Archivo PDF - Ministerio de Modernización

ESTADO DE SITUACION DEL TRANSPORTE EN EL
AREA METROPOLITANA DE BUENOS AIRES (AMBA)
Autores
AG Rubén UCAR (Coordinador)
AG Raúl GARCIA
AG Oscar MARTINEZ
Este documento fue producido por integrantes del Area Temática “Transporte" del
Observatorio de Políticas Públicas del Cuerpo de Administradores Gubernamentales de
la Secretaría de Gabinete y Coordinación Administrativa de la Jefatura de Gabinete de
Ministros de la Nación en el año 2012. Las opiniones expresadas corresponden pura y
exclusivamente a los autores, y de ninguna manera, bajo ninguna circunstancia, podrán
ser interpretadas como que establecen una posición oficial del Editor.
El Observatorio de Políticas Públicas del Cuerpo de Administradores
Gubernamentales inició sus actividades en el año 2002 en jurisdicción
de la Coordinación General del C.A.G., sus documentos son publicados
en el sitio WEB oficial de la Secretaría de Gabinete y Coordinación
Administrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
AG Lic. V. Daniel Piemonte
Coordinador General del
Cuerpo de Administradores Gubernamentales
AG Ing. Guillermo J. Alabés
Coordinador Ejecutivo del
Observatorio de Políticas Públicas
CAT.OPP/CAG/2012-05
2
RESUMEN EJECUTIVO
El objetivo de este trabajo es efectuar un análisis sobre el estado de situación del
transporte en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Para ello, se comenzó
haciendo una descripción general del Sistema de Transporte, teniendo en cuenta la
infraestructura de redes, estaciones, medios de transporte y las interrelaciones que
guardan entre ellos.
Se continúa presentando las principales debilidades del transporte, realizando un análisis
global, interrelacionando factores que influyan sobre la calidad de vida de las personas, la
economía y el medio ambiente.
Otro punto a tratar es el problema institucional, el cual resulta muy complejo debido a que
existen distintas jurisdicciones y niveles del estado que requieren un desarrollo y
articulación de acuerdos y voluntad política de los distintos actores que tienen presencia
en el sistema.
La necesidad de planificar, regular y controlar el transporte del AMBA con sentido de
jurisdicción única ha merecido la permanente atención de autoridades y expertos en las
últimas décadas. Con diversos matices de diferencia, los numerosos proyectos
elaborados han coincidido, sin embargo, en la necesidad de dar respuesta al problema de
la superposición y de la dispersión jurisdiccional que afecta al transporte de la región.
Se analizan los distintos proyectos que tendieron a la generación de una entidad
reguladora del transporte en el AMBA, como por ejemplo la creación de un organismo
tripartito encargado de coordinar las políticas de transporte del área metropolitana, que
actualmente impulsa el gobierno nacional a través del Ministerio del Interior y Transporte.
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INDICE DE CONTENIDOS
Página
Resumen Ejecutivo
3
Índice de Contenidos
4
Sistema de Transporte
5
Principales debilidades del Sistema de Transporte
13
El problema institucional
22
La Autoridad Metropolitana de Transporte
25
Referencias Bibliográficas
38
CAT.OPP/CAG/2012-05
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SISTEMA DE TRANSPORTE
El transporte es una actividad fundamental en el desarrollo de la humanidad.
Genéricamente es entendido como el traslado de bienes o personas de un sitio a otro,
traslado que ocurre entre dos puntos, uno de origen y otro de destino, en los cuales se
realiza la carga, trasbordo o descarga de mercancías y donde empieza o termina el viaje
de los pasajeros. Por otra parte, el transporte se caracteriza por poseer un importante
papel en la organización del espacio urbano y ser una variable fundamental de análisis en
la dinámica del mismo. Intentaremos ver al transporte como un sistema integral de los
procesos territoriales, combatiendo los estilos fragmentarios de gestión y planificación.
Para llevar a cabo la acción de transporte se requieren varios elementos interactuando
entre sí: una infraestructura, en la cual se lleva físicamente la actividad, por ejemplo las
vías para el transporte carretero, el vehículo, instrumento que permite el traslado rápido
de personas o cosas, un operador de transporte, que hace referencia a la persona que
conduce o guía el vehículo y los servicios de transporte que permiten que la actividad se
lleve a cabo de forma segura, como los semáforos.
El Sistema de Transporte es el conjunto conformado por la infraestructura de redes y
estaciones, los medios de transporte y las interrelaciones que guardan entre ellos.
AREA METROPÒLITANA DE BUENOS AIRES: SU SISTEMA DE TRANSPORTE
El AMBA, una de las mayores áreas urbanas de América Latina, con una población que
supera los trece millones de habitantes, es el centro de la actividad administrativa,
económica, industrial y social de la Argentina, concentrando más de la tercera parte de la
población del país (37%), y constituye un complejo jurisdiccional incluye a la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires (CABA), a los 19 partidos del Gran Buenos Aires y a los
partidos ubicados más allá, pero que tienen fuertes interrelaciones con el resto de la
metrópoli.
Entre los distintos criterios que se utilizan para establecer el área geográfica que abarca
el AMBA, adoptamos el que se basa en el movimiento diario que realizan las personas
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para satisfacer sus necesidades, principalmente laborales, pero también educativas, de
salud y de consumo1
El AMBA conforma un espacio urbano con continuidad e integración territorial y física
absoluta, se encuentra sometida a múltiples jurisdicciones: nacional, provincial, del
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (GCABA), generando diversas
potestades dentro del territorio, que se constituyen en barreras que interfieren la eficiente
prestación de numerosos servicios públicos y especialmente en el del transporte urbano
de pasajeros.
Área Metropolitana de Buenos Aires
2
1
Kralich, Susana, (1995). "Una opción de delimitación metropolitana de los bordes de la red de transporte
urbano. El caso de Buenos Aires". Ponencia presentada al Seminario Internacional "La gestión del territorio".
CEI/IDEHAB, Universidades de Quilmes y La Plata, Quilmes.
2
Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana. Gobierno Provincia. de Buenos Aires.2006
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El sistema de transporte público de pasajeros del AMBA está conformado por los
siguientes subsistemas:
 El subsistema de ferrocarriles metropolitanos de pasajeros integrado por 7 líneas
de superficie, que se extienden en forma radial desde las estaciones centrales de
la ciudad de Buenos Aires hacia los partidos del conurbano, llegando en algunos
casos a distancias superiores a los 100km, y transportando 419.280.000
pasajeros en el año 2010.3
Subsistema de Ferrocarriles Metropolitanos
3
http://www.cnrt.gov.ar/informeffcc2010/Index/DataMetrop/PaxSuperMensual.htm
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7
 El subsistema ferroviario subterráneo cuenta con 6 líneas que se extienden
dentro del territorio de la ciudad de Buenos Aires y una línea de superficie el
Premetro, alcanzando una extensión total de 55 km y transportando
295.740.000 pasajeros en el año 2010.4
Subterráneos de Buenos Aires
4
http://www.cnrt.gov.ar/informeffcc2010/Index/DataMetrop/PaxSubteMensual.htm
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 El subsistema del Autotransporte Público de Pasajeros es un servicio prestado por
136 líneas, con una flota de 9.700 vehículos automotores, operadas por 91
empresas. Los pasajeros transportados anualmente son 1.610.460.000.
CUADRO N° 1.1: DATOS
GENERALES
Período : 2010
SERVICIOS REGULARES (RMBA)
Cantidad de líneas
:
136
Cantidad de empresas s/ razón social
Cantidad de vehículos máximos
autorizados
Cantidad de vehículos mínimos
autorizados
:
91
:
10.090
:
7.134
Cantidad de vehículos en circulación
:
9.700
Asientos promedio
:
26,6
Antigüedad media del parque
:
Cantidad de pasajeros
:
1.610,46 millones
Kilómetros recorridos
Recaudación por venta de boletos
:
733,41 millones
2.133,46 millones
5,9 años
SERVICIOS DE OFERTA LIBRE (*)
Cant.de empresas con certificados vigentes :
146
Cantidad de vehículos registrados
:
964
Cantidad de vehículos con certif. vigentes
:
392
Total de servicios
:
452
Asientos promedio
:
21,04
Antigüedad media del parque
:
3,31 años
5
5
Estadísticas CNRT – 2010 - http://www.cnrt.gob.ar/index2.htm
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9
Al respecto, la puesta en marcha del Sistema Único de Boleto Electrónico (SUBE),
dispuesto por la Secretaría de Transporte de la Nación y el Banco de la Nación Argentina,
permitirá abonar con una sola tarjeta viajes en autobús, subterráneo y tren superficial de
la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA), lo que brindará la posibilidad de
modificar el esquema actual de subsidios a la oferta vigente, por un sistema de subsidios
a la demanda, que a futuro permitirá crear una tarifa integrada con pago por viaje
completo y no por tramo.
En cuanto a la infraestructura, es necesario indicar que en distintos documentos de
trabajo, como el del Lic. Jorge Blanco o el de los arquitectos O. Ramaciotti y H. Allende
elaborados para la Comisión Nacional del Área Metropolitana Buenos Aires (CONAMBA),
se relevan los proyectos urbanos de interés metropolitano, inventariados a fines del siglo
pasado, identificándose los siguientes:
Proyectos viales ejecutados:

El Acceso Norte, con sus tres ramales hacia Tigre, Escobar (Ruta Nacional 9) y Pilar
(Ruta Nacional 8).

