¿Cuáles son los límites que debe tener el Tribunal Constitucional

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Área Tributaria
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Contenido
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¿Cuáles son los límites que debe tener el Tribunal
Constitucional peruano? (Parte final)
Ficha Técnica
Autor:Carmen del Pilar Robles Moreno*
Francisco Javier Ruiz de Castilla Ponce de
León**
Título: ¿Cuáles son los límites que debe tener el Tribunal Constitucional peruano? (Parte final)
Fuente: Actualidad Empresarial, Nº 207 - Segunda
Quincena de Mayo 2010
5. Autonomía del Tribunal Constitucional
5.1. Autonomía Procesal
Si estamos analizando la autonomía
del TC, es necesario referirnos a la
autonomía procesal del mismo. Como
sabemos, el proceso constitucional es
un instrumento que sirve para garantizar la tutela efectiva de los derechos
constitucionales, en este entendido,
no dudamos que el TC goce de autonomía procesal para desarrollar o
complementar, pero no modificar ni
innovar la regulación del CPC, ya que
como órgano de control constitucional tendrá que encontrar la vía para
tutelar los derechos de las personas, y
el CPC no debe ser una traba, sino un
instrumento para viabilizar el ejercicio
de las potestades del TC, por ello, ahí
donde el TC pueda interpretar o completar el CPC consideramos que está
efectuando interpretación racional,
pero ahí donde el TC invade competencias procesales que no tiene, está
vulnerando el principio de legalidad.
Ahora bien, surge la pregunta ¿puede
el TC crear reglas procesales?, noso*
**
Profesora Ordinaria de Derecho Tributario de la PUC y de UNMSM.
Profesor Principal de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
N° 207
Segunda Quincena - Mayo 2010
tros consideramos que ahí donde la
creación de las reglas procesales están
complementando normas del CPC,
sin desnaturalizarlo y sin modificarlo,
sí puede hacerlo, ya de otro modo,
podría darse el caso que no se podría
garantizar el cumplimiento de los fines
del TC que es garantizar el respeto a
los derechos fundamentales.
Ahora bien, no entendemos las reglas
procesales como nuevas normas, sino
como complemento o desarrollo o
interpretación de las ya existentes
del CPC; por lo tanto, significa que
la creación de estas llamadas reglas
procesales tienen límites, que es no
crear normas positivas ni modificar
las normas procesales existentes, en
todo caso, tiene iniciativa legislativa
que puede ejercer, sin invadir la esfera
del legislador que no le corresponde
ni la ostenta.
Por ejemplo, el establecimiento del
amicus curie1 (figura no prevista en
el CPC, pero sí en el Reglamento
Normativo del TC)2, o del litis consorte
facultativo3, o la del partícipe4 (figuras
1 El amicus curiae (literalmente amigo del Tribunal) consiste en la
presentación ante el Tribunal donde se tramita un litigio judicial, de
terceros ajenos a esa disputa que cuenten con un justificado interés en
la resolución final del litigio, a fin de ofrecer opiniones consideradas
de trascendencia para la sustanciación del proceso. La presentación
del amicus curiae apunta a concretar una doble función: Aportar al
tribunal bajo cuyo examen se encuentra una disputa judicial de interés
público, argumentos u opiniones que puedan servir como elementos
de juicio para que tome una decisión ilustrada al respecto.
2 STC 020-2005-AI/TC. La posibilidad de permitir la intervención en
el proceso constitucional de personas o entidades especializadas que
puedan coadyuvar en la resolución de la causa, ha sido prevista en
el artículo 13-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional.
3 STC 020-2005-AI/TC, Solicitud de 31 congresistas para actuar como
litis consortes facultativos en el proceso.
4 El Partícipe es un sujeto procesal del proceso de inconstitucionalidad,
pero no constituye parte. El TC ha señalado que la incorporación del
partícipe en el proceso de inconstitucionalidad tiene una justificación
muy concreta: la razón de su intervención es la de aportar una tesis
interpretativa en la controversia constitucional que contribuya al
procedimiento interpretativo. Debe ser notificado de la demanda
tampoco previstas en el CPC) consideramos que son reglas procesales, no
se está contraviniendo ninguna norma
del CPC, por el contrario, se está complementando lo regulado por el CPC,
de tal modo que la intervención del
amicus curie o del litis consorte o del
partícipe, puedan constituir elementos valiosos para la determinación
que tome el TC en la resolución de la
sentencia correspondiente.
