Creciendo en base a los recursos naturales

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S
E
191
desarrollo productivo
C
reciendo en base a los
recursos naturales, “tragedias de
los comunes” y el futuro de la
industria salmonera chilena
Jorge Katz
Michiko Iizuka
Samuel Muñoz
División de Desarrollo Productivo y Empresarial
Santiago de Chile, abril de 2011
Este documento fue preparado por Jorge Katz, consultor de la División de Desarrollo Productivo y Empresarial,
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Michiko Iizuka de Merit, Universidad de
Naciones Unidas, Maastricht, Holanda y Samuel Muñoz del Instituto Nacional de Estadística de Chile, en el
marco del proyecto: “Globalización II: Innovación Tecnológica”, ejecutado por la CEPAL en conjunto con la
Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) y financiado por el Ministerio Federal de
Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ).
Los autores agradecen los aportes y sugerencias de Sebastián Rovira, coordinador del proyecto y Oficial de
asuntos económicos de la CEPAL. Asimismo, los autores agradecen a CORFO, ya que el presente documento se
basa en un primer estudio realizado para dicha institución.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores y puede no coincidir con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas
ISSN: 1020-5179
ISBN: 978-92-1-121814-5
E-ISBN: 978-92-1-054564-8
LC/L.3307-P
Copyright © Naciones Unidas, abril de 2011. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les
solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
Índice
Resumen .................................................................................................... 7
I.
Carácter sistémico de la crisis que afecta a la industria
salmonera de Chile ........................................................................... 9
A. Introducción................................................................................ 9
B. Breve descripción del carácter sistémico de la crisis
sanitaria contemporánea ........................................................... 11
II. Crecimiento, formación del clúster salmonero y génesis
de la crisis sanitaria que hoy afecta a la industria ....................... 15
A. Introducción.............................................................................. 15
B. Especificidad de la salmonicultura chilena .............................. 16
C. Fases evolutivas del desarrollo sectorial .................................. 17
1. Fase inicial de implantación de la industria.
Desde 1960 hasta mediados de 1970 ................................ 17
2. Los inicios de la acuicultura comercial. Mediados de 1970
hasta mediados de 1980 .................................................... 18
3. La fase de rápido crecimiento. Mediados de los 1980 a
mediados de los 1990 ....................................................... 19
D. Morfología de la industria ........................................................ 20
1. Tamaños de planta ............................................................ 20
2. Concentración económica ................................................ 21
3. Cambios en la estructura de propiedad y aumento
en la participación del capital extranjero .......................... 25
4. Ingreso de nuevas firmas al mercado en años recientes ... 26
E. Factores medio-ambientales propios de
la salmonicultura local.............................................................. 27
F. Intensidad de uso del recurso agua y génesis de la crisis
sanitaria .................................................................................... 33
G. Impacto de la crisis sanitaria sobre exportaciones y empleo .... 39
3
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
III.
El cuadro regulatorio e institucional .......................................................................................... 43
Apéndice ........................................................................................................................................ 45
IV.
El sistema de innovación de la salmonicultura chilena ............................................................. 51
A. Innovación y desarrollo, una breve discusión conceptual ...................................................... 51
B. Conducta tecnológica y sistema innovativo —nacional y regional—
de la salmonicultura chilena ................................................................................................... 55
1. La conducta tecnológica de la firma salmonera Chilena en los albores de
la industria y en la actualidad ......................................................................................... 55
2. Gastos de I&D relacionados con la industria salmonera ................................................ 57
C. La distribución regional del gasto de I&D ............................................................................. 62
V.
Cambios recientes en el comportamiento de la industria y de las agencias
regulatorias, en respuesta a la crisis del ISA ............................................................................. 65
A. Irrupción y difusión del ISA .................................................................................................. 65
B. Cambios recientes en las instituciones y en las rutinas regulatorias ...................................... 67
1. Subpesca ........................................................................................................................ 67
2. Sernapesca...................................................................................................................... 68
C. Cambios recientes en el comportamiento de las firmas ......................................................... 73
VI.
Reflexiones finales y recomendaciones ....................................................................................... 77
A. Introducción ........................................................................................................................... 77
B. Breve recapitulación de la escena contemporánea ................................................................. 78
1. Estructura y comportamiento de la industria.................................................................. 78
2. El marco regulatorio y de monitoreo de impacto ambiental .......................................... 80
3. El sistema innovativo sectorial....................................................................................... 82
C. Reflexiones finales y recomendaciones de política pública ................................................... 82
Bibliografía .............................................................................................................................................. 89
Anexo ....................................................................................................................................................... 93
Serie desarrollo productivo: números publicados ............................................................................... 95
Índice de cuadros
CUADRO 1
CUADRO 2
CUADRO 3
CUADRO 4
CUADRO 5
CUADRO 6
CUADRO 7
CUADRO 8
CUADRO 9
CUADRO 10
CUADRO 11
CUADRO 12
CUADRO 13
CUADRO 14
CUADRO 15
BIOMASAS PROMEDIO POR CENTRO PRODUCTIVO, CHILE Y NORUEGA .......... 20
DISTRIBUCIÓN DE CONCESIONES ................................................................................ 21
PARTICIPACION RELATIVA EN LA EXPORTACION DE FIRMAS
“GRANDES” Y “CHICAS” ................................................................................................. 23
LAS 10 MAYORES FIRMAS EXPORTADORAS DE SALMON DE CHILE EN 2001 ... 24
RANKING DE EXPORTACIONES DE SALMON, 2008-2009 ......................................... 25
INGRESO DE NUEVAS FIRMAS AL MERCADO EN LOS AÑOS 2000 ........................ 26
NUEVAS ENFERMEDADES EN LA SALMONICULTURA CHILENA ......................... 30
TASA DE SOBREVIVENCIA SEGÚN ESPECIE Y FASE DEL CULTIVO.
CHILE, TEMPORADA 2005 ............................................................................................... 31
DISTRIBUCIÓN DE PATOLOGÍAS EN EL MEDIO LOCAL .......................................... 32
ESTACIONALIDAD DE LAS PATOLOGÍAS ................................................................... 32
IMPACTO DIFERENCIAL ENTRE FIRMAS DEL VIRUS ISA 2009 .............................. 33
INDICADORES DE DESEMPEÑO DE LA INDUSTRIA SALMONERA
CHILENA EN EL PERIODO 2002-2007 ............................................................................. 36
ÍNDICES DE CONVERSIÓN EN SALMÓN COHO, TRUCHA Y SALMÓN
ATLÁNTICO, 2006-2009, POR REGIONES ...................................................................... 36
TOTAL PÉRDIDAS DIRECTAS ......................................................................................... 38
IMPACTO DE LA CRISIS SANITARIA SOBRE EXPORTACIONES,
POR ESPECIES .................................................................................................................... 41
4
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
CUADRO 16
CUADRO 17
CUADRO 18
CUADRO 19
CUADRO 20
CUADRO 21
CUADRO 22
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
RELACIÓN MONTOS INVERTIDOS POR PROYECTO POR ÁREA
PRINCIPAL (1983-2005) ..................................................................................................... 59
ÁREAS TEMÁTICAS PRIVILEGIADAS EN SALMÓNIDOS (1987-2005)..................... 59
LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN PRIORITARIAS PARA
LA SALMONICULTURA.................................................................................................... 61
COMPARACIÓN DEL FINANCIAMIENTO EN I+D DE LOS
PAÍSES ANALIZADOS ....................................................................................................... 61
PROYECTOS ADJUDICADOS POR PTI CLUSTER SALMON, 2006.
DISTRIBUCIÓN REGIONAL ............................................................................................. 62
RESUMEN DE LAS ACTIVIDADES REALIZADAS POR SERNAPESCA
EN ABRIL-JULIO 2008 ....................................................................................................... 72
CENTROS INFECTADOS CON ISAV POR AÑO ............................................................. 75
Índice de gráficos
GRÁFICO 1
GRÁFICO 2
GRÁFICO 3
GRÁFICO 4
GRÁFICO 5
GRÁFICO 6
GRÁFICO 7
GRÁFICO 8
GRÁFICO 9
GRÁFICO 10
GRÁFICO 11
GRÁFICO 12
GRÁFICO 13
GRÁFICO 14
EL “CATCHING-UP” DE LA INDUSTRIA SALMONERA CHILENA, 1990-2002 ........ 10
EXPORTACIONES DE SALMÓN POR TAMAÑO DE EMPRESA ................................. 24
LA DIFUSIÓN DE PATÓGENOS ....................................................................................... 29
AUMENTOS EN LA DENSIDAD DE SIEMBRA 2002-2006 ............................................ 34
BIOMASA POR CENTRO DE CULTIVO .......................................................................... 35
DETERIORO EN LOS ÍNDICES DE CONVERSIÓN 2003-2007 ...................................... 37
TASA DE DESOCUPACIÓN NACIONAL Y PROVINCIAL EN LA REGIÓN
DE LOS LAGOS ................................................................................................................... 40
LÍNEAS PRIORITARIAS SUGERIDAS PARA LA SALMONICULTURA ..................... 59
NÚMERO DE NUEVOS CENTROS EN CATEGORÍA SOSPECHOSO O BROTE......... 66
NÚMERO DE NUEVOS CENTROS EN CATEGORÍA SOSPECHOSO66
O BROTE EN LA X REGIÓN ............................................................................................. 73
EVOLUCIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE FISCALIZACIÓN REALIZADAS POR
SERNAPESCA TRAS LA APARICIÓN DEL VIRUS ISA
(AGOSTO 2007 - JULIO 2008) ............................................................................................ 73
NÚMEROS DE OVAS/SMOLTS (2002-2003, 2005-2006) ................................................ 79
PROMEDIOS ANUALES DE OVAS/SMOLTS (2003-2005)............................................. 79
NÚMEROS DE SMOLTS POR TONELADA DE COSECHA
(2002-2003, 2005-2006)........................................................................................................ 80
Índice de recuadros
RECUADRO 1 PÉRDIDAS (FUNDAMENTALMENTE SALAR) .............................................................. 38
Índice de diagramas
DIAGRAMA 1 CAPACIDADES TECNÓLOGICAS LOCALES, INNOVACIÓN “MENOR”
Y EL DESARROLLO DE LA CAPACIDAD TECNOLOGICO LOCAL EN
LATINOAMERICA.............................................................................................................. 54
5
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
Resumen
Tras su puesta en marcha en el medio local a inicios de los años 80, la
industria salmonera registra tres décadas de espectacular crecimiento. Ello
permite a Chile posicionarse como uno de los principales proveedores
mundiales de salmón, en sus variadas formas de presentación. Partiendo
de los niveles prácticamente insignificantes de producción y exportación a
comienzos de los años 1980, veinte años más tarde la producción bordea
las 700 mil toneladas anuales —un nivel equivalente al de Noruega, que
es el primer productor mundial de salmón cultivado- y los envíos al
exterior alcanzan a USD$2.500 millones por año, lo que representa casi un
5% del total de las exportaciones chilenas. Se habían, para ese entonces,
creado más de 50 mil nuevos puestos de trabajo y ciudades típicamente
asociadas a esta industria —como Puerto Montt y Coyhaique- exhibían
índices de reducción de la pobreza y de mejoramiento de los indicadores
de bienestar muy superiores a la media nacional.
Dicha historia de éxito se vio dramáticamente interrumpida en años
recientes por la aparición y rápida difusión del ISA, una enfermedad viral
del salmón que no afecta a los seres humanos pero que ha diezmado a la
industria, llevando a que cerca del 60% de los centros de cultivo se
reportaran como fuera de producción en 2009. En 2010, la industria solo
ha logrado producir unas 300 mil toneladas, esto es, el nivel de producción
de una década atrás.
Si bien en el debate colectivo lo ocurrido se atribuye a la aparición
del ISA, diversos especialistas del sector sugieren que algo más complejo
subyace bajo los hechos observados. Ese algo parece remitirnos al viejo
tema ya plantado por Harding en 1968 cuando dice que la libertad en un
´common´ eventualmente implica la ruina de todos (Science, Diciembre
1968). La creciente presencia de agentes patógenos en el agua y de
problemas de bioseguridad y sustentabilidad ambiental que ha ido en
7
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
aumento, conjuntamente con el crecimiento del volumen de producción en un espacio sumamente
reducido de superficie costera, parecen ser la verdadera explicación de lo ocurrido.
El ISA, desde esta perspectiva, es solo la gota que viene a rebalsar el vaso. Los datos parecen
indicar que pese a su espectacular crecimiento y éxito económico, el modelo de organización industrial
del sector y el marco regulatorio y de monitoreo de impacto ambiental que la autoridad pública ha
logrado poner en práctica en este campo de la actividad productiva no han sido suficientemente idóneos
como para impedir la sobreexplotación del recurso agua y garantizar el desarrollo de instituciones fuertes
y capaces de permitir la consolidación de una industria social y ambientalmente sustentable en el largo
plazo. Tampoco lo ha sido el Sistema Innovativo Sectorial relacionado con la industria, más allá de que
diversas universidades nacionales mantienen núcleos importantes de investigación en acuicultura. Así,
Chile aparece como un exitoso productor de salmón que no ha sabido desarrollar paralelamente
capacidades científico-tecnológicas, capacidad regulatoria y un conjunto de instituciones y reglas del
juego —es decir, una “tecnología social” de producción y organización sectorial, en el decir de Richard
Nelson —como para explotar sus ventajas comparativas naturales en base a un modelo ambientalmente
sustentable respetuoso de las condiciones locales.
El aumento acelerado de la densidad de siembra en una franja muy reducida de superficie costera,
y el deterioro que se observa en materia de bio-seguridad y sustentabilidad medioambiental estarían
reflejando un claro fenómeno de sobrecarga del recurso, y la falta de comprensión de la densidad de
carga que el mismo admite dadas las condiciones locales. En otras palabras, como transitar desde la
situación presente a una salmonicultura ambiental y socialmente sustentable —además de ser
privadamente rentable— parecía ser hoy la gran pregunta que Chile debe contestar a futuro si desea
recuperar su posición en los mercados mundiales. El presente estudio avanza en la búsqueda de
respuestas a los muchos interrogantes que hoy están en la agenda de discusión.
8
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
I.
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
Carácter sistémico de la
crisis que afecta a la industria
salmonera de Chile
A. Introducción
Tras su implantación en el medio local a inicios de los años 1980 la
industria salmonera logra tres décadas de excepcional crecimiento. Ello
permite a Chile posicionarse como uno de los principales proveedores
mundiales de salmón, en sus variadas formas de presentación. Partiendo
de niveles prácticamente insignificantes de producción y exportación a
comienzos de los años 1980 veinte años más tarde la producción bordea
las 700 mil toneladas anuales y los envíos al exterior alcanzan a US$2.500
millones por año, lo que representa casi un 5% del total de las
exportaciones chilenas. Se habían para ese entonces creado más de 50 mil
nuevos puestos de trabajo y ciudades típicamente asociadas a esta
industria —como Puerto Montt y Coyhaique— exhibían índices de
reducción de la pobreza y de mejoramiento en los indicadores de bienestar
muy superiores a la media nacional (Encuesta Casen, 2003). La industria
era vista como un caso emblemático de éxito en el que un país de
desarrollo intermedio lograba cerrar la brecha relativa de productividad
con la frontera tecnológica internacional y se convertía así en un fuerte
competidor mundial; el gráfico 1 brinda información al respecto.
9
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
GRÁFICO 1
EL “CATCHING-UP” DE LA INDUSTRIA SALMONERA CHILENA, 1990-2002
600
Miles de toneladas
500
400
300
200
100
0
1990
1991
Noruega
1992
Chile
1993
1994
1995
Reino Unido
1996
1997
Canadá
1998
1999
2000
Islas Faroe
2001
2002
Australia
Fuente: Revista Aqua, 2003.
Dicha historia de éxito se vio dramáticamente interrumpida en años recientes por la aparición y
rápida difusión del ISA, una enfermedad viral del salmón que no afecta a los seres humanos pero que ha
diezmado a la industria, llevando a que cerca del 60% de los centros de cultivo se reportaran como fuera
de producción en 2009 (Sernapesca, Unidad de Acuicultura, Mimeo, Junio 2009). Indicadores recientes
revelan que la industria solo habrá de producir en 2010 unas 300 mil toneladas, esto es, el nivel de
producción de una década atrás o más. Las exportaciones han caído, aunque no tan significativamente
como los volúmenes físicos de producción, ya que las firmas han cosechado anticipadamente (y
exportando) para evitar los riesgo de infección y también para sostener el flujo de caja. Pero, dado que
como paralelamente no se ha sembrado a idéntico ritmo, se espera que tanto este año como el próximo
—2011— la industria exhiba un panorama recesivo —aunque en suave proceso de mejoramiento— lejos
aun de los máximos niveles productivos históricamente alcanzados1. En tanto, el empleo directo se ha
reducido en cerca de 20 mil personas, colocando a innumerables comunas de la X Región en franca
situación de vulnerabilidad y de riesgo social ante la enorme proporción de su población que de una
forma u otra depende de los destinos de la industria salmonera2.
Si bien en el imaginario colectivo lo ocurrido se atribuye a la aparición del ISA, diversos
especialistas del sector sugieren que algo más complejo subyace bajo los hechos observados. Ese algo
parece remitirnos al viejo tema de “la tragedia de los comunes” y a la afirmación de G. Hardin de 1968
1
2
Confirmando este hecho Aqua de Mayo de 2009 en su nota “Un año Crucial” dice: Un dato contradictorio en este escenario es que la
biomasa cosechada de salmón Atlántico aumento un 49% entre 2007 y 2008 pasando de 330 mil a 494 mil toneladas. La razón de ser
de esto es que la cosecha anticipada de peces explica lo observado. Esto se verá claramente reflejado en los resultados de 2009 y 2010
periodos en los cuales habrá menos cosechas”. Op.Cit. pag. 12.
El presidente de CONASTRAL, Javier Ugarte, afirma recientemente que “Los cesantes en la salmonicultura suman más de 20 mil en las
regiones australes del país, y existen anuncios desde la misma industria de que estos aumentaran durante el 2010” Aqua Nº 139, Mayo
2010, Pág.31. Esto resulta confirmado por la gerencia de SalmonChile que afirma que la finalización de la temporada del salmón coho
seguramente habrá de llevar al despido de unas 5 mil personas con contratos temporales entre marzo y junio del corriente año. Aqua,
Mayo 2010, Pág.31.
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CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
que dice que “La libertad en un “common” eventualmente implica la ruina de todos” (Science,
Diciembre 1968)3.
La creciente presencia de agentes patógenos en el agua y de problemas no resueltos de
bioseguridad y sustentabilidad ambiental parecen estar indicando que, pese a su espectacular éxito
económico, el modelo de organización industrial y el marco regulatorio y de monitoreo de impacto
ambiental que Chile fuera consolidando en este campo de la actividad productiva deberán a futuro sufrir
una transformación importante si es que el país pretende sostener su ventaja comparativa y su presencia
en los mercados mundiales. El ISA, desde esta perspectiva, sería el más reciente y dañino de los agentes
patógenos que han afectado a la industria, pero el deterioro de los índices de conversión biológica y
económica que exhibe el sector, y de los diversos indicadores de desempeño que normalmente se usan
en este campo para evaluar la salud de las empresas —tema a ser examinado en capítulos posteriores de
este informe— revelan una clara tendencia negativa, aun antes de que se iniciara el episodio del ISA.
El aumento acelerado de la densidad de siembra en un espacio muy reducido de superficie
costera, y el deterioro que se observa en materia de bioseguridad y sustentabilidad medioambiental
estarían reflejando un claro fenómeno de sobrecarga del recurso natural. En otras palabras, podría
decirse que la eficiencia marginal del recurso agua se ha vuelto negativa, afectando profundamente los
indicadores positivos de productividad del capital y del trabajo que exhibe la industria. ¿Cómo transitar
hacia una salmonicultura ambientalmente sustentable?, parecería ser hoy la gran pregunta que Chile debe
contestar si desea sostener a futuro su posición en los mercados mundiales.
A fin de avanzar en la comprensión de estos temas es necesario examinar al menos tres aspectos
fuertemente interrelacionados. Ellos son:
El modelo de organización industrial que fuera desarrollando la industria salmonera chilena y la
manera en que las firmas han manejado aspectos tales como la asociatividad y la cooperación en el
manejo del bien público por ellas utilizado.
El modelo regulatorio y de monitoreo de impacto ambiental.
El comportamiento del Sistema Innovativo Nacional (y regional) en lo que atañe a su rol como
proveedor de nuevos conocimientos científico-tecnológicos adecuados a la realidad local.
El propósito de este trabajo es el de explorar estos temas e identificar las fortalezas y debilidades
que Chile exhibe contemporáneamente en cada una de estas esferas. Solo a partir de ello parece factible
avanzar hacia recomendaciones prospectivas.
B.
Breve descripción del carácter sistémico de la
crisis sanitaria contemporánea
El salmón no constituye una especie natural de Chile. Por el contrario, se trata de una especie exótica
implantada en el medio local a partir de diversas acciones del sector público. Dichas acciones estuvieron
originalmente basadas en material genético importado y en asistencia tecnológica externa, de fuentes
tanto gubernamentales como académicas. Es recién después de que la acción proactiva del Estado
permitiera resolver fallas de mercado e incertidumbres propias de la fase de implantación de la industria,
que el sector privado emerge como actor central del crecimiento de esta industria.
Tampoco es Chile un país con tradiciones pesqueras que llevaran a que a lo largo de la historia se
crearan las instituciones y formas de “acción colectiva” relacionadas con el cuidado y la explotación
3
El trabajo de G. Hardin ha suscitado un extenso debate en torno a los determinantes de la acción colectiva y a la posibilidad de que
surjan o no conductas cooperativas entre agentes que explotan privadamente un recurso natural de naturaleza pública. Autores como
E.Ostrom —Governing the Commons, Cambridge University Press, o M. Olson, The logic of collective action, Harvard University
Press, 1965— han expresado visiones diferentes examinando escenarios alternativos donde el autogobierno de los actores puede,
evolutivamente, conducir a formas de organización social más respetuosas del interés colectivo. Este no parece haber sido, sin
embargo, el sendero seguido por la salmonicultura Chilena.
11
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
sustentable de los recursos marinos, como podemos observar en otros casos como Noruega, Escocia,
España o Japón4. Todo ello ha comenzado a cambiar en fechas recientes como veremos más adelante,
pero resta mucho por andar para reestructurar la industria, el marco regulatorio y de monitoreo de
impacto ambiental y el Sistema Innovativo Sectorial en el marco de una “estrategia país” de largo plazo
destinada a explotar esta fuente de riqueza en forma ambientalmente sustentable.
Escaso desarrollo de historia y tradiciones marítimas y falta de acción colectiva entre las firmas,
un marco regulatorio no siempre respetado y fragilidad del Sistema Innovativo Nacional encargado de
producir conocimientos científico-tecnológicos específicamente adaptados a la realidad biológica y
medio-ambiental local, configuran el punto de partida del cuadro sectorial que aquí describimos.
En poco más de tres décadas Chile ha armado su propio modelo —altamente idiosincrásico— de
desarrollo de la industria salmonera. Ha creado empresas, instituciones, organismos públicos de
supervisión y control, núcleos universitarios de investigación y demás, así como formas particulares de
relacionamiento entre todas ellas. Por largos años el país ha logrado crecer a tasas de dos dígitos en este
campo de la actividad productiva sin realmente preocuparse por temas de fondo en aspectos como los
anteriormente mencionados. El rápido crecimiento alcanzado por la industria y el resonante éxito
alcanzado en materia de penetración en los mercados mundiales llevaron a olvidar el papel que la acción
colectiva juega en relación a la preservación del recurso, la necesidad de formas eficientes de monitoreo
de impacto ambiental y el rol indelegable que los esfuerzos de investigación deben cumplir en ámbitos
productivos en los que predomina la imperfecta información de los agentes productivos, la transmisión
horizontal de patógenos y enfermedades, la falta de comprensión acerca de los verdaderos “límites” de
carga que puede soportar el recurso, la falta de reglas adecuadas (y respetadas) de bioseguridad, el
oportunismo de algunos agentes productivos y demás. Este no es un sector en que las reglas
convencionales de mercado puedan gobernar adecuadamente y se requiere por tanto un modelo de
gobernanza que asegure la cooperación y asociatividad entre los agentes, un marco regulatorio apropiado
y respetado por las empresas y esfuerzos de investigación y desarrollo “localidad-específicos” que
aseguren un cuadro de funcionamiento sectorial sustentable de largo plazo. En otras palabras, se
requieren de diversos tipos de bienes públicos y formas de “capital social” que van más allá de lo que
las fuerzas del mercado están en condiciones de ofrecer.
La crisis del ISA parece haber cerrado una etapa en Chile en lo que a salmonicultura se refiere. El
país enfrenta hoy la imperiosa necesidad de introducir profundos cambios en su modelo de organización
industrial, en su marco regulatorio y en su programa de investigación de la frontera de conocimientos
relacionados con el sector, si pretende recuperar el tiempo perdido y avanzar hacia una salmonicultura
ambientalmente sustentable y de mayor “profundidad” tecnológica. Serán necesarias nuevas formas de
acción colectiva que permitan proteger el recurso y evitar la sobrecarga del mismo. También serán
necesarias nuevas y mas respetadas instituciones y acciones regulatorias y de monitoreo de impacto
ambiental. Sernapesca, CONAMA y las demás agencias del sector público deberán actuar en
consecuencia y avanzar en este ámbito buscando nuevas formas de diálogo con las empresas salmoneras.
En paralelo a ello, y para proveer los recursos humanos calificados y capacidades tecnológicas locales
así como los conocimientos “país-específicos” que hoy reclama la industria se requerirá también avanzar
en la construcción de un Sistema Innovativo Sectorial (nacional y regional) más “profundo”, capaz de
explorar aspectos biológicos y genéticos, oceanográficos, de bioseguridad marina, de protección
ambiental y demás, y de encuadror nuevas formas de colaboración con las empresas salmoneras. En
otros términos: se requiere avanzar simultáneamente en la esfera de la organización industrial, en el
4
Confirmando la importancia de lo histórico y lo consuetudinario en la formación de valores e instituciones en la sociedad E. Ostrom
narra en su libro Governing the Commons el caso de los pescadores de Port Lameron, en Nueva Escocia, Cañada donde funcionan
instituciones basadas en la confianza colectiva y en la importancia de la sucesión intergeneracional de derechos de propiedad. Cita
Ostrom una frase de un líder local de la comunidad que dice: “Yo he pescado aquí toda mi vida. También lo han hecho mi padre y el
padre de mi padre. Mi familia ha pescado en esta zona por generaciones. De allí que yo tengo derechos adquiridos para seguir
haciéndolo”. Pág.174, Ostrom, Op.Cit. El papel de lo historio e institucional en el sentido de costumbres y relaciones de confianza no
podría estar mas claro. Mucho de esto está ausente del caso local.
12
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
cuadro institucional y regulatorio y en el campo científico-tecnológico, replanteando globalmente el
modelo de acuicultura que el país necesita a futuro.
En lo que sigue de este trabajo habremos de explorar con mayor detalle los temas previamente
mencionados. El estudio está dividido en seis capítulos. En el Capítulo Segundo examinamos el
crecimiento de la industria en sus tres décadas de gran éxito expansivo. Es importante comprender el
enorme impacto positivo que esta ha tenido en términos de empleo, conformación de nuevas tramas
productivas, creación de capacidades tecnológicas locales, mejoras de competitividad internacional, etc.
Sin embargo, también es importante comprender que todo ello fue ocurriendo en el marco de una
creciente insostenibilidad ambiental, derivada de la sobreexplotación del recurso agua. Esta dialéctica
del éxito individual ha generado las condiciones del fracaso colectivo, parece ser un rasgo prototípico de
industrias que basan su crecimiento en el uso de un recurso natural sujeto a un cierto “límite de carga”
incierto y difícil de estimar a priori, y donde las relaciones de confianza y cooperación entre los agentes
productivos y los conocimientos científico-tecnológicos disponibles no son suficientes para conformar
un modelo sólido de gobernanza sectorial. En este sentido el caso de la salmonicultura chilena parece
constituir un nuevo ejemplo de “tragedia de los comunes” en el que la autogobernanza de las firmas
acaba en una crisis colectiva.
En el capítulo tercero nos ocupamos del cuadro institucional y regulatorio así como de los
esfuerzos de monitoreo de impacto ambiental que lleva a cabo el sector público chileno. Al igual que lo
que ocurre en materia de organización del aparato productivo, también ha habido una evolución y
aprendizaje en lo que atañe a la estructura y comportamiento del modelo regulatorio sectorial pero,
simultáneamente, se ha avanzado hacia una fuerte descoordinación, insuficiencia de recursos y avances
menores que lo realmente necesario. Una ardua tarea de construcción institucional aguarda a Chile en
esta esfera. Compatibilizar los intereses encontrados de los múltiples agentes económicos y políticos
aquí involucrados —empresas, sindicatos, municipalidades, bancos y demás— en el marco de una
“estrategia-país” de largo plazo constituye un esfuerzo titánico al que será necesario prestar adecuada
atención en el futuro. Esto debe verse como una Tarea de Estado y no como un plan de gobierno acotado
por calendarios electorales. Ello es lo que surge de la observación del escenario de países como Noruega
o Escocia con los que Chile disputa contemporáneamente la hegemonía en los mercados mundiales de
este producto.
En el capítulo cuarto estudiamos el funcionamiento del sistema innovativo nacional y regional
relacionado con la industria salmonera. Es erróneo suponer que en el país no hay esfuerzos tecnológicos
y de investigación y desarrollo (I&D) en temas relacionados con las ciencias del mar y con el know how
tecnológico que maneja esta industria. Los hay en diversas universidades del país —Los Lagos, Austral,
Concepción, la Universidad Católica, la Universidad de Chile, la Universidad Católica de Temuco,
etc.— y están recibiendo un creciente apoyo de parte de Conicyt, Fondef, Corfo y la Fundación Chile.
Sin embargo, resulta claro también que los montos asignados a investigación en este campo son todavía
insuficientes en función de lo que se necesita. Las diversas agencias y universidades operan de manera
sumamente descoordinada y solo muy esporádicamente se conforman lazos de cooperación con el
aparato productivo. Es mucho lo que en esta esfera se deberá progresar a futuro si se desea “construir”
un Sistema Innovativo Sectorial de la profundidad y eficiencia que Chile muestra hoy necesitar.
En el quinto capítulo examinamos los cambios ocurridos en fechas recientes, tras la crisis del ISA,
tanto en lo que hace al comportamiento de las empresas salmoneras como al de las agencias regulatorias
y de monitoreo de impacto ambiental. Entrevistas a empresas y a diversas agencias del sistema
regulatorio proveen la base informativa sobre la que se construye este capítulo del documento. Resulta
irónico observar que tras largos años de insistir en las bondades de la autorregulación, hoy sea la
industria la que reclama una mayor acción regulatoria de parte de las agencias sectoriales. Es aún
temprano en el camino de la restructuración de la industria como para poder predecir cual será el destino
ultimo del proceso de re-estructuración hoy en marcha.
En base a todo lo anterior el sexto capítulo —último de este estudio— avanza hacia temas de
política pública y aporta recomendaciones para asegurar que la re-estructuración de la industria, del
marco regulatorio y del sistema innovativo sectorial prosigan por una vía satisfactoria de largo plazo.
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CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
Argumentaremos aquí que será necesario estimar el costo social de los servicios ambientales que utilizan
tanto la acuicultura como otros usuarios de la franja costera —el turismo, la pesca artesanal— (incluidos
los esfuerzos de I&D que se requiere para asegurar la sustentabilidad de largo plazo de los mismos),
imputando luego a cada grupo de usuarios el costo de oportunidad del uso de los mismos. Dicha acción
debería ir acompañada de un esfuerzo de construcción de institucionalidad (reglas del juego) acorde con
la idea de mantener la calidad del recurso como patrimonio de futuras generaciones. El informe concluye
con un conjunto de recomendaciones cubriendo temas tanto de corto como de largo plazo.