Las Autopistas Lugones e Illia, que son la prolongación del anterior, dentro de la
Capital Federal. La segunda de ellas aún debe ser completada en el sentido de
circulación hacia el norte.

El Acceso Oeste (Ruta Nacional 7), que fue completado durante 1998.

La Autopista Ricchieri, prolongada durante 1999 en el tramo Ezeiza – Cañuelas, en el
eje sudoeste.

Las Autopistas Dellepiane, Perito Moreno y 25 de Mayo, dentro de la Capital Federal.

El Acceso Sudeste

La Autopista Buenos Aires – La Plata, que aún debe ser completada

La Autopista 9 de Julio Sur

La avenida General Paz, que está siendo ensanchada y convertida en autopista.

El Camino del Buen Ayre, que vincula los Accesos Norte y Oeste.

El Camino de Cintura, que siendo una vía discontinua y del tipo semiautopista (con
cruces a nivel y semáforos), constituye una segunda avenida de circunvalación.
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10
Red de Autopistas Metropolitanas
Además, aparecen como principales proyectos a ejecutarse:

La Autopista Ribereña, que unirá la Autopista Buenos Aires - La Plata con la
Autopista Illia y cuyo trazado se lo prevé pasando bajo nivel frente a la reciclada
área de Puerto Madero.

El Arco Sudoeste, también llamado Autopista Parque Presidente Perón, que
completará la circunvalación iniciada por el Camino del Buen Ayre, en dirección a
la cabecera del Puente Buenos Aires – Colonia (Proyecto desactivado).

El Acceso Sudoeste, antiguo proyecto que habría sido abandonado debido a
dificultades para la liberación de la traza.

La Ruta Provincial 6, que unirá una serie de ciudades distantes de la CABA entre
60 y 70 kilómetros -Campana, Luján, Cañuelas, San Vicente, La Plata- y que
constituye el anillo exterior de la red vial metropolitana.

La cabecera del Puente Buenos Aires-Colonia, que estará situada en las
inmediaciones de la localidad de Punta Lara.
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11
Complementariamente, en relación con el transporte de pasajeros, aparece el Tren
de la Costa, en funcionamiento, y el Proyecto Apollo Jet, que prevé el transporte
fluvial regular de pasajeros entre San Isidro y la Capital Federal en una distancia de
21 kilómetros.
También deben mencionarse, dentro del esquema de infraestructura para el
transporte, las cinco terminales portuarias, instaladas en la Dársena Norte del Puerto
de Buenos Aires, que permiten el ingreso de barcos de gran tamaño, con carga de
contenedores, que anualmente mueve la cifra de 285.000 Teus6.
En relación con el movimiento de cargas, hay que tener en cuenta proyectos como las
Playas de Transferencia de Cargas Transportadas por Camión (Estación Buenos
Aires, en Parque Patricios, y Estación Sola, en Barracas), proyectadas sobre terrenos
pertenecientes a las playas de maniobras del Ferrocarril Belgrano para evitar la
circulación de camiones de gran porte por el interior de la CABA.
6
Unidad de medida utilizada para el movimiento de contenedores en el puerto.
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PRINCIPALES DEBILIDADES DEL SISTEMA DE TRANSPORTE
En la publicación “Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos
Aires”7 de la Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial de la
Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda de la Provincia de Buenos Aires, se identifican y
analizan los siguientes problemas que afectan al sistema de transporte:

Dispersión poblacional y baja densidad de los crecimientos

Estructura viaria principal sin suficientes conexiones transversales

Creciente dependencia del vehículo particular

Bajo aprovechamiento de los modos públicos guiados

Ausencia de intermodalidad

Falta de coordinación e integración institucional

Ausencia de facilidades para ciclistas y peatones

Problemas de congestión en las conexiones con la Ciudad

Estacionamientos privados sin regulación municipal
Este conjunto de problemas, si bien pueden ser analizados en forma independiente cada
uno de ellos, necesitan ser enfocados de una manera global en tanto actúan en conjunto
como una matriz de factores interrelacionados con una alta incidencia sobre la calidad de
vida de las personas, la economía y el medio ambiente.
TRANSPORTE Y MOVILIDAD URBANA.
La Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires aprobó en el
año 2004 el Estudio Integral de la Movilidad en el Área Metropolitana de Buenos Aires
(EITAMBA)8 con el objetivo de “crear un instrumento útil a la toma proactiva de decisiones
estratégicas para encauzar el transporte de cosas y personas” en el AMBA.
Como introducción, el estudio citado sostiene que la producción de conocimientos en
relación al tema cuenta “con tantos sustratos teóricos y metodologías de implementación
de políticas de acción directa como visiones personales o multisectoriales”, generadas
acumulativamente en el tiempo previo, señalando que se han planteado propuestas
7
http://www.mosp.gba.gov.ar/sitios/urbanoter/ofmetro/mapasgeo.php
http://www.isuba.com.ar/joomla/index.php?option=com_content&view=article&id=22:eitamba&catid=1:antece
dentes&Itemid=46
8
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ajustadas a la técnica, con buenas intenciones pero muchas veces sin el consenso
necesario con todos los actores involucrados.
Como en las demás temáticas involucradas en el AMBA, el tema central es la
interjurisdiccionalidad (Nación - Provincia - Ciudad - Municipios).
Los estudios más relevantes en materia de transporte del AMBA, según este informe, se
pueden resumir en la siguiente lista:
Estudio preliminar del transporte de la Región Metropolitana. MOSP.1972, considerado el
último estudio con una visión integral del tema, pero que dado el tiempo transcurrido se
ha constituído en un valioso documento histórico, centrado en una problemática que ha
cambiado sustancialmente debido al crecimiento y complejización del AMBA, así como a
la aparición de nuevos factores de orden social.
Aportes para un diagnóstico del transporte en el AMBA, Instituto Superior de Urbanismo,
Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, UBA, Fundación FURBAN 1999.
Plan Urbano Ambiental, Tomo 4: Estudio del transporte. Autores Varios. Publicado en el
año 2000 por el GCBA, enfocado al área de su competencia, es decir la Ciudad de
Buenos Aires.
Otros estudios del Instituto Nacional de Estadísticas y Censo –INDEC- y la Comisión
Nacional de Regulación del Transporte –CNRT-.
Entre las reflexiones que aparecen en el documento del EITAMBA se señala que hay un
exceso
de
diagnósticos
aunque sin
demasiadas
implementaciones,
resultando
sumamente dificultosa la generación de un espacio neutral de debate, fuera del alcance
de los diferentes lobbys sectoriales, apareciendo también como problema la
inconsistencia entre los datos del Conurbano y los de la Ciudad de Buenos Aires, con la
consiguiente incompatibilidad para su aplicación en los modelos metodológicos que se
pretendan generar.
En relación con dicha abundancia de diagnósticos con falta de implementación de
medidas coordinadas, hay una clara coincidencia por parte del Lic. Damian Staffa9 quien
9
Consultor Externo de la Fundación Poder Ciudadano
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señala10 que la cuestión del transporte se encontraba entre las más importantes a
resolver en el AMBA, desde mucho antes que sucedieran diversos acontecimientos
callejeros relacionados con el tema, “lo que representa un indicador más de lo estructural
de la cuestión, más allá del hecho violento que le dio visibilidad pública”.
Entre los puntos críticos detectados observa la falta de coordinación entre las esferas de
gobierno nacional, provincial y municipal, con competencia en la materia y las dificultades
para constituir la Autoridad Metropolitana de Transporte, así como la baja accesibilidad
geográfica al transporte público de pasajeros, que constituye un mecanismo que refuerza
el círculo vicioso de la pobreza, en tanto se dificulta el acceso a la educación y
especialmente a la salud en situaciones de emergencia, constituyendo también una
amenaza a las chances para obtener y mantener el trabajo y el presentismo.
En lo que hace a la falta de coordinación puesta de manifiesto, señala Staffa que desde
el año 1972 se han sucedido intentos por constituir la Autoridad Metropolitana de
Transporte. En noviembre de 1998 el Congreso Nacional sancionó la ley N° 25.031 por la
que se crea el Ente para la Coordinación del Transporte en el Área Metropolitana
(ECOTAM), que si bien está formalmente vigente, requiere para su funcionamiento de la
adhesión de la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad de Buenos Aires y los Municipios del
AMBA, situación que no se ha producido hasta el presente.
Teniendo en cuenta que la constitución de la futura autoridad metropolitana de transporte
se encuentra en pleno proceso de diseño e implementación, el consultor considera
adecuado que se analicen en esta instancia, cuáles serán los mecanismos de
participación de la sociedad civil y los usuarios en dicho sistema y de qué manera se
coordinará la futura Autoridad Metropolitana de Transporte con las Sociedades del
Estado y nuevas competencias asignadas al Ministerio de Planificación Federal por la
Ley Nacional N° 26.352 de Reordenamiento Ferroviario.
Volviendo al documento del EITAMBA, el mismo señala que en el año 2005 el GCBA
organizó la “Semana de la Movilidad” cuyo objeto se centraba en los temas que se
consideraban sustantivos para abordar la problemática, en lo que afecta específicamente
a la parte del AMBA que se encuentra seriamente condicionada en lo relativo al tema
movilidad, o sea la Ciudad de Buenos Aires, planteándose como objetivos:
10
Staffa, Damián (2007) Transporte público de pasajeros en el AMBA: puntos críticos y sociedad civil para su
superación. Buenos Aires
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
Facilitar un debate amplio sobre la necesidad de cambiar las conductas sobre la
movilidad, en particular sobre el uso del automóvil particular.

