el contexto de una nueva reforma tributaria

Guatemala, enero 2008
No. 1
EL CONTEXTO DE UNA NUEVA REFORMA
TRIBUTARIA*
El gobierno de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), está
planteando una nueva reforma fiscal, para lo cual en sus Acciones
de los Primeros 100 Días de Gobierno, en su política de desarrollo
económico tiene contemplada la preparación de la plataforma social
y la logística necesaria para impulsar un pacto fiscal.
Como lo puntualiza el Instituto Centroamericano de Estudios
Fiscales, a lo largo de la historia de Guatemala todos los gobiernos
se han visto obligados a intentar reformas tributarias ante la
permanente debilidad de las finanzas públicas. Pareciera que cada
gobierno descubre esta debilidad e intenta resolverla sin comprender
a cabalidad su naturaleza y los grandes desafíos que implica. Estas
iniciativas han enfrentado grupos de interés muy fuertes y bien
organizados agrupados en torno al CACIF, generalmente con acceso
directo al poder ejecutivo, y con posibilidades de incidir fuertemente
en la política tributaria. Desde la segunda mitad del siglo XX se viene
intentando establecer una reforma tributaria que termine con las
crisis fiscales a que se enfrenta cada gobierno al tomar posesión,
pero hasta la fecha no se ha logrado este objetivo.
*
Elaborado por el Lic. Leonel Hernández
Investigaciones Económicas y Sociales -IIES-.
Cardona, Investigador del Instituto de
Boletín “Economía al día” No. 1
enero 2008
Esta relación entre el poder económico y el gobierno ha
tomado dos formas: a) la de una negociación de élites que se han
reflejado en algunas reformas tributarias menores, consensuadas
entre la élite empresarial y el grupo tecnocrático de turno, que
obviamente se dirigen a la aprobación de impuestos indirectos que al
final son trasladados a la población, de tal manera que no se afecten
los intereses de los empresarios, o b) la confrontación, situación en
la que el sector privado acude a paros empresariales, movilización de
la opinión pública por los medios de comunicación, y la interposición
de recursos para invalidar por la vía legal los aumentos de los
impuestos que los afectan. Según la CEPAL esto fomenta que en el
campo de la negociación de los impuestos se vuelva una negociación
directa entre el Estado y las clases propietarias de la riqueza,
mientras que en otros países, es en el Congreso y en el terreno
político donde se define el poder tributario del Estado (CEPAL 1996).
La última propuesta respondió a la convocatoria realizada por
la Comisión Técnica del Pacto Fiscal (CTPF) en marzo de 2004, ante
la crisis que atravesaban las Finanzas Públicas, y en ese entonces se
abogó porque la situación fiscal fuera abordada integralmente,
aportando soluciones de corto, mediano y largo plazo que
garantizaran el cumplimiento del pacto fiscal como instrumento de
política pública, que posibilitara los consensos en la concreción del
carácter equitativo, incluyente y progresivo que debe adquirir
globalmente el sistema tributario guatemalteco.
El gobierno de Oscar Berger Perdomo, inició su mandato el 14
de enero de 2004 en medio de una fuerte crisis de las finanzas
públicas, derivado de las Sentencias de la Corte de
Constitucionalidad que suspendió a finales de 2003 e inicios de 2004
la vigencia del IEMA, el Impuesto a Bebidas Alcohólicas y
modificaciones al Código Tributario, producto de las acciones
interpuestas por el CACIF. Sólo la eliminación del IEMA provocaba
una merma de Q.2 500 millones anuales en la recaudación
tributaria.
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Para superar la crisis el gobierno convocó a través de la CTPF
a finales de febrero de 2004, a la discusión de un pacto fiscal,
invitando a todas las instituciones sociales a pronunciarse sobre el
tema antes del 30 de abril, para elaborar una propuesta con los
productos recibidos de dicha consulta. La propuesta se entregó a la
Comisión de los Acuerdos de Paz (CNAP) para su discusión y
dictamen, al contar con dicho aval el Presidente Oscar Berger
trasladó las propuestas de medidas al Congreso de la República. Es
conveniente resaltar que diferentes sectores, incluido el CACIF
manifestaron que la Comisión Técnica del Pacto Fiscal no había
incluido sus planteamientos, realizando sólo un simulacro de
recepción de iniciativas. También se obvió el espacio de diálogo y
búsqueda de consensos entre gobierno, organizaciones de la
sociedad civil, empresarios y partidos políticos como se establece en
las bases del Pacto Fiscal.
