Guatemala, enero 2008 No. 1 EL CONTEXTO DE UNA NUEVA REFORMA TRIBUTARIA* El gobierno de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), está planteando una nueva reforma fiscal, para lo cual en sus Acciones de los Primeros 100 Días de Gobierno, en su política de desarrollo económico tiene contemplada la preparación de la plataforma social y la logística necesaria para impulsar un pacto fiscal. Como lo puntualiza el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, a lo largo de la historia de Guatemala todos los gobiernos se han visto obligados a intentar reformas tributarias ante la permanente debilidad de las finanzas públicas. Pareciera que cada gobierno descubre esta debilidad e intenta resolverla sin comprender a cabalidad su naturaleza y los grandes desafíos que implica. Estas iniciativas han enfrentado grupos de interés muy fuertes y bien organizados agrupados en torno al CACIF, generalmente con acceso directo al poder ejecutivo, y con posibilidades de incidir fuertemente en la política tributaria. Desde la segunda mitad del siglo XX se viene intentando establecer una reforma tributaria que termine con las crisis fiscales a que se enfrenta cada gobierno al tomar posesión, pero hasta la fecha no se ha logrado este objetivo. * Elaborado por el Lic. Leonel Hernández Investigaciones Económicas y Sociales -IIES-. Cardona, Investigador del Instituto de Boletín “Economía al día” No. 1 enero 2008 Esta relación entre el poder económico y el gobierno ha tomado dos formas: a) la de una negociación de élites que se han reflejado en algunas reformas tributarias menores, consensuadas entre la élite empresarial y el grupo tecnocrático de turno, que obviamente se dirigen a la aprobación de impuestos indirectos que al final son trasladados a la población, de tal manera que no se afecten los intereses de los empresarios, o b) la confrontación, situación en la que el sector privado acude a paros empresariales, movilización de la opinión pública por los medios de comunicación, y la interposición de recursos para invalidar por la vía legal los aumentos de los impuestos que los afectan. Según la CEPAL esto fomenta que en el campo de la negociación de los impuestos se vuelva una negociación directa entre el Estado y las clases propietarias de la riqueza, mientras que en otros países, es en el Congreso y en el terreno político donde se define el poder tributario del Estado (CEPAL 1996). La última propuesta respondió a la convocatoria realizada por la Comisión Técnica del Pacto Fiscal (CTPF) en marzo de 2004, ante la crisis que atravesaban las Finanzas Públicas, y en ese entonces se abogó porque la situación fiscal fuera abordada integralmente, aportando soluciones de corto, mediano y largo plazo que garantizaran el cumplimiento del pacto fiscal como instrumento de política pública, que posibilitara los consensos en la concreción del carácter equitativo, incluyente y progresivo que debe adquirir globalmente el sistema tributario guatemalteco. El gobierno de Oscar Berger Perdomo, inició su mandato el 14 de enero de 2004 en medio de una fuerte crisis de las finanzas públicas, derivado de las Sentencias de la Corte de Constitucionalidad que suspendió a finales de 2003 e inicios de 2004 la vigencia del IEMA, el Impuesto a Bebidas Alcohólicas y modificaciones al Código Tributario, producto de las acciones interpuestas por el CACIF. Sólo la eliminación del IEMA provocaba una merma de Q.2 500 millones anuales en la recaudación tributaria. 2 Boletín “Economía al día” No. 1 enero 2008 Para superar la crisis el gobierno convocó a través de la CTPF a finales de febrero de 2004, a la discusión de un pacto fiscal, invitando a todas las instituciones sociales a pronunciarse sobre el tema antes del 30 de abril, para elaborar una propuesta con los productos recibidos de dicha consulta. La propuesta se entregó a la Comisión de los Acuerdos de Paz (CNAP) para su discusión y dictamen, al contar con dicho aval el Presidente Oscar Berger trasladó las propuestas de medidas al Congreso de la República. Es conveniente resaltar que diferentes sectores, incluido el CACIF manifestaron que la Comisión