Promover mejores prácticas sobre movilidad sostenible

Definir nuevas políticas e iniciativas

Mejorar el conocimiento de los ciudadanos sobre los daños que la actual movilidad
urbana provoca sobre el ambiente y la calidad de vida en la Ciudad.

Ser parte de una amplia campaña internacional, compartiendo un objetivo común con
otras ciudades de Europa, América y Asia.

Hacer énfasis en los compromisos locales para obtener políticas de transporte urbano
sostenible.

Poner en marcha pruebas piloto, medidas permanentes y plantear políticas
sostenibles.
En opinión del documento el conjunto de propuestas que intenten mejorar el problema de
la movilidad en el AMBA podría resumirse en los siguientes puntos:
a) Acciones de tipo jurídico-institucional: implementación de técnicas de articulación
interjurisdiccional, las que pueden ser verticales (creación de un ente con
representación de todos los actores involucrados, destinado a planificar, gestionar y
controlar) con la desventaja de requerir renuncias de espacios de poder propios para
su reorganización en espacios compartidos, u horizontales (coordinación entre niveles
equivalentes de las distintas jurisdicciones, para luego transicionar hacia un ente de
tipo vertical).
b) Acciones de estímulo: generar un shock de oferta de transporte público, a partir de un
análisis serio de todas las opciones, que tienda a maximizar la neutralización de
intereses, que necesariamente existen entre los involucrados (colectivos, taxis,
remises, etc.).
c) Acciones de priorización sobre las redes: priorizaciones generales (transporte público
sobre automóvil particular) o visión macro frente a la visión micro (segregación de
vías para neutralizar fricciones entre medios, control de actividades indebidas en la
vía pública, como cargas y descargas fuera de horario, estacionamientos indebidos,
etc.).
d) Acciones sobre la infraestructura: señala que quienes deciden en materia de
asignación presupuestaria cuentan con los estudios y proyectos más que suficientes
para ejecutar acciones que sólo se encuentran limitadas por contraposición de
intereses (modificación, puesta en valor y creación de nuevos nodos de transferencia
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intermodales, puentes que optimicen la interconexión CABA – Conurbano, sobre todo
en el sur, ejecución de las obras necesarias para completar la red de vías de acceso
rápido a la CABA, red transversal de subterráneos, etc.)
Al analizar el tema de la movilidad sustentable, es necesario tener en cuenta que la trama
vial principal del AMBA está constituida por dos redes complementarias: la vial y la
ferroviaria.
La red vial está organizada en forma radial, con convergencia hacia el centro de la
Ciudad de Buenos Aires, a través de los accesos Norte, Sur y Oeste y de la Autopista La
Plata - Buenos Aires, los que se continúan en el interior de la CABA a través de las
correspondientes Autopistas Urbanas (Illía y 25 de Mayo), con alguna interrupción que
requiere el uso de la trama urbana, generando puntos críticos de congestión. Hay
además, un tramo de autopista que vincula la Avenida 9 de Julio con la Ciudad de
Avellaneda y otra que va desde la Autopista Dellepiane hasta la Avenida 27 de febrero y
es lindera al Riachuelo.
A pesar del carácter radial señalado, existe una clara carencia en la circunvalación, tanto
externa a la CABA como en la comunicación anular interna. La vinculación perimetral del
esquema descrito está formada por un primer anillo, la Av. Gral. Paz, que actúa como
autopista urbana de tres carriles por cada sentido de circulación, donde se excluye la
circulación de camiones; un segundo anillo, la RP Nº 4, que en buena parte de su trazado
atraviesa zonas urbanas, con las complicaciones que ello origina, siendo prácticamente
una vía de comunicación entre localidades próximas, más que un verdadero anillo vial; un
tercer anillo que es el Camino del Buen Aire y un cuarto anillo que es la RP Nº 6, que une
las ciudades de La Plata y Campana.
En las horas pico, el corredor norte, entre el empalme con la Ruta Nacional Nº8 y la
Avenida 9 de Julio, la Autopista 25 de Mayo, entre el empalme con las autopistas
Ricchieri y Perito Moreno y la Av. 9 de Julio, así como la autopista La Plata - Buenos
Aires, desde Quilmes hasta la Avenida 9 de Julio, trabajan con su capacidades colmadas.
Todo ello hace que se produzca una gran congestión de tránsito en la mayoría de las vías
urbanas de la Ciudad de Buenos Aires.
La comunicación del AMBA con el aeropuerto de Ezeiza tiene también una característica
particular y es que la misma prácticamente carece de otra comunicación hacia lugares
que no sean el corazón del núcleo metropolitano.
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De lo expuesto se desprende la necesidad de generar, entre otras, mejoras que den
continuidad a la RP4, ampliando su ancho de calzada en algunos tramos, dar continuidad
al Camino del Buen Aire y a la Ruta Provincial Nº 6, cuya conversión en autovía no está
completada, y eliminar los estacionamientos prolongados que se generan en las vías de
acceso al Puerto de la CABA, amén de la corrección de los deterioros en las calzadas.
Como señala el consultor especializado en la temática, Ing. Horacio Blot11, tomando
como base la situación antes señalada, las propuestas actuales en materia de movilidad
sustentable incluyen nuevos conceptos de movilidad, de personas y bienes, orientados al
crecimiento racional de las ciudades en forma compatible con la equidad social y la
calidad ambiental. Así, afirma que la movilidad sustentable debe facilitar el desarrollo
económico, la calidad de vida y la protección del medio ambiente, para lo que debe
integrarse el planeamiento urbano con la movilidad, satisfaciendo esta última con un
sistema de transporte público eficiente que desaliente el uso del automóvil particular y
permita
ciudades más ecológicas, a partir de vehículos no contaminantes, con
circulación fluida y un sistema de transporte urbano accesible, seguro y protegido.
Para lograr la circulación fluida propone incentivar la marcha a pie y en bicicleta en las
distancias cortas (inferiores a 5 kilómetros), mejorar los transportes públicos, generar
enlaces eficaces entre los diferentes medios de transporte, fomentar el uso racional del
automóvil particular y profundizar la logística del transporte de mercaderías.
La débil integración entre los modos de transporte se manifiesta en la coexistencia de
corredores radiales multimodales (combinan avenidas, autopistas y ferrocarril) con otros
que carecen de ferrocarril. Aquí vemos también la importancia de los centros de
transbordo, que se sitúan principalmente en las grandes estaciones ferroviarias,
limitándose a intercambiadores ferroviarios localizados en el interior de la CABA (Once,
Retiro, Constitución, Chacarita, Liniers) sin tener integración funcional, ya sea a partir de
una adecuada coordinación de frecuencias, ni garantía de seguridad en cuanto a poder
completar los traslados entre los puntos de origen y destino.
Casi todos los estudios coinciden en que se debería mejorar el sistema integral para
mejorar la fiabilidad del mismo, más allá de la calidad del servicio, y bajar a casi la mitad
los tiempos de espera y trasbordo.
11
Blot, Horacio (2011). La infraestructura Vial en el Area Metropolitana de Buenos Aires (Informe Preliminar).
Buenos Aires.
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Con los enlaces eficaces se hace referencia a la necesidad de intercambios adecuados
entre los distintos servicios públicos en los principales nodos de transferencia y la
construcción de playas periféricas de disuasión que permitan llegar a ellas en automóvil
particular, a través de las vías rápidas (autopistas), dejar el mismo estacionado allí y
acceder al destino final mediante el sistema de transporte público.
Esta última idea se viene planteando para el AMBA desde hace más de treinta años sin
que se haya concretado hasta la fecha, con un claro agravamiento de la situación a partir
del elevado crecimiento del parque automotor, que ha producido un fuerte incremento de
los viajes en automóvil particular, que pasaron de representar el 15,4% de los viajes en
1970 al 36,6% en 199712, descendiendo simultáneamente la participación del transporte
automotor de pasajeros desde el 54,3% al 33,5% en el mismo período.
Así se contribuiría al uso racional del automóvil particular antes destacado, desalentando
su uso para los itinerarios sistemáticos completos del tipo hogar-trabajo, de modo que
descongestione las áreas centrales, principalmente en horas pico, contribuyendo a la
fluidez y garantizando mejores condiciones ambientales en las mismas.
Esto se asocia también a una clara, aunque muchas veces no percibida, contribución
económica en términos de recursos y calidad de vida si se tiene en cuenta que la
reducción de los niveles de servicio de las distintas vías trae asociado un incremento de
costos para la realización de viajes por el mayor consumo de combustibles, de
neumáticos, en reparaciones, pérdidas de horas de trabajo y tiempo útil en general,
asociado a una mayor contaminación ambiental y sonora, a la vez que a un mayor
número de accidentes.
Se resume a continuación los puntos centrales de la propuesta hecha por el Ing. Blot, en
materia de infraestructura vial, la que coincide en líneas generales con la opinión de una
gran mayoría de especialistas en el tema:

