
de las víctimas del conflicto no es factible generalizar que en la venta
de cosa ajena no medie la violencia o el dolo con fines de apropiarse
de bienes, legalizarlos y/o de impedir su restitución. Por su parte, la
simulación propicia que los perpetradores se despojen de activos
-“ventas de confianza”-, o que oculten, mediante declaraciones ficticias,
la verdadera naturaleza del negocio; las condiciones – precio distinto al
pactado - y la identidad de los intervinientes – interposición de personas-,
comúnmente conocido como testaferrato. En efecto, esta modalidad es
reconocida en los decretos reglamentarios de la Ley 975 de 2005 como un
mecanismo para encubrir los bienes apropiados fraudulentamente, razón
por la cual se les demanda a los violadores deshacer las simulaciones
realizadas y se prevé la aplicación del principio de oportunidad a favor
de los testaferros. Nuevamente se advierte que pese a que la legislación
prevé acciones para que se declare la inexistencia del acto simulado y
acciones penales para castigar a los implicados, éstas no son ejercidas
por los titulares por las razones antes expuestas.
De otra parte, la consagración de la lesión enorme objetiva, deja por
fuera las circunstancias de la violencia y la fuerza ejercitada contra los
titulares de los bienes por parte de los actores del despojo y la usurpación.
A su vez, la posesión inscrita y de manera particular su saneamiento
en las actuales circunstancias puede constituirse en el mecanismo más
expedito para legalizar las apropiaciones, dada la imposibilidad de las
víctimas de la fuerza, el engaño y el temor de hacerse parte en el proceso
sumario definido en la Ley 1182 de 2008, en el que no tiene participación
el Ministerio Público. Situación similar se deriva de la acción oblicua
de prescripción, en la que no se demanda suficientemente pruebas de
la calidad del acreedor o del tercero interesado en obtener el dominio
frente a los eventuales derechos de la PD. Por su parte, el pacto de
retroventa permite sacar del patrimonio de los victimarios bienes para
deshonrar el compromiso asumido de reparar a sus víctimas.
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
53
6.4. Debilidades institucionales
El fraccionamiento de la débil institucionalidad del sector rural y la
atomización de funciones en materia de acceso, administración y
disposición de los bienes rurales, derivadas del EDR no parece ser la
adecuada para garantizar los derechos a la propiedad y posesiones, a la
restitución, a la indemnización y a la no repetición. El traslado de las
tareas en materia de tierras rurales se realizó a entidades que, además
de disminuidas, fueron sobrecargadas de funciones. Concretamente, los
derechos territoriales de los grupos étnicos le fueron atribuidos a la cartera
del interior, la que también está encargada de las funciones de justicia.
Por su parte, la conservación y preservación del patrimonio ambiental
quedó en manos de la cartera de ambiente, a la que le competen también
las funciones de vivienda urbana y desarrollo territorial. Los programas
de acceso a tierras de las víctimas, incluyendo la población desplazada
están en cabeza de Acción Social, programa presidencial al que también
le corresponden tareas que van desde la coordinación de la cooperación
internacional, la política de atención a la población desplazada y la Red
de Lucha contra la Pobreza hasta programas relacionados con la guerra
contra el narcotráfico y pago de las órdenes de reparación emanadas
de los Tribunales de Justicia y Paz y del Comité del Programa de
Reparación Administrativa. Finalmente, los temas de desarrollo rural y
acceso a tierras se distribuyeron entre el menguado Incoder y la Unidad
de Tierras.
Asimismo, la magnitud del despojo y el destierro no guardan relación
con la capacidad de otras instituciones que tienen a su cargo la protección
y respeto de los derechos a la propiedad y posesiones sobre bienes
inmuebles rurales y urbanos y apoyar las acciones de reparación.