Técnica del Pacto Fiscal no había incluido sus planteamientos, realizando sólo un simulacro de recepción de iniciativas. También se obvió el espacio de diálogo y búsqueda de consensos entre gobierno, organizaciones de la sociedad civil, empresarios y partidos políticos como se establece en las bases del Pacto Fiscal. El objetivo del paquete tributario del gobierno de Berger era favorecer a la clase empresarial, restituyendo por debajo de la tarifa original el Impuesto a Bebidas Alcohólicas y el Impuesto a las Empresas Mercantiles y Agropecuarias (IEMA), creando impuestos que fueran pagados por la clase trabajadora, a la cual le cargaban el costo de la recuperación de los ingresos fiscales. Con esta reforma tributaria se pretendía implementar un nuevo régimen de Impuesto Sobre la Renta a las Personas, bajo la concepción de pago del 5% sobre los ingresos brutos; gravamen del aguinaldo, el bono 14 y la indemnización; ampliación de la base tributaria con el subterfugio de derogar la deducción anual de Q. 36,000 a la renta bruta que tienen derecho las personas individuales con relación de dependencia, estableciendo un límite global a las deducciones del ISR iguales al 5% de la renta bruta; aumento del IVA al 15%; restitución del impuesto selectivo al bunker y a las bebidas alcohólicas; y modificación a otros impuestos menores que no tienen mayor incidencia en los ingresos tributarios. 3 Boletín “Economía al día” No. 1 enero 2008 Ante tal panorama, se provocó una movilización social y política que obligaron al gobierno a retroceder en las modificaciones del Impuesto Sobre la Renta de las Personas y en el incremento del IVA al 15%. Con las protestas y la lucha de la sociedad civil, se logró defender los ingresos y el consumo de la clase trabajadora donde se localiza la población en situación de pobreza y pobreza extrema, incluso se protegieron las prestaciones laborales que también se estaban afectando. Sin embargo, hay que reconocer que tampoco se logró que el sector empresarial elevara su aporte para el financiamiento del Estado, lo que genera la debilidad del sistema tributario guatemalteco. La reforma tributaria implementada por el gobierno de Oscar Berger en 2004, no lograron fortalecer los ingresos tributarios del país en forma significativa. La derogación del IEMA representó una fuerte caída en los ingresos directos, que en 2004 registró una disminución de recaudación tributaria de Q. 477 millones, y en el 2005 de Q. 884 millones, la cual no fue compensada con la implementación del Impuesto Extraordinario y Temporal de Apoyo a los Acuerdos de Paz (IETAAP) creado por el Decreto 19-2004 del Congreso de la República en el mes de abril. Este descenso se debe fundamentalmente, a que el gobierno de corte empresarial de Oscar Berger pactó este nuevo impuesto temporal, con tasas decrecientes para su cobro en la siguiente forma: en 2004 se aplica una tasa de 2.5% sobre las ventas brutas o los activos netos; para 2005 y el primer semestre de 2006 se aplica una tasa de 1.25%; y para el segundo semestre de 2006 y durante el año 2007, fecha de su finalización, se aplica una tasa de 1%. Naturalmente, se les otorgó al sector empresarial un beneficio adicional de tener la posibilidad de reducir el pago al 1.25%, si pagaba el impuesto adelantado en el año 2004. 4 Boletín “Economía al día” No. 1 enero 2008 La reforma tributaria de 2004 se implementó en medio de fuertes denuncias y escándalos de evasión fiscal y corrupción que involucraban a los grupos empresariales más importantes de Guatemala, saliendo a luz pública un listado de los 40 evasores más grandes del país, según información proporcionada por el Diputado Mario Taracena del partido político PAN al Congreso de la República, donde se consignaba a las empresas: Pollo Campero, Cervecería Centroamericana, Cementos Progreso y TELGUA, que durante los años 2001 y 2002 habían defraudado al fisco guatemalteco la suma de Q. 3,200 millones. El nuevo gobierno tendrá que dar seguimiento a estas denuncias formuladas en 2004 e informar al pueblo, porque de lo contrario habrá fuertes resistencias a seguir pagando nuevos tributos. La