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CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
II. Crecimiento, formación
del clúster salmonero y génesis
de la crisis sanitaria que hoy
afecta a la industria
A.
Introducción
La implantación en el medio local de la industria productora del salmón
ocurre a instancias de una acción proactiva del sector público en la que
CORFO, el SAG, la FUNDACION CHILE (una institución públicoprivada), la JICA (Agencia Japonesa de Cooperación Internacional) y
varios académicos de universidades extranjeras dan forma al modelo de
organización productiva e industrial del sector, partiendo de ovas
importadas, y apoyando el desarrollo de tecnología doméstica en ámbitos
tales como la construcción de jaulas de cultivo, redes, pontones de anclaje
de las jaulas al fondo marino, alimentación para la crianza de salmones y
demás. El cuadro original es claramente artesanal, cargado de ensayo y
error, de imperfecto conocimiento de las disciplinas aquí involucradas y
de incompleta comprensión de las fuerzas de la naturaleza que determinan
el comportamiento de una cierta biomasa criada en cautiverio. Hay
gradual aprendizaje y acumulación de experiencia en los profesionales y
técnicos que emplea el sector, los que por primera vez acometen el intento
de cultivar salmón localmente. Es justamente este aprendizaje —y la
diversidad de disciplinas científicas y tecnológicas en que el mismo va
tomando forma— lo que más resalta en la fase inicial de implantación de
la salmonicultura en Chile.
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CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
Es poco lo que se sabe en ese entonces acerca de cómo producir ovas de salmón, alimento para
peces, vacunas, embarcaciones, servicios de manejo de mortalidades, y mucho mas. Todo eso se fue
aprendiendo gradualmente y en el proceso se van formando recursos humanos calificados, construyendo
sobre la marcha nuevas rutinas de trabajo en las plantas salmoneras, desarrollando proveedores de
servicios técnicos a la producción y demás. Debemos imaginar a cada empresa como transitando a lo
largo de un sendero “firma-específico” de aprendizaje logrando paulatinamente mayor eficiencia
productiva, economías de escala y penetración en los mercados mundiales. En paralelo a todo ello
también el sector público siguió su propio sendero madurativo avanzando en la conformación de un
marco regulatorio e institucional mas completo y sofisticado. Se fueron experimentando en la esfera
pública avances y mejoras —quizás menos dramáticos que los que exhiben el sector privado— que
debemos tomar en cuenta si hemos de presentar una descripción integral del desarrollo de este sector de
la economía nacional. Agencias regulatorias y de monitoreo ambiental como SERNAPESCA,
CONAMA y otras fueron tomando a su cargo aspectos centrales de comportamiento del sector como son
el otorgamiento de concesiones de explotación acuícola, el monitoreo de impacto ambiental y, de manera
mas general, los vínculos público/privados que subyacen bajo el funcionamiento de esta industria. Las
empresas salmoneras compiten por el uso del agua y la franja costera con otros sectores productivos,
tales como el turismo o la pesca artesanal, siendo por ello necesaria una constante presencia del Estado
arbitrando los vínculos entre los varios usuarios de servicios ambientales provistos por la franja costera y
el recurso agua, un bien público de uso compartido. En todos estos temas también ha habido aprendizaje,
evolución y mejoras en el funcionamiento institucional chileno a través de los años.
En este capítulo nos ocuparemos del desarrollo evolutivo de la industria, dejando para los dos
siguientes el estudio de lo ocurrido en materia regulatoria, por un lado y, por otro, en lo que atañe a la
evolución del Sistema de Innovación Sectorial. Comenzamos examinando el tema de la especificidad de
la producción local de salmón y las diferencias con otros escenarios mundiales especialmente el
Noruego, país con el que Chile compite en los mercados salmoneros internacionales.
B.
Especificidad de la salmonicultura chilena
A diferencia de lo que muchas veces se dice, la industria salmonera Chilena no es una réplica de la que
es dable hallar en países como Noruega o Escocia y ello hace que para comprender su desarrollo
evolutivo de largo plazo sea necesario identificar y examinar las formas específicas que la misma fuera
adoptando en el escenario doméstico. Existen múltiples rasgos estructurales que llevan a que el modelo
local de salmonicultura sea altamente “localista” y requiera una focalización específica. Mencionemos
en este sentido algunos ejemplos. Noruega localiza sus centros de cultivo de salmón a lo largo de 1.700
Km. cuadrados de superficie de mar, en infinidad de fiordos separados por acantilados y accidentes
geográficos de distinto tipo. Ello hace que los productores noruegos operen con cierto grado de
aislamiento natural que no es dable encontrar en la escena local. En el caso de Chile la gran mayoría de
los centros de cultivo se concentra en un radio de 300 Km. cuadrados, mayoritariamente en la X Región
del país, en zonas interiores de Chiloé, en la desembocadura del Reloncaví y áreas aledañas. Esto supone
un mucho mayor grado de concentración geográfica y de proximidad entre centros de cultivo que el que
es dable encontrar en Noruega. El que las cosas hayan tomado esta forma tiene una razón de ser. La falta
de infraestructura pública en términos de puertos, caminos, centros poblados, etc., capaces de proveer a
la industria mano de obra, transporte de insumos intermedios y servicios sociales forzó a las empresas a
localizarse muy cerca de los centros poblados y puertos existentes y a aceptar un alto grado de
hacinamiento físico como condición de partida. Esto debe verse como un rasgo estructural del modelo
local de salmonicultura que tiene consecuencias a la hora de examinar cuestiones de sanidad ambiental y
bio-seguridad, ya que existe una “transmisión horizontal” de patógenos y vectores a través del agua. Una
mucho mayor cercanía entre centros de cultivo hace que la incidencia de “efectos cruzados” entre
compañías sea mayor lo que en principio demandaría mayores formas de cooperación inter-empresaria a
efectos de enfrentar este fenómeno de externalidades y efectos cruzados. Tales formas de cooperación no
se desarrollaron adecuadamente en el medio local. Esta es una fuente importante de diferencias entre el
modelo chileno y noruego en cuanto a la organización de la salmonicultura (Finn Ostavick, 2006).
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CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
Otro factor importante que incide sobre la forma que fuera adoptando el modelo de localización
de la industria dice relación con la escasez de capacidades tecnológicas locales durante la fase de
implantación de esta actividad productiva. Dicha escasez hubo de llevar a que las balsas de cultivo
—sumamente precarias inicialmente— requirieran áreas de mar protegidas, baja profundidad
oceanográfica para el anclaje de las mismas al fondo marino, y poca exposición a tormentas,
depredadores marinos y demás. Pero ocurre que dichas localizaciones son las que plantean mayor
competencia con usos alternativos de la franja costera y el recurso marino, como son la pesca artesanal,
el turismo y otras. Encontramos entonces que la escasez de capacidades tecnológicas iniciales acaba
favoreciendo un alto grado de hacinamiento y de competencia entre la salmonicultura y otras actividades
que hacen uso de la franja costera y del recurso agua.
A poco de partir la industria comienza a desarrollar otros tres rasgos morfológicos que hacen a su
idiosincrasia de largo plazo. Nos referimos, primero, a la escasa capacidad regulatoria y de monitoreo
de impacto ambiental que logra desplegar el sector público. Segundo, al hecho de que la comunidad
empresaria que toma las riendas del proceso de crecimiento tiene escasa vocación por admitir la
presencia regulatoria y de monitoreo de impacto ambiental del Estado. Por el contrario, dicho núcleo
empresario pregona la conveniencia de la autorregulación de los agentes privados y la subsidiariedad del
Estado como agente de gobernanza del sector. Tercero, resalta también el escaso papel que cumple el
sistema innovativo nacional como fuente de nuevos conocimientos científico-tecnológicos necesarios
para comprender adecuadamente la realidad biológica, sanitaria y medio-ambiental local.
En resumen: alto grado de concentración geográfica de la industria en un reducido espacio de
superficie costera, escasa propensión de las firmas a la asociatividad y a la acción colectiva destinada a
proteger la sustentabilidad de largo plazo del recurso natural, subsidiariedad del sector público como
agente de monitoreo de impacto ambiental y, finalmente, un Sistema Innovativo Sectorial poco maduro
y escasamente conectado con las necesidades científico-tecnológicas del aparato productivo doméstico,
constituyen los rasgos estructurales más salientes del caso local. Es en ese contexto en que debemos
ponernos para comprender adecuadamente el desarrollo evolutivo de la salmonicultura chilena.
Establecido lo anterior pasamos ahora a describir las distintas etapas o fases evolutivas que
atraviesa el desarrollo sectorial. La producción de salmones en Chile se inicia como una actividad de
pequeñas empresas de capital nacional. Dos décadas más tarde aparece como un oligopolio maduro,
integrado por firmas de mucha mayor escala productiva y complejidad tecnológica, con alta
participación de empresas de capital extranjero y firmemente insertada en las grandes cadenas
alimenticias mundiales. En otros términos, el sector transita desde un mundo de empresas PYME a un
oligopolio maduro con fuerte presencia extranjeras y pocas firmas dominantes. Debemos describir aquí
los detalles de este proceso evolutivo. Diversos estudios sectoriales llevados a cabo por M. Iizuka,
J. Katz, C. Maggi y C. Montero ayudan a caracterizar con detalle la historia evolutiva sectorial5.
C.
Fases evolutivas del desarrollo sectorial
1.
Fase inicial de implantación de la industria. Desde 1960 hasta
mediados de 1970
Durante los años iniciales de implantación de la salmonicultura en el medio local el sector público actuó
de manera proactiva buscando desarrollar capacidades tecnológicas y financieras para “construir” la
industria en el medio local. Se consiguió tecnología y financiamiento de fuentes internacionales, en
particular Japón, Canadá y EEUU, y se puso al IFOP —Instituto de Fomento Pesquero— como “punto
5
M.Iizuka: Global standards and local producers: knowledge governance and the rise of the Chilean salmon industry, PhD dissertation,
SPRU, Sussex University, Junio 2007. C.Maggi and C.Montero: La industria del salmon en la Décima Region: un cluster globalizado.
Project Report ECLAC/GTZ, Mimeo, ECLAC, 2000. También: C.Maggi: The Salmon farming and processing cluster in southern
Chile. (En: C.Pietrobelli and R.Rabellotti Edts. Upgrading to compete. IDB, Washington 2006. Y, finalmente J.Katz: Salmon Farming
in Chile. (Ed. Vandana Chandra: Technology, adaptation and exports. The World Bank, 2006).
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CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
focal” dentro del escenario local para llevar adelante este esfuerzo. Ello fue complementado con
acciones de la División Caza y Pesca del SAG, desde mediados de los años 1960.
La mencionada División del SAG firmó en 1967 un acuerdo con la Universidad de Washington en
Seattle para seleccionar ríos del sur chileno para sembrar salmón Coho y salmón Chinook, el proyecto
no fue exitoso y fue abandonado un año después, pero sirvió para transferir a Chile conocimientos y
tecnologías hasta allí no disponibles sobre enfermedades, patógenos y posibilidades de crianza del
salmón en el medio local. Otro proyecto apoyado por la Agencia Internacional Japonesa de Cooperación
(JICA), la Asociación de industrias Pesqueras de Japón y el SAG comenzó en 1969.
Es importante observar que el sector privado prácticamente no estuvo involucrado en estos esfuerzos
iniciales de implantación de la industria en el medio local. Seguramente el riesgo y la incertidumbre
asociados a esta posibilidad iban más allá de lo que la comunidad empresaria local consideraba
razonable aceptar en ese entonces.
2.
Los inicios de la acuicultura comercial. Mediados de 1970
hasta mediados de 1980
Es en el curso de esta década que la posibilidad de hacer salmonicultura comercial comienza a atraer a
algunos empresarios privados. En 1974 se concreta la primera iniciativa en este sentido (SalmonChile,
2004). Esta fue implementada por la Sociedad de Pesquerías Lago Llanquihue Ltda. la que, tras
conseguir un crédito comercial de CORFO, logró producir y exportar trucha y salmón desde Chile ya en
1978.(Fundación Chile, 1989).
En 1976, Unión Carbide, dueña de Domsea Farms en Washington, EE.UU., comenzó a mostrar
interés por cultivar salmón en Chile. Pese a que la empresa se retiró poco tiempo más tarde sin haber
alcanzado éxito, destaca el hecho de que personal de la misma con apoyo de Fundación Chile y de
CORFO logra poner en marcha un proyecto piloto en 1980, que constituye el origen de Salmones
Antártica, empresa de gran importancia en el sendero evolutivo de la industria. Esta empresa inició la
fabricación doméstica de jaulas para el cultivo de salmones y de alimentos para la crianza de los
mismos. También avanzó en la exploración de técnicas de reproducción artificial. Comenzaban aquí a
desarrollarse de manera incipiente formas “menores” de creación tecnológica local al interior de las
empresas (Achurra, 1997; SalmonChile, 2004). También Fundación Chile incursionaba en esos años en
el desarrollo de tecnología local en diversos ámbitos del proceso productivo con la intención de
transferirla luego al sector privado.
En paralelo a lo anterior la empresa japonesa Nichiro Chile se interesa por invertir en Chile a partir
de 1979. La decisión estuvo motivada tanto por el atractivo de las ventajas comparativas locales como por
la necesidad de Japón de contrarrestar la drástica caída de la oferta de salmón en su mercado doméstico tras
la imposición por parte de Rusia de restricciones de pesca en las 200 millas náuticas del mar de Rusia.
Nichiro subcontrató con Sociedad de Pesquerías Lago Llanquihue tecnologías de incubación y de
construcción de jaulas lo que reactivó el clima local de negocios en torno al futuro de la industria.
Pesquera Mytilus (empresa que luego pasó a ser Pesquera Mares Australes, propiedad del grupo
holandés Nutreco), estaba dedicada a la producción de abalones y en 1979 se interesó por entrar al tema de
salmones tomando para ello contacto con Pesquerías Lago Llanquihue. Pese a las enormes dificultades que
originalmente debió enfrentar Pesquera Mytilus partió con una nueva mentalidad de negocios, encarando
inversiones de mucha mayor escala y avanzando rápidamente hacia temas de exportación.
En 1984 llega a Chile una misión noruega interesada en explorar las condiciones de factibilidad para
producir salmón localmente. Los resultados de dicha visita no fueron muy alentadores ya que los tecnicos
extranjeros encuentran como insuficiente la infraestructura doméstica de transporte y preocupante el cuadro
local de patógenos. En función de ello la misión noruega aconseja no invertir en el país.
Muchas nuevas empresas entran al mercado durante esos años atraídas por altos precios
internacionales y altas tasas de rentabilidad. Resulta interesante ver que muchas de las nuevas empresas
emprenden la actividad salmonera con un alto grado de integración vertical fabricando para su propio uso
18
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
jaulas de cultivo, redes, alimento para salmones y demás. Algunos años mas tarde muchos de estos
insumos intermedios y servicios a la producción se comienzan a subcontratar a productores independientes.
En paralelo a todo lo anterior el sector público encargado de regular y monitorear el desarrollo de
la salmonicultura también fue registrando avances y mejoras. En 1976 se creó SERNAPESCA, bajo la
égida del Ministerio de Economía. Así, el epicentro del poder pasaba del Ministerio de Agricultura al de
Economía. CORFO mientras tanto continuaba con sus esfuerzos de apoyo financiero a empresas
interesadas en encarar la salmonicultura.
La asistencia técnica extranjera gradualmente comenzó a disminuir a medida que los agentes
locales van afianzando su ingreso al mercado. Uno de los últimos proyectos en este sentido fue encarado
por SERNAPESCA en colaboración con la agencia Canadiense, CIDA. La consultora Canadiense
responsable por este proyecto —Hatfield International— apoyó la entrada al mercado de diversas firmas
nacionales a las que brindo asistencia tecnológica.
La Fundación Chile prosigue con su rol proactivo impulsando la creación de nuevas empresas. En
1980 creó su propio centro de crianza de salmones con el propósito de mostrar la viabilidad comercial
del sector. Simultáneamente continuó con sus esfuerzos exploratorios en diversos campos, reproducción
artificial entre ellos (Achurra, 1997; SalmonChile, 2004).
Es importante comprender que dada la precariedad de la tecnología por ese entonces empleada
—jaulas de madera de 10x10 metros., redes comunes de pesca de altura— los centros de cultivo debían
necesariamente estar localizados en bahías protegidas, con buena infraestructura de puertos y transporte a las
poblaciones cercanas a fin de contar con mano de obra accesible y traslado sencillo de insumos intermedios.
Muy gradualmente la comunidad local de profesionales y técnicos en acuicultura fue creciendo, dando ello
pasó a la conformación de una “cultura” salmonera previamente inexistente en el país.
3.
La fase de rápido crecimiento. Mediados de los 1980
a mediados de los 1990
Es en el curso de la década 1980 y mediados de 1990 que el número de firmas salmoneras crece
exponencialmente y también lo hacen la producción y las exportaciones.
En 1985 funcionaban en Chile 36 firmas salmoneras. En 1987 el número había crecido a 56, las
que controlaban 117 centros de cultivo. En 1990 las empresas ya eran 83, 184 en 1994 y 219 en 1997.
Varias firmas de pesca de altura se interesaron en esos años en el negocio de la salmonicultura, entre
ellas Camanchaca (1989), PescaChile (1988), Endepes (Nihon Suisan, 1987), PesqueraFriosur (1987) y
Pesquera San José (1987). Estas trajeron al sector conocimientos tecnológicos de importancia
relacionados con el manejo de la cadena de frío, técnicas de empaque y otras. Marine Harvest introduce
en esos años la técnica de contenedores con aislación térmica, que rápidamente se difunde a otras
empresas del sector.
La Fundación Chile mantuvo durante esos años su liderazgo al interior del sector. Por una parte,
organizó seminarios en aspectos tan diversos como patologías de salmónidos o construcción de jaulas de
cultivos, a los que se aseguró de invitar especialistas internacionales a efectos de favorecer el “catchingup” tecnológico de las firmas locales. Por otro lado, envió representantes chilenos a Noruega, Japón,
Escocia y Estados Unidos con la finalidad de actuar como “antenas tecnológicas” a fin de mejorar el
acceso a la información técnica y la competitividad de los empresarios locales.
La búsqueda de más eficiencia productiva y menores costos de producción lleva a las empresas a
explorar distintas formas de des-integración vertical de sus procesos productivos y, simultáneamente, a
desarrollar proveedores de insumos intermedios y de servicios a la producción. Surgen así productores
de redes, de servicios de vacunación, de buceo y retiro de mortalidades, y demás. En paralelo a ello
también comienzan a observarse fusiones entre firmas y un gradual arribo de firmas extranjeras. La
fusión y compra de empresas produce aumentos en el grado de concentración de la industria a medida
que, paralelamente, crece el “outsourcing” o subcontratación de actividades con proveedores
especializados de insumos intermedios y de servicios a la producción.
19
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
Varios hechos destacan como resultado del creciente clima competitivo que vive el sector. Por una
parte las firmas experimentan la necesidad de formas asociativas de enfrentar los retos del mercado
internacional. Por otro, deben también cerrar la brecha tecnológica con el exterior, hecho que las induce a
encarar misiones tecnológicas conjuntas que las ayuden a incorporar las mejores prácticas internacionales.
De manera incipiente estos hechos inducen formas iniciales de asociatividad entre empresas.
Surge en estos años la Asociación de Productores de Salmón y Trucha de Chile (APSTC). Esta
agrupación gremial reúne 17 compañías. La idea fue originalmente planteada por Fundación Chile que
apoyo financieramente dos misiones empresarias exploratorias al exterior (SalmonChile, 2003; Achurre,
1997; SalmonChile, 2004). Estas ayudaron a la industria a introducir técnicas productivas ahorradoras de
costos, por una parte y, por otra, a diversificar mercados, ya que hasta ese momento la oferta doméstica
se concentraba casi exclusivamente en Japón. Pese a que comienza a observarse una cierta mejora en
materia de asociatividad entre empresas debemos aceptar que el avance en esta dirección fue pobre.
También es importante ver que van ocurriendo cambios de importancia en el papel que el sector
público cumple en relación a la industria. Este reduce su rol proactivo como inductor de la implantación
de nuevas empresas y concentra sus esfuerzos en la construcción de institucionalidad, en el ámbito
regulatorio y de monitoreo de impacto ambiental y promoviendo investigación y desarrollo útil para el
sector. Nos ocuparemos de estos temas en futuros capítulos de este estudio.
Habiendo hasta aquí examinado las fases iniciales del desarrollo sectorial pasamos ahora a
ocuparnos de diversos rasgos morfológicos de la industria, como son: a) el tamaño de planta de las
empresas salmoneras locales, b) el grado de concentración económica que exhibe la industria, c) la
participación de capital extranjero en la misma y, el ingreso de nuevas firmas al sector en años mas
recientes. Una vez examinados estos rasgos morfológicos de la industria dedicaremos cierto esfuerzo a la
comprensión de las condiciones medio-ambientales que caracterizan a la producción local de salmón, a
fin de relacionar esto posteriormente con el tema de la crisis sanitaria y medio-ambiental que se
desencadenara en años recientes. Esto nos permitiría cerrar este capítulo sobre estructura y
comportamiento de la industria, viendo tanto su desarrollo evolutivo histórico como los orígenes de la
crisis sanitaria y medio-ambiental actual
D.
Morfología de la industria
1.
Tamaños de planta
Decíamos en nuestro capítulo introductorio que la producción chilena de salmón había alcanzado hacia
2008 volúmenes comparables con los de Noruega, pero que, a diferencia de este país, la producción se
lleva a cabo en una mucho menor superficie costera. Ello sugiere que la biomasa promedio por centro de
cultivo en el medio local debe ser mucho mayor a la que es dable hallar en el país nórdico. El cuadro 1
da cuenta de ello.
CUADRO 1
BIOMASAS PROMEDIO POR CENTRO PRODUCTIVO, CHILE Y NORUEGA
Biomasa
(Tons/Centro)
1 136
1 106
859
1 142
757
1 079
892
1 076
1 021
Área de cultivo en Chile
Chiloé Centro
Melinka
Chiloé Sur
Estuario Reloncaví
Aysén
Hornopiren
Cisnes
Seno Reloncaví
Total
(continúa)
20
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
Cuadro 1 (conclusión)
Biomasa
(Tons/Centro)
Finnmark
255
Troms
499
Nordland
528
Nord-Trondelag
518
Sor-Trondelag
522
More og Fjordane
424
Hordaland
374
Rogaland
506
Ovrige fylker
689
Total
474
Fuente: EWOS, Comparación de resultados productivos en salmón atlántico.
Noruega-Chile. Mimeo, Puerto Varas, Noviembre, 2007.
Área de cultivo en Noruega
Tal como vemos, los centros de cultivo son, en promedio, mayorías grandes en escala en Chile
que en Noruega. Ello fue recientemente confirmado por el Sr. H. Puci —presidente de Aquachile SA—
quien en una conferencia pública expresara: “La producción es 50% mayor por concesión en Chile en
una superficie total que es 70% mas pequeña que en Noruega” (H. Puchi: El salmón Chileno,
experiencia histórica y futuro. Abril 2009). Este hecho nos llevará, más adelante, a explorar el papel que
las economías de escala han jugado en el caso de Chile como “fuente” de crecimiento de la
productividad de factores. Por otro lado, y en la medida en que la tasa de mortalidad esta asociada
—entre otras cosas— a la densidad de siembra, encontramos en este rasgo estructural del modelo
chileno —tamaño de los centros de cultivo— parte de la explicación de por qué la tasa de mortalidad es
más alta en el medio local que en Noruega. Volveremos sobre estos temas mas adelante en este estudio.
2.
Concentración económica
A diferencia de lo que ocurría durante las primeras dos décadas de desarrollo del sector —en las que
preponderaba la empresa pequeña o mediana de capital nacional - la producción de salmón es hoy una
actividad altamente concentrada, como lo muestra el hecho de que las 5 compañías mas grandes del
sector concentran 53% de las concesiones y 73% de toda la superficie de cultivo. Las firmas que más
concesiones acumulan son Marine Harvest, Mainstream, Aquachile, Camanchaca, Multiexport, Invertec
y Ventisqueros. (Sernapesaca, 2008). No necesariamente la solicitud de una concesión implica su uso, o
su uso a plena capacidad. Las empresas salmoneras no tienen en producción todos los centros de cultivo
sobre los que poseen concesiones otorgadas ya que los hay en fases de descanso y también otros que han
sido abandonados (temporaria o definitivamente). El cuadro 2 brinda información acerca de las
concesiones por firma y las hectáreas por concesión.
CUADRO 2
DISTRIBUCIÓN DE CONCESIONES
Empresa
Marine Harvest
Mainstream Chile
Superficie
Concesiones
Has por concesión
1 460,7
92
15,85
928,3
46
20,17
Aquachile
795,0
56
14,19
Compañía Pesq. Camanchaca
389,3
34
15,56
Invertec Mar de Chiloé.
388,9
25
15,52
Ventisqueros
278,8
20
13,90
Multiexport
238,2
23
10,34
Cultivos Marinos Chiloé
216,4
15
14,40
Salmoconcesiones
182,5
18
10,11
(continúa)
21
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
Cuadro 2 (conclusión)
Empresa
Superficie
Concesiones
Has por concesión
Trusal SA
164,4
26
6,30
Salmones Pacific Star
135,8
21
6,42
Congelados Pacifico
126,9
8
15,76
Cultivos Yadran
116,6
12
9,66
Salmones Humboldt
101,1
11
9,63
Salmones Antártica
95,0
10
9,50
Patagonia Salmón Farming
61,4
3
20,30
Granja Tornagaleones
40,2
3
13,30
Salmones Antártica
31,1
5
6,20
Abarca Casteló Octavio
30,7
3
10,00
Caleta Bay
29,9
7
4,10
Comercial Mirasol
26,6
3
8,60
Martínez Escudero Liliana
21,0
1
21,00
Claro Fernández
18,0
1
18,00
Hernández Rosa, Estrella
18,0
1
18,00
11,00
Ganadera del Mar
11,3
1
Sea salmón
10,0
2
5,00
Pérez Carcomo
10,0
1
10,00
LandCatch Chile
9,4
3
3,31
Mesa Oliva, Luis Humberto
8,0
1
8,00
Instituto Prof. de Osorno
7,5
1
7,50
Caro, Álvaro Enzo
7,3
1
7,30
Cultivos Manantiales
6,0
1
6,00
Aquamont
5,0
1
500
Campos Núñez, Sonia
2,8
1
2,80
Alcazar Villalobos, Víctor
2,5
1
2,50
Metas SA
2,0
1
2,00
Fuente: Sernapesca. 2008.
Las concesiones de explotación acuícola que controla cada firma constituyen un poderoso activo
empresario que las empresas resguardan celosamente. Junto a la biomasa sembrada, aquellas determinan
el valor de mercado de cada compañía.
En el actual escenario en el que se está produciendo la restructuración de la industria en “barrios”
a efectos de implantar calendarios de descanso colectivo obligatorio que permitan restaurar la calidad
biológica del agua tras una campaña de producción, el número de concesiones que cada empresa maneja
constituye un activo de importancia que le permite a la firma programar escalonadamente su calendario
de actividades y descansos usando para ello los distintos permisos de explotación que controla. Ser
dueña de pocas concesiones implica una restricción importante para la firma, ya que bloquea la
posibilidad de sostener los niveles de producción rotando entre localizaciones. El tema de las
concesiones, y su impacto sobre el programa de restructuración del sector en “barrios” ha llevado a un
fuerte conflicto al interior de la industria y al reciente abandono de la Asociación de Productores de
Salmón por parte de numerosas firmas pequeñas que se han sentido injustamente segregadas en el marco
del presente proceso de restructuración que sufre el sector. Si se cuenta con pocas concesiones y las
mismas deben obligatoriamente entrar en período de descanso al mismo tiempo la estrategia productiva
de una empresa pequeña puede verse sumamente bloqueada. Es a dicha posibilidad que han reaccionado
22
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
diversas firmas menores del sector. No son pocas las voces que contemporáneamente dicen que la
restructuración en “barrios” habrá de traer aparejado un mayor grado de concentración en la industria.
Más bien, todo lo contrario, es parte de la expectativa general el que el sector aumente en grado de
concentración en años futuros.
Junto al número de concesiones por firma, otro indicador importante del grado de concentración
que exhibe el sector lo brinda el cuadro de exportaciones. El cuadro 3 muestra que en 1990 las cinco
mayores empresas del sector controlaban 50% del total de exportaciones. Operaban en ese momento en
la industria unas 85 empresas. En 1994, el número de firmas había crecido a 184 y en 1997 a 219, lo que
significa que en menos de una década el número de firmas productoras de salmón se había más que
triplicado. El aumento del número total de firmas redujo el grado de concentración de las exportaciones,
haciendo que el peso relativo de las 5 mayores cayera de 50% a 38% y el de las 10 mayores de 64%
bajara a 43%. Esta tendencia se interrumpe en el curso de la última década, donde observamos que la
participación relativa de las más grandes —de las 5 primeras, pero también de las 20 mayores— alcanza
un nuevo aumento. Obviamente, la contrapartida de este hecho está dada por el hecho de que el peso
relativo de las firmas salmoneras pequeñas y medianas en las exportaciones se ha visto reducido.
CUADRO 3
PARTICIPACION RELATIVA EN LA EXPORTACION DE FIRMAS “GRANDES” Y “CHICAS”
Porcentaje de exportaciones (US$ FOB)
1990
1994
1997
2002
Exportación de las 5 mayores
50
26
26
38
Exportación de las 10 mayores
64
43
43
60
Total de las 20 más grandes
78
64
65
84
Exportaciones del “resto” de las firmas
22
36
35
16
Número de firmas exportadoras
83
Fuente: Bjondal y Aarland (1999) y Technopress (2003).
184
219
79
El gráfico 2 describe la situación a que hacemos referencia, mostrando el proceso de
consolidación de la presencia exportadoras de las cinco firmas líderes de la industria. El gráfico sugiere
además otro hecho interesante asociado a la creciente presencia en la industria, (y en las exportaciones),
de un segundo tramo de firmas medianas que hiciera ingreso al sector en fechas más recientes. Este
tema es examinado algo más adelante en el presente capítulo.
23
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
GRÁFICO 2
EXPORTACIONES DE SALMON POR TAMAÑO DE EMPRESA
70
60
50
%
40
30
20
10
0
1990
1994
Total de las primeras 5 grandes firmas
1997
2002
2006
Total de las segundas 5 grandes firmas
2007
Resto de las firmas
Fuente: Aqua, 2008.
El cuadro 4 muestra cuáles eran los 10 mayores exportadores de salmón a comienzos de los años
1990, dando cuenta de su nacionalidad, el número de centros de cultivo que controlan y si tenian o no
planta(s) productora(s) de alimentos para salmón. Tal como podemos observar el grupo está integrado
por cinco empresas de capital doméstico y cinco firmas extranjeras que repartían en fracciones más o
menos parecidas su presencia en las exportaciones y en la propiedad de centros de cultivo.
CUADRO 4
LAS 10 MAYORES FIRMAS EXPORTADORAS DE SALMON DE CHILE EN 2001
Nombre de la firma
Marine Harvest
Chile S.A.