Evidentemente, como ya se indicó la cobertura geográfica de la
mayoría de las entidades administrativas y judiciales es insuficiente
para propiciar las reclamaciones y su trámite. Además, las entidades no
54
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
cuentan con los recursos requeridos para el ejercicio de sus funciones
tradicionales y de las que les asigna el EDR, ni con suficientes y
adecuados mecanismos de articulación y coordinación. Por vía de
ejemplo, de las 191 ORIPs solamente 41 están conectadas al sistema
de información en línea; la interrelación entre catastro y registro solo
se ha aplicado en 5 municipios (Cartagena, Sincelejo, Manizales, Neiva
y La Mesa); en el traspaso del Incora al Incoder se perdió gran parte
de la información sobre adjudicaciones, titulaciones y demás procesos
agrarios, y la actualización catastral se reduce a 751 municipios.
Tampoco existen mecanismos idóneos y funcionales que permitan cruces
entre los sistemas de información que llevan diferentes entidades, entre
ellas Acción Social (Registro único de Población Desplazada, Registro
del Programa de Atención a Víctimas de la Violencia e inventarios sobre
bienes entregados al FRV), el Incoder (procesos agrarios), la Fiscalía
(registros de víctimas en el marco de la Ley 975 de 2005) y la Dirección
Nacional de Estupefacientes (bienes de extinción de dominio). De igual
forma, no son suficientes los dispositivos dirigidos a intercambiar
información entre los sistemas citados y los Sistemas de Lavado de
Activos a cargo de la Comisión de Coordinación Interinstitucional
contra el Lavado de Activos - Ccicla105, integrada por los Ministros de
Interior y de Justicia, Hacienda y Crédito Público y Defensa Nacional,
el director del DAS y el Fiscal General de la Nación106, con lo que se
desconoce la estrecha relación entre el tráfico de drogas y las graves
violaciones a los derechos humanos, particularmente en lo que respecta
a la concentración de tierras y territorios, en lo que diferentes organismos
han denominado la contra-reforma agraria.
105
Ley 1121 de 2006 y Decreto 3420 de 2004. La CCICLA tiene como misión formular las políticas del
gobierno en contra de los fenómenos asociados al lavado de activos, el enriquecimiento y financiación
de las organizaciones criminales y terroristas, consolidar. La Secretaría Técnica la ejerce la Unidad de
Información y Análisis Financiero – UIAF del Ministerio de Hacienda.
106
Apoyan este sistema la Dirección de Impuestos y Aduanas – DIAN, el DAS, la DIJIN y la Dirección
Nacional de Estupefacientes - DNE.
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
55
56
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
Capítulo 7.
Recomendaciones
E
l complejo marco jurídico y fáctico descrito exige, en aras de
garantizar el derecho a la propiedad y a las posesiones, con el fin de
adecuarlo a los principios propios de un Estado social de derecho
y al cumplimiento de los estándares internacionales; dotar al Estado y a las
víctimas de instrumentos con los cuales se pueda superar el rezago causado
por el reiterado incumplimiento por parte de las autoridades estatales de los
deberes de protección, garantía y aseguramiento de las condiciones para
la efectiva realización del referido derecho. De igual manera, la revisión
y adecuación de las normas y políticas al respecto deben estar dirigidas
a satisfacer integralmente el derecho a la reparación que, en materia de
derechos patrimoniales, no puede reducirse a la restitución del bien sin
la creación o el restablecimiento del derecho, o a la mera indemnización
económica sin reconocer la violación y los perjuicios causados, y sin
investigar y sancionar a los responsables, y esclarecer las causas y
motivaciones del despojo. Presupuestos que, a su vez, son consustanciales a
la realización de las garantías de no repetición, en el marco del principio de
armonización establecido en los instrumentos internacionales de derechos
humanos.
En este sentido, se requiere acometer las respectivas adecuaciones
normativas e institucionales que atiendan las problemáticas mencionadas
en este texto, las que no reflejan la totalidad de las violaciones y de los
mecanismos legales que las facilitan, pero que permiten avanzar en la
materia.
