DICTAMEN Nº 173/2004, de 22 de julio de 2004 Revisión de oficio Expediente relativo a Revisión de oficio del acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno del Ayuntamiento de X de 14 de marzo de 2003, por la que se otorga una subvención a favor de X. Ha sido ponente la Presidenta Doña Rosa Elena Muñoz Blanco asistida por la Letrada Doña María Jesús López Bernal acordándose el dictamen por unanimidad, y resultando los siguientes, I. ANTECEDENTES a) De la Consulta Primero El día 10 de mayo de 2004 tuvo entrada en la Secretaría del Consejo Consultivo solicitud de dictamen remitido por el Consejero de Desarrollo Rural de la Junta de Extremadura, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.2 de la Ley 16/2001, del Consejo Consultivo en virtud del cual el Consejo Consultivo emitirá dictamen en cuantos asuntos legalmente previstos deban someter preceptivamente a su consulta las Entidades Locales, efectuándose dicha petición por los Presidentes de las mismas a través del titular de la Consejería competente en materia de Administración Local en el plazo de un mes desde la adopción del acuerdo de solicitud. Se cursa solicitud de dictamen, en relación con el expediente de revisión de oficio del acto administrativo adoptado por el Ayuntamiento de X, en concreto, por su Comisión Municipal de Gobierno, el día 14 de marzo de 2003, consistente en otorgar una subvención por valor de 3.163 euros, a X, para la celebración del concurso nacional canino que tendría lugar el día 23 de marzo 2003, en el Pabellón Municipal del Recinto Ferial de X. Se acompaña el correspondiente expediente administrativo, tramitado como consecuencia de la indicada reclamación de responsabilidad patrimonial, incluyendo propuesta de resolución (se considera una propuesta de resolución, aunque no se califique como tal, el escrito del Secretario del Ayuntamiento, de 17 de febrero de 2004, porque, tanto en la forma en la que se exponen los Antecedentes de Hecho y los Fundamentos de Derecho como el fondo, porque estos últimos fundamentan la conclusión que procede considerarla como tal Propuesta de Resolución). 1 Segundo Admitida la consulta por resolución de la Presidencia de este Consejo de fecha 10 de mayo de 2004, se turnó ponencia según orden preestablecido, correspondiendo a la Presidenta. No habiéndose considerado necesaria la práctica de diligencias probatorias adicionales quedó conclusa la instrucción de la consulta con la documentación obrante en el expediente, elevándose propuesta de dictamen para el informe en la sesión plenaria que figura en el encabezamiento, en que se llevó a cabo. Estimando el Consejo, por unanimidad, la suficiencia del informe y su conformidad con la propuesta, se acordó aprobar el proyecto de dictamen sin necesidad de ulterior deliberación. b) Del expediente Primero En sesión celebrada, el día 14 de marzo de 2003, por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de X, se acordó conceder una subvención de 3.163 euros, a favor de X, según consta en el informe del Secretario del Ayuntamiento de fecha 17 de febrero de 2004. Consta en el expediente la previa solicitud de subvención formulada por el Presidente de X, presentada ante el Ayuntamiento, en fecha 13 de marzo de 2003. A la citada solicitud se acompañaba el presupuesto de la actividad a subvencionar, denominado “Previsión de Gastos”. Figuran en el expediente dos presupuestos cuantificando con cantidades diferentes los mismos conceptos de gasto. En el primero de ellos, de fecha 12 de marzo de 2003, los gastos ascienden a un total de 3.163 euros; y un segundo presupuesto, de fecha 13 de marzo, en el que el total de gastos por iguales conceptos asciende a 6.326 euros. Se acompaña, además, Carteles anunciadores del concurso a celebrar el día 23 de marzo de 2003. Segundo Mediante escrito de 19 de marzo de 2003, el Secretario del Ayuntamiento comunica al Presidente de X el acuerdo por unanimidad de los presentes de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de fecha 14 de marzo de 2003, sobre concesión de una subvención por importe de 3.163 euros, a favor de X. 2 Tercero Consta en el expediente Informe de Fiscalización emitido por el Interventor del Ayuntamiento, en fecha 28 de octubre de 2003, en el que se indica que “El acuerdo de Comisión de Gobierno contradice la base 6ª de las normas sobre subvenciones aprobadas en pleno de 30-9-1996 y el artículo 28 de las Bases de Ejecución del Presupuesto para 2003, que establece que el máximo a subvencionar será el 50% del importe de la actividad o servicio a realizar, otorgándose en este acuerdo el 100% del importe de la actividad realizada”. En la sesión celebrada por la Comisión de Gobierno Municipal de 2 de diciembre de 2003, se adoptó el siguiente acuerdo: 1. “Iniciar el expediente de Revisión de oficio del anterior acuerdo de la Comisión de Gobierno de 14 de marzo de 2003 por el que se acordó conceder la subvención a la Asociación X. 2. Otorgar a la Asociación X un plazo de alegaciones de 10 días, para que manifieste lo que en su derecho tenga por conveniente. 