LA UNIÓN ADUANERA CENTROAMERICANA: NECESIDAD DE UNA
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Universidad Rafael Landívar Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales “LA UNIÓN ADUANERA CENTROAMERICANA: NECESIDAD DE UNA NORMATIVA COMUNITARIA INTEGRAL” Tesis JAQUELINE ELIZABETH ORELLANA CORDÓN Carné 10331-02 Guatemala de la Asunción, Octubre de 2011 Campus Central UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES “LA UNIÓN ADUANERA CENTROAMERICANA: NECESIDAD DE UNA NORMATIVA COMUNITARIA INTEGRAL” Tesis de Graduación de Licenciatura presentada ante el Honorable Consejo de Facultad por: JAQUELINE ELIZABETH ORELLANA CORDÓN Previo al otorgamiento de los Títulos de Abogada y Notaria y del Grado Académico de Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales Guatemala de la Asunción, Octubre de 2011 Campus Central Autoridades de la Universidad Rafael Landívar RECTOR P. Rolando Enrique Alvarado López, S.J. VICERRECTORA ACADÉMICA Dra. Marta Lucrecia Méndez de Penedo VICERRECTOR DE INTEGRACIÓN P. Eduardo Valdes Barría, S.J. UNIVERSITARIA VICERECTORÍA DE INVESTIGACIÓN P. Carlos Rafael Cabarrús Pellecer, S. J. Y PROYECCIÓN VICERRECTOR ADMINISTRATIVO Lic. Ariel Rivera Irías SECRETARIA GENERAL Licda. Fabiola de la Luz Padilla Beltranena Autoridades de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales DECANO Dr. Rolando Escobar Menaldo VICEDECANO M. A. Pablo Gerardo Hurtado García SECRETARIO M. A. Alan Alfredo González de León DIRECTOR DE ÁREA PÚBLICA Lic. José Alejandro Villamar González DIRECTORA DE ÁREA PRIVADA M. A. Helena Carolina Machado DIRECTOR DE EJES TRANSVERSALES M. A. Enrique Sanchez Usera DIRECTORA DE POSTGRADOS M. A. Aida Del Rosário Franco Cordón DIRECTOR DE CRIMFOR Lic. José Eduardo Martí Guilló DIRECTOR DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Dr. Larry Andrade Abularach DIRECTORA DEL BUFETE POPULAR Licda. Claudia Abril Hernández DIRECTORA DE PROYECTOS Y SERVICIOS Licda. Vania Carolina Soto Peralta REPRESENTANTES DE CATEDRATICOS Lic. Alfonso Godínez Arana Lic. Gabriel Estuardo García Luna REPRESENTANTES ESTUDIANTILES Anna María Córdova Noguera y Luis Rodrigo Molina López Asesoría y Revisión de Tesis Asesor: Licenciado Claudio Alberto Olivares de la Barrera Revisor: Licenciado Juan Rafael Sánchez Cortés Tribunales que realizaron la Evaluación Comprensiva Área Pública Evaluación sustentada el 12 de mayo de 2010 1. Licenciado Raúl Alfredo Pimentel Afre, Presidente 2. Licenciado Alfonso Godínez Arana, Secretario 3. Licenciado Jorge Alejandro Pinto Ruiz, Vocal Área Privada Evaluación sustentada el 25 de mayo de 2010 1. Licenciado Rafael Francisco Dardón Rodríguez, Presidente 2. Licenciado Arturo Miranda Girón, Secretario 3. Licenciado Mario Adolfo Maldonado Menéndez, Vocal MIS AGRADECIMIENTOS Y DEDICATORIA Es para mí, ésta, una oportunidad de expresión deseada, ansiada y anhelada; es para mí, éste, un regalo que me da la vida y que me doy yo misma; es para mí, éste, un momento sublime, un momento exquisito, un momento merecido y un momento soñado; es para mí, éste, el momento de agradecer y dedicar a todos aquellos, innumerable cantidad de personas, que contribuyeron así fuera en una mínima parte a alcanzar este sueño, un sueño que para mí representa mucho, una meta a la cual soñé llegar muchas veces, el final de un ciclo que ha requerido de mucho esfuerzo y muchos sacrificios, el fruto del trabajo de más de nueve años. Es por todo eso y más, que hoy agradezco infinitamente y dedico con toda la pasión de mi corazón, el presente trabajo de tesis de graduación, el resultado de mis evaluaciones comprensivas sustentadas el año pasado, mi carrera completa como tal y la culminación de este sueño logrado al recibir los títulos de Abogada y Notaria y deseo hacerlo de la siguiente manera: A Dios, por ser desde siempre y para siempre esa fuerza suprema que me guía, me ampara, me levanta y en quien descansa mi cuerpo, mi mente y mi alma, quien conoce mis anhelos, sueños y frustraciones, quien trabaja con mis defectos y perfecciona mis virtudes, quien perdona mis faltas y me alienta a seguir adelante. A mi familia, la que me vio nacer, la que me ha visto crecer, la que me ama y acepta con virtudes y defectos, la que me apoya en los buenos y malos momentos y de la que me siento orgullosa de ser parte. A mis hijos, Natalia y Juan Pablo, aunque no lo sepan o quizá no lo entiendan, porque son ustedes la principal razón de mi lucha del día a día y de la felicidad exquisita de alcanzar este sueño. Gracias por ser cada uno el cincuenta por ciento proporcional que conforma las razones por las que late mi corazón. Sé que cada momento que los he sacrificado, ahora vale la pena y ofrezco este logro a ustedes porque deseo ser su mejor ejemplo de vida. A mi madre, Milvia Orellana Cordón, quien me dio la vida, quien con dulzura y dedicación me ha entregado todo el amor de su corazón, a quien extraño y amo día con día y a quien deseo poder servir y cuidar con la misma paciencia que ella lo ha hecho hasta hoy. A mi tía, Aracely Orellana Cordón, un ser único sobre la faz de la tierra, una mujer valiente y un gran ejemplo de vida. A quien debo mucho de lo que soy y a quien agradezco infinitamente su amor incondicional, apoyo, esfuerzo y sobre todo, que nunca haya dejado de creer en mí. A sabiendas de lo mucho que esto significa para ella, este triunfo lo entrego orgullosamente a su nombre. A mi abuelita Guillermina Cordón Zelaya (QEPD), el ángel más hermoso de mi vida, quien me dejó antes que yo pudiera escribir estas letras, a quien con el alma amé y amaré por siempre, a quien debo ese ejemplo de humildad, sencillez y amor al prójimo. A mi hermana Faviola y a mi sobrina Estefanía, a quienes amo y de quienes deseo ser ejemplo, gracias por sus muestras de apoyo y de amor del día a día aunque no estén junto a mí, gracias por estar pendientes de cada una de mis alegrías y tristezas, gracias porque la existencia de ambas hace que mi vida sea más valiosa. A mi hermano Luis, de quien siempre deseé ser ejemplo, y a quien deseo que la vida le otorgue una segunda oportunidad para enderezar sus pasos. A mi hermana Leslie, con quien aún siendo tan diferentes, somos a veces tan exactas, gracias por tu amor y tus enseñanzas. Gracias porque ambas hemos hecho de nuestro lazo sanguíneo, un verdadero lazo de amor. A mis tíos y tías, primos y primas, sobrinos y sobrinas, a cada uno de ustedes, sabiendo bien que la lista es interminable, gracias por esa vez en que me dieron una palabra de aliento, de apoyo, inclusive de admiración. Gracias por compartir conmigo este logro, gracias por ser parte de mi vida. A mis amigos y amigas, a quienes conozco desde la niñez y a quienes he ido conociendo en mi proceso de madurez, de quienes siempre he obtenido apoyo, respeto, admiración, cariño y buenos momentos, a los que están aquí y a los que están afuera, a los que veo constantemente y a quienes paso años sin ver, a todos y cada uno, mi cariño y respeto. A mi pueblo querido La Unión, Zacapa, porque me acogió como suya y porque allí viví los momentos más hermosos de mi niñez y adolescencia, porque me siento orgullosa de ser unionense y porque algún día quiero devolverle algo de lo que yo he recibido. A ti, mi amada Guatemala, porque es patria a la que el hombre se siente ligado por un vínculo de amor, respeto y gloria, y porque busco y buscaré día con día darte lo mejor que a mí me corresponda para verte bien, para saberte grande. A la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar, casa de estudios y enseñanzas a la que debo gran parte de lo que ahora soy, de donde me siento orgullosamente egresada y cuyo nombre pondré siempre el alto. Al Grupo de Apoyo Estudiantil IUS y a quienes se sientan parte de él, porque marcó mi vida de estudiante universitaria, porque allí conocí grandes retos pero principalmente, grandes y verdaderos amigos y porque mi paso por la Universidad no hubiera sido el mismo sin haber formado parte de tan hermoso grupo soñador. Y a usted, que sea por la razón que sea, se toma parte de su valioso tiempo para poder leer este trabajo que tantos esfuerzos requirió y que tanta importancia tiene para mí, muchas gracias. Responsabilidad “La autora se hace responsable del contenido íntegro de la presente Tesis.” LISTADO DE ABREVIATURAS ADPIC Aspecto de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio AGCS Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica BID Banco Interamericano de Desarrollo CA Centroamérica CAUCA Código Aduanero Uniforme Centroamericano CCIE Comité Consultivo de la Integración Económica CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe COMIECO Consejo de Ministros de Integración Económica COMRIEDRE Consejo de Ministros Responsables de la Integración Económica y Desarrollo Regional DAI Derechos Arancelarios a la Importación FAUCA Formulario Aduanero Único Centroamericano MCCA Mercado Común Centroamericano MSF Medidas Sanitarias y Fitosanitarias ODECA Organización de Estados Centroamericanos OMA Organización Mundial de Aduanas OMC Organización Mundial del Comercio OTC Obstáculos Técnicos al Comercio RECAUCA Reglamento al Código Aduanero Uniforme Centroamericano SAC Sistema Arancelario Centroamericano SG-SICA Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana SICA Sistema de la Integración Centroamericana SIECA Secretaría de Integración Económica Centroamericana TIM Tránsito Internacional de Mercancías UAC Unión Aduanera Centroamericana UE Unión Europea RESUMEN EJECUTIVO “La Unión Aduanera Centroamericana: Necesidad de una normativa comunitaria integral” es un documento que surge de la inquietud de determinar si la legislación regional vigente en materia aduanera será eficiente para regular el escenario de la Unión Aduanera Centroamericana, paso hacia el cual los países de la región se encamina con el fin último de llegar a consolidar la integración económica centroamericana. Para el efecto, se realiza una ubicación dentro del contexto histórico de la integración centroamericana, haciendo mención a cada uno de los avances que se han logrado desde la firma del Tratado General de la Integración Centroamericana de 1960 hasta nuestros tiempos y se establecen todas las implicaciones de carácter legal que el alcance de una unión aduanera podría traer para los países de la región. Para alcanzar el objetivo planteado, se hacen notar los aspectos fundamentales de cada una de las normas regionales vigentes en materia aduanera, relacionándolas con la historia, que es de donde partimos y con el futuro de la región centroamericana que es hacia donde nos dirigimos. Lo anterior con el fin de establecer si las regulaciones actuales son suficientes o no, y como consecuencia suponer cuales serían las modificaciones de carácter general que habría que llevar a cabo. A pesar que el fruto de este documento no se plasma en una propuesta específica, si surgen y se ofrecen ideas básicas y generalizadas de las cuales parten las recomendaciones que al final del documento son manifestadas por la autora. ÍNDICE Página Introducción 1 Capítulo I: Marco Teórico, Antecedentes Históricos y Estado Actual de la Unión Aduanera Centroamericana 4 Título I: La Integración Económica Centroamericana 4 I. Definiciones básicas sobre Integración Económica 4 II. La integración centroamericana como proceso histórico 5 Título II: El Mercado Común Centroamericano 8 I. Definiciones 8 II. Desarrollo del Mercado Común Centroamericano 9 III. Estructura institucional del MCCA 10 Título III: La Unión Aduanera Centroamericana 12 I. Definiciones 12 II. Constitución de la Unión Aduanera Centroamericana 13 III. Avances de la Unión Aduanera Centroamericana 15 Capítulo II: Implicaciones legales de la Unión Aduanera Centroamericana 18 Título I: Políticas Comunes en el Marco de la Unión Aduanera 19 Título II: Institucionalidad de la Unión Aduanera Centroamericana 20 I. El órgano político de carácter intergubernamental 21 II. El órgano administrativo y técnico de carácter comunitario 22 III. El órgano de carácter consultivo 24 Título III: Régimen Aduanero, Régimen Tributario y Régimen de Tránsito 25 I. Régimen Aduanero 25 II. Régimen Tributario 27 III. Régimen de Tránsito 28 Título IV: Libre Comercio de Bienes y Servicios 29 I. Libre circulación de mercancías 29 II. Régimen arancelario 30 III. Origen de las mercancías 31 IV. Contingentes y donaciones 32 V. Medidas Sanitarias y Fitosanitarias 33 VI. Obstáculos técnicos al comercio 35 VII. Medidas de defensa comercial 35 VIII. Comercio de servicios e inversión 38 Título V: Política Comercial Externa Común 39 Título VI: Otras Políticas 40 I. Contratación pública 40 II. Competencia leal 41 III. Propiedad Intelectual 42 Capítulo III: Aspectos Fundamentales de la Legislación Regional Vigente en Materia Aduanera 44 Título I: Instrumentos jurídicos regionales vigentes en materia aduanera que rigen el Mercado Común Centroamericano I. Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica Centroamericana del 10 de junio de 1958 II. 48 Carta de la Organización de Estados Centroamericanos -ODECAdel 12 de diciembre de 1962 V. 46 Tratado General de Integración Económica Centroamericana del 13 de diciembre de 1960 IV. 45 Tratado de Asociación Económica suscrito por los Gobiernos de Guatemala, El Salvador y Honduras III. 45 49 Protocolo de Adhesión de Costa Rica al Tratado General de Integración Económica Centroamericana 51 VI. Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos VII. Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala) VIII. 51 53 Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera entre los Territorios de la República de El Salvador y la República de Guatemala del 13 de enero de 2000 IX. Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera Centroamericana del 12 de diciembre de 2007 X. 56 58 Protocolo de Modificación al Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera entre los Territorios de la República de El Salvador y la República de Guatemala del 22 de enero de 2009 63 XI. Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano 68 XII. Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) y Reglamento al Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA) 72 XIII. Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías 78 XIV. Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VII del Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros de 1994 XV. Reglamento Centroamericano sobre la Valoración Aduanera de las Mercancías XVI. 78 80 Reglamento sobre el régimen de Tránsito Aduanero Internacional Terrestre, Formulario de Declaración e Instructivo 82 Título II: Otros aspectos vinculantes que rigen la situación actual de la Integración Económica Centroamericana 83 I. Plan Piloto de las Aduanas Periféricas, Integradas y Yuxtapuestas 83 II. Procedimientos Aduaneros en la región centroamericana 85 III. El régimen de comercio centroamericano 86 Capítulo IV: Presentación, Discusión y Análisis de Resultados 91 I. 91 Presentación a. De los resultados de la investigación 91 b. De los aportes obtenidos de la entrevista formulada 101 II. Discusión y Análisis 108 III. Discusión Final: Necesidad de una normativa comunitaria integral que regule la Unión Aduanera Centroamericana 110 Conclusiones 113 Recomendaciones 115 Referencias 117 Anexo I Modelo de Entrevista 125 Anexo II Tabulación de resultados obtenidos en la entrevista hecha a expertos en materia aduanera 127 INTRODUCCIÓN La motivación de querer llevar a cabo el presente trabajo de investigación denominado “La Unión Aduanera Centroamericana: Necesidad de una Normativa Comunitaria Integral” nace de los pocos resultados que arroja la búsqueda de una integración centroamericana, meta que se ha venido persiguiendo por los países de la región desde 1960. Cabe señalar que para alcanzar dicha integración, primero tienen que superarse varias etapas, una de ellas: la Unión Aduanera, como paso fundamental hacia el objetivo final. Es así que, partiendo del conocimiento sobre algunas normas que forman parte de la legislación regional vigente en materia aduanera, fue contemplada la idea de efectuar un análisis sobre cuáles son las otras normativas que regulan el comercio en la región, cuál sería su validez a la luz de la unión aduanera, cuáles son las figuras que se contemplan, de qué forma podría alcanzarse un sistema normativo regional integral y además de carácter comunitario que fuese de aplicación obligatoria para todos los países de la región. Dadas todas estas interrogantes, surgió una pregunta de investigación en el siguiente sentido: ¿Cuáles deberían ser las modificaciones de la normativa regional vigente en materia aduanera para adecuarse a un marco comunitario a la luz de la implementación de la Unión Aduanera Centroamericana? Para poder encontrar la respuesta a esta pregunta de investigación, se establecieron objetivos, uno general y varios específicos, de forma tal que ello facilite el fin propuesto. El objetivo general era establecer con base en el análisis de la normativa regional vigente, la necesidad que dicha normativa sea modificada parcial o totalmente para la correcta implantación de la Unión Aduanera Centroamericana, la cual se encuentra contemplada en el Tratado General de Integración Económica de 1960 y el Protocolo de Guatemala de 1993, a través de la creación de una normativa comunitaria integral; para el efecto, se establecieron varios objetivos específicos siendo ellos los siguientes: 1) definir las implicaciones legales que tendrá la implantación de la Unión Aduanera Centroamericana; 2) identificar los instrumentos jurídicos regionales vigentes en materia aduanera que rigen el Mercado Común Centroamericano; 3) analizar la normativa regional vigente que regula el Mercado Común Centroamericano para establecer si la misma se adecuaría al ambiente de -1- Unión Aduanera; y 4) establecer la magnitud de las modificaciones requeridas en la normativa regional vigente, para la creación de una normativa comunitaria integral que regule la Unión Aduanera. Como punto de partida, se abordan los conceptos teóricos fundamentales de la Integración Económica Centroamericana y sus antecedentes históricos, así como dos de los escenarios que forman parte de la estructura de dicha figura, siendo ellos el Mercado Común Centroamericano y la Unión Aduanera Centroamericana. Posteriormente, y para cumplir con el primer objetivo específico, será desarrollado el capítulo en el cual se aborden las implicaciones legales de la Unión Aduanera Centroamericana, siendo éste uno muy importante dentro del presente documento ya que el mismo contemplará los aspectos conceptuales de las implicaciones jurídicas que la conformación de la Unión Aduanera Centroamericana conllevaría, buscando como fin, establecer las adecuaciones que deberían darse en la legislación de carácter regional que actualmente regula el funcionamiento de la zona de libre comercio en la región. Más adelante, se desarrolla el capítulo que presenta un estudio sobre la legislación regional vigente en materia aduanera, que actualmente rige el Mercado Común Centroamericano, describiendo uno a uno los instrumentos jurídicos regionales, mismos que constituyen las unidades de análisis del presente trabajo de investigación, estudio que busca establecer los elementos suficientes para considerar si dichos instrumentos de carácter regional devendrían suficientes o no, a fin de regular un ambiente de Unión Aduanera, con lo que se alcanzarán el segundo y tercero de los objetivos específicos pretendidos en el presente trabajo de investigación. Es gracias a un instrumento de apoyo materializado en un modelo de entrevista de respuesta libre, que se ha recabado el aporte de profesionales expertos en materia aduanera, quienes laboran en el ramo de aduanas en distintos sectores y países de la región centroamericana, sin cuyas opiniones no sería factible llegar a la conclusión que al final será presentada dado que las aportaciones de la mayoría de ellos, son parte toral del desarrollo de la presente tesis. -2- Como ya se indicó, esta investigación tiene como alcance el estudio de las normativas regionales vigentes en materia aduanera, llevada a cabo a través de revisión documental y consultas con expertos en la materia de legislación aduanera. Asimismo, la misma se circunscribe estrictamente al tema de legislación aduanera regional y pretende básicamente establecer la magnitud de las modificaciones que tendrían que realizarse a la normativa vigente en términos generales sin que ello implique propuestas específicas para la modificación del texto de dicha normativa. Es importante señalar que uno de los límites encontrados es la escaza existencia de libros de texto que contengan bibliografía específica sobre legislación aduanera, sin embargo existe apoyo en libros de texto en materia de integración que han sido de mucha utilidad para entender las figuras que componen esta última, siendo una de éstas la propia unión aduanera. Adicionalmente, existen estudios realizados por instituciones como la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA), y de otros expertos dotados en el tema y referencias electrónicas que son de amplia utilidad para sustentar el estudio sobre la legislación que por este medio se pretende. El último aspecto a destacar en esta presentación antes que el lector se introduzca al tema, es que el aporte que se pretende dejar con la elaboración del presente trabajo de tesis es un documento a través del cual se plantee la necesidad de realizar algunas modificaciones, readecuaciones, integraciones, o agregados a la normativa regional vigente, para la creación de una normativa comunitaria integral que regule la Unión Aduanera; dicho de otra manera, indicar cuáles serían los cambios que habrían que realizarse a la regulación regional vigente en aras que los procedimientos aduaneros a la luz de la Unión Aduanera Centroamericana sean reales, efectivos y eficaces, consiguiendo así responder al cuarto objetivo específico del presente trabajo de investigación. -3- Capítulo I Marco Teórico, Antecedentes Históricos y Estado Actual de la Unión Aduanera Centroamericana En el presente Capítulo serán abordados los conceptos teóricos fundamentales de la Integración Económica Centroamericana, sus antecedentes históricos y se analizarán dos de los escenarios que forman parte de la estructura de dicha figura: el Mercado Común Centroamericano y la Unión Aduanera Centroamericana. Título I La Integración Económica Centroamericana I. Definiciones básicas sobre Integración Económica La teoría de la integración ha sido un concepto difícil de definir y no obstante ser un tema en el cual se ha avanzado y evolucionado, no se ha logrado llegar a un consenso aún sobre su teoría. A esta razón responde que la integración sea uno de los tópicos económicos de mayor discusión teórica en nuestra época. Las experiencias integracionistas que surgieron a mediados del siglo XX fueron desarrollando la teoría de la Integración Económica, hablamos específicamente del desarrollo de la integración económica tanto en Europa como en Centroamérica. El autor Bela Balassa definió la integración económica como “un proceso y como una situación de las actividades económicas. Considerada como un proceso, se encuentra acompañada de medidas dirigidas a abolir la discriminación entre unidades económicas pertenecientes a diferentes naciones; vista como una situación de los -4- negocios, la integración viene a caracterizarse por la ausencia de varias formas de discriminación entre economías nacionales”1. El guatemalteco Cohen Orantes definió la integración económica como “el proceso mediante el cual dos o más gobiernos adoptan, con el apoyo de instituciones comunes, medidas conjuntas para intensificar su interdependencia y obtener así beneficios mutuos.”2 Para Alberto Herrarte la integración económica es “un proceso con medidas dirigidas a abolir la discriminación entre unidades económicas pertenecientes a diferentes naciones”3. Se diría entonces que la integración económica persigue como objetivo la búsqueda de una economía común en la cual los países participen de la misma como parte de un bloque y no en su individualidad. Asimismo, se puede considerar que la integración económica es una modalidad de relaciones que reúne carácter jurídico y económico y que tiene trascendencia internacional, la cual busca impulsar el intercambio económico entre países, suprimiendo las barreras de carácter comercial con el objeto de dar prioridad al crecimiento y desarrollo económico en la búsqueda del bienestar común y riqueza de los habitantes en los países integrados, generando mejores oportunidades de inversión y empleo para todos. II. La Integración Centroamericana como proceso histórico La integración supranacional, al igual que en toda actividad humana, es un proceso constitutivo que nace con una idea, considerada necesaria y de beneficio para el interés común, que plasma de prosperar el ímpetu idealizado, en una norma 1 Bela Balassa, J.D., Teoría de la Integración Económica, Traducción al español por Jorge Laris Castilla, Editorial Hispanoamericana, México 1964. Pág.1. 2 Cohen Orantes, I., El Concepto de la Integración, Revista de la CEPAL, diciembre 1981, Chile. Pág. 149. 3 Herrarte, Alberto, El Derecho de Integración, Guatemala, Tipografía Nacional, 1991. Pág. 91. -5- consensuada entre las distintas partes, definidora de objetivos de planificada realización y orientadas a alcanzar una meta determinada. Se diría entonces que integración es una sucesión de actos encaminados a un fin. El proceso de integración centroamericana se inicia con el “Tratado General de Integración Económica Centroamericana” que fue firmado en la ciudad de Managua, Nicaragua el 13 de diciembre de 1960 por cuatro Estados de la región centroamericana, al que dos años después, en julio de 1962 se adhiere el quinto país Costa Rica4, con el objeto de reafirmar su propósito de unificar las economías de los cuatro países participantes e impulsar en forma conjunta el desarrollo a fin de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes, considerando la necesidad de acelerar la integración de sus economías.5 En este momento se dejaron claramente definidos los siguientes objetivos específicos: el establecimiento de un mercado común por medio del perfeccionamiento de la zona centroamericana de libre comercio y basándose en la previa constitución de una unión aduanera, como etapa de obligada partida. Se dice entonces que la trayectoria que ha de significar el proceso programado de la integración centroamericana no puede ser más clara, precisa y determinada. La voluntad de las Partes es alcanzar un mercado común como meta final, a través de dos realizaciones previas: la primera, el perfeccionamiento de la zona de libre cambio y la segunda, el establecimiento de la unión aduanera. Para la consecución de ambos objetivos, el inmediato de la unión aduanera y el finalista del mercado común, el Tratado contempla una serie de medidas, cuya realización entiende, de manera plenamente acertada, como completamente necesarias para la consecución de los fines marcados. Estas medidas son agrupadas en una serie de sistematizaciones de materias que comprenden los siguientes apartados de actividad: régimen de libre comercio entre las Partes de mercancías originarias de los mismos; prohibición de exenciones y 4 Gobierno de la República de Costa Rica. Protocolo de Adhesión de Costa Rica al Tratado General de Integración Económica Centroamericana, Costa Rica, 23 de julio de 1962. 5 AA.VV. La Integración como instrumento de desarrollo. Sus perspectivas y desafíos para Centro América. Guatemala, Instituto Centroamericano de Estudios Políticos, 1997, Pág. 53 -6- reducciones para mercancías de terceros; principio de libertad cambiaria; eliminación de ayudas y subsidios a los productos originarios, objetos de transferencia entre las Partes; eliminación de las medidas de competencia desleal; libertad de tránsito de mercancías y vehículos; identidad de trato a las empresas de construcción; medidas de integración industrial; e institucionalización del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). Luis Guillermo Solís Rivera hace referencia a lo dicho por Haroldo Rodas Melgar en su artículo titulado “Integración económica y relaciones comerciales en Centroamérica” publicado en la Revista del SELA en 1997, quien indica que impulsar la integración de la región centroamericana implica la consideración de varios factores, de los cuales vale recalcar por su importancia: la estabilización macroeconómica de cada país (buscando la convergencia regional de las políticas macroeconómicas y sectoriales), el perfeccionamiento de una zona de libre comercio centroamericana, el establecimiento de un arancel externo común, la modernización de las aduanas, el mejoramiento de la infraestructura regional, las inversiones, el financiamiento y la coordinación, armonización y ejecución de una política conjunta de las relaciones comerciales externas6. Todas las medidas expuestas hacen referencia al cumplimiento de dos de los objetivos marcados para la integración: el perfeccionamiento de la zona de libre cambio de productos originarios; y, la consecución del mercado común. Las medidas tendientes al establecimiento de una unión aduanera, objeto igualmente del Tratado, son las referidas a: 1) un arancel exterior común; 2) una política comercial exterior única; y 3) una misma reglamentación aduanera. 6 Solís Rivera, Luis Guillermo, Centroamérica 2020: La Integración Regional y los Desafíos de sus Relaciones Externas, Hamburg: Institut für Iberoamerika-Kunde 2000, CA 2020: Documento de trabajo #3. Pág. 44. -7- Título II El Mercado Común Centroamericano I. Definiciones Para el autor Alfonso Mattera7, el “Mercado Común” es la forma de integración económica en la que se asegura no sólo la libre circulación de bienes, sino también de capitales, servicios y personas, en el que los países miembros coordinen sus distintas políticas comerciales con vistas a la fusión de los mercados nacionales en uno que funcione en las condiciones de un verdadero mercado interior, estableciendo un régimen que garantice que la competencia no sea falseada el mismo. Asimismo, el establecimiento de procedimientos para coordinar políticas económicas de los Estados Miembros para superar desequilibrios de sus balanzas de pago y la aproximación de las legislaciones nacionales en lo necesario para el funcionamiento del mercado común. Para complementar el concepto anteriormente planteado también podríamos agregar lo que indica Francisco Villagrán Kramer, citado por Ricardo Prado Ayau que a ello debe agregarse la coordinación de políticas industrial, fiscal, de inversiones y comercio exterior; así como armonización en materia de incentivos fiscales, comerciales e industriales, propiedad intelectual y seguridad social.”8 Podría resumirse entonces que el Mercado Común Centroamericano (MCCA) en la actualidad es la consolidación de las políticas de comercio, de carácter industrial, fiscal y en materia de inversión, que los países miembros de la región centroamericana han venido realizando con miras a ingresar y competir en un mercado globalizado. 7 Mattera, Alfonso, El mercado único europeo: Sus reglas y su funcionamiento. Trad. Cora Zapico, España, Editorial Civitas, 1990. Págs. 41 y 42. 