En este orden de ideas es que señalamos que en principio, el TC se encuentra sometido al Código Procesal
Constitucional5; no obstante ello, en
algunas sentencias, crea reglas procesales que complementan al CPC, pero
en otros casos el TC se aleja del CPC,
e inclusive ha modificado alguno de
sus artículos, veamos:
Señala el fundamento 38 de STC
04119-2005-AA/TC, lo siguiente:
“La autonomía procesal del TC permite
abrir el camino para una verdadera innovación de sus propias competencias.
Esta capacidad para delimitar el ámbito
de sus decisiones por parte del Tribunal
tiene como presupuesto la necesidad
de dotar de todo el poder necesario
en manos del Tribunal para tutelar los
derechos fundamentales más allá incluso
de las intervenciones de las partes, pero
sin olvidar que la finalidad no es una finalidad para el atropello o la restricción.
Este ‘sacrificio de las formas procesales’
sólo puede encontrar respaldo en una
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(Parte final)
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y de la contestación, pudiendo presentar informe escrito así como
intervenir en la vista de la causa para sustentar el informe oral si
es que así lo estimara por conveniente. (…)” La intervención del
Partícipe se circunscribe así estrictamente a los actos señalados, no
pudiendo plantear nulidades o excepciones, pretensiones que sólo
pueden proponerlas quienes detentan la condición de Parte en el
proceso de inconstitucionalidad, mas no quienes intervienen en la
condición de Partícipes.
5CPC
Actualidad Empresarial
I-1
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única razón: la tutela de los derechos, por
lo que toda práctica procesal que se apoye
en este andamiaje teórico para atropellar
los derechos o para disminuir su cobertura
debe ser rechazado como un poder peligroso en manos de los jueces”.
De otro lado, señala el TC 020-2005PI/TC que como máximo intérprete
de la Constitución y órgano supremo
de control de la constitucionalidad,
es titular de una autonomía procesal
para desarrollar y complementar la
regulación procesal constitucional
a través de la jurisprudencia, en el
marco de los principios generales
del Derecho Constitucional material
y de los fines de los procesos constitucionales; asimismo, señala que la
autonomía procesal está sujeta a los
siguientes límites:
a) La regulación constitucional y
legal en donde se han establecido los principios fundamentales
del proceso constitucional, en
este caso el artículo 200º de la
Constitución, el Código Procesal
Constitucional y la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional.
b) Se realiza en base al uso del Derecho Constitucional material, pero
no de manera absoluta.
En este mismo orden de ideas, el
TC con la STC 1417-2005-AA/TC
reafirma la autonomía procesal con
que cuentan, veamos. Señala el TC6
que goza de autonomía procesal que
informa a las funciones de valoración,
ordenación y pacificación, por ello,
dentro del marco normativo de las
reglas procesales que le resultan aplicables, goza de un margen razonable
de flexibilidad en su aplicación, de
manera que toda formalidad resulta
finalmente supeditada a la finalidad
de los procesos constitucionales: la
efectividad del principio de supremacía de la Constitución y la vigencia de
los derechos fundamentales; por ello
señala el TC la norma III del Título
Preliminar del CPC que indica que el
juez constitucional puede adecuar la
exigencia de las formalidades previstas
en el CPC al logro de los fines de los
procesos constitucionales, por lo que
goza de cierto grado de autonomía
para establecer determinadas reglas
procesales o interpretar las ya estipuladas, cuando se trate de efectivizar los
fines de los procesos constitucionales.
Sobre esto nos permitimos efectuar
los siguientes comentarios: i) el CPC
es una norma de naturaleza instrumental que tiene por finalidad regular
los procesos constitucionales, cuyos
fines son garantizar la primacía de la
Constitución y la vigencia efectiva de
los derechos constitucionales7; ii) Esto
significa que los presupuestos proce-
6 Fundamento 48
7 Arts. 1º y 2º del CPC
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sales tienen que estar contenidos en
el CPC, y el TC para garantizar los
derechos de las personas, aplica e interpreta el CPC, pero no tiene facultad
ni competencia para modificar el CPC;
iii) Como hemos podido apreciar del
párrafo anterior, el TC fundamenta su
autonomía procesal (que lo coloca en
algunas situaciones por encima de las
normas del CPC, e inclusive ha modificado algunos artículos del CPC –como
veremos más adelante–) en que el
sacrificio de las formas procesales se
justifica en la tutela de los derechos.