3. Acordar la suspensión de la ejecución del citado acuerdo ” En fecha 10 de diciembre de 2003 el Secretario del Ayuntamiento comunica al Presidente de X el acuerdo de iniciación del expediente de revisión de oficio del anterior acuerdo de 14 de marzo de 2003 por el que se le concedió la subvención. Con fecha 23 de diciembre de 2003 el Presidente de X presentó Alegaciones que en forma sucinta contienen argumentos que corroboran la solicitud de la subvención para el destino indicado, así como el cumplimiento de todos los requisitos que en aquel momento le fueron requeridos por la Administración. II. OBJETO Y ALCANCE DE LA CONSULTA Se somete a la consideración de este Consejo Consultivo, la consulta formulada por el Ayuntamiento de X, a través de la Consejería de Desarrollo Rural de la Junta de Extremadura, sobre el expediente de revisión iniciado el Ayuntamiento mediante Acuerdo de la Comisión de Gobierno de fecha 2 de diciembre de 2003, en relación con el acuerdo anterior de la Comisión de Gobierno de fecha 14 de marzo de 2003, por el que se concedió a la Asociación X una subvención por valor de 3.163 euros, alegando infracción del artículo 62.1 e) y f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJPAC. 3 Se solicita dictamen ordinario en derecho, sin alcanzar a cuestiones o consideraciones de oportunidad de conformidad con lo prevenido en el artículo 2.2 de la Ley de creación de esta instancia consultiva. III. I._ FUNDAMENTOS DE DERECHO Carácter preceptivo del dictamen El artículo 13.1.i) de la Ley 16/2001 de 14 de diciembre, del Consejo Consultivo de Extremadura, establece el carácter preceptivo de la consulta que verse sobre la revisión de oficio de los actos administrativos en los expedientes tramitados por las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma, y el apartado tercero de este precepto legal, dispone que las Entidades Locales de la Comunidad Autónoma de Extremadura deberán solicitar preceptivamente el dictamen del Consejo Consultivo de Extremadura en todos los casos exigidos por la legislación a la que hayan de sujetarse. La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, dispone, en su artículo 53, que las Corporaciones Locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación estatal reguladora del procedimiento administrativo común. En este mismo sentido, se pronuncian los artículos 4.1.g) y 218 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales. De conformidad con lo establecido en el artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1 de la propia LRJ-PAC. II._ La revisión de oficio: consideraciones generales. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo, con carácter general, son ejecutivos y se presumen válidos, produciendo efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Así se establece en los artículos 56, 57 y 94 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de RJPAC. Ahora bien, es preciso plantearse 4 que, por concurrencia de múltiples circunstancias, a la Administración le puede resultar necesario o conveniente hacer desaparecer dicho acto administrativo y retirarlo del mundo jurídico. En efecto, la Administración que ha dictado un acto administrativo podrá revisarlo, revocarlo, dejarlo sin efecto de oficio, de acuerdo con las reglas y previsiones del Capítulo I del Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, denominado de la Revisión de Oficio. La revisión de oficio supone, pues, la retirada por la Administración de un acto suyo anterior mediante la adopción de otro acto de signo contrario. En concreto, su regulación se contiene en los artículos 102 a 106 LRJPAC. Para entender correctamente los citados preceptos –parte de los cuales proceden de la reforma de la Ley 30/1992 efectuada en enero de 1999- hay que empezar por ubicarlos en un contexto más amplio y analizar su reciente evolución. La regulación de la revisión de los actos administrativos se sustenta sobre dos puntos de atención: el deseo de la Administración de conservar una cierta libertad de acción y, en segundo lugar, la protección de las situaciones consolidadas por los actos administrativos, sobre todo si éstos son favorables y amplían la esfera jurídica del interesado, en general lo que se denomina por el Derecho Administrativo actos favorables. Por ello se produce un enfrentamiento del principio de legalidad, en virtud del que se establece la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y los principios de seguridad jurídica y de que nadie puede ir en contra de sus propios actos, que postularía la conservación de los actos ya dictados y su irrevocabilidad administrativa. Hasta la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (LPA) primó el principio de que nadie puede ir contra sus propios actos, de modo que la Administración no podía revisar los actos que hubiera dictado y que beneficiaran a los particulares, únicamente podía acudir a la jurisdicción contencioso administrativa como demandante de sus propios actos. Con la entrada en vigor de la LPA se flexibiliza la situación, la Administración podría revisar sus propios actos en determinados supuestos y con determinadas cautelas (art. 109 y 111 LPA). Esta situación estuvo vigente hasta la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJPAC, más favorable a las posibilidades revocatorias. La Ley no modifica el régimen de la revisión de oficio de los actos nulos (podían revocarse libremente y sin plazo, previo dictamen vinculante del Consejo de Estado) pero sí el de los actos anulables, respecto de los que se sigue admitiendo la revisión de oficio y en el plazo de cuatro años, previo dictamen del Consejo de Estado, pero, y ésta es la diferencia, dicho dictamen ya no era vinculante, lo que potencialmente ampliaba de forma muy notable los poderes de la Administración, de ahí que dicha ampliación fuera objeto de numerosas críticas doctrinales. 