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
57
7.1. Precariedad de las relaciones con los bienes
Las adecuaciones legislativas implican el reconocimiento expreso de
principios como el de buena fe y la costumbre encaminados a garantizar
los derechos de las víctimas que no disponen de títulos, las que deben
estar acompañadas de programas masivos de titulación, reubicación y
creación de derechos a favor de quienes se han asentado en zonas vedadas
por la Constitución y las leyes. En este sentido y dado que el Estado no
puede alegar sus imposibilidades e incapacidades para menoscabar los
derechos de las víctimas, se debe avanzar en la aplicación de principios
como el del error común creador de derecho. Esto supone que de los
actos informales de transferencia de dominio derivados de creencias
erróneas se derivan consecuencias jurídicas que deben ser avaladas por
el propio ordenamiento, máxime cuando se trata de errores comunes y
colectivos107. Asimismo se debe reconocer la fuerza obligatoria de la
costumbre108 traducida en la inobservancia de reglas legales relativas a
la celebración de contratos, como es el caso del no otorgamiento de la
escritura pública109.
7.2. Prohibiciones impuestas en materia agraria
Si bien es cierto que las normas establecen limitaciones sustentadas en
la obligación de asegurar el acceso progresivo a la tierra, así como en
evitar la concentración y atomización de este recurso, su cumplimiento
está asociado a la corresponsabilidad del Estado. En consecuencia, si
las autoridades no han tenido la capacidad de evitar el destierro y el
desplazamiento, no se puede sancionar indiscriminadamente a quienes
transfieren los bienes adjudicados ya sea para evitar la acción estatal
–vía caducidades, nulidades o acciones ejecutivas, entre otras–, como
107
Corte Constitucional. Sentencia T- 090 de 1995.
Corte Constitucional. Sentencia C –224 de 1994.
109
Corte Constitucional. Sentencia C-651 de 1997.
108
58
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
efecto de amenazas y presiones por parte de actores armados, o del
ejercicio legítimo de la fuerza, como sucede en las aspersiones áreas de
cultivos de uso ilícito, o en los combates contra grupos de la insurgencia,
el paramilitarismo o las mafias del narcotráfico110.
7.3. Ocupaciones en territorios y áreas que están prohibidos en la Carta Política y las leyes – objetos y causas ilícitas
La realidad evidencia que son comunes las ocupaciones en zonas
prohibidas por la Carta Política y en las leyes, razón por la cual se
requieren tratamientos diferenciales conducentes a satisfacer los
derechos de las víctimas. En efecto, frente a los casos de familias que
actuaron de buena fe, es decir, de aquellas que adquirieron, ocuparon (u
ocupan) y poseyeron (o poseen) bienes localizados en las mismas como
resultado de acciones u omisiones de las autoridades – procesos de
colonización111-, de la ausencia de programas de saneamiento, o como
consecuencia del accionar de grupos armados, se requiere implementar
programas de reubicación y creación o restablecimiento de derechos.
Ello en la medida en que no puede endilgárseles a los afectados la
negligencia del Estado en proteger y conservar dichas áreas, así como
el deber de garantizar a las poblaciones más vulnerables del campo el
acceso a la propiedad, y las condiciones de dignidad y seguridad.
Por el contrario, frente a apropiaciones de bienes de uso público y de
territorios étnicos originadas en motivaciones particulares en desmedro
del interés general –explotación de recursos naturales, implementación
de proyectos agroindustriales, siembra de cultivos proscritos, entre
110
Corte Constitucional. Auto 218 de 2006.
La descoordinación interinstitucional se manifiesta en las contradicciones entre las entidades. Por vía de
ejemplo, mientras que entidades nacionales, departamentales y municipales apoyan proyectos para las
poblaciones asentadas en estas zonas (luz, salud, vías), las autoridades ambientales promueven programas de reubicación.