8 Prado Ayau, Ricardo, La viabilidad de la Unión Aduanera con relación al Tratado de Libre Comercio (TLC) entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos de América, Guatemala, 2006, tesis de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Rafael Landívar. Pág. 32. -8- II. Desarrollo del Mercado Común Centroamericano El Mercado Común Centroamericano (MCCA) tiene una historia integracionista de aproximadamente cincuenta años. Este bloque económico y político, renueva sus objetivos la década de los sesenta y se presenta al mundo como una verdadera estrategia de desarrollo regional para enfrentar los desafíos de la globalización y afirmar su identidad Internacional, de manera pacífica y sin las dificultades de autonomía política, vivida por la región en el período de la guerra fría9. Como ya se adelantó en el Capítulo anterior, con la firma del Tratado General de Integración Económica Centroamericana del 13 de diciembre de 1960, mencionado anteriormente y el cual constituye la carta fundamental que rige el sistema de integración regional, nace el Mercado Común Centroamericano, (MCCA) que entró en vigencia el 4 de junio de 1961 y está integrado por los cinco países siguientes: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. El Tratado General de Integración Económica Centroamericana en su Artículo 1 establece de forma muy clara el objetivo de implementar un Mercado Común Centroamericano dentro de un plazo que no exceda los 5 años después de suscrito dicho Tratado. El Artículo 2 del mismo cuerpo legal, complementó el primero, indicando que para alcanzar este objetivo era necesario primero establecer una zona de libre comercio y un arancel centroamericano uniforme. Y así, si se continuase desgranando el contenido del Tratado, podríamos saber que en el mismo los Estados Miembros adquirieron grandes compromisos para llegar al fin establecido, entre ellos se puede mencionar a grandes rasgos: la exención del pago de derechos de exportación e importación de los productos originarios de los Estados Miembros, supresión de las barreras arancelarias y no arancelarias, extensión del trato nacional de las mercancías originarias de los países signatarios del Tratado, 9 Facultad de Derecho, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad de Costa Rica, Costa Rica, 2005, disponibilidad y acceso: http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/derecho%20economico%20internacional/2005/Rojas%20Car men/Mercado%20comun%20centroamericano.pdf, fecha de consulta: abril 2011. -9- eliminación de las prácticas de comercio desleal, los subsidios a la exportación -lo cual disminuye las posibilidades de una desviación del comercio- entre otras. III. Estructura institucional del MCCA La estructura institucional del Mercado Común Centroamericano que fue prevista para la aplicación del Tratado General de Integración Económica Centroamericana de 1960, estuvo compuesta por los siguientes órganos10: a. El Consejo Económico Centroamericano: Encargado de la ejecución de las resoluciones del Comité de Cooperación Económica del Istmo centroamericano, referentes a la integración económica y supervisión de los trabajos del Consejo Ejecutivo. El Consejo Económico está compuesto por los Ministros de Economía de los países miembros. b. El Consejo Ejecutivo: Encargado de la aplicación y administración del Tratado General, de la resolución de los problemas que se han suscitado con motivo de las disposiciones del Tratado, realizar las gestiones que tengan por objeto, alcanzar la unión económica de Centroamérica, y proponer a los gobiernos la suscripción de convenios multilaterales que fuesen necesarios para alcanzar la integración económica centroamericana, incluyéndose la unión aduanera entre sus territorios. Estaba integrado por funcionarios de los países miembros. Cada país miembro nombraba a un “funcionario propietario” y a un suplente. c. La Secretaría Permanente: 10 Rojas, Carmen. El Mercado Común Centroamericano en el Marco de la Integración Latinoamericana, Costa Rica, 2005, Tesis de la Facultad de Derecho, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad de Costa Rica, Costa Rica, año no disponible. Pág. 3. - 10 - Encargada, de velar por el cumplimiento de las decisiones de los otros órganos y por la aplicación de todos los tratados que estuviesen directa o indirectamente relacionados con la integración centroamericana. Era por lo tanto, el órgano administrativo del MCCA. Se contempló un Secretario General, que presidiría los trabajos de la Secretaría. Dicho Secretario General, sería elegido por el Consejo Económico Centroamericano para un período de tres años. El Mercado Común Centroamericano vuelve a retomar sus objetivos de 1960 a partir de principios de la década de los noventas. En junio 1990, fue adoptado el Plan de Acción económica para Centroamérica (PAECA), donde los presidentes de los países miembros del MCCA, proclamaban la revitalización de la integración económica en Centroamérica. En 1993, se estableció la zona de libre comercio entre el Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, siendo acordado un arancel externo común con cuatro subaranceles que varían del 5 al 20%11. En febrero de 1993, los países miembros del MCCA y Panamá, renovaron su compromiso hacia la integración regional, a través de la constitución de una nueva organización llamada, Sistema de Integración Centroamericana (SICA). El Sistema de Integración Centroamericana, es un sistema de concertación política y tiene por objetivo fundamental buscar la integración de Centroamérica y asegurar a la región, un espacio de paz, libertad, democracia y desarrollo. En octubre de 1993, fue firmado el Protocolo de Guatemala, cuyo principal objetivo fue el establecimiento de una unión aduanera. Dicho Protocolo, representa un programa destinado a la modernización del Tratado General de Integración Económica de 1960, además de un compromiso por parte de sus miembros en el sentido de alcanzar una Unión Económica Centroamericana de modo gradual, voluntario y progresivo. 11 Op cit. Pág. 5 - 11 - Título III La Unión Aduanera Centroamericana I. Definiciones Según la Secretaría de Integración Económica Centroamericana, SIECA, Unión Aduanera es: “La sustitución de dos o más territorios aduaneros por uno solo, entre los cuales se eliminan los derechos aduaneros para todos los productos independientemente del origen y cuyos miembros aplican idénticos aranceles y restricciones a terceros países.”12 Asimismo, el Diccionario de Economía y Finanzas13 indica que Unión Aduanera es el acuerdo entre países que crea un territorio aduanero único dentro del cual se eliminan los aranceles y otras barreras al intercambio, mientras se mantienen aranceles comunes frente a terceros países. Indica además que las uniones aduaneras requieren de cierta integración en las políticas fiscales y monetarias de los países miembros, por lo que obligan a establecer algunos compromisos políticos básicos. Con base a la conceptualización planteada, se diría entonces que la Unión Aduanera Centroamericana es la figura jurídica económica con la cual desaparecen las divisiones en materia aduanera en la región centroamericana y que busca el surgimiento de un solo territorio en el cual previo desaparecer los derechos aduaneros, los países unifican sus políticas arancelarias así como el trato comercial con otros Estados o bloques comerciales. 12 Secretaría de Integración Económica Centroamericana, Unión Aduanera, Centroamérica, 2009, Guatemala, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.sieca.int/site/VisorDocs.aspx?IDDOC=Cache/17990000000416/17990000000416.swf, fecha de consulta: marzo 2011. 13 Enciclopedia Virtual EUMET.NET, Diccionario de Economía y Finanzas, país y año no disponibles, disponibilidad y acceso: http://www.eumed.net/cursecon/dic/U.htm#uniónaduanera, fecha de consulta: mayo 2011. - 12 - II. Constitución de la Unión Aduanera Centroamericana La unión aduanera constituye un compromiso asumido por los Países signatarios del Tratado General de Integración Económica Centroamericana, versus el Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana, también llamado Protocolo de Guatemala como un estadio en la construcción de la unión económica, el cual es el objetivo final de la integración centroamericana. De hecho y de derecho, la unión aduanera será la base sobre la cual descansará la totalidad del edificio llamado integración, siendo esto la unión económica plena. Mientras que el Tratado General de Integración Económica Centroamericana fijó un plazo de cinco años para perfeccionar un mercado común en la zona, dentro del cual también debía constituirse una unión aduanera, el Protocolo de Guatemala omite toda referencia a términos o plazos, determinando únicamente que los avances del proceso de integración se realizarán por libre voluntad de las partes dentro de la celeridad que acuerden y según sean las condiciones concurrentes. Omisión de plazos que el Protocolo igualmente observa respecto de la constitución de la unión aduanera. No obstante lo anterior, existe una diferencia notable en lo que hace a la realización de la unión aduanera en su relación con otros avances para la formación de la unión económica en Centroamérica y es que aquella tan solo se alcanzará sobre programas elaborados al efecto y aprobados por consenso. Obviamente se llegará a la unión aduanera de manera gradual y progresiva, sin poder afirmar el momento exacto. El Protocolo de Guatemala contempla dos medios, previstos como necesarios para que la unión aduanera pueda cumplir con su objetivo, el cual es garantizar la libre circulación, siendo el primero, el establecimiento de un servicio aduanero común que aplique procedimientos, sistemas y pautas uniformes y el segundo, el representado por la armonización de las políticas que tiendan a eliminar las divergencias que impiden la libre circulación de las mercancías. - 13 - Existen tres conceptos en la definición de los fines y medios realizada por el Protocolo para alcanzar la unión aduanera, que no se encuentran bien definidos, las cuales son:14 a) el concepto de libre circulación de mercancías; b) el alcance del término servicio aduanero común; y c) lo que debe entenderse por políticas eliminatorias de divergencias obstaculizadoras de la libre circulación de las mercancías. Es importante señalar que para el establecimiento de una Unión Aduanera Centroamericana, se requiere de la revisión y actualización de los acuerdos previamente alcanzados para definir y delimitar los términos sobre los que ha de descansar el desenvolvimiento de aquella figura. Y es que una unión aduanera como la que se persigue constituye una persona de derecho público, de naturaleza supranacional, con capacidad para adoptar decisiones con fuerza directa de obligar a las propias administraciones nacionales y a los ciudadanos de las partes. Toda acción emprendida fuera de la competencia asignada, conllevaría vicio de nulidad por haber sido adoptada por un ente sin facultades para ello. En resumen, la constitución de una Unión Aduanera Centroamericana exigirá la determinación, minuciosa y concreta del exacto marco competencial atribuido a la misma. Finalmente dado que los tres conceptos enunciados –libre circulación, servicio aduanero común y políticas convergentes-, adolecen de una marcada nota de indeterminación, se requiere delimitar previamente en sus exactos contenidos el alcance de dichos términos, ya que solo de esta manera podremos definir la competencia realmente atribuible a la unión aduanera. 14 Ares Petit, José Luis, Análisis del actual marco jurídico-institucional de la Integración Económica Centroamericana para el establecimiento de la Unión Aduanera, Guatemala, Secretaría de Integración Económica Centroamericana, SIECA y Unión Europea, Guatemala, 2005. Pág. 52 - 14 - III. Avances de la Unión Aduanera Centroamericana A manera de antecedente se puede decir que el compromiso de conformar una Unión Aduanera en Centroamérica data desde la firma del Tratado General de Integración Económica en 1960, cuando en el Artículo I de dicho Instrumento se incluyó el compromiso de constituir una unión aduanera entre sus territorios. Sin embargo durante las décadas siguientes el esfuerzo de los países se concretó en avanzar en el perfeccionamiento de la zona de libre comercio. El 29 de octubre de 1993, los países centroamericanos suscribieron el Protocolo de Guatemala, mediante el cual se readecuan las normas del Tratado General a la nueva realidad y necesidades de los países, estableciendo nuevamente en su Artículo 15, el compromiso de constituir una Unión Aduanera entre sus territorios, la cual se alcanzará de manera gradual y progresiva, sobre la base de programas que se establecerán al efecto, aprobados por consenso. Dicho Protocolo faculta a los Estados Contratantes para que dos o más de ellos puedan avanzar con mayor celeridad en el proceso de integración económica centroamericana. En este sentido Guatemala y El Salvador decidieron avanzar rápidamente en el Proceso de Unión Aduanera, suscribiendo para el efecto un Convenio Marco en el año 2000. Al mencionado proceso se adhirieron con posterioridad los Gobiernos de Nicaragua y Honduras, mediante Resoluciones del Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO) en el año 2000. El 24 de marzo del 2002 los Presidentes de la región aprobaron un Plan de Acción para acelerar el proceso de Unión Aduanera, conformando los diferentes grupos de trabajo para su aplicación. - 15 - Después de diferentes esfuerzos por avanzar por parte de los cuatro países, durante la XXI Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y Gobierno, celebrada el 20 de junio de 2002 en Granada, Nicaragua, los Presidentes centroamericanos celebraron la decisión de Costa Rica de incorporarse plenamente al proceso de Unión Aduanera; asimismo, destacaron la importancia del referido Plan de Acción de la Integración Económica Centroamericana. Posteriormente el 29 de junio de 2004 se aprobó el Marco General para la Negociación de la Unión Aduanera en Centroamérica el que ha servido de base en las negociaciones que se realizan. a. Situación Actual de los avances de la Unión Aduanera Centroamericana15 i. Administración Aduanera Común: En la parte normativa, la región centroamericana cuenta con los siguientes instrumentos jurídicos: el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) instrumento jurídico aprobado por el Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO), mediante Resolución No. 223-2008 de fecha 25 de abril de 2008 y su correspondiente Reglamento (RECAUCA) aprobado por el Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO), mediante Resolución No. 224-2008 de la misma fecha, instrumento que está vigente para cuatro países y en el caso de Costa Rica se encuentra en revisión en Asamblea Legislativa. El Reglamento sobre el Régimen de Tránsito Aduanero Internacional fue revisado para actualizarlo conforme los trabajos de facilitación que se están realizando en la región. Estas reformas fueron aprobadas por el Comité Aduanero y está pendiente de aprobación por el Consejo de Ministros. 15 Secretaría de Integración Económica Centroamericana, Unión Aduanera, Centroamérica, 2009, Guatemala, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.sieca.int/site/Cache/17990000003571/17990000003571.swf, fecha de consulta: marzo 2011. - 16 - El Manual Único de Procedimientos Aduaneros aprobado en el año 2004, se está implementando en las aduanas integradas y periféricas, a fin de tener procedimientos uniformes. El mismo fue revisado para adecuarlo a las nuevas disposiciones del CAUCA y RECAUCA y actualmente contiene treinta y dos procedimientos y fue aprobado por el Comité Aduanero. ii. Marco Jurídico Institucional: Con fecha 12 de diciembre de 2007, los Gobiernos de Centroamérica, suscribieron el Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana el cual contiene las disposiciones jurídicas que consolidan los objetivos y principios necesarios para alcanzar la unión aduanera. El Convenio referido ha sido ratificado y depositado en la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA) por El Salvador y Honduras. En el caso de Guatemala, fue ratificado el 2 de febrero de 2011 y se encuentra pendiente de depósito. Los Estados restantes que son Nicaragua y Costa Rica lo tienen pendiente de ratificación. Es fundamental indicar en este momento que las normas referidas en los párrafos que anteceden, serán desarrolladas a detalle más adelante, dentro del contexto del Capítulo destinado al análisis de la normativa regional vigente en materia aduanera. - 17 - Capítulo II Implicaciones Legales de la Unión Aduanera Centroamericana Partiendo de la clara conceptualización que se tiene sobre el hecho que, una Unión Aduanera, es un solo espacio geográfico que nace de la unificación de dos o más países y que constituyen un único territorio aduanero, dentro del cual se permite la libre circulación de bienes y mercancías independientemente del origen que las mismas tengan; así también, la libertad en prestación de servicios, particularmente aquellos que estén vinculados con el comercio; y si además de estos elementos a esto agregamos características adicionales como que la unión aduanera implica una extensión de los beneficios derivados de una zona de libre comercio y que en ella, además de eliminarse los aranceles internos para los países miembros de la unión, nace a la vida jurídica la creación de un Arancel Externo Común, queda entonces clara la idea que todas estas características tan propias de su definición no son sino las implicaciones legales que una Unión Aduanera trae consigo. Es por todo lo anterior que se dice que la figura jurídica de “Unión Aduanera” implica evidentemente la existencia de cada una las características que forman parte de tan amplia conceptualización y que sin la existencia de éstas no sería viable su consolidación. Dicho lo anterior, vale la pena indicar que el presente Capítulo se destina a dar un recorrido sobre los aspectos conceptuales de las implicaciones jurídicas que la conformación de la Unión Aduanera Centroamericana conlleva, esto con el fin de comprender la magnitud de las modificaciones y evoluciones que las legislaciones nacionales de los países centroamericanos tienen en este momento y por ende las modificaciones que también deberían darse en la legislación de carácter regional que actualmente regula el funcionamiento de la zona de libre comercio. - 18 - Título I Políticas Comunes en el Marco de la Unión Aduanera Para que los Estados Parte algún día puedan alcanzar la Unión Económica Centroamericana mediante políticas comunes que verdaderamente impacten de forma directa al sector económico y social, acciones que generen un alto nivel de empleo y de protección social, a través de un desarrollo equilibrado y sostenible, deberán establecerse los fines necesarios para fortalecer la Unión Aduanera Centroamericana, pudiendo ser estos los siguientes16: 1. Una política comercial externa común. 2. Una política comercial interna común. 3. Una política común de facilitación en el ámbito de los transportes. 4. Una política común en los ámbitos de agricultura y pesca. 5. La eliminación entre los Estados Parte de derechos arancelarios y de restricciones cuantitativas a la entrada y salida de las mercancías, así como de cualesquiera otras medidas de efecto equivalente, arancelarias y no arancelarias, que aseguren la libre circulación de mercancías de origen centroamericano en el territorio aduanero común. 6. Una aplicación de derechos arancelarios uniformes, iguales medidas arancelarias, aduaneras, sanitarias, fitosanitarias, de homologación comercial e industrial y demás normas técnicas que incidan sobre las mercancías de terceros países, que sean objeto de operaciones de comercio exterior, cualquiera que sea el punto de introducción o de salida de mercancías, en aseguramiento de su libre comercialización y libre circulación dentro del territorio común, una vez nacionalizadas las mercancías por las distintas aduanas de la frontera exterior. 7. Un servicio aduanero armonizado que aplique normas uniformes, documentos, procedimientos y sistemas, incluso automatizados, así como pautas uniformes de conducta y una formación común, igualitaria y continua de su personal, en sus diferentes niveles de competencia. 16 Gobierno de la República de Guatemala, Reunión Técnica de Legislación y Procedimientos Aduaneros, “Propuesta de Normativa Regional en el Marco de la Unión Aduanera Centroamericana” Centroamérica, año 2006. - 19 - 8. Un mercado interior caracterizado por la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales. 9. Medidas relativas a la entrada y circulación de personas encaminadas a la supresión de los controles en las fronteras interiores. 10. Armonización o aproximación de las legislaciones nacionales en la medida necesaria para el funcionamiento de la unión aduanera, especialmente en materia aduanera, fiscal, estadística, de registros, propiedad intelectual, entre otros. 11. Un régimen armonizado que garantice que la competitividad no será falseada en el mercado regional. 12. El fomento de la coordinación entre las políticas en materia de empleo de los Estados miembros. 13. Una contribución al fortalecimiento de la protección de los consumidores. 14. El fortalecimiento de la competitividad de la industria en la Unión Aduanera Centroamericana. 15. Una política en el ámbito del medio ambiente. 16. El fomento de la investigación y del desarrollo tecnológico. 17. Una política en el ámbito de la cooperación al desarrollo. Título II Institucionalidad de la Unión Aduanera Centroamericana La institucionalidad de la Unión Aduanera Centroamericana debería estar conformada por: a) un órgano político de carácter intergubernamental, b) un órgano administrativo y técnico de carácter comunitario y c) un órgano de carácter consultivo. - 20 - I. El órgano político de carácter intergubernamental El órgano político deberá representar a cada uno de los gobiernos de los Estados Parte de la Unión y por ende responder a la política de éstos desde una perspectiva intergubernamental, así como dar las directrices y adoptar las políticas generales de la Unión Aduanera. Asimismo, deberá emitir las decisiones necesarias para el funcionamiento eficaz de la Unión Aduanera, siendo una de las más importantes la emisión de leyes con fuerza vinculante que obligue a los usuarios y a las administraciones nacionales. Atendiendo al desarrollo que la integración centroamericana ha venido teniendo durante las últimas décadas cuyo control ha estado bajo la autoridad del Consejo de Ministros de Integración Económica -COMIECO-, es ésta la instancia política que podría estar a cargo como ente responsable de las políticas que se adopten en el marco de la Unión Aduanera Centroamericana, como parte del proceso de integración económica. Para tales efectos, este órgano debiese conservar las facultades que le asignan los instrumentos jurídicos vigentes dentro de los cuales se enmarca la integración económica centroamericana, tales como el Protocolo de Guatemala 17 y el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano18. 17 Presidentes de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala), 29 de octubre de 1993, Título IV. Aspectos Institucionales. Capítulo I. Organización Institucional. “Artículo 37 1. El Subsistema de Integración Económica Centroamericana, comprende los órganos e instituciones que se detallan a continuación: 2. Son órganos: a) El Consejo de Ministros de Integración Económica;…” Capítulo II. De los Actos Administrativos. “Artículo 55.1. Los actos administrativos del Subsistema de Integración Económica se expresarán en Resoluciones, Reglamentos, Acuerdos y Recomendaciones. 2. Las Resoluciones son los actos obligatorios mediante los cuales, el Consejo de Ministros de Integración Económica adoptará decisiones referentes a asuntos internos del Subsistema, tales como los relativos al funcionamiento de los órganos y el seguimiento de políticas institucionales de la integración económica. … 8. Las resoluciones podrán ser objeto de reposición ante el Consejo de Ministros de Integración Económica.” 18 Presidentes de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano. Suscrito el 14 de diciembre de 1984 y posteriormente por Honduras el 12 de octubre de 1992. “ARTICULO 6. El Consejo. El Consejo será el órgano encargado de dirigir y administrar el Régimen a que se refiere este Convenio. El Consejo se integrará con el titular del Ministerio de cada Estado bajo cuya competencia se hallen, según el derecho interno, los asuntos de la integración económica, o quien haga sus veces. Cuando la naturaleza de los temas a considerar lo amerite, el Consejo se reunirá con los Ministros de Hacienda o Finanzas, o con los Presidentes de los Bancos Centrales, o con los titulares de otros Ministerios, o quienes hagan sus veces. “ARTICULO 7. Atribuciones del Consejo. Corresponde al Consejo: a) Adoptar las decisiones que requiere el funcionamiento del Régimen; b) Resolver las divergencias que surjan entre - 21 - Sin embargo, como estableceremos más adelante, dichos instrumentos no serían suficientes para desarrollar otras funciones y facultades específicas que el Consejo deberá desempeñar en razón de ser el órgano político de la Unión Aduanera Centroamericana, por lo que dichas funciones y facultades deberán establecerse en el Convenio19 que en su momento la regule. Es importante señalar que el Consejo deberá ser el único órgano que adopte actos vinculantes para la consolidación y administración de la Unión Aduanera, esto a fin de evitar duplicidad de funciones o hasta inseguridad jurídica en este estadio de la Integración Económica Centroamericana. Por último y en atención a que la Unión Aduanera Centroamericana está integrada por repúblicas democráticas, las decisiones del Consejo deberán ser adoptadas por mayoría calificada de sus miembros. II. El órgano administrativo y técnico de carácter comunitario El órgano administrativo y técnico de carácter comunitario, evidentemente sería uno muy importante dentro de la estructura de la Unión Aduanera Centroamericana en virtud de la magnitud de las facultades y funciones que eventualmente deberán serle asignadas. Si el presente texto se aventura a entrar en detalle sobre esta figura, se puede decir que debería ser la Comisión de Integración Económica20, un órgano colegiado de carácter permanente, administrador y que ostente la representación legal de la Unión Aduanera. Además, un órgano con iniciativa de acciones y exclusivamente los Estados Contratantes con motivo de la aplicación del presente Convenio y de sus instrumentos derivados y complementarios; c) Aprobar los derechos arancelarios y sus modificaciones conforme a este Convenio; ch) Ejercer las demás atribuciones contenidas en el presente Convenio.” 19 Nota explicativa: “El Convenio” se denomina simplemente así en virtud de que la figura de la cual se habla en la presente Tesis aún no nace a la vida jurídica. Sin embargo, en la actualidad existe un instrumento denominado “Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera entre los Territorios de la República de El Salvador y la República de Guatemala” suscrito en la ciudad de Guatemala, el 13 de enero de 2000 y el “Protocolo de Modificación al Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera entre los Territorios de la República de El Salvador y la República de Guatemala” firmado en la Frontera La Hachadura, del departamento de Ahuachapán, República de El Salvador, el 22 de enero de 2009. 20 Nota explicativa: Se hace la aclaración que este órgano no está contemplado dentro de ningún cuerpo legal vigente. El mismo es solamente una posible figura jurídica que eventualmente debería existir. - 22 - de propuesta ante el Consejo de la Integración Económica -COMIECO- y ejecutor de las políticas y actos aprobados por éste. Respecto a su integración, la Comisión deberá estar conformada por un representante independiente -no gubernamental- que nombre cada uno de los Estados Parte. La Comisión deberá ser un órgano imparcial, es decir, no dependerá ni responderá a intereses nacionales del Estado Parte que lo haya nombrado, sino a los intereses propios de la Unión Aduanera Centroamericana. Como una de sus funciones principales, la Comisión velará por la aplicación de los instrumentos jurídicos de la integración económica, en especial de la Unión Aduanera. Asimismo, velará por el cumplimiento de las decisiones emitidas por los órganos regionales y tendrá facultad legal para formular recomendaciones y emitir dictámenes para conocimiento y aprobación del Consejo –que, como se mencionaba anteriormente, será el único órgano con decisiones de carácter vinculante-. La Comisión deberá tener poder de decisión, participará en los actos del Consejo con voz y voto y ejercerá las competencias que le asigne el Convenio. Además, tendrá las competencias que el mismo Consejo le asigne al adoptar nuevas normativas. Es de suma importancia señalar que las funciones de la Comisión comprenderán también aquellas que ya no serán ejercidas por las administraciones nacionales de cada Estado Parte en cuanto a la ejecución de las decisiones del Consejo siendo algunas de estas -entre otras- emitir los reglamentos necesarios y adoptar las actuaciones materiales que procedan. Respecto de su conformación institucional, a la Comisión le corresponderán las funciones de secretaría de los órganos de la Unión Aduanera Centroamericana, escenario en el cual se incorporará la Secretaría de Integración Económica - 23 - Centroamericana –SIECA- para que desempeñe funciones técnicas y administrativas que la Comisión requiera, esto atendiendo a las atribuciones específicas que le fueron encargadas a la SICA en el Protocolo de Guatemala, suscrito el 29 de octubre de 1993 en donde se institucionaliza el Subsistema de Integración Económica y establece en el artículo 43 que “la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) es el órgano técnico y administrativo del proceso de integración económica centroamericana, de los órganos que no tengan una Secretaría específica y del Comité Ejecutivo de Integración Económica (CEIE)” (de este Comité se hablará en seguida). En relación a la estructura administrativa que deberá tener la Comisión, será una que responda a las necesidades de todas las materias de la Unión Aduanera. III. El órgano de carácter consultivo Finalmente, para que la institucionalización de la Unión Aduanera Centroamericana esté completa y pueda descansar sobre una base sólida, es importante entrar en análisis sobre el que sería el órgano de carácter consultivo. Dicha instancia consultiva, podría tratarse del mismo Comité Consultivo de la Integración Económica -CCIE21carácter consultivo en calidad el que desde su creación tiene las facultades de de apoyo al Subsistema de la Integración Centroamericana -SICA- y todos los grupos regionales tanto del sector público como del sector privado de los Estados Parte acuden a sus criterios para encontrar un fundamento y apoyo a las decisiones de trascendencia regional que deban tomar. Es importante señalar que las facultades que actualmente tiene el Comité Consultivo de la Integración Económica en el caso de constituirse como el órgano de carácter consultivo de la unión aduanera, deberán ser ampliadas en virtud que -entre 21 Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO), Resolución número 140-2005 (COMIECO-EX), (Creación del Consejo Consultivo de la Integración Económica CCIE), Tegucigalpa, Honduras, 28 de junio de 2005. - 24 - otras modificaciones- sean incluidas las agrupaciones regionales de trabajadores y profesionales, sector privado, entre otras. Cabe recordar que el Comité podrá continuar su desempeño basado en los términos establecidos en Resolución 140-2005 (COMIECO-EX)22 que los constituye y la de Resolución 158-2006 (COMIECO-EX)23 la cual contiene su Reglamento de Funcionamiento; necesariamente ambas Resoluciones deberán sufrir modificaciones para mejorar su funcionamiento, ampliar facultades y atribuciones. Después de haber individualizado a los órganos que tendrán bajo su responsabilidad el desarrollo de la Unión Aduanera Centroamericana, también se hace necesario señalar que será conveniente la revisión y modificación -mutatis mutandis-24 entre otros, de los artículos 37, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 48, 49, 51 y 54 del Protocolo de Guatemala ya que son estos los principales artículos que actualmente regulan la organización institucional del Subsistema de Integración Económica, el cual es impulsado y perfeccionado por los órganos creados por el Protocolo de Tegucigalpa y Protocolo de Guatemala, tal como lo indica el artículo 36 de éste último y que a partir de la consolidación de una Unión Aduanera Centroamericana deberá serlo por los órganos que se nazcan de dicha unión. Título III Régimen Aduanero, Régimen Tributario y Régimen de Tránsito I. Régimen Aduanero Al abordar el tema de las implicaciones legales que conlleva una unión aduanera, el régimen aduanero es uno de los más importantes aspectos a tratar. En esta etapa, 22 Loc. cit. Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO), Resolución número 158-2006 (COMIECO-EX), (Aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de la Integración Económica CCIE), Centroamérica, 7 de junio de 2006. 24 Real Academia Española, Diccionario panhispánico de dudas. mutatis mutandis. Loc. lat. que significa „cambiando lo que se deba cambiar‟: «Lo mismo, mutatis mutandis, se puede decir de la cultura» (Ocampo Testimonios [Arg. 1977]), España, 2005, disponibilidad y acceso: http://buscon.rae.es/dpdI/, fecha de consulta: junio de 2011. 