5 La reforma operada mediante la Ley 4/1999, de 13 de enero, reduce las facultades revocatorias de la Administración, se mantiene la revocación de actos nulos previo dictamen vinculante del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, pero ya no puede la Administración revisar los actos anulables que sean favorables a los particulares. Para anular tales actos la Administración debe acudir a los Tribunales, previa declaración de lesividad, en el plazo máximo de cuatro años. Mediante esta reforma se vuelve, en cierto modo, al menos para los actos anulables, a la situación anterior a 1958. Y en su valoración se han manifestado ya posturas contrapuestas. Para unos es un avance, porque va en la línea de reforzar los derechos de los ciudadanos, profundiza en el principio de seguridad jurídica y coloca a la Administración casi en el mismo plano que los particulares (casi, pero no igual, porque tiene de plazo 4 años para recurrirse a sí misma). Para otros, por el contrario, la reforma afianza el principio de seguridad, aunque a un precio excesivo: a costa del principio de legalidad, que sufriría en exceso y dejaría a la Administración inerme cuando detecta la existencia de una ilegalidad en un acto propio, lo que, además iría en contra del principio de eficacia (como recordó el Consejo de Estado al pronunciarse sobre el Proyecto de Ley de 1992). III._ La revisión de oficio de los actos administrativos nulos por las Entidades Locales La Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) atribuye a los Municipios la potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos, en su artículo 4.1.g). En relación con dicho precepto el artículo 53, al que hacíamos referencia en el apartado I de estos Fundamentos de Derecho, dispone que las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común. Esta remisión a la legislación estatal del procedimiento administrativo común se concreta en una remisión al artículo 102, de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, que permite a las Corporaciones Locales efectuar la revisión de oficio de sus actos en los supuestos de nulidad previstos en el artículo 62, como manifestación de la potestad de autotutela, de la facultad de declarar ella misma, dictando la correspondiente resolución, la nulidad de los actos administrativos declarativos de derechos o favorables que incurran en alguno de los supuestos de nulidad previstos en el artículo 62.1 de la Ley, así como las normas reglamentarias que incidan en alguno de los supuestos previstos en el artículo 62.2 de la Ley. Seguidamente procede efectuar unas breves consideraciones sobre estos preceptos legales, que configuran la potestad de revisión de los actos nulos de pleno derecho por la Administración. 6 El artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, tiene su antecedente en el viejo artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, que establecía los supuestos en los que había de considerarse nulo de pleno derecho un acto administrativo o una disposición de carácter general. Sin embargo el artículo 62 de la Ley vigente contiene una enumeración más precisa de los supuestos en los que se produce la nulidad de pleno derecho. El artículo ha sido objeto de reforma de la mediante la Ley 4/1999, de 13 de enero, en los términos que seguidamente se expondrán. El artículo 62 LRJPAC diferencia, como hemos señalado, entre las causas de nulidad de los actos administrativos, a las que se refiere en su párrafo primero, y las causas de nulidad de las disposiciones generales, distinguiendo entre la revisión de actos caracterizada por una legitimación abierta a los interesados, de la revisión de normas que sólo puede iniciarse de oficio. Los supuestos de nulidad de pleno derecho que, de modo taxativo, se recoge en el artículo 62 LRJPAC, son, los siguientes: “1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por lo que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.” En los siguientes apartados de este dictamen se analizarán las causas de nulidad alegadas en el presente procedimiento, prescindiendo del examen de 7 las restantes causas o motivos de nulidad de pleno derecho determinadas en el expresado artículo 62. El artículo 102 LRJPAC establece: “Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1”. • El presupuesto general de la posibilidad de revisión de oficio es, pues, que se trate de actos administrativos nulos, de acuerdo con el artículo 62 de la Ley, analizado en apartados anteriores, que recoge los supuestos de nulidad, a los que hay que añadir los que al amparo de la última letra de éste artículo estén expresamente previstos en una Ley. No debe olvidarse que esta acción de nulidad está restringida a los supuestos más graves de antijuridicidad administrativa y que por su carácter excepcional, debe ser interpretada restrictivamente. • Concurriendo dicho presupuesto, la ley enfatiza el carácter obligatorio de la revisión “declarará” (en sustitución del término anterior “podrá declarar “). De donde podemos deducir que la modificación operada mediante la ley 4/1999 introduce el carácter “reglado” de la revisión de oficio. Esta modificación responde a lo que la doctrina y la jurisprudencia habían interpretado ya acertadamente y es que, si la Administración considera que un acto es nulo de pleno derecho por estar incurso en alguno de los supuestos del artículo 62.2 de la Ley, no tiene alternativa, debe declarar la nulidad, es decir, carece de discrecionalidad para valorar la oportunidad de decidir o no su anulación. • Además de ello, es preciso el previo dictamen, no sólo preceptivo sino también vinculante, del Consejo de Estado, (si se trata de la Administración del Estado o de Comunidades Autónomas sin órgano autonómico equivalente), o del órgano “equivalente”, es decir, dotado de autonomía orgánica y funcional para las restantes Administraciones de ámbito autonómico, en nuestro caso, este Consejo Consultivo. Acoge, así, la Ley la doctrina de la STC 204/1992, de 26 de noviembre, en la que se reconocía la posibilidad de creación de órganos autonómicos equivalentes al Consejo de Estado para aquellas Comunidades Autónomas que no los habían previsto estatutariamente. El carácter vinculante del dictamen supone que si el órgano consultivo, éste Consejo, declara que el acto sometido a dictamen no es nulo, no cabe revocarlo de oficio, lo cual no obsta para que los particulares interesados puedan recurrir el acto revocatorio, como acto administrativo que es. 8 • Otra de las notas características del procedimiento de revisión de oficio es que no está