Aqua Chile
Salmones
Mainstream
Fjord Seafood
Chile
Salmones
Multiexport
Salmones
Antártica
Cultivos Marinos
Chiloé
Aguas Claras
Invertec Pesquera
mar de Chiloé
Productos del mar
Ventisqueros
Grado de
integración vertical
Exportaciones FOB
(millones, US$)
Nacionalidad
41CC 1PP
141,5
28CC 1PP
67,4
Chile
6
21CC 1PP
56,4
Cermaq, Norway
5
19CC 2PP
53,6
Fjord Seafood,
Noruega
4
12 CC 1PP
53,4
Chile
10
45,5
Nihon Suisan,
Japón
22
3CC 2PP 1PA
Nutreco, Holanda
Ranking a nivel
mundial.
1
17CC 1PP 1PA
39,5
Chile
20
13CC 1PP
36,7
Antarfish, Holanda
21
16CC
32,7
Chile
19
5CC 1PP
25,4
Chile
Fuente: Con base en Díaz (2003).
Nota: CC: centro de cultivo, PP: planta de proceso, PA: planta de alimentos para salmón. Los números indican cuantas
plantas/centros de cultivo controla cada firma Los números corresponden a 2001.
La crisis sanitaria de años recientes ha afectado considerablemente este panorama. El cuadro 5 da
cuenta de las exportaciones por firma en 2008 y 2009. La misma muestra tres hechos importantes: 1) la
caída en los volúmenes de exportación y en el valor de lo exportado (US$ FOB) sufrida por un gran
24
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
número de empresas, 2) el cambio en el ranking de las firmas en el negocio de exportación, y 3) la
aparición de un conjunto de nuevas firmas medianas en el escenario sectorial.
CUADRO 5
RANKING DE EXPORTACIONES DE SALMON, 2008-2009
Cantidad (toneladas netas)
2008
2009
545 949
458 065
AquaChile SA
64 841
Mainstream Chile
30 626
Var.
Valor (miles US$ FOB)
Part.
2008
2009
Var.
Part.
-6,1
100
2 490 343
2 174 421
-12,7
100
47 715
-6,4
10,4
350 914
254 794
-27,4
11,7
33 927
10,8
7,4
141 323
172 820
22,3
7,9
Marine Harvest Chile SA
49 565
23 731
-2,1
5,2
280 033
144 049
-48,6
6,6
Pesquera Los Fiordos
25 805
27 304
5,8
6,0
122 189
129 961
6,4
6,0
Multiexport Food SA
26 599
23 345
-2,2
5,1
168 590
120 579
-28,5
5,5
Cia Pesquera Camanchaca
27 520
17 639
-35,9
3,9
202 311
117 311
-42,0
5,4
Salmones Antártica Ltda
18 339
14 600
-20,4
3,2
100 298
98 780
- 1,5
4,5
Salmones Cupquelan SA
15 622
12 083
-22,7
2,6
49 934
70 252
40,7
3,2
8 644
10 613
22,5
2,3
51 017
70 247
37,7
3,2
Trusal SA
15 469
12 165
-21,4
2,7
72 925
70 212
-3,7
3,2
Cultivos Marinos Chiloé SA
16 505
8 553
-48,2
1,9
113 129
67 692
-40,2
31
Cultivos Yadran SA
13 797
10 341
-25,1
2,3
75 402
67 627
-10,3
3,1
6 332
12 478
97,0
2,7
28 039
63 182
Invertec Mar de Chiloé
12 423
8 064
-35,1
1,8
74 867
55 287
-26,2
2,5
Salmones Friosur SA
10 366
9 720
-6,2
2,1
49 961
54 501
9,1
2,5
Pesquera El Golfo SA
9 495
10 600
11,6
2,3
48 462
51 852
7,0
2,4
TOTAL
Ventisqueros SA
Granja Tornagaleones Ltda
125,3
2,9
Acuinova Chile S A
9 044
8 737
-3,4
1,9
49 145
51 403
4,6
2,4
Otros Exportadores
184 928
166 442
-10,0
36,3
511 797
513 864
0,4
23,6
Fuente: Aqua, Vol.138, Mayo 2010.
Destaca la abrupta caída de Marine Harvest y de Cultivos Marinos Chiloé, y la también la
contracción no menor de AquaChile, Multiexport e Invertec. Por otro lado, también destaca la gran
expansión de Granja Marina Tornagaleones, Salmones Cupquelan y Ventisqueros SA. Estos últimos
casos reflejan un fenómeno reciente de nuevo ingreso de firmas a la industria, que trataremos en una
sección posterior de este capítulo.
3.
Cambios en la estructura de propiedad y aumento en la
participación del capital extranjero
En el curso de la corriente década la industria ha experimentado cambios importantes de morfología y
comportamiento. Algunos de los cambios anteceden a la crisis del ISA que se desencadena a partir de
2007, cuyo impacto examinaremos posteriormente. Veamos aquí los cambios acaecidos en materia de
propiedad de las empresas.
Varias de las firmas “grandes” han sufrido cambios de propietario, reflejando en parte el proceso
de concentración que la industria salmonera ha venido sufriendo a escala mundial y también tendencias
propias del mercado local. En el plano internacional la fusión de Marine Harvest y Stolt Sea Farm
induce cambios en la escena domestica. Esta fusión fue rápidamente seguida por la compra por parte de
Pan Fish, y por la fusión de Marine Harvest y Fjord Seafood. Estos cambios no solo han implicado
cambios en la propiedad accionaria sino que también han traído aparejadas importantes mutaciones de la
25
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
“cultura” organizacional de estas empresas. Las fusiones están por lo general asociadas a cambio de los
estilos de gerencia de la compañía y al desplazamiento de personal calificado, en la medida en que una
de las firmas involucradas en la fusión toma el control de la otra. Ello muchas veces acaba afectando la
productividad de la firma y demandando largos periodos de tiempo hasta que la nueva firma resultante
de la fusión encuentra un estilo propio de funcionamiento. La evidencia recogida durante nuestro estudio
de campo indica que ello no ha sido totalmente ajeno a la escena local, donde la firma líder —Marine
Harvest— ha pasado por un complejo episodio de restructuración, el que sin duda ha afectado el
comportamiento de la subsidiaria local.
Entre las empresas nacionales, la fusión de Pesquera Camanchaca y Fiordo Blanco así como la
consolidación de AquaChile con Aguas Claras, Entre Ríos y Antarfood junto a la compra de Rain Forest
en Costa Rica marcan un proceso similar de cambios en la estructura de propiedad de las empresas y
también en los patrones de manejo de las mismas.
4.
Ingreso de nuevas firmas al mercado en años recientes
Son varias las empresas que entran a la industria en fechas recientes, antes de que se desencadenara la
crisis del ISA. Entre ellas vale la pena mencionar, Tornagaleones, Salmones Cupquelan, Salmones Itata,
Salmones Humboldt, Pesquera El Golfo, Salmones Aysén, Providencia Fish Farming, Acuimag y
Riverfish. La mayoría de ellas solo entra en la fase de cultivo razón por la que debemos a priori esperar
que varias busquen a futuro integrar verticalmente la fase de agua dulce y las plantas de procesamiento.
Muchas de estas plantas están localizadas en las regiones XI y XII donde todavía quedan espacios para
instalar centros de cultivo, a diferencia de la zona de Chiloé Central y la desembocadura del Reloncaví,
donde esa posibilidad es casi inexistente. Pese a que se supone que muchas de estas nuevas zonas de
cultivo están mas libres de la amenaza de patógenos que las zonas mas sobrepoblados, debemos admitir
que la extrema movilidad y agresividad de los factores patógenos y la posibilidad de que se desarrollen
nuevas cepas mutantes de muchos de los mismos arrojan dudas sobre la posibilidad de que por
seleccionar zonas mas alejadas de localización productiva las firmas nuevas tengan un futuro sanitario
más protegido. El cuadro Nº 6 da cuenta del ingreso de nuevas firmas al mercado en la corriente década
sus inversiones, y campos de interés previo.
CUADRO 6
INGRESO DE NUEVAS FIRMAS AL MERCADO EN LOS AÑOS 2000
Empresa
Actividad
Año de
entrada
Inversión
(en millones
de US$
Producciones
miles de
toneladas
Localización
Otra
actividad
Origen
Salmones El Golfo
Centro de
cultivo
2005
80
20
XI
Mitílidos/
Pesca
extractiva
Chile
Salmones
Humboldt
Centro de
cultivo
2006
70
20
X
Mitílidos
Chile
Salmones Itata
Centro de
cultivo
2006
60
30
XI
Mitílidos
Pesca
extractiva
Chile
Salmones
Cupquelan
Centro de
cultivo
2004/08
80
40
XI
Iceland
/Canadá
Salmones Aysén
Centro de
cultivo
2007
15
25
XI
Chile/USA
Producciones
miles de
toneladas
Localización
Otra
actividad
Origen
Pesca
extractiva
Chile
Empresa
Actividad
Año de
entrada
Inversión
(en millones
de US$)
Provi. Fish Farms
Centro de
cultivo
2006
5
3
XI
RiverFish
Centro de
cultivo
2007
50
18
XII
Chile
(continúa)
26
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
Cuadro 6 (conclusión)
Año de
entrada
Empresa
Actividad
Tornagaleones
Centro de
cultivo.
FoodCorp S. A/
Pacific seafood
Centro de
cultivo
2008
Acuimag SA
Fase de
aguadulce
2007
Inversión
(en millones
de US$
Producciones
miles de
toneladas
Localización
25
20
XII
Chile
XI
Noruega
XII
Chile
….
Otra
actividad.
Origen
Fuente: Revista Aqua (varios números).
De acuerdo a los registros de la Revista Aqua los nuevos entrantes al mercado efectuaron
inversiones por unos 350 millones de dólares, e incrementaron la capacidad de producción anual de la
industria en aproximadamente 180.000 toneladas. Debe tenerse presente que eso refleja estimaciones
anteriores a la crisis del ISA.
Habiendo hasta aquí examinado diversos rasgos estructurales de la industria —tamaños de los
centros de cultivo, grado de concentración económica de la industria, el reciente ingreso de nuevos
productores al mercado y los cambios ocurridos en el ranking de firmas en lo que a capacidad
exportadora se refiere como consecuencia de la crisis sanitaria— pasamos ahora a ocuparnos de otro de
los ejes centrales de la especificidad del modelo chileno de salmonicultura. Nos referimos a los factores
biológicos y medio-ambientales específicos del medio local que deben ser tenidos en cuenta al pensar en
el desarrollo de largo plazo de esta industria.
E.
Factores medio-ambientales propios de la salmonicultura local
El salmón es una especie carnívora que crece libremente en la naturaleza. Su crianza en cautiverio
requiere una rutina de organización de los procesos productivos —esto es, desde la fase del ´hatchery´ o
producción de ovas y smolt en agua dulce hasta la fase del engorde en agua salada tras la
smoltificación— que asegure condiciones de bienestar a los peces mas allá de que su crecimiento tenga
lugar en condiciones muy diferentes a las que se dan en la naturaleza. La densidad de peces
“sembrados” en los tanques de cultivo, la cantidad y tipo de alimentos entregados a los mismos, las
técnicas de alimentación utilizadas, la vacunas y la forma de administración de las mismas, el transporte
y movimiento de los peces entre fases del proceso productivo, y demás constituyen aspectos que de una
forma u otra afectan el bienestar de los peces, e inciden sobre su respuesta inmunológica, su crecimiento,
su capacidad de enfrentar a los agentes patógenos que circulan en el agua, y demás.
Los biólogos y veterinarios hablan con frecuencia de la “Tríada Ecológica de la Enfermedad” para
referirse al equilibrio que normalmente debe existir entre el medio ambiente, el huésped (el pez) y los
distintos factores patógenos que afectan la salud de los mismos6. La enfermedad aparece cuando este
equilibrio se rompe y la respuesta inmune del pez se debilita. Sabemos relativamente poco acerca de los
factores últimos que afectan el bienestar de los peces criados en cautiverio, y sobre el impacto que los
múltiples factores biológicos, genéticos, medio-ambientales, etc. cumplen modificando el equilibrio
antes mencionado. Olvidando este hecho —quizás simple de entender— las empresas salmoneras
muchas veces se han dejado llevar por la búsqueda de máximos beneficios a corto plazo y en función de
ello han optado por incrementar la densidad de siembra en los tanques de cultivo a expensas de la
calidad de vida de la biomasa criada en los mismos. Al aumentar la densidad de siembra muchas veces
se juntan peces de distintas cohortes, se ponen en los tanques de cultivo smolts de menor calidad y con
menor probabilidad de sobrevivencia, disminuyendo la oxigenación del agua y demás. Todo esto
6
Agradecemos al Dr. D. Nieto habernos sugerido encarar el presente tema desde esta perspectiva.
27
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
aumenta el stress de los individuos en el tanque de cultivo. Los límites de carga admitidos por el recurso
agua son difíciles de estimar a priori y varían de un caso a otro en función de una diversidad de razones
difíciles de especificar y cuantificar ex ante. Ello hace que el aumento de la densidad de siembra
aumente el riesgo y la incertidumbre que subyace bajo el proceso productivo, obligando a los
empresarios a tomar decisiones con imperfecto conocimiento de las consecuencias que las mismas
traerán aparejadas7. La naturaleza tiene distintas respuestas al aumento de la densidad de siembra y es
difícil decir ex ante cual habrá de ser la respuesta específica en una dada localización. De allí que el
proceso productivo de la salmonicultura tenga un fuerte componente probabilístico y este rodeado de un
grado no menor de incertidumbre8.
Según opiniones recogidas durante nuestro trabajo de campo esta parece ser, en parte, la
explicación de la crisis medioambiental que la salmonicultura en Chile esta viviendo
contemporáneamente. Con frecuencia hemos escuchado a veterinarios y biólogos decir que las primeras
generaciones de veterinarios encargados de los centros de cultivo tenían profunda conciencia de la
importancia de velar por el bienestar de los peces en los tanques de cultivo, lo cual estaba estrechamente
asociado a las rutinas de funcionamiento de los mismos, incluida la densidad de siembra. Dicha
conciencia aparentemente se fue perdiendo con los años en la medida en que el rápido crecimiento de la
industria llevara a que muchas veces los gerentes de las empresas privilegiaran cantidad —densidad de
siembra— en desmedro de calidad —oxigenación del agua, normas de bioseguridad, etc. En opinión de
numerosos profesionales entrevistados la distancia entre los gerentes de las empresas y los supervisores
de turno, responsables de los centros de cultivo, se fue ampliando a media que las firmas fueron
creciendo en tamaño y complejidad organizativa y fueron apareciendo nuevas líneas de mando en los
organigramas de las mismas9. Las conductas de maximización de beneficios de corto plazo fueron
ganado espacio por sobre aquellas otras preocupadas por la sustentabilidad ambiental y el bienestar de la
biomasa en los tanques de cultivo10. El costo de dicha opción estratégica habría de manifestarse varios
años más tarde cuando el recurso natural comenzó a dar muestras claras de sobrecarga que no fueron
adecuadamente registradas por la industria. Veamos este tema con algo más de detalle. A tal efecto el
Gráfico 3 nos brinda una reconstrucción de lo ocurrido.
7
8
9
10
Obviamente las mismas incertidumbres subyacen bajo el modelo de salmonicultura noruego o escocés, pero el gasto de I&D que estos
países efectúan para resolver cuestiones de falta de información y conocimiento son un orden de magnitud mucho mayores que las que
realiza Chile en este sentido.
En un reciente informe de Sernapesca leemos: “Cabe destacar que existe numerosa bibliografía que cita la elevada densidad como un
factor negativo que podría determinar un aumento en los niveles de stress de los peces de cultivo, afectando su sistema inmune,
favoreciendo el ingreso de agentes patógenos. Sin embargo, existe poca bibliografía que señale un punto de corte adecuado. Lo
anterior es razonable en la medida en que la densidad es “una” de las tantas variables que determinan, en definitiva, el status sanitario
de un centro de cultivo. Es probable que en sistemas semi-abiertos, con un bajo número de centros por área productiva, con buenos
niveles de oxigenación y recambio de agua constante, con bajo intercambio de personal, visitas o embarcaciones, podrían permitir
mayores niveles de densidad versus sistemas cuyo nivel de riesgo de contraer enfermedades sea superior”. Sernapesca:
Establecimiento de medidas…. Op.Cit. Informe Técnico 520075309, Valparaíso, Junio 2009.
Karl Samsing, Gerente General de EWOS Chile dice en una entrevista para Aqua en Junio de 2007 : De aquellos años —se refiere a
los años iniciales del desarrollo de la salmonicultura en Chile— recuerdo algunos hechos notables como las jaulas de madera de 10x10
metros, mantenidas por maestros carpinteros… Además, éramos autodidactas, multifacéticos y con mística. No podíamos darnos el
lujo de tener gerentes para cada área, por lo tanto nos ocupábamos de todo”. Aqua, Junio 2007, Pág. 33.
En la misma entrevista concedida a Aqua en 2007 Karl Samsing dice: “Mirando desde afuera creo que nos hemos preocupado de
aumentar la producción descuidando la parte sanitaria. En este último aspecto ha bajado la calidad de los smolt sembrados en los
centros de cultivo y se ha abusado de los medicamentos. Todo esto nos ha pasado la cuenta. Creo que el Intesal debería cumplir un rol
mucho más activo manejando la agenda sanitaria del país. Op.Cit. Pág. 34.
28
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
GRÁFICO 3
LA DIFUSIÓN DE PATÓGENOS
700
ISA
A. salmonicida
atípica
600
Streptococus phocae
Jaw Deformity
500
A. salmonicida
masoucida
IPN
ISA
400
U2-Francisella
300
N. salmonis
Vibrio ordalli
Caligus
200
ERM
100
RTFS
SRS
BKD
Trout
Coho
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
0
Atlántico
Fuente: P. Bustos (2008), Manejo sanitario integral en centros de agua dulce, Skretting, Noviembre 2008.
Observamos que durante los años iniciales de implantación de la industria en el medio local la
incidencia de patologías y enfermedades fue sumamente baja. Es solo hacia el final de la fase de
implantación —1986— que comienza a aparecer el BKD, una bacteria que afecta el riñón del salmón y
también las primeras manifestaciones de caligidosis.
La industria crece vertiginosamente en los años ’90, llegando a casi 300 mil toneladas hacia el
final de la década. Dicho crecimiento ocurre en un área de cultivo sumamente estrecha, generándose un
aumento en los índices de hacinamiento en que se desempeña la industria. Es en esos años en que
aparecen cinco nuevas enfermedades en el medio local —ERM, RTFS, N.Salmonis, U2, Francisella—
complicando de manera significativa el escenario sanitario de la industria. Debemos comprender —y lo
veremos con mayor detalle en el cuarto capítulo al ocuparnos de la evolución de la institucionalidad
sectorial— que es sólo en 2001 que Chile incorpora el RAMA (Reglamento Ambiental para la
Acuicultura) a su aparato regulatorio e institucional sectorial y por primera vez instituye el hecho de que
la distancia mínima que debe haber entre centros de cultivo es de unos 3 mil metros (2.778 metros, más
precisamente). Numerosas concesiones de explotación acuícola entregadas con anterioridad a RAMA
especialmente en comunas como Calbuco, Curaco de Velez, Quinchao, Castro y Chonchi, en Chiloé, no
cumplen con ese requisito de distancia mínima, lo cual sin duda aumenta la probabilidad de que exista la
transmisión horizontal de patógenos y vectores.
Pero es recién en el período subsiguiente de muy rápido crecimiento de la producción sectorial —
2000/08, cuando el volumen físico de producción llega a las 500 mil toneladas anuales— en que el
panorama sanitario se torna realmente crítico con la aparición de siete nuevas patologías afectando a los
salmones. Nos referimos a virus ISA, Deformación de Mandíbula, Aeromonas Salmonicia atípica, IPN
(necrosis pancreática), Steptococo phocae, Vibrio Ordali, salmonicida masoucida). De ese conjunto
SRS, ISA y Caligidosis son las patologías que mas afectan a la industria en esa etapa. En relación a SRS
(Septicemia Rickettsial del Salmón) en un reciente informe de Sernapesca se dice que hasta el presente
la estrategia de control ha probado ser insuficiente, pese al fuerte impacto negativo que esta enfermedad
del salmón acarrea a la industria (Sernapesca, Informe Técnico 520075309, Establecimiento de medidas
29
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
de manejo sanitario por áreas aplicables a centros de salmónidos: períodos de descanso y límites de
densidad, Junio 2009).
Este creciente deterioro de la situación sanitaria ha sido recientemente planteado en un estudio de
C.Wurman y G.Moreno: (Policies and governance in Chilean fisheries and aquaculture: current situation,
the evolution process and future challenges. OECE, Mimeo, 2008) La argumentación de Wurman y
Moreno se basa en información original presentada por el Dr. P. Bustos de ADL Diagnostics, (Manejo
Sanitario Integral en Centros de Agua Dulce, Skretting, Noviembre 2008) quien comparando el cuadro
de morbilidad actual con el que existía solo unos pocos años atrás concluye diciendo que hay claros
signos de deterioro representados por diversas nuevas patologías que han hecho arribo al medio
productivo local.
CUADRO 7
NUEVAS ENFERMEDADES EN LAS SALMONICULTURA CHILENA
Salmón A
Salmón A.
6-7 años atrás
Hoy
Enfermedades
Bacterial kidney disease
X
X
X
X
Piscinketsiosis
X
Infectiouspancreatic necrosis
Vibriosis (V.Ordeli)
X
Vibriosis (V.Angillarium)
X
Ulcerative vibriosis
X
Streptococosis
X
Franciseltosis
X
Atypical Furunculosis
X
Kudoa
X
Jandrice Síndrome
Nucleospondiosis
X
X
Flavovacteriosis
X
X
Columnaris
X
X
Yersimiosis
X
X
Saprolegiosis
X
X
Caligus
X
X
ISA
X
Amoebic Gill disease.
X
Fuente: P. Bustos, Manejo sanitario integral en centros de agua dulce. Skreeting,
Nov.2008.
En un reciente estudio de EWOS encontramos información comparativa con Noruega en lo que
atañe a tasas de mortalidad y al cuadro de morbilidad característico de ambos países. (EWOS (Op.Cit,
Noviembre, 2007)). Observamos, por una parte, que las tasas de mortalidad de Chile son
significativamente más altas que las noruegas. Se estima que la mortalidad de ova a cosecha es inferior
al 50% en Noruega, en tanto que en Chile la misma es mucho mayor, llegando al 70%. El cuadro 8
presenta información al respecto.
30
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
CUADRO 8
TASA DE SOBREVIVENCIA SEGÚN ESPECIE Y FASE DEL CULTIVO. CHILE, TEMPORADA 2005
Etapa
Coho
Salar
Trucha
%
%
%
Ova verde. Esmoltificacion
33
25
28
Ova ojo. Esmoltificacion
44
33
37
Engorda
86
80
75
Total ciclo
28
20
21
Fuente: EWOS, 2007.
La tasa de sobrevivencia es menor en Chile que en Noruega, siendo ello mucho más marcado en
las primeras fases del cultivo. En otros términos las tasas locales de mortalidad son significativamente
mayores durante la fase de ova ojo y en la primera etapa de esmoltificación.
Por otra parte, estudios recientes de EWOS indican que la mortalidad ha ido subiendo en el
escenario local en el curso de la última década, pasando de 16.6% en 2003 a 23.7% en 2007. Nos
ocuparemos de este tema en la próxima sección de este capítulo, al tratar la génesis de la crisis sanitaria
y sus consecuencias. Por el momento nos limitamos a observar que en el informe de EWOS previamente
citado se dice que algo más de 40% de la mortalidad en el caso de Chile se explica por enfermedades y
que gran parte se debe a la patología SRS que es mucho mayor en Chile que en el país nórdico11.
La incidencia de enfermedades y patógenos en el medio local y el impacto que ello ha tenido
sobre el modelo productivo doméstico —uso de antibióticos, por ejemplo— constituye un tema de
debate recurrente, que ha alcanzado no solo repercusión en el plano interno, sino también internacional.
Se trata de una cuestión conflictiva sobre la que no existe mucha información. En el marco de este
estudio hemos abordado el tema a partir de resultados recientes de investigación presentados por el Dr.
D. Nieto quien fuera parte del conjunto de profesionales entrevistados durante nuestra exploración de
campo. En base a vistas de planta el Dr. Nieto ha reconstruido el cuadro actual y extrapolado luego al
conjunto de la industria a fin de estimar el impacto de la crisis sanitaria actual12. Del material aportado
por el Dr. Nieto extractamos lo siguiente13:
11
12
13
Confirmando este hecho Paul Midlyng, del Centro de investigación escandinavo VESO afirma: “El uso de vacunas en Noruega es
cercano al 100% en las distintas enfermedades de peces, mientras que en Chile – en el 2003 – un 68% era vacunado contra Yersiniosis,
78% contra IPN, y menos del 17% contra SRS. Las diferencias entre ambas naciones estarían en la distinta eficiencia de las vacunas y
en la inexistencia de estudios independientes que den transparencia a las investigaciones” (Aqua, Diciembre 2007, Pág. 88). Desde el
momento en que habla Midlyng hasta hoy los índices han mejorado, pero aun la vacunación de peces no alcanza los niveles
observados en Noruega.
En el trabajo de tesis de Magíster de José T. Gillet y Camila Olate, “La crisis del salmón y el desempleo en la décima región” U. de
Chile, Enero 2010, se dice que: “La información entregada por el Ministerio de Economía de Chile y el Instituto de Salud Publica
Noruego revela que en 2007 se uso en Chile 600 veces los antibióticos de Noruega y en 2008 se uso 346 veces más (Pág. 12). Citando
el trabajo de L.Burridge et.al. “Uso de productos químicos en la salmonicultura: revisión de prácticas actuales y posibles efectos
medioambientales” (Mimeo, 2007) los autores mencionados afirman que según datos de 2003 Chile tenía una producción 45% inferior
a la de Noruega, y utilizaba 160 veces mas antibióticos que la nación europea. Los datos resultan también corroborados en un trabajo
de EWOS presentado en el Seminario “Dietas Funcionales EWOS Health” celebrado en Puerto Varas en Noviembre de 2007. En
dicho trabajo denominado “Comparación de resultados productivos en Salmón Atlántico Noruega-Chile” se vuelve a reafirmar el
mucho mayor uso de antibióticos en el medio productivo chileno que en el noruego.
Dr. D. Nieto, comunicación personal. Se agradece al Dr. Nieto el acceso al presente material.
31
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
CUADRO 9
DISTRIBUCION DE PATOLOGIAS EN EL MEDIO LOCAL
Enfermedades diagnosticadas en la fase de agua dulce, Chile 2008
Área de Llanquihue
Área Puyehue
Área Ranco
Área Rupanco
IPNv
IPNV
IPNv
IPNv
BKD
BKD
BKD
BKD
Francisella
Ichtiphtyrius (Ich)
Ich
Aeromona
Fungosis
Fungosis
Flavobacteriosis
Fungosis
Yersioniosis
Yersiniosis
Yersiniosis
Aeromonas
Ich
Fuente: Dr. D. Nieto, comunicación personal.
Con respecto de la estacionalidad de las enfermedades, el trabajo establece lo siguiente:
CUADRO 10
ESTACIONALIDAD DE LAS PATOLOGIAS
Patología/Estación
Primavera
del año
F. columnare
x
F. psychrophilum
x
Aeromona
xxx
Virus IPN
xxx
Hongos
xxx
R. salmoninarum (BKD)
x
Ichthyopthirius
Francisella
xxx
Y. ruckeri
xxx
Fuente: Dr. D. Nieto, comunicación personal.
Verano
Otoño
Invierno
xxx
xxx
xx
x
xxx
xx
xx
xxx
xx
xxx
x
x
x
x
xxx
xx
xx
xxx
xx
x
-
Observamos que la distribución estacional de enfermedades, particularmente las bacterianas y
parasitarias, ha sido un factor de gran incidencia en el medio local. Es importante ver que la industria ha
reaccionado a este hecho aumentando el uso de antibióticos esperando enfrentar por esta vía —más que
por acciones de tipo colectivo destinadas a mejorar y resguardar la bioseguridad y el cuidado del medio
ambiente— los brotes clínicos que se presentan de forma más o menos continua y recurrente.
Este cuadro de situación nos lleva a pensar que al momento de llegar a los centros de engorde los
smolts ya han debido enfrentar una cantidad apreciable de agentes patógenos y sus maquinarias
biológicas han sido sometidas al esfuerzo de tener que metabolizar los fármacos utilizados para controlar
este hecho. Esta situación comienza desde las primeras etapas de crianza en las pisciculturas y continua
tras el traslado a agua de mar, donde los smolts deben enfrentar la incidencia de otros agentes patógenos
como SRS (Piscirickettsia salmonis), Vibriosis, streptococos; Cáligus y demás.
El paso siguiente en esta línea argumentativa consiste en estimar el costo que todo esto tiene para
la industria, y el país. A partir del cálculo que tiene para una firma “tipo” el uso de antibióticos, el
aumento de la mortalidad, el empleo de terapias químicas desinfectantes y demás, y extrapolado ello al
conjunto de la industria el Dr. Prieto estima que las perdidas resultantes llegan al orden de 200 millones
de dólares anuales, esto es, cerca del 9% del valor de las exportaciones que la industria efectuara en años
recientes. Volveremos sobre estos temas más adelante al ocuparnos de la necesidad de transitar hacia un
32
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
nuevo modelo de organización sectorial, basado en tecnologías de manejo sanitario y de sustentabilidad
ambiental más exigentes que las que se han empleado localmente hasta el presente.
Antes de cerrar esta sección es importante comprender que la situación hasta aquí descripta no
afecta por igual a todas las firmas. Las hay las que han implementado medidas más fuertes de
bioseguridad y que, en función de ello, han sufrido con menor intensidad el impacto de la crisis medioambiental, y también las hay que han experimentado un muy fuerte shock sanitario y atraviesan todavía
una etapa de alto decaimiento. Las hay también localizadas mas lejos de los focos de hacinamiento y por
ende algo más protegidas frente a la difusión horizontal de patógenos. De todas formas, y dado que las
firmas comparten el uso del agua el aislamiento completo es imposible y las incidencias cruzadas habrán
de existir siempre, lo que claramente reclama soluciones colectivas.
CUADRO 11
IMPACTO DIFERENCIAL ENTRE FIRMAS DEL VIRUS ISA 2009
Empresa
Nº de centros afectados
Marine Harvest
46
Aquachile
27
Camanchaca
18
Multiexport
17
Los Fiordos
13
Invertec
10
Cultivos Marino Chiloé
8
Friosur
7
Novaustral
6
Pacific Star
6
Salmones Maullín
6
Trusal
6
Salmones Antártica
4
Congelados Pacifico
4
Holding and Trading
3
Acuinova
3
El Golfo
3
Salmones Cupquelan
3
Aguas Claras
3
Patagonia Salmón Farming
3
Australis
3
Salmones Humboldt
2
Patagonia Smolt
2
Cultivos Yadran
2
Granja Marina Tornagaleones
2
Ventisqueros
2
Acuimag
2
Providencia Fish Farming
1
Itata
1
Fuente: Una industria convaleciente. Aqua, Mayo 2010, pág.30.
F.
Intensidad de uso del recurso agua y génesis
de la crisis sanitaria
En el curso de los años 1990 y hasta fechas recientes la industria salmonera ha experimentado un rápido
proceso expansivo. El mismo ha estado asociado a fuertes transformaciones en la tecnología de procesos y
de organización de la producción, pero dichas transformaciones no han ocurrido en todas las firmas por
igual. La información previamente presentada sobre concentración económica y exportaciones sugiere que
el efecto crecimiento se ha manifestado mas entre las firmas “grandes” (incumbentes y nuevas) en tanto
que las firmas “chicas” aparecen como habiendo perdido terreno en el total de producción y de
exportaciones del sector. Efectivamente, numerosas firmas “grandes” transitan desde tanques de cultivo de
20x20 metros a otros de 40x40mts mucho más resistentes a las inclemencias marinas, diferentes pontones
de anclaje al fondo oceánico, técnicas digitales de alimentación, y demás. Mucho de este proceso de
transformación tecnológica no parece haber alcanzado a las firmas “chicas” de la industria.