111
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
59
otros–, amparadas incluso bajo modalidades aparentemente legítimas
–adquisiciones, alianzas productivas, escrituras y sentencias judiciales
de pertenencia-112, se debe exigir la entrega material al Estado o a los
grupos étnicos –cuando a ello hubiere lugar–, y la reparación de los
daños causados. Adicionalmente, en los eventos en que postulados a la
Ley 975 de 2005 entreguen bienes que se encuentren en las condiciones
descritas se deben impulsar las respectivas acciones penales contra
quienes los aportan113.
Para efectos de impedir la legitimación de predios localizados en zonas
declaradas como territorios étnicos o de protección ambiental o en
baldío, vía procesos de pertenencia, se requiere reformar el artículo 407
del Código de Procedimiento Civil en aras de evitar las interpretaciones
y los efectos mencionados.
7.4. Violencia, fuerza y dolo – posesión viciosa
Con el fin de amparar efectivamente los derechos patrimoniales de los
poseedores se requiere efectuar ajustes normativos en los siguientes
aspectos:
• Armonizar la legislación civil y agraria de manera que se consagre la
presunción de ausencia de voluntad y consentimiento –prevista en esta
última– en los actos o contratos realizados en regiones y zonas urbanas
caracterizadas por la violencia generalizada. En este orden de ideas, se
sugiere incorporar en el ordenamiento jurídico la presunción de pleno
derecho a la que hacen referencia los Principios para la restitución
de bienes, tierras y patrimonio (Principios Pinheiro, 15.7) en virtud
112
Prácticas permanentemente denunciadas por la Procuraduría y otras instancias. Ejemplo de ello es la
ocupación con cultivos de palma de los títulos colectivos de Jiguamiandó y Curvaradó.
113
Como sucede con uno de los 27 predios a los que se les decretaron medidas cautelares en el proceso que
se adelanta contra Salvatore Mancuso, localizado en la Isla Múcura.
60
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
de la cual se asume que quienes huyeron de “sus hogares durante
un determinado periodo marcado por la violencia”, “lo hicieron por
motivos relacionados con la violencia” y, en consecuencia, tienen
derecho a la restitución de los bienes abandonados o usurpados. De
manera particular, esta presunción puede establecerse en las zonas
urbanas y rurales que sean objeto de declaratorias de desplazamiento
forzado o de riesgo por parte de los comités territoriales de atención a
la población desplazada.
Con base en lo anterior, es conveniente extender la prohibición de
adelantar procesos de pertenencia a que hace referencia el EDR
a los inmuebles urbanos y rurales, y a los poseedores de buena fe y
ocupantes de baldíos que tengan la condición de población desplazada
o de víctimas.
• Aumentar los plazos de las acciones posesorias policivas y
jurisdiccionales en forma tal que se garanticen los derechos de las
víctimas de violaciones de los derechos a la propiedad y posesiones.
Está probada la vulnerabilidad de la población desplazada para iniciar
procesos policivos o jurisdiccionales en los términos definidos en la ley
civil.
• Consagrar la imprescriptibilidad del saneamiento de los vicios de
consentimiento, así como del objeto o causa ilícitos, dándole un
tratamiento similar al adoptado en torno a la acción de extinción de
dominio, en la medida que se buscan fines similares, esto es, impedir
vía el transcurso del tiempo la legitimación del “crimen, el fraude y
la inmoralidad”, conductas que en ningún momento pueden generar
derechos114, máxime cuando se ejecutan en menoscabo de poblaciones
de especial protección como es el caso de la población desplazada y de
los grupos étnicos, entre otros.
114
Corte Constitucional. Sentencia C – 374 de 1997.