Necesidad de una Reforma Tributaria. Es innegable que el Estado en Guatemala necesita urgentemente la implementación de una Reforma Tributaria Integral, donde la clase trabajadora y la clase empresarial, asuman sus responsabilidades para compartir en forma justa, equitativa y conforme a sus ingresos y riqueza, la transformación de la nueva sociedad guatemalteca, donde desaparezcan las iniquidades que generan tanta pobreza y violencia. La solidez de las finanzas públicas es fundamental para que el Estado pueda enfrentar los retos del desarrollo del país. Esta solidez sólo puede garantizarse a partir de la aplicación de un sistema tributario que provea los recursos suficientes de una manera estable y sostenible. Sin embargo, el sistema guatemalteco adolece de muchas deficiencias, que históricamente se han traducido en recaudaciones bajas e inestables. Esta es una conclusión a la que llegó la Comisión de Seguimiento del Pacto Fiscal. 5 Boletín “Economía al día” No. 1 enero 2008 En la misma forma, el Acuerdo sobre aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria señala: “La política fiscal es la herramienta clave para que el Estado pueda cumplir sus obligaciones constitucionales y en particular aquellas relacionadas con el desarrollo social, que es esencial en la búsqueda del bien común. Asimismo, la política fiscal es fundamental para el desarrollo sostenible de Guatemala, afectado por los bajos índices de educación, salud, seguridad ciudadana, carencia de infraestructura y otros aspectos que no permiten incrementar la productividad del trabajo y la competitividad de la economía guatemalteca”. El presupuesto del Estado de Guatemala es muy pequeño apenas alcanza el 14% del PIB, especialmente cuando se compara con otros países Latinoamericanos, donde sólo el gasto social público representa más del 20% del PIB; sobre todo si se toma en consideración la magnitud de los problemas que existen en el país. El reducido tamaño del presupuesto se debe fundamentalmente a la carga tributaria tan baja que se reporta en los ingresos fiscales, lo cual a su vez es el resultado de una visión de país que no le ha asignado al Estado un papel que le permita incidir de manera significativa en la resolución de los problemas nacionales. Para aumentar el monto de los recursos disponibles en el presupuesto correspondería aumentar la carga tributaria, con el convencimiento de que más recursos públicos contribuirían a mejorar los niveles de desarrollo en Guatemala. Después de diez años de los Acuerdos de Paz, la carga tributaria ha reportado un promedio del 10% en relación al PIB, incrementándose en 1.5% del PIB durante el período 1995-2005, mientras que los Acuerdos proyectaban elevarla en un 4% del PIB con el fin de alcanzar una carga tributaria del 12% para el año 2000. Es hasta el año 2006 que la carga tributaria logra recuperarse alcanzando el 10.7% del PIB, generando ingresos por un monto de Q. 28,647 millones, con un incremento de Q. 4,000 millones con relación al año 2005. 6 Boletín “Economía al día” No. 1 enero 2008 En la nueva reforma fiscal el gobierno debe velar porque la tributación sea más justa y equitativa, en lo que respecta a que la tributación directa logre una participación más igualitaria con la tributación indirecta. Durante el período 2000-2006, la estructura tributaria continuó la tendencia histórica registrada, donde los impuestos indirectos contribuyeron con un promedio del 75% de los ingresos del fisco, mientras que los impuestos directos sólo contribuyeron con un 25%. En los impuestos indirectos es el IVA el que más rinde con un 70% de los mismos, siendo también el mayor contribuyente dentro del total de la recaudación con un 54%; mientras que en los impuestos directos el ISR contribuye también con un 71% de los mismos; como se ve estos dos impuestos constituyen la columna vertebral del sistema tributario del país, donde radica también la debilidad del mismo. En el caso específico del IVA, las nuevas autoridades deben saber que aunque en términos nominales se dio un incremento en lo recaudado, de Q. 5,995.4 millones en el año 2000, a Q. 13,912.5 millones en el año 