El objetivo del paquete tributario del gobierno de Berger era
favorecer a la clase empresarial, restituyendo por debajo de la tarifa
original el Impuesto a Bebidas Alcohólicas y el Impuesto a las
Empresas Mercantiles y Agropecuarias (IEMA), creando impuestos
que fueran pagados por la clase trabajadora, a la cual le cargaban el
costo de la recuperación de los ingresos fiscales.
Con esta reforma tributaria se pretendía implementar un
nuevo régimen de Impuesto Sobre la Renta a las Personas, bajo la
concepción de pago del 5% sobre los ingresos brutos; gravamen del
aguinaldo, el bono 14 y la indemnización; ampliación de la base
tributaria con el subterfugio de derogar la deducción anual de
Q. 36,000 a la renta bruta que tienen derecho las personas
individuales con relación de dependencia, estableciendo un límite
global a las deducciones del ISR iguales al 5% de la renta bruta;
aumento del IVA al 15%; restitución del impuesto selectivo al bunker
y a las bebidas alcohólicas; y modificación a otros impuestos
menores que no tienen mayor incidencia en los ingresos tributarios.
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Ante tal panorama, se provocó una movilización social y
política que obligaron al gobierno a retroceder en las modificaciones
del Impuesto Sobre la Renta de las Personas y en el incremento del
IVA al 15%. Con las protestas y la lucha de la sociedad civil, se logró
defender los ingresos y el consumo de la clase trabajadora donde se
localiza la población en situación de pobreza y pobreza extrema,
incluso se protegieron las prestaciones laborales que también se
estaban afectando. Sin embargo, hay que reconocer que tampoco se
logró que el sector empresarial elevara su aporte para el
financiamiento del Estado, lo que genera la debilidad del sistema
tributario guatemalteco.
La reforma tributaria implementada por el gobierno de Oscar
Berger en 2004, no lograron fortalecer los ingresos tributarios del
país en forma significativa. La derogación del IEMA representó una
fuerte caída en los ingresos directos, que en 2004 registró una
disminución de recaudación tributaria de Q. 477 millones, y en el
2005 de Q. 884 millones, la cual no fue compensada con la
implementación del Impuesto Extraordinario y Temporal de Apoyo a
los Acuerdos de Paz (IETAAP) creado por el Decreto 19-2004 del
Congreso de la República en el mes de abril.
Este descenso se debe fundamentalmente, a que el gobierno
de corte empresarial de Oscar Berger pactó este nuevo impuesto
temporal, con tasas decrecientes para su cobro en la siguiente forma:
en 2004 se aplica una tasa de 2.5% sobre las ventas brutas o los
activos netos; para 2005 y el primer semestre de 2006 se aplica una
tasa de 1.25%; y para el segundo semestre de 2006 y durante el año
2007, fecha de su finalización, se aplica una tasa de 1%.
Naturalmente, se les otorgó al sector empresarial un beneficio
adicional de tener la posibilidad de reducir el pago al 1.25%, si
pagaba el impuesto adelantado en el año 2004.
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La reforma tributaria de 2004 se implementó en medio de
fuertes denuncias y escándalos de evasión fiscal y corrupción que
involucraban a los grupos empresariales más importantes de
Guatemala, saliendo a luz pública un listado de los 40 evasores más
grandes del país, según información proporcionada por el Diputado
Mario Taracena del partido político PAN al Congreso de la República,
donde se consignaba a las empresas: Pollo Campero, Cervecería
Centroamericana, Cementos Progreso y TELGUA, que durante los
años 2001 y 2002 habían defraudado al fisco guatemalteco la suma
de Q. 3,200 millones. El nuevo gobierno tendrá que dar seguimiento
a estas denuncias formuladas en 2004 e informar al pueblo, porque
de lo contrario habrá fuertes resistencias a seguir pagando nuevos
tributos.