33
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
Esta transición hacia jaulas de cultivo más grandes y hacia tecnologías digitales de proceso
seguramente ha estado asociada a economías de escala y mejoras de productividad de capital y trabajo.
Sin embargo, dicho cambio tecnológico produjo también dos hechos adicionales que es necesario
mencionar. Por un lado, ha crecido la brecha relativa de productividad entre firmas “grandes” y “chicas”
y, por otro, la mayor densidad de siembra asociada a tanques de cultivo más grandes en un área de
cultivo dada ha incrementado la tasa de mortalidad, y la presencia de agentes patógenos en el agua. En
otros términos, el aumento en la densidad de siembra ha estado, ceteris paribus, asociado a la caída de la
eficiencia marginal del recurso sobre el que esta asentada la producción global de la industria. Esta
hipótesis de comportamiento parece avalada por la información que presentamos a continuación.
Comenzamos corroborando el hecho de que la densidad de siembra crece exponencialmente
durante la corriente década. Ello es particularmente cierto en el caso del salmón del Atlántico. El gráfico
4 tomada de un reciente trabajo de EWOS da cuenta de la situación:
GRÁFICO 4
AUMENTOS EN LA DENSIDAD DE SIEMBRA 2002-2006
(Número de smolt ingresados a engorde 2003-2006 por especie)
350000000
350
000 000
300000000
300
000 000
250000000
250
000 000
200000000
200
000 000
150000000
150
000 000
100000000
100
000 000
50000000
50
000 000
0
Coho
Trucha
2003
2004
2005
Salar
2006
Total
Fuente: EWOS, Op. Cit., Puerto Varas, Nov.2007.
En efecto, el número de salmones sembrados crece exponencialmente entre 2003 y 2006 pasando
de cerca de 200 millones de individuos a cerca de 360 millones en 2007. Esto significó un marcado
crecimiento en la biomasa promedio por centro de cultivo.
Examinando la información disponible resulta factible identificar dos “momentos” distintos en el
curso de la década. Observamos, por un lado, que el número de individuos sembrados por centro de
cultivo crece significativamente entre 2002 y 2003. Vuelve nuevamente a hacerlo entre 2005 y 2007. En
nuestra opinión hay dos explicaciones distintas sobre lo ocurrido en ambos “momentos”.
A partir de 2002 se produce un fuerte aumento en la densidad de siembra, especialmente entre las
firmas más grandes de la industria. Ello deriva en dos hechos colaterales. Por un lado, crece
significativamente la rentabilidad empresaria, lo que facilita la puesta en marcha de nuevos planes de
inversión. Por otro, el aumento en la densidad de siembra también involucra un uso más intenso del
recurso agua, lo que claramente deteriora las condiciones de crianza en los centros de cultivo, lo que
acaba repercutiendo en la tasa de mortalidad con que opera el sector.
34
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
La industria vuelve a experimentar una fase de rápido crecimiento entre 2005 y-2007. También en
este caso aumenta la densidad de siembra, pero muchas de las firmas grandes han tenido el tiempo
suficiente como para traducir los aumentos de rentabilidad del 2002-2003 en nuevas inversiones en tanques
de cultivo de mayor tamaño, así como en tecnologías digitales de control de procesos. A diferencia del
escenario 2002-2003 en el que podemos hablar de una conducta coyuntural de mayor aprovechamiento de
la capacidad instalada, sin grandes inversiones adicionales en infraestructura física, la expansión de la
producción en el periodo 2005-2007 pareciera responder más a un fenómeno de “profundización”
tecnológica y al aumento en la intensidad de capital de los establecimientos salmoneros. Ello parece haber
sido especialmente cierto en el segmento de empresas “grandes” de la industria.
GRÁFICO 5
BIOMASA POR CENTRO DE CULTIVO
(Número de peces por centro —salmón atlántico— Chile)
1000000
1 000
000
800
000
800000
600
000
600000
400
000
400000
200
000
200000
0
2003
2004
2005
2006
2007
Peces por centro
Fuente: EWOS, Op.Cit., Puerto Varas, Nov.2007.
Planteada la anterior hipótesis de comportamiento debemos ahora prestar atención a la respuesta
que el recurso agua diera al aumento en la densidad de siembra y al costo que se derivara de la
sobrecarga del recurso natural. Los cuadros 12 y 10 indican con claridad que la respuesta del recurso al
aumento en la intensidad de uso no fue buena. Aumenta la tasa de mortalidad, empeoran los índices de
conversión biológica y económica, disminuye el peso promedio a cosecha y aumenta el número de días
que toma el proceso de engorde hasta la terminación del producto y su envío al mercado. Todos los
indicadores corroboran un claro deterioro en el desempeño agregado del sector. La información
disponible parece indicar que comienzan a operar rendimientos marginales negativos al uso del factor
agua ante el aumento de la densidad de siembra14.
14
En el número de Aqua de Mayo del 2009 se refirma, en base a datos aportados por SGS Acuatic Health, el claro empeoramiento que
experimentan los índices productivos en 2007-2008.
35
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
CUADRO 12
INDICADORES DE DESEMPEÑO DE LA INDUSTRIA SALMONERA CHILENA
EN EL PERIODO 2002-2007
2003
Kgr. salmón salar producidos (000)
Kgr/smolt
2004
2005
2006
71 856
76 968
82 838
102 015
3,71
3,66
3,57
3,34
2007
3,14
Kgr/ova
1,30
1,28
1,25
1,17
1,10
Peso promedio en planta
4444
4555
4342
4219
4130
Factor Conversión económica
1,36
1,40
1,38
1,42
1,52
Factor Conversión biológica
1,24
1,27
1,28
1,30
1,34
Días de cosecha
487
497
484
4.88
543
Fuente: Comparación Resultados Productivos Salmón Atlántico, Noruega-Chile. EWOS Health, Puerto
Varas, Nov. 2007.
Es interesante observar que dentro de un cuadro general de deterioro —reflejado en los
indicadores de Cuadro Nº 9— los índices son algo distintos cuando nos referimos a Salmón Coho,
Trucha y Salmón Atlántico. Este último, que es el segmento de la industria verdaderamente afectado por
el virus ISA, es el que registra los peores índices de desempeño. Ello puede verse en el cuadro Nº 13.
CUADROS 13
ÍNDICES DE CONVERSIÓN EN SALMÓN COHO, TRUCHA Y
SALMON ATLANTICO, 2006-2009, POR REGIONES
X REGIÓN SALMÓN COHO
2006
2007
2008
2009
FCR Económico
1,24
1,33
1,37
1,33
Mortalidad Acumulada
14,0
19,6
22,2
11,0
Kg. cosechado/smolt ingresado
2,55
2,22
2,31
2,55
Tiempo de Engorde promedio (mes)
10,0
11,1
10,8
9,8
X REGIÓN TRUCHA ARCO IRIS
2006
2007
2008
2009
FCR Económico
1,44
16,5
1,81
1,76
Mortalidad Acumulada
23,0
28,0
39,0
32,0
Kg. cosechado/smolt ingresado
3,32
2,89
2,15
2,24
16,97
17,59
16,99
14,41
2008
2009
Tiempo de Engorde promedio (mes)
X REGIÓN SALMÓN ATLÁNTICO
2006
2007
FCR Económico
1,44
16,5
1,81
1,76
Mortalidad Acumulada
23,0
28,0
39,0
32,0
Kg. cosechado/smolt ingresado
3,32
2,89
2,15
2,24
16,97
17,59
16,99
14,41
Tiempo de Engorde promedio
(mes)
36
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
XI REGIÓN SALMÓN COHO
2006
2007
2008
2009
FCR Económico
1,45
1,43
1,45
1,23
Mortalidad Acumulada
20,2
22,8
24,2
8,9
Kg. cosechado/smolt ingresado
2,27
2,03
2,23
2,73
Tiempo de Engorde promedio (mes)
10,6
9,4
10,5
9,3
XI REGIÓN TRUCHA ARCO IRIS
2006
2007
2008
2009
FCR Económico
1,48
1,63
1,59
1,81
Mortalidad Acumulada
21,0
25,0
27,0
38,0
Kg. cosechado/smolt ingresado
3,41
2,92
2,71
2,12
17,33
17,74
15,28
15,88
Tiempo de Engorde promedio (mes)
XI REGIÓN SALMÓN ATLÁNTICO
2006
2007
2008
2009
FCR Económico
1,48
1,63
1,59
1,81
Mortalidad Acumulada
21,0
25,0
27,0
38,0
Kg. cosechado/smolt ingresado
3,41
2,92
2,71
2,12
17,33
17,74
15,28
15,88
Tiempo de Engorde promedio (mes)
Fuente: Aqua, Mayo 2010, Producción de Salmónidos 2009, Principio del
ajuste.
El deterioro en el desempeño sectorial a que hacemos referencia resulta gráficamente identificado
por EWOS en el índice de conversión económica y biológica que mostramos seguidamente.
GRÁFICO 6
DETERIORO EN LOS INDICES DE CONVERSIÓN 2003-2007
(FRC por temporada grupos cosechados)
1,55
30
1,5
25
1,45
FCR
1,35
15
1,3
10
1,25
5
1,2
1,15
0
2003
2004
2005
FCRe
FCRb
Fuente: Op.Cit. Puerto Varas, 2007.
37
2006
% Mort.
2007
% Mort
20
1,4
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
El material hasta aquí presentado abre nuevas preguntas relacionadas con el costo que la industria
—y el país— han tenido que enfrentar a raíz de esta caída en los índices de desempeño sectorial.
Diversos profesionales del sector han efectuado cálculos para contestar esta pregunta Presentamos a
continuación los realizados por el Dr. A. Johnson15, y presentados en el Seminario de Skretting de
Noviembre de 2007 en Puerto Varas.
A. Johnson calcula primero las pérdidas derivadas de una mayor mortalidad, y suma luego a ello
el mayor tiempo de cosecha y el mayor uso de tratamientos y antibióticos y demás, llegando finalmente
a una estimación de US$ 500 millones, de perdida en el período 2001-2007, como consecuencia de la
sobrecarga del recurso agua. Es claro que se trata de una estimación a mano alzada y que podrían
hacerse diversos cálculos alternativos, pero sin duda la cifra es suficientemente expresiva como para
resaltar la importancia de la sustentabilidad ambiental de largo plazo como condición sine qua non para
un buen desempeño del sector.
RECUADRO 1
PÉRDIDAS (FUNDAMENTALMENTE SALAR)
* Mortalidad Acum.:
- 2000 a 2005: aumentó un 65% (de 15 a 25%)
* Tiempo de engorde:
- 2001 a 2005: aumentó un 10% (de 17 a 19,7%)
* Meses de engorde v/s peso cosecha:
- 2000 a 2005: reducción de 8%
* Kilo cosecha por smolt ingresado (K/smolt)
- 2000 a 2005: reducción del 19% (3.7 a 2.9)
- Dejan de producirse 96.000 toneladas
Fuente: A. Johnson. Seminario Skretting, Puerto Varas, Noviembre 2007.
CUADRO 14
TOTAL PÉRDIDAS DIRECTAS
Tipo pérdida
Millones (USD)
Producción agua dulce
50
Pérdidas de biomasa
285
FCR
126
Tratamientos
52
Operacional
20
Proceso
44
Total
550-600
Fuente: A. Johnson: Seminario Skretting, P. Varas, Noviembre 2007.
Podemos, a título de conclusión, afirmar que las ganancias de productividad logradas por vía de
economías de escala —tanques de cultivo de mucho mayor tamaño— y de cambios tecnológicos de
diversa índole, —digitalización de procesos, nuevas técnicas de alimentación y nuevas fórmulas
15
Agradecemos al Dr. A. Johnson el habernos hecho entrega en una comunicación personal del material aquí presentado, asi como su
autorización para ser citado en el presente trabajo.
38
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
alimentarias, etc.— incorporados por las empresas salmoneras en el curso de la presente década han sido
total o parcialmente anuladas por la caída en la eficiencia marginal del recurso agua, que terminó
afectando negativamente el desempeño agregado del sector. El aumento en la tasa de ganancia registrado
por las firmas en los años iniciales de la década hubo finalmente de derivar en el fracaso colectivo de la
industria en fechas más recientes, en un claro ejemplo de “trajedia de los comunes”del tipo descrito por
Hardin sobre el fin de los años 1960.
G. Impacto de la crisis sanitaria sobre exportaciones y empleo
Lo que comenzó siendo una crisis de mal manejo del recurso natural se fue transformando en una
profunda crisis sistémica que afectó negativamente tanto niveles de exportación como de empleo.
Veamos brevemente lo ocurrido en ambos planos.
Tal como señaláramos previamente —en el primer capítulo— la expansión de la industria llevó a
la generación de cerca de 50 mil puestos directos de trabajo en las regiones sureñas de Chile. Ello
permitió a la X y XI Región de Chile alcanzar índices de desocupación inferiores a la media nacional.
Por otro lado, como dicen Amtmann y Blanco (citados por R.Withelaw, Op.Cit. Pág. 285): “la
acuicultura transformó la estructura del empleo en una de las zonas de mayor población rural del país
(38% en 2001) tradicionalmente ligada a actividades agropecuarias de subsistencia, especialmente en la
Isla de Chiloé.”. El principal efecto sobre la economía campesina regional fue la transferencia de mano
de obra —principalmente femenina y juvenil— de la agricultura de subsistencia a la salmonicultura,
transformando a esta en la principal fuente de ingresos familiares.
Dicho panorama se ha revertido abruptamente en fechas recientes, como puede verse en el
Gráfico 7 presentado a continuación. Desde mediados de 2008 las regiones sureñas de Llanquihue y
Chiloé y Palena han experimentado un fuerte incremento en los índices de desocupación, acercándose a
la media nacional. En Chiloé-Palena el desempleo llegaba en mayo-junio del 2009 a 11,4%, por encima
del 10,8% a escala nacional. Dado que en muchos pueblos costeros la industria salmonera otorgaba
empleo a una fracción muy considerable de la población son múltiples las regiones que han quedado en
alto grado de vulnerabilidad. Frente a esto tanto el Gobierno como SalmonChile desarrollaron diferentes
programas destinados a palear los efectos de la cesantía. Se creó, por ejemplo, el llamado ‘Plan Salmón’
que consideró un monto de 10 mil millones de pesos con el objetivo de generar trabajo y
emprendimientos productivos para los desempleados de las regiones australes. Se estima que unas 3 mil
personas han recibido apoyo tanto de este emprendimiento como de la ‘Red Salmón’ creada por el
gremio salmonero. De todas formas, y tal como lo indica la propia gerencia de SalmonChile, el problema
está lejos de haberse superado. La recuperación de la industria está siendo por demás lenta y la
generación de puestos de trabajo muy escasa. Ha habido migración de técnicos y profesionales (buzos,
veterinarios y demás) hacia otras regiones en busca de nuevos horizontes.
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
GRÁFICO 7
TASA DE DESOCUPACIÓN NACIONAL Y PROVINCIAL EN LA REGIÓN DE LOS LAGOS
12
10
8
6
4
2
Chile
Llanquihue
Ago-Oct 2009
Feb-Abr 2009
Nov 2008-Ene2009
Sep-Nov 2008
Jul-Sep 2008
May-Jul 2008
Mar-May 2008
Ene-Mar 2008
Nov 2007-Ene 2008
Sep-Nov 2007
Jul-Sep 2007
May-Jul 2007
Mar-May 2007
Ene-Mar 2007
Nov 2006 - Ene 2007
Sep-Nov 2006
Jul-Sep 2006
May-Jul 2006
0
Chiloé y Palena
Fuente: INE. Se publica los últimos cinco días de cada mes la información del mes anterior.
Se han producido cerca de 20 mil despidos en la región y el proceso no parece aún haber entrado
en fase de reversión. Es poco lo que la política pública ha hecho a fin de aliviar el impacto negativo de la
reestructuración de la industria.
Desde el ámbito empresario se afirma —Intesal y varias de las empresas salmoneras— que las
empresas del sector han venido haciendo un esfuerzo significativo para ayudar a las zonas más afectadas
a paliar la crisis pero la respuesta desde el colectivo sindical arroja sombras de duda sobre lo alcanzado.
En lo que a impacto de la crisis sanitaria sobre exportaciones se refiere observamos que las
mismas cayeron 12,7% en 2009 respecto al 2008. Ello constituye un reflejo de precios y cantidades
simultáneamente. En materia de volúmenes la caída fue 16,1%. El cuadro 14 refleja que el impacto ha
sido diferente por especie exportada. El fuerte peso de la caída se refiere al Salmón Atlántico que es
donde la crisis sanitaria ha pegado más significativamente. Aquí los embarques fueron 21,7% menores
que en 2008 y ello se ha visto magnificado por un efecto precios haciendo que las ventas resultaron
menores en 27,5%. Las otras dos especies tuvieron un comportamiento disímil. En salmón coho los
retornos aumentaron 41%, pero ello fue casi íntegramente consecuencia de mejores precios. Los
volúmenes embarcados solo crecieron 1,4%. En el caso de truchas los volúmenes de exportación
experimentaron una importante caída —20,6%— que fuera casi completamente compensada por un
idéntico aumento de precios.
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
CUADRO 15
IMPACTO DE LA CRISIS SANITARIA SOBRE EXPORTACIONES, POR ESPECIES
2008
2009
Var.
%
Part.
2008
2009
Var.%
Part.
TOTAL
545 950
458 966
-16,1
100
2 490 344
2 174 421
-12,7
100
Salmon Atlant.
232 316
181 966
-21,7
39,7
1 497 010
1 085 392
-27,5
49,9
Salmon Coho
88 536
89797
1,4
19.,6
298 849
421 523
41,0
19,4
Salmon Rey
100 271
87.252
-13,0
19,0
100 475
73 010
-27,3
3,4
Trucha
124 827
99.051
-20,6
21,6
594 010
594 493
0,1
27,3
Fuente: Producción de salmónidos 2009, Aqua, Mayo 2010, Pág.14.
Concluimos aquí este capítulo dedicado a examinar el desarrollo evolutivo de la industria
salmonera, llegando hasta la crisis sanitaria que contemporáneamente afecta el desempeño de la industria
y al impacto de esta ultima sobre exportaciones y empleo
Los capítulos tres y cuatro que siguen están dedicados a estudiar el comportamiento del marco
regulatorio y del Sistema Innovativo Sectorial, respectivamente. Solo después de haber cubierto dichos
temas, y de haber profundizado en el análisis de los cambios de conducta que la industria y las agencias
regulatorias experimentan en años recientes como consecuencia del virus ISA —tema que encaramos en
el quinto capítulo— estaremos en condiciones de plantearnos —en el capítulo sexto, y último de este
trabajo— preguntas de política pública y recomendaciones de cara al futuro.
41
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
III. El cuadro regulatorio e
institucional
Chile no tiene una larga historia institucional en materia pesquera ni
tampoco tradiciones o una ‘cultura’ ligada a ‘lo marítimo’. A resultas de
ello, no es un país con un Sistema Innovativo fuerte relacionado con las
Ciencias del Mar, como lo son España, Japón o Noruega. La primera
legislación en materia pesquera data de los años 1930. En 1934 se pone al
SAG a cargo de dicha actividad, lo cual implica que los primeros
esfuerzos dirigidos a crear institucionalidad en este campo se radican en el
ámbito del Ministerio de Agricultura. Es recién en 1979 cuando se decide
profundizar la participación del sector público en este campo, y se le
otorgan funciones y atribuciones en materia de pesca al Ministerio de
Economía, Fomento y Reconstrucción. Se crean en ese momento la
Subsecretaría de Pesca, el Consejo Nacional y el Servicio Nacional de
Pesca, todos dependientes de dicho ministerio.
La Ley 18.892, de 1991, Ley General de Pesca y Acuicultura,
refundió, coordinó y sistematizó la numerosa legislación pesquera que se
encontraba dispersa en diversas Leyes; Decretos Ley; Decretos con Fuerza
de Ley y Decretos Supremos.
Dicha Ley se constituyo en la principal norma jurídica del país en
materia pesquera. La misma estableció el marco general de regulación del
comportamiento de los distintos actores que utilizan el borde costero.
Entre los temas que regula se encuentran la pesca extractiva industrial y
artesanal; la acuicultura; la investigación pesquera; la pesca de
transformación y la pesca deportiva.
La LGPA se fue complementando a través del tiempo con otras
leyes y reglamentos que dan forma a la institucionalidad y a las reglas del
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
juego en materia de concesiones, áreas de manejo, parques marinos y reservas marinas, espacio costero
de los pueblos originarios y demás.
En otros términos, el marco regulatorio que va tomando forma en Chile en lo que atañe a
actividad pesquera surge de la necesidad de balancear los intereses, de diferentes sectores de la
comunidad que hacen uso costerote la franja costera del país. Están, por un lado, los derechos de uso y
goce que el Ministerio de Defensa otorga a una persona para realizar actividades de acuicultura pero
también están las ‘áreas marinas protegidas’ (AMP), las ‘áreas de manejo y explotación de recursos
bentónicos’ (AMERB), las áreas de “uso consuetudinario, que son aquellas realizadas por una
comunidad o asociación de comunidades de manera habitual y reconocidas como manifestaciones de su
cultura, y otras. En otros términos, el Estado Nacional es responsable tanto por entregar concesiones de
explotación acuícola y ejercer acciones de monitoreo de impacto ambiental, pero también lo es como de
asegurar un manejo socialmente adecuado del recurso agua velando por otros usos más allá de la
industria salmonera propiamente tal. El desarrollo de la institucionalidad, la creación y las
modificaciones del Reglamento Ambiental de la Acuicultura (RAMA) y del Reglamento Sanitario de la
Acuicultura (RESA) responden justamente a esa intención de fortalecer la acción del Consejo Nacional
de Pesca arbitrando entre distintos intereses cruzados, muchas veces hasta antagónicos, en relación al
uso de servicios ambientales.
A partir de la LGPA de 1991 la Subsecretaría de Pesca elaboró los estudios técnicos para la
determinación de las áreas aptas para la acuicultura (AAA). Se tomaba en cuenta, en atención a la
multiplicidad de usuarios potenciales del recurso agua, las actividades pesqueras artesanales y sus
comunidades, los accesos y salidas de puertos y caletas, las áreas de fondeo de la escuadra nacional, los
aspectos turísticos, y las “áreas protegidas” antes mencionadas.
En 1996 comienza a regir el Reglamento del Sistema de Evaluación Ambiental (SEIA) que obliga
a los solicitantes de concesiones de explotación acuícola a ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental y a presentar una Declaración de Impacto ambiental (DIA) ante la Comisión Regional de
Medio Ambiente (CORAMA). A partir de ese momento se inicia un proceso de identificación de
variables y parámetros a ser cumplidos por los distintos tipos de proyectos de concesión puestos a
consideración de la autoridad gubernamental.
A partir de 2001 comienzan a implementarse progresivamente RESA y RAMA, a través de
programas sanitarios generales y exigencias para el cumplimiento de objetivos de protección ambiental.
Como vemos, el marco regulatorio es relativamente reciente y va adquiriendo creciente
complejidad a través del tiempo. Por otro lado, las áreas aptas para la acuicultura resultan cada vez más
estrechas dada la reducida superficie costera en que la industria se halla localizada. Un reciente estudio
de GEQ Chile describe con claridad este vínculo entre la creciente necesidad regulatoria, la morfología
de la industria y el alto grado de saturación que exhiben las zonas de localización de los centros de
cultivo. Dice el informe del GEQ: “Durante todo el periodo siguió rigiendo la distancia entre centros
solo para las solicitudes de concesión de salmones —2.778 metros entre concesiones— pero hacia el
final del período 1990-1999 comienza a verificarse escasez de sectores protegidos. También hay un
cambio progresivo en la estrategia de la industria: los proyectos técnicos que acompañan las solicitudes
de concesión incluían pedidos significativamente mayores por centro, principalmente porque se disponía
de mejor tecnología para acceder a sectores mas profundos” (Pág. 40, Op. Cit)16.
El estudio de GEQ Chile concluye afirmando que la región parece haber alcanzado un ”techo” de
saturación difícil de superar. Dice al respecto:
“Sin duda que el último período ha representado la máxima intensificación de uso de las
concesiones de acuicultura en la Región de Los Lagos, especialmente aquellas destinadas al cultivo de
16
Fíjese la concordancia de este hecho con previamente argumentado en el Capitulo Segundo de este estudio. El estudio del GEQ no
argumenta, sin embargo, que esto esta ocurriendo entre los establecimientos “grandes” de la industria pero no necesariamente entre los
establecimientos “chicos” que siguen atados a tecnologías más “viejas”.
44
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
salmón. Sin embargo, los niveles de cosecha anual de salmónidos en esta Región han permanecido casi
estables alrededor de las 477.000 toneladas anuales en los últimos cuatro años, excepto el año 2006 que
alcanzó el máximo registro histórico de 499.512 t. Los centros de cultivo que registraron cosecha
durante 2006 y 2007 fueron 241 y 242, respectivamente, lo que representó entre 45 y 50% del total de
centros autorizados. Esto significa que el resto de los centros autorizados permaneció en período de
descanso o que algunos debido a sus inadecuadas condiciones ambientales ya no están siendo usados
productivamente. También puede significar que el total de centros que realmente pueden operar en la
Región de los Lagos está en torno a 240 a 250 centros, con promedios de cosecha anual en torno a 2.000
-3.000 toneladas. Considerando que en la Región ya no quedan espacios disponibles para nuevos centros
de cultivo de salmón debido a las limitaciones impuestas por las AAA y las distancias que estos centros
deben mantener con otros centros autorizados es posible concluir que el cultivo de salmones en esta
Región ha alcanzado la máxima capacidad espacial y productiva.” (Subrayado del presente autor).
La discusión anterior sugiere que el cuadro regulatorio e institucional Chileno es abundante en
leyes, decretos y resoluciones relacionados con la explotación y el cuidado de los recursos marinos, la
pesca artesanal, la salmonicultura y demás y también que los crecientes problemas de bioseguridad y de
mal manejo ambiental que se han suscitado en los últimos años, son producto del hacinamiento de los
centros de cultivo así como de la presencia de otros usuarios de servicios ambientales también operando
en las mismas zonas. En otros términos, la crisis ambiental y de sanidad no resulta de la falta de un
marco regulatorio y de monitoreo de impacto ambiental adecuado, sino de la deficiente aplicación del
mismo y el alto grado de hacinamiento de la industria y su superposición con otros usuarios de la franja
costera. En este contexto, la fragilidad de los vínculos público/privados refleja la falta de una verdadera
Estrategia Nacional de largo plazo en materia de uso de la franja costera y desarrollo de la acuicultura.
Ello constituye un vacío institucional importante que será necesario llenar a futuro estableciendo el
verdadero valor de uso de los servicios ambientales que brinda dicha franja costera y estableciendo
regalías de uso en acuerdo con el precio de equilibrio de dichos servicios ambientales.
Resalta también el hecho de que el cuadro ambiental e institucional en el que actualmente se
discute la restructuración de la industria hacinamiento de centros de cultivo en determinadas regiones y
agotamiento de los espacios disponibles para el otorgamiento de nuevas concesiones en dichas áreas,
necesidad de nueva infraestructura de puertos y servicios sociales para expandir las regiones de
localización de los centros de cultivo, mayor demanda de estudios previos al otorgamiento de nuevas
concesiones, y el hecho de que solo las firmas de mayor porte estén en condiciones de reestructurar su
operatoria en barrios con descansos programados sugiere la existencia de un cuadro de alto conflicto de
cara al futuro. Son muchos y muy variados los temas del ámbito regulatorio que requieren una
reconsideración por parte de los estamentos legislativos e institucionales de la sociedad chilena en el
camino de reestructuración de largo plazo que demanda la acuicultura doméstica.
En el apéndice que sigue se presente un breve recuento del marco jurídico que regula el sector.
Apéndice
El marco legal e institucional distinto de la acuicultura
Ley 20.249 Crea el espacio costero marino de los pueblos originarios (ECMPO).
Esta ley busca establecer un espacio de privilegio para los pueblos originarios, con el objetivo de resguardar el
uso consuetudinario de dichos pueblos, mantener las tradiciones y el uso de los recursos naturales.
D.S. 290/1993 Reglamento de concesiones y autorizaciones de acuicultura.
El reglamento establece en mayor detalle quienes pueden ser titulares de concesiones o autorizaciones de
acuicultura; el procedimiento que se debe seguir para la obtención de éstas; señala los grupos de
especies sobre los cuales se puede solicitar una autorización o concesión de acuicultura; dispone normas
relativas al arriendo y transferencias de concesiones; detalla los causales de caducidad y demás.
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
D.S. 314/2004 Reglamento de acuicultura en áreas de manejo
Dentro de las “áreas de manejo” se ubican las actividades de producción que a partir de los recursos
hidrobiológicos organiza el ser humano.
El reglamento establece las condiciones y requisitos que se deben cumplir para poder realizar
acuicultura en áreas de manejo donde se especifica: la superficie autorizada; las especies autorizadas; las
medidas de administración; el contenido del proyecto técnico y de la solicitud, el procedimiento que se
debe seguir para obtener la autorización definitiva por parte de la Subsecretaría de Pesca.
D.S. 355/1995 Reglamento de áreas de manejo
Las Áreas de Manejo y Explotación de Recursos Bentónicos consiste en la asignación de áreas determinadas
a organizaciones de pescadores artesanales legalmente constituidas para su manejo y explotación.
El reglamento determina las condiciones y modalidades de los términos técnicos de referencia de
los proyectos de manejo y explotación de recursos bentónicos, las instituciones que los efectuarán y los
antecedentes que deben proporcionarse en la solicitud.
D.S. 238/2004 Reglamento de parques marinos y reservas marinas.
Todo parque o reserva contará con un Plan General de Administración, el que es elaborado por el
Servicio Nacional de Pesca y por la Subsecretaría de Pesca, en consulta a los organismos públicos
Regionales que correspondan.
El reglamento determina el contenido de los informes técnicos que fundamenten el
establecimiento de los parques marinos y reservas marinas, además regula la tuición de tales áreas y la
administración de las medidas, con el fin de alcanzar las finalidades previstas por la Ley General de
Pesca y Acuicultura.
D.S. 49/2006 Reglamento de viveros y centros de matanzas
El reglamento tiene por objeto regular las condiciones y requisitos exigidos para autorizar la operación de
viveros y centros de matanza. Asimismo, el reglamento determina la obligatoriedad de inscripción de viveros
y plantas de proceso y la información que los titulares deban entregar al Servicio Nacional de Pesca.
D.S. 475/1994 Política Nacional de Uso del Borde Costero
Este Decreto Supremo, señala los principios generales, (Política Nacional; de Estado; multidisciplinaría
y sistematizada) el ámbito de aplicación (terrenos de playa fiscales ubicados dentro de una franja de
ochenta metros de ancho, medidos desde la línea de la más alta marea de la costa del litoral, b) la playa,
c) las bahías, golfos, estrecho y canales interiores, y d) el mar territorial de la República.) y los objetivos
de la política Nacional del Uso de Borde Costero, creando además la Comisión Nacional del Uso del
Borde Costero, que es presidida por el Ministro de Defensa.
D.S. 125/2003 Política Nacional de Acuicultura.
Este Decreto Supremo crea la Comisión Nacional de Acuicultura, cuya función es asesorar al presidente
de la república en la formulación y evaluación de las acciones medidas y programas que se requieran
para implementar la Política Nacional de Acuicultura.
