1 DICTAMEN Nº 173/2004, de 22 de julio de 2004 Expediente

DICTAMEN Nº 173/2004, de 22 de julio de 2004
Revisión de oficio
Expediente relativo a Revisión de oficio del acuerdo de la Comisión
Municipal de Gobierno del Ayuntamiento de X de 14 de marzo de 2003,
por la que se otorga una subvención a favor de X.
Ha sido ponente la Presidenta Doña Rosa Elena Muñoz Blanco asistida
por la Letrada Doña María Jesús López Bernal acordándose el dictamen por
unanimidad, y resultando los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
a) De la Consulta
Primero
El día 10 de mayo de 2004 tuvo entrada en la Secretaría del Consejo
Consultivo solicitud de dictamen remitido por el Consejero de Desarrollo Rural
de la Junta de Extremadura, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.2
de la Ley 16/2001, del Consejo Consultivo en virtud del cual el Consejo
Consultivo emitirá dictamen en cuantos asuntos legalmente previstos deban
someter preceptivamente a su consulta las Entidades Locales, efectuándose
dicha petición por los Presidentes de las mismas a través del titular de la
Consejería competente en materia de Administración Local en el plazo de un
mes desde la adopción del acuerdo de solicitud.
Se cursa solicitud de dictamen, en relación con el expediente de revisión
de oficio del acto administrativo adoptado por el Ayuntamiento de X, en
concreto, por su Comisión Municipal de Gobierno, el día 14 de marzo de 2003,
consistente en otorgar una subvención por valor de 3.163 euros, a X, para la
celebración del concurso nacional canino que tendría lugar el día 23 de marzo
2003, en el Pabellón Municipal del Recinto Ferial de X.
Se acompaña el correspondiente expediente administrativo, tramitado
como consecuencia de la indicada reclamación de responsabilidad patrimonial,
incluyendo propuesta de resolución (se considera una propuesta de resolución,
aunque no se califique como tal, el escrito del Secretario del Ayuntamiento, de
17 de febrero de 2004, porque, tanto en la forma en la que se exponen los
Antecedentes de Hecho y los Fundamentos de Derecho como el fondo, porque
estos últimos fundamentan la conclusión que procede considerarla como tal
Propuesta de Resolución).
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Segundo
Admitida la consulta por resolución de la Presidencia de este Consejo de
fecha 10 de mayo de 2004, se turnó ponencia según orden preestablecido,
correspondiendo a la Presidenta.
No habiéndose considerado necesaria la práctica de diligencias
probatorias adicionales quedó conclusa la instrucción de la consulta con la
documentación obrante en el expediente, elevándose propuesta de dictamen
para el informe en la sesión plenaria que figura en el encabezamiento, en que
se llevó a cabo.
Estimando el Consejo, por unanimidad, la suficiencia del informe y su
conformidad con la propuesta, se acordó aprobar el proyecto de dictamen sin
necesidad de ulterior deliberación.
b) Del expediente
Primero
En sesión celebrada, el día 14 de marzo de 2003, por la Comisión
de Gobierno del Ayuntamiento de X, se acordó conceder una subvención de
3.163 euros, a favor de X, según consta en el informe del Secretario del
Ayuntamiento de fecha 17 de febrero de 2004.
Consta en el expediente la previa solicitud de subvención formulada por
el Presidente de X, presentada ante el Ayuntamiento, en fecha 13 de marzo de
2003. A la citada solicitud se acompañaba el presupuesto de la actividad a
subvencionar, denominado “Previsión de Gastos”. Figuran en el expediente dos
presupuestos cuantificando con cantidades diferentes los mismos conceptos de
gasto. En el primero de ellos, de fecha 12 de marzo de 2003, los gastos
ascienden a un total de 3.163 euros; y un segundo presupuesto, de fecha 13 de
marzo, en el que el total de gastos por iguales conceptos asciende a 6.326
euros. Se acompaña, además, Carteles anunciadores del concurso a celebrar el
día 23 de marzo de 2003.
Segundo
Mediante escrito de 19 de marzo de 2003, el Secretario del Ayuntamiento
comunica al Presidente de X el acuerdo por unanimidad de los presentes de la
Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de fecha 14 de marzo de 2003, sobre
concesión de una subvención por importe de 3.163 euros, a favor de X.
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Tercero
Consta en el expediente Informe de Fiscalización emitido por el
Interventor del Ayuntamiento, en fecha 28 de octubre de 2003, en el que se
indica que “El acuerdo de Comisión de Gobierno contradice la base 6ª de las
normas sobre subvenciones aprobadas en pleno de 30-9-1996 y el artículo 28 de
las Bases de Ejecución del Presupuesto para 2003, que establece que el máximo
a subvencionar será el 50% del importe de la actividad o servicio a realizar,
otorgándose en este acuerdo el 100% del importe de la actividad realizada”.