Resolver cuellos de botella y tramos faltantes en las autopistas de penetración radial
a la CABA (así como de las autopistas internas, como la Illia), sin ampliar la oferta de
capacidad de las mismas, ya que una mayor facilidad de circulación por estas
incrementarían la congestión urbana interior.
12
Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda. Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial,
Provincia de Buenos Aires. Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires. Buenos
Aires.
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
Completar los tramos faltantes y ampliar capacidad en las vías principales de
circunvalación, o sea en las que al principio se definieron como anillos del sistema.

Contemplar en los accesos carriles exclusivos para buses, instalando sistemas
inteligentes de tránsito (tecnología ITS) para un mejor aprovechamiento, esto es
carriles reversibles, barreras móviles, información al usuario, sistemas de peaje
dinámicos
(telepeaje),
pesaje
dinámico
de
camiones
(para
garantizar
el
mantenimiento de la infraestructura), semaforización inteligente, etc.

Establecer centros de ruptura de cargas en áreas periféricas a la Ciudad, p.e.
Mercado Central y playas ferroviarias con grandes espacios no utilizados, bordes de
la R.P Nº 6, para facilitar el acceso de mercaderías a la Ciudad a través de vehículos
de menor porte.
En lo que hace específicamente al transporte ferroviario, el mismo se compone de “un
conjunto disperso de modos públicos, semipúblicos y privados, librados a una pluralidad
jurisdiccional que nunca logró conformar un sistema”13. El estado de situación actual en el
AMBA es la consecuencia de más de 45 años de desinversión, con algunas acciones
realizadas sin un enfoque sistémico, encontrándonos con la coexistencia de ferrocarriles
de superficie de diferentes trochas y una red de subterráneos para transporte de
pasajeros, a la vez que coexisten diferentes concesiones privadas para el transporte de
cargas con escasa participación de mercado en la mayor concentración urbana del país y
grandes dificultades operativas para el acceso a puertos, empleando las mismas
infraestructuras e instalaciones que el transporte de pasajeros interurbano, este último de
muy baja calidad y reducido a su mínima expresión.
Se señala en el trabajo referenciado que se agregaron importantes limitaciones
operativas a partir del concesionamiento del transporte urbano de pasajeros,
presentándose situaciones de invasión o intrusión de espacios que dificultan la
recuperación de los servicios interurbanos en las condiciones preexistentes en décadas
anteriores a 1990, donde el viaje desde y hacia el conurbano era realizado
fundamentalmente en ferrocarril. Las condiciones contractuales de las concesiones no
incluían la obligatoriedad de inversiones de capital para la modernización del medio ni
para la integración del mismo en una red estructurada como sistema, determinando que
en la actualidad el ferrocarril en el AMBA presente fragmentaciones por causa de
13
COPE (Consejo de Plan Estratégico): Esquema de Movilidad y Transporte de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires. Instituto Argentino de Ferrocarriles. Sistema de Transporte del AMBA: Red Ferroviaria, nov/dic.
2009. www.buenosaires2010.org.ar
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servicios que responden a una estructura rígida “pese a existir trazados y vías férreas
para hacer posible la red ausente”.
En relación con el transporte ferroviario en el AMBA, como lineamientos fundamentales,
el trabajo aludido propone:

Estructurar un sistema integrado en tres redes, según las trochas, interconectadas
entre sí en diferentes puntos.

Consolidar las vinculaciones norte-sur por el área central y por áreas periféricas.

Optimizar la oferta de transporte por medios tecnológicos económico-ambientales.

Maximizar las facilidades y posibilidades de interconectividad del sistema.

Minimizar las necesidades de intercambiabilidad del sistema

Crear corredores ferroviarios multipropósito de gran capacidad operativa, con
separación entre vías de pasajeros y cargas.

Lograr un sistema circulatorio eficaz y eficiente, con reducción de interferencias

Lograr un sistema multimodal con capacidad de absorción de demandas crecientes.

Lograr accesibilidad a los puertos del AMBA con reducción de costos operativos y
eliminación de interferencias urbanas.

Lograr el acceso a los aeropuertos regionales que brinde celeridad, seguridad y
confort a los pasajeros, con conexiones al resto del sistema.

Establecer áreas de transferencia logística, tanto para pasajeros como para cargas,
con tratamiento multi y/o intermodal, considerando nodos zonales, dentro y fuera de la
Ciudad