Entorno ambiental
Reglamento Ambiental para la Acuicultura (RAMA)
El reglamento establece una serie de medidas tendientes a asegurar la protección del medio ambiente para que
los establecimientos de acuicultura operen en niveles compatibles con las capacidades de carga de los cuerpos
de agua lacustres, fluviales y marítimos donde se emplazan.. Este reglamento es aplicable a todas las
actividades de acuicultura. Asimismo el reglamento establece una serie de instrumentos medioambientales,
que buscan medir los posibles efectos que la actividad acuícola tiene sobre el medio ambiente.
Ley 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente
La Ley 19.300 establece la obligatoriedad que tienen los proyectos de explotación intensiva, cultivo, y
plantas procesadoras de recursos hidrobiológicos de someterse al Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental (SEIA), ya sea a través de una Declaración de Impacto Ambiental o a través de un Estudio de
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
Impacto Ambiental. Además, crea la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) y las
Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMAs).
Ley de Navegación DL 2222
La Ley regula las actividades concernientes a la navegación o relacionadas con ella y sus disposiciones
tienen prioridad por sobre cualquier norma vigente en esta materia.
Reglamento del S.E.I.A. (D.S Nº 95/01)
Este Reglamento se hace cargo de detallar los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental,
determinando en detalle qué actividades deben someterse al Sistema, y establece las disposiciones por
las cuales se regirá el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y la Participación de la Comunidad,
de conformidad con los preceptos de la ley Nº 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente.
Reglamento de emisión de Riles
El reglamento establece la concentración máxima de contaminantes permitida para residuos líquidos
descargados por las fuentes emisoras, a los cuerpos de agua marinos y continentales superficiales de la
República de Chile.
Entorno sanitario
Reglamento de Medidas de Protección, Control y Erradicación de Enfermedades
de alto riesgo para especies o Reglamento Sanitario (RESA)
Este reglamento establece las medidas de protección y control para evitar la introducción de
enfermedades de alto riesgo que afectan a las especies hidrobiológicas, sea que provengan de la
actividad de cultivo con cualquier finalidad o en su estado silvestre, aislar su presencia en caso de que
éstas ocurran, evitar su propagación y propender a su erradicación. En todo caso las disposiciones del
reglamento se aplicarán no sólo a las actividades de cultivo, sino también al transporte, repoblamiento y
transformación de especies hidrobiológicas.
El Reglamento no contempla la participación del Gobierno Regional, ya que establece como
autoridad Sanitaria al Servicio Nacional de Pesca, el que deberá dictar el detalle de las medidas a través
de los Programas Sanitarios, y dentro de las fiscalizaciones estas también le corresponden al Servicio
Nacional de Pesca.
Reglamentos sobre importación de especies hidrobiológicas
El Reglamento establece el procedimiento para la importación de especies hidrobiológicas.
Programas sanitarios del Servicio Nacional de Pesca
Los Programas Sanitarios son dictados por el Servicio Nacional de Pesca a través de resoluciones que
pueden ser de carácter general o específico.
Los programas generales determinarán las medidas sanitarias adecuadas de operación, según la
especie hidrobiológica utilizada o cultivada, con el fin de promover un adecuado estado de salud de la
misma, así como evitar la diseminación de enfermedades.
Los programas específicos estarán referidos a la vigilancia, control o erradicación de cada una de
las enfermedades de alto riesgo de las especies hidrobiológicas en todos sus estados de desarrollo.
Existen programas Sanitarios Generales para los procedimientos de limpieza; manejo sanitario de los
alimentos; manejo sanitario de la reproducción; procedimientos de cosecha; manejo de desechos; manejo de
enfermedades; manejo de mortalidades; procedimientos de desinfección de ovas; procedimientos de
transporte; sistema de registro de datos; procedimientos para la investigación oficial de enfermedades de
etiología desconocida; procedimiento de control de los tratamientos terapéuticos y profilácticos.
Los Programas Sanitarios Específicos comprenden: Programas de Vigilancia epidemiológica;
Programas de Control y Programas de Erradicación
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
La aplicación de este vasto conjunto de leyes y reglamentos esta en manos de diversas agencias
del Sector Publico entre las que sobresalen Sernapesca y CONAMA. Veamos seguidamente cuales son
sus funciones.
Sernapesca17
Funciones
Ejecuta la política pesquera nacional y fiscaliza el cumplimiento de las leyes y normativas que regulan la
actividad. Le compete velar por la calidad sanitaria de los productos pesqueros destinados a mercados
internacionales, proponer planes de desarrollo para la pesca deportiva, ejercer la tuición de parques y
reservas marinas, proveer las estadísticas pesqueras oficiales del sector pesquero chileno.
Sernapesca preside los cinco Consejos Zonales de Pesca y los doce Consejos de Pesca, creados
por la Ley General de Pesca y Acuicultura. Dirige y actúa como Secretaría Ejecutiva del Fondo de
Fomento de la Pesca Artesanal, creado también por la mencionada Ley.
Misión
Aplicar la normativa sectorial pesquera, de acuicultura, sanitaria y ambiental, así como los acuerdos
internacionales que regulan la actividad, a fin de contribuir al desarrollo sustentable y a la
competitividad de los sectores de pesca y acuicultura. Así mismo, le compete otorgar la garantía oficial
de inocuidad a los productos de exportación pesqueros y de acuicultura.
Objetivos Estratégicos
• Monitorear, controlar y vigilar el cumplimiento de normas legales y reglamentarias
establecidas para el ejercicio de las actividades pesqueras y de acuicultura.
• Reforzar la fiscalización de las actividades de acuicultura a fin de resguardar el estatus
sanitario y ambiental del país.
• Colaborar con el esfuerzo exportador del país, otorgando el respaldo oficial exigido por los
mercados de destino a través de la certificación de la inocuidad de los productos de
exportación pesqueros y de acuicultura.
• Disponer de la información de la actividad sectorial y administrar los registros pesqueros y de
acuicultura con el fin de facilitar la toma de decisiones para el cumplimiento de la normativa
pesquera y la emisión de la estadística pesquera oficial del país. Participar en el desarrollo del
sector pesquero artesanal, a través de la difusión de políticas y normativas aplicables a la
actividad, y el apoyo técnico sectorial.
CONAMA18
La Comisión Nacional del Medio Ambiente, CONAMA, fue creada en 1994 por la ley 19.300, sobre
Bases Generales del Medio Ambiente19. CONAMA es un servicio público funcionalmente
descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios.
Sus funciones son las siguientes:
• Proponer al Presidente de la República las políticas ambientales del Gobierno.
• Informar periódicamente al Presidente de la República sobre el cumplimiento y aplicación de
la legislación vigente en materia ambiental.
• Actuar como órgano de consulta, análisis, comunicación y coordinación en materias
relacionadas con el medio ambiente.
17
18
19
Fuente: Sernapesca.
Fuente: CONAMA
Documento legal marco de protección al medio ambiente que abarca temáticas relacionados con instrumentos de gestión, como educación
e investigación, normas de calidad y emisión, áreas silvestres protegidas, planes de prevención y descontaminación, entre otros.
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• Mantener un sistema nacional de información ambiental, desglosado regionalmente, de
carácter público.
• Administrar el sistema de evaluación de impacto ambiental a nivel nacional, coordinar el proceso
de generación de las normas de calidad ambiental y determinar los programas para su
cumplimiento.
• Colaborar con las autoridades competentes en la preparación, aprobación y desarrollo de
programas de educación y difusión ambiental, orientados a la creación de una conciencia nacional
sobre la protección del medio ambiente, la preservación de la naturaleza y la conservación del
patrimonio ambiental, y a promover la participación ciudadana en estas materias.
• Coordinar a los organismos competentes en materias vinculadas con el apoyo internacional a
proyectos ambientales, y ser, junto con la Agencia de Cooperación Internacional del
Ministerio de Planificación y Cooperación, contraparte nacional en proyectos ambientales con
financiamiento internacional.
• Financiar proyectos y actividades orientados a la protección del medio ambiente, la
preservación de la naturaleza y la conservación del patrimonio ambiental.
La normativa pesquera vigente, faculta a las Intendencias Regionales para crear los Consejos
Regionales de Pesca, cuyo objetivo principal es la identificación de los problemas que afectan al sector
pesquero regional. Deben elaborar propuestas de solución e informes técnicos. Los Consejos Regionales de
Pesca son presididos por el Director Regional de SERNAPESCA correspondiente. Por otra parte la normativa
establece la creación de cinco organismos zonales denominados Consejos Zonales de Pesca, estos tienen un
carácter consultivo o resolutivo. Estos Consejos son presididos por el Director Zonal del Sernapesca.
49
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IV. El sistema de innovación de la
salmonicultura chilena
En este capítulo estudiaremos la conducta innovativa y tecnológica de la
industria salmonera chilena. Para poder avanzar en esta dirección se hace
necesario definir primero una serie de conceptos del ámbito de la Teoría de
la Innovación y el Cambio Tecnológico que muchas veces se usan de
manera vaga en el debate económico contemporáneo. Clarificado el marco
analítico en el que llevaremos adelante nuestra discusión de estos temas
proseguimos —en la segunda parte del capítulo— con el análisis del
comportamiento tecnológico e innovativo de la industria salmonera chilena.
A. Innovación y desarrollo, una breve
discusión conceptual
La Moderna Teoría del Crecimiento —tal como la misma se desarrolla a
partir del artículo seminal de R. Solow de mediados de los años 1960—
carece de una explicación convincente acerca del origen último del
cambio tecnológico, de los determinantes de la conducta innovativa, y del
papel que en este sentido cumplen diversas organizaciones e instituciones
de la sociedad. Respecto de las organizaciones, observamos que algunas,
pese a incidir en la conducta tecnológica e innovativa de los agentes
productivos, muchas veces ni siquiera operan en base a lógicas
convencionales de mercado. Ejemplo de ello son las universidades, los
institutos públicos de I&D, las agencias regulatorias del Estado, los
sindicatos y otras. Pese a incidir sobre las decisiones tecnológicas y de
inversión de los agentes productivos estas organizaciones muchas veces
responden a incentivos muy distintos a los que imagina el análisis
económico convencional. En relación a las instituciones —definidas como
reglas inmateriales del juego— tampoco la teoría recibida es
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completamente clara en lo que atañe al papel que desempeñan, por ejemplo, las leyes de propiedad
intelectual o los regímenes diferenciados de incentivos entre sectores productivos como fuerzas
determinantes del comportamiento innovativo.
La falta de una verdadera teoría explicativa de la conducta innovativa y el cambio tecnológico, y
el hecho de que el conocimiento sea típicamente un bien no rival y no enteramente apropiable respecto al
cual las reglas de mercado funcionan de manera muy imperfecta, ha llevado a que un extenso sector de la
profesión buscara una aproximación diferente al tema de los determinantes de la conducta de los agentes
económicos en este campo de la actividad productiva. Dicha búsqueda de un paradigma alternativo ha
dado origen a una metáfora ‘evolucionista’ (Neoschumpeteriana) en la que el crecimiento es explicado
por ciclos recurrentes de creación/destructiva y por discontinuidades en los regimenes tecnológicos y
competitivos en que funcionan distintas actividades productivas, regiones o países. Dichos cambios en
los regimenes tecnológicos y competitivos ocurren a raíz de transformaciones en el cuadro institucional
y de incentivos. Lejos de ver el tema como un proceso de equilibrio esta lectura del desarrollo plantea la
necesidad de usar el lenguaje Darwiniano de la selección, donde la competencia actúa como filtro
selectivo, y el proceso de creación de “novedad” y diversidad en la economía constituye el camino por el
cual algunos países, regiones o industrias alcanzan mejor desempeño que otros a través del tiempo. Se
crea ”novedad” y diversidad cuando se abren industrias nuevas en la economía, cuando entran en escena
nuevas empresas trayendo consigo nuevos productos, nuevos procesos productivos o nuevas formas de
organizar la producción. Se desempeñan mejor aquellas sociedades, regiones o industrias que innovan
más creando más diversidad en la estructura productiva y permitiendo que la competencia actúe como
filtro selectivo que gobierna el ciclo recurrente de creación destructiva. Se abandona en este marco
teórico la metáfora del “agente representativo” y de los mercados en equilibrio y se pasa a un escenario
analítico en el que las diferencias de comportamiento entre agentes, la búsqueda de “lo nuevo” bajo
condiciones de imperfecta información e incertidumbre y las rentas monopólicas derivadas de la
innovación constituyen parte importante de la explicación del desarrollo.
En el proceso de avanzar en esta dirección los autores evolucionistas se ven obligados a
abordar, por un lado, la definición de que es lo que se entiende por ”nuevo” (nuevo para quien: para la
firma, para la industria, para el mundo?) y, por otro, la forma en que se organizan y comportan los
llamados Sistema Innovativos Nacionales (SIN) de un país dado, región o industria, entendidos estos
como el locus o entramado de organizaciones e instituciones que inciden sobre el comportamiento
innovativo y tecnológico de los agentes productivos (Nelson y Winter, 1982).
A poco que nos planteamos la pregunta de qué significa “nuevo” surgen diversas posibles
respuestas. Algo puede ser nuevo para una firma, sin que necesariamente lo sea para la industria y,
menos aun, a escala del país o del mundo. Esto indica que hay distintos “niveles” de novedad,
dependiendo de la unidad de análisis a que nos estamos refiriendo. Algo que es “nuevo” para la firma,
pero que no lo es para la industria o para el país, tiende por lo general a ser un conocimiento
“incremental” o “adaptativo” que solo tiene un impacto “menor” localizado, que incide sobre la
productividad de la firma pero no de la industria o de la economía en su conjunto. Es el caso de
mejoras de productos, procesos productivos o formas de organización de la producción que
generalmente la firma introduce “sobre la marcha”, modificando en el margen la rutina operativa con
la que funciona. Este tipo de conocimiento incremental por lo general no llega a merecer una patente
de invención, ya que no tiene “altura inventiva” o “grado de novedad” suficiente como para
justificarlo. Ello no lo desmerece como fuerza que incide positivamente sobre la productividad de la
firma, pero le quita significación desde el punto de vista de su impacto sobre la productividad de la
industria o del conjunto de la economía.
Por otro lado, están las innovaciones “mayores”, esto es, las que asociamos a la introducción de
productos, procesos productivos o formas de organización de la producción de impacto sistémico, esto
es, que afectan a la totalidad de una industria, región o país. Estos también son conocimientos
“nuevos” pero su ámbito de incidencia es mucho más amplio, llegando en el límite a trasformar
completamente el paradigma tecnológico previamente existente en una rama de actividad, o incluso de
la economía en su conjunto. La telefonía digital, el Internet, la producción de cobre por lixiviación
52
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
bacteriana o la organización de la firma en torno a un esquema de especialización flexible a diferencia
del modelo Fordista de producción “en línea”, constituyen ejemplos de cambios tecnológicos
“mayores” - de producto, procesos y organización del trabajo - capaces de motorizar episodios de
creación destructiva de escala sistémica.
La discusión anterior nos permite comprender otro hecho de importancia a los efectos de lo
aquí argumentado. Creación de nuevos conocimientos y esfuerzos de investigación y desarrollo no son
conceptos idénticos, ni sustitutivos el uno por el otro. La creación de conocimientos “menores”,
incrementales o de mejoramiento de productos y procesos ya conocidos muchas veces no requiere de
esfuerzos de I&D ni de la existencia en la empresa de un departamento de I&D o de equipos
experimentales y plantas piloto. Las encuestas de innovación tradicionalmente empleadas para medir
el esfuerzo innovativo de una firma o de una industria o país por lo general fracasan en captar la
creación incremental de conocimientos que tiene lugar al interior de la empresa, pari pasu con la
producción. Muchas empresas no realizan gastos de I&D pero ello no significa que no generen
nuevos conocimientos de producto, procesos y organización de la producción, para ir resolviendo
sobre la marcha las nuevas preguntas que se le van planteado cotidianamente.
Esto implica que aun cuando el gasto en I&D sea la variable más utilizada para medir el
esfuerzo que un país, región o empresa realizan para crear nueva tecnología, una mejor caracterización
de lo que de verdad nos interesaría medir debería utilizar indicadores más finos del proceso de
creación de nuevos conocimientos que tiene lugar al interior de la empresa.
En la mayoría de los países los gastos de I&D se llevan a cabo en unas pocas empresas grandes,
ya que median fuertes economías de escala en la búsqueda de nuevos conocimientos tecnológicos. Por
ejemplo, en el caso de Chile, menos del 1% de las firmas explican la totalidad del gasto de I&D y solo
26 empresas grandes cubren el 60% del total (Benavente et al., 2005). Esto, sin embargo, no
constituye un buen indicador de cuanto es el esfuerzo que la sociedad realiza en la creación de nuevos
conocimientos productivos. Por definición lo que logramos medir es una gruesa subestimación de lo
que verdaderamente ocurre en esta materia. Veremos algo mas adelante que algo de esto pasa
efectivamente en el caso que aquí nos ocupa.
En resumen: comenzando por el plano de la firma, debemos comprender que I&D no es
sinónimo de esfuerzos de creación de conocimiento, en tanto esto último puede existir sin que exista
lo primero. Además, los conocimientos nuevos creados por la empresa pueden ser “mayores” o
“menores” dependiendo de su ámbito de incidencia. “Menores” son los conocimientos incrementales
en productos, procesos y formas de organización del trabajo ya existentes, “mayores” son los que
cambian significativamente el “estado del arte” en un campo productivo dado.
Pasemos ahora al plano macro.
Mas allá de lo que ocurre al interior de la firma también debemos tomar en cuenta el hecho de
que el comportamiento innovativo y tecnológico de la sociedad está influido por la conducta de
bancos e instituciones financieras, agencias regulatorias del sector público encargadas de monitorear
el comportamiento de las empresas, institutos de investigación del sector público, universidades,
municipalidades, los brokers y agencias internacionales de acreditación, firmas de ingeniería, y, de
manera mas general, por los diversos departamentos de gobierno encargados de apoyar y financiar el
desarrollo de capacidades tecnológicas en la sociedad (Corfo, Conicyt, etc.).
La investigación de los últimos años destaca la importancia que tienen todas estas
organizaciones para que un país avance en la esfera de la innovación y de la creación de tecnología. El
desempeño innovador de la firma obviamente depende de lo que esta hace buscando, adaptando y
mejorando las tecnologías de producto, proceso y organización del trabajo, pero también depende
—positiva o negativamente— del papel que juegan las diversas organizaciones antes mencionadas
que, de una forma u otra, inciden sobre el comportamiento tecnológico de la empresa. De allí que
contemporáneamente se hable de la innovación como de un fenómeno sistémico, que involucra un
dialogo “en red” entre empresas, consumidores, proveedores, universidades, agencias regulatorias del
Estado, municipios, sindicatos laborales y demás. Todo esto resalta la creciente percepción de que la
53
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
innovación es un fenómeno social y no solo individual. En el plano de la teoría esto se refleja en el
hecho de que se ha ido avanzando desde la noción de “learning by doing” de K. Arrow, al “learning
by interacting” de B. T. Lundvall, o al “aprendizaje en redes” de autores contemporáneos como
Nonaka y otros.
En resumen: a nivel micro, es decir en el ámbito de la firma, debemos comprender que ésta
genera nuevos conocimientos —que muchas veces no son “nuevos” a escala de la industria o el país— y
que muchos de estos conocimientos nuevos para ella son de carácter “menor” y no llegan a requerir
esfuerzos formales de I&D o a tener la altura inventiva suficiente como para merecer una patente de
invención. Todo ello no le quita importancia a lo que ocurre en este plano. A nivel macro, los esfuerzos
que una sociedad —región o industria— realiza en la creación de nueva tecnología están mediatizados
por el comportamiento sistémico de una gran diversidad de agencias y organizaciones de la sociedad que
de una manera u otra inciden sobre la conducta innovativa de la misma. El dicho entramado de
organizaciones e instituciones es lo que llamamos el Sistema Innovativo de una sociedad, región o rama
productiva. El comportamiento del SIN tiene un alto grado de “path dependency”. Esto es, refleja la
inercia histórica que normalmente subyace bajo el comportamiento de todo grupo humano. “Natura non
facit saltum” decía Marshal destacando la importancia del pasado como determinante del presente y aun
del futuro.
Establecido todo lo anterior debemos comprender que median enormes diferencias entre países
y sectores productivos, en la manera como lo micro y lo macro interactúan entre si y determinan el
mejor o peor desempeño tecnológico e innovativo de la sociedad o de determinados sectores de la
industria. El desempeño se expresa a través de mejoras de productividad, introducción de nuevos
productos y/o procesos productivos, una mejor inserción competitiva internacional, la venta de
servicios tecnológicos en terceros países, y demás. El diagrama 1 nos permite comprender de manera
un poco más fina los temas hasta aquí discutidos.
DIAGRAMA 1
CAPACIDADES TECNOLOGICAS LOCALES, INNOVACIÓN “MENOR” Y EL DESARROLLO DE LA
CAPACIDAD TECNOLOGICO LOCAL EN LATINOAMERICANA.
Frontera universal
Brecha
Países de
América Latina
Investigación básica
Desarrollo de nueva generación de
productos y procesos
Desarrollo de productos y procesos
Mejoramiento de productos
Mejoramientos de procesos
Operación de la tecnología
Fuente: Elaboración propia.
El desplazamiento desde la base de la pirámide hacia la cúspide —esto es, el avance desde
actividades de desarrollo tecnológico “menor” a actividades de mayor sofisticación y complejidad
técnica— involucra mayores gastos de I&D por parte de la firma, pero también distintas formas de
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CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
interacción con otros agentes del sistema innovativo de la sociedad, bancos, universidades,
laboratorios públicos y demás. No siempre los mercados actúan de manera óptima coordinando estas
formas de interacción, proveyendo capital de riesgo (venture capital), o facilitando la cooperación
entre firmas y otros agentes del sistema innovativo. En otros términos, existen múltiples razones que
explican porque el sistema de precios no necesariamente actúa de manera adecuada induciendo el
desarrollo de nuevas tecnologías de “clase mundial”. Son justamente estas fallas de mercado y los
problemas de coordinación entre agentes del sistema innovativo los que la autoridad pública debe
tratar de resolver a efectos de mejorar el desempeño tecnológico de la economía.
Avanzar hacia la parte superior de la pirámide involucra programas mas complejos y de más larga
duración en tareas de I&D. Las firmas que avanzan en esa dirección asignan a ello presupuestos que
normalmente oscilan entre 5 y 10% de sus ventas anuales, que financian laboratorios de investigación,
plantas piloto, construcción de prototipos y demás. Es este aumento del costo de explorar la frontera
universal del conocimiento lo que justifica el apoyo estatal a los esfuerzos privados de exploración de
dicha frontera. Puede también justificar un marco adecuado de protección a la propiedad industrial que
amortigüe la imperfecta apropiabilidad del conocimiento y otorgue condiciones de monopolio sobre el
mismo por un lapso determinado de tiempo antes de pasar al dominio público. Solo los países que
desarrollan una estrategia nacional para resolver estos complejos problemas de coordinación y de fallas
de mercado en el campo de la innovación, parecen ser los que contemporáneamente están avanzando en
esta materia.
La ausencia de estas formas de coordinación público/privada y de una institucionalidad y un
régimen de incentivos adecuado que canalice recursos en esta dirección explica, en nuestra opinión,
por qué las firmas latinoamericanas —las chilenas, entre ellas— no adoptan estrategias proactivas
explorando la frontera tecnológica universal. Es rara la firma latinoamericana que destina más del 1%
de sus ventas a esfuerzos tecnológicos de largo alcance, o que busque de manera explícita formas
sostenidas de interacción con otros agentes del sistema innovativo nacional, ya sea universidades,
laboratorios del sector público o firmas de ingeniería. Esto no significa que las firmas
latinoamericanas no hagan esfuerzos tecnológicos de variada índole. Los hacen, pero por lo general
son de carácter “menor”, de naturaleza “adaptativa” de tecnología que reciben del exterior,
incorporada en equipos de capital que importan, o en licencias de fabricación que compran en países
del mundo desarrollado. Es rara la firma latinoamericana que trasciende de este nivel y diseña una
estrategia explícita de exploración de la frontera universal de conocimientos de su área de pertenencia.
Dado que el objetivo del presente capítulo es el de examinar la conducta innovativa de la
industria salmonera chilena en nuestra próxima sección buscaremos “aterrizar” los conceptos
“genéricos” hasta aquí discutidos en el ámbito especifico de esta industria.
B.
Conducta tecnológica y sistema innovativo —nacional
y regional— de la salmonicultura Chilena
En esta segunda sección habremos de brindar una descripción del comportamiento tecnológico
—micro y macroeconómico— de la industria salmonera chilena. Utilizaremos para ello varias de las
ideas desarrolladas en paginas previas, definiendo qué se entiende por innovación “mayor” y “menor”,
qué son cambios tecnológicos “incrementales”, qué significan esfuerzos de I&D y cuáles son los
rasgos más salientes del sistema innovativo sectorial de la salmonicultura chilena. Iremos de lo micro
a lo macro en nuestra cobertura de estos temas.
1.
La conducta tecnológica de la firma salmonera Chilena en
los albores de la industria y en la actualidad
El segundo capítulo ha demostrado, con claridad, el profundo cambio que fuera experimentando la
empresa salmonera “tipo” en el medio chileno, desde su temprana inserción en el medio productivo
local —como firmas de propiedad y gestión familiar— hasta su actual identidad como empresas de
“clase mundial”, fuertemente inmersas en la “cultura” organizacional de las grandes empresas
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CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
salmoneras mundiales. La industria es hoy un oligopolio maduro, con fuerte presencia de capital
extranjero. Los seis mayores establecimientos del sector controlan una fracción significativa —más
de dos tercios— de la producción y las exportaciones. La brecha relativa de escala operativa y de
sofisticación tecnológica entre firmas “grandes” y “chicas” es sumamente marcada.
Pero las cosas no han sido siempre así. Durante la fase inicial de implantación de la industria
las firmas salmoneras chilenas eran empresas de propiedad y gestión familiar, altamente artesanales en
su modelo de organización productiva y por ello mismo volcadas a la búsqueda de conocimientos
tecnológicos —de producto, procesos y de organización de la producción— “incrementales”
destinados a mejorar sus rutinas de funcionamiento. Dichas empresas debieron explorar de manera
autodidacta un vasto espectro de temas y disciplinas, incluyendo el diseño y la construcción de jaulas
de cultivo, la adaptación de redes de pesca a dichas jaulas, la preparación de alimentos para salmón, el
manejo de las mortandades, riles y aguas servidas, los ataques de distintos depredadores, y mucho
más. En casi todos estos campos hoy la industria maneja tecnologías cercanas al “estado del arte”
internacional pero la primera generación de profesionales veterinarios, técnicos pesqueros y operarios
de los centros de cultivo tuvo que “aprender sobre la marcha”, por ensayo y error, monitoreando en
simultáneo la respuesta que la naturaleza daba a sus distintas técnicas y modelos de organización de la
producción. Hubo, por tal razón, mucha creación ad-hoc de conocimientos tecnológicos “menores” o
“incrementales” pari pasu con la producción.
No existen, sin embargo, registros que nos permitan dimensionar la escala de dichos esfuerzos a
nivel de cada establecimiento fabril, o la proporción de ventas de los gastos efectuados en aquel
entonces en tareas de esta índole, que tienen algo de experimental y también algo de “novedad” para
la firma que los efectúa. No creemos estar equivocados, sin embargo, si afirmamos que una fracción
importante del tiempo de esos veterinarios profesionales, y supervisores de turno en los centros de
cultivo se usaba en tareas “no rutinarias” esto es, que tenían como propósito justamente el de “crear
una rutina” operativa más eficiente en función de los parámetros de la realidad local. En estudios
anteriores en otras ramas productivas hemos observado que este tipo de esfuerzos tecnológicos al
interior de la empresa “explican” una muy alta proporción de las mejoras de productividad alcanzadas
por la firma, en no pocos casos tanto como las dos terceras partes de dichas mejoras (Katz, 1984). Esta
es nuestra visión del comportamiento tecnológico de la firma salmonera chilena en la primera década
de implantación de la industria en el medio local. Más allá de que sepamos o no como medirlo
creemos que en la fase inicial de implantación de la industria ha habido un enorme esfuerzo
tecnológico “adaptativo” en las plantas salmoneras locales.
Con el correr de los años la firma salmonera prototípica del medio local fue cambiando en
estructura y comportamiento. Por una parte fue adquiriendo mayor complejidad organizativa y
tecnológica. En el organigrama de la empresa fueron apareciendo sucesivos niveles funcionales de
responsabilidad, por centros de cultivo, por turnos, por tipo de pez cultivado, y demás. Los niveles
jerárquicos y las instancias de control y supervisión se fueron multiplicando, y la firma fue desarrollando
una “cultura” operativa mucho más burocrática e indirecta de resolución de problemas. Los directorios
se fueron profesionalizando y poblando de profesionales en economía y negocios, sin duda excelentes
para manejar el cash flow de la compañía y los diversos indicadores de desempeño financiero de la
misma, pero probablemente menos calificados para evaluar el desarrollo biológico de la biomasa bajo
cultivo, el grado de oxigenación del agua, el riesgo de bioseguridad involucrado en las mayores siembras
de peces en superficies acotadas. Las firmas fueron abandonando su “cultura” organizacional original y
avanzando hacia modelos gerenciales más próximos al mundo de los negocios y más alejados del mundo
de la acuicultura. El arribo de firmas de capital extranjero portadoras de tecnologías organizacionales
propias de otros escenarios institucionales y medio-ambientales no hizo sino empeorar las cosas ya que
se supuso, sin mayor justificación, que los modelos de organización de la producción de países como
Noruega o Escocia necesariamente debían ser superiores a los locales, desarrollados por vía del
“aprendizaje adaptativo”. Ello no necesariamente era cierto y la historia del fin de los años 1980 e inicios
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CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
de los 1990 registra no pocos casos de fracaso originados precisamente en esta premisa falsa de que la
tecnología externa necesariamente “es mejor”20.
La “nueva” firma salmonera que surge tras la re-estructuración de la industria de mediados de los
años 1990 está fuertemente basada en equipos, tecnologías de automatización de procesos, fórmulas
alimentarias, etc. de origen externo. La “brecha tecnológica” relativa con el “estado del arte”
internacional se fue gradualmente cerrando, al menos para los productores “grandes” de la industria
local. Desde el punto de vista innovativo y tecnológico la “nueva” firma salmonera chilena adquiere
“clase mundial” pero no desarrolla pari pasu con ello una nueva “cultura” tecnológica que la lleve a
profundizar sus esfuerzos de búsqueda de soluciones locales a las nuevas preguntas de bioseguridad,
sustentabilidad medio-ambiental y control de patógenos que reclama la escena domestica. Recurre
sistemáticamente a la importación de tecnología desde el exterior, y da la espalda a los crecientes
problemas de carácter local que deben ser resueltos realizando esfuerzos in situ de creación de nuevos
conocimientos.
Ello no impide, por supuesto, que dentro de un vasto océano de situaciones de este tipo existan
también casos aislados exitosos de firmas locales que han incurrido en procesos más profundos y
complejos de búsqueda de nuevas tecnologías de proceso, productos y organización del trabajo, más
respetuosas de las condiciones locales. La diversidad de conductas empresarias es amplia y un estudio
como este no puede “bajar” a los detalles de los casos individuales. Nuestro trabajo nos ha permitido
identificar, sin embargo, ejemplos de este tipo en áreas como tecnologías limpias de manejo de riles,
mortalidades y saneamiento ambiental, producción de ovas, limpieza y mantenimiento de redes y
otros. Insistimos, sin embargo, en que se trata de islas de excelencia puntual en un vasto universo de
situaciones donde la conducta tecnológica básicamente se expresa a través de la importación de
equipos y la copia de tecnología de países como Noruega, Escocia, EEUU o Canadá.