23 - 25 - los Estados que deciden formar parte de la unión aduanera, hacen de sus respectivos territorios aduaneros uno solo, suprimiendo así los puestos fronterizos entre los territorios de los Estados Parte o bien llamadas también aduanas interfronterizas, siendo éste unos de los pasos más importantes a dar, manteniendo únicamente las aduanas periféricas las cuales deberán ser sometidas a un proceso de perfeccionamiento para el desempeño adecuado en el escenario de una unión aduanera. Es aquí donde el órgano técnico permanente desempeñará un papel muy importante ya que será éste el que tenga a su cargo la administración del régimen aduanero comunitario a través del diseño y adopción de políticas aduaneras regionales; en tanto la ejecución general del régimen estará a cargo de la autoridad nacional de cada uno de los Estados Parte, organizada bajo la legislación nacional, pero sujeta a las disposiciones generales de carácter regional. Uno de los principales propósitos del régimen aduanero comunitario deberá ser el de perfeccionar la organización y administración de los servicios aduaneros en el territorio aduanero único frente a países terceros, el cual deberá ser armonizado de tal manera que aplique normas, procedimientos y pautas uniformes, tal y como lo señala el artículo 16 del Protocolo de Guatemala 25 y que también actualmente se contempla en el Código Aduanero Uniforme Centroamericano, su Reglamento y demás reglamentos comunes. Tratándose de un ordenamiento común, debería también incluir un tratamiento uniforme respecto a franquicias, exoneraciones y exenciones, mercancías falsificadas, tipificación de delitos y faltas de carácter aduanero así como sus respectivas sanciones, siendo necesario que tanto delitos como sanciones sean uniformes en todos los Estados Parte. Necesariamente, deberán adoptarse principios regionales uniformes para el combate de la defraudación y contrabando aduanero con el propósito que se 25 Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala), Guatemala, 1993. “Artículo 16 Para los fines del artículo anterior, los Estados Parte convienen en establecer un Servicio Aduanero Común, que aplique procedimientos, sistemas administrativos y pautas uniformes.” - 26 - desarrolle mediante una normativa complementaria, o bien, la armonización de la legislación interna de los Estados Parte que contenga sanciones y tipificaciones uniformes en caso se manifiesten estas infracciones en contra de las administraciones tributarias y administraciones aduaneras; dichas disposiciones deberán ser compatibles absolutamente con la legislación constitucional de cada Estado Parte y en el caso de existir contrariedades con el orden constitucional de alguno de ellos, sería necesario armonizar el mismo en la medida que sea permitido. II. Régimen Tributario Cuando se habla del régimen tributario que deberá evolucionar con la constitución de una unión aduanera, se requiere que los Estados Parte patenticen el compromiso que ninguno de ellos dispondrá de medidas tributarias que graven directa o indirectamente los productos de los demás miembros con tributos de comercio interno, sea cual fuere su naturaleza, en niveles superiores a los que graven directa o indirectamente los productos nacionales similares. A ese efecto se observarán las disposiciones del artículo VI del Tratado General de Integración Económica, cuyo análisis se reflejará más adelante. Asimismo, se hará imprescindible adquirir el compromiso de armonizar, en una primera etapa, las estructuras de los actuales tributos internos, tales como el Impuesto al Valor Agregado -IVA-, los Impuestos Selectivos al Consumo, el Impuesto Sobre la Renta -ISR-, el Impuesto Sobre la Venta, etcétera. Respecto al tema de compatibilidad de los sistemas tributarios y la cooperación para el intercambio de información en materia tributaria y aduanera, los mismos deberían continuar basándose en lo que regulan los convenios regionales suscritos en esa materia. Como aspecto relevante en el régimen tributario a la luz de la unión aduanera, se hará necesario definir los mecanismos de recaudación de los tributos derivados de las - 27 - importaciones, mediante el cual los Estados Parte garanticen que no existirá una disminución fiscal y que los ingresos originados por esos tributos beneficiarán al estado en que se consuma o utilice la mercancía importada. Con relación a este régimen tan importante se hará urgente proponer y definir un mecanismo de recaudación y distribución de los ingresos derivados del comercio exterior que sean de beneficio para la unión aduanera como un todo y por ende para cada uno de los Estados miembros de la misma. III. Régimen de Tránsito Cuando se habla de un régimen de tránsito aduanero comunitario, se entiende aquél mediante el cual las mercancías no comunitarias con suspensión de derechos e impuestos, son transportadas bajo control aduanero desde una aduana periférica a otro punto del territorio aduanero de la Unión Aduanera Centroamericana, aunque dichos puntos se encuentren en el interior de un mismo Estado Parte. En el Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento vigentes, se regula el Tránsito Aduanero como un régimen aduanero temporal o suspensivo y en el artículo 94 del CAUCA se establece que “Tránsito aduanero es el régimen bajo el cual las mercancías sujetas a control aduanero son transportadas de una aduana a otra por cualquier vía, con suspensión total de los tributos respectivos… El tránsito aduanero podrá ser internacional o interno y se regirán por lo dispuesto en el presente Código y su Reglamento.” Entonces, partiendo del hecho que este régimen se configura como uno suspensivo, ello implica entre otras cosas que: a) la inclusión de las mercancías en el régimen sólo se podrá hacer mediante la presentación de una declaración en aduana y concesión, en su caso, del posterior levante y el declarante será el titular del régimen y por tanto, responsable objetivo y principal de la finalización del régimen y b) las mercancías que circulen en el régimen permanecerán bajo vigilancia aduanera desde - 28 - su inclusión en el régimen hasta la liquidación del mismo y podrán ser objeto de control en todo momento por las autoridades aduaneras. Podría establecerse como regla general, que todos los productos estén sujetos al régimen de tránsito comunitario. Sin embargo podrán determinarse algunas excepciones a esta regla por razones relacionadas con el orden, la moral y la seguridad pública, la protección de la salud, de la vida de las personas o animales, la conservación de los vegetales, la protección del patrimonio histórico-artístico y la protección de la propiedad intelectual. Título IV Libre Comercio de Bienes y Servicios I. Libre circulación de mercancías La unión aduanera implicará la existencia de una zona de libre comercio entre sus miembros, es decir la libre circulación de mercancías dentro del territorio aduanero común, independientemente del origen que éstas tengan, ya que es necesario que exista la desgravación arancelaria para los productos originarios y nacionalizados en los Estados Parte, una vez ingresados y que hayan cumplido con el pago de los aranceles e impuestos respectivos en cualquiera de las aduanas periféricas del territorio único aduanero. Por otra parte, en esta etapa los miembros establecen un arancel uniforme para todos los productos que deseen ingresar a su territorio, provenientes de terceros países que naturalmente, no formen parte de la unión aduanera. Adicionalmente se establece una política comercial común para todos los países que formen la unión aduanera. - 29 - Asimismo, el establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana implicará la aplicación de aranceles, restricciones y normativas idénticas en sus relaciones comerciales con terceros países. Se debe proscribir la aplicación de derechos de aduana de importación y exportación, las restricciones cuantitativas y de cualesquiera exacciones de efecto equivalente, con excepción de los cobros que permite el tercer párrafo del artículo III del Tratado, en donde se establece que: “Las mercancías originarias del territorio de los Estados signatarios gozarán de tratamiento nacional en todos ellos y estarán exentas de toda restricción o medida de carácter cuantitativo, con excepción de las medidas de control que sean legalmente aplicables en los territorios de los estados contratantes por razones de sanidad, de seguridad o de policía.” Adicionalmente, cabe señalar, como medida completamente necesaria, que para garantizar la libre movilidad de mercancías debe eliminarse cualquier normativa a nivel nacional de cada uno de los Estados Parte, y que se aplique al comercio exterior. II. Régimen arancelario Todos los aspectos relacionados con el régimen arancelario de la Unión Aduanera Centroamericana están contemplados al amparo del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano y sus instrumentos jurídicos derivados, vigente para Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, países que serán los que eventualmente conformen la Unión Aduanera Centroamericana. En este convenio están claramente definidos sus principios, objetivos, componentes y mecanismos. La Unión Aduanera Centroamericana deberá adoptar y aplicar un Arancel Externo Común para regir sus relaciones con terceros países; es decir, cualquier país de la unión que importe bienes producidos por otro país no perteneciente a la unión, aplicará a estos bienes el mismo arancel. - 30 - Otro aspecto importante a mencionar es, que a la luz de la Unión Aduanera Centroamericana como un negociador y socio comercial en bloque, deberán ser armonizadas las listas de acceso negociadas al amparo de los distintos tratados de libre comercio y otros acuerdos comerciales que han sido celebrados por los países centroamericanos de forma individual y colectiva. Es fundamental mencionar que la constitución de una unión aduanera también conllevará tomar medidas importantes como la eliminación de ciertas normas que permiten a los Estados tomar decisiones unilaterales perjudiciales para un territorio en común, por ejemplo, será indispensable la eliminación del artículo 26 del Convenio, en cuanto a la modificación de los derechos arancelarios a la importación. El análisis del Convenio al que se alude se hará con más detalle en el próximo Capítulo de este documento. Asimismo, siguiendo en el análisis de la norma mencionada en el párrafo anterior, vale la pena indicar que ella deberá modificarse en el sentido de señalar que la medida dispuesta deberá ser publicada en el órgano de divulgación de la unión aduanera siendo este acto suficiente en cuanto al cumplimiento del requisito de “publicidad” que exigen las disposiciones regionales. También vale indicar que la aplicación de medidas de carácter nacional ya no tendría una razón de ser en virtud que se estará ante el escenario de un territorio único, es decir sin fronteras. Aunado a esto es importante mencionar que cualquier medida de excepción que pretenda implementarse tendrá que ser adoptada por el Consejo, cuyo efecto sería a nivel regional. III. Origen de las mercancías Con relación al tema del origen de las mercancías, puede decirse que es claro que este régimen tiene que desaparecer dentro del contexto de unión aduanera en - 31 - cuanto a la relación entre los Estados miembros de la unión. Partiendo de esto, las reglas de origen únicamente tienen sentido al ser aplicadas al comercio proveniente de terceros territorios o Estados con los cuales la Unión Aduanera Centroamericana tenga una relación comercial contractual. En tal sentido es importante señalar que por una parte, será necesario encaminarse a un proceso de renegociación de las reglas de origen vigentes que la región centroamericana tiene con cada uno de los países con quienes hay acuerdos comerciales suscritos, esto con el fin de buscar una convergencia. Por otro lado, también es importante señalar que deberá adoptarse un régimen común, de carácter general y aplicación obligatoria con los países que en el futuro se suscriban acuerdos comerciales. IV. Contingentes y donaciones En el marco de la Unión Aduanera Centroamericana, la regulación sobre contingentes y donaciones, deberá tener como propósito que no se distorsionen las condiciones normales del mercado comunitario. Para tal efecto, deberán ser armonizados los compromisos asumidos ante la Organización Mundial del Comercio así como en los acuerdos comerciales vigentes, esto en virtud que son sustantivamente diferentes en cada país en cuanto a volúmenes a importar, métodos de asignación a los importadores, montos asignados, niveles arancelarios aplicables y administración de los mismos. En lo que a la administración de los contingentes se refiere, las disposiciones de la Unión Aduanera Centroamericana deberán apegarse a lo que al respecto estipula el Artículo XIII del Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, conocido como GATT de 1947, incluidas sus notas interpretativas y con el Acuerdo Sobre Procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación de la Organización Mundial del Comercio, relacionadas con las políticas y procedimientos para la administración de los contingentes, que deberán ser transparentes, oportunos, no discriminatorios, bajo - 32 - las mismas condiciones, responder a las condiciones de mercado, ser lo menos gravosos al comercio, estar disponibles al público y reflejar las preferencias del usuario final. Ahora bien, en relación a las donaciones, será necesario que las mismas sean aprobadas por el Consejo, no obstante, también será necesario adoptar pautas regionales con carácter vinculante con el fin que los funcionarios públicos de los Estados Parte, en su facultad de administración de las mismas, se apeguen a los principios y disposiciones que nazcan de dichas pautas. Además, la unión buscará de forma obligatoria que los gobiernos aseguren que su legislación interna en cuanto a contingentes y donaciones, sea armonizada con el objetivo y con los principios regionales. De manera que deberán tomarse en cuenta las normativas aprobadas por el Consejo de Ministros de Integración Económica a través de las Resoluciones 144-2005 (COMIECO-XXXII) “Principios Generales para la Administración de Contingentes de Importación de Productos Agropecuarios en el Marco de la Unión Aduanera Centroamericana” y 145-2005 (COMIECO-XXXII) “Principios Generales para la Administración de Donaciones de Alimentos e Insumos Agropecuarios en el Marco de la Unión Aduanera Centroamericana”. V. Medidas sanitarias y fitosanitarias Siendo que el tema sanitario y fitosanitario es uno de los más importantes dentro de cualquier sistema económico, comercial y social a nivel mundial y dentro de este contexto está en juego la vida y salud humanas, animal y vegetal, es muy importante señalar que a la luz de la Unión Aduanera Centroamericana deberá adoptarse un régimen común de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias -MSF- siendo éste el que conlleva las medidas relativas a la inocuidad de los alimentos y la sanidad animal y vegetal, que regule el comercio a lo externo de la región. - 33 - Para el efecto, se puede señalar que este régimen deberá incluir todas las medidas destinadas a proteger la salud y la vida de los animales y preservar los vegetales de los riesgos resultantes de la entrada, radicación o propagación de plagas, enfermedades y organismos patógenos o portadores de enfermedades. Asimismo, es importante que se incluyan las medidas para proteger la vida y la salud de las personas y de los animales de los riesgos resultantes de la presencia de aditivos, contaminantes, toxinas u organismos patógenos en los productos alimenticios y bebidas. Por tratarse de un régimen tan especial, no obstante que la aplicación y observancia de sus regulaciones tendría el carácter comunitario, vale la pena señalar que sería conveniente dejar a salvo el derecho de los Estados Parte, a adoptar medidas, llámense éstas restricciones o prohibiciones a la importación, exportación o tránsito, entre otras, por razones de orden público, moral y seguridad pública, protección a la salud y a la vida de las personales y los animales, preservación de los vegetales, protección del patrimonio artísticos o arqueológico o de la Propiedad Intelectual. El régimen común de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, de aplicación para las mercancías de terceros países, deberá ser aplicado como una medida en frontera. En todo caso, este régimen deberá ser aprobado por el Consejo y está a cargo de la administración del órgano técnico permanente. El derecho comercial internacional permite o tolera un tratamiento discriminatorio a favor de las mercancías originarias de una unión aduanera, por lo que cabe señalar que deberá hacerse una diferenciación en ese sentido. El tratamiento sanitario y fitosanitario a los bienes originarios de los países de la unión aduanera deberá responder al principio de trato nacional, el cual la OMC reconoce como “Principio según el cual cada Miembro concede a los nacionales de los demás el mismo trato que otorga a sus nacionales. El artículo III del GATT exige que se conceda a las mercancías - 34 - importadas, una vez que hayan pasado la aduana, un trato no menos favorable que el otorgado a las mercancías idénticas o similares de producción nacional…”;26 en tal virtud dichos bienes deberán recibir un tratamiento como si los mismos fueran productos nacionales, significando esto que no deberá hacerse ninguna revisión en frontera. VI. Obstáculos técnicos al comercio Continuando en la línea del tratamiento preferencial referido en el apartado anterior, para el régimen de Obstáculos Técnicos al Comercio -OTC-, siendo éstos los reglamentos, normas, procedimientos de prueba y certificación, que puedan obstaculizar el comercio, también deberá considerarse tal tratamiento preferencial para los productos regionales. Este régimen deberá caracterizarse por estar integrado por un conjunto de medidas de normalización, de aplicación general en todo el territorio de la unión aduanera y las medidas para las mercancías procedentes de terceros, también deberán aplicarse como una medida en frontera, bajo los principios reconocidos por la OMC siguientes: trato nacional, proporcionalidad y transparencia. VII. Medidas de defensa comercial a. Salvaguardias Las medidas de salvaguardia, al amparo del artículo XIX del GATT de 194727 son: “Medidas de urgencia sobre la importación de productos determinados” y del Acuerdo Sobre Salvaguardias de la Organización Mundial del Comercio, sólo se podrán adoptar bajo un régimen regional para todos los países que conformen la Unión Aduanera Centroamericana, considerándola como un todo. 26 Organización Mundial del Comercio, Glosario de Términos, Ginebra, Suiza, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.wto.org/spanish/thewto_s/glossary_s/trato_nacional_s.htm, fecha de consulta: junio de 2011. 27 Organización Mundial del Comercio, Los Acuerdos Comerciales de la Organización Mundial del Comercio, Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT de 1947), Ginebra, Suiza, 2003. Pág. 554. - 35 - Según el Acuerdo mencionado en el párrafo anterior, cuando la Unión Aduanera Centroamericana, investida con la calidad de ente único, aplique una medida de salvaguardia, todos los requisitos para la determinación de la existencia o amenaza de daño grave de conformidad con el Acuerdo, se basarán en las condiciones existentes en la Unión Aduanera Centroamericana considerada en su conjunto, en cuyo caso deberá serle otorgada al Consejo la facultad de decisión en cuanto a que si la medida aplicará a todo el territorio aduanero o bien en nombre de un sólo Estado Parte. Tomando en consideración la normativa regional vigente contenida en la Resolución 19-96 (COMRIEDRE IV)28 Reglamento Centroamericano sobre Medidas de Salvaguardia, deberá revisarse el ámbito de aplicación y procedimiento, a efecto de efectuar las modificaciones que se consideren necesarias para el funcionamiento y aplicación de una medida de salvaguardia a las importaciones procedentes de terceros socios comerciales, concebida en el marco de la unión aduanera. b. Medidas antidumping Siendo que el Dumping29 es definido por la OMC como “exportación de productos a un precio inferior a su valor normal, es decir, a un precio inferior a aquél al que se venden en el mercado interno o en los de terceros países, o al costo de producción”, el principio relativo al combate de las prácticas desleales de comercio, en el seno del mercado de la región centroamericana, está contenido en el artículo XI del Tratado General de Integración Económica Centroamericana y en el artículo 8 del Protocolo de Guatemala. Sin embargo, a la luz de la Unión Aduanera Centroamericana se hará necesaria la revisión y actualización de dichas 28 El Consejo de Ministros Responsables de la Integración Económica y Desarrollo Regional, Resolución 19-96 (COMRIEDRE IV), Guatemala, 22 de mayo de 1996. 29 Organización Mundial del Comercio, Glosario de Términos, Ginebra, Suiza, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.wto.org/spanish/thewto_s/glossary_s/glossary_s.htm, fecha de consulta: septiembre de 2011. - 36 - normativas con el fin de adecuarlas a las necesidades que surgirán de un mercado único, en particular o relativo a la prohibición de subvencionar las exportaciones para mercancías destinadas al propio mercado comunitario. En relación a este tema, deberá adoptarse un régimen único y común para la aplicación de las medidas antidumping, bajo la administración de la unión aduanera. Para tal efecto, se deberá considerar la revisión del Reglamento Centroamericano Sobre Prácticas Desleales de Comercio, aprobado mediante Resolución 12-95 (COMRIEDRE-II)30 con el fin de establecer las medidas que se aplicarán bajo el funcionamiento de la Unión Aduanera Centroamericana. c. Subsidios Hay dos tipos generales de subvenciones: las subvenciones a la exportación y las subvenciones internas. Las primeras constituyen un beneficio conferido a una empresa por el gobierno que está supeditado a las exportaciones. Las segundas constituyen un beneficio que no está directamente vinculado a las exportaciones. En el caso de un régimen común para las subvenciones, es necesario considerar que un régimen de incentivos fiscales para la exportación hacia terceros mercados, ya está regulado por las disposiciones de la Organización Mundial del Comercio, particularmente por la Decisión de la Conferencia Ministerial de la OMC, adoptada el 14 de noviembre de 2001 en Doha, misma que es relativa al Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. Asimismo, existen compromisos adquiridos por los Estados Parte de la región centroamericana a la luz del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos de Norteamérica (CAFTA-RD por sus siglas en inglés). 30 El Consejo de Ministros Responsables de la Integración Económica y Desarrollo Regional, Resolución 12-95 (COMRIEDRE II), San Pedro Sula, 12 de diciembre de 1995. - 37 - En cuanto a este tema, se deberá, a la luz de la Unión Aduanera Centroamericana, considerar la armonización de estos regímenes, o bien establecer controles internos en el territorio de la unión, con el propósito esencial que estos elementos no distorsionen el territorio del mercado único. Además, deberá adoptarse un régimen común para la aplicación de las medidas compensatorias, basado en el artículo XI del Tratado General de Integración Económica. VIII. Comercio de servicios e inversión El comercio de servicios y la inversión reviste gran importancia en el marco del presente trabajo de Tesis, dado a que éstos son cada vez mayor en virtud del crecimiento y desarrollo de la economía mundial. La tendencia a que la comercialización de servicios y la inversión se expanda cada vez más, inspiró el nacimiento del Acuerdo General sobre Inversión y Comercio de Servicios –AGCS por sus siglas en español-, -General Agreement on Trade in Services (GATS 31) en inglés-, dentro del cual está regulado todo lo relacionado con este tema de tanta importancia dentro del comercio global. En virtud que los países de la región centroamericana son Miembros de la Organización Mundial del Comercio y que el acuerdo identificado anteriormente está vigente para dichos países, cabe señalar que a la luz de la Unión Aduanera Centroamericana deberá establecerse que todo lo relacionado a este régimen tendrá que observarse al amparo de lo regulado en dicho Acuerdo. 31 World Trade Organization, Trade Topics, Ginebra, Suiza, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/serv_e.htm, fecha de consulta: septiembre de 2011. - 38 - Título V Política Comercial Externa Común La política comercial externa común de la Unión Aduanera Centroamericana deberá estar dirigida a los siguientes aspectos: a) la inserción de la unión dentro del comercio internacional, b) la contribución al desarrollo armónico del comercio global, c) la reducción de los aranceles, y d) la supresión de las restricciones a los intercambios comerciales. La política comercial externa común se basará en principios uniformes, especialmente en lo que se refiere a las modificaciones arancelarias, la celebración de acuerdos arancelarios y comerciales, la consecución de la uniformidad de las medidas de liberalización, la política de exportación, así como las medidas de protección comercial y entre ella, las que deban adoptarse en caso de medidas antidumping, subvenciones y salvaguardias. Para la ejecución de la política comercial externa común deberá asignársele funciones al órgano comunitario permanente, como ente responsable para presentar propuestas al Consejo, con el fin de negociar acuerdos comerciales con terceros. En todo caso, éste deberá representar a los Estados Parte en las futuras negociaciones y deberá consultar al Comité Consultivo de la Integración Económica para lo que asista en dicha tarea y en el marco de las directrices del Consejo de Ministros de Integración Económica. - 39 - Título VI Otras Políticas I. Contratación pública El objetivo de la política de contratación pública deberá estar enfocado en la expansión del acceso al mercado de las compras y contrataciones de los Estados Parte, con el fin de optimizar y maximizar las oportunidades de negocios de los proveedores y de reducir los costos comerciales de los sectores público y privado. Para tales efectos, deberá normarse cualquier tipo de modalidad de contratación pública de bienes, servicios o de bienes y servicios de manera conjunta, contempladas en las respectivas legislaciones nacionales vigentes y realizadas por las entidades públicas de los Estados Parte. La regulación correspondiente deberá velar porque todos los proveedores nacionales del Estado contratante y nacionales de los otros Estados Parte, participen en igualdad de condiciones en las contrataciones públicas en atención al principio de Trato Nacional que según definición de la Organización Mundial del Comercio es el “Principio según el cual cada Miembro concede a los nacionales de los demás el mismo trato que otorga a sus nacionales. El artículo III del GATT exige que se conceda a las mercancías importadas, una vez que hayan pasado la aduana, un trato no menos favorable que el otorgado a las mercancías idénticas o similares de producción nacional. En el artículo XVII del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios -AGCS- y el artículo 3 del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio -ADPIC- también se establece el trato nacional en materia de servicios y de protección de la propiedad intelectual, respectivamente 32 y que se garanticen los 32 Organización Mundial del Comercio, Glosario de Términos, Ginebra, Suiza, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.wto.org/spanish/thewto_s/glossary_s/trato_nacional_s.htm, fecha de consulta: junio de 2011. - 40 - principios de no discriminación, transparencia, eficiencia, publicidad, simplicidad y equidad. II. Competencia leal En cuanto a la materia de competencia, la misma deberá desarrollarse con un compromiso firme, el principio contenido en los artículos 25 y 28 numeral 2) del Protocolo de Guatemala los cuales al tenor de su letra establecen que: “Artículo 25. En el sector comercio, los Estados Parte convienen en adoptar disposiciones comunes para evitar las actividades monopólicas y promover la libre competencia en los países de la región.” “Artículo 28. … 2. En consecuencia, los Estados Parte mantendrán plena libertad de tránsito a través de sus territorios para las mercancías destinadas a cualquiera de los otros Estados Parte o procedentes de ellos, así como para los vehículos que transporten tales mercancías. Garantizarán asimismo la libre competencia en la contratación del transporte sin perjuicio del país de origen o destino.” Esta política tratará de prohibir o cuando menos controlar mediante regulación específica los acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas concertadas que puedan afectar al comercio en la Unión Aduanera Centroamericana y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del territorio aduanero común. Asimismo, deberá incluirse la prohibición de fijación directa o indirecta de los precios de compra o de venta u otras condiciones de transacción; limitar o controlar la producción, el mercado, el desarrollo técnico o las inversiones; repartición de los mercados o las fuentes de abastecimiento; aplicar a terceros condiciones desiguales para prestaciones equivalentes que ocasionen a estos una desventaja competitiva; y, subordinar la celebración de contratos a la aceptación, por los otros contratantes, de - 41 - prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o según los usos mercantiles, no guarden relación alguna con el objeto de dichos contratos y las licitaciones colusorias. Por lo anterior, cabe destacar que la normativa deberá ir dirigida a una armonización de las políticas de competencia en la región y la implementación de un mecanismo de cooperación y coordinación que regule las actividades comerciales en este campo. Esta podría partir de un conjunto de normas semejantes o análogas, negociadas en el marco de la Unión Aduanera Centroamericana con tendencia a convertirse en un convenio centroamericano que sea administrado por las autoridades regionales. III. Propiedad intelectual Finalmente, en cuanto a la política en materia de Propiedad Intelectual, se puede decir que en principio se deberá normar la armonización de los procedimientos administrativos de inscripción en los registros correspondientes, de manera que los interesados proporcionen la misma información y acompañen la misma documentación en todas las oficinas públicas nacionales. Estas serían medidas que facilitarían y darían seguridad jurídica a los usuarios. En otro orden, se deberá establecer el tratamiento que se otorgará a las marcas iguales con titular diferente en dos o más Estados, esto con el fin de facilitar la libre movilidad de los respetivos productos. Lo anterior deberá ser el principio de un proceso regulado expresamente, tendente al establecimiento o reconocimiento de la marca y otros signos distintivos centroamericanos, es decir aquella que mediante un solo registro tenga validez en todos los Estados Parte. Asimismo, vale la pena indicar que igual tratamiento deberá dársele a la inscripción de las Patentes y otras invenciones buscando congruencia y uniformidad en la política de carácter de Propiedad Intelectual. Es así como han sido consideradas todas las implicaciones legales que la conformación de la Unión Aduanera Centroamericana trae consigo, lo anterior con el fin - 42 - de tener una conceptualización y comprensión de la magnitud de las modificaciones y evoluciones que las legislaciones nacionales de los países centroamericanos tienen bajo su decisión lo cual requerirá de una decidida voluntad política de cada uno de los Estados Miembros de la posible Unión Aduanera Centroamericana. - 43 - Capítulo III Aspectos Fundamentales de la Legislación Regional Vigente en Materia Aduanera Como anteriormente se ha indicado, la región centroamericana se encuentra actualmente en búsqueda de la consolidación de la Unión Aduanera. En relación a los instrumentos jurídicos de carácter regional que rigen las relaciones comerciales entre los países del área, se podría opinar prima facie que los mismos no serían suficientes para regir el posible escenario de Unión Aduanera en virtud que están diseñados para un contexto de zona de libre comercio dentro del Mercado Común Centroamericano. Dada la opinión anterior, se hace necesario realizar un recorrido a través del contexto de la normativa regional vigente que regula el Mercado Común Centroamericano, a fin de encontrar los elementos que permitan establecer si la misma se adecuaría o no al escenario de Unión Aduanera y derivado de ello establecer la magnitud de las adecuaciones requeridas en la normativa regional vigente, para la creación de una normativa comunitaria integral que regule dicha unión. Para alcanzar el objetivo establecido en el párrafo anterior, el presente Capítulo se desarrollará conforme a una descripción de todos los instrumentos jurídicos regionales vigentes en materia aduanera que regulan el Mercado Común Centroamericano en el marco del Proceso de Integración de la región centroamericana; el estudio de dicha normativa persigue establecer si la misma se adecuaría al ambiente de Unión Aduanera. Como consecuencia, será entonces en el siguiente y último Capítulo a desarrollar, como resultado del análisis de la normativa, que deberá establecerse la magnitud de las modificaciones requeridas en la misma, en búsqueda de la creación de una normativa comunitaria integral que regule la Unión Aduanera Centroamericana. - 44 - Título I Instrumentos jurídicos regionales vigentes en materia aduanera que rigen el Mercado Común Centroamericano De acuerdo a lo que bien se señala en la introducción del Repertorio de Interpretación del Derecho de Integración Económica Centroamericana 33, la teoría del derecho de integración, cuya fuente primordial son los tratados internacionales, se enriquece con la puesta en práctica de sus normas. De esta cuenta, no tendría nada de particular que a la luz de la experiencia vivida por la región centroamericana en la aplicación del derecho de integración, se haga notar la necesidad de cambios, modificaciones o adecuaciones que traigan consigo un beneficio al proceso de integración. No obstante, el Mercado Común Centroamericano (MCC) se rige principalmente por una norma uniforme pero de carácter gubernamental y de aplicación nacional para cada Estado centroamericano de manera individual, existen otras normativas importantes para el desarrollo del comercio intrarregional e internacional cuya ausencia dejaría grandes vacíos en la legislación regional vigente. A continuación se hace un detalle de cada uno de los instrumentos legales que rigen el Mercado Común de la Región Centroamericana. I. Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica Centroamericana del 10 de junio de 1958 El Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica Centroamericana, suscrito por los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica el 10 de junio de 1958, constituye el antecedente más remoto en el tiempo de creación de una unión aduanera, integrada por los cinco Estados. 33 Secretaría de Integración Económica Centroamericana, Repertorio de Interpretación del Derecho de Integración Económica Centroamericana, Ediciones Superiores, S.A., Guatemala, 2005. Pág. viii. - 45 - El Tratado nace con el propósito de integrar progresivamente las economías de los cinco países firmantes, así como asegurar la ampliación de sus mercados, fomentar la producción y el intercambio de bienes y servicios, elevar los niveles de empleo y así contribuir a establecer la unidad económica de Centroamérica.34 En el apartado denominado como Régimen de Intercambio, se establece que el Tratado persigue como único objeto el establecimiento de una zona de libre cambio para las mercancías originarias de los indicados países con excepción de aquellas que no figuran en el Anexo que al mismo se incorpora.35 Pese a la limitación de su alcance, el Tratado establece tres afirmaciones en su artículo XXIV que son de notoria importancia para el futuro de la zona de libre cambio, siendo la primera de éstas su objeto el cual es sentar las bases para una futura unión aduanera de los países contratantes, la segunda una intención finalista que es la integración progresiva de las respectivas economías en juego y la última, una recomendación a los Estados signatarios para que adopten una actitud común y solidaria en el momento de suscribir o ratificar acuerdos multilaterales. Como se establecía previamente, dada la limitación de su alcance, a fines del establecimiento de una unión aduanera, el texto de este Tratado carece actualmente de capacidad práctica. II. Tratado de Asociación Económica suscrito por los Gobiernos de Guatemala, El Salvador y Honduras El Tratado de Asociación Económica suscrito por los Gobiernos de Guatemala, El Salvador y Honduras fue suscrito en la ciudad de Guatemala, el 6 de febrero de 1960 34 Los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica, Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica Centroamericana, Tegucigalpa, Honduras, 10 de 1958. Parte considerativa. 