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
61
7.5. Modalidades de la legislación que atentan contra los derechos de las víctimas
Como se señaló, a pesar de la exigencia de un justo título, la legislación
contempla la existencia de figuras que se oponen a este precepto, las que
además no contribuyen a amparar los derechos de las víctimas a las que
se les priva de su derecho a la propiedad y a las posesiones, y tampoco
garantizan el derecho a la restitución integral. En esa medida, la puesta en
marcha de una política especial en la materia, y el Programa de Restitución
de Bienes demandan cambios normativos, como los que se mencionan a
continuación:
• Reformar la acción de rescisión en casos de lesión enorme con el fin
de aceptar su configuración por razones subjetivas, es decir, presumir
que en situaciones de violencia y, especialmente de desplazamiento, el
desequilibrio contractual es producto de actos que atentan contra el libre
consentimiento.
• Eliminar del ordenamiento jurídico la falsa tradición, dado que en las
actuales circunstancias propicia la coexistencia de titulares de derechos
sobre bienes abandonados o expoliados con las de los posibles victimarios
o de personas que les son afines. Complementariamente, se requiere
proceder a derogar la Ley 1182 de 2008 que consagra la posibilidad
de sanear la posesión inscrita. En sentido análogo, es conveniente
excluir de la normativa interna la pseudo-tradición y las figuras del
pacto de retroventa, modalidad que además de quebrantar el derecho a
la propiedad y posesiones se presta para legitimar las propiedades mal
habidas y para burlar los derechos de las víctimas a la reparación vía la
restitución de sus bienes, o la indemnización, en la medida en que les
permite a los perpetradores de los delitos deshacerse temporalmente de
su patrimonio.
• Abolir la figura de la simulación puesto que su uso está vinculado a
la pretensión de ocultar y legalizar prácticas de lavado de activos y
62
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
de expolio, exacerbadas por el narcotráfico. En este sentido, se deben
acoger los cuestionamientos morales y éticos planteados en varios
pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia, antes de que se
privilegiara su aceptación. Más allá de la posibilidad de acudir a las
instancias penales115, esta modalidad se ha extendido y se vincula a las
violaciones del derecho a la propiedad y las posesiones de las víctimas.
En efecto, el Decreto 3391 de 2006 convoca a los postulados a la Ley
975 de 2005 a deshacer las simulaciones y faculta a la Fiscalía para
aplicar el principio de oportunidad en beneficio de los testaferros.
7.6. Acciones judiciales
Indiscutiblemente, las legislaciones agraria y civil contemplan variadas
acciones dirigidas a garantizar el derecho a la propiedad y a las posesiones.
Sin embargo, su empleo no corresponde a las múltiples violaciones
contra el citado derecho, razón por la que se hace necesario establecer
mecanismos de justicia de transición en materia civil, consistentes en
crear jurisdicciones especiales a cargo de profesionales con experiencia
en derechos patrimoniales y en bienes, acompañados de procedimientos
expeditos que atiendan los principios de recurso efectivo, plazo razonable
y debido proceso y, en consecuencia, que permitan realizar el derecho al
acceso a la justicia de quienes están impedidos para disfrutar y disponer de
sus bienes.
7.7. Arreglos institucionales
La realización efectiva de los derechos ampliamente mencionados en este
texto implica el fortalecimiento de las instituciones concernidas en ello.
Particularmente, es prioritario dotar a la Superintendencia de Notariado y
115
La simulación guarda relación con varios delitos penales, entre ellos la estafa (artículo 264, C. Penal);
el estado de insolvencia (artículo 255, ídem); el lavado de activos (artículo 323, ídem); y el enriquecimiento ilícito (artículo 327, C. Penal).
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
63
Registro y a las oficinas de registro de instrumentos públicos y de catastro,
de los recursos financieros, humanos y tecnológicos que les permitan
asumir plenamente las funciones asignadas, entre ellas la puesta en marcha
del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados –RUPTA y del
sistema de interrelación de bienes despojados. Complementariamente, se
hace necesario reforzar a las entidades que conforman la red de protección de
bienes de la población desplazada, específicamente al Incoder, al Ministerio
del Interior y de Justicia, y a los Comités Territoriales de Atención, así como
a los organismos del Ministerio Público con miras a ampliar las rutas de
protección en diferentes zonas urbanas y rurales del país.