Examinada la escena microeconómica pasamos ahora a ocuparnos de la situación macro. Aquí
nos referiremos, primordialmente, a gastos de I&D en el campo de la salmonicultura, aun cuando
hemos ya advertido al lector en el sentido de que dichos gastos no son todo lo que deberíamos medir si
pretendemos caracterizar y dimensionar la creación domestica de conocimientos tecnológicos. Hay
más en este sentido de lo que sabemos medir, pero normalmente nos concentramos allí donde los
datos existentes no hacen más sencilla la investigación.
2.
Gastos de I&D relacionados con la industria salmonera
Uno de los estudios más relevantes en esta materia es el que realizara la Dra. Sandra Bravo de la
Universidad Austral junto a un grupo de colaboradores. El mismo circula en la web bajo el nombre de
“Diagnóstico de la Proyección de la Investigación en Ciencia y Tecnología de la Acuicultura Chilena”
(2007)21. Dicho estudio fue realizado con apoyo institucional del FIP y constituye la base principal de
la presente sección22.
En el estudio se examina el gasto en I&D de la industria acuícola, distinguiendo 12 áreas
temáticas para la clasificación de los proyectos de investigación y nueves grupos de especies marinas
a los que están dirigidos los proyectos. Una de estas nueve especies es la de salmónidos, que incluye a
trucha y salmón.
20
21
22
Esta idea nos fue sugerida por el dueño de una firma de capital nacional —Tecmar— que eventualmente fuera vendida a una empresa
extranjera, la que optó por reemplazar las rutinas de funcionamiento desarrolladas previamente por la compañía y sustituirlas por los
“blue-prints” operativos traídos de su casa matriz. Dos años más tarde la firma compradora comprobó que las rutinas de producción
desarrolladas por la firma local se adaptaban mucho mejor a los parámetros locales que las traídas de su casa matriz.
S. Bravo et. al. Diagnostico de la Proyección de la investigación en Ciencia y Tecnología de la acuicultura Chilena. FIP, Mimeo,
2007. También disponible en el web. Se agradece a la Dra. Bravo su enorme apoyo a esta investigación.
En un reciente trabajo de Seminario para optar al título de Ingeniero Comercial de la Universidad de Chile M.J. Abud, M. J.Bofill y F.
Stefani —La industria del salmón y el recurso natural agua— examinan estos temas usando el material del proyecto mencionado y
entrevistas personales a diversos actores de la industria. Agradecemos a las autoras del trabajo su autorización para usar aquí dicho
material.
57
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
La innovación tecnológica en Chile se ha dado a través de la canalización de recursos de apoyo
por medio de los llamados “fondos tecnológicos”. Antes de la creación de los mismos los recursos
públicos se destinaban a apoyar la investigación en las universidades públicas y en los institutos
tecnológicos, pero estos no estaban especialmente preocupados por las necesidades del aparato
productivo. Recordando nuestra discusión de paginas previas estaremos en condiciones de afirmar que
no por no participar en proyectos de I&D las empresas salmoneras chilenas han sido completamente
ajenas a la realización de esfuerzos de innovación. Hemos visto que a lo largo de la historia evolutiva
de esta industria, pero mas particularmente aun, en su fase inicial de implantación, las firmas tuvieron
que desarrollar un enorme esfuerzo tecnológico “adaptativo” a fin de aprender cómo criar salmones en
las condiciones propias del país. Hubo en esa etapa innumerables esfuerzos tecnológicos locales que
no necesariamente se expresaron en proyectos de I&D definidos como tal y que no fueron
explícitamente apoyados por las agencias del sector publico. Eran gastos internos a las empresas y
enteramente apropiados in situ por las compañías que los realizaban. Los mismos tenian como misión
mejorar incrementalmente las rutinas operativas de la firma.
Tanto en la “micro” del comportamiento innovativo como en la “macro” de estructuración y
afianzamiento del Sistema Innovativo Sectorial toda la fase de implantación de la industria salmonera
es rica en episodios y acontecimientos que hablan de la gradual creación y acumulación de
capacidades tecnológicas locales, más allá de que ello tuviera poca expresión en términos de gastos
formales en tareas de I&D.
Está claro, eso si, que el porcentaje de ventas que las firmas salmoneras dedican a I&D es muy
bajo, si comparamos con su contrapartida en Noruega y Escocia. También lo es el porcentaje que las
distintas agencias del Sector Público dedican a financiar este tipo de actividades. Desde este punto de
vista podemos afirmar que el desarrollo de la acuicultura en Chile ha tenido lugar casi “a espaldas” del
sistema innovativo formal, a excepción de lo que en este sentido hicieran Fundación Chile, el SAG y
CORFO. Veamos qué dice la evidencia empírica acerca de estos temas.
La investigación en acuicultura ha sido principalmente apoyada por dos agencias estatales
autónomas, la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT) y la
Corporación de Fomento de la Producción (CORFO). Fondecyt —un Fondo del CONACYT— se
encarga principalmente de financiar proyectos en investigación básica que mejoren las capacidades
investigativas del país y la formación de investigadores, en tanto que FONTEC y la línea de
financiamiento de InnovaChile (“Área de Innovación Empresarial”) define a sus beneficiarios como
las empresas del sector. En otras palabras, los que concursan por fondos públicos pueden ser empresas
o entidades que cuenten con el apoyo de empresas del sector.
Cabe destacar que ninguno de los fondos mencionados está especialmente dirigido a apoyar la
acuicultura. Se trata de mecanismos generales de apoyo a la búsqueda de nuevos conocimientos
científico-tecnológicos en los cuales la acuicultura compite por recursos junto a otras actividades y
disciplinas. El único fondo en Chile que es exclusivo para proyectos acuícolas y pesqueros es el FIP
(Fondo de Investigación Pesquera), que es el que ha apoyado la investigación de la Dra. Bravo.
Veremos posteriormente que esto es algo distinto en el medio noruego o escocés, donde existen
programas públicos de apoyo explicito a la acuicultura.
El estudio de la Dra. Bravo entrega información relevante sobre los fondos estatales que se
invirtieron en I&D para esta industria. En salmónidos se invirtió cerca de $17 mil millones de pesos
—unos 30 millones de dólares— en el período 1987-2005. El gasto anual es bajo y corresponde a 176
proyectos de un total de 887 proyectos del ámbito acuícola.
Dentro de lo que se denomina industria acuícola el sector salmonero es el que ha
experimentado mayor dinamismo en la última década llegando a ser la principal actividad del sector
pesquero nacional. El año 2005 las exportaciones correspondieron a un 61% del total del sector
pesquero, siendo el 94% exportación de salmónidos. Debido a la gran importancia que fuera ganando
el cultivo del salmón, la mayoría de los proyectos realizados por el sector acuícola son proyectos que
investigan temas relevantes para esta industria.
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
CUADRO 16
RELACIÓN MONTOS INVERTIDOS POR PROYECTO POR ÁREA PRINCIPAL (1983-2005)
No de
proyectos
Áreas principales
%
Acuicultura general
261
29,4
Salmónidos
176
19,8
Moluscos
168
18,9
Algas
160
18,0
54
21
32
14
1
6,1
2,4
3,6
1,6
0,1
Peces marinos
Peces dulceacuícolas
Crustáceos
Equinodermos
Anfibios
Total
M$
22 653
972
16 668
817
15 099
449
12 401
897
6 013 716
2 802 138
2 243 274
2 132 223
27 553
80 143
039
887
%
28,3
20,8
19,0
15,5
7,5
3,5
2,8
2,7
0,03
Fuente: “Diagnóstico de la Proyección de la Investigación en Ciencia y Tecnología de
Acuicultura Chilena”.
CUADRO 17
ÁREAS TEMÁTICAS PRIVILEGIADAS EN SALMÓNIDOS (1987-2005)
Áreas temáticas
Patologías y manejo sanitario
Genética y reproducción
Medio ambiente y producción
limpia
Ingeniería y tecnología
Administración y regulaciones
Nutrición y alimentación
Capacitación y transferencia
tecnológica
Centros tecnológicos
Cultivos y producción
Procesamiento y control de
calidad
Biología y ecología
Total
No
48
27+1
%
27,1
15,8
M$
4 875 507
2 984 012
%
29,2
17,9
M$/No
101 573
106 572
Mínimo
1 925
6 167
Máximo
372 292
805 488
18
10,2
2 037 965
12,2
113 220
19 200
892 500
24
12
12
13,6
6,8
6,8
2 017 388
1 022 655
946 237
12,1
6,1
5,7
84 058
85 221
78 853
6 558
10 705
9 541
305 040
242 705
292 945
13
7,3
756 937
4,5
58 226
3 315
275 112
4
8
2,3
4,5
705 446
657 324
4,2
3,9
176 362
82 166
96 892
6 558
336 564
205 575
5
2,8
521 319
3,1
104 264
33 511
306 527
5
176+1
2,8
144 026
16 668 817
0,9
28 805
94 174
11 277
49 181
Fuente: “Diagnóstico de la Proyección de la Investigación en Ciencia y Tecnología de Acuicultura Chilena”.
GRÁFICO 8
LÍNEAS PRIORITARIAS SUGERIDAS PARA LA SALMONICULTURA
Líneas prioritarias
Patologías y manejo sanitario
Genética y reproducción
Ingeniería y tecnología
Medioambiente y producción limpia
Capacitación y transferencia tecnológica
Administración y regulaciones
Nutrición y alimentación
Cultivos y producción
Biología y ecología
Procesamiento y control de calidad
Centros tecnológicos
Biotecnología
Economía y mercado
-30
-20
-10
0
Investigadores
Empresas
Fuente: Op.Cit. Sandra Bravo.
59
10
20
30
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
El campo más visitado por los investigadores es Patología y Manejo Sanitario, lo que se refiere
a proyectos relacionados con control biosanitarios y estudios epidemiológicos. Este campo temático
abarca 27% de los proyectos financiados y absorbe casi el 30% de los montos invertidos. Sabemos que
este es uno de los frentes en los que la industria salmonera chilena ha experimentado mayores
problemas en el curso de la última década. Ello sugiere que existe cierto grado de “diálogo”
—implícito, al menos— entre demanda y oferta de nuevos conocimientos, un tema al cual volveremos
posteriormente. Efectivamente, el año 2004 registra un fuerte incremento de inversión con $ 1.5 miles
de millones —3 millones de dólares— correspondiente al 50,7% del total de la inversión realizada ese
mismo año. Recordando lo visto en el segundo capítulo de este estudio en relación a cómo el
escenario epidemiológico de la industria exhibe signos claros de deterioro ya a inicios de dicha
década, el incremento en la asignación de recursos de investigación a temas sanitarios parece mostrar
cierta sensibilidad tanto del lado de las agencias de investigación que financian proyectos de I&D
como del lado de los investigadores que responden a la emergencia medio-ambiental que comienza a
vivir la industria23.
La segunda área temática relevante en términos de cantidad de proyectos es Genética y
Reproducción. Esta área corresponde al desarrollo de técnicas de reproducción y genética aplicada,
incluyendo temas de biología reproductiva, genética molecular, manipulación genética y reproducción
de ovas. Encontramos aquí 176 proyectos. También vimos anteriormente que ovas y calidad de
reproductores constituyen temas prioritarios en relación a la futura expansión y restructuración del
sector. Disminuir todo lo posible la importación de ovas —que de por si es una de las fuentes mas
claras de difusión de enfermedades en las fases iniciales del proceso productivo— así como el
transporte de reproductores, constituyen aspectos centrales del futuro modelo de organización de la
industria salmonera local. También aquí la respuesta del Sistema Innovativo a las necesidades de la
industria no parece estar demasiado lejos de lo que se necesita.
Dentro de los programas de financiamiento estatales, Fondef (Fondo de Fomento al Desarrollo
Científico y Tecnológico), que pertenece a CONYCIT, fue el que tuvo mayor participación en
salmónidos con un 42,5%, seguido por Fontec, programa de la CORFO, con un 21,7%. Fontec fue el
Programa de Financiamiento que mayor número de proyectos financió en salmónidos entre 1991 y
2005, pero fue el segundo en términos de la inversión realizada.
El estudio de la Universidad Austral realizó encuestas a los investigadores y a los empresario
del sector salmonero para evaluar si sus intereses en I&D coinciden con cómo se han destinado los
recursos por parte del Estado. Los investigadores señalaron que Medio Ambiente y Producción
Limpia —con un 21,3% de las respuestas— es el área que debe tener mayor prioridad, seguida con un
13,5% por Cultivos y Producción y un 12,4% a Patologías y Manejo Sanitario.
Por otro lado, los empresarios indican que debería ser prioridad por parte del estado el área de
Patología y Manejo Sanitario con un 27,1%, Medioambiente y Producción Limpia con un 21,9% y en
tercer lugar Nutrición y Alimentación con un 16,7%.
23
Recordar, sin embargo, que en el segundo capítulo del trabajo, y en base a una estimación presentada por A. Johnson en un
seminario sectorial celebrado en Puerto Varas, se estima las perdidas de la industria por deterioro ambiental en más de 500 millones
de dólares en ese mismo período. Esto reafirma nuestra argumentación de que la expansión del sector ocurrió “a espaldas” del tema
tecnológico y medio-ambiental.
60
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
CUADRO 18
LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN PRIORITARIAS PARA LA SALMONICULTURA
Proyectos
financiados
Áreas temáticas
%
Patologías y manejo
sanitario
Genética y reproducción
Ingeniería y tecnología
Medioambiente y
producción limpia
Capacitación y
transferencia tecnológica
Administración y
regulaciones
Nutrición y alimentación
Cultivos y producción
Biología y ecología
Procesamiento y control
de calidad
Centros tecnológicos
Biotecnología
Economía y mercado
Investigadores
%
Empresas
%
27,1
12,4
27,1
15,8
13,6
9,0
3,4
9,4
5,2
10,2
21,3
21,9
7,3
5,6
1,0
6,8
6,7
4,2
6,8
4,5
2,8
5,6
13,5
7,9
16,7
8,3
1,0
2,8
4,5
2,1
2,3
0,0
0,0
2,2
3,4
4
0,0
1,0
2
Fuente: Op.Cit. Sandra Bravo.
Los intereses de empresarios e investigadores parecen estar relativamente alineados pero esta
conclusión debería recibir mucho más investigación a futuro. Las prioridades de los productores
reflejan los problemas y necesidades que enfrentan cotidianamente en la línea de producción, aquellos
que verdaderamente inciden sobre su competitividad. El hecho de que los intereses de estos dos
grupos aparezcan como alineados podría verse como indicativo de que existen canales fluidos de
comunicación entre ambos lados del mercado de conocimientos tecnológicos, lo cual sería una señal
de que los fondos destinados a I & D realmente satisfacen las necesidades de la industria. Sin
embargo, la evidencia recogida durante nuestra investigación de campo nos lleva a dudar sobre lo
adecuado de esta lectura de los hechos. Más bien lo que hemos observado es falta de coordinación,
escaso diálogo y un vínculo apenas incipiente entre la industria y el aparato universitario, carente de
un verdadero direccionamiento de medio y largo plazo que lleve a pensar en la posibilidad de una
estrategia nacional en la materia. Hay poca o ninguna evaluación de impacto de los gastos de I&D, de
los rezagos que median entre el momento de los estudios y la implementación de los resultados, del
“crowding out” de la inversión privada que deriva de la presencia de fondos públicos de apoyo a los
esfuerzos de investigación y demás. Este es un campo en el que resulta urgente profundizar la
investigación a futuro.
CUADRO 19
COMPARACIÓN DEL FINANCIAMIENTO EN I+D DE LOS PAÍSES ANALIZADOS
Financiami
ento I+D
para la
acuicultura
Comisión
de
acuicultura
Chile
No
Si
No
Norueg
a
Si
Si
Si
UK
Si
Si
Si
Australi
a
Si
Si
Si
País
Priorización
I+D
Acuicultura
Canadá
Si
Si
Si
España
Si
Si
Si
Aporte sector
privado en
I+D
No
0.3%
ingresos
industria/
reducción
impuestos
Reducción
impuestos
Reducción
impuesto
Reducción
impuesto
No
Participación privados en el
financiamiento
Aportes
pecuniarios
Si
Aportes no
pecuniarios
Si
Si
Incentivos
para
investigadores
Período
máx.
financiamien
to (meses)
Si
36
6
Si
No
36
6
12%
38%
No
36
6
Si
Si
No
36
6
7.5%
22.5%
No
36
6
Si
No
36
6
Fuente: “Diagnóstico de la Proyección de la Investigación en Ciencia y Tecnología de Acuicultura Chilena”.
61
Período
máx.
evaluación
(meses)
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
Otro ámbito en el que el estudio de la Universidad Austral arroja elementos de interés dice
relación con la comparación con otros países. Es interesante comparar, por ejemplo, con el caso de
Noruega. En dicho país existen dos tipos de fuentes para los fondos que se destinan a financiar I&D en
acuicultura. Están, por un lado, los fondos otorgados por el gobierno y, por otro, los que se derivan del
cobro de concesiones de uso —o patentes— a las empresas salmoneras. A diferencia del caso chileno en
el que no se contempla dentro de la legislación de concesiones recaudar recursos para I&D, ello es
explícito en la legislación noruega. También este es un campo en el que la institucionalidad local
evidencia un claro retraso relacionado con la captación del costo de los servicios ambientales que emplea
la industria, incluido aquí tanto el costo de oportunidad del uso de los mismos como la realización de
esfuerzos en investigación y desarrollo que permitan garantizar su sustentabilidad de largo plazo. Este es
un tema de gran importancia sobre el cuál volveremos en el capítulo final al ocuparnos de políticas
públicas de cara al futuro.
Los fondos entregados por las patentes funcionan a través de los tributos que pagan los
exportadores de peces y productos pesqueros. Estos fondos son usados en proyectos de I&D que
benefician a la industria y se distribuyen en la forma de subsidios. Es decir, el Estado obliga de cierta
manera a la industria a invertir en I&D. El Estado Noruego también incentiva al sector privado por
medio de deducciones tributarias.
El estudio también considera otros países con industria acuícola importante y como se maneja la
I&D. Entre estos países se encuentra Reino Unido, Canadá, España y Australia. De estos países, todos
salvo Australia, focalizan la investigación en solucionar problemas de impacto ambiental, manejo
sanitario e inocuidad alimentaria. Australia por su parte focaliza su investigación en aumentar el valor y
volumen de la acuicultura a favor de la sustentabilidad de la industria y favoreciendo proyectos en
cultivo y producción.
Las principales conclusiones de la comparación de los gastos de I&D entre países analizados se
puede apreciar en la Cuadro Nº 19. Resalta el hecho de que Chile es el único que no prioriza I&D en
acuicultura.
C.
La distribución regional del gasto de I&D
Más allá de la evidencia de carácter agregado hasta aquí examinada creemos importante referirnos
brevemente al tema de la distribución regional del gasto de I&D en acuicultura. Dado que la industria
se radica primordialmente en regiones sureñas de Chile, y que dichas regiones albergan varias
universidades de excelencia con especialización en acuicultura, parece necesario tomar en cuenta
aspectos regionales de funcionamiento del sistema innovativo sectorial. El cuadro 20, basada en Aqua
(2007) nos provee de información al respecto
CUADRO 20
PROYECTOS ADJUDICADOS POR PTI CLUSTER SALMON, 2006. DISTRIBUCION REGIONAL
Región
RM
V
VIII
IX
X
Sin región
Total
Número de
Proyectos
% de proyectos
En la región
20
2
1
1
51
2
77
26
3
1
1
66
3
100
Fuente: Aqua, Marzo 2007.
62
Costo total
de proyectos
(miles)
7 619
1 360
489
207
9 821
497
19 995
Aporte de
Innova Chile
(miles)
3 860
456
489
101
4 981
438
10 328
% de Aporte
Innova Chile
51
34
100
49
51
88
52
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
Observamos que la X Región de Chile concentra una vasta proporción de los recursos que el
país destina a I&D en acuicultura. Pese a que estamos hablando de montos pequeños en valor absoluto
destaca el hecho de que los proyectos de investigación en marcha en universidades de la X región son
más numerosos, (aunque de menor monto individual) que los que se llevan a cabo en universidades de
ámbito metropolitano. Sería interesante poder saber si los programas de I&D de las universidades
regionales responden más cercanamente a las necesidades de la industria o no, o cuál es la naturaleza
de los vínculos que las empresas salmoneras mantienen con dichas universidades regionales. En esta
esfera se están produciendo fuertes cambios en el comportamiento de las universidades regionales,
pero la información disponible es aún escasa. Se trata este de un campo en el que será necesaria una
mayor investigación a futuro. Estamos ahora en condiciones de cerrar el presente capítulo con algunas
conclusiones generales relativas al funcionamiento del sistema innovativo sectorial asociado a la
acuicultura chilena, y a la salmonicultura en particular. Observamos que:
Chile gasta relativamente poco en I&D en el campo de la salmonicultura, sobre todo visto en
una perspectiva comparativa, vis a vis países como Noruega o Escocia. El monto de lo gastado en este
ámbito no superaría los 3-4 millones de dólares anuales, cifra que nos resulta un orden de magnitud
inferior a la que registran los países previamente mencionados.
La legislación sobre concesiones de explotación acuícola no contempla el pago de regalías por
el uso de servicios ambientales. Dichas regalías podrían constituir la base de financiamiento para un
programa de I&D de carácter horizontal y pre-competitivo que se ocupe de aportar el conocimiento
básico en genética e inmunología de peces, oceanografía, vacunas y otros muchos temas que una
acuicultura sustentable de largo plazo necesariamente debería explorar.
Durante las fases iniciales de implantación de la industria en el medio local las firmas —por ese
entonces mayormente empresas de propiedad y gestión familiar— realizaban un esfuerzo considerable
de creación de nuevos conocimientos tecnológicos de producto, procesos y organización a fin de
“adaptar” la tecnología importada a las condiciones locales de funcionamiento. Ello, en razón de
haberse iniciado a la vida productiva con muy imperfecta información tecnológica y con grandes
rezagos sobre el “estado del arte” internacional.
Con el correr de los años la firma salmonera chilena fue cerrando la brecha de productividad con
la frontera tecnológica internacional y el sector fue adoptando la fisonomía de un oligopolio concentrado
donde cinco o seis firmas controlan el grueso de la producción y las exportaciones. Varias de estas
firmas protagonizaron procesos de fusión y compra de empresas menores en el curso de los años 1990,
década en la que el grado de concentración y de participación del capital extranjero en la industria
experimentan un claro crecimiento. La mayor presencia de empresas extranjeras en la industria y el
hecho de que se halla producido cierta convergencia de las firmas mayores del sector al “estado del arte”
internacional ha hecho que las empresas fueran abandonando el patrón de comportamiento tecnológico
de sus primeros años de actividad, y concentraran sus programas de modernización tecnológica en la
importación de equipos y tecnología de procesos desde el exterior, y en una mínima realización de
esfuerzos domésticos de adaptación de aquellos a las condiciones locales de uso.
La interacción de la industria con el Sistema Innovativo Sectorial ha sido fragmentaria y poco
profunda hasta el momento. Algunas pocas empresas han encarado esfuerzos cooperativos de desarrollo
tecnológico con universidades e institutos del ámbito académico, pero esto es de reciente data y aun en
franco proceso de gestación. CORFO ha apoyado esfuerzos recientes en esta dirección, pero aun hay
poco avance que reportar.
Diversas universidades del medio local —U. de Chile, U. Católica, U. de Concepción, U. Austral,
U. de Los Lagos, U. Católica de Temuco, U. Católica de Valparaíso— así como varias del ámbito
privado, han comenzado en años recientes importantes programas de investigación en el campo de la
acuicultura explorando aspectos biológicos, genéticos, inmunológicos, etc. cercanos a las necesidades de
la industria. Resulta factible esperar que muchos de estos esfuerzos maduren en un futuro no tan lejano
facilitando la gradual construcción de vínculos más sólidos entre las empresas del sector y el sistema
innovativo sectorial de la industria.
63
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
V. Cambios recientes en el
comportamiento de la industria
y de las agencias regulatorias,
en respuesta a la crisis del ISA24
A.
Irrupción y difusión del ISA
La aparición del ISA se reporta por primera vez hacia fines de Julio del
2007, en centros de cultivo de Marine Harvest. El ritmo de difusión del
flagelo crece rápidamente entre mediados del 2008 y los primeros
meses del 2009, como puede verse en gráfico 9.
24
A lo largo de este capítulo hacemos uso del material reunido en el estudio que José Tomás Gillet Infante y Camila Olate Campos
realizaron para optar al título de Ingeniero Comercial de la Universidad de Chile. El estudio, supervisado por uno de los autores
del presente trabajo, lleva por título “La crisis del salmón y el desempleo en la décima región”. Se agradece a los autores el
permiso para citar esta información.
65
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
GRÁFICO 9
NÚMERO DE NUEVOS CENTROS EN CATEGORÍA SOSPECHOSO O BROTE
30
25
20
15
10
5
Brote
Nov 09
Oct 09
Sep 09
Jul 09
Ago 09
Jun 09
May 09
Abr 09
Mar 09
Feb 09
Ene 09
Dic 08
Nov 08
Oct 08
Sep 08
Jul 08
Ago 08
Jun 08
May 08
Abr 08
Mar 08
Feb 08
Dic 07
Ene 08
Oct 07
Nov 07
Sep 07
Ago 07
Jul 07
0
Sospechoso
Fuente: Presentación de la Anemia Infecciosa del Salmón en Chile, Programa de Manejo y Análisis de
Información, UNIDAD DE ACUICULURA, Noviembre de 2009.
GRÁFICO 10
NÚMERO DE NUEVOS CENTROS EN CATEGORÍA SOSPECHOSO O BROTE EN LA X REGIÓN
30
25
20
15
10
5
Brote
Nov 09
Oct 09
Sep 09
Ago 09
Jul 09
Jun 09
May 09
Abr 09
Mar 09
Feb 09
Ene 09
Dic 08
Nov 08
Oct 08
Sep 08
Jul 08
Ago 08
Jun 08
May 08
Abr 08
Mar 08
Feb 08
Dic 07
Ene 08
Oct 07
Nov 07
Sep 07
Ago 07
Jul 07
0
Sospechoso
Fuente: Presentación de la Anemia Infecciosa del Salmón en Chile, Programa de Manejo y Análisis de
Información, UNIDAD DE ACUICULURA, Noviembre de 2009.
Durante el 2008 la tasa de contagio disminuyó en los meses de otoño, y volvió a crecer en Junio
y Julio de 2008, al cumplirse un año desde la aparición del flagelo. Para finales de 2008 es cuándo se
registra la mayor cantidad de brotes y centros sospechosos. Gracias a las medidas implementadas por
Sernapesca y por la industria, se logró disminuir considerablemente la propagación del virus,
principalmente por la disminución en la producción, la baja en la densidad de siembra y el aumento de
centros afectados a descanso obligatorio. Junto a lo anterior —como veremos seguidamente— tanto
las agencias del sistema regulatorio como las empresas introdujeron importantes cambios en sus
respectivas rutinas de comportamiento. Veamos cuáles han sido algunos de estos cambios.
66
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
B.
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
Cambios recientes en las instituciones
y en las rutinas regulatorias
1. Subpesca
Constitución de un nuevo espacio público/privado de concertación
Durante abril del 2008, el Ministro de Economía constituyó un grupo de trabajo encargado de analizar
y levantar propuestas para la re-estructuración del sector acuícola nacional. Este grupo de trabajo fue
presidido por el titular de Economía, siendo Felipe Sandoval su secretario ejecutivo. Participan
también en dicho grupo de trabajo la Subsecretaría de Pesca, la Subsecretaría de Marina, la CORFO,
el Servicio Nacional de Pesca, la CONAMA, la Fundación Chile; y expertos a titulo personal. Los
objetivos del grupo han sido los de proponer cambios a normativas existentes, así como otras acciones
que permitan resolver o mitigar los problemas inmediatos que afectan al sector y que pueden dañar su
estabilidad y crecimiento futuro.
Este grupo de trabajo, también llamado la Mesa del Salmón25, se creó con el fin de entregar
medidas coordinadas entre los diversos actores involucrados, aunque cabe consignar que no
participaron del cónclave los pescadores artesanales, ya que la mesa se concentró exclusivamente en
temas de acuicultura, y no de producción pesquera, de manera más general. Las principales propuestas
de la mesa fueron:
• Modificaciones reglamentarias al RAMA, RESA
• Agilizar las transferencias de las concesiones
• Fomentar la constitución de áreas de concesiones con manejo conjunto
• Contratar un estudio que defina parámetros e indicadores para determinar la capacidad de
carga
• Determinar el estado de concesiones en cada una de las regiones australes
• Fortalecer la institucionalidad de control
Dicho elenco colaboró activamente con estamentos parlamentarios en la elaboración de un
nuevo proyecto de Ley que modifica la Ley General de Pesca y Acuicultura preexistente. El proyecto
de Ley fue ingresado al Congreso durante enero del 200826.
Modificación de la Ley General de Pesca y Acuicultura
Este proyecto de ley busca lograr el reordenamiento del sistema de concesiones, mejorar las
fiscalizaciones y sancionar más adecuadamente el incumplimiento por parte de las empresas
productoras. Específicamente27:
Concesiones
El proyecto agiliza el trámite de transferencias de centros de cultivo, reemplazando la actual exigencia
de contar con una autorización previa de la Subsecretaría de Marina, por un registro que da cuenta del
acto de transferencia o de cualquier acto de cesión de derechos sobre la concesión. En el caso de la
Región de Los Lagos, sólo se permitirá la relocalización de concesiones cuyo proyecto técnico
considere peces para integrar o formar parte de un área de manejo sanitario.
Con respecto a la suspensión de solicitudes de concesión se modifica el modelo de
otorgamiento y operación con el fin de lograr un mejoramiento en las condiciones ambientales y
sanitarias en que se desarrollan las áreas de manejo sanitario.
25
http://www.olach.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=1332.
Una nueva Ley de Pesca fue aprobada en Abril de 2010, cuando el presente estudio ya había sido concluido. El análisis pormenorizado
de la misma y de su impacto sobre la industria y el aparato regulatorio quedan por ello fuera de los alcances de este trabajo.
27
http://www.olach.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=1753&Itemid=44.
26
67
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
Patentes
Se busca aumentar en forma gradual el valor de la patente para los centros de cultivo de 2 a 6 UTM
por hectárea concesionada. Se busca que el aumento del canon facilite la relocalización de centros de
cultivo y la coordinación de las operaciones entre centros de cultivo. El aumento del costo de las
patentes implicará a partir del año 2013, mayores ingresos fiscales por aproximadamente UTM
105.000 a ser distribuidos entre el Fondo Nacional de Desarrollo Regional y las Municipalidades de
las comunas en que estén ubicadas las concesiones o autorizaciones de acuicultura28.
Áreas de manejo sanitario
Se introduce el concepto de áreas de manejo sanitario en las regiones de Los Lagos, Aysén y Magallanes
con el objetivo de crear dichas áreas respecto de centros de cultivo otorgados e imprimir una nueva
exigencia a las áreas apropiadas para la acuicultura de las regiones que cuenten aún con espacios
disponibles.
Por otro lado, el proyecto de ley que modifica la LGPA permite a las compañías salmoneras
hipotecar en los bancos las concesiones acuícolas para pagar deudas y poder así acceder a nuevos
créditos con el aval del Estado. Las nuevas concesiones serían por 30 años. Durante la tramitación, se
aprobaron aspectos como las restricciones sanitarias, el establecimiento de áreas de manejo sanitario o
"barrios", las hipotecas, las transferencias y el fortalecimiento de las facultades fiscalizadoras del
Sernapesca.