La Necesidad de una Reforma Tributaria.
Es innegable que el Estado en Guatemala necesita
urgentemente la implementación de una Reforma Tributaria Integral,
donde la clase trabajadora y la clase empresarial, asuman sus
responsabilidades para compartir en forma justa, equitativa y
conforme a sus ingresos y riqueza, la transformación de la nueva
sociedad guatemalteca, donde desaparezcan las iniquidades que
generan tanta pobreza y violencia.
La solidez de las finanzas públicas es fundamental para que el
Estado pueda enfrentar los retos del desarrollo del país. Esta solidez
sólo puede garantizarse a partir de la aplicación de un sistema
tributario que provea los recursos suficientes de una manera estable
y sostenible. Sin embargo, el sistema guatemalteco adolece de
muchas deficiencias, que históricamente se han traducido en
recaudaciones bajas e inestables. Esta es una conclusión a la que
llegó la Comisión de Seguimiento del Pacto Fiscal.
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En la misma forma,
el
Acuerdo
sobre
aspectos
Socioeconómicos y Situación Agraria señala: “La política fiscal es la
herramienta clave para que el Estado pueda cumplir sus
obligaciones constitucionales y en particular aquellas relacionadas
con el desarrollo social, que es esencial en la búsqueda del bien
común. Asimismo, la política fiscal es fundamental para el desarrollo
sostenible de Guatemala, afectado por los bajos índices de
educación, salud, seguridad ciudadana, carencia de infraestructura
y otros aspectos que no permiten incrementar la productividad del
trabajo y la competitividad de la economía guatemalteca”.
El presupuesto del Estado de Guatemala es muy pequeño
apenas alcanza el 14% del PIB, especialmente cuando se compara
con otros países Latinoamericanos, donde sólo el gasto social público
representa más del 20% del PIB; sobre todo si se toma en
consideración la magnitud de los problemas que existen en el país.
El reducido tamaño del presupuesto se debe fundamentalmente a la
carga tributaria tan baja que se reporta en los ingresos fiscales, lo
cual a su vez es el resultado de una visión de país que no le ha
asignado al Estado un papel que le permita incidir de manera
significativa en la resolución de los problemas nacionales. Para
aumentar el monto de los recursos disponibles en el presupuesto
correspondería aumentar la carga tributaria, con el convencimiento
de que más recursos públicos contribuirían a mejorar los niveles de
desarrollo en Guatemala.
Después de diez años de los Acuerdos de Paz, la carga
tributaria ha reportado un promedio del 10% en relación al PIB,
incrementándose en 1.5% del PIB durante el período 1995-2005,
mientras que los Acuerdos proyectaban elevarla en un 4% del PIB
con el fin de alcanzar una carga tributaria del 12% para el año 2000.
Es hasta el año 2006 que la carga tributaria logra recuperarse
alcanzando el 10.7% del PIB, generando ingresos por un monto de
Q. 28,647 millones, con un incremento de Q. 4,000 millones con
relación al año 2005.
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En la nueva reforma fiscal el gobierno debe velar porque la
tributación sea más justa y equitativa, en lo que respecta a que la
tributación directa logre una participación más igualitaria con la
tributación indirecta. Durante el período 2000-2006, la estructura
tributaria continuó la tendencia histórica registrada, donde los
impuestos indirectos contribuyeron con un promedio del 75% de los
ingresos del fisco, mientras que los impuestos directos sólo
contribuyeron con un 25%. En los impuestos indirectos es el IVA el
que más rinde con un 70% de los mismos, siendo también el mayor
contribuyente dentro del total de la recaudación con un 54%;
mientras que en los impuestos directos el ISR contribuye también
con un 71% de los mismos; como se ve estos dos impuestos
constituyen la columna vertebral del sistema tributario del país,
donde radica también la debilidad del mismo.