Nosotros consideramos que el TC
al tener facultades de iniciativa de
proponer leyes o modificación de las
mismas, tiene que adecuarse a las normas existentes y si considera que hay
normas que no le permiten ejercer sus
funciones como órgano de control de
constitucionalidad, debería proponer
los cambios que considere convenientes, pero no utilizar las sentencias para
vía interpretación modificar el CPC.
En este mismo orden de ideas, cuando
el TC señala que se encuentra facultado para desarrollar y complementar
la regulación procesal constitucional
a través de la jurisprudencia, esto no
significa –a nuestro entender– modificar el CPC.
5.2.Resoluciones no revisables en
sede Jurisdiccional
Como sabemos, precisa el artículo
142º de la Constitución vigente que
“no son revisables en sede judicial las
resoluciones del Jurado Nacional de
Elecciones en materia electoral, ni las del
Consejo Nacional de la Magistratura en
materia de evaluación y ratificación de
jueces”.
De otro lado, el CPC en su artículo 5º
numeral 8 precisaba que: “No proceden los procesos constitucionales cuando:
“se cuestionen las resoluciones del JNE8
en materia electoral, salvo cuando no
sean de naturaleza jurisdiccional o cuando
siendo jurisdiccionales violen la tutela procesal efectiva (...)”. Posteriormente con
la Ley 28642 se modifica este numeral
de la siguiente forma: “No proceden
los procesos constitucionales cuando se
cuestiones las resoluciones del JNE en
materias electorales, de referéndum o de
otro tipo de consultas populares bajo responsabilidad. Resoluciones en contrario,
de cualquier autoridad no surten efecto
legal alguno.
La materia electoral comprende los temas previstos en las leyes electorales y
aquellos que conoce el JNE en instancia
definitiva”.
Como podemos apreciar, la modificación legislativa (Congreso de la
República) buscaba reafirmar que las
resoluciones emitidas por el JNE no
son revisables, tal como lo ha señala8 Jurado Nacional de Elecciones
do el artículo 142º de la Constitución
vigente.
Con posterioridad a la entrada en
vigencia de la Ley 28642, se interpuso
un proceso de inconstitucionalidad
contra esta Ley, y el TC mediante la
STC 00007-2007-PI/TC.
El TC declaró fundada la demanda,
y en consecuencia inconstitucional
el artículo único de la Ley 28642, y
como consecuencia de ello, el CPC no
tiene numeral 8) en su artículo 5º. Es
importante resaltar las razones del
TC por las cuales considera que las
resoluciones del JNE sí son revisables,
lo serán, señala, en la medida en que
violen derechos constitucionales.
Nosotros consideramos que independientemente de lo señalado por
el artículo 142º de la Constitución y
del numeral 8) del artículo 5º del CPC
(hoy norma expulsada de la legislación), si el TC es el órgano de control
de la constitucionalidad, tiene que
velar porque los derechos constitucionales se encuentren garantizados9.
Asimismo, podemos apreciar la constante tensión entre los poderes del
Estado peruano y el TC, esto no sucede
sólo en el caso peruano, sino en casi
todos los Estados donde existe TC, ya
que la labor del TC es muy compleja
y llena de tensiones de tipo social,
político y económico; tarea difícil cuando se trata de velar por los derechos
constitucionales en un país donde los
círculos de poder son tan grandes.