35 Los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica, Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica Centroamericana, Tegucigalpa, Honduras, 10 de 1958. Artículo I. - 46 - Tratado junio de Tratado junio de y nace con el propósito de impulsar el desarrollo económico de los países para el mejoramiento de las condiciones de vida de sus habitantes. Otro de los motivos para la firma de este Tratado, fue la necesidad de consolidar y ampliar la cooperación económica entre los tres países y así contribuir a la integración económica centroamericana que desde ese entonces se venía persiguiendo alcanzar. Es en este instrumento en donde por primera vez se considera como propósito, establecer en el corto plazo un mercado común en la región centroamericana para así estimular en forma conjunta la producción y las inversiones. El Tratado contempla como parte de sus normas fundamentales que los nacionales de cada uno de los Estados signatarios gozarán del derecho de entrar y salir libremente a y de cada uno de los territorios, así como que gozarán de tratamiento nacional en el territorio de los otros países en materia civil, comercial, tributaria y laboral36, siendo éste un antecedente importante para lo que hoy conocemos como el comercio de servicios. Por otro lado, mientras que el Tratado de 1958 únicamente estipulaba las bases para el establecimiento de una unión aduanera, este Tratado contempla la figura de una forma más concreta al indicar en su artículo III que al constituirse una unión aduanera, habrá libre circulación de mercancías entre los territorios sin distinción de origen, proveniencia o destino y luego en los artículos XVII y XVIII desarrolla lo concerniente a la unión aduanera indicando que las partes se comprometen a equiparar la totalidad de los gravámenes sobre la importación, equiparación que comprendería todos los impuestos, contribuciones y derechos de cualquier índole que causen las importaciones. Asimismo, que posteriormente a darse dicha equiparación, los países determinarían las bases de una administración aduanal común, cuyas recaudaciones serían equitativamente distribuidas entre los Estados firmantes. 36 Los Gobiernos de Guatemala, El Salvador y Honduras, Tratado de Asociación Económica, Guatemala, 6 de febrero de 1960. Artículo II. - 47 - De lo anterior se rescatan detalles tan importantes como que, en el momento de la firma de este Tratado, los gobiernos signatarios del mismo, ya contemplaban la posibilidad de crear un fondo común para las administraciones aduaneras de la región centroamericana, sin embargo cinco décadas más tarde, aún siguen sin llegar a acuerdos para que dicha meta pueda alcanzarse. III. Tratado General de Integración Económica Centroamericana del 13 de diciembre de 1960 El Tratado General de Integración Económica Centroamericana 37, suscrito el 13 de diciembre de 1960, es el instrumento jurídico que establece el Mercado Común Centroamericano (MCCA), mediante el perfeccionamiento de una Zona de Libre Comercio que había sido creada por el Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica de 1958 y la adopción de un arancel externo común. Asimismo, sienta las bases para la constitución de la Unión Aduanera, por lo que se puede decir que el mismo constituye el auténtico pilar para la consecución de la misma. Desentrañando la norma, es de suma importancia indicar que los Estados centroamericanos en el artículo I del Tratado, se comprometieron a constituir una unión aduanera entre sus territorios, a cuyos fines el artículo II del dicho instrumento, estableció que los Estados signatarios adquirían el compromiso de perfeccionar la zona de libre comercio y adoptar un arancel centroamericano uniforme. En aquel entonces los estados contratantes acordaron establecer entre ellos un mercado común que debería quedar perfeccionado en un plazo máximo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigencia del mismo, y aunque dicho plazo no fue cumplido a cabalidad, tal como se determinó anteriormente, los países centroamericanos han conseguido con el paso de las épocas perfeccionar el comercio de la región a través de dicho mercado común.38 37 Los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, Tratado General de Integración Económica Centroamericana, Managua, Nicaragua, 13 de diciembre de 1960. 38 Los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, Tratado General de Integración Económica Centroamericana, Managua, Nicaragua, 13 de diciembre de 1960. Artículo I. - 48 - Mediante este Tratado los países centroamericanos establecen el régimen de libre comercio para todos los productos originarios de sus respectivos territorios, con las únicas limitaciones comprendidas en su Anexo A. En consecuencia, todos los productos originarios están exentos de los derechos arancelarios a la importación y exportación, los derechos consulares y todos los demás impuestos, sobrecargos y contribuciones que causen la importación o exportación o que se cobren en razón de ellas, ya sean nacionales, municipales o de otro orden. Es así que las mercancías originarias gozan de tratamiento nacional y están exentas de toda restricción o medida de carácter cuantitativo, con excepción de las medidas de control por razones de sanidad o de seguridad. Asimismo, un dato de mucha relevancia es que el Tratado permite nacer a la vida jurídica al Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) estableciendo en su artículo XVIII que el mismo tendrá personalidad jurídica propia y actuará como instrumento de financiamiento y promoción del crecimiento económico integrado sobre una base de equilibrio regional.39 Como apreciación sobre la existencia de este Tratado, vale la pena indicar que pese a la voluntad política demostrada por los Estados centroamericanos al momento de su suscripción, es de constatar que después de 50 años de vigencia del mismo, ha devenido inoperante aunque resulta ser un precedente muy importante para su evolución. IV. Carta de la Organización de Estados Centroamericanos -ODECA- del 12 de diciembre de 1962 La Carta de la Organización de Estados Centroamericanos -ODECA- también conocida como Carta de San Salvador, suscrita en la ciudad de Panamá el 12 de diciembre de 1962 por los Gobiernos de Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador 39 Los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, Tratado General de Integración Económica Centroamericana, Managua, Nicaragua, 13 de diciembre de 1960. Artículo XVIII. - 49 - y Guatemala, constituye el único texto jurídico de los descritos en el presente Capítulo, en el que se hace alusión de forma directa a la integración económica y política de los países centroamericanos. Los Gobiernos de la región centroamericana al suscribir este instrumento consideraron que era necesario dotar a la región de un instrumento más eficaz, estableciendo órganos que aseguraran su progreso económico y social, eliminaran las barreras que los dividían, mejoraran en forma constante las condiciones de vida de sus pueblos, garantizaran la estabilidad y la expansión de la industria y confirmaran la solidaridad centroamericana.40 Mediante esta Carta se crea un Consejo Económico Centroamericano, integrado por los Ministros de Economía de la Zona y la totalidad de los organismos de integración económica centroamericana. Se establece que corresponde al Consejo la planificación, coordinación y ejecución de la integración económica de la región. 41 Cabe señalar que esta Carta además de referirse a la integración económica de los cinco países de la zona, abre la potestad para que Panamá pueda adherirse al proceso de integración.42 No obstante lo establecido en los párrafos que anteceden, se aprecia que aún y cuando el documento en análisis trasciende en temas económicos, políticos y sociales, a fines del establecimiento de una unión aduanera resulta ser únicamente un texto de buenas intenciones ya que carece de eficacia operativa. 40 Los Gobiernos de Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala, Carta de la Organización de Estados Centroamericanos -ODECA-, Panamá, 12 de diciembre de 1962. Parte Considerativa. 41 Los Gobiernos de Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala, Carta de la Organización de Estados Centroamericanos -ODECA-, Panamá, 12 de diciembre de 1962. Artículos 17 y 18. 42 Los Gobiernos de Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala, Carta de la Organización de Estados Centroamericanos -ODECA-, Panamá, 12 de diciembre de 1962. Artículo 1 de las Disposiciones Transitorias. - 50 - V. Protocolo de Adhesión de Costa Rica al Tratado General de Integración Económica Centroamericana El Gobierno de la República de Costa Rica, convencido que la integración económica entre los países centroamericanos constituye el medio más eficaz para impulsar el desarrollo futuro de la región y así elevar el bienestar de sus pueblos, con fecha 23 de julio de 1962 decide adherirse al Tratado General de Integración Económica Centroamericana43 y con ello se une a los esfuerzos que un par de años atrás los demás países de la región venían haciendo para alcanzar la integración económica centroamericana. VI. Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos El Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos, fue suscrito el 13 de diciembre de 1991 por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. El artículo 1 establece que Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá son una comunidad económico política que aspira a la integración de Centroamérica y que con ese propósito constituyen y consolidan el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) como el marco institucional de la región, que estará integrado por los Estados Miembros originales de Organización de Estados Centroamericanos (ODECA) y por Panamá, que se incorpora como Estado Miembro. 44 Con el surgimiento del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) se establece que su objetivo principal es la realización de la integración centroamericana, para constituirla como región de paz, libertad, democracia y desarrollo, persiguiendo para tal efecto propósitos como la consolidación de la democracia y el fortalecimiento 43 El Gobierno de la República de Costa Rica, Protocolo de Adhesión de Costa Rica al Tratado General de integración Económica Centroamericana, San José, Costa Rica, 23 de julio de 1962. Artículo I. 44 Los Gobiernos de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos, Honduras, 13 de diciembre de 1991. Artículo 1. - 51 - de las instituciones en cada país miembro, el respeto a los derechos humanos, la constitución de una unión económica y el fortalecimiento del sistema financiero de la región, así como la visión de convertir a la región en un bloque económico con miras a incursionar exitosamente en el marco de la economía internacional. 45 La estructura institucional de la región centroamericana es modificada por este Protocolo y a ella están vinculados los órganos e instituciones de la integración. Forman parte de la estructura institucional, de conformidad con lo que establece el artículo 12 de dicho instrumento jurídico, los siguientes órganos46: 1) La Reunión de Presidentes, como órgano supremo del SICA; 2) El Consejo de Ministros, integrado por los Ministros de Economía; 3) El Comité Ejecutivo, integrado por un representante de cada uno de los Estados miembros; 4) La Secretaría General, a cargo de un Secretario General nombrado por la Reunión de Presidentes por un período de cuatro años. También forman parte del Sistema: 1) La Reunión de Vicepresidentes y Designados a la Presidencia de la República, como órgano de asesoría y consulta; 2) El Parlamento Centroamericano (PARLACEN), como órgano de planteamiento, análisis y recomendación; 3) La Corte Suprema de Justicia, para garantizar el respeto al derecho, en la interpretación y ejecución del Protocolo; 4) El Comité Consultivo, como órgano de asesoría a la Secretaría General. 45 Los Gobiernos de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos, Honduras, 13 de diciembre de 1991. Artículo 2. 46 Los Gobiernos de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos, Honduras, 13 de diciembre de 1991. Artículo 12. - 52 - De acuerdo al Protocolo y según lo estipulado en su artículo 8, el funcionamiento de la estructura institucional deberá garantizar el desarrollo equilibrado y armónico de los sectores económico, social, cultural y político de la integración. 47 Según el autor Jorge Antonio Giammattei Avilés,48 la Corte Centroamericana de Justicia señaló que el Protocolo de Tegucigalpa de 1991 es en la actualidad el Tratado constitutivo marco de la integración centroamericana, y por tanto el de mayor jerarquía y la base fundamental de otra normativa centroamericana, sean éstos tratados, convenios, protocolos, acuerdos u otros actos jurídicos vinculatorios anteriores o posteriores a la entrada en vigencia del Protocolo de Tegucigalpa. VII. Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala) El Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamérica, también conocido como Protocolo de Guatemala, fue suscrito por los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá en la ciudad de Guatemala, el 29 de octubre de 1993. Este instrumento de tanta trascendencia para la región centroamericana establece y consolida el Subsistema de Integración Económica, adaptándolo al nuevo marco jurídico e institucional del Sistema de la Integración Centroamericana y a las nuevas necesidades de los países de la Región. Su objetivo básico es alcanzar el desarrollo económico y social equitativo y sostenible de los países centroamericanos, que se traduzca en bienestar de sus pueblos y el crecimiento de todos los países miembros, mediante un proceso que permita la transformación y modernización de sus estructuras productivas, sociales y 47 Los Gobiernos de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos, Honduras, 13 de diciembre de 1991. Artículo 8. 48 Giammattei Avilés, Jorge Antonio, La Centroamérica Comunitaria, Nicaragua, La Imprenta, S.A., 2003. Pág. 10. - 53 - tecnológicas, eleve la competitividad y logre una reinserción eficiente y dinámica de Centroamérica en la economía internacional.49 El Subsistema de Integración Económica debe ajustarse a los siguientes principios y enunciados: legalidad, consenso, gradualidad, flexibilidad, transparencia, reciprocidad, solidaridad, globalidad, simultaneidad y complementariedad. 50 Mediante este instrumento, los Estados Parte se comprometen a alcanzar de manera voluntaria, gradual, complementaria y progresiva, la Unión Económica Centroamericana cuyos avances deberán responder a las necesidades de los países que integran la región. En relación a la organización institucional este Protocolo establece que el Subsistema de Integración Económica Centroamericana será impulsado y perfeccionado por los actos de los órganos creados tanto en el Protocolo de Tegucigalpa como en este Protocolo. Para ello, establece que dicha organización institucional es la siguiente:51 1) Son órganos: a) La Reunión de Presidentes de Centroamérica, b) El Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO), c) El Consejo Intersectorial de Ministros de Integración Económica, d) El Consejo Sectorial de Ministros de Integración Económica, y e) El Comité Ejecutivo de Integración Económica. 2) Son órganos técnico administrativos: 49 Los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamérica, Guatemala, 29 de octubre de 1993. Artículo 3. 50 Los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamérica, Guatemala, 29 de octubre de 1993. Artículo 5. 51 Los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamérica, Guatemala, 29 de octubre de 1993. Artículos 36 y 37. - 54 - a) La Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA), b) La Secretaría del Consejo Agropecuario Centroamericano (SCA), c) La Secretaría del Consejo Monetario Centroamericano (SCMCA), y d) La Secretaría de Integración Turística Centroamericana (SITCA) 3) Son Instituciones: a) El Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), y b) El Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP). c) El Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI) 4) Son órganos de asesoría: a) El Comité Consultivo de Integración Económica (CCIE). El artículo 55 del Protocolo hace relación a la manera mediante la cual los órganos referidos anteriormente se expresarán mediante actos administrativos, indicando que los mismos se harán a través de Resoluciones, que serán emitidas por los órganos superiores, Reglamentos que serán emitidos por los órganos técnico administrativos, Acuerdos que emitirán los órganos institucionales y Recomendaciones que devendrán del órgano consultivo o de asesoría. Asimismo, indica que las Resoluciones son los actos obligatorios que emanarán del COMIECO relativas al funcionamiento de los órganos y el seguimiento de las políticas de carácter institucional del proceso de integración económica; los Reglamentos serán normas de carácter general y de cumplimiento obligatorio en los Estados Parte; los Acuerdos tendrán carácter específico o individual y serán de cumplimiento obligatorio únicamente para sus destinatarios; y por último las Recomendaciones no serán de carácter vinculante puesto que únicamente contendrán orientaciones que coadyuven a establecer los principios y objetivos a fin de preparar los documentos de aplicación general como Resoluciones, Reglamentos y Acuerdos. 52 52 Los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamérica, Guatemala, 29 de octubre de 1993. Artículo 55, numerales 2. 3. 4. y 5. - 55 - Se puede decir entonces que el Protocolo de Guatemala es un instrumento de mucho valor en cuanto contiene los elementos necesarios para determinar lo que debería entenderse por Unión Aduanera Centroamericana, ya que el mismo establece tres requisitos fundamentales para la consecución de la misma siendo éstos: la existencia de un territorio aduanero común, donde las mercancías circulen libremente y lo que supone la existencia de un arancel exterior común y la supresión de las barreras arancelarias; un servicio aduanero regional armonizado y una política recaudadora de tributos coordinada para el bien de todos los países de la región. Partiendo de lo dicho en el párrafo anterior, se puede afirmar que el Protocolo de Guatemala es un instrumento jurídico que plenamente comprende la conceptualización y figura de una unión aduanera y que si los países de la región atendieran a su contexto, la integración económica de Centro América hubiera iniciado hace cinco décadas. VIII. Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera entre los Territorios de la República de El Salvador y la República de Guatemala del 13 de enero de 2000 El Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera entre los Territorios de la República de El Salvador y la República de Guatemala fue suscrito en la ciudad de Guatemala el 13 de enero de 2000 y nació dado que el Protocolo de Guatemala facultaba a las Partes Contratantes para que dos o más de ellas pudieran avanzar con mayor celeridad en el proceso de integración económica centroamericana. El Convenio sujeto a análisis estableció como objeto principal la creación del marco jurídico que permitiera a las Repúblicas de El Salvador y Guatemala conformar una Unión Aduanera mediante la implementación gradual y progresiva de medidas específicas, lo anterior con el propósito de dar libertad a la circulación de bienes y prestación de servicios asociados al comercio de bienes, independientemente del - 56 - origen de los mismos, previa nacionalización en cualquiera de los Estados Contratantes de los bienes provenientes de terceros países. Asimismo, los contratantes de dicho Convenio adquirieron el compromiso de promover los trabajos conducentes a la adecuada atención de los asuntos migratorios. 53 Además de los anteriores, se puede indicar que los Estados adquirieron otros compromisos como que adoptarían las medidas conducentes para alcanzar un arancel exterior común, dispondrían entre ellos de un servicio aduanero armonizado, así también se comprometieron a suprimir los puestos fronterizos intrarregionales una vez establecida la unión y que durante el periodo de transición hasta la consolidación de la unión aduanera de toda la región, se comprometerían a establecer oficinas aduaneras yuxtapuestas, siendo este un tema que se desarrolla más adelante en el presente Capítulo. Es importante hacer notar que no obstante el propio Protocolo de Guatemala da pie a que los Estados de la región centroamericana puedan llevar a cabo las medidas que consideren oportunas para avanzar así sea de forma bilateral, este Convenio fue lejos en cuanto a su alcance en virtud que, contempló figuras como la libre circulación de servicios y los aspectos migratorios, siendo que estos aspectos corresponden a un estadio más avanzado de la integración y no a un escenario de unión aduanera. Asimismo, contempló la eliminación de los puestos fronterizos regionales lo que no corresponde dentro de una unión aduanera sino dentro de un mercado único cuya principal característica es precisamente la supresión de las fronteras físicas, técnicas y tributarias. Por último, cabe señalar que este Convenio no obstante la voluntad de ambos Estados contratantes, no constituye una norma de mejor aplicabilidad después de la existencia del Protocolo de Guatemala, ya que ésta última es una norma base que realmente regula lo contemplado en este Convenio, es decir devenía innecesaria la 53 Los Gobiernos de la República de El Salvador y de la República de Guatemala, Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera entre los Territorios de la República de El Salvador y la República de Guatemala, Guatemala, 13 de enero de 2000. Artículos 1 y 2. - 57 - suscripción de dicho instrumento ya que si los países de la región tuviesen la convicción de convenir entre sí el establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana, el texto del Protocolo de Guatemala sería suficiente para alcanzar dicho fin. IX. Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera Centroamericana del 12 de diciembre de 2007 El Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera Centroamericana fue suscrito por los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua en la ciudad de Guatemala el 12 de diciembre de 2007 y el mismo contiene las disposiciones jurídicas que consolidan los objetivos y principios necesarios para alcanzar la Unión Aduanera Centroamericana. Dicho instrumento ha sido ratificado y depositado en la Secretaría General del SICA únicamente por El Salvador y Honduras; por su parte Guatemala lo ratificó el 9 de noviembre de 201054 pero el mismo aún está pendiente de depósito. Costa Rica y Nicaragua aún lo tienen pendiente de ratificación y depósito.55 Una de las motivaciones que condujeron a la firma de este Convenio es que el perfeccionamiento del Subsistema de Integración Económica Centroamericana requiere avanzar a nuevas etapas del proceso de integración y que por lo tanto es de vital importancia establecer la Unión Aduanera de conformidad con lo que contempla el artículo 15 del Protocolo de Guatemala. El artículo 1 del Convenio establece que los Estados Parte reafirman su voluntad de conformar una Unión Aduanera entre sus territorios y que la misma será fundamentada en los objetivos y principios de los instrumentos de integración regional vigentes y de conformidad con lo establecido en el Artículo XXIV 8.a del Acuerdo 54 Ministerio de Relaciones Exteriores, Documento de Ratificación del Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana, Publicado en el Diario de Centro América el 2 de febrero de 2011. Págs. 1 a la 4. 55 Secretaría de Integración Económica Centroamericana, La Unión Aduanera Centroamericana, Centroamérica, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.sieca.int/site/Cache/17990000003571/17990000003571.pdf, fecha de consulta: septiembre 2011. - 58 - General de Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, GATT, que forma parte del Acuerdo sobre la Organización Mundial de Comercio, el que dicho sea de paso, se desarrollará en los apartados subsiguientes. El Convenio establece que la Unión Aduanera se constituirá de forma gradual y progresiva y que su establecimiento será el resultado del desarrollo de las etapas siguientes: a. promoción de la libre circulación de bienes y facilitación del comercio, b. modernización y convergencia normativa y c. desarrollo institucional.56 Por tratarse de un documento muy importante, valdrá la pena hacer un breve recorrido por los pasajes más relevantes del contenido del mismo, de manera que se puedan destacar aquellos pactos hechos por los Estados centroamericanos, a fin de alcanzar los objetivos que nacieron desde el Tratado General y que posteriormente fueron evolucionando hacia el Protocolo de Guatemala. Dicho lo anterior, se puede indicar que en relación a la etapa de Promoción de la Libre Circulación de Bienes y Facilitación de Comercio su objetivos son: a. establecer y garantizar el cumplimiento de medidas de facilitación de comercio dirigidas a perfeccionar el libre comercio intrarregional y agilizar la circulación en el territorio aduanero, de las mercancías originarias y no originarias; b. establecer y garantizar el funcionamiento de los mecanismos legales, facilidades informáticas, logísticas y de infraestructura que permitan a cada Estado Parte administrar y recaudar de manera eficiente y efectiva los derechos arancelarios a la importación, tributos y otros gravámenes al comercio exterior; y c. garantizar que las aduanas intrafronterizas entre los Estados Parte continúen operando y promuevan gradualmente y en forma coordinada, la facilitación y agilización del comercio y el cobro de los gravámenes correspondientes. 56 Los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera Centroamericana, Guatemala, 12 de diciembre de 2007. Artículo 2. - 59 - Asimismo, el Convenio plantea que los Estados Parte establecerán principios comunes en materia de contingentes y donaciones que deberán cumplir las administraciones nacionales con el objeto de evitar distorsiones al comercio entre ellos. En lo relativo al tema de las restricciones de carácter arancelario, el Convenio estatuye en su Artículo 5 que lo dispuesto en el mismo no afectará los derechos y obligaciones de los Estados Parte, con relación al establecimiento de prohibiciones o restricciones para entre otros, proteger la moral y seguridad pública, los tesoros nacionales de valor artístico histórico, arqueológico nacional o protección de la propiedad intelectual, conservación y protección de los recursos naturales, siempre que no constituyan obstáculos discriminatorios o injustificados al comercio, ni afectará el derecho de cada Estado Parte de aplicar las excepciones previstas en el artículo XX del GATT. Adicionalmente, se establece que no se podrán aplicar obstáculos no arancelarios, tales como permisos, licencias, cuotas u otras medidas de efecto equivalente que limiten el intercambio comercial entre los Estados Parte. Trascendiendo hacia la segunda etapa de las establecidas en el Convenio que ha sido denominada como etapa de Modernización y Convergencia Normativa, se puede destacar que la misma tiene como principales objetivos: 1) alcanzar la armonización en la totalidad del arancel externo común; 2) establecer aduanas periféricas como puntos de entrada de mercancías procedentes de terceros países al territorio aduanero, las que operarán sin perjuicio del funcionamiento de las aduanas intrafronterizas entre los Estados Parte. Las aduanas intrafronterizas trabajarán de forma coordinada como centros de control, facilitación del comercio y cobro de gravámenes correspondientes, hasta que la Unión Aduanera entre en operación. No obstante, los Estados Parte están en libertad de disminuir el rol o eliminar las aduanas intrafronterizas o mantenerlas como puntos de Centros de Control y Facilitación de Comercio en el momento que así lo deseen, en función del perfeccionamiento de la Unión Aduanera; tercero, armonizar la normativa regional en todas las áreas contenidas en el Convenio, tomando en consideración los compromisos comerciales internacionales; y por último, promover la convergencia paulatina de los diferentes - 60 - tratados de libre comercio y acuerdos de alcance parcial suscritos por cada Estado Parte con terceros países.57 Por su parte, el artículo 8 del Convenio establece las disposiciones relacionadas con el Régimen Arancelario y el mismo indica que la Unión Aduanera tendrá un Sistema Arancelario único en cuanto a nomenclatura, descripciones y derechos arancelarios. Asimismo, el Convenio establece respecto a esta materia que el régimen arancelario de la Unión Aduanera será el establecido en el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano (instrumento jurídico que será desarrollado más adelante) y se regulará por las normas en él contenidas. De igual manera, será el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano y las propias disposiciones del Convenio en estudio, las que normarán lo relacionado al régimen aduanero, indicando para el efecto en el artículo 12 del mismo que los Estados Parte coordinarán sus servicios aduaneros con el fin de aplicar normas, documentación idéntica en forma, clase y requerimientos; idénticos procedimientos y plazos; sistemas comunes de aplicaciones de tratamiento de la información, así como pautas uniformes de conducta para sus funcionarios, tomando en cuenta las mejores prácticas internacionales en materia aduanera. 58 En relación al Régimen del Origen de las Mercancías, el Convenio establece que al constituirse la Unión Aduanera los Estados Parte no aplicarán requisitos de normas de origen al comercio de mercancías dentro del territorio aduanero creado por el presente instrumento, indistintamente de su procedencia. Para el efecto se establece en el Convenio que será el COMIECO el ente designado para tomar las acciones necesarias con el fin de asegurar la convergencia de los diferentes regímenes de 57 Los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera Centroamericana, Guatemala, 12 de diciembre de 2007. Artículo 7. 58 Los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera Centroamericana, Guatemala, 12 de diciembre de 2007. Artículo 12. - 61 - origen, mediante los cuales se conferirán tratamientos arancelarios preferenciales en el marco de acuerdos comerciales suscritos con terceros países.59 Respecto al Régimen Tributario de la Unión Aduanera, los Estados han convenido que en lo que corresponde a las operaciones del comercio internacional, cada Estado Parte regulará su régimen tributario sobre la base del principio de país de destino. Además, se estableció que se acordarían los mecanismos de recaudación de gravámenes y tributos provenientes de las operaciones de comercio internacional e intrarregional. Finalmente se puede destacar que el Convenio, al ser un documento que contempla todas las áreas relacionadas con la etapa de modernización y convergencia normativa que se indicaba anteriormente, establece en sus artículos del 16 al 22 temas de relevante existencia como lo son: medidas sanitarias y fitosanitarias y un régimen común sobre obstáculos técnicos al comercio, aplicación de medidas de defensa comercial en el comercio con terceros países, los asuntos relativos a inversión y comercio de servicios, régimen de contratación pública, aplicación de una normativa regional en materia de propiedad intelectual, materia de política de competencia y los ajustes necesarios al mecanismo de solución de diferencias vigente que permitan resolver las diferencias que surjan entre ellos. Y como última fase a fin de constituir una Unión Aduanera, estará la Etapa de Desarrollo Institucional, cuyo principal objetivo es establecer la institucionalidad necesaria para su funcionamiento, administración y consolidación. 60 Será a este nivel en donde los Estados Parte desarrollarán los ajustes necesarios a la institucionalidad regional vigente, a efecto de responder a las necesidades de la evolución del proceso. El Convenio establece que los Estados Parte velarán para que los ajustes necesarios a realizar en la institucionalidad no sean 59 Los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera Centroamericana, Guatemala, 12 de diciembre de 2007. Artículo 14. 