sometido a plazo alguno, así se especifica que podrá declararse “en cualquier momento”. • La revocación será posible de oficio o “instancia del interesado”. En el primer supuesto el procedimiento podrá incoarse por acuerdo del órgano competente para acordar la declaración de nulidad, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, moción razonada de otros órganos o denuncia (artículo 69 de la Ley). Cuando el procedimiento de revocación se inicia a instancia del interesado, lo que tradicionalmente ha venido llamándose “acción de nulidad”, los legitimados para incoar el procedimiento podrán hacerlo mediante la presentación de escrito en el que aleguen los motivos determinantes de la nulidad. La jurisprudencia ha precisado que “la acción de nulidad es una petición dirigida a la Administración en solicitud de que proceda a la revisión de un acto o disposición administrativa tachados de nulos, con nulidad absoluta por alguno de los motivos tasados por la ley; una petición que no se produce por vía de recurso –los recursos administrativos están sujetos a plazos fugaces de caducidad” (STS 30 de marzo de 1992, 6 de mayo de 1992, y 11 de octubre de 1994, entre otras). • A tenor del artículo 102.1, al que venimos haciendo referencia, para que sea admisible este procedimiento, es preciso que el acto a revisar hubiese puesto fin a la vía administrativa, o que, aun siendo susceptibles de recurso administrativo, hubiesen devenido firmes por no haber sido recurridos dentro de plazo. Parece que el legislador ha tratado de configurar la revisión de oficio como subsidiaria de los recursos administrativos ordinarios (evidentemente en los supuestos en los que ésta se inicia a instancia del interesado, no en los que se inicia de oficio por la Administración), de modo que sólo cuando no sea posible acudir para impugnar un acto al recurso administrativo por agotar dicho acto la vía administrativa (artículo 109 de la Ley) o cuando siendo un acto, en principio, susceptible de impugnación a través de recurso haya, sin embargo, transcurrido el plazo para ello, será entonces posible plantear la revisión de oficio. Se refuerza con ello el carácter extraordinario de la revisión de oficio, de forma que cuando quepa otra vía abierta de impugnación, habrá de optarse por ella. • La Ley explicita que cabe también la revisión de oficio frente a los reglamentos, aclarando así una duda que se había planteado tras la Ley 30/1992, modalidad de la revisión de oficio sobre la que no vamos a entrar por no ser objeto del presente dictamen. Sentado lo anterior, en el presente procedimiento de revisión, se han cumplido los requisitos que, de conformidad con el citado artículo 102, han de concurrir en el acto cuya revisión de oficio se solicita: En primer lugar, el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de 9 X es un acto administrativo; en segundo término, la citada resolución puso fin a la vía administrativa y finalmente, el procedimiento se ha incoado por el órgano competente: La Comisión de Gobierno del Ayuntamiento, esto es, por acuerdo del órgano del que emanó la resolución recurrida, órgano competente según la doctrina sentada por esta Instancia consultiva en anteriores dictámenes (Ej. Dictamen 127/2003). IV._ Del procedimiento administrativo de revisión de oficio El expediente sometido a consulta se refiere a la revisión de oficio regulada en el artículo 102 de la Ley 30/92, debiendo tramitarse el consiguiente procedimiento administrativo, a tal fin, resultan de aplicación las reglas establecidas en el artículo 68 y siguiente de la LRJPAC. En el procedimiento de revisión de oficio destaca, por su carácter esencial, en primer término, el trámite de audiencia al interesado en el momento inmediatamente anterior a la formulación de la propuesta de resolución, que ha de preceder a la solicitud de dictamen del Consejo de Estado o Consejo Consultivo autonómico (artículo 84 de la Ley 30/92) y en segundo lugar, el dictamen preceptivo del órgano consultivo, en el presente supuesto, de este Consejo Consultivo. La propuesta de resolución de revisión de oficio deberá venir motivada con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho a tenor de lo establecido en el artículo 54.1.b de la Ley 30/92. Respecto al dictamen del Consejo de Estado o del superior órgano de consulta de la Comunidad Autónoma hay que reiterar su carácter preceptivo (artículo 102 de la Ley 30/92). En el presente supuesto, de acuerdo con el procedimiento anterior, el Ayuntamiento de X, su Comisión de Gobierno, acordó iniciar expediente de revisión de oficio contra el anterior acuerdo de dicha Comisión de fecha 14 de marzo de 2003 de otorgamiento de subvención para la celebración de un concurso nacional canino en le pabellón municipal del recinto ferial de dicha ciudad. A tal efecto, se dio audiencia al interesado, y al efecto, se comunicó al Presidente de la X que disponía del plazo de diez días para que formulase alegaciones, con fecha 10 de diciembre de 2003. Por último, se formula propuesta de Resolución por el Secretario del Excmo. Ayuntamiento de X (a la que se denomina informe) en fecha 17 de febrero de 2004. Las actuaciones procedimentales seguidas por la Administración Local se ajustan, en términos generales, a las normas de procedimiento establecidas. 10 V._ Sobre la existencia de causa de nulidad del acuerdo de 14 de marzo de 2003 de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de X por la que se otorga una subvención a X. La incoación del expediente de revisión de oficio ha tenido lugar por iniciativa propia de la Administración Local autora del referido acuerdo (por el que se concede la subvención), la cual entiende que la misma adolece del vicio de nulidad de pleno derecho previsto en el artículo 62.1, apartado e) y f) de la Ley 30/92, conforme a los que son actos nulos: “e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados”. Y “f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición V. a).