Algo similar al JNE ha sucedido con
las resoluciones del Concejo Nacional
de la Magistratura, la Constitución
ha señalado en forma expresa que
no son revisables y el TC ha señalado
que lo son cuando vulneren derechos
constitucionales. Nuestra posición es
la misma, nuestras normas, incluso
las Constitucionales, tienen inconsistencias, y si bien es cierto el TC
debe controlar la constitucionalidad
del sistema, también es cierto que
se deben corregir por la vía legal
(sea modificando la Constitución,
sea modificando el CPC, o la norma
que se deba modificar), para que el
TC no tenga que recurrir a este tipo
de sentencias, que si bien es cierto
tutelan los derechos fundamentales,
a veces lo hacen al filo del límite o
sobrepasando el límite de sus funciones, ya que vía interpretación se
pueden sustentar muchas cosas con
la finalidad de llegar a donde se
quiere llegar, nos explicamos, si el TC
quisiera sustentar que las sentencias
del JNE no son revisables, lo puede
hacer, y probablemente con la misma
consistencia de su posición actual.
9 El segundo párrafo del artículo 83º del Código Procesal Constitucional
establece que: “Por la declaración de ilegalidad o inconstitucionalidad
de una norma no recobran vigencia las disposiciones legales que ella
hubiera derogado”.
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Segunda Quincena - Mayo 2010
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5.3.Amparo contra Amparo
De otro lado, señala el artículo 200º
numeral 2) de la Constitución sobre
qué procede el proceso de amparo y
sobre qué no procede este proceso,
así refiere que el proceso de amparo
procede contra el hecho u omisión,
por parte de cualquier autoridad,
funcionario o persona, que vulnera o
amenaza los demás derechos –diferentes al proceso de hábeas corpus–
reconocidos por la Constitución, con
excepción de los siguientes: no procede contra normas legales ni contra
resoluciones judiciales emanadas de
procedimiento regular.
En este mismo sentido precisa el numeral 6) del artículo 5º del CPC que
no proceden los procedimientos constitucionales cuando se cuestione una
resolución firme recaída en otro proceso
constitucional o haya litispendencia.
Como sabemos, no obstante lo señalado por la Constitución, el TC he señalado que sí procede el amparo contra
resoluciones judiciales, contra procesos
de amparo10; sobre esto ha señalado
el TC que el amparo contra amparo no
procede contra una resolución judicial
firme recaída en otro proceso de constitucional, donde se han respetado de
modo escrupuloso el debido proceso y
la tutela procesal efectiva; caso contrario, sí procede el proceso de amparo, y
éste debe ser el sentido del CPC en su
artículo 5º, inciso 611.
Agrega el TC que el amparo contra
amparo se configura como una excepción dentro de la excepción, por
lo que los jueces deben valorar la
intensidad de la afectación y el nivel de
acreditación que se presente a efectos
de no permitir que cualquier alegación
pueda merecer una nueva revisión
de los procesos constitucionales. Su
uso excepcional sólo podrá prosperar
por única vez y conforme a las reglas
expuestas en la presente sentencia.
Es interesante ver cómo en la sentencia
comentada, el TC señala que se desprende del artículo 5.6 del CPC que
no sería posible iniciar una demanda
de amparo para cuestionar una resolución firme recaída en otro proceso
constitucional, pero el propio TC ha
establecido la posibilidad del amparo
contra amparo, porque tiene fuente
constitucional directa en el segundo
párrafo del artículo 200.2 de la propia
Constitución –tal como hemos referido
en párrafos anteriores–; esto significa
que a decir del TC, como la Constitución
está por encima del CPC, se aplica la
Constitución y no el CPC, esto, a nuestro
entender, así emane de la Constitución,
se concretiza en que vía una sentencia
10 STC 04853-2004-PA/TC
11 No proceden –causal de improcedencia– los procedimientos constitucionales cuando se cuestione una resolución firme recaída en
otro proceso constitucional o haya litispendencia.
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Segunda Quincena - Mayo 2010
del TC se está modificando el artículo 5º
del CPC. En este sentido, para conocer
el CPC no es suficiente con la norma y
las modificaciones legislativas, sino las
sentencias del TC que han modificado
este código.
Esto significa que para el TC en base a
su autonomía procesal, se encuentra
facultado para dar normas (denominadas reglas por el TC en la sentencia)
de naturaleza procesal, que como
podemos apreciar tienen naturaleza
vinculante y, por lo tanto, ya no estarían interpretando, en este caso en
concreto el artículo 5º numeral 6) del
CPC, sino modificándolo, esto significa que mediante una sentencia el TC
modifica (en aras de su autonomía
procesal) el CPC.