60 Los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera Centroamericana, Guatemala, 12 de diciembre de 2007. Artículo 23. - 62 - onerosos y para que sus actuaciones financieras, legales y administrativas sean transparentes, no discrecionales, dinámicas y ágiles. Esta parte de la norma establece finalmente que una vez se defina la institucionalidad necesaria, los Estados Parte suscribirán el instrumento legal respectivo, el cual entrará en vigor cuando se hayan cumplido los procedimientos legales internos de cada Estado Parte. Como otra figura a destacar dentro de este Convenio, se puede indicar que el mismo contempla el establecimiento de un Fondo Internacional Estructural y de Inversiones, con el propósito de contribuir al desarrollo sostenible de los países centroamericanos, lograr el mejor aprovechamiento de los beneficios de su integración económica, en particular de la Unión Aduanera y su vinculación económica y comercial con terceros países y bloques comerciales. Para dicho propósito, el Fondo financiará programas y proyectos de inversión productiva y social mediante la captación de recursos externos.61 No obstante la existencia de este Convenio Marco, cuando han transcurrido casi cinco años posteriores a su firma, el mismo continúa sin tener aplicabilidad práctica, dado que no ha sido ratificado por todos los países signatarios, lo que no permite que el mismo pueda cobrar vigencia en la vida jurídica de la región centroamericana, lo que de manera clara lo hace inoperante a efecto de alcanzar los objetivos que se vienen persiguiendo, e ir subiendo de nivel a fin de alcanzar la Unión Aduanera Centroamericana. X. Protocolo de Modificación al Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera entre los Territorios de la República de El Salvador y la República de Guatemala del 22 de enero de 2009 El Protocolo de Modificación al Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera entre los Territorios de la República de El Salvador y la República de Guatemala fue suscrito por los Presidentes de ambas Repúblicas en el departamento 61 Los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera Centroamericana, Guatemala, 12 de diciembre de 2007. Artículo 24. - 63 - de Ahuachapán, El Salvador, el 22 de enero de 2009, Protocolo que tiene como propósito agilizar el establecimiento de un territorio aduanero único entre ambos países, mediante la implementación gradual y progresiva de medidas específicas. Según establece el propio instrumento, la firma de este Protocolo, es una muestra de la identidad de objetivos y esfuerzos integracionistas que siempre han caracterizado las relaciones entre ambos países para lograr consolidar la Unión Aduanera, y de esta manera avanzar en el proceso de la integración centroamericana. Estos pasos tienen como propósito fomentar el desarrollo económico y social, llevando bienestar a sus pueblos. A partir de la firma de este Protocolo las Aduanas Pedro de Alvarado en territorio guatemalteco y La Hachadura en territorio salvadoreño se convirtieron en una sola, sumándose dicha aduana integrada a las que ya se encuentran en funcionamiento y de las cuales se detallarán más adelante en el presente Capítulo. La suscripción de este Protocolo se basa tanto en el Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera entre los Territorios de la República de El Salvador y la República de Guatemala como en el Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana, ambos descritos en apartados anteriores. Según se manifiesta en la parte considerativa del Protocolo, con el propósito de hacer efectivo el compromiso de avanzar en el establecimiento de la unión aduanera entre sus territorios, El Salvador y Guatemala han realizado esfuerzos y alcanzado importantes avances en la libre circulación de bienes y facilitación del comercio entre ambos Estados, así como en la coordinación entre sus autoridades aduaneras y la regulación de los respectivos procedimientos, lo que les sitúa en un estado de avance respecto de las primeras dos etapas contempladas en el Convenio Marco del 2007. - 64 - En cuanto a los alcances señalados anteriormente, vale la pena destacar que Guatemala y El Salvador mantienen una estrecha y productiva relación comercial, pues son los principales socios comerciales dentro de la zona de libre comercio en la región centroamericana. Alrededor de la mitad de las exportaciones de Guatemala hacia el Mercado Común Centroamericano tienen como destino El Salvador y un porcentaje similar se registra en las importaciones a Guatemala desde El Salvador, con respecto a las del resto del territorio centroamericano.62 El Protocolo presenta extensivas modificaciones al Convenio que se atribuye, todas con el objetivo de mejorar su alcance y buscar un avance palpable en el proceso de la unificación en materia aduanera. Entre las principales modificaciones el mismo establece un régimen de transición que asegura el desarrollo normal de las operaciones comerciales entre ambos Estados contratantes y entre éstos y el comercio exterior, el cual se culminará con la eliminación de las aduanas de los puestos fronterizos internos que se perfeccionarán en la Unión Aduanera.63 Es importante señalar que mediante este Protocolo se estableció que para la consecución de los objetivos de la Unión Aduanera, los Estados Contratantes acordaban poner en vigencia de manera conjunta el Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana. En materia arancelaria es destacable el compromiso adquirido por los dos países signatarios en cuanto a no modificar de manera unilateral los aranceles que ya se encuentren armonizados entre ellos, aplicando dicha obligación también para aquellos rubros cuyo arancel se armonice a futuro, incluyendo los efectuados ante la OMC. Asimismo, en lo relativo a la administración aduanera los Estados Contratantes acordaron establecer un servicio aduanero común, que aún y manteniendo las 62 Sistema de Integración Centroamericana -SICA-, Noticias, Sitio web, lugar y año no disponibles, disponibilidad y acceso: http://www.sica.int/busqueda/Noticias.aspx?IDItem=31957&IDCat=3&IdEnt=1&Idm=1&IdmStyle=1, fecha de consulta: septiembre de 2011. 63 Los Gobiernos de las Repúblicas de El Salvador y Guatemala, Protocolo de Modificación al Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera entre los Territorios de la República de El Salvador y la República de Guatemala, El Salvador, 22 de enero de 2009. Artículo 2. - 65 - administraciones aduaneras nacionales, aplique normativa, procedimientos, sistemas administrativos, informáticos y pautas uniformes para la movilización del comercio y que también potencie y facilite el intercambio de información. El Protocolo indica que el servicio aduanero debería reunir como mínimo la vigencia uniforme entre los Estados Contratantes del Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamentos a fin de regular los procedimientos aduaneros, así también una legislación común sobre el valor aduanero de las mercancías, una estructura organizativa y funcional uniforme de las administraciones de aduanas, aplicación uniforme de los procedimientos de autodespacho, automatización de las operaciones aduaneras, aplicación de normativa común en materia de tránsito aduanero interno, internacional y comunitarios y una modernización en los servicios aduaneros.64 Otro compromiso importante que nace de la firma del Protocolo es que, en relación a la política comercial externa común, los Estados Contratantes adoptarían una posición conjunta ante las negociaciones comerciales que se realicen con terceros países y pactaron no negociar de manera unilateral con éstos. Los aspectos institucionales de la Unión Aduanera también fueron una innovación del presente Protocolo en virtud que en el artículo 17 del mismo se regula que los órganos de ésta son: el Consejo de Ministros, el Consejo Intersectorial de Ministros, el Consejo Sectorial y la Comisión Administradora; las funciones, atribuciones y responsabilidades de cada uno de estos órganos es desarrollada exhaustivamente en el propio Protocolo. La administración de la Unión Aduanera estará a cargo de una Comisión Binacional y contará con la asesoría de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana -SIECA- dado que este instrumento da a dicha institución la condición de organismo de apoyo técnico a la Comisión, de conformidad con las facultades que le 64 Los Gobiernos de las Repúblicas de El Salvador y Guatemala, Protocolo de Modificación al Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera entre los Territorios de la República de El Salvador y la República de Guatemala, El Salvador, 22 de enero de 2009. Artículo 6. - 66 - otorga tanto el artículo 28 del Protocolo de Tegucigalpa como el 43 del Protocolo de Guatemala. Como último aspecto relevante en el Protocolo en análisis, se indica que en cuanto al financiamiento y fiscalización, todos los ingresos y egresos de la Unión Aduanera deberán estar comprendidos en las previsiones correspondientes a cada ejercicio y consignados en su presupuesto. Además, se estableció que en tanto no exista un mecanismo de financiamiento diferente, el presupuesto aprobado por el Consejo se financiará en partes iguales por los Estados Contratantes de la Unión Aduanera, mediante cuotas específicas. La fiscalización estará a cargo del ente contralor nacional del país sede de la institución que se trate.65 Después de destacadas las disposiciones de suma importancia luego de la celebración del Protocolo, cabe añadir que los resultados palpables que se han venido dando en la Unión Aduanera entre El Salvador y Guatemala, son muchos, aunque no responden a la totalidad de los compromisos adquiridos por las partes, entre los mismos podemos mencionar: a. En cuanto al avance en el tema de facilitación al comercio se ha dado la eliminación de las medidas de revisión de las mercancías en frontera, habiéndose implementado para el efecto, el funcionamiento de las denominadas aduanas internas; b. En relación al avance en automatización de las operaciones aduaneras, la implementación del plan piloto del Intercambio Electrónico del Formulario Aduanero Único Centroamericano (FAUCA) misma que empezó a darse el 4 de abril de 201166; 65 Los Gobiernos de las Repúblicas de El Salvador y Guatemala, Protocolo de Modificación al Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera entre los Territorios de la República de El Salvador y la República de Guatemala, El Salvador, 22 de enero de 2009. Artículo 17 quater. 66 El Comité Aduanero Centroamericano, Acuerdos de la XXXIX Reunión del Comité Aduanero, Guatemala, 17 y 18 de febrero de 2011. - 67 - c. La implementación del Sistema Informático Regional para gestionar el Tránsito Internacional Terrestre (TIM), el cual también funciona para los demás países de la región; y d. La implementación de la Base de Datos Regional de Transportistas, regulada en el CAUCA y cuya administración está a cargo de la SIECA;67 Es de resaltar que ambos países han estado trabajando con el fin de alcanzar los objetivos que fueron pactados desde el año 2000 con la suscripción del Convenio inicial y posteriormente en los años 2007 y 2009 con la firma del Convenio Marco y Protocolo respectivamente. Sin embargo, es de notar que, no obstante los logros parcialmente alcanzados, aún restan muchos más esfuerzos por hacer con miras a lograr el establecimiento de una Unión Aduanera entre las Repúblicas de El Salvador y Guatemala, esto como un gran primer paso hacia la consolidación de una Unión Aduanera entre todos los países de la región centroamericana. XI. Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano El Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano fue suscrito por los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica en la ciudad de Guatemala, el 14 de diciembre de 1984. Este instrumento tan importante para la estructura del proceso de integración económica de la región centroamericana nace con el fin de impulsar el desarrollo económico y social de los países centroamericanos y busca que sus beneficios favorezcan a todos los sectores de la población; por medio del mismo los Estados Contratantes establecieron Centroamericano, que un respondería nuevo a Régimen Arancelario las necesidades de la y Aduanero reactivación y reestructuración del proceso de integración económica centroamericana, así como a las de su desarrollo económico y social. 67 Secretaría de Integración Económica Centroamericana, Base de Datos Regional de Transportistas, lugar y año no disponibles, disponibilidad y acceso: http://www.aduanasca.sieca.int/BDTransportistas/sitio/Generico/frmLogin.aspx, fecha de consulta: septiembre 2011. - 68 - El artículo 3 del Convenio estableció que el Régimen estaría constituido por el Arancel Centroamericano de Importación, la Legislación Centroamericana sobre el Valor Aduanero de las Mercancías (extremo que ya varió como podrá constatarse más adelante) y el Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento; asimismo, formarían parte del Régimen las decisiones y demás disposiciones arancelarias y aduaneras comunes que se deriven de este Convenio. Entre los objetivos fundamentales que con la firma de este Convenio se pretendía alcanzar están: orientar y fortalecer el desarrollo de los sectores productivos, atender necesidades fiscales y de balanza de pagos, estimular la eficiencia productiva y racionalizar el costo de la protección arancelaria, especialmente para el consumidor, coadyuvar al logro de los objetivos de la política comercial externa de los Estados Contratantes, contribuir a la distribución equitativa de los beneficios y de los costos de la integración económica, y perfeccionar la organización y administración de los servicios aduaneros centroamericanos, con el propósito de consolidar gradual y progresivamente un sistema arancelario y aduanero regional. 68 El Convenio crea como órgano supremo del Régimen, el Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano al cual define como “el órgano encargado de dirigir y administrar el Régimen a que se refiere este Convenio…” 69; mismo que para esos fines se integrará con el titular del Ministerio de cada Estado bajo cuya competencia se hallen, según el derecho interno, los asuntos de integración económica o quien haga sus veces, según lo estipula el artículo 6, entendiéndose para el efecto que se trata del Ministerio de Economía o Hacienda. Sobre el Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, es importante indicar que el Protocolo de Guatemala establece en su artículo 37 que el Subsistema de Integración Económica Centroamericana, comprende los órganos e instituciones, entre 68 Los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica, Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, Guatemala, 14 de diciembre de 1984. Artículo 4. 69 Los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica, Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, Guatemala, 14 de diciembre de 1984. Artículo 5. - 69 - los que se menciona como órgano el Consejo de Ministros de Integración Económica, estableciendo luego en su artículo 38 que este último lo subrogaría en sus funciones.70 Por su parte, la Resolución No. 16-98 (COMIECO-V), que aprobó el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo de Ministros, preceptúa que el Consejo de Ministros de Integración Económica es el órgano superior del Subsistema de Integración Económica y, como tal, le corresponde, entre otras, el ejercicio de las atribuciones expresas o implícitas que le otorgan el Protocolo de Tegucigalpa, el Protocolo de Guatemala, el Tratado General de Integración Económica Centroamericana y el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano que es el que en el presente apartado nos ocupa. Es así que también se justifica que artículo 28 del Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana haya derogado el artículo 24 de este Convenio. Resulta evidente que por conducto de las normas sustantivas y procedimentales del presente Convenio, los Estados conceden al Consejo amplia facultad de decisión para la adopción de providencias requeridas, no sólo para lograr una administración del Régimen dinámica y eficiente, sino también para alcanzar los objetivos que con su accionar se persigue y que fueron claramente enunciados en el artículo 4 de dicho Convenio.71 Como se dijo anteriormente, el Arancel Centroamericano de Importación, que figura como Anexo "A" del Convenio, también es parte importante del Régimen y es el instrumento que contiene la nomenclatura para la clasificación oficial de las mercancías que sean susceptibles de ser importadas al territorio de los Estados Contratantes, así como los derechos arancelarios a la importación y las normas que regulan la ejecución de sus disposiciones.72 El Sistema Arancelario Centroamericano (SAC) constituye la clasificación oficial de las mercancías de importación y exportación a nivel 70 Los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica, Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, Guatemala, 14 de diciembre de 1984. Artículo 38. 71 Secretaría de Integración Económica Centroamericana, Op.cit., Pág. 140. 72 Los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica, Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, Guatemala, 14 de diciembre de 1984. Artículo 13. - 70 - centroamericano; para el efecto, establece el Convenio que se adopta como fundamento del SAC, la nomenclatura del Sistema Armonizado de la Organización Mundial de Aduanas, cuyo basamento legal es el Convenio Internacional del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, suscrito en Bruselas el 14 de junio de 1983 y modificado por un protocolo del 24 de junio de 1986. En lo que a los derechos arancelarios respecta, el artículo 17 estipula que salvo lo prescrito en el Capítulo V del Convenio, toda importación de mercancías al territorio aduanero de cualquiera de los Estados Contratantes está sujeta al pago de los derechos arancelarios establecidos en el Arancel, los cuales se expresarán en términos ad valorem. Otro dato fundamental a mencionar que está contemplado en el Convenio sobre el Régimen, es lo estipulado en su artículo 20 en donde establece que para los fines de la unidad y uniformidad arancelaria se tendrá como unidad de cuenta el Peso Centroamericano. Sobre este aspecto es importante indicar que el Peso Centroamericano, como unidad de cuenta, fue creado por el Acuerdo que establece la Cámara de Compensación Centroamericana, suscrito en la ciudad de Tegucigalpa, Honduras el 28 de julio de 1961.73 Asimismo, cabe resaltar las estipulaciones del artículo 21 relativo a las franquicias y exenciones, en donde dispone que los Estados Contratantes otorgarán como única excepción las franquicias o exenciones de derechos arancelarios a la importación en los casos de: a. menaje de casa para las personas domiciliadas que hayan estado ausentes del país los 24 meses anteriores a su regreso definitivo; b. mercancías amparadas a normas de convenios regionales e internacionales vigentes; o a leyes nacionales relativas a fines o actividades distintas de la industria manufacturera a que se refiere el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales y sus Protocolos; 73 Secretaría de Integración Económica Centroamericana, Op.cit., Pág. 145. - 71 - c. mercancías que se importen para el desarrollo de actividades artesanales, pequeña industria e industrias de exportación a terceros países; ch. actividades debidamente calificadas, que autorice el Consejo; y d. mercancías originarias del país, objeto de reimportación sin transformación alguna dentro del plazo de tres años. Adicionalmente, se podrá autorizar la suspensión de derechos arancelarios, en sus respectivos territorios, para las mercancías aceptadas en importación o exportación temporal de acuerdo con la legislación aduanera. Por último, los Estados Contratantes adoptaron el compromiso de antes del 1 de octubre de 1985 deberían acordar multilateralmente un nuevo Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento respectivo.74 En cuanto a la apreciación que este instrumento de tanta trascendencia, se puede decir que sobre el mismo descansa en buena medida, la estructura del régimen arancelario y aduanero de la región centroamericana, ya que dicho régimen comprende dos de los pilares fundamentales del libre comercio en la región y por ende, constituye una norma de relevante importancia de la cual partiría el establecimiento de una unión aduanera. XII. Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) y Reglamento al Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA) El Código Aduanero Uniforme Centroamericano -CAUCA- y su respectivo Reglamento -RECAUCA-, datan desde los inicios del proceso integracionista centroamericano, habida cuenta que es mediante el Tratado General de Integración Económica que se adquiere el primer compromiso de constituir una Unión Aduanera Centroamericana. Es así que, los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, el 13 de diciembre de 1963 suscriben el Protocolo 74 Los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica, Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, Guatemala, 14 de diciembre de 1984. Transitorio Séptimo. - 72 - mediante el cual adoptan el primer Código Aduanero Uniforme Centroamericano y posteriormente su Reglamento aprobado mediante Resolución No. 20 (CEC) del Consejo Económico Centroamericano del 6 de noviembre de 1965. Tres décadas más tarde y dado que el proceso de actualización de la legislación de integración centroamericana exigía la modernización del Código, a fin de armonizar sus disposiciones con el resto de instrumentos, especialmente los que constituían el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, se suscribe el Protocolo de Modificación al Código Aduanero Uniforme Centroamericano, en la ciudad de Guatemala el 7 de enero de 1993. Posteriormente, los Estados de la región centroamericana, considerando que los nuevos compromisos adquiridos en relación al comercio internacional y los requerimientos para las relaciones comerciales de los países, demandaban la actualización de los instrumentos jurídicos regionales vinculados al comercio, específicamente lo relacionado con la modernización de los sistemas aduaneros, suscriben el Segundo Protocolo de Modificación al Código Aduanero Uniforme Centroamericano, en el municipio de Comalapa, San Salvador, El Salvador el 27 de abril de 2000, mismo que según lo establecido en su propio preámbulo establece que “sustituye totalmente al Protocolo de Modificación al Código Aduanero Uniforme Centroamericano”,75 referido en el apartado anterior. Es así que en este mismo año, en el marco de la Unión Aduanera, el COMIECO mediante Resolución No. 71-2000 (COMIECO) de fecha 30 de octubre de 2000, aprobó para las Repúblicas de El Salvador y Guatemala el Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano, modificado mediante Resolución No. 60-2000 (COMIECOXV) de 27 de septiembre de 2000. Las disposiciones del CAUCA y RECAUCA relacionados anteriormente, estuvieron vigentes hasta el 16 de agosto de 2002, dado que el Consejo Arancelario y 75 Los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica, Segundo Protocolo de Modificación al Código Aduanero Uniforme Centroamericano, El Salvador 27 de abril de 2000. Parte Considerativa. - 73 - Aduanero Centroamericano emite en la ciudad de Granada, Nicaragua el 19 de junio de 2002, la Resolución No. 85-2002 mediante la cual resuelve aprobar las modificaciones del Código Aduanero Uniforme Centroamericano contenidas en el Anexo de dicha Resolución. Las modificaciones al Reglamento quedan contenidas en el Anexo a la Resolución No. 101-2002 del Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, emitida en la ciudad de San José, Costa Rica el 12 de diciembre de 2002. Finalmente, se da pie a arribar al análisis del Código Aduanero Uniforme Centroamericano y Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano vigentes, instrumentos jurídicos regionales aprobados por el Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO) mediante Resolución No. 223-2008 (COMIECO XLIX) y Resolución No. 223-2008 (COMIECO XLIX) respectivamente, ambas del 25 de abril de 2008, mismos que cobraron vigencia a partir del 25 de agosto del mismo año. El CAUCA vigente, también conocido en la jerga aduanera como “CAUCA IV”, tiene por objeto establecer la legislación aduanera básica de los países de la región conforme a los requerimientos del MCCA y de los instrumentos regionales de la integración. Su ámbito de aplicación es el territorio aduanero, sus normas son aplicables a toda persona, mercancía y medio de transporte que cruce los límites del territorio aduanero de los Estados Parte.76 El CAUCA contempla, como en su propio texto lo indica, la legislación básica en materia aduanera para ser aplicada en los países de la región, comprendiéndose en dicha legislación las normas sustantivas relativas al ámbito de aplicación territorial, personal y material; al control aduanero, a los auxiliares de la función pública aduanera, a la base imponible de los derechos de aduana, a las obligaciones aduaneras sean éstas tributarias o no tributarias, sobre el ingreso y salida de mercancías, el despacho aduanero, los regímenes aduaneros y sus modalidades, abandono y subasta de mercancías, impugnaciones y la creación del Tribunal Aduanero. 76 El Consejo de Ministros de Integración Económica, Código Aduanero Uniforme Centroamericano, San Salvador, El Salvador, 25 de abril 2008. Artículos 1 y 2. - 74 - El Título II del CAUCA comprende todo lo relacionado con el Sistema Aduanero de cada uno de los Estados Parte, indicando para tal efecto que el mismo estará constituido por el Servicio Aduanero (Administración Aduanera) y los auxiliares de la función pública aduanera, pudiendo ser éstos: agentes aduaneros, depositarios, transportistas y otros usuarios del servicio. Al Servicio Aduanero se le atribuye potestad aduanera, siendo ésta el conjunto de derechos, facultades y competencias que el Código y su Reglamento le conceden de forma privativa y que se ejercitan a través de sus autoridades, otorgándole asimismo, facultades para aplicar la normativa sobre la materia, comprobar su correcta aplicación, facilitar y controlar el comercio internacional y recaudar los tributos a los que esté afecta la entrada y salida de mercancías al territorio aduanero.77 El Título III por su parte regula lo concerniente a los elementos en los que se basa la aplicación de los Derechos Arancelarios y otras medidas previstas en el marco de los intercambios de mercancías. Es así que el Capítulo I de este Título regula lo relacionado con los aranceles, origen y valor de aduana de las mercancías y para tal fin, refiere estas disposiciones a los instrumentos especializados en cada materia, es decir, Arancel Centroamericano de Importación, Reglamento Centroamericano Sobre el Origen de las Mercancías y Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994; y por su parte el Capítulo II establece lo relativo a los elementos, nacimiento, sujetos activos y pasivos, garantías y medios de extinción de la obligación tributaria aduanera. El ingreso o salida de personas, mercancías y medios de transporte, está contemplado el Título IV del CAUCA. Por otro lado, el Título V, siendo uno muy importante, establece las normas básicas para regular la figura del Despacho Aduanero de las mercancías, así como todos sus actos previos. 77 El Consejo de Ministros de Integración Económica, Código Aduanero Uniforme Centroamericano, San Salvador, El Salvador, 25 de abril 2008. Artículos 6 y 8. - 75 - En el Título VI del CAUCA está contemplada la figura de los Regímenes Aduaneros, entendiéndose por ellos, las diferentes destinaciones a que puedan someterse las mercancías que se encuentran bajo control aduanero. Los regímenes aduaneros están clasificados en: definitivos, temporales o suspensivos y liberatorios. Dentro de los regímenes definitivos se encuentran: importación definitiva, exportación definitiva y todas sus modalidades. Sobre los temporales o suspensivos se pueden indicar los siguientes: tránsito aduanero, importación temporal como reexportación en el mismo estado, admisión temporal para el perfeccionamiento activo, depósito aduanero, exportación temporal con reimportación en el mismo estado y exportación temporal para el perfeccionamiento pasivo. Y por último, los regímenes aduaneros liberatorios son: zonas francas, reimportación y reexportación.78 En el Título VII, el CAUCA contempla además de las anteriores la figura del abandono, la subasta y otras formas de disposición de las mercancías. También se encuentran contempladas las disposiciones relativas a las infracciones de carácter aduanero, estableciendo la propia norma que, infracción aduanera es “toda transgresión o tentativa de transgresión de la legislación aduanera. Las infracciones aduaneras pueden ser: Administrativas, Tributarias o Penales.” 79 Respecto a dichas infracciones, se establece que las mismas se regularán conforme a la legislación nacional de cada Estado. En relación a las reclamaciones o medios de impugnación que toda persona individual o jurídica pueden hacer valer cuando consideren haber sido agraviadas por las resoluciones o actos finales de las autoridades del servicio aduanero, se puede indicar que las mismas están sustentadas en el artículo 127 del CAUCA. Para el efecto, 78 El Consejo de Ministros de Integración Económica, Código Aduanero Uniforme Centroamericano, San Salvador, El Salvador, 25 de abril 2008. Artículo 91. 79 El Consejo de Ministros de Integración Económica, Código Aduanero Uniforme Centroamericano, San Salvador, El Salvador, 25 de abril 2008. Artículo 122. - 76 - el Reglamento estipula y desarrolla los medios de impugnación de resoluciones, siendo éstos: Recurso de Revisión y Recurso de Apelación.80 Por último, como una figura propia de CAUCA IV, en el artículo 128 se contempla la creación del Tribunal Aduanero, atendiendo con esta figura la disposición establecida en el CAUCA anterior. Es entonces el Tribunal Aduanero81 el órgano de decisión autónomo a los servicios aduaneros, que conocerá en última instancia en la vía administrativa de los recursos en materia aduanera mencionados en el párrafo anterior. Adicionalmente, para la eficaz aplicación de las disposiciones sustantivas contempladas en CAUCA, su Reglamento desarrolla extensamente los principios y compromisos en materia aduanera, regulando más detalle por ejemplo, los procedimientos para la autorización de los auxiliares de la función pública aduanera, carga y descarga, procedimiento para la determinación de la base imponible de los derechos de aduana, despacho aduanero y sus incidencias, regímenes aduaneros y sus modalidades, y la fase recursiva. Es así que se el Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento, como bien se ha indicado en el presente apartado, constituye únicamente la legislación básica en materia aduanera de la que disponen los Estados de la región centroamericana, para aplicar normativas generales y con base a ellas desarrollar procedimientos aduaneros internos en cada país. Ambos instrumentos consideran y desarrollan figuras muy importantes, de relevancia para el tratamiento de los bienes y personas que circulan dentro del territorio aduanero de la región centroamericana, más no arrojan la normativa integral que se requiere para regular un escenario de unión aduanera, habida cuenta que se enfoca estrictamente en procesos aduaneros y deja fuera de sí las demás materias de vital importancia para una Unión como tal. 80 El Consejo de Ministros de Integración Económica, Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano, San Salvador, El Salvador, 25 de abril 2008. Artículos 623 al 625. 81 El Consejo de Ministros de Integración Económica, Código Aduanero Uniforme Centroamericano, San Salvador, El Salvador, 25 de abril 2008. Artículo 128. - 77 - XIII. Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías El Consejo de Ministros de Integración Económica mediante Resolución Número 181-2006 (COMIECO-XXXIX)82 aprobó el Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías y el Anexo al Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías que contiene las Reglas de Origen Específicas, aprobado mediante la Resolución No. 156-2006 (COMIECO-EX) adoptada el 7 de junio de 2006. Dicho Reglamento se circunscribe al intercambio de mercancías regido por los instrumentos jurídicos de la integración económica centroamericana, el cual establece las normas para determinar el origen de las mercancías, con el fin de otorgar el régimen de libre comercio y define el procedimiento de verificación para los casos de duda sobre el origen de las mercancías. El Anexo de Reglas de Origen Específicas contiene las reglas específicas que deben satisfacer las mercancías para ser consideradas como originarias de la región centroamericana y por ende gozar de un trato arancelario preferencial. XIV. Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VII del Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 La valoración en aduana83 es el procedimiento aduanero aplicado para determinar el valor en aduana de las mercancías importadas. Si se aplica un derecho ad valorem, el valor en aduana es esencial para determinar el derecho pagadero por el producto importado. En relación a la historia del artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio se puede referir brevemente a que el mismo estableció los 82 El Consejo de Ministros de Integración Económica, Resolución Número 181-2006 (COMIECO-XXXIX), San José, Costa Rica, 9 de noviembre de 2006. 83 Organización Mundial del Comercio, Información Técnica sobre la Valoración en Aduana, Ginebra, Suiza, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/cusval_s/cusval_info_s.htm, fecha de consulta: septiembre 2011. - 78 - principios generales de un sistema internacional de valoración. Se disponía en él, que el valor a fines aduaneros de las mercancías importadas debería basarse en el valor real de las mercancías a partir del cual se impone el derecho, o bien de mercancías similares, en lugar de en el valor de las mercancías de origen nacional o en valores ficticios o arbitrarios. Aunque en el artículo VII se recoge también una definición de “valor real”, permitía a los Miembros utilizar métodos muy diferentes para valorar las mercancías. Existían además “cláusulas de anterioridad” que permitían la continuación de viejas normas que ni siquiera satisfacían la nueva y muy general norma. 84 En virtud que los cinco Estados Parte del Subsistema de Integración Económica son miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) se adquirieron compromisos que obligaron a cada uno de éstos. Dentro de las obligaciones contraídas está la observancia del Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VII del Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio de 199485, por lo que este Acuerdo pasó a formar parte de la legislación aduanera en materia de Valoración de las Mercancías en Aduana. El Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VII del Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 se basa en la noción positiva del valor y en la aplicación del precio realmente pagado o por pagar, para determinar el valor en aduana de las mercancías. En la actualidad, no obstante haber seis métodos para determinar el valor en aduanas, el método que más se utiliza es del "Valor de Transacción", el que se define como “el precio realmente pagado o por pagar es el pago total que por las mercancías importadas haya hecho o vaya a hacer el comprador al vendedor o en beneficio de éste.”86 84 Loc. cit. Organización Mundial del Comercio, Los Textos Jurídicos de la Organización Mundial del Comercio, Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VII del Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, Ginebra, Suiza. Año 2003. Págs. 209-243. 