- Concurrencia o no de la causa de nulidad recogida en el art. 62.1, apartado e) de la LRJPAC. El motivo de nulidad alegado es la concurrencia de un acto nulo de pleno derecho de los contemplados en el artículo 62.1.e) de la referida LRJPAC, esto es, haberse dictado el acto prescindiendo absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello, o cuando habiéndose seguido un procedimiento, éste no es el previsto por la Ley para ese determinado supuesto. A tal fin, el contenido de este precepto hace referencia a los trámites esenciales que integran un procedimiento concreto y, en ningún caso, a actos administrativos que bien pudieran adolecer de un vicio de forma o infracción procedimental aislada que serían, todo lo más, anulables. Para determinar si concurre, esta causa de nulidad esgrimida, habremos de analizar los hechos, circunstancias concurrentes y consecuencias del acto administrativo objeto de revisión. De los documentos y actuaciones obrantes en el expediente administrativo resulta que por Acuerdo de la Comisión de Gobierno de fecha 14 de marzo de 2003, se otorga una subvención a la Asociación de Extremadura. La concesión de tal subvención por el Ayuntamiento de X se regía las Normas reguladoras de la concesión de subvenciones, aprobadas y publicadas en el BOP de X de 7 de diciembre de 1996, dictadas al amparo de lo establecido en el Título II del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, artículos 23 y siguientes. De acuerdo con la Base Primera de dichas normas, el Ayuntamiento podía subvencionar actividades de carácter participativo y de integración de 11 distintos sectores de la población, pudiendo ser subvencionadas, entre otras, actividades de desarrollo cultural y deportivo, entre las que cabe incluir la realización del concurso canino subvencionado en el presente supuesto. La Base Segunda establece que serán beneficiarios de las subvenciones las Asociaciones legalmente constituidas e inscritas en el Libro Registro de Entidades declaradas de interés municipal, así como los particulares en los términos que se indican en este precepto. No consta en el expediente si la Asociación a la que se otorga la subvención estaba inscrita en tal Registro. Por su parte, la Base Tercera establece los requisitos y documentación necesarios para la obtención de subvenciones. Documentación que tiene por objeto identificar a la Entidad solicitante así como la representación de la persona que presenta la solicitud, presupuesto de los gastos a subvencionar, proyecto de actividad a realizar, documento acreditativo de estar al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social, declaración de no hallarse incurso en ninguno de los supuestos de incompatibilidad e incapacidad para contratar, de acuerdo con la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, así como acreditación del estado de ingresos y gastos de la Asociación. De la documentación relacionada, la Asociación de Extremadura presenta junto a la solicitud la documentación relativa al presupuesto de gastos, así como la correspondiente al proyecto de actividad a realizar. No figura en el expediente ninguna comunicación del Ayuntamiento en la que se indicara a la entidad solicitante de la subvención la documentación que debía presentar con la solicitud, por ello, aunque se trataba de una norma publicada y por lo tanto exigible a todos los operadores jurídicos, posibilitó que el solicitante presentara incompleta la documentación. Ahora bien, ello no es determinante del rechazo de su solicitud, puesto que faltando parte de la documentación exigida por esta Base Tercera, el Ayuntamiento en aras del principio pro actione, debió requerir al solicitante, a tenor de lo establecido en el art. 71 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, para que completara la documentación a tenor de los requisitos establecidos en las Bases para el otorgamiento de la subvención, concediéndole un plazo de subsanación de diez días. De acuerdo con la Base Cuarta el órgano competente para la concesión de subvenciones será la Comisión de Gobierno, siendo preceptivo el informe de la Comisión de Hacienda cuando la subvención a otorgar sea superior a 250.000 pesetas. En este supuesto, de acuerdo con dicha norma, el órgano que otorgó la subvención era el órgano competente, aunque, debió recabar el preceptivo informe de la Comisión de Hacienda, y no consta que haya sido solicitado. En cuanto a las condiciones de otorgamiento de la subvención, la Base Sexta establecía, entre otros aspectos, que en ningún caso la subvención podría ser superior al 50% del coste total de la actividad subvencionada. Por ello, se establece en esta Base que si determinada la subvención, de 12 conformidad con los criterios incorporados en la Base Cuarta que determinan la cuantía se sobrepasase este límite, debía reducirse la subvención al límite señalado, pudiendo reducirse en cualquier momento por la Administración. De acuerdo con lo anterior, si el presupuesto que la Comisión de Gobierno tuvo en consideración para el otorgamiento de la subvención era el que establecía como gastos totales: 3.163 euros, debió otorgar una subvención cuya cuantía no sobrepasara el 50% de dicha cifra; si por el contrario, otorgó una subvención superior, en cualquier momento podía reducir, de acuerdo con el precepto anterior, la subvención concedida. Por ello, tras la emisión del informe de fiscalización emitido por el Interventor del Ayuntamiento, en el que se indicaba que el acuerdo de concesión de la subvención contradecía la Base Sexta por haber otorgado el 100% de la subvención, debió reducirse la cuantía de la subvención para ajustarla a las limitaciones establecida en la Base Sexta. Ahora bien, si