Prever y asegurar las reservas de espacio para lograr lo propuesto.
Formulados los lineamientos descriptos, señala que para conformar un sistema
organizado de transporte en el AMBA será necesario crear una autoridad de aplicación
regional de carácter autárquico que actúe por delegación de los poderes establecidos en
cada jurisdicción involucrada. El tema incluso podría estar sujeto a políticas de orden
superior que requieran la constitución de una autoridad metropolitana de carácter global
(símil CONAMBA).
Como se puede ver cuando se analiza lo descrito por diferentes autores sobre los dos
principales medios de transporte terrestre que operan en el AMBA, vial y ferroviario, es
necesario planificar un modelo que, si es complejo para cada uno de esos sistemas, debe
además englobar a ambos en un sistema único que sea capaz de brindar fluidez,
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economía, seguridad, confort, mejoramiento de la calidad de vida de las personas y de la
calidad del medio ambiente, entre otras necesidades ya expuestas, quedando en claro
que previo a resolver estas cuestiones que son realmente críticas, es necesario resolver
primero el tema institucional que plantea la interjurisdiccionalidad.
EL PROBLEMA INSTITUCIONAL
La cuestión institucional es muy compleja a partir de la coexistencia de distintas
jurisdicciones y niveles del estado que, para el tema transporte así como para algunas
otras áreas de la problemática común del AMBA, requieren mayores niveles de
articulación que en general no se han podido lograr hasta el presente.
El modelo de gestión fragmentado ha llevado a la creación de la Autoridad Metropolitana
de Transporte, aun sin funcionamiento real.
La política de transporte a nivel nacional depende de la Secretaría de Transporte del
Ministerio del Interior y Transporte que es el que supervisa su cumplimiento en
jurisdicción del AMBA, ejerciendo sus funciones a través de las Subsecretarías de
Transporte Automotor y Ferroviario respectivamente y de la CNRT.
Tiene jurisdicción sobre la planificación, el control y la fiscalización de las líneas de
transporte automotor de pasajeros cuyo recorrido se realiza dentro de la CABA, o bien
tiene una cabecera dentro de ella y otra en el conurbano, o ambas cabeceras en este
último pero con penetración en la CABA en parte del recorrido, a la vez que planifica y
controla el transporte ferroviario de pasajeros que, en su mayoría es operado por
concesionarios privados, con cabecera en la CABA y extensión hacia toda la RMBA.
Hasta diciembre de 2012 tiene competencia sobre los subterráneos de la CABA, en vías
de traspaso hacia el Gobierno de esta última.
En cuanto a la seguridad vial, mediante la Ley Nº 26.363 se ha creado la Agencia
Nacional de Seguridad Vial, organismo descentralizado, en el ámbito del Ministerio del
Interior y Transporte, para coordinar el conjunto de acciones y actores involucrados en el
cumplimiento del resultado estratégico definido por el Gobierno Nacional de reducir en un
50% la mortalidad por siniestros viales en un plazo de cinco años, será responsable de la
coordinación y seguimiento del Plan Nacional de Seguridad Vial contemplado en el
Convenio Federal sobre Acciones en Materia de Tránsito y Seguridad Vial.
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Con la creación de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, la definición de su marco
normativo y el aporte de los recursos para financiarla, el Estado nacional definió el
corazón de la política de estado sobre seguridad vial y estableció como los ejes
fundamentales de la misma a las tareas de concientización, prevención, control y sanción
en materia vial en la Argentina.14
Otros organismos de nivel nacional con incumbencia jurisdiccional son la Administración
de Infraestructuras Ferroviarias Sociedad del Estado (ADIF), que tiene como función,
administrar la infraestructura ferroviaria, de los bienes necesarios para el cumplimiento de
aquella, de los bienes ferroviarios concesionados a privados cuando por cualquier causa
finalice la concesión, o de los bienes muebles que se resuelva desafectar de la
explotación ferroviaria. La administración de los bienes inmuebles que se desafecten de
la explotación ferroviaria estará a cargo de la Agencia de Administración de Bienes del
Estado, así como la Dirección Nacional de Vialidad y el Órgano de Control de
Concesiones Viales, con incidencia directa sobre las vías de acceso a la CABA.
En el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, actúan la Agencia Provincial de Transporte,
que ejerce la regulación y el control de las líneas de transporte automotor de pasajeros
que tienen sus recorridos entre dos o más municipios de la Provincia, sin ingresar en la
CABA; la Dirección Provincial de Vialidad, que se ocupa de mantener y conservar las
rutas provinciales y algunas avenidas importantes que, en tanto atraviesan varios
municipios, están consideradas rutas provinciales.
También el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires se ocupa de la habilitación de los
vehículos patentados en la provincia (a través del Ente de Verificación Técnica Vehicular)
y de la habilitación de los conductores (a través del Ente del Examen Psicofísico).
Por su parte, las atribuciones de la CABA se limitan a la planificación y ordenamiento
general del tránsito, la habilitación de los taxis que circulan por la ciudad, el otorgamiento
de licencias para conducir, la fijación de paradas del transporte automotor de pasajeros y
a la implementación de los programas de carriles exclusivos para transporte público en
acuerdo con la Secretaría de Transporte de la Nación; también mantiene la
infraestructura vial, tanto en lo que hace a remodelación de calles y avenidas como a los
planes de pavimentación y bacheo.
14
Agencia Nacional de Seguridad Vial - http://www.mininterior.gov.ar/ansv/segVial.php
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23
A la vez, en el ámbito de la CABA, Subterráneos de Buenos Aires S.E. (S.B.A.S.E.) ha
quedado con la misión de planificar la ampliación de la red de subterráneos, el llamado a
licitación y la supervisión técnica de las obras de extensión de las líneas actuales y de las
nuevas líneas que se construyan y del control de la concesión una vez que finalice el
traspaso desde la Nación al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, mientras
que Autopistas Urbanas S.A. (AUSA) es la empresa encargada de la explotación
comercial, el mantenimiento y las nuevas obras de las autopistas de la ciudad de Buenos
Aires (Lugones-Illia, 25 de Mayo, Perito Moreno, Dellepiane, 9 de Julio Sur), que
conectan con la red de Acceso a Buenos Aires, explotada por concesionarios privados y
bajo el control del OCCOVI.
Finalmente, dentro del ámbito del GCABA se encuentra el Ente Regulador de los
Servicios Públicos, persona jurídica, autárquica, con independencia funcional y
legitimación procesal que “ejerce el control, seguimiento y resguardo de la calidad de los
servicios públicos prestados por la administración central o descentralizada o por
terceros, así como el seguimiento de los servicios cuya fiscalización realice la Ciudad de
Buenos Aires en forma concurrente con otras jurisdicciones”, que en lo relativo al
transporte abarca transporte público de pasajeros,
control de estacionamiento por
concesión, conservación y mantenimiento vial por peaje y el sistema de Verificación
Fotográfica de Infracciones de Tránsito, por concesión.
Por otro lado, los municipios del conurbano regulan y controlan las líneas de transporte
automotor de pasajeros con recorridos que comienzan y terminan en su jurisdicción. Son
líneas comunales que juegan un rol complementario dentro del sistema de transporte,
vinculando distintos barrios entre sí, o los barrios con las estaciones ferroviarias y con los
centros de las localidades. También tienen competencias sobre la organización del
tránsito, la prestación del servicio de taxis y la infraestructura vial local.
En síntesis, se puede señalar que la complejidad del tema de las diferentes autoridades
reside no solo en la multiplicidad de jurisdicciones sino en la forma de intervención de las
mismas, en tanto algunos modos de transporte, tal el caso del ferrocarril, dependen de un
solo estado mientras otros, como los colectivos, dependen del Estado Nacional, de la
Provincia y de los municipios al tomarse en cuenta los distintos aspectos que regulan su
funcionamiento e inciden sobre la calidad del servicio que prestan.
“Los centros de transbordo capitalinos también plantean problemas particulares, al
concurrir modos regulados por el Gobierno Nacional (ferrocarriles, subterráneos,
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transporte automotor de pasajeros) y por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires (taxis, en el futuro subterráneos), y asignaciones de uso del suelo en las que
intervienen también estas jurisdicciones, a través del ONABE o la Legislatura de la
Ciudad (que entiende en relación al código de planeamiento y la definición de usos
aceptados).”15
LA AUTORIDAD METROPOLITANA DE TRANSPORTE
A partir de los años 60 hubo distintos proyectos que tendieron a la creación de una
entidad reguladora del transporte en el AMBA, que tuviera en cuenta el tema de la
interjurisdiccionalidad.
En octubre de 1998 se sancionó la Ley Nº 25.031 que dio origen al ECOTAM, a
conformarse por el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires y los municipios pertenecientes al AMBA, destinado a proponer políticas
vinculadas con la regulación, planificación, control y coordinación del sistema de
transporte. Desde el momento de la sanción de la ley hasta la fecha, el ECOTAM no ha
comenzado a funcionar por la falta de adhesión de todas las jurisdicciones involucradas.
Sin perjuicio de lo señalado con relación al ECOTAM, el Gobierno Nacional, por
intermedio del programa de Modernización del Estado de la Jefatura de Gabinete de
Ministros y de la Secretaría de Transporte, ha venido desarrollando un nuevo intento por
constituir aquella autoridad metropolitana, intento que pareciera avanzar con mejor suerte
que sus antecesores.
LA AGENCIA METROPOLITANA DE TRANSPORTE
Mediante el Decreto Nº 874/12 el Estado Nacional procedió a transferir las competencias
vinculadas a la política del transporte al Ministerio del Interior y Transporte, con el objetivo de
“profundizar el desarrollo y eficiencia del transporte en sus distintas modalidades, así como
maximizar la coordinación y participación de los distintos sectores involucrados, tendientes a
la integración y complementación funcional del sector”.
15
Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda. Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial,
Provincia de Buenos Aires. Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires. Buenos
Aires. 2006
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25
Con la finalidad de organizar el transporte urbano en el AMBA el gobierno nacional impulsó
la creación de la Agencia Metropolitana de Transporte (AMT), un ente tripartito, que se
comenzó a definir a mediados de junio de 2012 en una reunión en la que participaron la
Secretaría de Transporte de la Nación, el Presidente de la Agencia Provincial de Transporte,
el Ministro de Gobierno y el Subsecretario de Transporte de la Ciudad de Buenos Aires,
discutiéndose allí los primeros detalles de funcionamiento que sirvan para articular políticas
conjuntas en materia de transporte de pasajeros (colectivos, remises, taxis, trenes y subtes).
El “Ente” tendría representantes del Gobierno Nacional, de la Provincia de Buenos Aires y de
la Ciudad de Buenos Aires y se propuso un directorio de tres miembros (uno por cada
Gobierno), con un comité ejecutivo conformado por dos representantes técnicos de cada
jurisdicción y un espacio de representación de los municipios del Gran Buenos Aires.
Los asistentes a la reunión consideraron poco prudente definir plazos para el logro de
resultados concretos y señalaron que no se debatieron temas puntuales porque se estaba en
la etapa de creación de la agencia, su alcance, nivel de responsabilidades y forma de toma
de decisiones. Los encuentros continuaron con representantes técnicos de las tres
jurisdicciones.
Para dar definición a los temas pendientes, como la seguridad, la frecuencia y la
coordinación de los servicios, entre otros, se formó una comisión de técnicos y especialistas
para pautar las metodologías y los objetivos que se utilizarían a fin de llevar adelante el
proyecto, mientras quedaron por clarificar formas y detalles referidos a la constitución de la
flamante entidad.
En el Proyecto de Transporte Urbano para Areas Metropolitanas (PTUMA), de la Secretaría
de Transporte, se destaca como componente Nº 1 a la creación de una AMT para Buenos
Aires, cuyo objetivo sea fortalecer la capacidad de planificación y gestión del transporte a
nivel metropolitano.
Este componente prepararía las condiciones legales, técnicas, financieras e institucionales
para la creación de la Agencia, la que constituye un prerrequisito para reestructurar
racionalmente rutas interjurisdiccionales de ómnibus, coordinar los servicios de ómnibus y
subterráneos, implementar la integración multimodal, especialmente la integración de tarifas,
compatibilidad de las tarjetas inteligentes, subsidios, políticas uniformes de transporte, etc.
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Se divide en los siguientes subcomponentes

Subcomponente 1.1: Estructuración de la agencia: Desarrollo de los marcos legales e
institucionales adecuados para la nueva Agencia Metropolitana de Transporte.