En el caso específico del IVA, las nuevas autoridades deben
saber que aunque en términos nominales se dio un incremento en lo
recaudado, de Q. 5,995.4 millones en el año 2000, a Q. 13,912.5
millones en el año 2006, en la actualidad su evasión sigue
constituyendo el obstáculo mayor para mejorar los resultados en la
recaudación del IVA. Según estimaciones de la SAT en los últimos
años el problema de la evasión significó un 34% de su recaudación
potencial. Entre las prácticas más comunes de evadir el IVA se
encuentran: a) reducción del débito fiscal por medio de la
subfacturación o la no facturación; b) aumento del crédito fiscal a
través de la utilización de facturas falsas para reportar gastos o
exportaciones inexistentes; c) utilización indebida de tratamientos
tributarios; y d) no declaración de impuestos.
Por otra parte, hay que tomar en cuenta también que la
devolución del crédito fiscal por IVA a los exportadores se ha venido
incrementando durante todo el período del Presidente Oscar Berger,
y para el año 2006 este crédito alcanzo la cifra de Q. 1,421 millones.
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En lo concerniente a los impuestos arancelarios por
importaciones, estudios patrocinados por USAID han dejado al
descubierto que el 5l% del valor CIF de las importaciones o sea
aproximadamente Q. 50,000 millones tienen una tasa CERO de
impuestos en el arancel de aduanas. Los expertos tributarios
coinciden que una tasa CERO tributaria propicia evasión,
defraudación y corrupción al aplicar los tributos. Es inconcebible
que en Guatemala se aplique aranceles base CERO, cuando ni la
OMC ha propiciado esta política en los países desarrollados. En base
a lo anterior, el nuevo gobierno previo a los análisis correspondientes
de los expertos en la materia, debe fijar un tributo mínimo del 5% en
las partidas arancelarias que tienen base CERO, que tiene la ventaja
que no conlleva ningún costo adicional para su recaudación y el fisco
podría incrementar su ingreso en Q. 2,500 millones, corrigiendo de
paso la evasión, defraudación y corrupción que provoca la aplicación
de impuestos base CERO.
El nuevo gobierno debe tener claro, que a pesar de las mejoras
de la recaudación tributaria, hasta la fecha no se ha logrado realizar
reformas profundas y a largo plazo, que vengan a solucionar
definitivamente el problema fiscal del país, todo lo contrario se sigue
implementando medidas que impactan de forma negativa la
recaudación tributaria. Para demostrar lo anterior, basta ver las
modificaciones hechas a la Ley de Fomento y Desarrollo de la
Actividad Exportadora y de Maquila, contenidas en el Decreto
38-2004 del Congreso de la República, que en forma desmedida e
injustificada otorga beneficios a empresas de textiles, agropecuarias,
embotelladoras, mineras, licoreras e industriales que gozan de
amplios beneficios fiscales: exoneración de derechos arancelarios de
importación, del IVA, del Impuesto sobre la Renta durante 10 años, y
otros recargos aplicables a la importación y consumo de fuel oil, gas
butano y propano, así como búnker.
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Esta política de ampliación de exenciones fiscales, no sólo
disminuye los recursos del Estado, sino que también propician
prácticas de corrupción y evasión fiscal, alterando las condiciones de
equidad y transparencia que debe tener el sistema tributario del
país. Esta ley de fomento a las exportaciones y a la maquila provocó
pérdidas fiscales en el último año que superan los Q. 4,000 millones,
dejando de ser un medio para atraer inversiones extranjeras,
fomentar nuevas industrias y promover el empleo, constituyéndose
en un mecanismo para dejar de tributar.
La ampliación de privilegios desnaturalizó por completo el
objetivo de la ley, que era de atraer inversión extranjera y fomentar
nuevas industrias, sobre todo para exportar textiles, pero la mayoría
de las empresas son guatemaltecas (50%) y únicamente el 23% son
extranjeras. Actualmente se acogen al régimen de maquilas cientos
de empresas de reconocida trayectoria en el mercado interno como:
Licorera Quezalteca, Licorera Zacapaneca, Embotelladora la
Mariposa, Laboratorios Darosa, etc. Estas exenciones se han
convertido en un incentivo perverso que debe revisarse, porque no se
ha logrado atraer inversiones y sólo han servido para que el fisco deje
de percibir impuestos cuantiosos.