86 Organización Mundial del Comercio, Información Técnica sobre la Valoración en Aduana, Ginebra, Suiza, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/cusval_s/cusval_info_s.htm, fecha de consulta: septiembre 2011. 85 - 79 - El método de valor en transacción es aplicado en el noventa por ciento de los casos; según estadísticas elaboradas por el Comité del Valoración cuya sede está en Ginebra, Suiza. Por ello, es importante poseer los conocimientos técnicos y legales para poder interpretar y aplicar los métodos de valoración permitidos por este Acuerdo en función de una valoración justa, pronta y técnica a manera de realizar investigaciones del valor que demuestren, fehacientemente, el precio real de las mercancías objeto de duda razonable e investigación respectiva. En cuanto a las instituciones establecidas por la OMC para la aplicación del Acuerdo, existen dos, siendo la primera el Comité de Valoración en Aduana compuesto de representantes de cada uno de los Miembros, para darles la oportunidad de consultarse sobre cuestiones relacionadas con la administración del sistema de valoración en aduana por cualquiera de los Miembros o con la consecución de los objetivos del Acuerdo y además un Comité Técnico de Valoración en Aduana, bajo los auspicios de la Organización Mundial de Aduanas, con el objeto de asegurar, a nivel técnico, la uniformidad de la interpretación y aplicación del Acuerdo. Es una función del Comité Técnico suministrar asesoramiento sobre cuestiones técnicas concretas, si así lo solicitan los Miembros o un grupo especial en el marco de una diferencia. 87 XV. Reglamento Centroamericano sobre la Valoración Aduanera de las Mercancías Adicionalmente a la observancia del Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VII del Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 indicado en el apartado anterior, mediante Resolución 115-2004 (COMIECO)88 el Consejo de Ministros de Integración Económica aprobó el Reglamento Centroamericano sobre la Valoración Aduanera de las Mercancías, a través del cual se desarrollan las disposiciones establecida en dicho Acuerdo, así como las disposiciones procedentes del ordenamiento jurídico regional. 87 Op. cit. El Consejo de Ministros de Integración Económica, Resolución 115-2004 (COMIECO), Reglamento Centroamericano sobre la Valoración Aduanera de las Mercancías, Guatemala, Guatemala, 28 de junio de 2004. 88 - 80 - Asimismo, las disposiciones del Reglamento Centroamericano sobre la Valoración Aduanera de las Mercancías, fueron retomadas en la legislación aduanera regional vigente, es decir Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) y su Reglamento. El CAUCA establece en su artículo 44 que “El valor en aduana constituye la base imponible para la aplicación de los derechos arancelarios a la importación (DAI), de las mercancías importadas o internadas al territorio aduanero de los Estados Parte. Dicho valor será determinado de conformidad con las disposiciones del Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 y las del capítulo correspondiente en el Reglamento. El valor en aduana será aplicable a las mercancías importadas o internadas estén o no afectas al pago de tributos.” Es entonces en el capítulo II del título III del RECAUCA en donde se encuentran desarrolladas las disposiciones en materia de valoración aduanera, dicho desarrollo está comprendido de los artículos 187 al 216 y son regulados temas como los elementos del valor en aduana, la determinación del valor en aduana en las ventas sucesivas, reimportaciones y mercancías que no son objeto de venta, inversión de los métodos de valoración, el momento aproximado, conversión de monedas, vinculación familiar, garantía, comprobación e investigación del valor declarado, declaración del valor en aduana, la base de datos del valor y las facultades del Comité Aduanero y la creación de la Comisión de Valoración. El desarrollo anterior, aplicable a la legislación aduanera regional tiene como base las propias disposiciones del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (GATT de 1994). - 81 - XVI. Reglamento sobre el régimen de Tránsito Aduanero Internacional Terrestre, Formulario de Declaración e Instructivo El Consejo de Ministros Responsables de la Integración Económica y Desarrollo Regional aprobó mediante Resolución Número 65-2001 (COMRIEDRE)89 de fecha 16 de marzo de 2001 el Reglamento sobre el Régimen de Tránsito Aduanero Internacional Terrestre, Formulario de Declaración e Instructivo, siendo uno de los objetivos de dicho reglamento establecer un mecanismo de tratamiento recíproco y no discriminatorio para el servicio de transporte de carga entre Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. A través de este instrumento de aplicación regional, tal como se establece en el Artículo 1 del mismo, se ha buscado facilitar, armonizar y simplificar los procedimientos utilizados en las operaciones de tránsito aduanero internacional efectuados por vía terrestre para las mercancías procedentes u originarias de los países signatarios y de terceros países, siempre y cuando la operación de tránsito se inicie en un Estado Parte y concluye en otro Estado Parte. De conformidad con lo estipulado en el artículo 3 del Reglamento en mención, las mercancías transportadas en una operación de tránsito aduanero internacional terrestre deben admitirse en el territorio aduanero de los países signatarios y las mismas no están sujetas al pago de los derechos e impuestos exigibles, siempre que se cumplan todos los requisitos y formalidades legales que el mismo indique. Por último, es importante hacer notar que Reglamento sobre el Régimen de Tránsito Aduanero Internacional Terrestre, Formulario de Declaración e Instructivo se aplica también en el tránsito de mercancías con Panamá. 89 El Consejo de Ministros Responsables de la Integración Económica y Desarrollo Regional, Resolución Número 652001 (COMRIEDRE), Reglamento sobre el régimen de Tránsito Aduanero Internacional Terrestre, Formulario de Declaración e Instructivo, Panamá, Panamá, 16 de marzo de 2001. - 82 - Título II Otros aspectos vinculantes que rigen la situación actual de la Integración Económica Centroamericana90 En cuanto al estado de situación del proceso de integración económica de la región centroamericana, referido básicamente al marco jurídico institucional que la regula, el comercio centroamericano y la inserción de Centroamérica en el comercio internacional, podemos hacer referencia a los datos que se describen en los siguientes apartados. I. Plan Piloto de las Aduanas Periféricas, Integradas y Yuxtapuestas Como paso intermedio y durante el período de transición hacia la Unión Aduanera se ha logrado establecer aduanas integradas, periféricas y yuxtapuestas. Estas aduanas permiten mayor agilización en el tránsito de personas y mercancías, mientras que además se reducen los costos y el tiempo en los trámites aduaneros. Aduanas Periféricas son las que están ubicadas generalmente en la periferia exterior de la región centroamericana, es decir, son aquellas por las que entran las mercancías a la unión aduanera y luego se mueven libremente por todo el territorio aduanero único, 91 en las mismas se aplican legislación y procedimientos aduaneros uniformes, pudiendo las mercancías una vez despachadas trasladarse al país de destino. En la región existen las siguientes aduanas periféricas: en Guatemala, Aduana Tecún Umán, Aduana Santo Tomás de Castilla y Aduana Puerto Quetzal; en El 90 Secretaría de Integración Económica Centroamericana. Estado de Situación de la Integración Económica Centroamericana. Centroamérica, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.sieca.int/site/Cache/17990000002915/17990000002915.pdf, fecha de consulta junio 2011. 91 Ministerio de Economía, Gobierno de la República de Guatemala, Instructivo de Procedimientos Aduaneros en la Unión Aduanera Centroamericana, Guatemala, año desconocido. Pág. 3. - 83 - Salvador, Aduana Acajutla y Aduana Cutuco; en Honduras, Aduana Puerto Cortés; en Nicaragua, Aduana Peñas Blancas y en Costa Rica, Aduana Paso Canoas. 92 Aduanas Integradas93 “Son aquellas en las cuales el funcionamiento de las oficinas de aduanas, migración y cuarentena se da en un solo edificio o instalaciones, en la frontera entre dos países, reflejándose su efecto inmediato en el control, simplificación y agilización de los procedimientos aduaneros ya que al usuario se le atiende en el mismo edificio y la misma ventanilla tanto para registrar y autorizar la salida de mercancías de un país, como para el ingreso a otro país bajo cualquiera de los regímenes u operaciones aduaneras vigentes en ambos países”, en otras palabras se puede decir entonces que son el tipo de aduanas que brindan servicios administrativos, responsables de la aplicación de la legislación y procedimientos aduaneros comunes de dos o más países y que comparten una misma oficina administrativa de despacho de las mercancías. Actualmente, funcionan dos aduanas integradas en la región centroamericana, siendo éstas: Aduana El Amatillo entre El Salvador y Honduras y Aduana El Guasaule entre Honduras y Nicaragua. Aduanas Yuxtapuestas94 son servicios administrativos de dos países con frontera común, que operan en forma coordinada mediante la atención de servicios en sus respectivas oficinas y que aplican procedimientos aduaneros complementarios mediante el uso de mecanismos de comunicación electrónica, preferentemente. Esto conlleva a que el trámite aduanero entre ambos países sea uniforme y que se permita realizar en un solo lugar los trámites que corresponden a cada país. Por ejemplo, en la frontera Pedro de Alvarado-La Hachadura entre Guatemala y El Salvador, se pueden realizar los trámites de enviar mercancías desde Guatemala hacia El Salvador en la aduana de este último país, donde hay funcionarios de ambas administraciones. Lo 92 Ibid., Pág. 4. Ibid., Pág. 5. 94 Ibid., Pág. 7. 93 - 84 - mismo ocurre cuando se hace el envío desde El Salvador hacia Guatemala, donde el trámite se puede realizar en la aduana de este último país. Las aduanas yuxtapuestas que actualmente funcionan en la región centroamericana son: Pedro de Alvarado (Guatemala) y La Hachadura (El Salvador), San Cristóbal (Guatemala) y Anguiatú (Entre Guatemala y El Salvador).95 II. Procedimientos Aduaneros en la región centroamericana Los procedimientos aduaneros no son sino el conjunto de medidas, parámetros, o pasos a seguir para el control, simplificación y agilización del proceso para registrar y autorizar la salida de mercancías de un país y el ingreso de éstas al otro país, bajo cualquiera de los regímenes y operaciones aduaneras vigentes en ambos países. 96 Los procedimientos aduaneros se aplican en todas las aduanas de Centroamérica, ya sean éstas terrestres, aéreas o marítimas. Como bien se establecería en el subtítulo anterior, en el proceso de Unión Aduanera, las aduanas se han clasificado como: periféricas, integradas y yuxtapuestas. Al respecto podría decirse que las autoridades aduaneras de los países de la región centroamericana se han permitido homologar y simplificar los procedimientos aduaneros, habiéndose aprobado el Manual Único de Procedimientos Aduaneros, 97 mismo que actualmente es aplicado por Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua y que tiene por objeto establecer procedimientos estandarizados en las operaciones aduaneras de comercio exterior para su aplicación uniforme en cada uno de los Servicios Aduaneros de los países de la Región Centroamericana, de conformidad el CAUCA y RECAUCA. 95 Ibid., Pág. 8. Ibid., Pág. 1. 97 Tratado de Libre Comercio República Dominicana – Centroamérica – Estados Unidos de América, Sitio web, país y año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.cafta.sieca.int/, fecha de consulta: septiembre 2011. 96 - 85 - III. El régimen de comercio centroamericano Conforme al Tratado General de Integración Económica Centroamericana, todos los productos originarios de los territorios de los países de la región gozan de libre comercio, con la única excepción de una lista de productos incluidos en el Anexo "A" de dicho Tratado. Las mercancías de este Anexo, que a diciembre 201098 no gozan de libre comercio en el área, son las siguientes: a) Con restricción común en los cinco países: 1. Café sin tostar, 2. Azúcar de caña; b) Con restricciones bilaterales: 1. Café tostado (Costa Rica con: El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua), 2. Alcohol etílico, esté o no desnaturalizado (El Salvador con: Honduras y Costa Rica), 3. Derivados del petróleo (Honduras y El Salvador), 4. Bebidas alcohólicas destiladas (Honduras y El Salvador). En relación a la política arancelaria y como bien se indicó en apartados anteriores, se puede indicar que la misma descansa sobre el Sistema Armonizado de la Organización Mundial de Aduanas, cuyo basamento legal es el Convenio Internacional del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías. A este efecto es importante indicar que de conformidad con la Resolución Número 180-2006 (COMIECO–XXXIX)99 el Consejo de Ministros de Integración Económica aprobó las modificaciones al Arancel Centroamericano de Importación que incorporan al Sistema Arancelario Centroamericano (SAC) los resultados de la Cuarta Enmienda de la Nomenclatura del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías indicado en el párrafo anterior, mismas que cobraron vigencia el 1 de enero de 2007. 98 Secretaría de Integración Económica Centroamericana, La Unión Aduanera Centroamericana, Centroamérica, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.sieca.int/site/Cache/17990000003571/17990000003571.pdf, fecha de consulta junio 2011. 99 El Consejo de Ministros de Integración Económica, Resolución Número 180-2006 (COMIECO–XXXIX), San José, Costa Rica, 9 de noviembre de 2006. - 86 - De acuerdo con las disposiciones del COMIECO, Centroamérica aplica una política arancelaria basada en los siguientes niveles arancelarios: 0% para bienes de capital y materias primas no producidas en la región, 5% para materias primas producidas en Centroamérica, 10% para bienes intermedios producidos en Centroamérica, y 15% para bienes de consumo final.100 Cabe señalar que existen algunas excepciones a los niveles arancelarios indicados anteriormente, esto con el objetivo de atender situaciones especiales entre las cuales se pueden considerar criterios de carácter fiscal, compromisos multilaterales adquiridos en la OMC y situaciones propias de alguna rama de producción centroamericana. Por otro lado, al hablar de armonización arancelaria, se puede destacar que los países centroamericanos, durante los últimos años han buscado la armonización arancelaria a través de la fijación de plazos para alcanzar un arancel común. En cuanto a lo anterior se agrega que el arancel centroamericano de importación tiene un universo de 6389 rubros, que no incluyen los vehículos. A la fecha se tiene armonizado el 95.7% de dicho universo, quedando pendiente de armonizar el 4.3%, que incluye productos como medicamentos, metales, petróleo, productos agropecuarios y otros.101 Como un dato reciente sobre este tema, cabe mencionar que en el año 2010, la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) elaboró el Proyecto de Adecuación del SAC a la quinta enmienda al Sistema Armonizado de Designación y 100 Secretaría de Integración Económica Centroamericana, Estado de Situación de la Integración Económica Centroamericana, Centroamérica, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.sieca.int/site/Cache/17990000002915/17990000002915.pdf, fecha de consulta septiembre 2011, sin número de página. 101 Secretaría de Integración Económica Centroamericana, La Unión Aduanera Centroamericana, Centroamérica, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.sieca.int/site/Cache/17990000003571/17990000003571.pdf, fecha de consulta septiembre 2011, sin número de página. - 87 - Codificación de Mercancías, mismo que fue entregado a los países y debió ser revisado por el Grupo Técnico Arancelario Centroamericano durante el primer semestre del 2011, lo anterior con miras a que dichas adecuaciones cobren vigencia en enero de 2012.102 En otro orden de ideas y en la búsqueda que utilizar herramientas modernas y vanguardistas, la SIECA ha diseñado y puesto en funcionamiento a través de su página web www.aic.sieca.int103 un sistema denominado Arancel Informatizado Centroamericano, que contiene todas las medidas e impuestos incluyendo las desgravaciones arancelarias derivadas de los diversos tratados de libre comercio a que están sujetos los productos que ingresan al territorio centroamericano, en donde los posibles socios comerciales de terceros países, pueden ingresar a dicho sistema y consultar cual sería la suma posible a pagar por la importación de un producto específico, así como, las demás disposiciones no tributarias a las cuales dicho productos estaría sujeto en temas de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias ú Obstáculos Técnicos al Comercio, entre otras. Por otro lado, en relación al tema de armonización tributaria y mecanismo de recaudación de los ingresos tributarios, se ha avanzado mediante la suscripción del Convenio de Asistencia Mutua y Cooperación Técnica entre las Administraciones Tributarias y Aduaneras de Centro América firmado el 25 de abril de 2006, en cumplimiento del mandato de la Cumbre Extraordinaria de Presidentes, celebrada el 9 de marzo del mismo año. Este instrumento fue ratificado por Guatemala y Honduras y actualmente se encuentra en el proceso de ratificación y aprobación por los demás países.104 102 Ibíd. Sin número de página. Secretaría de Integración Económica Centroamericana, Arancel Informatizado Centroamericano, Centroamérica, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.aic.sieca.int/public/Nomenclature/NomenclatureIndex.aspx?Member=sieca, fecha de consulta septiembre 2011. 104 Secretaría de Integración Económica Centroamericana, La Unión Aduanera Centroamericana, Centroamérica, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.sieca.int/site/Cache/17990000003571/17990000003571.pdf, fecha de consulta septiembre 2011, sin número de página. 103 - 88 - Asimismo, el 30 de junio de 2006 se suscribió el Convenio de Compatibilización de los Sistemas Tributarios de los Estados parte de la Unión Aduanera Centroamericana, mismo que fue ratificado y depositado en el SICA por Guatemala y Honduras y también se encuentra en proceso de ratificación y depósito por los demás países de la región. Vale la pena señalar que estos fueron resultados de reuniones llevadas a cabo por los grupos técnicos así como los foros políticos, previo a alcanzar el acuerdo que llevó a los países centroamericanos el 12 de diciembre de 2007 a suscribir el Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana el cual como se indicaba en apartados anteriores, contiene las disposiciones jurídicas que consolidan los objetivos y principios necesarios para alcanzar la unión aduanera. Es de esta manera que se concluye el desarrollo de este Capítulo y como corolario de todo lo considerado en todos y cada uno de los apartados que componen el mismo, se puede decir que aunque cada uno de los instrumentos suscritos por los Estados de la región, conllevan un mismo objetivo y contienen un común denominador, siendo este el alcanzar en un futuro, el cual dicho sea de paso se viene dando desde medio siglo atrás, una comunidad centroamericana en la que impere una unión aduanera, misma que haga a dicha comunidad más fuerte y competente ante el mercado internacional. No obstante cincuenta años de búsqueda, los esfuerzos realizados no han sido lo suficientemente sólidos para alcanzar el objetivo común, se dificulta entender la razón de ser del estancamiento, pero se entiende que el mismo es el resultado de la necesidad de mayores esfuerzos por hacer, principalmente en el plano político. Es por ello que en el Capítulo siguiente se verterán, como resultado del estudio realizado en éste, las opiniones (análisis y discusión de resultados) en cuanto a las modificaciones requeridas en la normativa regional como un todo, en búsqueda de la - 89 - creación de una legislación comunitaria integral que regule la Unión Aduanera Centroamericana. - 90 - Capítulo IV Presentación, Discusión y Análisis de Resultados I. Presentación a. De los resultados de la investigación En el Capítulo I, denominado “Marco Teórico, Antecedentes Históricos y Estado Actual de la Unión Aduanera Centroamericana”, fueron abordados los conceptos teóricos fundamentales de la Integración Económica Centroamericana y sus antecedentes históricos, así también fue llevado a cabo el análisis de dos de los escenarios que forman parte de la estructura de dicha figura, siendo estos el Mercado Común Centroamericano y la Unión Aduanera Centroamericana. Seguidamente, fue desarrollado el Capítulo II, investido con el nombre de “Implicaciones Legales de la Unión Aduanera Centroamericana”, siendo uno muy importante dentro del presente documento ya que el mismo contempló los aspectos conceptuales de las implicaciones jurídicas que la conformación de la Unión Aduanera Centroamericana conllevaría, buscando como fin, establecer las adecuaciones que deberían darse en la legislación de carácter regional que actualmente regula el funcionamiento de la zona de libre comercio en la región. Finalmente, el Capítulo III, titulado “Aspectos fundamentales de la Legislación Regional Vigente en Materia Aduanera” describió uno a uno los instrumentos jurídicos regionales que actualmente regulan el Mercado Común Centroamericano, buscando encontrar los elementos suficientes para considerar si dichos instrumentos de carácter regional devendrían suficientes para regular un ambiente de Unión Aduanera. Como una herramienta de apoyo dentro del presente trabajo de investigación, se contó con el aporte de siete expertos en la materia, quienes laboran en el ramo de aduanas en distintos sectores y países de la región centroamericana, quienes vertieron - 91 - sus opiniones a través de un modelo de entrevista que constituye el Anexo I y que contenía seis preguntas de respuesta libre, resultados que fueron tabulados en el cuadro que se acompaña como Anexo II al presente trabajo de investigación. Las aportaciones de la mayoría de ellos, serán parte toral del desarrollo del presente Capítulo. Entrando en materia, como bien se dijo antes, muchas son las implicaciones jurídicas que la conformación de la Unión Aduanera Centroamericana conlleva, habiéndose indicado que las mismas van desde la institucionalidad de la misma, pasando por los distintos regímenes a adecuar (aduanero, tributario y tránsito), continuando con una libre circulación de bienes y mercancías y por último la adopción de todas políticas comunes sobre las que deberán establecerse los fines necesarios para fortalecer la Unión Aduanera Centroamericana. Respecto a la institucionalidad de la Unión Aduanera Centroamericana se dijo que la misma debería estar conformada por un órgano político de carácter intergubernamental representado por el COMIECO, un órgano administrativo y técnico de carácter comunitario llamado ficticiamente como la Comisión de Integración Económica, mismo que estaría apoyado por la ya existente SIECA, y por último un órgano de carácter consultivo, que para fines prácticos debería ser el propio CCIE el que como ya se indicó, desde su creación tiene las facultades de carácter consultivo en calidad de apoyo SICA. También se dijo que cuando se aplica un régimen aduanero, los Estados que deciden formar parte de la unión aduanera, hacen de sus respectivos territorios aduaneros uno solo, suprimiendo así los puestos fronterizos; por tal motivo cabe indicar que uno de los principales propósitos del régimen aduanero comunitario deberá ser el de perfeccionar la organización y administración de los servicios aduaneros en el territorio aduanero único frente a países terceros, el cual deberá ser armonizado de tal manera que aplique normas, procedimientos y pautas uniformes. Adicionalmente, tratándose de un ordenamiento común, debería también incluir un tratamiento uniforme - 92 - respecto a franquicias, exoneraciones y exenciones, mercancías falsificadas, tipificación de delitos y faltas de carácter aduanero así como sus respectivas sanciones, siendo necesario que tanto delitos como sanciones sean uniformes en todos los Estados Parte. Cuando se abordó lo concerniente al régimen tributario de la unión aduanera, se indicó que es necesario que los Estados Parte patenticen su compromiso respecto a que ninguno de ellos dispondrá de medidas tributarias que graven directa o indirectamente los productos de los demás miembros con tributos de comercio interno, sea cual fuere su naturaleza, en niveles superiores a los que graven directa o indirectamente los productos nacionales similares. También se concluyó que, se debiesen armonizar las estructuras de los actuales tributos internos de cada país de la región. Por último, como aspecto fundamental se resaltó la necesidad que enfrentarán los países de la región para definir los mecanismos de recaudación de los tributos derivados de las importaciones, para garantizar que no existirá un menoscabo fiscal para ninguno de los Estados, así como proponer y definir un mecanismo de recaudación y distribución de los ingresos derivados del comercio exterior que sean de beneficio para la propia unión aduanera como un todo y consecuentemente beneficiará a los miembros de dicha unión. Asimismo, logró determinarse que otra de las implicaciones de una unión aduanera es el establecimiento de una zona de libre comercio entre sus miembros, en donde se otorga una libre circulación a las mercancías dentro del territorio aduanero común, independientemente de su origen, ya que como bien se indicó, es necesario que exista la desgravación arancelaria para los productos originarios de la región o bien nacionalizados, lo que conlleva que a su ingreso hayan cumplido con el pago de los aranceles e impuestos respectivos en cualquiera de las aduanas periféricas del territorio único aduanero. Respecto a este tema también fue necesario señalar que en la unión aduanera deberán aplicarse aranceles, restricciones y normativas idénticas en sus relaciones comerciales con terceros países. - 93 - Del mismo modo, se logró establecer que todos los aspectos relacionados con el régimen arancelario de la Unión Aduanera Centroamericana están contemplados al amparo del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano y sus instrumentos jurídicos derivados, contemplando dicho Convenio, de una forma clara sus principios, objetivos, componentes y mecanismos. Cabe mencionar que también fue determinado que la Unión Aduanera Centroamericana como ente negociador y socio comercial en bloque, deberá aplicar de forma armonizadas las listas de acceso negociadas al amparo de los distintos tratados de libre comercio y otros acuerdos comerciales. En cuanto al origen de las mercancías, se pudo determinar que en la búsqueda de la consolidación de una unión aduanera, los países deberán estar conscientes que en este escenario el mismo tenderá a ser inexistente en lo que concierne a la relación entre los Estados miembros, estableciéndose para el efecto que las reglas de origen únicamente tendrán una razón de permanecer vigentes para su aplicación al comercio exterior de la unión aduanera. Respecto a una política comercial externa común de la Unión Aduanera Centroamericana, ha podido establecerse que la misma deberá estar dirigida a buscar la inserción de la unión dentro del comercio internacional, así también a la contribución al desarrollo armónico del comercio global, la reducción de los aranceles, y por último, la supresión de las restricciones a los intercambios comerciales. Considerar todas las implicaciones indicadas anteriormente se hacía necesario con el propósito de tener una conceptualización y comprensión de la magnitud de las modificaciones o bien readecuaciones a nivel general que deberán ser incorporadas a la legislación regional en materia aduanera. Asimismo, para alcanzar tal propósito se hizo necesario entrar en análisis de cada uno de los instrumentos jurídicos que regulan el Mercado Común Centroamericano, a fin de establecer si su contenido es apropiado para legislar un estadio denominado Unión Aduanera o bien si se haría necesario el surgimiento de una normativa comunitaria integral que regule dicha unión. - 94 - Es de esta manera que se han presentado de forma descriptiva uno a uno de los instrumentos jurídicos regionales vigentes en materia aduanera que rigen el MCC en el marco del Proceso de Integración de la región centroamericana, de donde presentamos a continuación las consideraciones de mayor relevancia para alcanzar el objetivo propuesto. Como se dijo en el Capítulo II, no obstante el MCCA se rige principalmente por una normativa denominada “uniforme”, pero que tiene carácter gubernamental y es de aplicación nacional para cada Estado en particular, flotan también en la historia de la integración y del proceso mismo, otras normativas importantes para el desenvolvimiento del comercio intrarregional e internacional, sin cuya existencia habrían enormes vacíos legales y por ende decimos entonces que esa es aún la razón de su existencia. Dado que cada una de estas normativas fue considerada de forma individual, resaltándose de ella lo más importante para el fin que nos ocupa, y para no ser redundantes, en esta presentación de resultados únicamente traeremos las que se consideran de mayor trascendencia en la actualidad y hacia los fines de una unión aduanera. En 1960 fue firmado el Tratado de Asociación Económica suscrito por los Gobiernos de Guatemala, El Salvador y Honduras de donde se ha podido resaltar que en dicho momento, los gobiernos signatarios del mismo, contemplaron la “posibilidad” de crear un fondo común para las administraciones aduaneras de la región centroamericana, objetivo que únicamente se quedó en tal posibilidad dado que cinco décadas más tarde, aún siguen sin llegar a acuerdos para que dicha meta pueda alcanzarse. El instrumento jurídico base a fin de iniciar y mantenerse en un proceso de integración, así como de alcanzar la misma es el Tratado General de Integración Económica Centroamericana de 1960, ya que como bien se indicó es éste el que establece la existencia de un MCCA, mediante el perfeccionamiento de una Zona de Libre Comercio que había sido creada por el Tratado de 1958 y asimismo, consideró la - 95 - adopción de un arancel externo común. Como bien se indicó antes, el Tratado de 1960, sentó las bases para la constitución de la Unión Aduanera, por lo que podría decirse que el mismo constituye el auténtico pilar para la consecución de la misma. Sin embargo, en cuanto a una apreciación sobre la existencia de este Tratado, es importante señalar que no obstante la voluntad política patentizada en aquél entonces, cincuenta años más adelante, sea por las razones que fuere, ha devenido inoperante a fines prácticos de su contexto, aunque resulta ser un precedente muy importante para la evolución que de su materia se ha venido produciendo hasta la actualidad. En cuanto a la Carta de la ODECA o Carta de San Salvador de 1962, se concluye que aún y cuando dicho instrumento, trasciende en temas económicos, políticos y sociales, a fines del establecimiento de una unión aduanera resulta ser únicamente un texto de buenas intenciones ya que carece de eficacia operativa. Del Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la ODECA, se rescata como único dato relevante que los países de la región incluyendo a Panamá, son una comunidad económica y política que aspira a la integración y que con tal propósito acordaron la creación del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) como el marco institucional de la región. El Protocolo de Guatemala de 1993 es un instrumento muy importante para el proceso integracionista de la región centroamericana, habida cuenta que en el mismo se establece y consolida el Subsistema de Integración Económica, adaptándolo al nuevo marco jurídico e institucional del Sistema de la Integración Centroamericana y a las nuevas necesidades de los países de la Región. Asimismo, ostenta una gran importancia dado que contiene los elementos necesarios para determinar lo que debería entenderse por Unión Aduanera Centroamericana, estableciendo éste los tres requisitos fundamentales para la consecución de la misma, es decir, un territorio aduanero común (libre circulación y un arancel común), un único servicio aduanero regional y una única política recaudadora de tributos; es por esto que se considera que el Protocolo de Guatemala hubiese sido cumplido a cabalidad por cada uno de sus - 96 - signatarios, la integración económica centroamericana hubiera ido en constante avance desde el momento de su suscripción. Después del Tratado, cabe señalar que hay otro instrumento que si fuese de aplicación y cumplimiento por parte de los Estados centroamericanos, también estuviera arrojando los resultados esperados en el proceso, siendo éste el Convenio Marco para el Establecimiento de una UAC de 2007, mismo que contiene las disposiciones jurídicas que consolidan los objetivos y principios necesarios para alcanzar la Unión Aduanera Centroamericana, estableciendo que la misma constituirá de forma gradual y progresiva y que su establecimiento será el resultado del desarrollo varias etapas, siendo ellas la libre circulación de bienes y facilitación del comercio, la modernización y convergencia normativa y el