Paralelamente, es necesario acelerar la puesta en marcha de las Comisiones
Regionales de Restitución de Bienes y de los comités creados en el Decreto
176 de 2008, y brindarles apoyo financiero y técnico a las entidades que
los conforman, con el objeto de que puedan contribuir efectivamente en
la construcción del Programa de Restitución de Bienes (PRB) y en su
implementación.
De otra parte, es pertinente revisar si el reparto de funciones establecido
en el Estatuto de Desarrollo Rural –EDR es conveniente e idóneo para
satisfacer los derechos de las víctimas del despojo y del destierro o si, por
el contrario, su implementación agudizará los conflictos y las violaciones
en torno a los derechos sobre la tierra y los territorios.
Finalmente, la satisfacción del derecho a la reparación integral de las
víctimas de violaciones de sus derechos patrimoniales demanda la
conformación e interrelación de sistemas de información que permitan
identificar a los afectados; localizar y determinar la ubicación y el estado
en que se encuentran, así como los que los detentan, y cuantificar y
cualificar los daños, entre otros factores que se configuran en presupuestos
fundamentales para la restitución o indemnización. Ello implica actualizar,
mejorar y homogeneizar los distintos sistemas existentes, algunos de los
cuales se mencionaron arriba.
64
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
7.8. Programa de permutas de bienes inmuebles
La entrega de un predio en reemplazo del abandonado o perdido puede
constituirse en un mecanismo de compensación para las víctimas del despojo,
razón que amerita su reglamentación y puesta en marcha con carácter
preferencial y no supletorio como quedó establecido en la reglamentación
expedida en desarrollo del EDR. Adicionalmente, podría extenderse
a predios urbanos con lo que se atendería la situación de la población
desplazada urbana e intraurbana, que no cuenta con instrumentos legales
que amparen su derecho a la restitución o indemnización por violaciones de
sus derechos patrimoniales.
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
65
Bibliografía
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Ley 785 de 2002
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Decreto 2309 de 1989
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Decreto 4984 de 2007
Decreto 176 de 2008
Decreto 2984 de 2007
Decreto 2007 de 2001
Decreto 412 de 2007
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Decreto 1290 de 2008
Resolución 816 de 2007 de la Superintendencia de Notariado y
Registro (SNR)
Jurisprudencia nacional
Corte Constitucional
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Sentencia C-224 de 1994, M. P. Jorge Arango Mejía
Sentencia T-090 de 1995, M. P. Carlos Gaviria Díaz
Sentencia C-374 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo
Sentencia C-577 de 1998, M. P. Jorge Arango Mejía
Sentencia C-595 de 1999, M. P. Carlos Gaviria Díaz
Sentencia C-598 de 1999, M. P. Carlos Gaviria Díaz
Sentencia C-651 de 1997, M. P. Carlos Gaviria Díaz
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
69
Sentencia C-174 de 2001, M. P. Álvaro Tafur Galvis
Sentencia T-025 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa
Sentencia C-071 de 2004, M. P. Álvaro Tafur Galvis
Sentencia C-534 de 2005, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto
Sentencia C-370 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas
Hernández
Sentencia C-993 de 2006, M. P. Jaime Araújo Rentería
Sentencia T-821 de 2007, M. P. Catalina Botero
Sentencia T-921 de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández
Auto 218 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa
Corte Suprema de Justicia
Sentencia del 21 de mayo de 1969
Sentencia del 16 mayo de 1968
Sentencia del 14 de junio de 1988
Sentencia del 23 de febrero de 1983
Sentencia del 18 febrero de 1972
Página web: www.incoder.gov.co
70
Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las
posesiones de las víctimas del conflicto armado interno
«Protección y garantía del derecho a la propiedad y a las posesiones de las víctimas del conflicto
armado interno» se terminó de imprimir el 9 de Diciembre de 2008, en la ciudad de Bogotá, D.C.,
en los talleres de Opciones Gráficas Editores Ltda.