lo que hizo el solicitante cuando presentó el segundo presupuesto, por un importe total del gasto que ascendía a 6.326 euros, era una mejora de solicitud, en los términos previstos en el art. 71.3 de la LRJPAC, en este supuesto, la cuantía de la subvención que se acordó otorgar a X estaba dentro del límite establecido, al no sobrepasar el 50% del coste total de la actividad subvencionada. Analizados los aspectos más destacados de la regulación contenida en las normas sobre concesión de subvenciones por el Ayuntamiento de X, así como las irregularidades e infracciones de procedimiento cometidas en la tramitación de este expediente, hemos de hacer referencia, antes de valorar la concurrencia o no de la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1 e) de la LRJPAC, a la consideración realizada en el “informe” del Secretario, de 17 de febrero de 2004, en la que se declara que “el acuerdo no se fundamentó ni se motivó en ninguno de los criterios previstos en la base quinta de las normas... incurriendo el acuerdo adoptado en total arbitrariedad”. Al respecto ha de señalarse que de acuerdo con la Base Cuarta (a la que suponemos se refiere el Secretario) la cuantía de la subvención se determinaba distribuyendo la cantidad asignada en proporción a una serie de criterios que se enumeran en la misma, cuantía que, como decíamos en apartados anteriores (por aplicación de la Base Quinta), se veía corregida y reducida, en su caso, por el tope máximo del 50% del coste de la actividad a subvencionar. Por tanto no procede presuponer la inaplicación de los criterios previstos para la determinación de la cuantía a subvencionar mientras no resulte acreditado en el expediente, y por ello, no cabe presuponer una actuación arbitraria en la determinación de la cuantía, si no resulta probado que así sea. El artículo 62.1.e) de la LRJPAC declara que son nulos de pleno derecho, y por tanto, son susceptibles de revisión de oficio, los actos administrativos dictados prescindiendo absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello, o cuando habiéndose seguido un procedimiento, éste no es el previsto por la Ley para ese determinado supuesto. 13 Las infracciones de procedimiento tienen una virtud invalidante muy reducida. El art. 62.1.e) no incluye todos aquellos actos administrativos que estén afectados por un vicio procedimental, sino tan sólo aquellos cuya emisión haya tenido lugar con ausencia total del procedimiento legalmente establecido, siendo constante en tal sentido la jurisprudencia, (ej. STS 27 de diciembre de 1962, 7 de marzo de 1963 y 5 de noviembre de 1964 y, más recientemente, las de 29 de junio de 1990, 31 de enero de 1992, 28 de diciembre de 1993 y la de 22 de marzo de 1994). En este sentido ha declarado el Tribunal Supremo que “La omisión de un trámite del procedimiento no implica que con ello se haya prescindido total y absolutamente del mismo legalmente establecido” (STS 7 de mayo de 1993, 31 de enero de 1992, 22 de marzo de 1994, 18 de junio de 1994, 17 de marzo de 2000, 19 de febrero de 2002...). Sólo en aquellos supuestos en los que el trámite se ha considerado esencial, su ausencia ha determinado la nulidad del procedimiento, en tal sentido la STS de 3 de abril de 2000 declara que: “El motivo de nulidad... supone la ausencia plena del procedimiento legalmente establecido para la adopción del acuerdo o para dictar el acto, a lo que la jurisprudencia de esta Sala equipara la falta de uno de los trámites esenciales. Como tales trámites esenciales se han considerado aquéllos sin los cuales ese concreto procedimiento resulta inidentificable (STS de 10 de mayo de 1969,), y en tal sentido se han considerado también como esenciales aquellos trámites que delimitan el conjunto de derechos y deberes de los interesados y de los posibles afectados (STS 17 de noviembre de 1998). La STS de 12 de marzo de 2002 declara que: “La infracción del procedimiento legalmente establecido para ser objeto de estimación en el ámbito administrativo, exige, a tenor de las previsiones contenidas en el art. 62.1e)...la omisión clara, manifiesta y ostensible de dicho procedimiento, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta Sala...” En el presente supuesto se ha seguido el procedimiento previsto en la normativa aplicable, produciéndose ciertas irregularidades, como la de no concederse el plazo de diez días de subsanación para presentar la documentación que faltaba acompañar a la solicitud, o el no haberse concretado cuál fue el presupuesto de gastos que se tuvo en consideración en la determinación del total de gastos, y en la fijación del límite de la cuantía. Sin embargo, como señalábamos, el procedimiento seguido ha sido el establecido por la norma reguladora. Y sólo hay que reseñar la ausencia de un solo trámite de dicho procedimiento, que es el correspondiente al dictamen previo de la Comisión de Hacienda, trámite que no resulta ser esencial, puesto que del mismo no depende la existencia misma del derecho del solicitante a la concesión o no de la subvención, que depende exclusivamente de que la actividad a subvencionar estuviera incluida, y lo estaba, en alguno de los supuestos de hecho contemplados en la Base Primera. 14 Por todo ello, este Consejo entiende que en este caso, si bien en el procedimiento se detectan irregularidades que debían subsanarse, sin embargo, no concurre la causa de nulidad comprendida en el artículo 62.1 e) de la Ley 30/92, y, en consecuencia, no existe fundamentación suficiente para proceder a la revisión de oficio por esta causa. Téngase en cuenta, además, que a los vicios de forma o de procedimiento no se les reconoce tan siquiera, con carácter general, virtud anulatoria de segundo grado, anulabilidad, salvo en aquellos casos excepcionales en que el acto carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, se dicte fuera de plazo previsto, cuando éste tenga carácter esencial o se produzca una situación de indefensión, tal como establece el art. 63.2 y 3 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre. V. b) .