desarrollo institucional. Sobre el mismo, se aprecia que transcurrida media década posterior a su firma, el mismo continúa sin tener aplicabilidad práctica, ya que para empezar, no ha sido ratificado por todos los países signatarios, cuya consecuencia es que el mismo carece de investidura jurídica, lo que de manera clara lo hace inoperante a efecto de alcanzar los objetivos propuestos. Han sido únicamente dos los países de la región que han tomado ventaja en este proceso, ya que basados en lo que el Protocolo de Guatemala les permitió, El Salvador y Guatemala desde el año 2000 suscribieron un Convenio Marco a fin de constituir una UA entre ambos Estados, posteriormente en 2009, firmaron un Protocolo de Modificación dicho Convenio marco el que tiene como propósito agilizar el establecimiento de un territorio aduanero único entre ambos países, mediante la implementación gradual y progresiva de medidas específicas. Al no ser todo negativo, respecto a este Protocolo se pudo establecer que se han alcanzado algunos acuerdos y se han tenido algunos avances entre estos dos países, en temas de facilitación del comercio y automatización de las operaciones aduaneras, aunque estos avances no responden totalmente a los compromisos adquiridos, restando aún más esfuerzos por hacer con miras a lograr el establecimiento de una unión aduanera entre las Repúblicas de El Salvador y Guatemala, esto como bien se indicó, como un gran primer paso hacia - 97 - la consolidación de una unión aduanera entre todos los países de la región centroamericana. Por otro lado, el Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano de 1984 es un instrumento de suma importancia para la estructura del proceso de integración económica de la región centroamericana ya que mediante el mismos se acordó un Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, que respondería a las necesidades de la reactivación y reestructuración del proceso de integración económica centroamericana, así como a las de su desarrollo económico y social. Sobre el mismo se aprecia que, descansa en buena medida, la estructura del régimen arancelario y aduanero de la región centroamericana, ya que dicho régimen comprende dos de los pilares fundamentales del libre comercio en la región y por ende, constituye una norma de relevante importancia de la cual partiría el establecimiento de una unión aduanera. El Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento vigentes, instrumentos que datan desde los inicios del proceso integracionista centroamericano y que han venido evolucionando durante estas décadas, establecen la legislación aduanera básica de los países de la región conforme a los requerimientos del MCCA y de los instrumentos regionales de la integración. Es así que se aprecia que el CAUCA y RECAUCA, constituye únicamente la legislación básica en materia aduanera de la que disponen los Estados de la región centroamericana, para aplicar normativas generales y con base a ellas desarrollar procedimientos aduaneros internos en cada país. Ambos instrumentos consideran y desarrollan figuras muy importantes, de relevancia para el tratamiento de los bienes y personas que circulan dentro del territorio aduanero de la región centroamericana, más no así, arrojan la normativa integral que se requiere para regular un escenario de unión aduanera, habida cuenta que se enfoca estrictamente en procesos aduaneros y deja fuera de sí las demás materias de vital importancia para una unión como tal. Adicionalmente, cabe señalar que es un instrumento que está vigente únicamente para cuatro países ya que en el caso de Costa Rica se encuentra pendiente de aprobación por la Asamblea Legislativa de dicho - 98 - país, en donde se siguen los procedimientos aduaneros con base al CAUCA y RECAUCA anteriores. Por su parte, el Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías y su Anexo, se circunscribe al intercambio de mercancías regido por los instrumentos jurídicos de la integración económica centroamericana, el cual establece las normas para determinar el origen de las mercancías, con el fin de otorgar el régimen de libre comercio y define el procedimiento de verificación para los casos de duda sobre el origen de las mercancías. El Anexo de Reglas de Origen Específicas contiene las reglas específicas que deben satisfacer las mercancías para ser consideradas como originarias de la región centroamericana y por ende gozar de un trato arancelario preferencial. Otro instrumento importante dentro del comercio en Centro América es el Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VII del Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, mismo que estableció los principios generales de un sistema internacional de valoración y el cual forma parte de la legislación aduanera centroamericana en materia de Valoración de las Mercancías en Aduana, ya que conjuntamente con la aplicación del Reglamento Centroamericano sobre la Valoración Aduanera de las Mercancías, que desarrolla las disposiciones establecidas en dicho Acuerdo, así como las disposiciones procedentes del ordenamiento jurídico regional, son los instrumentos aplicables en materia de valoración. También cabe señalar que las disposiciones establecidas tanto en el Acuerdo como en el Reglamento mencionados anteriormente, fueron retomadas en el CAUCA y el RECAUCA. En cuanto a la regulación del régimen de tránsito internacional en la legislación centroamericana, señalamos que existe un instrumento denominado Reglamento sobre el Régimen de Tránsito Aduanero Internacional Terrestre, Formulario de Declaración e Instructivo, siendo uno de los objetivos de dicho reglamento establecer un mecanismo de tratamiento recíproco y no discriminatorio para el servicio de transporte de carga entre los países de la región, incluyendo a Panamá, buscándose a través del mismo la - 99 - facilitación, armonización y simplificación de los procedimientos utilizados en las operaciones de tránsito aduanero internacional terrestre. Desarrolladas las normas de carácter aduanero, también se lograron determinar algunos avances que la región ha tenido en cuanto a implementación de cambios para mejorar el comercio en Centroamérica y se estableció que como un paso intermedio y en un período de transición hacia la Unión Aduanera se han logrado poner en funcionamiento aduanas integradas, periféricas y yuxtapuestas, las que permiten mayor agilización en el tránsito de personas y mercancías. Asimismo, se han acordado procedimientos aduaneros comunes que se aplican en todas las aduanas de Centroamérica, ya sean éstas terrestres, aéreas o marítimas, mediante la aprobación un Manual Único de Procedimientos Aduaneros, el que se aplica en cuatro de los países centroamericanos y que tiene por objeto establecer procedimientos estandarizados de conformidad el CAUCA y RECAUCA. Por otro lado, en cuanto a la libre circulación, se determinó que todos los productos originarios de los territorios de los países de la región gozan de libre comercio, con la única excepción de una lista de productos incluidos en el Anexo "A" del Tratado de 1960, siendo estos productos por ejemplo, el café, el azúcar de caña; el alcohol etílico los derivados del petróleo y las bebidas alcohólicas destiladas. En relación a la política arancelaria de la región, se pudo determinar que ésta descansa sobre el Sistema Armonizado de la OMA, cuyo basamento legal es el Convenio Internacional del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, cuya aplicación se da mediante un Arancel Centroamericano de Importación que incorporó al Sistema Arancelario Centroamericano (SAC) los resultados de la Cuarta Enmienda de la Nomenclatura del Sistema Armonizado de la OMA. También pudo determinarse que está en curso un proyecto de adecuación del SAC a la quinta enmienda al Sistema Armonizado de la OMA, adecuaciones que deberán cobrar vigencia a partir del 1 de enero de 2012. - 100 - Hasta aquí, la presentación de los resultados obtenidos en el transcurso del desarrollo del trabajo de investigación realizado sobre los antecedentes históricos y estado actual de la UAC, las implicaciones legales de la misma y el análisis de la legislación regional vigente en materia aduanera. b. De los aportes obtenidos de la entrevista formulada Como bien se indicó al inicio del presente Capítulo, como instrumento de apoyo para culminar con la presente investigación, se utilizó un modelo de entrevista dirigida a varios expertos de quienes se tomó en cuenta un perfil en común que incluía: amplia experiencia en materia de legislación y procedimientos aduaneros en la región centroamericana y que actualmente estuviesen involucrados con el estado de los avances de la integración y de la Unión Aduanera Centroamericanas. Fueron siete los aportes obtenidos, mismos que como también se indicó, constan en el Anexo II de la presente tesis; sin embargo, de tales aportes en el presente apartado se destacan los considerados de mayor cuerpo y contribución al proyecto, los mismos se presentarán en los párrafos siguientes. La opinión brindada por un experto en materia aduanera que actualmente labora como asesor jurídico de la intendencia de aduanas de Guatemala es la siguiente: “Pregunta: ¿Conoce usted el actual estado de avance de la Unión Aduanera Centroamericana? Explicar. Respuesta: De acuerdo con el artículo 15 del Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala), se establece el compromiso de los Estados Parte de constituir una Unión Aduanera entre sus territorios, con el propósito de dar libertad de tránsito a las mercancías, independientemente de su origen, previa nacionalización en alguno de los Estados Miembros, de los productos procedentes de terceros países, unión que se alcanzará de manera gradual y progresiva. En ese sentido, dicho estadio de integración económica ha avanzado hasta la instauración propiamente formal de la Unión Aduanera, es decir los países han logrado acordar estipulaciones comprensivas de un - 101 - CONVENIO MARCO PARA EL ESTABLECIMIENTO DE LA UNION ADUANERA CENTROAMERICANA, el cual fue suscrito en la ciudad de Guatemala el 12 de diciembre de 2007. Dicho instrumento internacional no ha sido sometido a ratificación por todos los Estados Miembros, por lo que no se encuentra vigente. Pregunta ¿Conoce usted el contenido de la normativa aduanera vigente (CAUCA y RECAUCA) y los procedimientos en materia aduanera que estos instrumentos jurídicos contemplan? Explicar. Respuesta: El Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) establece la legislación aduanera básica de los Estados Parte, esto es, comprende las normas sustantivas relativas al ámbito de aplicación territorial, personal y material; al control aduanero, a los auxiliares de la función pública aduanera (agentes aduaneros, depositarios, transportistas y otros usuarios del servicio), a la base imponible de los derechos de aduana, a las obligaciones aduaneras sean éstas tributarias o no tributarias, sobre el ingreso y salida de mercancías, el despacho aduanero, los regímenes aduaneros y sus modalidades, abandono y subasta de mercancías, impugnaciones y la creación del Tribunal Aduanero. En tanto que el Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA) está abocado a desarrollar las disposiciones del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), con más detalle en los procedimientos para la autorización de los auxiliares de la función pública aduanera, carga y descarga, procedimiento para la determinación de la base imponible de los derechos de aduana, despacho aduanero y sus incidencias, regímenes aduaneros y sus modalidades, y la fase recursiva. Pregunta: Desde su perspectiva y ámbito de desempeño, ¿Considera usted que la normativa aduanera vigente (CAUCA y RECAUCA) son instrumentos suficientes para regular las relaciones de los países de la región centroamericana, en la actualidad? Respuesta: No es suficiente con el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) y su Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA) solamente. Es necesario, y en efecto existen los instrumentos respectivos, que exista regulación en materia de aranceles, valor en aduana de las mercancías, régimen de tránsito internacional de mercancías, origen de las mercancías, entre otras. Por otra parte, está omisa la región centroamericana de una normativa uniforme que regule las infracciones y sanciones aduaneras. Pregunta: - 102 - Desde su perspectiva y ámbito de desempeño, ¿Considera usted que la normativa aduanera vigente (CAUCA y RECAUCA) son instrumentos de carácter comunitario, suficientes para regular las relaciones de los países de la región centroamericana a la luz de la Unión Aduanera? Respuesta: Los actuales Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) y el Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA), están concebidos para los requerimientos del Mercado Común Centroamericano, según reza el artículo 1 del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), con más precisión, para los requerimientos de la zona de libre comercio, tal es la etapa anterior de la Unión Aduanera Centroamericana que se deduce del Protocolo de Guatemala. De donde la normativa contenida en el Código y su Reglamento no es aplicable a una unión aduanera, habiendo necesidad de aprobar en su momento un Código Aduanero Comunitario, reglamentaciones uniformes sobre procesos aduaneros, reglas para la recaudación de impuestos internos, normativa sobre medidas sanitarias y fitosanitarias. Pregunta: ¿Considera que es necesario realizar adecuaciones a la normativa aduanera regional vigente para regular la Unión Aduanera Centroamericana? Respuesta: La Unión Aduanera, por su naturaleza, requiere de una normativa aduanera diferente a la actual, que como se ha enfatizado está orientada en el marco de una zona de libre comercio, que es diferente al grado de integración de una unión aduanera. Pregunta: ¿Podría indicar brevemente cuáles serían las adecuaciones que desde su perspectiva y lugar de desempeño, son requeridas en la normativa regional vigente, para creación de una normativa comunitaria integral que regule la Unión Aduanera? Respuesta: La creación de una normativa regional en materia aduanera, llevará consigo que tanto el CAUCA como el RECAUCA tendrán que reorientar sus preceptos hacia la regulación uniforme de la unión aduanera, bajo la premisa de una libre circulación de mercancías entre los países, la instauración de aduanas periféricas centroamericanas, los controles y facilitaciones eventualmente aplicables en las aduanas intrafronterizas y el mecanismo de cobro de derechos e impuestos y su puesta a disposición de los Estados Miembros. Lo anterior significa la puesta en vigencia de un Código Aduanero Comunitario (CAC). Por otra parte, se requiere una armonización de la normativa regional en las materias que corresponde a aduanas, esto es la homologación de los - 103 - regímenes de zonas francas, admisión temporal para perfeccionamiento activo, depósitos aduaneros y otros regímenes liberatorios y suspensivos, que conlleven a un tratamiento uniforme en los países de las franquicias aduaneras, habida cuenta que actualmente cada país maneja sus propias regulaciones al respecto. La normativa comunitaria también, en mi concepto, exigiría que los países se adhiriesen a los tratados y convenios internacionales en materia aduanera, tales como el relativo a contenedores, importación temporal de vehículos y simplificación y armonización de los regímenes aduaneros, entre otros.”105 La opinión brindada por un experto en materia aduanera que actualmente labora para la SIECA es la siguiente: “Pregunta: ¿Conoce usted el actual estado de avance de la Unión Aduanera Centroamericana? Explicar. Respuesta: Sí, Es un proceso que tiene más de 50 años, mediante el cual se han alcanzado muchos logros en diferentes ámbitos; sin embargo, hay tareas pendientes de gran trascendencia como el perfeccionamiento de la Unión Aduanera, completar el proceso de armonización Arancelaria, especialmente con la suscripción de diferentes Tratados Comerciales. Pregunta: ¿Conoce usted el contenido de la normativa aduanera vigente (CAUCA y RECAUCA) y los procedimientos en materia aduanera que estos instrumentos jurídicos contemplan? Explicar. Respuesta: Efectivamente el Código Aduanero Uniforme Centroamericano CAUCA y su Reglamento RECAUCA, contienen la normativa básica y de obligatorio cumplimiento por los países que lo han suscrito y ratificado, en el cual se encuentra normado los procedimientos aduaneros aplicables a las mercancías que ingresan o salen de los países del Área centroamericana. Pregunta: Desde su perspectiva y ámbito de desempeño, ¿Considera usted que la normativa aduanera vigente (CAUCA y RECAUCA) son instrumentos suficientes para regular las relaciones de los países de la región centroamericana, en la actualidad? Respuesta: El CAUCA y su Reglamento, si bien es cierto, contienen en gran medida el marco legal que regula el comercio exterior de los países centroamericanos, soy de la opinión que es necesario complementarlo con otras disciplinas que son aplicables al comercio exterior, por ejemplo, todo lo relacionado al origen de las mercancías, lo 105 Villatoro Fernández, Otto Raúl, Asesor de la Intendencia de Aduanas de la Superintendencia de Administración Tributaria -SAT-, entrevista realizada el 25 de agosto 2011. - 104 - relativo al tránsito internacional terrestre, Clasificación Arancelaria, propiedad intelectual entre otras áreas muy importantes del comercio exterior y que no lo contemplan los instrumentos citados. Pregunta: Desde su perspectiva y ámbito de desempeño, ¿Considera usted que la normativa aduanera vigente (CAUCA y RECAUCA) son instrumentos de carácter comunitario, suficientes para regular las relaciones de los países de la región centroamericana a la luz de la Unión Aduanera? Respuesta: El CAUCA y RECAUCA, son instrumentos comunitarios de aplicación uniforme por los países suscriptores del mismo; sin embargo, como es citado en la pregunta anterior, se deben complementar con otros instrumentos que contienen disciplinas importantes aplicables al comercio exterior. Pregunta: ¿Considera que es necesario realizar adecuaciones a la normativa aduanera regional vigente para regular la Unión Aduanera Centroamericana? Respuesta: La normativa aduanera regula los procedimientos mediantes los cuales las Aduanas controlan los flujos comerciales, en vista que el comercio exterior es dinámico, la legislación aduanera, también debe adecuarse a los cambios, con el objetivo de contribuir al crecimiento económico de los países, a través de la facilitación del comercio licito y controlando el comercio desleal. Pregunta: ¿Podría indicar brevemente cuáles serían las adecuaciones que desde su perspectiva y lugar de desempeño, son requeridas en la normativa regional vigente, para creación de una normativa comunitaria integral que regule la Unión Aduanera? Respuesta: Se debe de adecuar el marco legal existente, para incorporar todos los aspectos técnicos operativos, para darle validez a los documentos electrónicos, que permitan paulatinamente sustituir el papel por dichos documentos, lo que permitirá contribuir en la facilitación del Comercio. Debe de tratarse en el CAUCA y RECAUCA de no hacer remisiones a las legislaciones nacionales, con el objeto de armonizar los procedimientos en todo sentido. Se recomienda adecuar el marco legal relativo a las zonas francas, ya que cada país de la región tiene su propia legislación y eso ocasiona algunas distorsiones en especial a las medidas de control. Debe de crearse la legislación que sea necesaria con el objetivo de evitar por todos los medios que, los países centroamericanos, continúen negociando Tratados de Libre Comercio de manera aislada.”106 106 García, William, Consultor Aduanero, Dirección de Integración y Comercio, Secretaría de Integración Económica - 105 - La opinión brindada por un experto en materia aduanera con años de experiencia en la intendencia de aduanas de Guatemala a nivel técnico y operativo, es la siguiente: “Pregunta: ¿Conoce usted el actual estado de avance de la Unión Aduanera Centroamericana? Explicar. Respuesta: Existen avances significativos en materia de armonización arancelaria, tránsito internacional de mercancías, importación y exportación de mercancías originarias de la región, movilidad migratoria para los ciudadanos centroamericanos y permisos no arancelarios. Pregunta ¿Conoce usted el contenido de la normativa aduanera vigente (CAUCA y RECAUCA) y los procedimientos en materia aduanera que estos instrumentos jurídicos contemplan? Explicar. Respuesta: El Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento, contemplan la legislación en materia aduanera para la región centroamericana, en la cual se incluye lo relativo a los regímenes aduaneros, auxiliares de la función pública aduanera, importación, exportación y tránsito de mercancías, recursos aduaneros, etc. Sin embargo, remite algunos temas a la legislación de cada Estado por ser temas que ya están establecidos en las constituciones políticas o en leyes ordinarias y requieren de modificaciones en ellas para que puedan ser armonizados. Pregunta: Desde su perspectiva y ámbito de desempeño, ¿Considera usted que la normativa aduanera vigente (CAUCA y RECAUCA) son instrumentos suficientes para regular las relaciones de los países de la región centroamericana, en la actualidad? Respuesta: Si bien el CAUCA y su Reglamento regulan la materia aduanera, la misma esta desarrollada para que los Estados parte cuenten con una legislación estandarizada, pero la misma no es una legislación que regule todos los procesos dentro del marco de una unión aduanera, sino únicamente estandariza los mismos. Por otro lado, la normativa aduanera es solo una parte del proceso de unión aduanera, pues no se contempla dentro de ella lo relativo al cruce y movimiento de personas, la distribución de los ingresos arancelarios, la estandarización de los tratamientos aduaneros a mercancías sujetas a regímenes especiales como las zonas francas y las maquilas, etc. Pregunta: Desde su perspectiva y ámbito de desempeño, ¿Considera usted que la normativa aduanera vigente (CAUCA y Centroamericana -SIECA-, entrevista realizada el 27 de agosto 2011. - 106 - RECAUCA) son instrumentos de carácter comunitario, suficientes para regular las relaciones de los países de la región centroamericana a la luz de la Unión Aduanera? Respuesta: El CAUCA y su Reglamento son instrumentos regionales pero que se aprueban de forma individual por cada uno de los Estados y son insuficientes para regular las relaciones de los países de la región en un marco de unión aduanera, pues únicamente contempla lo relativo al ámbito aduanero, sin regular otras materias necesarias para una unión aduanera. Pregunta: ¿Considera que es necesario realizar adecuaciones a la normativa aduanera regional vigente para regular la Unión Aduanera Centroamericana? Respuesta: La legislación vigente regula y estandariza requisitos, condiciones y procedimientos para que cada Estado los aplique individualmente, pero no regula los requisitos y procedimientos para el tratamiento de mercancías dentro del marco de unión aduanera, como ejemplo una mercancía que se encuentra en uno de los Estados sometida a un régimen temporal y es trasladada a otro Estado. Pregunta: ¿Podría indicar brevemente cuáles serían las adecuaciones que desde su perspectiva y lugar de desempeño, son requeridas en la normativa regional vigente, para creación de una normativa comunitaria integral que regule la Unión Aduanera? Respuesta: Prácticamente se debe iniciar desde la definición de territorio aduanero, pues la definición actual se circunscribe al ámbito terrestre, acuático y aéreo de los Estados Parte, no se habla de un solo territorio. Se debe definir el tratamiento que se les dará a las mercancías sometidas a un régimen en un Estado y que circularan a otro Estado. Además, quien recolectara los tributos y la forma en la que serán distribuidos. En tanto no exista una armonización del 100% del arancel como se cobrara o devolverá la diferencia. Se debe definir el tratamiento de las mercancías sometidas a regímenes temporales o suspensivos.”107 La apreciación que se logra determinar de lo expuesto por los tres profesionales relacionados anteriormente, es que todos ellos, así como los otros entrevistados cuyo aporte no fue transcrito en el presente Capítulo, coinciden en varios aspectos fundamentales: 107 Girón Carreto, Christian Josué, Jefe del Departamento Operativo de la Intendencia de Aduanas de la Superintendencia de Administración Tributaria -SAT-, entrevista realizada el 22 de agosto 2011. - 107 - 1. El estado de avance de la Unión Aduanera Centroamericana se quedó plasmado en un Convenio Marco que hasta la actualidad no ha tenido una aplicación concreta. 2. La normativa actual vigente en materia aduanera, especialmente CAUCA y RECAUCA contienen estrictamente la legislación básica para el desarrollo de las operaciones en el mercado común centroamericano, sin embargo no tienen el alcance para regular totalmente una unión aduanera, siendo éstas normas eficientes en este momento para regir el comercio entre los países, la facilitación, más no lo serían en un estadio de Unión Aduanera. 3. Las agregaciones, adecuaciones y modificaciones que se deberán realizar sobre los instrumentos vigentes, tanto a Tratados, Convenios como CAUCA y RECAUCA y otros Reglamentos, son monumentales, habida cuenta que de todos los estos instrumentos, principalmente el Código actual, Reglamento y otros Reglamentos Específicos, deberán integrarse en una misma legislación para que adopten un carácter comunitario. II. Discusión y Análisis El compromiso de conformar una Unión Aduanera en Centroamérica data desde la firma del Tratado General de Integración Económica en 1960, al asumir tal compromiso, los Estados de la región centroamericana acordaron convertir a sus territorios nacionales en territorio aduanero único, en el cual previo desaparecer los derechos aduaneros, unificarían sus políticas arancelarias así como el trato comercial con otros Estados o bloques comerciales. En el paso de las décadas, de los Gobiernos, de las evoluciones del comercio a nivel global, de los múltiples esfuerzos asumidos por los entes estatales como organismos regionales e internacionales, de las personas comprometidas con la integración de la región centroamericana, con el avance de las tecnologías, con la - 108 - suscripción de acuerdos, tratados y convenios; se puede considerar que todos estos elementos no han sido lo suficientemente fortalecidos en la búsqueda de constituir una Unión Aduanera entre los territorios de la región centroamericana. ¿Por qué se afirma lo anterior? Resulta que la historia de la integración así como los esfuerzos integracionistas de la región, vienen desde los años cincuentas, y es hoy avanzando en el Siglo XXI en donde los resultados de estos esfuerzos aún no son palpables. Dicho de otra forma, después de medio siglo de búsqueda, sin que los esfuerzos realizados no hayan sido lo suficientemente sólidos para alcanzar el objetivo común, se dificulta entender el por qué del estancamiento de este proceso, pero se deduce que el mismo es resultado de las mínimas voluntades de carácter político. Es así que, fundamentados en la facultad que el Protocolo de Guatemala les otorga, dos únicamente, han sido los países que han decidido avanzar, tomando así ventaja sobre los otros, en el Proceso de Unión Aduanera, suscribiendo para tal efecto un convenio marco en común. Como bien se ha dicho, existe en el universo de los instrumentos jurídicos un Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana, firmado por todos los países de la región, el cual nació con disposiciones jurídicas que pretenden consolidan los objetivos y principios necesarios para alcanzar la unión aduanera, sin embargo, tal Convenio Marco no ha dejado sino un minúsculo punto de partida para tal fin, convirtiéndose en una letra muerta más sin aplicabilidad concreta. Uno de los tantos objetivos que persigue una Unión Aduanera es la libre circulación de mercancías, objetivo que en más de cincuenta años no se ha logrado, existiendo para tal efecto únicamente medidas y esfuerzos que han realizado los países de la región centroamericana para otorgarse entre sí una facilitación comercial lo que para nada se equipara el objetivo enunciado. El bien conocido Anexo A del Tratado de 1960 es lo que representa el obstáculo más grande para alcanzar una libre circulación de mercancías, se asegura lo anterior habida cuenta que dicho Anexo contempla las - 109 - excepciones a la libre circulación de bienes de los países de la región, representándose en las mismas la mayor parte de la producción y comercio de la región. Cabe señalar que, después de realizado el recorrido por las normas aduaneras regionales, como corolario de todo lo considerado en todos y cada uno de los apartados que componen el Capítulo III, se puede decir que aunque cada uno de los instrumentos nace con un mismo objetivo en común, siendo este el alcanzar en un futuro, la integración económica centroamericana y a un plazo más inmediato y previo a ésta, una unión aduanera que le permita a CA incursionar como comunidad en el mercado global, únicamente tres son los de verdadera significación, siendo estos: el Tratado General de 1960, el Protocolo de Guatemala y el Convenio Marco entre los países de la región. III. Discusión Final: Necesidad de una normativa comunitaria integral que regule la Unión Aduanera Centroamericana El protocolo de Guatemala constituye un texto previsor donde se exponen las condiciones que deben concurrir para alcanzar cada uno de los estadios de la integración, hasta el punto que las Partes lo único que asumen en el mismo es un sencillo compromiso de constitución de una unión aduanera, pero no así acordar su puesta en marcha. Los Convenios Marco suscritos solamente establecen requisitos y condiciones a fin de conseguir una UAC, únicamente se asume a través de ellos una serie de compromisos tales como eliminar puestos fronterizos, armonizar normativas, entre otras, pero no así medidas bien identificadas y plazos perentorios para alcanzar sus fines, sin dejar por un lado que se trata estrictamente de instrumentos marco que más adelante necesitarán de otro que venga a regular con precisión de contenidos, el establecimiento y funcionamiento de la UAC. - 110 - Una vez los Estados de la región centroamericana hayan cumplido con las obligaciones convenidas y si se dieran las condiciones previstas para el establecimiento de la UAC, devendría necesario emitir un instrumento de carácter internacional, es decir comunitario, mediante el cual se ponga el marcha la unión. Dicho instrumento debería tener la forma de un Convenio de acuerdo a lo previsto en el propio Protocolo de Guatemala del cual haciendo una síntesis de lo que establecen sus artículo 6 y 52 se entiende que puede implementarse la UAC a través de un Convenio ya que no es necesaria la existencia de una norma de superior rango, es decir un Tratado, sino como se indica en dichos artículos, un simple acuerdo entre las Partes. A la luz de la Unión Aduanera Centroamericana, tratándose de una sola Comunidad, para la apropiada implementación de un servicio aduanero armonizado que aplique los mismos procedimientos, normas, documentación, sistemas, aplicaciones, controles, pautas uniformes de comportamiento de los funcionarios de aduanas, entre otras, después de suscrito el Convenio mediante el cual se implemente la UAC, se hará estrictamente necesaria la emisión de la normativa integral de la que tanto se ha hablado en el presente documento, a la que podría denominársele como “Código Aduanero Comunitario” mismo que deberá reunir forzosamente todos los siguientes elementos: 1. Normativa común sobre procedimientos aduaneros, administraciones aduaneras, regímenes aduaneros, auxiliares de la función pública aduanera y demás estipulaciones que actualmente contiene la legislación básica; 2. Normativa común sobre valoración en aduana de las mercancías; 3. Normativa común sobre las reglas de origen de las mercancías; 4. Normativa común sobre el tránsito aduanero internacional; 5. Normativa común sobre el sistema de franquicias y exenciones aduaneras; 6. Normativa común para el tratamiento de mercancías falsificadas; 7. Normativa común para tipificar las infracciones aduaneras y sus respectivas sanciones; 8. Homologación estructural y funcional de los Servicios Aduaneros; y - 111 - 9. Formación única de los funcionarios de los Servicios Aduaneros, incluyendo las medidas de conducta. Finalmente, se puede afirmar que las modificaciones señaladas con anterioridad deberán estar listas antes de la constitución de la Unión Aduanera Centroamericana. Lo afirmado aquí constituye una tarea prioritaria para los países de la región centroamericana siendo que esta transformación será algo fundamental para que al momento que la Unión Aduanera Centroamericana tome cuerpo, cuente con los medios precisos que aseguren su normal y eficaz ejercicio. - 112 - CONCLUSIONES 1. La Unión Aduanera que se persigue, constituye una persona de derecho público, de naturaleza supranacional, con capacidad para adoptar decisiones. 2. La misma debería estar conformada por un órgano político de carácter intergubernamental representado por el COMIECO, un órgano administrativo y técnico de carácter comunitario llamado hipotéticamente “Comisión de Integración Económica”, mismo que estaría apoyado por la ya existente SIECA, y por último un órgano de carácter consultivo, que para fines prácticos debería ser el propio CCIE el que como ya se indicó, desde su creación tiene las facultades de carácter consultivo en calidad de apoyo SICA 3. Tendrá que consensuarse un nuevo instrumento jurídico, constitutivo y regular acerca de la nueva unión aduanera. 4. En lo relacionado con el Arancel Externo Común, es imprescindible que los países centroamericanos realicen sus mejores esfuerzos para acelerar el proceso de homologación de ese 4.3% de los rubros arancelarios no homologados a la fecha. 