Según experiencias a nivel mundial, las cargas impositivas
casi no tienen vínculo con los flujos de inversión real, y como se
comprueba en el último quinquenio hasta el 2005, Guatemala ha
sido en Centroamérica el que ha otorgado mayores incentivos
fiscales, menor carga tributaria y es también el país que menos
inversión extranjera directa ha captado en la región con sólo un 9%,
mientras que Panamá captó el 29% y Costa Rica un 26%.
Los beneficios anteriores, sólo describen una parte de las
exoneraciones y exenciones que disfruta el sector empresarial en
Guatemala, a lo cual hay que agregar que anualmente en el
Presupuesto General de la Nación, tiene que trasladarse al Sector
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Financiero la suma de Q. 4,200 millones por concepto de intereses y
comisiones de la deuda interna y externa de Guatemala. Sumado a
esto, el pago a los bancos del país por Q. 600 millones en concepto
de comisiones como receptores y recaudadores fiscales de los
impuestos del IVA e Impuesto sobre la Renta, cuya concesión les ha
otorgado la Superintendencia de Administración Tributaria
“SAT”.
Si a esto se agrega el robo descarado de las empresas de
telefonía celular, el que el sistema bancario del país le hace a los
ahorrantes al pagarles el 2% como tasa anual de interés pasiva, la
que involucra un despojo de su riqueza desde el momento que en el
país se reporta una tasa de inflación del 6% anual, que
implícitamente implica una pérdida del 4% anual de sus ahorros,
mientras que los bancos están cobrando una tasa de interés por
préstamos superior al 18%, que les reporta una tasa de ganancia
mínima del 12%, que logran con los ahorros del pueblo. Sin
olvidarnos de la política de expoliación que se está aplicando en las
tarjetas de crédito. Estos son sectores que la nueva reforma
tributaria debe tomar en cuenta para la aplicación de la tributación.
Aquí se confirma porque en los Organismos Internacionales se
afirma que el sector privado de Guatemala vive en un paraíso
tributario.
Por lo anterior, el nuevo gobierno de la Unión Nacional de la
Esperanza debe tener mucho cuidado en la implementación del
nuevo pacto fiscal y reforma tributaria que está preparando, porque
hay una fuerte inclinación de los poderes fácticos, para que la misma
se circunscriba fundamentalmente a subir el IVA al 15% y
universalizar el cobro del Impuesto sobre la Renta de las personas
individuales con un 5% sobre su renta bruta, que es la forma más
fácil de dejar sin efecto la deducción de los Q. 36.000 a que tienen
derecho sobre su renta bruta.
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En este sentido, hay que tener presente que la sociedad civil
ya no está dispuesta a que se sigan incrementando los impuestos a
costa de la clase trabajadora, a menos que el gobierno quiera
enfrentar el costo político y social que esto conlleva, porque esto
vendría a provocar más inestabilidad e ingobernabilidad que en nada
favorece a la actividad económica, sobre todo con la crisis de la
economía mundial que ha obligado al grupo de los siete G-7, a
reunirse en este mes de febrero en Japón.
CONCLUSIÓN.
Es una verdad tan evidente, que el país necesita de una
reforma tributaria integral, técnicamente bien sustentada bajo los
principios de equidad, justicia social y progresividad, para dotar al
Estado de recursos suficientes para dar cobertura a las principales
necesidades de la población, sobre todo en las áreas prioritarias del
gasto social, para eliminar las iniquidades de la pobreza que sufre el
país, que se transforman en inseguridad ciudadana, violencia e
ingobernabilidad en la que se encuentra inmerso el país.
Por lo mismo, el Instituto de Investigaciones Económicas y
Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala, pone de
manifiesto los obstáculos y variables a que se tiene que enfrentar el
gobierno, en su enfoque del nuevo pacto fiscal y reforma tributaria
que quiere implementar, para sacar de la crisis fiscal al país, la cual
viene siendo una herencia que como carrera de estafetas se viene
pasando cada gobierno.
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Impreso en Taller del IIES
400 Ejemplares
Guatemala, enero 2008.
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