5.4.Recurso de Agravio Constitucional
De acuerdo a lo señalado por el
artículo 18º del CPC, contra una
sentencia desestimatoria de segundo
grado, procede el recurso de agravio
constitucional12 ante el TC.
Ahora bien, sucede que cuando el TC
emite un precedente constitucional
vinculante éste es de obligatorio
cumplimiento como si se trataría
de una norma legal (así lo señala el
artículo VII del Título Preliminar del
CPC)13; pero debido a que el artículo
18º del CPC sólo establecía el RAC
para las sentencias desestimatorias,
los jueces inaplicaban un precedente
constitucional vinculante. Por lo que
ante la falta del mecanismo procesal
idóneo, el TC dictó la sentencia que
señalamos en el siguiente párrafo a
su parecer subsanando este impase,
dictando las reglas para el caso de las
sentencias estimatorias. Esto significa
que ahora si nosotros tenemos a la
mano sólo el CPC, específicamente
el artículo 18º, no tenemos las reglas
para el RAC, ya que debemos tener
tanto esta norma legal como las reglas
dictadas por el TC; veamos:
El TC con la STC 4853-2004-PA/TC14
establecieron las reglas aplicables
para el trámite del nuevo supuesto
establecido a través de esa sentencia, para la procedencia del recurso
de agravio constitucional cuando se
trata de una sentencia estimatoria de
segundo grado.
En este sentido, el TC estableció las
reglas15 para el trámite procesal del
RAC contra una sentencia estimatoria
que haya sido dictada sin tomar en
cuenta un precedente constitucional
vinculante emitido por el TC, y tal
12 RA
13 Las sentencias del TC que adquieren la autoridad de cosa juzgada
constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia,
precisando el extremo de su efecto normativo.
14 Se establecieron las reglas para el recurso de agravio a favor del
precedente.
15 Fundamento 40 de la STC
I
como lo señala la sentencia, se establece como precedente vinculante
conforme al artículo VII del Título
Preliminar del CPC las reglas indicadas
para la admisión del RAC a favor del
precedente.
Este caso es quizás el que más nos
devela cómo el TC toma o tiene que
adoptar medidas que lindan ya no
con interpretar o completar las normas procesales, sino prácticamente
modificar el CPC, con sentencias que
tienen rango normativo (no rango de
ley, pero normativo).
A nuestro parecer con estas reglas del
RAC, el TC ha modificado el artículo
18º del CPC, ante ello, nos preguntamos si estamos ante un problema
de límites del TC, o estamos ante un
problema del Estado peruano.
¿Por qué no se ha previsto un mecanismo para que cuando una sentencia
del TC tenga naturaleza de precedente
constitucional y sea necesario modificar una norma legal, el Congreso lo
haga (lamentablemente aquí tenemos
un problema de tensión entre órganos
del Estado). Como sabemos, si bien
es cierto una ley se puede inaplicar;
un procedente no se puede inaplicar,
por lo tanto, siendo el precedente casi
una norma legal, no tiene rango de
ley, pero parecería tan o más fuerte
que la ley.
6Conclusiones
1. El Tribunal Constitucional en su condición de órgano de control constitucional tiene que velar porque se protejan
y garanticen los derechos y bienes
constitucionalmente protegidos.
2. La defensa de estos derechos en un
Estado como el peruano, donde las
normas no guardan la coherencia y
sistemática necesaria, hacen que la
labor del Tribunal Constitucional al
momento de concretar sus funciones
se haga por decir lo menos, compleja y complicada, de tal manera que
muchas veces, se tenga que incurrir
en algunos excesos para defender la
primacía de la constitucionalidad.
3. Las tensiones entre el Tribunal
Constitucional y otros órganos constitucionales del Estado peruano, se
agudizan cuando las sentencias del
Tribunal invaden esferas de otros
órganos.
4. Por el momento, no es conveniente
dictar una norma donde se establezcan los límites al ejercicio de la
potestad del Tribunal Constitucional,
esto podría ser peligroso, ya que la
consecuencia de ello, podría derivar
en un Tribunal pasivo.
5. Sería conveniente que se establezcan
canales para que los órganos del
Estado efectúen un trabajo conjunto
en busca del bienestar común.
Actualidad Empresarial
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