5. Será necesario eliminar el Anexo A del Tratado para así armonizar los cinco productos que hasta el momento impiden la supresión de las barreras arancelarias regionales. 6. La normativa actual vigente en materia aduanera, especialmente el CAUCA y el RECAUCA, contiene estrictamente la legislación básica para el desarrollo de las operaciones en el mercado común centroamericano y no tiene el alcance para regular totalmente una Unión Aduanera. 7. No son únicamente el CAUCA y el RECAUCA las normas existentes para la región centroamericana, existen además, otros reglamentos específicos muy importantes - 113 - que deberán ser incluidos dentro de una norma integral comunitaria para hacer de este universo de instrumentos jurídicos un todo. 8. El Código actual, Reglamento y otros Reglamentos Específicos, deberán integrarse en una misma legislación para que adopten un carácter comunitario y que para el efecto deberá emitirse, un Código Aduanero Comunitario. - 114 - RECOMENDACIONES A los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y eventualmente la República de Panamá, se les recomienda: 1. Que una vez cumplidas las obligaciones convenidas, compromisos adquiridos y si se dieran las condiciones previstas para el establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana, poner en marcha dicha Unión, y para el efecto suscribir un Convenio de carácter comunitario, de acuerdo a lo previsto en el propio Protocolo de Guatemala. 2. Que siendo este Convenio el que dará vida a la UAC, se considere que la institucionalidad de la misma debería estar conformada por un órgano político de carácter intergubernamental representado por el COMIECO, un órgano administrativo y técnico de carácter comunitario llamado ficticiamente como la Comisión de Integración Económica, mismo que estaría apoyado por la ya existente SIECA, y por último un órgano de carácter consultivo, que para fines prácticos debería ser el propio Comité Consultivo de la Integración Económica. 3. Que para llegar a los fines enunciados en los numerales anteriores, es indispensable que se adopten las medidas necesarias en lo relacionado con el Arancel Externo Común, ya que previo a alcanzar el objetivo final que es la consolidación de la UAC, los países centroamericanos deberán hacer sus mejores esfuerzos para acelerar el proceso de homologación de ese 4.3% de los rubros arancelarios no homologados a la fecha. 4. Que igual opinión merece el tratamiento que deberá darse a la armonización de los rubros arancelarios del comercio regional lo que implica la clara necesidad de eliminar el Anexo A del Tratado de 1960 ya que esto únicamente impide la supresión de las barreras arancelarias regionales. - 115 - 5. Considerar que las agregaciones, adecuaciones y modificaciones que se deberán realizar sobre los instrumentos vigentes, tanto a nivel de Tratados, Convenios como en el CAUCA y RECAUCA y otros Reglamentos, son imperantes, debido a que todos estos instrumentos, principalmente el Código actual, Reglamento y otros Reglamentos Específicos, deberán integrarse en una misma legislación para que adopten un carácter comunitario debiendo para el efecto emitirse un Código Aduanero Comunitario. - 116 - REFERENCIAS 1. Bibliográficas 1.1. AA.VV., La Integración como instrumento de desarrollo, Sus perspectivas y desafíos para Centro América, Guatemala, Instituto Centroamericano de Estudios Políticos, 1997. 1.2. Bela Balassa, J.D. Teoría de la Integración Económica, Traducción al español por Jorge Laris Castilla, México, Editorial Hispanoamericana, 1964. 1.3. Giammattei Avilés, Jorge Antonio, La Centroamérica Comunitaria, Nicaragua, La Imprenta, S.A., 2003. 1.4. Herrarte, Alberto, El Derecho de Integración, Guatemala, Tipografía Nacional, 1991. 1.5. Mattera, Alfonso, El mercado único europeo: Sus reglas y su funcionamiento. Trad. Cora Zapico, España, Editorial Civitas, 1990. 1.6. Organización Mundial del Comercio, Los Acuerdos Comerciales de la Organización Mundial del Comercio, Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT de 1947), Ginebra, Suiza, 2003. 1.7. Secretaría de Integración Económica Centroamericana, Repertorio de Interpretación del Derecho de Integración Económica Centroamericana, Ediciones Superiores, S.A., Guatemala, 2005. 1.8. Solís Rivera, Luis Guillermo, Centroamérica 2020: La Integración Regional y los Desafíos de sus Relaciones Externas, Hamburg: Institut für Iberoamerika-Kunde 2000, CA 2020: Documento de trabajo #3. - 117 - 2. Normativas 2.1. El Comité Aduanero Centroamericano, Acuerdos de la XXXIX Reunión del Comité Aduanero, Guatemala, 17 y 18 de febrero de 2011. 2.2. El Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO), Resolución No. 223-2008. Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), El Salvador, 25 de abril de 2008. 2.3. El Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO), Resolución No. 224-2008, Reglamento al Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA), El Salvador, 25 de abril de 2008. 2.4. El Consejo de Ministros de Integración Económica, Resolución Número 1812006 (COMIECO-XXXIX), San José, Costa Rica, 9 de noviembre de 2006 (aprobación de la Resolución No. 156-2006, Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías, del 7 de junio de 2006.) 2.5. El Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO), Resolución número 158-2006 (COMIECO-EX), (Aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de la Integración Económica CCIE), Centroamérica, 7 de junio de 2006. 2.6. El Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO), Resolución número 140-2005 (COMIECO-EX) (Creación del Consejo Consultivo de la Integración Económica CCIE), Tegucigalpa, Honduras, 28 de junio de 2005. 2.7. El Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO), Resolución No. 115-2004, Reglamento Centroamericano sobre la Valoración Aduanera de las Mercancías, Guatemala, 28 de junio de 2004. - 118 - 2.8. El Consejo de Ministros de Integración Económica, Resolución Número 1802006 (COMIECO–XXXIX), (Aprobación de Modificaciones al Arancel Centroamericano de Importación), San José, Costa Rica, 9 de noviembre de 2006. 2.9. El Consejo de Ministros Responsables de la Integración Económica y Desarrollo Regional, Resolución 12-95 (COMRIEDRE II), San Pedro Sula, 12 de diciembre de 1995. 2.10. El Consejo de Ministros Responsables de la Integración Económica y Desarrollo Regional (COMRIEDRE), Resolución 65-2001, Reglamento sobre el régimen de Tránsito Aduanero Internacional Terrestre, Formulario de Declaración e Instructivo, Panamá, 16 de marzo de 2001. 2.11. El Consejo de Ministros Responsables de la Integración Económica y Desarrollo Regional, Resolución 19-96 (COMRIEDRE IV), Guatemala, 22 de mayo de 1996. 2.12. Los Gobiernos de la República de El Salvador y de la República de Guatemala, Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera entre los Territorios de la República de El Salvador y la República de Guatemala, Guatemala, 13 de enero de 2000. 2.13. Los Gobiernos de las Repúblicas de El Salvador y Guatemala, Protocolo de Modificación al Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera entre los Territorios de la República de El Salvador y la República de Guatemala, El Salvador, 22 de enero de 2009. - 119 - 2.14. Los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera Centroamericana, Guatemala, 12 de diciembre de 2007. 2.15. El Gobierno de la República de Costa Rica, Protocolo de Adhesión de Costa Rica al Tratado General de Integración Económica Centroamericana, Costa Rica, 23 de julio de 1962. 2.16. Los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala), Guatemala, 29 de octubre de 1993. 2.17. Los Gobiernos de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos, Honduras, 13 de diciembre de 1991. 2.18. Los Gobiernos de Guatemala, El Salvador y Honduras, Tratado de Asociación Económica, Guatemala, 6 de febrero de 1960. 2.19. Los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica, Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, Guatemala, 14 de diciembre de 1984. 2.20. Los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica, Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica Centroamericana, Tegucigalpa, Honduras, 10 de junio de 1958. 2.21. Los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, Tratado General de Integración Económica Centroamericana, Nicaragua, 13 de diciembre de 1960. - 120 - 2.22. Los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica, Segundo Protocolo de Modificación al Código Aduanero Uniforme Centroamericano, El Salvador 27 de abril de 2000. 2.23. Ministerio de Relaciones Exteriores, Documento de Ratificación del Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana, Publicado en el Diario de Centro América el 2 de febrero de 2011. 3. Electrónicas 3.1. Enciclopedia Virtual EUMET.NET, Diccionario de Economía y Finanzas, país y año no disponibles, disponibilidad y acceso: http://www.eumed.net/cursecon/dic/U.htm#uniónaduanera 3.2. Facultad de Derecho, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad de Costa Rica, Costa Rica, 2005, disponibilidad y acceso: http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/derecho%20economico %20internacional/2005/Rojas%20Carmen/Mercado%20comun%20centroameric ano.pdf 3.3. Organización Mundial del Comercio, Glosario de Términos, Ginebra, Suiza, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.wto.org/spanish/thewto_s/glossary_s/trato_nacional_s.htm 3.4. Organización Mundial del Comercio. Información Técnica sobre la Valoración en Aduana. Ginebra, Suiza, año no disponible, disponibilidad http://www.wto.org/spanish/tratop_s/cusval_s/cusval_info_s.htm - 121 - y acceso: 3.5. Real Academia Española, Diccionario panhispánico de dudas. mutatis mutandis. Loc. lat. que significa „cambiando lo que se deba cambiar‟: «Lo mismo, mutatis mutandis, se puede decir de la cultura» (Ocampo Testimonios [Arg. 1977]), España, 2005, disponibilidad y acceso: http://buscon.rae.es/dpdI/ 3.6. Secretaría de Integración Económica Centroamericana, Arancel Informatizado Centroamericano, Centroamérica, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.aic.sieca.int/public/Nomenclature/NomenclatureIndex.aspx?Member= sieca 3.7. Secretaría de Integración Económica Centroamericana, Base de Datos Regional de Transportistas, lugar y año no disponibles, disponibilidad y acceso: http://www.aduanasca.sieca.int/BDTransportistas/sitio/Generico/frmLogin.aspx 3.8. Secretaría de Integración Económica Centroamericana, Estado de Situación de la Integración Económica Centroamericana, Centroamérica, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.sieca.int/site/Cache/17990000002915/17990000002915.pdf 3.9. Secretaría de Integración Económica Centroamericana, La Unión Aduanera Centroamericana, Centroamérica, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.sieca.int/site/Cache/17990000003571/17990000003571.pdf 3.10. Sistema de Integración Centroamericana -SICA-, Noticias, lugar y año no disponibles, disponibilidad y acceso: http://www.sica.int/busqueda/Noticias.aspx?IDItem=31957&IDCat=3&IdEnt=1&Id m=1&IdmStyle=1 3.11. Secretaría de Integración Económica Centroamericana, Unión Aduanera, Centroamérica, 2009, Guatemala, año no disponible, disponibilidad y acceso: - 122 - http://www.sieca.int/site/VisorDocs.aspx?IDDOC=Cache/17990000000416/1799 0000000416.swf 3.12. Tratado de Libre Comercio República Dominicana – Centroamérica – Estados Unidos de América, país y año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.cafta.sieca.int/ 3.13. World Trade Organization, Trade Topics, Ginebra, Suiza, año no disponible, disponibilidad y acceso: http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/serv_e.htm 4. Otras 4.1. Ares Petit, José Luis, Análisis del actual marco jurídico-institucional de la Integración Económica Centroamericana para el establecimiento de la Unión Aduanera, Guatemala, Secretaría de Integración Económica Centroamericana, SIECA y Unión Europea, Guatemala, 2005. 4.2. Cohen Orantes, I., El Concepto de la Integración, Revista de la CEPAL, Chile, diciembre 1981. 4.3. García, William, Consultor Aduanero, Dirección de Integración y Comercio, Secretaría de Integración Económica Centroamericana -SIECA-, entrevista realizada el 27 de agosto 2011. 4.4. Girón Carreto, Christian Josué, Jefe del Departamento Operativo de la Intendencia de Aduanas de la Superintendencia de Administración Tributaria SAT-, entrevista realizada el 22 de agosto 2011. - 123 - 4.5. Gobierno de la República de Guatemala, Reunión Técnica de Legislación y Procedimientos Aduaneros, “Propuesta de Normativa Regional en el Marco de la Unión Aduanera Centroamericana” Centroamérica, año 2006. 4.6. Ministerio de Economía, Gobierno de la República de Guatemala, Instructivo de Procedimientos Aduaneros en la Unión Aduanera Centroamericana. Guatemala, año desconocido. 4.7. Prado Ayau, Ricardo, La viabilidad de la Unión Aduanera con relación al Tratado de Libre Comercio (TLC) entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos de América, Guatemala, 2006, tesis de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Rafael Landívar. 4.8. Rojas, Carmen. El Mercado Común Centroamericano en el Marco de la Integración Latinoamericana, Costa Rica, 2005, Tesis de la Facultad de Derecho, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad de Costa Rica, Costa Rica, año no disponible. 4.9. Villatoro Fernández, Otto Raúl, Asesor de la Intendencia de Aduanas de la Superintendencia de Administración Tributaria -SAT-, entrevista realizada el 25 de agosto 2011. - 124 - ANEXO I Modelo de Entrevista Universidad Rafael Landívar Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Título de Tesis: LA UNIÓN ADUANERA CENTROAMERICANA: NECESIDAD DE UNA LEGISLACIÓN COMUNITARIA INTEGRAL Instrucciones: Por favor sírvase contestar de manera puntual las siguientes preguntas relacionadas al tema del anteproyecto de tesis. Pregunta No. 1: ¿Conoce usted el actual Centroamericana? Explicar. estado de avance de la Unión Aduanera SI ____ NO _____ Breve explicación: _______________________________________________________ ______________________________________________________________________ Pregunta No. 2: ¿Conoce usted el contenido de la normativa aduanera vigente (CAUCA y RECAUCA) y los procedimientos en materia aduanera que estos instrumentos jurídicos contemplan? Explicar. SI ____ NO _____ Breve explicación: _______________________________________________________ ______________________________________________________________________ Pregunta No. 3: Desde su perspectiva y ámbito de desempeño, ¿Considera usted que la normativa aduanera vigente (CAUCA y RECAUCA) son instrumentos suficientes para regular las relaciones de los países de la región centroamericana, en la actualidad? SI ____ NO _____ Breve explicación: _______________________________________________________ ______________________________________________________________________ - 125 - Pregunta No. 4: Desde su perspectiva y ámbito de desempeño, ¿Considera usted que la normativa aduanera vigente (CAUCA y RECAUCA) son instrumentos de carácter comunitario, suficientes para regular las relaciones de los países de la región centroamericana a la luz de la Unión Aduanera? SI ____ NO _____ Breve explicación: _______________________________________________________ ______________________________________________________________________ Pregunta No. 5: ¿Considera que es necesario realizar adecuaciones a la normativa aduanera regional vigente para regular la Unión Aduanera Centroamericana? SI ____ NO _____ Breve explicación: _______________________________________________________ ______________________________________________________________________ Pregunta No. 6: ¿Podría indicar brevemente cuáles serían las adecuaciones que desde su perspectiva y lugar de desempeño, son requeridas en la normativa regional vigente, para creación de una normativa comunitaria integral que regule la Unión Aduanera? SI ____ NO _____ Breve explicación: _______________________________________________________ ______________________________________________________________________ - 126 - ANEXO II Tabulación de resultados obtenidos en la entrevista hecha a expertos en materia aduanera Título de Tesis: LA UNIÓN ADUANERA CENTROAMERICANA: NECESIDAD DE UNA LEGISLACIÓN COMUNITARIA INTEGRAL Pregunta Respuesta Experto 1 (Lemus) Respuesta Experto 2 (Villatoro) Respuesta Experto 3 (Valenzuela) Respuesta Experto 4 (Cerón) Respuesta Experto 5 (Girón) ¿Conoce usted el actual estado de avance de la Unión Aduanera Centroamericana? Explicar. Sí. Existe un Convenio Marco para la Unión Aduanera que en la mayoría de países centroamericanos se encuentra pendiente de aprobación y ratificación. Los avances de este proceso, se pueden revisar en la página de la SIECA. Sí. De acuerdo con el artículo 15 del Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala), se establece el compromiso de los Estados Parte de constituir una Unión Aduanera entre sus territorios, con el propósito de dar libertad de tránsito a las mercancías, independientement e de su origen, previa nacionalización en alguno de los Estados Miembros, de los productos procedentes de terceros países, unión que se alcanzará de manera gradual y progresiva. En ese sentido, dicho estadio de integración Sí. Actualmente los países centroamericanos están empeñados en alcanzar la unión aduanera, aunque se encuentran en una etapa de facilitación aduanera, aspecto que es diferente a una unión aduanera como tal. No. En realidad solo conozco los avances que se van dando en materia arancelaria, esto cuando se van sacando de la parte II a la parte I aquellas mercancías que tienen o más bien tenían un DAI diferente. Sí. Existen avances significativos en materia de armonización arancelaria, tránsito internacional de mercancías, importación y exportación de mercancías originarias de la región, movilidad migratoria para los ciudadanos centroamericanos y permisos no arancelarios. 127 Respuesta Experto 6 (Vásquez) No. Respuesta Experto 7 (Desconocido) Sí. Es un proceso que tiene más de 50 años, mediante el cual se han alcanzado muchos logros en diferentes ámbitos; sin embargo, hay tareas pendientes de gran trascendencia como el perfeccionamiento de la Unión Aduanera, completar el proceso de armonización Arancelaria, especialmente con la suscripción de diferentes Tratados Comerciales. Pregunta Respuesta Experto 1 (Lemus) Respuesta Experto 2 (Villatoro) Respuesta Experto 3 (Valenzuela) Respuesta Experto 4 (Cerón) Respuesta Experto 5 (Girón) Respuesta Experto 6 (Vásquez) Respuesta Experto 7 (Desconocido) Sí. La normativa aduanera vigente, contempla aspectos importantes, como disposiciones sobre las potestades del servicio aduanero. Los diversos regímenes aduaneros del despacho aduanero así como regulaciones sobre los auxiliares de la función pública. No. En el tema de CAUCA y RECAUCA no tengo conocimiento por lo especializado de mi tema, o sea el arancelario, que directamente no se vincula. Sí. El Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento, contemplan la legislación en materia aduanera para la región centroamericana, en la cual se incluye lo relativo a los regímenes aduaneros, auxiliares de la función pública Sí. Derivado de la función que tiene la Unidad en la que laboro actualmente (Normas y Procedimientos de la Intendencia de Aduanas), resulta imperioso el conocimiento de la normativa relacionada así como los procedimientos que SAT ha emitido al Sí. Efectivamente el Código Aduanero Uniforme Centroamericano CAUCA y su Reglamento RECAUCA, contienen la normativa básica y de obligatorio cumplimiento por los países que lo han suscrito y ratificado, en el cual se encuentra económica ha avanzado hasta la instauración propiamente formal de la Unión Aduanera, es decir los países han logrado acordar estipulaciones comprensivas de un CONVENIO MARCO PARA EL ESTABLECIMIENT O DE LA UNION ADUANERA CENTROAMERICA NA, el cual fue suscrito en la ciudad de Guatemala el 12 de diciembre de 2007. Dicho instrumento internacional no ha sido sometido a ratificación por todos los Estados Miembros, por lo que no se encuentra vigente. ¿Conoce usted el contenido de la normativa aduanera vigente (CAUCA y RECAUCA) y los procedimientos en materia aduanera que estos instrumentos jurídicos contemplan? Explicar. Sí. Como profesional forme parte del Grupo Técnico de Legislación y Procedimientos que tuvo a su cargo la revisión y elaboración del nuevo CAUCA y RECAUCA y, por mi actividad profesional, conozco los procedimientos que giran en torno Sí. El Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) establece la legislación aduanera básica de los Estados Parte, esto es, comprende las normas sustantivas relativas al ámbito de aplicación territorial, personal y material; al control aduanero, a los auxiliares de 128 Pregunta Respuesta Experto 1 (Lemus) a los mismos. Respuesta Experto 2 (Villatoro) Respuesta Experto 3 (Valenzuela) la función pública aduanera (agentes aduaneros, depositarios, transportistas y otros usuarios del servicio), a la base imponible de los derechos de aduana, a las obligaciones aduaneras sean éstas tributarias o no tributarias, sobre el ingreso y salida de mercancías, el despacho aduanero, los regímenes aduaneros y sus modalidades, abandono y subasta de mercancías, impugnaciones y la creación del Tribunal Aduanero. Además cuenta con un reglamento sobre tránsito aduanero y sobre valoración aduanera. Además tiene armonizados alrededor de 32 procedimientos aduaneros. Respuesta Experto 4 (Cerón) En tanto que el Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA) está abocado a desarrollar las disposiciones del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), con más detalle en los procedimientos para la autorización de los auxiliares de la función pública aduanera, carga y 129 Respuesta Experto 5 (Girón) Respuesta Experto 6 (Vásquez) Respuesta Experto 7 (Desconocido) aduanera, importación, exportación y tránsito de mercancías, recursos aduaneros, etc.. Sin embargo, remite algunos temas a la legislación de cada Estado por ser temas que ya están establecidos en las constituciones políticas o en leyes ordinarias y requieren de modificaciones en ellas para que puedan ser armonizados. efecto y que se encuentra publicados de conformidad con la ley. normado los procedimientos aduaneros aplicables a las mercancías que ingresan o salen de los países del Área centroamericana. Pregunta Respuesta Experto 1 (Lemus) Respuesta Experto 2 (Villatoro) Respuesta Experto 3 (Valenzuela) Respuesta Experto 4 (Cerón) Respuesta Experto 5 (Girón) Respuesta Experto 6 (Vásquez) Respuesta Experto 7 (Desconocido) No. Aunque los países no vayan a la unión aduanera por ahora, la normativa vigente tal como se encuentra actualmente no es todavía una legislación regional completa. No. No lo sé, y tal como lo explico en la pregunta anterior, no tengo la capacidad para emitir un criterio en tal sentido. No. Si bien el CAUCA y su Reglamento regulan la materia aduanera, la misma esta desarrollada para que los Estados parte cuenten con una legislación estandarizada, pero la misma no es una legislación que regule todos los procesos dentro del marco de una unión aduanera, sino únicamente estandariza los mismos. Por otro lado, la normativa aduanera es solo una parte del proceso de unión aduanera, pues no se contempla dentro de ella lo relativo al cruce y movimiento de personas, la distribución de los ingresos arancelarios, la No. El mismo artículo 1 del CAUCA, es claro al indicar que éste constituye la legislación “básica”, lo que hace permisible la aplicación de legislación interna que debería unificarse en la región. No. El CAUCA Y SU REGLAMENTO, si bien es cierto, contienen en gran medida el marco legal que regula el comercio exterior de los países centroamericanos, soy de la opinión que es necesario complementarlo con otras disciplinas que son aplicables al comercio exterior, por ejemplo, todo lo relacionado al origen de las mercancías, lo relativo al tránsito internacional terrestre, Clasificación Arancelaria, propiedad intelectual entre otras áreas muy importantes del comercio exterior y que no lo contemplan los instrumentos descarga, procedimiento para la determinación de la base imponible de los derechos de aduana, despacho aduanero y sus incidencias, regímenes aduaneros y sus modalidades, y la fase recursiva. Desde su perspectiva y ámbito de desempeño, ¿Considera usted que la normativa aduanera vigente (CAUCA y RECAUCA) son instrumentos suficientes para regular las relaciones de los países de la región centroamericana, en la actualidad? Sí. Ambos instrumentos constituyen la legislación aduanera básica. No. No es suficiente con el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) y su Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA) solamente. Es necesario, y en efecto existen los instrumentos respectivos, que exista regulación en materia de aranceles, valor en aduana de las mercancías, régimen de tránsito internacional de mercancías, origen de las mercancías, entre otras. Por otra parte, está omisa la región centroamericana de una normativa uniforme que regule las infracciones y sanciones 130 Pregunta Respuesta Experto 1 (Lemus) Respuesta Experto 2 (Villatoro) Respuesta Experto 3 (Valenzuela) Respuesta Experto 4 (Cerón) aduaneras. Desde su perspectiva y ámbito de desempeño, ¿Considera usted que la normativa aduanera vigente (CAUCA y RECAUCA) son instrumentos de carácter comunitario, suficientes para regular las relaciones de los países de la región centroamericana a la luz de la Unión Aduanera? No. Se requiere de un CODIGO ADUANERO para la Unión Aduanera. No. Los actuales Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) y el Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA), están concebidos para los requerimientos del Mercado Común Centroamericano, según reza el artículo 1 del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), con más precisión, para los requerimientos de la zona de libre comercio, tal es la etapa anterior de la Unión Aduanera Centroamericana que se deduce del Protocolo de Guatemala. De donde la normativa contenida en el Código y su Reglamento no es aplicable a una unión aduanera, habiendo necesidad No. Ver siguiente respuesta. No. No lo sé, y tal como lo explico en la pregunta anterior, no tengo la capacidad para emitir un criterio en tal sentido. 131 Respuesta Experto 5 (Girón) estandarización de los tratamientos aduaneros a mercancías sujetas a regímenes especiales como las zonas francas y las maquilas, etc. No. El CAUCA y su Reglamento son instrumentos regionales pero que se aprueban de forma individual por cada uno de los Estados y son insuficientes para regular las relaciones de los países de la región en un marco de unión aduanera, pues únicamente contempla lo relativo al ámbito aduanero, sin regular otras materias necesarias para una unión aduanera. Respuesta Experto 6 (Vásquez) Respuesta Experto 7 (Desconocido) citados. No. Si consideramos que la Unión Aduanera va más allá de una legislación armonizada, el CAUCA y su Reglamento deben superarse por otros instrumentos regionales. La experiencia de estos 3 años de vigencia, podría aportar esas nuevas materias Sí.. En parte. El CAUCA Y RECAUCA, son instrumentos comunitarios de aplicación uniforme por los países suscriptores del mismo; sin embargo, como es citado en la pregunta anterior, se deben complementar con otros instrumentos que contienen disciplinas importantes aplicables al comercio exterior. Pregunta Respuesta Experto 1 (Lemus) Respuesta Experto 2 (Villatoro) Respuesta Experto 3 (Valenzuela) Respuesta Experto 4 (Cerón) Respuesta Experto 5 (Girón) Respuesta Experto 6 (Vásquez) Respuesta Experto 7 (Desconocido) Sí. Considero que el CAUCA actual, es solamente un marco jurídico, ya que muchas de las disposiciones se legislan conforme la legislación nacional, aunque no se exprese esto tácitamente en el Código Aduanero Centroamericano por lo que debe ser revisado para adecuarlo a la unión aduanera. No. No lo sé, y tal como lo explico en la pregunta anterior, no tengo la capacidad para emitir un criterio en tal sentido. Sí. La legislación vigente regula y estandariza requisitos, condiciones y procedimientos para que cada Estado los aplique individualmente, pero no regula los requisitos y procedimientos para el tratamiento de mercancías dentro del marco de unión aduanera, como ejemplo una mercancía que se encuentra en uno de los Estados sometida a un régimen temporal y es trasladada a otro Estado. Sí. Estimo que la respuesta de la pregunta 4 también responde a esta interrogante. Sí. La normativa aduanera regula los procedimientos mediantes los cuales las Aduanas controlan los flujos comerciales, en vista que el comercio exterior es dinámico, la legislación aduanera, también debe adecuarse a los cambios, con el objetivo de contribuir al crecimiento económico de los países, a través de la facilitación del comercio licito y controlando el comercio desleal. de aprobar en su momento un Código Aduanero Comunitario, reglamentaciones uniformes sobre procesos aduaneros, reglas para la recaudación de impuestos internos, normativa sobre medidas sanitarias y fitosanitarias. ¿Considera que es necesario realizar adecuaciones a la normativa aduanera regional vigente para regular la Unión Aduanera Centroamericana? Sí. Ver respuesta anterior. Sí. La Unión Aduanera, por su naturaleza, requiere de una normativa aduanera diferente a la actual, que como se ha enfatizado está orientada en el marco de una zona de libre comercio, que es diferente al grado de integración de una unión aduanera. 132 Pregunta ¿Podría indicar brevemente cuáles serían las adecuaciones que desde su perspectiva y lugar de desempeño, son requeridas en la normativa regional vigente, para creación de una normativa comunitaria integral que regule la Unión Aduanera? Respuesta Experto 1 (Lemus) No. Respuesta Experto 2 (Villatoro) Respuesta Experto 3 (Valenzuela) Sí. La creación de una normativa regional en materia aduanera, llevará consigo que tanto el CAUCA como el RECAUCA tendrán que reorientar sus preceptos hacia la regulación uniforme de la unión aduanera, bajo la premisa de una libre circulación de mercancías entre los países, la instauración de aduanas periféricas centroamericanas, los controles y facilitaciones eventualmente aplicables en las aduanas intrafronterizas y el mecanismo de cobro de derechos e impuestos y su puesta a disposición de los Estados Miembros. Lo anterior significa la puesta en vigencia de un Código Aduanero Comunitario (CAC). Por otra parte, se requiere una armonización de la normativa regional en las materias que corresponde a aduanas, esto es la homologación de los regímenes de Sí. Debe ser una legislación realmente comunitaria, en que se concentre toda la legislación aduanera regional y no dejar a disposición nacional. Respuesta Experto 4 (Cerón) No. No puedo pues no tengo la capacidad necesaria en este tema para poder hacerlo. Respuesta Experto 5 (Girón) Respuesta Experto 6 (Vásquez) Respuesta Experto 7 (Desconocido) Sí. Prácticamente se debe iniciar desde la definición de territorio aduanero, pues la definición actual se circunscribe al ámbito terrestre, acuático y aéreo de los Estados Parte, no se habla de un solo territorio. Se debe definir el tratamiento que se les dará a las mercancías sometidas a un régimen en un Estado y que circularan a otro Estado. Además, quien recolectara los tributos y la forma en la que serán distribuidos. En tanto no exista una armonización del 100% del arancel como se cobrara o devolverá la diferencia. Se debe definir el tratamiento de las mercancías sometidas a regímenes temporales o suspensivos. Sí. Recursos administrativos, toda vez que eliminaron el recurso de reconsideración vigente en el CAUCA anterior. Establecer criterios mínimos para la carrera administrativa aduanera. Ampliar el tema de la interrupción de los plazos regulados en el artículo 642 del RECAUCA; Regular los casos en que se puede suspender el despacho aduanero: en virtud de delito y por aplicación de medidas en frontera, cuyo plazo debe unificarse. Regular parámetros mínimos para el Operador Económico Autorizado, en Guatemala el tema muestras considerables avances. Regular disposiciones mínimas para el procedimiento administrativo aduanero. Sí. Se debe de adecuar el marco legal existente, para incorporar todos los aspectos técnicos operativos, para darle validez a los documentos electrónicos, que permitan paulatinamente sustituir el papel por dichos documentos, lo que permitirá contribuir en la facilitación del Comercio. Debe de tratarse en el CAUCA y RECAUCA de no hacer remisiones a las legislaciones nacionales, con el objeto de armonizar los procedimientos en todo sentido. Se recomienda adecuar el marco legal relativo a las zonas francas, ya que cada país de la región tiene su propia legislación y eso ocasiona algunas distorsiones en especial a las medidas de control. Debe de crearse la legislación que sea necesaria con el objetivo de evitar 133 Pregunta Respuesta Experto 1 (Lemus) Respuesta Experto 2 (Villatoro) Respuesta Experto 3 (Valenzuela) Respuesta Experto 4 (Cerón) zonas francas, admisión temporal para perfeccionamiento activo, depósitos aduaneros y otros regímenes liberatorios y suspensivos, que conlleven a un tratamiento uniforme en los países de las franquicias aduaneras, habida cuenta que actualmente cada país maneja sus propias regulaciones al respecto. La normativa comunitaria también, en mi concepto, exigiría que los países se adhiriesen a los tratados y convenios internacionales en materia aduanera, tales como el relativo a contenedores, importación temporal de vehículos y simplificación y armonización de los regímenes aduaneros, entre otros. Respuesta Experto 5 (Girón) Respuesta Experto 6 (Vásquez) Respuesta Experto 7 (Desconocido) por todos los medios que, los países centroamericanos, continúen negociando Tratados de Libre Comercio de manera aislada. 134