- Concurrencia o no de la causa de nulidad recogida en el art. 62.1, apartado f) de la LRJPAC. Como ya se ha expuesto, en el presente supuesto la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento concedió una subvención a X, de acuerdo con las normas que regían el otorgamiento de subvenciones por el Ayuntamiento de X, produciéndose, no obstante, irregularidades durante la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo. De acuerdo con el artículo 62.1 f) de la Ley 30/1992 la declaración de nulidad de pleno derecho de los actos de las Administraciones públicas se produce en relación con los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. Centrándonos en lo dispuesto en dicho precepto, hay que señalar que esta causa de nulidad de pleno derecho implica que se puede reaccionar -tanto frente a los actos expresos como a los producidos por silencio administrativo positivo, en el supuesto de que incurriesen en alguna infracción del ordenamiento jurídico, y a través de los mismos se hubiesen adquirido facultades o derechos- por los procedimientos establecidos al efecto por el ordenamiento jurídico. Según se ha indicado en los dictámenes del Consejo de Estado núm. 1.979/94, de 1 de diciembre de 1994, y 698/1999, de 18 de marzo de 1999 “a diferencia de la Ley 30/1992, la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 no contemplaba esta causa de nulidad radical. El origen de la introducción de esa causa de nulidad puede encontrarse en la doctrina de este Consejo de Estado, que durante la vigencia de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 entendió en diversos expedientes que la ausencia de los presupuestos esenciales para adquirir un derecho es un vicio que determina la nulidad de pleno derecho del acto que lo sufra”. 15 Por su parte la jurisprudencia (por ejemplo, las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) de 18 de octubre de 2002 (JUR 2003, 70783) y del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 31 de enero de 2003 (JUR 2003, 93369), por citar algunas de las más recientes) ha declarado, respectivamente, que el supuesto de la letra f) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992: “(...) parece incorporar lo que era una doctrina del Tribunal Supremo, fundamentalmente en torno a los actos presuntos en materia de licencias urbanísticas (con la clara idea de que el silencio no pudiera ser un medio de adquirir derechos inexistentes según la norma de planeamiento) a los supuestos de nulidad de pleno derecho, que incluiría ahora también a los actos expresos”; y que: “La enunciación del supuesto, que es una novedad introducida por la Ley 30/92, tiene su antecedente es el artículo 178 de la Ley del Suelo introducido por la reforma operada por la Ley 7/75 de 2 de mayo, con el fin de ordenar en lo posible la situación de indisciplina urbanística. La justificación de la reforma e introducción de esta nueva causa de nulidad está en la propia configuración del nuevo régimen del silencio administrativo, régimen que generalizaba el silencio positivo en los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados y que podía permitir que la falta de respuesta de la Administración produjera efectos contrarios a los queridos por el ordenamiento jurídico. El precepto se refiere tanto a los actos presuntos, como a los actos expresos, debiendo entenderse que la nulidad absoluta se reserva para los actos que otorgan derechos faltando los más elementales presupuestos para su adquisición”. La doctrina siempre se ha mostrado muy reacia al acogimiento de esta causa que sanciona con la nulidad, no sólo el acto presunto, sino también el acto expreso por el que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, en el entendimiento de que estamos en presencia de una extensión notoriamente improcedente, que posibilita el privar de efectos a los actos, sin límite temporal alguno, por el procedimiento del artículo 102 de la Ley 30/1992. Es necesario, en todo caso, para que resulte aplicable esta causa de nulidad de pleno derecho, (congruentemente con el criterio restrictivo que debe presidir la aplicación de la regulación de las nulidades de pleno Derecho, según ha declarado la jurisprudencia en reiteradas ocasiones, lo que conlleva que deban interpretarse con especial rigor las exigencias normativas) que se carezca de los requisitos esenciales para la adquisición los derechos o de las facultades, bien estén referidos tanto a las condiciones del sujeto, como al objeto sobre el que recaiga la actividad, y que dichos actos determinen el nacimiento de dichos derechos o facultades, no pudiendo, pues, aplicarse este causa, como ha manifestado la doctrina, a los actos que sólo remuevan algún obstáculo existente al ejercicio de un derecho preexistente –v. gr. una licencia, según la concepción tradicional-; por lo que, en suma, parece que únicamente sería aplicable este supuesto de nulidad a los actos que determinen el nacimiento del derecho o facultad (por ejemplo, el otorgamiento de una concesión). 