Subcomponente 1.2: Consolidación de la planificación del transporte en Buenos
Aires: Respaldo a las iniciativas técnicas necesarias para las actividades de planificación
del transporte. Esto incluye: (i) un desarrollo continuado del Modelo de Transporte
Urbano para el AMBA; (ii) un Plan de Transporte Maestro para el AMBA; (iii) estudios de
factibilidad y de diseño para llevar a cabo un proyecto multijurisdiccional de grandes
dimensiones en el AMBA; (iv) recopilación y actualización de datos referentes a la
planificación del transporte.

Subcomponente 1.3: Observatorio del transporte urbano: Financiar la creación de un
Observatorio que recabe, procese y mantenga la totalidad de las bases de datos del
transporte urbano y la calidad del aire.

Subcomponente 1.4: Supervisión del SUBE: Implica facilitar la provisión de una
tecnología única de pago de tarifas para todas las modalidades de transporte del AMBA,
subcomponente que debería incluir el financiamiento de los servicios de supervisión y
gestión del proyecto.
Cuando se observan los primeros pasos de la nueva Agencia, quedan expuestas las
diferencias y puntos en común entre el Gobierno Nacional, la Provincia y la Ciudad
La intención de la creación de la AMT era la de darle cabida al tema del transporte en la
región desde un lugar distinto al ocupado hasta aquí, privilegiando la temática del transporte
de pasajeros y cargas con un enfoque que no sea meramente coyuntural.
Entre las prioridades temáticas, figuraban la reconstrucción del ferrocarril, la mejora profunda
al estado de los subterráneos, la incorporación de más frecuencias de colectivos y la
implementación de cambios en la operación de las combis.
Los especialistas también debían tener en cuenta la seguridad, la frecuencia y la
coordinación entre los distintos modos de transporte.
Entre los conceptos vertidos se hizo hincapié en que la problemática del transporte
solamente podría solucionarse con una visión metropolitana que incluyera a todas las partes
interesadas; diariamente 1.600.000 personas ingresan de Buenos Aires a Capital Federal y
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de esa cifra, más de medio millón lo hacen en auto, 100.000 en camiones o camionetas,
500.000 en colectivos y 300.000 en trenes.
En correspondencia con el momento de creación de la Agencia, en un seminario de
transporte organizado por la Fundación Pensar, que reunió a referentes de la actividad en el
país para debatir nuevas políticas para el área metropolitana, el ministro de Desarrollo
Urbano de la Ciudad de Buenos Aires expresó que "el AMBA necesita de políticas
territoriales estratégicas en movilidad, infraestructura, vivienda, seguridad vial y producción”,
considerando al tema como un todo, es decir que el tema transporte no debe estar disociado
de las restantes problemáticas sociales.
En esa jornada llevada a cabo en el Centro Argentino de Ingenieros, Lucio Castro, Director
del Programa de Integración Global y Desarrollo Productivo de Cippec (Centro de
Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento), declaró durante su
intervención en el panel “Hacia una Agencia Metropolitana de Transporte” que "en términos
reales, los subsidios al transporte se multiplicaron por un factor de 10 entre 2010 y 2012,
alcanzando al 30% de los subsidios totales que otorga el Gobierno Nacional". A su vez,
desde el Ejecutivo se indicó que en 2011, “probablemente, los subsidios al transporte, tanto
de carga como de pasajeros, sobrepasen los $20.000 millones" de pesos; también se
mencionó que la región Metropolitana de Buenos Aires recibe la mayor parte (casi un 70%)
de estos fondos.
En este contexto, el tema más conflictivo entre las partes que conforman el proyecto de la
Agencia, que necesariamente requiere una solución previa, es el traspaso de los subtes a
manos del Gobierno de la Ciudad, en tanto el Gobierno nacional sostiene que el traspaso de
los subterráneos ya no es su responsabilidad, mientras que funcionarios porteños apuntan a
la Administración Central como los únicos encargados del subte, siendo así necesario
alcanzar definiciones claras en cuanto a subsidios e inversiones y a la operación de
Metrovías, así como alcanzar acuerdos sobre el estado de las inversiones pendientes.
En palabras de Juan Pablo Martínez, responsable del área de transporte ferroviario de la
empresa Ingenieros Economistas Planificadores, "la mayoría de los equipos móviles del
subte son increíblemente vetustos, los más viejos del mundo que se encuentran en servicio,
mientras que el 15% de la flota se puede considerar material rodante moderno. En tanto, la
infraestructura del sistema tiene severas falencias, no de mantenimiento, sino de diseño
original, a la vez que las terminales son inadecuadas y los accesos son insuficientes".
Además, hizo hincapié en las debilidades de la seguridad pública.
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Para dar una nueva imagen al subte, el especialista especificó que hay dos líneas de acción:
una es ampliar la red y la otra es modernizarlo, para lo que indicó que es necesario cambiar
de forma progresiva casi toda la flota, llamando a reformar la infraestructura de algunas
líneas viejas para poder aumentar su capacidad.
Las tareas a realizar serían, entre otras, las de atender nuevos corredores radiales, crear
una línea transversal más (como la H), servir mejor al Microcentro, mejorar la conexión con
la red suburbana ferroviaria y darle sentido metropolitano, previendo la expansión fuera de la
Ciudad.
Martínez recordó que ya en un estudio preliminar de hace 40 años se preveía que el subte
debía llegar a unos 10 Km. del centro de la ciudad, o sea hasta Sarandí y Lanús.
Con respecto a los trenes, el ministro de Desarrollo Urbano porteño dijo que hay que hacer
enormes inversiones en los distintos sistemas, particularmente en el ferroviario para
recuperar los 800 Km. de vía férrea del área. El tema es si las vías funcionan y si hay
material rodante en funcionamiento eficiente, agregando que "si hoy entran más personas a
la Ciudad a través del sistema automotor que a través del ferroviario es que algo no está
funcionando bien".
El citado Juan Pablo Martínez explicó que debido al escaso valor del boleto del tren, las
empresas optan por no hacer controles debido a sus costos. "Es enorme la cantidad de
gente que no paga y esto falsea las estadísticas, al punto que no sabemos cuántas personas
viajan en algunos de los ferrocarriles". Según informó, en los cuatro primeros meses de
2011, hubo un nuevo descenso en la venta de pasajes. El sistema tuvo 550 millones de
viajes/año antes del '60 y llegó a 480 en 1999. Las estadísticas marcan 340 millones,
bajando a 315 millones. Entonces, "se está desfinanciando el sistema y no va a haber
recursos para inversiones si se está sosteniendo un nivel de gastos crecientes para hacer
funcionar algo que da un servicio malo", opinó Martínez.
Por su parte, el director del Programa de Integración Global y Desarrollo Productivo de
Cippec dijo: "En la actualidad, el 77% de los ingresos del transporte automotor de pasajeros
públicos de la región Metropolitana están conformados por los subsidios" y añadió que en los
trenes se incrementan al 80%. "Esto tiene importancia directa sobre la oferta, la calidad, el
confort y la seguridad del servicio", explicó. Al respecto, manifestó que el nivel "tan elevado
de subsidios lo que hace es desligar la provisión del servicio de la oferta, la calidad y, por lo
tanto, de la seguridad".
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El ingeniero Roberto Agosta, director del Departamento de Transporte de la UBA, afirmó:
"hoy el transporte metropolitano está en crisis, perdió participación respecto del automóvil,
hay múltiples intereses políticos y sectoriales en juego, y situaciones de inseguridad y
accidentes. El sistema corre un grave riesgo de no ser sostenible financieramente por el
esquema de subsidios; en los últimos años faltó inversión y hoy tenemos la misma
infraestructura que había en la época de mis bisabuelos".
El concepto central en el que coinciden todos los expertos invitados por la Fundación Pensar
es que se le debe dar prioridad al transporte público en desmedro del uso del auto. Para ello,
propusieron que la AMT genere un "banco de proyectos", diferentes iniciativas que,
combinadas, permitan ir alcanzando soluciones. Con esa lista de tareas, habría luego que
pensar cómo financiarla.
En la Sección “Debates"16, de agosto de 2012, el Centro Tecnológico de Transporte
Tránsito y Seguridad Vial de la UTN, en el Informe “9 preguntas a 9 especialistas a raíz
del proyecto de implementación de un Ente Tripartito de Transporte para la Región
Metropolitana de Buenos Aires (RMBA)” se da a conocer una encuesta efectuada a
especialistas17 en el tema, en relación con la problemática del transporte en el AMBA y la
implementación de un ente tripartito.
Consultados sobre los aspectos positivos y negativos de establecer una coordinación del
transporte entre las jurisdicciones que componen el aglomerado urbano del AMBA, los
mismos han destacado como aspectos positivos:

El reconocimiento de la RMBA (que incluye decenas de distritos interrelacionados)
como una unidad funcional y la necesidad de una acción concertada sobre sus
dinámicas (que exceden al sector transporte)

La priorización acordada de proyectos y acciones y la posibilidad de emprender un
banco de proyectos para la infraestructura del transporte público y comenzar con la
construcción de alguno de ellos
16
http://www.utn.edu.ar/secretarias/extension/c3tdebates.utn
17
Patricia Brennan: Presidente de la Fundación Latinoamericana de Transporte Público y Urbano. Alicia Ribera: Especialista en transporte
y planificación urbana y regional). Andrea Gutiérrez: Geógrafa (UBA) - Docente-Investigadora CONICET. Susana Kralich: Geógrafa (UBA)
- Docente-Investigadora CONICET. José Barbero: Decano del Instituto Tecnológico Ferroviario de la Universidad Nacional de San Martín.
Pedro Del Piero: Senador de la Nación por la Ciudad de Buenos Aires Rodolfo Huici: Especialista de transporte. Alberto Muller: Profesor
titular regular de la Facultad de Ciencias Económicas (U.B.A.) - Director del Centro de Estudios de la Situación y Perspectiva de la Argentina
(CESPA). Martín Orduna: Director del Centro de Estudios del Transporte del Área Metropolitana – FADU - UBA.
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
La toma de decisiones conjuntas sobre la red de transporte, concibiéndola como un
sistema indivisible, estableciendo qué servicios sirven a qué demanda

La posibilidad de mejoramiento físico de las transferencias modales y su integración
tarifaria, así como el mejoramiento de las condiciones de operación del sistema en su
conjunto y la conectividad espacial

La nivelación de la calidad de los servicios a prestarse mediante la homogenización
de los requisitos y la normativa de las distintas jurisdicciones

Un mayor grado de especialización en el transporte metropolitano, a la vez que brinda
la posibilidad de mayor integración intra e intermodal y la consecuente reducción de
los costos globales, como resultado de la unificación del tratamiento normativo.
Entre los aspectos con influencia negativa, si bien se han destacado muy pocos, señalaron:

El posible mayor poder de decisión de la jurisdicción más dotada técnica y financieramente

Las dificultades, institucionales y financieras, para poner en marcha una coordinación de este
tipo, dando por descontado que las diversas instituciones participantes tienen la voluntad
sincera de trabajar conjuntamente en la resolución de los temas del transporte y tránsito
metropolitanos

La principal amenaza de desperdiciar una oportunidad que se sustenta en un proyecto viable
como camino para alcanzar el Ente Coordinador del Transporte Metropolitano (ECOTAM)
previsto por la Ley 25.031.
Consultados sobre la coordinación interjurisdiccional como espacio de convergencia de
políticas, como instancia planificadora, regulatoria y de control, que conlleve la delegación de
competencias de las distintas jurisdicciones o como formulación mixta, señalaron que en
primera instancia se debe ir a un acuerdo de políticas y planificación, para luego ir avanzando en
los métodos de control y el marco regulatorio común, a ser aplicados por cada una de las
jurisdicciones en su ámbito de actuación.
Apuntan que los análisis sobre el esquema de acumulación política vigente en la RMBA hacen
ver poco viable la delegación de competencias y que, en términos institucionales, sería deseable
ganar en capacidad de tolerar y gestionar el disenso y de conciliar intereses, más que recurrir a
un sistema de autoridad por imposición y/o supresión de voces por incapacidad de construir
consenso.
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31
Si se considera que el problema de la delegación de competencias, en tanto meollo de la
cuestión, explica las resistencias a los intentos habidos, aún en los periodos en los que las
principales jurisdicciones (Nacional, Provincial y CABA) contaron con gobiernos del mismo signo,
la formulación mixta podría ser una alternativa de operación válida, mientras la creación del ente
no se concrete, incluso si el mismo no llegara a constituirse, pues podría resultar una alternativa
eficaz para la solución de algunos problemas puntuales.
Se señala que en el federalismo argentino hay limitaciones constitucionales para crear un nuevo
nivel de gobierno con suprajurisdiccionalidad local. Las provincias y los municipios poseen
competencias originarias, con un grado mayor o menor de autonomía, por lo que el Ente se
conformaría como una instancia convencional, de autosujeción de las partes.
Manifiestan que la coordinación interjurisdiccional debe centrarse en garantizar la movilidad
urbana, en términos de cobertura, calidad de servicio y equidad tarifaria, debiendo tenerse en
cuenta que cualquier sistema de transporte eficiente y eficaz en el mundo se basa en la
integración tarifaria, física y de gestión del transporte público, por lo que la coordinación
interjurisdiccional tiene que planificar políticas, regularlas y controlarlas mirando este norte, más
allá de a cuales jurisdicciones les toque ejercer el poder de policía de acuerdo a la escala que se
esté abordando.
El Ente, en palabras de los entrevistados, debería comenzar actuando como un ámbito de
discusión y consenso de visiones, objetivos y políticas, generando compromisos jurisdiccionales
para su ejecución, con capacidad de monitoreo y seguimiento de los acuerdos logrados.
Finalmente, se destaca como recomendación de mínima para el Ente, la generación de un
mecanismo consultivo obligatorio, aunque no vinculante, para todo lo que se considere un curso
de acción relevante (concesión de nuevas líneas o extensiones de recorrido de colectivos; obras
de ampliación de infraestructura), debiéndose pronunciar acerca de la misma, antes que el
responsable tome la decisión correspondiente.
En tanto el transporte de cargas y los servicios de taxis y remises tienen impacto en el tránsito y
el transporte y, teniendo en cuenta la complementariedad entre el transporte de pasajeros y el de
carga, debe analizarse si se incluye a aquellos en las funciones del Ente, al menos en lo que
hace a los aspectos vinculados con la circulación, el conjunto de las normas regulatorias
aplicables y el correspondiente control operativo requerido para su cumplimiento,
En todos los casos, aunque el Ente nazca como tripartito, debe tenerse presente la necesidad de
involucrar a los municipios de la región, en función de la cantidad de temas que son de exclusiva
competencia local.
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32
En opinión de Rodolfo Huici, “las competencias del Ente deberían abarcar no solamente los
temas mencionados, sino muchos otros vinculados al transporte y tránsito. Al ser inicialmente un
ámbito de coordinación de políticas y planificación, debería analizar temas tales como el impacto
del transporte en las políticas de distribución espacial de actividades económicas y sociales, el
uso del suelo, la expansión y promoción del transporte masivo, el uso de modos no motorizados
o transporte activo (peatones y bicicletas), políticas de restricción al uso del vehículo particular, la
sostenibilidad ambiental del transporte, el financiamiento del sistema, etc.”
Para la especialista Patricia Brennan, “las condiciones de regulación y actividad estatal son
disímiles entre las jurisdicciones concernidas”, lo que influiría negativamente en las posibilidades
de éxito de la autoridad coordinadora, siendo lo ideal “contar con autoridades dedicadas al
transporte urbano en cada una de las jurisdicciones, aunque “si bien las condiciones no son las
óptimas, no debe desperdiciarse esta nueva oportunidad de emprender el camino de la
coordinación”.
Para Alicia Ribera “los altos montos de subsidio operativo, el retraso tarifario y el estado de
desinversión alarmante del sistema componen un escenario que sólo podrá solucionarse en
forma coordinada, ya que requiere racionalizar la red (mediante integración y supresión de
sobreoferta) para reducir los costos de producción, y replantear la asignación de los subsidios
para lograr su drástica disminución. Ello no podría lograrse desde una sola jurisdicción.
Asimismo, la voluntad expresada por la CABA de asumir sus competencias sobre el transporte
local obliga a encontrar fórmulas que no impliquen la mera suma de una nueva jurisdicción
descoordinada, mucho menos tratándose del centro neurálgico de actividad y movilidad del
área”.
Para Alberto Muller, se requiere “ identificar los planos en los cuales la coordinación
interjurisdiccional institucionalizada puede contribuir en forma diferenciada”, destacando que,
para que tenga sentido la constitución de un ente coordinador debe existir la planificación como
actividad sistemática, la regulación del transporte automotor público debe basarse en una
posición activa del poder concedente, a la vez que debe verificarse una clara voluntad política de
avanzar hacia la integración tarifaria intermodal e interjurisdiccional, condiciones que no se
cumplen hoy día y por lo tanto, para el profesional consultado, no está garantizado el éxito de
una autoridad de coordinación.
Para Susana Kralich “la participación de los gobiernos locales es vital; no hay gobernanza
posible sin su participación. La excepción sería la creación de una Región Metropolitana con
gobierno propio, opción por el momento inviable, dado que este tipo de figura jurídica no está
contemplada por la legislación vigente”.
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En opinión de José Barbero, “la Provincia y la Ciudad deberán liderar en el futuro, y los
municipios deben tener una participación activa desde un principio. Las futuras políticas de
movilidad van a requerir coordinación con el uso del suelo, tema que los involucra directamente.
La Nación va a tener que contribuir técnica y financieramente, al igual que con las demás áreas
urbanas del país”, mientras que el Senador Pedro Del Piero señala que “la Nación ha sido
siempre el actor principal en el transporte metropolitano” y “hay que recorrer el camino de
empoderar a la Ciudad y fundamentalmente a la Provincia, que ha sido un actor literalmente
ausente, tanto para los flujos metropolitanos como para los locales”, siendo clave “la
complementación municipal para la llegada y salida de casa”. Destaca que “la Nación nunca
deberá desentenderse de la movilidad ya que es el garante final de todos los derechos”.
En cuanto a la planificación y ejecución de obras de infraestructura de transporte y sus
actividades complementarias, tales como centros de transbordo, zonas de actividad logística,
terminales de ómnibus, etc., los expertos condicionan la responsabilidad de la autoridad
coordinadora a las competencias que se le asignen así como a la disponibilidad de fondos
de financiamiento de la misma.
El origen de los fondos, tanto para operaciones como para obras de infraestructura puede
centrarse en diferentes fuentes de financiamiento, no habiendo coincidencia totales sobre este
tema. Para el experto José Barbero, el mismo debería ser mixto. “Para las inversiones, aportes
nacionales y locales, en ambos casos pueden conformarse fondos específicos con diversos
orígenes (combustibles, peajes, estacionamientos, contribuciones por mejoras, etc.).
Destaca también el Senador Del Piero que “en general, en todo el mundo, los sistemas de
transporte de pasajeros no son rentables sólo con tarifa”, por lo que es necesario sostener otras
vías de financiamiento, atento a que “estamos frente a un servicio esencial para el desarrollo de
las personas y por lo tanto, atendiendo también a cuestiones de equidad, será conveniente
subvencionar demanda”, mientras que para Martín Orduna debería reorganizarse el sistema de
subsidios.
En el documento de la UTN que da a conocer la encuesta realizada a los especialistas, se
marca que la historia de la RMBA conoce varias iniciativas en materia de coordinación
interjurisdiccional que fallaron, o ni siquiera llegaron a ser implementadas, a partir de lo cual
se les requirió a los mismos su opinión sobre los requisitos centrales para que esta intención
actual no siga el camino de sus predecesoras.
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Se destacan como condiciones más importantes:

Contar en todas las jurisdicciones con el personal técnico capacitado que asesore a los
decisores respecto de los problemas y las ventajas de cada una de las acciones y
compromisos que deben enfrentarse

Comenzar el proceso de conocimiento de virtudes y defectos de cada una de las partes,
de sus organizaciones, regulaciones, sistemas de control, planes y proyectos para
encarar las acciones que tiendan a mejorar y coordinar tareas y actividades

Hacer hincapié en la necesidad de la adhesión de todas y cada una de las jurisdicciones
de la RMBA

Influir en la visión de los gobernantes respecto al desafío que significa la movilidad en
una región de 14 millones de habitantes, y de la población urbana del país en general,
con lo que esto implica en términos de calidad de vida e inclusión social, de
competitividad de la economía nacional y de vínculo con las políticas energética,
ambiental y de desarrollo urbano.
Por ello, se requiere que en el corto plazo se vean resultados, a partir de la voluntad política
de trabajar en conjunto, de manera transparente, aportando gradualidad a las decisiones a
implementar, fijando objetivos específicos a los cuerpos técnicos de las jurisdicciones
participantes para que colaboren rápida y efectivamente con el Ente, asimismo, deberán
aportarse los recursos financieros para su accionar, dándole los grados de autonomía e
independencia para que todas las partes lo vean como un actor imparcial.
CREACION DE LA AGENCIA METROPOLITANA DE TRANSPORTE
Finalmente, a inicios del mes de octubre de 2012, se creó la Agencia Metropolitana de
Transporte en el ámbito del Ministerio de Interior y Transporte. Participaron y firmaron el
acta acuerdo de creación el ministro Florencio Randazzo, en representación del Gobierno
Nacional, el gobernador Daniel Scioli, por la provincia de Buenos Aires y el secretario de
Transporte porteño, Guillermo Dietrich y el ministro de Gobierno, Emilio Monzó, por la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Una de las funciones primordiales de este nuevo organismo es articular toda la política de
transporte y mejorar el transporte público del área metropolitana que "comprende el
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primero, segundo y tercer cordón en un total de 42 municipios y sin dejar de considerar
que a medida que avance el desarrollo urbano se extienda a otras comunas".18
La Agencia tendrá una conducción tripartita integrada por un representante del Gobierno
Nacional, uno por la Provincia de Buenos de Aires y uno del Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, que deberán designar dentro de un plazo de 30 días.
Otra de las tareas de la Agencia será la de proponer y modificar las normativas
nacionales, provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que puedan afectar
al transporte urbano. Asimismo establecer un reglamento y una base de datos común.
El objetivo de la agencia será el mejoramiento del transporte público de pasajeros en un
área en la que se movilizan diariamente 11 millones de personas.
Se acordó elaborar en 150 días un Plan Director y en 30 días establecer una agenda
común de temas a tratar. Los principales lineamientos de las funciones de la Agencia son
los siguientes:

Elaborar criterios básicos de la política de ordenamiento, coordinación y planificación
del sistema de transporte.

Proponer la elaboración y/o modificación de las normas jurídicas vigentes, de modo
de tener un adecuado nivel de unificación normativa en el área metropolitana de
Buenos Aires.

Promover mecanismos de coordinación y asistencia con aquellos organismos y/o
instituciones que teniendo competencia en otras materias, puedan desarrollar
actuaciones que incidan en el sector del transporte.

Coordinar el acceso mancomunado a las diversas bases de datos del transporte del
área metropolitana de Buenos Aires disponibles en cada jurisdicción, de manera de
desarrollar un banco de datos de la Agencia de Transporte Metropolitana, elaborando
los mecanismos para su adecuada difusión.
18
http://www.telam.com.ar/nota/39692/
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
Opinar respecto de los proyectos, planes de obra o de desarrollo que interesen o
afecten al sistema de transporte del área, originados en cualquiera de los organismos
dependientes de cualquiera de las jurisdicciones.

Elaborar un reglamento de organización de funcionamiento dentro de los 30 días de
constituido y elevado a los organismos competentes de cada una de las partes para
su aprobación.

Proponer ante las autoridades competentes, la gestión de créditos nacionales e
internacionales con destino a estudios, proyectos y obras y servicios que hagan al
cumplimiento de los objetivos de la Agencia de Transporte Metropolitana.
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REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
Kralich, Susana, (1995). Una opción de delimitación metropolitana de los bordes de la red
de transporte urbano. El caso de Buenos Aires. Ponencia presentada al Seminario
Internacional "La gestión del territorio". CEI/IDEHAB, Universidades de Quilmes y La
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Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda. Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y
Territorial, Provincia de Buenos Aires (2007). Lineamientos Estratégicos para la Región
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Disponible en: http://www.mosp.gba.gov.ar/sitios/urbanoter/ofmetro/mapasgeo.php
Estadísticas 2010 - Comisión Nacional de Regulación del Transporte.
Disponibles en:
http://www.cnrt.gov.ar/informeffcc2010/Index/DataMetrop/PaxSuperMensual.htm
http://www.cnrt.gob.ar/index2.htm
Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la UBA. Estudio Integral de la Movilidad en el
Área
Metropolitana
de
Buenos
Aires
(EIMTAMBA)
(2004).
Disponible
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http://www.isuba.com.ar/joomla/index.php?option=com_content&view=article&id=22:eitam
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Staffa, Damián (2007). Transporte público de pasajeros en el AMBA: puntos críticos y
sociedad civil para su superación. Buenos Aires.
Blot, Horacio (2011). La infraestructura Vial en el Area Metropolitana de Buenos Aires
(Informe Preliminar). Buenos Aires.
COPE (Consejo de Plan Estratégico): Esquema de Movilidad y Transporte de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. Instituto Argentino de Ferrocarriles. Sistema de Transporte del
AMBA: Red Ferroviaria, nov/dic. 2009 disponible en www.buenosaires2010.org.ar
Agencia Nacional de Seguridad Vial - http://www.mininterior.gov.ar/ansv/segVial.php
9 preguntas a 9 especialistas a raíz del proyecto de implementación de un Ente Tripartito de
Transporte para la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA). (2012) disponible en
http://www.utn.edu.ar/secretarias/extension/c3tdebates.utn
Telam - 2012 - http://www.telam.com.ar/nota/39692/
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