Gestión y Fortalecimiento de las Direcciones Zonales de Pesca
Conforme a lo establecido en la normativa pesquera vigente, se faculta a las Intendencias Regionales
para crear los Consejos Regionales de Pesca, cuyo objetivo principal es la identificación de los
problemas que afectan al sector pesquero regional, elaborando propuestas de solución e informes
técnicos fundamentados. Asimismo, la normativa establece la creación de cinco organismos zonales
denominados Consejos Zonales de Pesca, los cuales tienen un carácter consultivo o resolutivo, según
corresponda en las materias que la Ley establezca. Estos Consejos son presididos por el Director
Zonal del Sernapesca y tienen por objetivo descentralizar las medidas administrativas que adopte la
autoridad y hacer efectiva la participación de los agentes del sector pesquero en el nivel zonal, en
materias relativas a la actividad pesquera y acuícola. Son de carácter consultivo o resolutivo, según
corresponda, en las materias que la ley establezca (Art. 150). De igual forma se ha iniciado una fase de
fortalecimiento para generar capacidades técnicas a nivel local, coordinando acciones tanto en
fomento productivo, como abordando materias propias de la administración pesquera (entrega de
información, solución de nudos críticos, adecuaciones de leyes y reglamentos, entre otras).
Programa de Inversiones 2008 - Financiamiento Fondo de
Administración Pesquero (FAP)
El FAP definió un plan de inversión para el 2008, que consiste en financiar proyectos de investigación
pesquera y de acuicultura, fomentar el desarrollo de la pesca artesanal; los programas de vigilancia,
fiscalización y administración de actividades pesqueras; la capacitación, apoyo social, y reconversión
laboral para trabajadores que, en el período de vigencia de la ley 19.713, hayan perdido su empleo29.
2.
Sernapesca30
Durante el primer año de la enfermedad, se adoptaron medidas en dos etapas. En una primera fase, las
medidas estaban principalmente enfocadas a controlar y vigilar las áreas con presencia de enfermedad
28
29
30
Informe Financiero: Proyecto de Ley que modifica la LGPA en materia de acuicultura. Dirección de Presupuesto, Ministerio de
Hacienda.
Detalles en Anexo.
Información recopilada gracias a la entrevista realizada a José Miguel Burgos (Coordinador Nacional de Acuicultura,
SERNAPESCA), junto con la información facilitada por Branny Montecinos (Médico Veterinario, Unidad de Acuicultura,
SERNAPESCA X Región). Además de los informes: “Balance de la Situación Sanitaria de la Anemia Infecciosa del Salmón en
Chile de Julio de 2007 a Julio de 2008”, Unidad De Acuicultura, SERNAPESCA. Julio 2008; y “Evaluación de un sistema de
control de la bioseguridad para monitorear en línea factores de riesgo en la propagación de enfermedades en la futura actividad
salmonera”, SERNAPESCA (“Mesa del Salmón”), Julio 2009.
68
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
clínica (brotes), estableciendo de inmediato medidas de bioseguridad y de restricción en el transporte
de peces vivos desde Chiloé, para evitar su propagación. Se publicó un Plan de contingencia para ser
implementado por la industria y fiscalizado por Sernapesca, llamado Plan de Contingencia para ISA
en agosto de 2007. La elaboración del plan estuvo a cargo por un comité integrado por expertos en
patología y virología de las universidades Austral y de Chile, junto a representantes de la industria
salmonera. Algunas de las medidas aplicadas por este plan fueron:
• Eliminación de cosecha de las jaulas con animales afectados por ISA.
• Delimitación de zonas de cuarentena y vigilancia.
• Restricción de movimientos de la zona afectada.
• Estrictas medidas de bioseguridad.
• Condiciones de cosecha y proceso especiales para centros ubicados en las zonas bajo
cuarentena y vigilancia.
• Chequeo de smolt y reproductores.
• Sistemas de desinfección de riles en plantas de proceso.
• Establecimiento de monitoreo y vigilancia permanente de los centros de las zonas afectadas
y otros relacionados con el brote.
• Reporte semanal de mortalidades por parte de los centros de cultivo como elemento de
alerta temprana.
Posteriormente en Febrero de 2008 se publicó el Programa Sanitario específico para el Control
de la Caligidosis (parásito externo que afecta a los peces y causa estrés y predispone a otras
enfermedades).
En una segunda etapa, iniciada en marzo 2008, Sernapesca reforzó y aumentó la fiscalización
sanitaria de la actividad salmonera. Con esto se buscaba lograr un mayor control de las actividades de
la industria. Se estableció y puso en marcha un programa de monitoreo, control y vigilancia, orientado
a minimizar riesgos de propagación de la enfermedad, y se fiscalizó todo centro bajo condición de
brote, sospechoso y en vigilancia. Además se establecieron medidas de bioseguridad con el fin de
establecer barreras sanitarias y certificaciones sanitarias que aseguraran el correcto movimiento propio
de la actividad.
En Abril del 2008 se publicó la resolución 776 para el control de Virus ISA modificando el
Plan de Contingencia para ISA. En Julio del mismo año se publica la Resolución 1882, que establece
restricciones para el procesamiento de peces en las plantas de proceso, principalmente para el
tratamiento de sus efluentes y evitar la contaminación biológica al medio ambiente.
En octubre del 2008 se publica la Resolución 2638 en la que se establece el Programa Sanitario
Específico de Vigilancia y control para la Anemia infecciosa del Salmón, complementando el plan de
contingencia de abril de ese año.
En Enero del 2009 se publica la Resolución 450, la cual estableció zonificación de las regiones
X, XI y XII, y especificaba una zonificación sanitaria en base a la presencia del virus y con áreas de
manejo sanitario para fortalecer y reforzar la estrategia de vigilancia y control de la enfermedad. En la
zona infectada y la de vigilancia 1, se distinguen subzonas o “áreas de manejo sanitario” donde los
centros de cultivo deberán cumplir acciones preventivas sanitarias y de bioseguridad coordinadas,
tales como los períodos de descanso posteriores a la cosecha (sin producción), ingresos coordinados,
establecimiento de lugares de desembarque separados de los de embarque, coordinación en el uso de
naves de servicio, etc. La zonificación establece un total de 35 subzonas, donde 17 pertenecen a la
región de Los Lagos y las otras 18 a la de Aysén, e involucra la totalidad de los centros de cultivo
salmoneros de las regiones de Los Lagos, Aysén y de Magallanes.
69
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En abril del 2009 se modifica el Decreto supremo 319 que establece el Reglamento Sanitario
RESA, ajustando el nuevo escenario productivo y sanitario. En Junio se publica la resolución 1449
que establece las Áreas de Manejo Sanitario, agrupando concesiones de acuicultura destinados a la
salmonicultura. Esto busca mejorar progresivamente las condiciones sanitarias de los salmones de
cultivo a través del establecimiento de medidas coordinadas de manejo por agrupaciones de
concesiones que se encuentren en la zonificación de las regiones de Los Lagos y de Aysén. De esta
forma se avanzaba hacia la prevención y el control pro-activo del virus ISA. En la resolución se
establecen condiciones de siembra de ejemplares en la etapa de engorde, así como la coordinación de
los períodos de descanso, los que tendrán una duración de tres meses y se basarán en el Programa
Específico de Vigilancia y Control de ISA, que desarrolla el Sernapesca.
Normativa posterior al Virus ISA
Sernapesca ha emitido diversas resoluciones orientadas a operativizar las medidas de control:
• Resolución Nº 1670 de 6 de agosto de 2007: dispone medidas de contingencia ante brote de
Anemia Infecciosa del Salmón.
• Resolución Nº 776 de 11 de abril de 2008: implementación de un programa nacional de
fiscalización, tendiente a fortalecer las actividades de vigilancia y control establecidas en el
Plan de Contingencia. Este estuvo basado en la experiencia internacional y los lineamientos
de la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE), con una serie de medidas orientadas
a la contención de brotes, tales como el sacrificio sanitario de las jaulas con animales
afectados, delimitación de zonas de cuarentena y vigilancia, restricción de movimientos de
la zona afectada, estrictas medidas de bioseguridad, condiciones de cosecha y proceso
especiales para centros ubicados en las zonas bajo cuarentena y vigilancia, establecimiento
de barrera sanitaria para las regiones XI y XII, y monitoreo y vigilancia permanente de los
centros de las zonas afectadas y otros relacionados con el brote.
• Resolución Nº 1803 de 11 de julio de 2008: medidas adicionales y complementarias
referidas a la importación de ovas.
• Resolución Nº 1882 de 18 de julio 2008: establecimiento de una norma técnica para el
manejo de residuos sólidos y desinfección de efluentes de plantas de proceso de salmones
que faenan peces procedentes de zonas cuarentenadas por ISA.
• Resolución Nº 2352/2008: establece una clasificación de enfermedades de alto riesgo para
las mediadas de protección, control y erradicación de enfermedades de alto riesgo para las
especies hidrobiológicas.
• Resolución Nº 2638/2008: establece el Programa Sanitario Específico de Vigilancia y
Control (PEVC) de la Anemia Infecciosa del Salmón (ISA), que tiene por objeto el
disminuir la incidencia y prevalencia de la enfermedad, su aislamiento geográfico o la
eliminación de la misma y de su agente causal; además, proteger el patrimonio sanitario del
país y obtener información sobre el estado sanitario de las especies hidrobiológicas
susceptibles de enfermedad, como así también de su agente causal. Esta señala: “Se
realizarán inspecciones oficiales para evaluar la condición sanitaria del centro de cultivo,
verificar los procedimientos de toma de muestra para diagnóstico en laboratorio y evaluar in
situ la presencia de signología clínica de ISA”. Aunque no se especifica el número de
visitas, en la actualidad estas visitas inspectivas se realizan al 100% de los centros de
cultivo, estén o no en operación, al menos una vez al año.
• Resolución Ex. Nº 177/2009: declara por un plazo de dos años como área de Florecimiento
Algal Nocivo (FAN) de Alexandrium catenella a la macrozona que se extiende desde el sur
de la Isla Grande de Chiloé hasta el extremo sur de la Región de Magallanes.
70
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
• Resolución Nº 450/2009: establece Zonificación entre las Regiones X y XII en virtud de las
características oceanográficas, epidemiológicas y operativas y en función del estado
sanitario para el control de la enfermedad Anemia Infecciosa del salmón (ISA).
• Decreto Nº 397 de 15 de abril de 2009, que modifica el D.S. Nº 320/01: señala que a contar
de esta fecha la Información Ambiental (INFA) no se declarará anualmente, sino que por
ciclo productivo y cuyo muestreo deberá realizarse dos meses antes de la cosecha (el ciclo
productivo entre siembra y cosecha podría durar entre 16 y 18 meses aproximadamente).
También se debe notificar al Sernapesca con dos meses de anticipación la fecha en que se
realizarán los muestreos para ser declarados en la INFA, de modo que se considera una
inspección in situ.
Fiscalización
Sernapesca fiscaliza la normativa ambiental y sanitaria de los centros de cultivo, y con respecto a esto
ha ampliando la dotación de personal destinada a este ámbito en casi un 500% en los últimos 2 años.
Entre los principales objetivos está el fiscalizar las desinfecciones de la ovas importadas y
nacionales, fiscalizar los screnning y desoves de reproductores nacionales, asistir a los muestreos de
programas de vigilancia activa en los centros de cultivo con los laboratorios autorizados, fiscalizar
los laboratorios de diagnóstico de enfermedades autorizados, fiscalizar bimestralmente todos los
centros de lago, pisciculturas y centros de mar libres de ISA, fiscalizar mensualmente los centros de
mar o estuarios en riesgo o positivos a virus ISA, fiscalizar las plantas de proceso que procesan
especies salmónidas y las pisciculturas que mantienen reproductores para evitar que sus afluentes
contaminen con patógenos el medio ambiente, fiscalizar el control de fármacos utilizados en la
industria y mantener un análisis de sustancias prohibidas, no autorizadas y contaminantes antes de ser
cosechados los peces. Se fiscalizó el programa de control de la caligidosis mediante baños sanitarios,
además se controlaron todos los movimientos de peces, insumos o estructuras desde o hacia los
centros de cultivo mediante una certificación sanitaria de movimientos., entre otros.
Actualmente las visitas inspectivas se realizan al 100% de los centros de cultivo, estén o no en
operación, al menos una vez al año31. Junto con verificar la autorización para operar y observar la
condición sanitaria y ambiental en el entorno, se hace un control de registro de la producción existente
en el centro en ese instante y control de la localización geográfica, por medio de GPS, para verificar
posición y regularizar la concesión. Al término de cada inspección se levanta un acta de inspección
sanitaria y ambiental, que resuelve el estado o condición del centro de cultivo y en caso de ser
negativa la evaluación, se procede a cursar una citación al juzgado. La infracción, de acuerdo a la
normativa, la describe el inspector y que posteriormente ratifica compareciendo al juzgado con el
asesor legal de Sernapesca. El juez es quien finalmente califica el grado de la falta.
De acuerdo a la Resolución screnning Nº 776 de abril del 2008, las restricciones al movimiento
de recursos (peces vivos, mortalidades, cosechas, eliminaciones, etc.) desde y hacia todos los centros
de cultivo del país, eran certificadas por Sernapesca por medio de un certificado sanitario de
movimiento. Solo durante el periodo abril-julio 2008 se emitieron cerca de 3.000 certificados
sanitarios autorizando dichos movimientos y se realizaron alrededor de 880 visitas de inspección a
centros de cultivo, de las cuáles en más de 530 oportunidades se han fiscalizado muestreos de peces
para el análisis de ISA, junto con alrededor de 1200 inspecciones de los procedimientos realizados por
la industria del salmón en puertos de embarque y desembarque. Del total de visitas a centros de
cultivo durante ese periodo, 111 han sido a centros en brote, 148 a sospechosos, 69 a cuarentenados
31
La reciente crisis originada en la aparición de un presunto nuevo episodio de ISA en Aysen —en la firma de capital español
Aquinova— ha vuelto a poner de manifiesto la necesidad de un sistema de “early warning” (detección temprana) y de una rutina
más adecuada de eliminación de la mortalidad, que la actualmente disponible en el país. Las visitas de Sernapesca a los centros de
cultivo debería efectuarse en función del distinto grado de riesgo que estos tienen y ello requeriría una base informativa
sumamente ágil y actualizada de parte del ente regulador, así como mecanismos fluidos de cooperación publico/privados que no
parecen haber estado presentes en este caso. El caso pone en evidencia la falta de reglas claras del juego que lleven hacia una
industria ambientalmente sustentable de largo plazo.
71
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
negativos, 270 a vigilancia y 283 a centros libre. De las 65 notificaciones cursadas en este periodo, 13
(20%) corresponden a incumplimiento de los programas sanitarios generales (PSG), 16 (25%) por
incumplimiento a PSGT (transporte), 10 (15%) a PSGM (manejo de mortalidades), 2 (3%) a PSGC
(cosecha), 13 (20%) por incumplimientos a la Resolución Nº 776, 1 (2%) por faltas al PSGL y 10
(15%) por otras causas, entre las que se incluyen interferir con la fiscalización, y traslado de peces o
mortalidad sin guías visadas.
CUADRO 21
RESUMEN DE LAS ACTIVIDADES REALIZADAS POR SERNAPESCA EN ABRIL-JULIO 2008.
Actividades fiscalización
Total
Inspecciones a centros de cultivo
881
Muestreos por virus ISA
533
Fiscalización en puertos
1 203
Certificados sanitarios emitidos
2 951
Infracciones cursadas
65
Fuente: Sernapesca.
Durante este periodo además, se incrementó significativamente la calidad de la fiscalización. La
región con mayor intensidad en las actividades de fiscalización del Servicio ha sido la X región, la
cual ha evidenciado una focalización en las actividades de control de ISA. Esto se logró gracias al
refuerzo en la labor sanitaria institucional a nivel país: Sernapesca aumentó su equipo fiscalizador,
incorporando 36 nuevos profesionales y técnicos y reasignando labores de 14 funcionarios, los que se
han distribuido entre las distintas regiones afectadas. Este refuerzo en personal, sumado al staff
permanente de la Unidad de Acuicultura del Servicio, ha hecho posible poner en práctica la actual
estrategia de fiscalización para el monitoreo, control y vigilancia de ISA en la zona sur del país. A
nivel global, se estima que el nuevo equipo de trabajo aumentó de 30 a más de 100 personas que
forman tanto los equipos de veterinarios como de fiscalización dirigida a puntos estratégicos, todos
ubicados en la décima región. Además se trabajó en conjunto mediante reuniones de coordinación y
análisis con el comité técnico del reglamento sanitario, con otras instituciones públicas como
Autoridad Marítima, Autoridad Sanitaria, SAG, CONAMA; asociaciones de mitilicultores y
SalmonChile; empresas de servicios (transporte, retiro de mortalidades, alimentos, plantas de matanza,
plantas reductoras, laboratorios de diagnóstico, laboratorios farmacéuticos, etc.); universidades y
centros de investigación; y autoridades sanitarias de otros países.
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GRÁFICO 11
EVOLUCIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE FISCALIZACIÓN REALIZADAS
POR SERNAPESCA TRAS LA APARICON DEL VIRUS ISA (AGOSTO 2007 – JULIO 2008)
1200
1000
800
600
400
200
0
Ago
Sep
Visitas a centros de cultivo
Oct
Nov
Dic
Muestreos de virus ISA
Ene
Feb
Fiscalización en puertos
Mar
Abr
May
Certificados sanitarios
Jun
Jul
Infracciones cursadas
Fuente: Sernapesca.
Sin duda el aumento de las visitas de inspección y la necesidad de revisar con mayor
detenimiento la documentación INFA proveniente de las empresas ha derivado en nuevas necesidades
de personal y presupuesto operativo de parte de Sernapesca. La provisión de estos ha ido generando
un proceso de franco mejoramiento en el desempeño reciente de esta agencia.
Así como Sernapesca reaccionó positivamente al avance del ISA, también la industria ha
intentado hacerlo, modificando sus rutinas de comportamiento. Veamos seguidamente los cambios
ocurridos en este ámbito.
C.
Cambios recientes en el comportamiento de las firmas
Al tomar conciencia de que la tasa de mortalidad y el ritmo de contagio iban en ascenso las firmas
comenzaron a adoptar diversas estrategias reactivas. Por un lado, se adelantaron cosechas para reducir
los riesgos de pérdida global y también para poder cubrirse frente a los compromisos de entrega ya
adquiridos32. Por otro lado, se cerraron centros de cultivo y aumentó el número de centros en descanso
obligatorio. Pero, más allá de lo anterior, que revela una primera reacción coyuntural de las firmas,
muchas comenzaron a cuestionar más profundamente el modelo de organización de la producción con
el que operaban, las condiciones sanitarias, las densidades de cultivo y el ciclo completo —de
“hatchery” a centros de matanza— en el que llevaban adelante la producción. Comenzó a reconocerse
explícitamente que eran necesarias nuevas pautas de organización de la producción con el fin de
buscar un mejor manejo del medio ambiente y un tratamiento sanitario más adecuado.
Ha habido un claro avance desde estrategias de cantidad a estrategias de calidad en el manejo
de los centros de cultivo, asociado ello a la reducción significativa de las tasas de siembra y a las
mejoras de las medidas de bioseguridad. Se siembra menos y smolts de más calidad.
Para ejemplificar lo ocurrido en este plano presentaremos como ejemplo el caso de la
Compañía Invertec, una de las firmas importantes de capital nacional. A partir de información
relacionada con cómo el tema del ISA había sido enfrentado por las firmas noruegas se dieron los
siguientes pasos:
32
Se estima que existen entre 30 mil y 40 mil toneladas de salmón almacenadas en Chile, Diario Financiero, 03 de Marzo de 2009.
73
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
1. All in All out en todos los ingresos de smolts: No se realizan nuevos ingresos de smolt en los
centros de cultivo ya en funcionamiento. Cada centro es cosechado en su totalidad, desinfectado y se
hace cumplir estrictamente el período de descanso sanitario, hasta que sea posible ingresar nuevos
smolts. Antiguamente se ingresaban nuevos smolts a jaulas ya pobladas, lo que incrementaba la
densidad y el stress de los peces. Actualmente se busca no intervenir en la jaula durante el ciclo
productivo. Este es un cambio muy importante en la rutina de operación, ya que no da espacio al
contagio producto de ingresos de nuevos individuos que pudieran ser portadores de enfermedad.
También se restringe la posibilidad de aumentar la densidad en los tanques de cultivo en respuesta al
alza del precio del salmón en los mercados mundiales.
2. Se redujo la intensidad de siembra. Antes se trabajaba con densidades de hasta 20 Kg./m3 y
ahora con una densidad final de no más de 12,5 Kg./m3 lo que garantiza buenas condiciones de
cultivo y menores probabilidades de enfermedad. Esto es una restricción que disminuye las
probabilidades de enfermedad, pero es de esperar que de menos margen de rentabilidad si pensamos
que en una misma cantidad de agua vayan a haber menos kilos de salmón. Este argumento no es claro,
ya que si se expanden las zonas de cultivo, respetando estas densidades, es de esperar que aumente la
rentabilidad ya que se pueden obtener peces de mejor calidad.
3. Se buscó reducir la dispersión en el peso de ingreso de smolts y aumentar el peso promedio
de ingreso.
4. Se seleccionó más finamente los smolts introducidos a cultivo buscando incorporar
individuos de primera calidad, lo que permite reducir la carga bacteriana, el uso de medicamentos y la
tasa de mortalidad.
5. Se ha aumentado el esfuerzo de monitoreo y vigilancia tanto de los peces como de las
personas que tienen contacto con los mismos, con los residuos, riles, etc.
6. Se siembra smolts de un solo origen por centro de cultivo, lo que reduce las probabilidades
de infección.
7. Tratar de usar las concesiones más alejadas de los lugares con ISA. Se busca poder contar
con una mayor dispersión geográfica de los centros para distribuir el riesgo de contagio
8. Control diario y retiro de la mortalidad en todos los centros, lo que no sólo permite contener
brotes de infección en peces sanos, sino también llevar un registro permanente de enfermedades, lo
que facilita tomar a tiempo medidas de mitigación. El ensilaje de mortalidades, residuos orgánicos,
riles se aplicó en agua dulce a partir de marzo del 2009 y en agua de mar desde Octubre del 2009.
9. Finalmente, se busco restringir el movimiento de peces y reproductores. Era común trasladar
peces vivos de un centro a otro, lo que provocaba que el virus se propagara con mayor facilidad. Hoy
existe una restricción al movimiento de éstos, sólo se permite para cosechas y desoves.
Al estudiar el impacto de estas iniciativas, hemos observado que Invertec ha disminuido su
participación en las exportaciones físicas totales del sector por sobre el promedio de la industria,
—21,6% y 15,1% respectivamente— pero en términos de valor de lo exportado la empresa ha bajado
mucho menos que el promedio del sector —8.5% y 12.1%, respectivamente— lo que sugiere que los
envíos de Invertec han logrado un mejor precio promedio que el conjunto de la industria —6,7 US$/k,
en comparación al 4,5 US$/k— por un aumento de calidad que compensa por la caída de los
volúmenes físicos producidos y exportados. Pese a que lo observado podría admitir otras
explicaciones las mejoras de calidad resultantes del cambio en las rutinas de producción de la firma
constituye la explicación más creíble de lo observado.
Información recientemente recopilada confirma el hecho de que los cambios en materia de
comportamiento de las agencias regulatorias y de las empresas salmoneras han dado por resultado una
clara mejora en materia sanitaria. El cuadro 22 presentada a continuación indica que ello es así.
74
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
CUADRO 22
CENTROS INFECTADOS CON ISAV POR AÑO.
Año
Brotes
Sospechosos
2007
2008
2009
2010
9
93
33
2
19
133
43
4
Fuente: Una industria convaleciente. Aqua, Mayo 2010. Pág.29.
La enseñanza de todo esto es clara. Todos y cada uno de estos cambios en la rutina de
organización de la producción a nivel de planta y en el comportamiento de las agencias regulatorias
marcan la dirección en que se debería avanzar hacia una acuicultura ambientalmente amigable a
futuro. Todo esto es clave no solo para enfrentar el virus del ISA sino también otras patologías que de
no avanzar en materia de sanidad y seguridad ambiental seguramente habrán de aparecer a futuro.
También para enfrentar la probable mutación de los virus que hoy afectan a los centros de cultivo y
que necesariamente habrá de aparecer —como un imperativo innato de la naturaleza— en años
venideros.
Sin embargo, no es obvio que todas y cada una de las firmas estén efectuando cambios en sus
rutinas operativas, y que la operatoria de las agencias regulatorias haya entrado en una nueva fase
operativa de sostenida eficiencia. Hay diferencias entre las empresas en los esfuerzos para asegurar la
sustentabilidad medio ambiental y la calidad del ambiente de cultivo de sus respectivas biomasas. La
heterogeneidad entre firmas en tamaño, tecnologías, objetivos productivos, estructuras de costos y
compromiso último con el medio ambiente y la comunidad, hace que las prácticas y las medidas
adoptadas cubran un amplio espectro de situaciones acerca del cual es muy incompleta la información
hoy disponible. Los esfuerzos están hoy en día puestos en cumplir con un nuevo standard mínimo de
respeto ambiental exigido por la autoridad. Para algunas empresas cumplir con dicho standard no
representa mayor problema, pero para otras si lo es, por costos y por falta de conocimientos
tecnológicos precisos. También por falta de acceso a un número mínimo de concesiones de
explotación que permitan a la firma organizar adecuadamente los periodos de descanso obligatorio sin
afectar su producción agregada. Es por ello que cabe esperar a futuro cierre de empresas, fusiones y
fuertes cambios a futuro en el modelo de organización industrial del sector. Esto, sin embargo, es
condición sine qua non para transitar a la salmonicultura del Siglo XXI.
De igual manera es notorio un importante cambio en el ámbito regulatorio y un fuerte cambio
en la actitud de monitoreo de la industria de parte de Sernapesca. Es claro que la crisis de ISA ha
sacudido los cimientos mismos del modelo y que soplan vientos de cambio.
El presente capítulo da cuenta de algunas de las transformaciones recientes en el modelo de
organización de la producción, por un lado, y en el cuadro regulatorio y de monitoreo de impacto
ambiental, por otro. Es aun demasiado temprano en el proceso de acomodamiento empresario y de las
agencias del sector publico responsables del seguimiento de la industria como para saber cuál habrá de
ser el destino último de los cambios que hoy se están procesando. No todas las empresas estarán en
condiciones de enfrentar con éxito los nuevos escenarios institucionales y de mercado, razón por la
que debemos esperar que operen mecanismos naturales de selección entre las mismas que den por
resultado cambios importantes de estructura y comportamiento sectorial a mediano plazo. La reciente
crisis ocurrida al interior de Salmonchile, y el abandono de la asociación gremial por parte de la
mayor firma de capital nacional muestra con claridad que no todas las empresas del sector miran
desde la misma perspectiva la situación contemporánea, ni se plantean idénticos compromisos con una
acuicultura sustentable de largo plazo. Por otro lado, Chile requiere avanzar hacia un nuevo modelo
regulatorio y hacia nuevas reglas del juego en salmonicultura que aseguren mayor respeto medioambiental, más comprensión de las fuerzas científico-tecnológicas que subyacen bajo la explotación
de sus recursos marinos y el tránsito gradual a un modelo de funcionamiento en el que la explotación
de las ventajas comparativas estáticas originadas en la calidad del recurso agua y mejores formas de
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dialogo publico/privado. Esto es condición sine qua non para avanzar hacia un nuevo modelo de
aprovechamiento de las ventajas comparativas del país en acuicultura basado en el conocimiento. El
desafío último es el de poder llegar a una mas eficiente utilización de los servicios ambientales que
ofrece la privilegiada franja costera del país. Nuestro próximo capítulo —último del trabajo—
presenta algunas ideas acerca de estos temas.
*
76
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
VI. Reflexiones finales y
recomendaciones
de política pública
A.
Introducción
Los capítulos anteriores de este estudio han examinado el modelo de
organización y comportamiento de la industria salmonera y su
evolución en el tiempo, el funcionamiento del Sistema Innovativo
sectorial y el cuadro regulatorio e institucional en el que la industria se
desempeña. Hemos argumentado que dicho “espacio” de empresas,
agencias estatales, universidades, instituciones (reglas del juego) y
comportamientos es el que hoy demanda una nueva mirada a futuro
destinada a transformar la presente crisis en una oportunidad de
crecimiento y transformación social. No se trata de “cambiar algo, para
que todo siga igual”, sino de repensar el futuro desde una perspectiva
diferente, coherente con la idea de hacer de Chile una potencia
alimentaria en el medio y largo plazo. El objetivo del presente capítulo
es el de aportar algunas ideas en esta dirección.
Recapitulemos brevemente lo que hoy sabemos acerca del sector,
sus instituciones, sus potencialidades y sus flancos débiles. La
recapitulación que sigue se refiere a los tres ámbitos previamente
examinados: la evolución de la industria, el cuadro institucional y
regulatorio y el Sistema de Innovación Sectorial.
77
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
B.
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
Breve recapitulación de la escena contemporánea
1.
Estructura y comportamiento de la industria
Si tuviéramos que caracterizar el escenario contemporáneo en lo que a la industria salmonera se
refiere diríamos que la misma ha evolucionado desde un sector cuasi-artesanal de firmas pequeñas de
gestión y propiedad familiar, fuertemente alejadas del “estado del arte” internacional, a un oligopolio
maduro, en el que unas pocas firmas “grandes”, de “clase mundial”, dominan la industria. Esta ha
logrado crecer a tasas de dos dígitos a lo largo de dos décadas, cerrando la brecha relativa de
productividad factorial con la frontera tecnológica internacional. Ha creado cerca de 50 mil nuevos
puestos de trabajo y cambiado la fisonomía de múltiples comarcas del sur chileno. Muchas de las
firmas “grandes” son de “clase mundial” y operan con un alto grado de integración vertical,
produciendo simultáneamente ovas, alimentos para salmones y el producto final en sus diversas
presentaciones, ahumado, en porciones, filete, etc. Pese a que muchas de las mayores firmas de la
industria son de capital extranjero, también han logrado sostener una alta y activa participación dentro
del núcleo de firmas líderes varias empresas de capital nacional que, al igual que las transnacionales,
han podido consolidar una exitosa trayectoria de crecimiento en el tiempo, penetrando profundamente
en los mercados mundiales.
Junto a las firmas “grandes” también es dable observar un extenso número de firmas medianas
y pequeñas —muchas de las cuales no cubren todas las etapas inherentes a la producción de salmón y
no operan con plantas de matanza y de procesamiento del producto final— dando ello pie a muy
diversos modelos de negocio y formas de organización de la producción al interior del sector.
Pese a la espectacularidad del crecimiento alcanzado y al hecho de que las empresas locales han
ido cerrando la brecha relativa de productividad respecto a las empresas de “clase mundial” las cosas
no han ido del todo bien para la industria en años recientes. El aumento en la densidad de siembra ha
derivado en un caso claro de sobrecarga del recurso agua y esto a su vez ha generado un manifiesto
empeoramiento en los índices de conversión biológica y económica con que funciona la industria. Ello
aun antes de la crisis del ISA, que afectó profundamente a la industria desde mediados del 2007.
Los gráficos muestran que la industria demanda cada día más ovas para obtener un smolt y que
se necesitan cada vez más smolts por kilogramo de salmón cosechado33. En otras palabras, pese a que
las mediciones convencionales de productividad —por hombre ocupado o por unidad de capital
empleada— hablarían de mejoras importantes de desempeño de parte de las firmas locales, una mirada
mas fina sobre el tema de la productividad nos revela que existe una clara tendencia a la pérdida de
eficiencia conforme pasa el tiempo. Intuitivamente podemos comprender que esto indica una fuerte
caída de la eficiencia marginal del recurso agua, que más que compensa las mejoras de productividad
marginal del trabajo y el capital.