2006, en la actualidad su evasión sigue constituyendo el obstáculo mayor para mejorar los resultados en la recaudación del IVA. Según estimaciones de la SAT en los últimos años el problema de la evasión significó un 34% de su recaudación potencial. Entre las prácticas más comunes de evadir el IVA se encuentran: a) reducción del débito fiscal por medio de la subfacturación o la no facturación; b) aumento del crédito fiscal a través de la utilización de facturas falsas para reportar gastos o exportaciones inexistentes; c) utilización indebida de tratamientos tributarios; y d) no declaración de impuestos. Por otra parte, hay que tomar en cuenta también que la devolución del crédito fiscal por IVA a los exportadores se ha venido incrementando durante todo el período del Presidente Oscar Berger, y para el año 2006 este crédito alcanzo la cifra de Q. 1,421 millones. 7 Boletín “Economía al día” No. 1 enero 2008 En lo concerniente a los impuestos arancelarios por importaciones, estudios patrocinados por USAID han dejado al descubierto que el 5l% del valor CIF de las importaciones o sea aproximadamente Q. 50,000 millones tienen una tasa CERO de impuestos en el arancel de aduanas. Los expertos tributarios coinciden que una tasa CERO tributaria propicia evasión, defraudación y corrupción al aplicar los tributos. Es inconcebible que en Guatemala se aplique aranceles base CERO, cuando ni la OMC ha propiciado esta política en los países desarrollados. En base a lo anterior, el nuevo gobierno previo a los análisis correspondientes de los expertos en la materia, debe fijar un tributo mínimo del 5% en las partidas arancelarias que tienen base CERO, que tiene la ventaja que no conlleva ningún costo adicional para su recaudación y el fisco podría incrementar su ingreso en Q. 2,500 millones, corrigiendo de paso la evasión, defraudación y corrupción que provoca la aplicación de impuestos base CERO. El nuevo gobierno debe tener claro, que a pesar de las mejoras de la recaudación tributaria, hasta la fecha no se ha logrado realizar reformas profundas y a largo plazo, que vengan a solucionar definitivamente el problema fiscal del país, todo lo contrario se sigue implementando medidas que impactan de forma negativa la recaudación tributaria. Para demostrar lo anterior, basta ver las modificaciones hechas a la Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila, contenidas en el Decreto 38-2004 del Congreso de la República, que en forma desmedida e injustificada otorga beneficios a empresas de textiles, agropecuarias, embotelladoras, mineras, licoreras e industriales que gozan de amplios beneficios fiscales: exoneración de derechos arancelarios de importación, del IVA, del Impuesto sobre la Renta durante 10 años, y otros recargos aplicables a la importación y consumo de fuel oil, gas butano y propano, así como búnker. 8 Boletín “Economía al día” No. 1 enero 2008 Esta política de ampliación de exenciones fiscales, no sólo disminuye los recursos del Estado, sino que también propician prácticas de corrupción y evasión fiscal, alterando las condiciones de equidad y transparencia que debe tener el sistema tributario del país. Esta ley de fomento a las exportaciones y a la maquila provocó pérdidas fiscales en el último año que superan los Q. 4,000 millones, dejando de ser un medio para atraer inversiones extranjeras, fomentar nuevas industrias y promover el empleo, constituyéndose en un mecanismo para dejar de tributar. La ampliación de privilegios desnaturalizó por completo el objetivo de la ley, que era de atraer inversión extranjera y fomentar nuevas industrias, sobre todo para exportar textiles, pero la mayoría de las empresas son guatemaltecas (50%) y únicamente el 23% son extranjeras. Actualmente se acogen al régimen de maquilas cientos de empresas de reconocida trayectoria en el mercado interno como: Licorera Quezalteca, Licorera Zacapaneca, Embotelladora la Mariposa, Laboratorios Darosa, etc. Estas exenciones se han convertido en un incentivo perverso que debe revisarse, porque no se ha logrado atraer inversiones y sólo han servido para que el fisco deje de percibir impuestos