16 En esta misma línea de poner el acento en la carencia de requisitos esenciales para la adquisición de un derecho o de una facultad insiste la doctrina del Consejo de Estado. Véase, por ejemplo, su dictamen núm. 774/2001, de 7 de junio de 2001, en el que se indicó que cualquier falta de presupuesto del acto, o cualquier contradicción del mismo con el Ordenamiento Jurídico, no es suficiente para estimarlo incurso en esa causa de nulidad de pleno derecho. Se afirmó en concreto, en este dictamen, lo siguiente: “Debe tenerse en cuenta que la Ley 4/1999, de 13 de enero, ha modificado sustancialmente el sistema de revisión de oficio de los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, puesto que sólo permite a la propia Administración Pública anular sus actos cuando concurran los supuestos de nulidad de pleno derecho, debiendo en otro caso instar la declaración de lesividad e impugnar el acto ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Dada esta modificación, el tenor del artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 no puede ni debe ser interpretado en forma tan amplia que permita la revisión de oficio de actos que no serían nulos de pleno derecho sino anulables. Cualquier falta de presupuesto del acto, o cualquier contradicción del mismo con el Ordenamiento Jurídico no es suficiente para estimarlo incurso en esa causa de nulidad de pleno derecho; sólo cuando se carezca de los requisitos esenciales será posible examinar sí resultaría nula la adquisición de derechos o facultades (...). La falta de los requisitos esenciales a que alude el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 no puede apreciarse cuando en realidad se trata de cambiar el criterio administrativo. Para tales casos procederá, en su caso, el procedimiento de lesividad, y la anulación por la vía del artículo 103 de la Ley 30/1992”. Véase también el Dictamen del Consejo de Estado núm. 596/1999, de 15 de abril de 1999, en el que se señaló que el legislador ha querido acotar este supuesto de nulidad radical a los casos extremos. Se indicó a este respecto lo siguiente: “(...) para entender concurrente el vicio recogido en el artículo 62.1 apartado f) no basta con que el acto sea contrario al ordenamiento jurídico, pues si así se sostuviera se estuviese produciendo un improcedente vaciamiento de los supuestos de nulidad relativa, que quedarían automáticamente subsumidos en el citado apartado. El mencionado precepto exige algo más, pues no basta con que el acto sea ilegal, sino que además debe provocar que en su virtud el interesado adquiera facultades o derechos "cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición". A través de esta última previsión el 17 legislador ha querido acotar este supuesto de nulidad radical a aquellos casos extremos en los que, no simplemente se discuta sobre la eventual ilegalidad de un acto administrativo, sino que además constituyan casos graves y notorios de falta del presupuesto indispensable para adquirir lo que el acto improcedentemente le reconoció u otorgó”. Y, por su parte, en el dictamen del Consejo de Estado núm. 319/2002, de 23 de mayo de 2002 (y así se había puesto ya de relieve en los dictámenes de este Órgano 351/96, 1.466/99 y 3047/1999) se indicó: “Han de ser unos requisitos que la ley llama "esenciales", y tales son los que definen la propia estructura del acto administrativo sin venir referidos en otro motivo de nulidad, cual es la falta de capacidad del sujeto (en los casos en que no sea una Administración Pública o en que el particular coadyuve al acto), la falta de objeto (distinta de la imposibilidad o configuración como ilícito penal del mismo), de la causa o del fin del acto administrativo”. De lo expuesto, y enlazando con el criterio restrictivo que debe presidir la aplicación de la regulación de las nulidades de pleno Derecho, como la jurisprudencia ha declarado de forma reiterada, se observa que deben interpretarse (y así se ha hecho por parte del Consejo de Estado, como ya se ha expuesto) con especial rigor las exigencias de la norma y, muy especialmente, a la hora de concretar la noción de requisito esencial. Aplicado esta doctrina al caso concreto sometido al examen de este Consejo, este Órgano estima que, en este supuesto, no se está ante una situación que permita la aplicación de la causa de nulidad de pleno Derecho recogida en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, ya que el acto expreso de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de X, otorgando la subvención, no supuso que la X adquiriese derechos careciendo de requisitos esenciales para ello (concurriendo los requisitos establecidos en la Base Segunda de las normas, a cuyo incumplimiento no se ha aludido a lo largo de todo el expediente, y que exige para ser beneficiario de la subvención ser Asociaciones legalmente constituidas e inscritas en el Libro Registro de Entidades declaradas de interés municipal), ni en lo que atañe a sus condiciones subjetivas, pues X tiene por objeto la realización de actividades en defensa de estos animales que no contradicen las exigencias establecidas por las normas reguladoras del otorgamiento de esta subvención, ni en lo que concierne al objeto sobre el que recayó la subvención, ya que es perfectamente posible conceder tal subvención para la realización del certamen nacional para el que se solicitaba la subvención, puesto que con la celebración del mismo se estaban desarrollando actividades de participación, de carácter cultural y deportivo, por lo que estaba plenamente legitimada la concesión de la subvención, de acuerdo con la Base Primera,. En consecuencia, a juicio de este Consejo no nos hallamos en presencia de la causa de nulidad establecida por el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, por lo 18 que no resulta posible realizar la revisión de oficio del acuerdo de concesión de la subvención a la X, tal como, en atención al “informe” de la Secretaria del Ayuntamiento de X, pretende efectuar la Comisión del Gobierno Municipal al adoptar el acuerdo de fecha 2 de diciembre de 2003 . CONCLUSIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Extremadura dictamina: “Que no procede la revisión de oficio del Acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno de 14 de marzo de 2003 del Ayuntamiento de X, por la que se otorgaba una subvención a favor de X, por no concurrir los supuestos de nulidad de pleno derecho del art. 62.1.e) y f) alegados”. 19