33
El material aquí presentado proviene de una reciente comunicación personal del Dr. D. Nieto. Agradecemos al Dr. Nieto el acceso a
esta información y su autorización para usar dicho material. .
78
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GRÁFICO 12
NÚMEROS DE OVAS/SMOLTS (2002-2003, 2005-2006)
4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
Nro. Ovas 2002/Smolt 2003
Salar
Nro. Ovas 2005/Smolt 2006
Coho
Trucha
Total
Linear (Total)
Fuente: Comparación resultados productivos salmón atlántico Noruega-Chile. EWOS Health, Puerto
Varas 2007.
Al incorporar todas las especies de cultivo salmónido se tiene el siguiente gráfico:
GRÁFICO 13
PROMEDIOS ANUALES DE OVAS/SMOLT (2003-2005)
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
2003
2004
2005
Todos
2006
Linear (Todos)
Fuente: Comparación resultados productivos salmón atlántico Noruega-Chile. EWOS Health, Puerto Varas 2007.
Se advierte un aumento de un 76,1 % entre ambos extremos de la regresión, es decir, en
términos generales se ha incrementado el número de ovas por cada smolt sembrado. La diferencia es
mortalidad. En los individuos sobrevivientes el impacto de las patologías se traduce en menor calidad,
79
CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
menor capacidad para resistir las condiciones de trato en los centros de cultivo, más enfermedades,
etc. Disminuye la capacidad de la firma de llegar a cosecha en el peso y tiempo proyectados.
De la misma forma, con el paso del tiempo se han hecho necesarios más smolts por cada kilo de
salmón cosechado, como se expresa en el siguiente gráfico:
GRÁFICO 14
NÚMEROS DE SMOLTS POR TONELADA DE COSECHA (2002-2003, 2005-2006)
600
500
400
300
200
100
0
Nro. Smolt 2002 / Ton. 2003
Salar
Coho
Nro. Smolt 2005/ Ton. 2006
Trucha
Total
Linear (Total)
Fuente: Comparación resultados productivos salmón atlántico Noruega-Chile. EWOS Health, Puerto Varas 2007.
En resumen: el modelo productivo y de organización de la industria reclama una profunda reestructuración de largo plazo. Acerca de los contenidos de la misma nos ocuparemos en el presente
capítulo.
2.
El marco regulatorio y de monitoreo de impacto ambiental
El desarrollo de la salmonicultura ha estado asociado a la gradual consolidación de una serie de entes
estatales ocupados de regular el comportamiento de las empresas y dar seguimiento al impacto
ambiental del sector. Distintas agencias del sector público se ocupan de la entrega de concesiones de
explotación, del monitoreo de impacto ambiental, de la regulación de derechos de acceso a los
servicios ambientales que proporciona el borde costero a la salmonicultura y a otros sectores
productivos —como la pesca artesanal o el turismo— que también hacen uso del mismo. Agencias
como Sernapesca, CONAMA y otras han tomado a su cargo estas y otras tareas regulatorias y de
monitoreo de impacto ambiental. Su accionar ha dado origen a una serie de “instituciones” altamente
localistas e idiosincrásicas que se expresan a través de acrónimos como RAMA, RESA, AAA, SEIA,
y muchos otros que describen las reglas del juego (algunas más o menos cumplidas, otras no tanto) en
que opera la salmonicultura local.
La Subsecretaría de Pesca (SUBPESCA), perteneciente al Ministerio de Economía, Fomento y
Reconstrucción, es la encargada de la normativa pesquera y de acuicultura principalmente a través de
la Ley General de Pesca y Acuicultura (LGPA), que regula tanto el acceso a la actividad como la
operación de los centros de cultivo. El Servicio Nacional de Pesca (Sernapesca) a través de la Unidad
de Acuicultura, tiene como objetivos aplicar la normativa que rige las actividades de acuicultura, tanto
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
en aguas marítimas como terrestres, monitorear, analizar e informar técnicamente aquellas materias
relacionadas al desarrollo de las actividades de acuicultura y proponer acciones orientadas a propiciar
el desarrollo armónico de la actividad.
Sernapesca divide su labor en tres campos: Trámites, Sanidad Animal, y Sustentabilidad
Ambiental. Le corresponde informar técnicamente y tramitar las solicitudes para desarrollar actividades
de acuicultura, con respecto a la LGPA, y con el Reglamento de Concesiones y Autorizaciones de
Acuicultura, que se encarga de las solicitudes para desarrollar actividades de acuicultura.
También efectúa el seguimiento, analiza e informa respecto al cumplimiento de los proyectos
técnicos aprobados por la Subsecretaría de Pesca; y de la aplicabilidad y efectos de las normas
vigentes sobre las actividades de acuicultura. Además vela por obligaciones previas al inicio de
operaciones según la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente y su Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental (SEIA):
En lo que hace a concesiones, el D.S. N° 290/1993 establece la guía para realizar la inscripción,
por parte de titulares de concesiones y autorizaciones de acuicultura al Registro Nacional de
Acuicultura (RNA). Este otorga un certificado de inscripción que habilita la realización de actividades
de acuicultura. Con el fin de agilizar la transferencia de concesiones, en el 2006 se cambió el régimen,
se crearon categorías de concesiones, que eventualmente deben cumplir mayores requisitos para poder
ser transferidas. Hasta agosto del 2008 había en total un registro de 1.041 autorizaciones de
concesiones de salmón y trucha, que se distribuyen en 474 concesiones en la Región de Los Lagos (X)
y 526 concesiones en la Región de Aysén (XI) y 41 en la Región de Magallanes (XII)34. La
acuicultura se desarrolla en áreas definidas como apropiadas para la actividad y que son conocidas
como “triple A” (Áreas Aptas para la Acuicultura). Estas fueron definidas según el uso espacial del
territorio y por la Subsecretaría de Marina junto con SUBPESCA y DIRECTEMAR.
En relación al tema de sanidad animal corresponde a la Unidad de Acuicultura administrar el
Programa de Prevención, Vigilancia y Control de la Enfermedades de Alto Riesgo que afectan a las
especies hidrobiológicas en el territorio nacional, cuyos productos son comercializados en el mercado
nacional e internacional35. Dentro de sus labores se encuentra:
• Aplicar el Reglamento de Medidas de Protección, Control y Erradicación de la
Enfermedades de Alto Riesgo para las Especies Hidrobiológicas (RESA).
• Respaldar las obligaciones del país en materia de salud animal de especies hidrobiológicas
ante la Organización Mundial de Salud Animal (OIE).
• Respaldar el proceso exportador de especies hidrobiológicas y sus productos, que estén
sometidos por parte de los países compradores, respecto de exigencias en materias de salud
animal según el Reglamento de Certificación y Otros Requisitos Sanitarios Exigibles para la
Importación de Especies Hidrobiológicas.
La fiscalización ambiental y sanitaria está a cargo del Sernapesca junto con MINSAL, y
CONAMA. Sernapesca fiscaliza en los aspectos ambientales y sanitarios a través del Departamento de
Administración Pesquera y la Unidad de Acuicultura, respectivamente.
Hasta antes de la llegada del ISA (en el 2007), Sernapesca realizaba anualmente y en forma
aleatoria, una inspección sanitaria y ambiental a cerca de un 30%-40% de los centro de cultivo en
operación, a fin de verificar si lo que la empresa declaraba en el INFA se cumplía o no. Dicha
normativa no era muy exigente, dejando libertad a los productores a que declararan por escrito y
voluntariamente sus datos sobre mortalidad y demás. Estos documentos podían llegar al Servicio hasta
30 o 60 días después de ocurrida la mortalidad, haciendo inefectiva cualquier acción fiscalizadora ex-
34
35
Ver cuadro Anexos.
Ver Anexo, cuadro 6.
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
post36. En relación a RAMA, donde se aplicaban sanciones por superar la capacidad de los cuerpos de
agua medida a través de la condición de oxigenación en los centros de cultivo, la empresa debía
entregar anualmente un informe ambiental a Sernapesca. La confiabilidad de la información entregada
y la capacidad de fiscalización de parte del ente regulador han sido muy limitadas.
Los escasos recursos con que contara Sernapesca, la falta de personal calificado y la carencia de
una base informativa independiente de aquella provista por las empresas habrían sido factores
determinantes de lo poco que Sernapesca pudo hacer preventivamente con anterioridad a la aparición
del ISA. En el período 2004-2005, Sernapesca realizó 542 y 616 inspecciones y se cursaron 154
infracciones, lo cual corresponde a un 13%, aproximadamente. Una de cada cinco incumplimientos
estaba referido a sobreproducción, utilización de mayor superficie a la permitida originalmente,
empleo de mayor número de jaulas y mal funcionamiento de plantas de tratamiento de aguas
servidas37.
En resumen, las agencias regulatorias y de monitoreo ambiental solo han alcanzado una débil
capacidad de “enforcement” de lo previsto por la ley. Al igual que lo que ocurre con la industria
también en este plano se hacen necesarias urgentes reformas a futuro. Dado que muchas de ellas
involucran cambios importantes en las reglas del juego será necesario un detenido debate de parte de
los estamentos políticos y empresariales de la sociedad para avanzar concienzudamente en este plano.
3.
El sistema innovativo Sectorial
El SIN de la acuicultura chilena está compuesto por el conjunto de universidades, institutos de
investigación del sector público y agencias que de una u otra forma inciden sobre la conducta
innovativa y tecnológica de esta industria. Son parte del mismo la Fundación Chile, diversas
universidades —públicas y privadas— CORFO Innova, CONICYT y las mismas empresas
salmoneras, las que pese a no realizar grandes esfuerzos tecnológicos por si mismas buscando nuevos
conocimientos de producto, proceso y organización del trabajo, realizan tareas de mejora y adaptación
de tecnologías que importan desde el exterior incorporada en maquinas, servicios de asistencia técnica
y demás.
Mostramos en el capítulo cuarto que es relativamente poco lo que Chile gasta en tareas de I&D
en el área de la acuicultura apenas una fracción del esfuerzo Noruego en esta materia.
El escenario genético y biológico-ambiental, así como el modelo de organización productiva de
la industria salmonera chilena están lejos de constituir una réplica cercana de lo que encontramos en
países desarrollados. No resulta razonable pensar que Chile puede operar a futuro descansando en los
resultados de investigación y desarrollo provenientes de dichos países. Es por demás evidente que
Chile debe realizar esfuerzos propios en la exploración de la frontera científico-tecnológica
relacionada con el manejo de sus recursos marinos.
C.
Reflexiones finales y recomendaciones de política publica
Lo señalado anteriormente nos provee un cuadro de conjunto descriptivo de la situación
contemporánea en lo que a salmonicultura se refiere. Dados los rasgos estructurales de dicho cuadro
podemos preguntarnos qué es lo que Chile puede alcanzar en este campo de la actividad productiva si
es que intenta re-pensar creativamente sus posibilidades de largo plazo. A esta pregunta nos
dedicamos a continuación.
Un programa ambicioso de restructuración sectorial de largo plazo debería atender como
mínimo a los siguientes objetivos:
36
37
“Evaluación de un sistema de control de la bioseguridad para monitorear en línea factores de riesgo en la propagación de
enfermedades en la futura actividad salmonera”, SERNAPESCA, Ministerio de Economía (“Mesa del Salmón”), Julio 2009.
Revisión del informe sobre los impactos de la salmonicultura, preparado por la Comisión de Pesca y Acuicultura. F. Pinto, abril 2007.
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
1. Proteger la sustentabilidad de largo plazo del recurso natural sobre el que se asienta la
salmonicultura. Los límites de “carga óptima” del recurso agua son imperfectamente conocidos,
varían entre localizaciones geográficas dependiendo de parámetros biológicos y ambientales hasta el
presente poco estudiados y codificados y que resultan fáciles de violentar, ante la ausencia de criterios
estadísticos sustentados en la investigación. Se requiere por tanto “construir” una nueva
institucionalidad que asegure: a) mayor “acción colectiva” destinada a fijar y respetar los límites de
carga que admite el recurso, b) investigación pre-competitiva de carácter horizontal en temas de
bioseguridad, genética y biología marina, oceanógrafa, y diversas otras disciplinas científicotecnológicas que ayuden a una mejor comprensión de los parámetros que debería respetar una
acuicultura moderna, adaptada a la realidad biológico-ambiental local, c) un marco regulatorio que las
empresas respeten y en base al cual la autoridad pública pueda efectivamente controlar el
comportamiento de las mismas, y d) se requieren también bases de datos transparentes y de difusión
publica que establezcan criterios de monitoreo y respuesta de las empresas a las nuevas exigencias
regulatorias.
2. Valorizar correctamente los servicios ambientales que provee la franja costera del país, parte
de los cuales son demandados por la industria y parte por otros usuarios, como el turismo o la pesca
artesanal. Ello permitirá determinar el valor de mercado de dichos servicios ambientales y la fijación
de regalías óptimas en función del costo de oportunidad de cada actividad.
3. El canon debería incluir la recuperación de los costos de I&D que se requieren para ir
gradualmente avanzando en la comprensión de los rasgos biológicos, genéticos, medio-ambientales,
etc., específicos del escenario local.
4. Asegurar la correcta aplicación (“enforcement”) del marco regulatorio y de monitoreo
ambiental que el país ya tiene. Esto requiere recursos humanos calificados en una diversidad de
disciplinas científicas y tecnológicas y una infraestructura adecuada de equipamiento e investigación
al interior del sector público que haga posible el accionar independiente y correctamente informado de
las agencias regulatorias. Estas deben acceder a una base propia e independiente de información a
partir de la que operar de acuerdo a las nuevas necesidades.
5. Profundizar el papel de la competencia. Con el correr de los años la salmonicultura se ha
transformado en un oligopolio concentrado donde solo unas pocas firmas grandes controlan el
liderazgo sectorial. Las reglas de defensa de la competencia deberían velar por la existencia de
adecuadas condiciones de funcionamiento sectorial que aseguren la viabilidad de las empresas de
menor tamaño. La actual restructuración de la industria en “barrios” genera cierta duda acerca de que
esta condición se éste respetando y reclama una mirada atenta de parte de la autoridad regulatoria.
6. Expandir la creación de conocimientos científico-tecnológicos de carácter horizontal y precompetitivo sobre los que opera la industria. Esto requiere una agenda de actividades de I&D que
abarque los diversos temas de genética, medio ambiente, oceanografía, salud animal, inmunología y
demás que se necesitan en función de la especificidad de las condiciones locales de producción
acuícola. Las empresas, los departamentos de acuicultura de las varias universidades involucradas en
estos temas, las agencias del sector público, la Fundación Chile, todos deberían cooperar en el marco
de una “estrategia-país” dedicada a la exploración de las fronteras del conocimiento asociadas a la
acuicultura y a la difusión de bienes públicos en esta materia.
7. Favorecer la búsqueda de un mayor grado de descentralización geográfica de los centros de
cultivo y la reducción del impacto negativo del hacinamiento. Ello reclama la creación de “capital
social” en términos de puertos, caminos, servicios sociales, transporte, telecomunicaciones y demás
que disminuyan el “costo-país” que las empresas salmoneras deben hoy afrontar si pretenden relocalizar su producción en regiones más australes del territorio chileno.
8. Apoyar el desarrollo de marcas, denominaciones geográficas y otros activos tecnológicos
intangibles que faciliten el avance hacia nuevos mercados, especialmente aquellos de gran porte, como
China o India que seguramente resultarán áreas de reñida competencia con los grandes productores
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
internacionales de salmón. El alto grado de transnacionalización de la industria salmonera chilena
reclama un cuidadoso manejo de la propiedad intelectual en este campo.
Tal como podemos intuitivamente ver, en todos y cada uno de los temas mencionados, es
posible detectar “fallas de mercado” e imperfecta información que justifican la intervención estatal a
efectos de favorecer la creación de activos tecnológicos pre-competitivos de uso horizontal, la
capacitación de recursos humanos, el afianzamiento de marcas y “denominaciones geográficas”
chilenas, la acción colectiva y la competencia, en un campo en el que el sistema de precios no provee
adecuadamente los incentivos para la producción de los bienes públicos que hoy se necesitan. Existen
inapropiabilidades y múltiples tipos de externalidad que desalientan al sector privado a gastar recursos
en tareas de I&D en la magnitud en que sería socialmente óptimo hacerlo. La idea es poder combinar
la explotación de ventajas comparativas estáticas derivadas del recurso natural agua —donde Chile
tiene clara excelencia en términos comparativos internacionales— con ventajas comparativas
dinámicas resultantes de la creación de nuevos conocimientos científico-tecnológicos relacionados
con los recursos marinos. Ello daría la posibilidad de avanzar hacia una nueva fase de salmonicultura
nacional no solo apoyada en el recurso natural sino también en conocimientos científico-tecnológicos
de frontera. El país podría entonces no solo exportar salmón en sus diversas presentaciones, sino que
encontraría factible también exportar tecnología y equipamientos propios de este sector productivo a
otras naciones que llegan al mundo de la acuicultura solo en fechas recientes.
Los temas previamente mencionados deberían formar parte de una agenda-país de cara al
futuro. Dicha agenda no comprende solo acciones a ser encaradas por el sector público sino un
programa público/privado de largo alcance. No es este el lugar para entrar en detalles de sintonía fina,
pero es claro que dicha agenda debe abarcar aspectos de desarrollo institucional, sanitario y ambiental,
así como también temas de investigación científico-tecnológica, y cuestiones regulatorias y de
“enforcement” del marco legal. Algunas de las acciones serían de corto plazo y estarían asociadas a la
imperiosa necesidad de que la industria recupere sus ritmos históricos de crecimiento, en tanto que
otras serían de más largo aliento y reclamarían nuevas instituciones, discusión parlamentaria, nueva
legislación. En relación a lo primero —recuperación del crecimiento tras la crisis del ISA— resulta
central el proceso de re-negociación actualmente en curso entre la industria y el sector bancario en
relación a la necesidad de las firmas salmoneras de recomponer el capital de trabajo para poner
nuevamente en marcha los centros productivos. La reciente aprobación de la nueva Ley de Pesca,
facilita el avance en esta dirección, haciendo posible un arreglo más estable y duradero de las
empresas con los bancos. En paralelo a lo anterior la industria debe avanzar en la restructuración en
“barrios” proceso que ya ésta en marcha. Tal como explica la Revista Aqua en su número de Mayo del
2010, (Pág. 31) ¨ La promulgación de la LGPA en Abril pasado ha permitido a las empresas retomar
la siembra de smolts Atlántico. En los primeros dos meses de este año (2010) se han sembrado más de
4 millones de smolts, un 76% más que los 2,7 millones de 2009¨. Algunas empresas reportan también
estar cosechando ejemplares de un peso promedio más alto, lo que refirma la creencia de que las cosas
están gradualmente mejorando. Ello, por supuesto no impide que en el curso del próximo año vayan a
ocurrir compras y fusiones de empresas y la morfología del sector experimente transformaciones
importantes.
Entre las recomendaciones de acciones de corto plazo remarcamos las siguientes38:
• Controlar la higiene como base fundamental del sistema productivo, tanto en los centros de
cultivo, el entorno, la playa, el terreno y demás;
• Reducir el grado de hacinamiento de centros impulsando mayores distancias entre los
mismos. Será necesario redefinir las distancias óptimas entre unidades productivas según
regiones;
38
El listado de intervenciones que se sugiere a continuación ha surgido de conversaciones con especialistas del sector, en particular
con el Dr. D. Nieto en diversas comunicaciones personales recientes.
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
• Reforzar las nociones de bioseguridad con que opera la industria;
• Replantear la tecnología de procesos, estudiando densidad dentro de estanques, jaulas,
centros y áreas. También será necesario replantear los regímenes de alimentación, modelos
all in – all out de organización de la producción, períodos de descanso;
• Coordinar la siembra de smolts en cuanto a tiempo (frecuencia) y espacio o área;
• Evitar el transporte de reproductores a centros de incubación. No mezclar reproductores con
peces de la siguiente generación;
• Entrar al lago solo peces vacunados;
• Entrar al mar solo con smolts vacunados;
• En todo transporte de peces debe haber previamente la aplicación de un control de calidad, y
la autorización para el transporte de un veterinario de Sernapesca conforme los criterios que
rigen estos movimientos.
En relación a temas de medio y largo plazo cabe acotar lo siguiente, en relación a lo
institucional:
a) Se requiere revisar el modelo de organización institucional del sector introduciendo la idea
de la valorización de los servicios ambientales que proporciona la franja costera del país, y
del costo de oportunidad asociado a los distintos usos alternativos de la misma. Ello daría la
base de cálculo de una regalía o canon por los derechos de uso de dichos servicios
ambientales;
b) Se necesita mejorar, flexibilizar, coordinar y acelerar los procedimientos de fiscalización
llevados a cabo por la Subsecretaría de Pesca, la Subsecretaría de Marina y Sernapesca;
c) Son necesarios mejores sistemas de recolección de datos y producción de información desde
y hacia las empresas, creando un mecanismo de entrega de información pública online sobre
la actividad acuícola nacional;
d) Resulta necesario fortalecer el mecanismo de certificación de parámetros relacionados con
la producción acuícola;
e) Se deberá promover el establecimiento de estándares internacionales de desempeño del
sector que permitan el “benchmarking” con la realidad internacional;
f) Inducir la creación de un sistema de certificación internacional para la industria local;
g) Instalar la práctica de que los servicios consulares del país tengan personal especializado en
temas de acuicultura capaz de monitorear el estado del arte internacional en la materia y de
seguir los desarrollos relacionados con las ciencias y tecnologías del mar.
A su vez, y ahora en relación a lo sanitario y ambiental se sugiere lo siguiente:
a) Modificar el actual sistema de concesiones y estudiar la posibilidad de un sistema que
favorezca el manejo por zona (barrios), idealmente agrupando titulares de forma tal que se
facilite y promueva la gestión común en materia ambiental y sanitaria;
b) Facilitar las transferencias de concesiones;
c) Elaborar, para el manejo de “barrios”, parámetros de control distintos a aquellos que se usan
para monitorear el desempeño de explotaciones individuales);
d) Considerar, en los sistemas de manejo por agrupaciones de concesiones, las políticas
adecuadas a la realidad de cada región. El sistema que se instaure debe considerar la
relación con las otras actividades del borde costero en la región correspondiente, generando
espacios de negociación para llegar a acuerdos;
85
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
e) Establecer como distancia entre centros de cultivo 5 Km. en la medida en que no se
comprometa un plan sanitario común entre las concesiones de una misma área,
estableciendo los casos de excepción en que las condiciones particulares del manejo
conjunto o características del área permitan una distancia inferior;
f) Estudiar la posibilidad de modificar las AAA para descongestionar sitios y propiciar la
creación de áreas de manejo conjunto de agrupaciones de concesiones.
g) Avanzar en mediciones sobre capacidad de carga por sectores, o bien cuáles deben ser los
indicadores para una evaluación ambiental más efectiva. En el intertanto, deben mejorarse
las mediciones de los efectos ambientales actuales;
h) Resolver todos aquellos aspectos que tienen relación con la producción, como el
establecimiento de límites máximos y/o mínimos y los criterios para fundar su disminución
en caso de problemas ambientales constatados;
i) Abordar la trazabilidad para las ovas y el chequeo de enfermedades en ellas, especialmente
las importadas;
j) Evaluar cómo mejorar el control y la regulación del transporte y uso de logística por parte
de la industria, particularmente el relacionado con peces vivos y wellboats;
k) Revisión del sistema de tratamiento de mortalidades y de riles en las plantas de matanza y
de proceso.
l) Acordar un plan de disminución de uso de antibióticos, fundado en las mejores prácticas y
en fármacos preventivos.
Finalmente, en lo que hace a esfuerzos domésticos de I&D se sugieren:
a) Definir en conjunto con la industria un programa de I&D de mediano y largo plazo,
cubriendo temas de genética de peces, oceanografía, bioseguridad, protección ambiental,
salud de la fauna y flora marina adecuados a las diversas realidades regionales de Chile;
b) Promover la investigación del modelo de piscicultura de “ciclo cerrado” en tierra, que si
bien hoy en día aparece como un modelo no rentable de organización del sector en la
opinión de muchos especialistas podría a futuro transformarse en un modelo viable de
explotación acuícola que reduce enormemente los riesgos de transmisión de vectores y
enfermedades;
c) Coordinar esfuerzos de investigación de las distintas universidades nacionales interesadas
en acuicultura y apoyar con financiamiento especifico la vinculación con el sector privado
de los elencos de investigación que hoy trabajan en este campo;
d) Incentivar la investigación en vacunas y fármacos y revisar los alcances de la legislación de
patentes en este campo;
e) Explorar los temas de manipulación genética en el campo de la salmonicultura.
Tal como podemos observar, el tránsito hacia una nueva salmonicultura no es tarea sencilla.
Hay cambios de organización productiva y sectorial que no resultaría difícil implementar en un plazo
relativamente breve, utilizando mejor las leyes y reglamentos hoy existentes. Pero también vemos que
existen complejos temas en los que están en juego cambios en los derechos de propiedad que harán
necesaria la construcción de una nueva institucionalidad y el cambio en las reglas del juego. En este
plano será necesaria la discusión y aprobación parlamentaria de leyes que desarrollen los contenidos
de una nueva acuicultura nacional. Más allá de las dificultades aquí involucradas debemos
comprender que la alternativa de introducir solo cambios “menores” en el escenario actual no debería
verse como una buena opción de largo plazo. El medio ambiente ha dado una poderosa señal de alerta
indicando que el modelo de organización industrial de las últimas tres décadas está agotado. Proseguir
por el mismo camino resulta inconducente, ya que tarde o temprano la mutación genética de
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Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
patógenos y vectores nos habrá de enfrentar a una realidad biológico-genética que no comprendemos
adecuadamente. Por otro lado, la falta de un modelo aceptable de acción colectiva de parte de las
empresas probablemente nos habrá de conducir nuevamente a escenarios de “free- free-riding” y de
destrucción del bien público. Dicho de otra manera pretender que el futuro sea una réplica más o
menos mejorada del presente nos resulta irrealista en las presentes circunstancias. Es de esperar que
los responsables de la política pública así lo comprendan e imaginen un sendero de transformaciones
sociales de medio y largo plazo que permitan a la salmonicultura chilena seguir siendo un legado
importante a las generaciones futuras.
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• Innovacion, creatividad que renta. Aqua, Marzo, 2009.
• Salmonicultura Chilena, Una mirada profunda, Aqua,. Mayo 2008.
• La conmocion financiera durara un buen tiempo mas. Aqua,
Diciembre 2008
• Los insospechados alcances de la recirculacion. Aqua, Diciembre
2008
• Proteinas animales. El impacto de los commodities. Aqua,
Noviembre 2008.
• Anemia Infecciosa del Salmon en Chile. Una alerta
aleccionadora.,Aqua, Septiembre 2007
• Mesa de trabajo del Salmon: el nuevo rumbo de la
salmonicultura. Aqua, Septiembre 2008.
• Logistica en tiempos de ISA. Aqua. Noviembre 2008
• Salmonicultura en Chile. Inversiones y nuevos negocios. Aqua,
Marzo, 2008.
• Acuicultura 2.0. Creando una nueva institucionalidad. Aqua,
Marzo 2009.
• Salmonicultura mundial. Más allá de los ´barrios´. Aqua, febrero
2009.
• Demanda y precios al alza. Aqua, Mayo 2007.
Notas de SalmonChile
• Salmonchile, 2004, 2003,
• Salmon Chile, 2004.
Sernapesca
• SERNAPESCA .Balance de la situación sanitaria de la anemia infecciosa del salmón en
Chile, Julio 2007 a Julio 2008 Unidad de Acuicultura, 2008.
• SERNAPESCA, Resoluciones 776, 1882, 2638, 450, 1449 y otras reglamentando el nuevo
manejo productivo y sanitario.
• SERNAPESCA: Informe técnico 520075309, Establecimiento de medidas de manejo
sanitario por áreas aplicables a centros de salmónidos. Períodos de descanso y límites de
densidad. Valparaíso, 12 de Junio 2009.
• SERNAPESCA, Anemia Infecciosa del salmón (virus ISA). Unidad de Acuicultura, Abril 2008.
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CEPAL - Serie Desarrollo productivo N° 191
Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la…
Serie
desarrollo productivo
Números publicados
Un listado completo así como los archivos pdf están disponibles en
www.cepal.org/publicaciones
191. Creciendo en base a los recursos naturales, “tragedia de los comunes” y el futuro de la industria salmonera chilena,
Jorge Katz, Michiko Iizuka y Samuel Muñoz (LC/L.3307), 2011.
190. Transmisión de precios en los mercados del maíz y arroz en América Latina, Laure Dutoit, Karla Hernández y
Cristóbal Urrutia (LC/L.3271-P), Nº venta S.10.II.G.77 (US$10.00), 2010.
189. Evolución en las estrategias de expansión internacional del sector turísticos vacacional: el papel de las empresas
españolas en Latinoamérica, Ana Ramón (LC/L.3134-P), Nº venta S.09.II.G.109 (US$10.00), 2010.
188. Arbitraje internacional basado en cláusulas de solución de controversias entre los inversionistas y el estado en
acuerdos internacionales de inversión: desafíos para América Latina y el Caribe, Michael Mortimore (LC/L.3049-P)
Nº de venta S.09. II. G.51 (US$10.00), 2009.
187. Theory and Practice of Industrial Policy. Evidence from the Latin American Experience, Wilson Peres, Annalisa
Primi (LC/L.3013-P) Nº de venta E.09.II.G.34 (US$10.00), 2009.
186. Aglomeraciones productivas locales en Brasil, formación de recursos humanos y resultados de la experiencia
CEPAL/SEBRAE, Francisco Teixeira, Carlo Ferraro (LC/L.3005-P) Nº de venta S.09.II.G.13 (US$10.00), 2009.
185. Del monopolio de Estado a la convergencia tecnológica: evolución y retos de la regulación de telecomunicaciones en
América Latina, Carlos Razo, Fernando Rojas (LC/L.2849-P) Nº de venta S.07.II.G.172 (US$10.00), 2007
184. Evaluación de un programa de innovación y sistemas de producción en América Latina: estudio sobre la dinámica de
redes, Mario Cimoli (LC/L.2842-P) Nº de venta S.07.II.G.165 (US$10.00), 2007.
183. Pobreza rural y políticas de desarrollo: avances hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio y retrocesos de la
agricultura de pequeña escala, Martine Dirven (LC/L.2841-P) Nº de venta S.07.II.G.164 (US$10.00), 2007.
182. Korean OFDI. Investment strategies and corporate motivation for investment abroad, Jae Sung Kwak (LC/L.2804-P)
Nº de venta S.07.II.G.137 (US$10.00), 2007.
181. Producción de Biomasa para combustibles líquidos: el potencial de América Latina y el Caribe, Carlos Razo, Carlos
Ludeña, Alberto Saucedo, Sofía Astete-Miller, Josefina Hepp y Alejandra Vildósola. (LC/L. 2803-P) Nº de venta
S.07.II.G.136 (US$10.00), 2007.
180. Pymes y articulación productiva. Resultados y lecciones a partir de experiencias en América Latina, Marco Dini,
Carlo Ferraro y Carolina Gasaly (LC/L.2788-P) Nº de venta S.07.II.G.138 (US$10.00), 2007.
179. El monitoreo de los resultados de políticas agrícolas rurales: deficiencias de las estadísticas tradicionales, nuevas
herramientas y su aplicación en el Municipio de Carapeguá, Paraguay, retirada
•
El lector interesado en adquirir números anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de
Distribución, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrónico: [email protected].
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