cuantiosos. Según experiencias a nivel mundial, las cargas impositivas casi no tienen vínculo con los flujos de inversión real, y como se comprueba en el último quinquenio hasta el 2005, Guatemala ha sido en Centroamérica el que ha otorgado mayores incentivos fiscales, menor carga tributaria y es también el país que menos inversión extranjera directa ha captado en la región con sólo un 9%, mientras que Panamá captó el 29% y Costa Rica un 26%. Los beneficios anteriores, sólo describen una parte de las exoneraciones y exenciones que disfruta el sector empresarial en Guatemala, a lo cual hay que agregar que anualmente en el Presupuesto General de la Nación, tiene que trasladarse al Sector 9 Boletín “Economía al día” No. 1 enero 2008 Financiero la suma de Q. 4,200 millones por concepto de intereses y comisiones de la deuda interna y externa de Guatemala. Sumado a esto, el pago a los bancos del país por Q. 600 millones en concepto de comisiones como receptores y recaudadores fiscales de los impuestos del IVA e Impuesto sobre la Renta, cuya concesión les ha otorgado la Superintendencia de Administración Tributaria “SAT”. Si a esto se agrega el robo descarado de las empresas de telefonía celular, el que el sistema bancario del país le hace a los ahorrantes al pagarles el 2% como tasa anual de interés pasiva, la que involucra un despojo de su riqueza desde el momento que en el país se reporta una tasa de inflación del 6% anual, que implícitamente implica una pérdida del 4% anual de sus ahorros, mientras que los bancos están cobrando una tasa de interés por préstamos superior al 18%, que les reporta una tasa de ganancia mínima del 12%, que logran con los ahorros del pueblo. Sin olvidarnos de la política de expoliación que se está aplicando en las tarjetas de crédito. Estos son sectores que la nueva reforma tributaria debe tomar en cuenta para la aplicación de la tributación. Aquí se confirma porque en los Organismos Internacionales se afirma que el sector privado de Guatemala vive en un paraíso tributario. Por lo anterior, el nuevo gobierno de la Unión Nacional de la Esperanza debe tener mucho cuidado en la implementación del nuevo pacto fiscal y reforma tributaria que está preparando, porque hay una fuerte inclinación de los poderes fácticos, para que la misma se circunscriba fundamentalmente a subir el IVA al 15% y universalizar el cobro del Impuesto sobre la Renta de las personas individuales con un 5% sobre su renta bruta, que es la forma más fácil de dejar sin efecto la deducción de los Q. 36.000 a que tienen derecho sobre su renta bruta. 10 Boletín “Economía al día” No. 1 enero 2008 En este sentido, hay que tener presente que la sociedad civil ya no está dispuesta a que se sigan incrementando los impuestos a costa de la clase trabajadora, a menos que el gobierno quiera enfrentar el costo político y social que esto conlleva, porque esto vendría a provocar más inestabilidad e ingobernabilidad que en nada favorece a la actividad económica, sobre todo con la crisis de la economía mundial que ha obligado al grupo de los siete G-7, a reunirse en este mes de febrero en Japón. CONCLUSIÓN. Es una verdad tan evidente, que el país necesita de una reforma tributaria integral, técnicamente bien sustentada bajo los principios de equidad, justicia social y progresividad, para dotar al Estado de recursos suficientes para dar cobertura a las principales necesidades de la población, sobre todo en las áreas prioritarias del gasto social, para eliminar las iniquidades de la pobreza que sufre el país, que se transforman en inseguridad ciudadana, violencia e ingobernabilidad en la que se encuentra inmerso el país. Por lo mismo, el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala, pone de manifiesto los obstáculos y variables a que se tiene que enfrentar el gobierno, en su enfoque del nuevo pacto fiscal y reforma tributaria que quiere implementar, para sacar de la crisis fiscal al país, la cual viene siendo una herencia que como carrera de estafetas se viene pasando cada gobierno. 11 Boletín “Economía al día” No. 1 enero 2008 Impreso en Taller del IIES 400 Ejemplares Guatemala, enero 2008. 12