En la sesión celebrada por la Comisión de Gobierno Municipal de 2
de diciembre de 2003, se adoptó el siguiente acuerdo:
1. “Iniciar el expediente de Revisión de oficio del anterior acuerdo de
la Comisión de Gobierno de 14 de marzo de 2003 por el que se
acordó conceder la subvención a la Asociación X.
2. Otorgar a la Asociación X un plazo de alegaciones de 10 días, para
que manifieste lo que en su derecho tenga por conveniente.
3. Acordar la suspensión de la ejecución del citado acuerdo ”
En fecha 10 de diciembre de 2003 el Secretario del Ayuntamiento
comunica al Presidente de X el acuerdo de iniciación del expediente de revisión
de oficio del anterior acuerdo de 14 de marzo de 2003 por el que se le concedió
la subvención.
Con fecha 23 de diciembre de 2003 el Presidente de X presentó
Alegaciones que en forma sucinta contienen argumentos que corroboran la
solicitud de la subvención para el destino indicado, así como el cumplimiento
de todos los requisitos que en aquel momento le fueron requeridos por la
Administración.
II.
OBJETO Y ALCANCE DE LA CONSULTA
Se somete a la consideración de este Consejo Consultivo, la consulta
formulada por el Ayuntamiento de X, a través de la Consejería de Desarrollo
Rural de la Junta de Extremadura, sobre el expediente de revisión iniciado el
Ayuntamiento mediante Acuerdo de la Comisión de Gobierno de fecha 2 de
diciembre de 2003, en relación con el acuerdo anterior de la Comisión de
Gobierno de fecha 14 de marzo de 2003, por el que se concedió a la Asociación
X una subvención por valor de 3.163 euros, alegando infracción del artículo
62.1 e) y f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
LRJPAC.
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Se solicita dictamen ordinario en derecho, sin alcanzar a cuestiones o
consideraciones de oportunidad de conformidad con lo prevenido en el artículo
2.2 de la Ley de creación de esta instancia consultiva.
III.
I._
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Carácter preceptivo del dictamen
El artículo 13.1.i) de la Ley 16/2001 de 14 de diciembre, del Consejo
Consultivo de Extremadura, establece el carácter preceptivo de la consulta que
verse sobre la revisión de oficio de los actos administrativos en los expedientes
tramitados por las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma, y el
apartado tercero de este precepto legal, dispone que las Entidades Locales de la
Comunidad Autónoma de Extremadura deberán solicitar preceptivamente el
dictamen del Consejo Consultivo de Extremadura en todos los casos exigidos
por la legislación a la que hayan de sujetarse.
La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local,
dispone, en su artículo 53, que las Corporaciones Locales podrán revisar sus
actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración
del Estado, se establece en la legislación estatal reguladora del procedimiento
administrativo común. En este mismo sentido, se pronuncian los artículos
4.1.g) y 218 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que aprueba el
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Corporaciones Locales.
De conformidad con lo establecido en el artículo 102.1 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley
4/1999, de 13 de enero, las Administraciones Públicas, en cualquier momento,
por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable
del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos
administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan
sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1 de la
propia LRJ-PAC.
II._ La revisión de oficio: consideraciones generales.
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho
Administrativo, con carácter general, son ejecutivos y se presumen válidos,
produciendo efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que en ellos se
disponga otra cosa. Así se establece en los artículos 56, 57 y 94 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de RJPAC. Ahora bien, es preciso plantearse
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que, por concurrencia de múltiples circunstancias, a la Administración le
puede resultar necesario o conveniente hacer desaparecer dicho acto
administrativo y retirarlo del mundo jurídico.
En efecto, la Administración que ha dictado un acto administrativo podrá
revisarlo, revocarlo, dejarlo sin efecto de oficio, de acuerdo con las reglas y
previsiones del Capítulo I del Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
denominado de la Revisión de Oficio. La revisión de oficio supone, pues, la
retirada por la Administración de un acto suyo anterior mediante la adopción
de otro acto de signo contrario. En concreto, su regulación se contiene en los
artículos 102 a 106 LRJPAC.
Para entender correctamente los citados preceptos –parte de los cuales
proceden de la reforma de la Ley 30/1992 efectuada en enero de 1999- hay que
empezar por ubicarlos en un contexto más amplio y analizar su reciente
evolución.
La regulación de la revisión de los actos administrativos se sustenta
sobre dos puntos de atención: el deseo de la Administración de conservar una
cierta libertad de acción y, en segundo lugar, la protección de las situaciones
consolidadas por los actos administrativos, sobre todo si éstos son favorables y
amplían la esfera jurídica del interesado, en general lo que se denomina por el
Derecho Administrativo actos favorables. Por ello se produce un
enfrentamiento del principio de legalidad, en virtud del que se establece la
posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y los principios
de seguridad jurídica y de que nadie puede ir en contra de sus propios actos,
que postularía la conservación de los actos ya dictados y su irrevocabilidad
administrativa.
Hasta la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (LPA) primó el
principio de que nadie puede ir contra sus propios actos, de modo que la
Administración no podía revisar los actos que hubiera dictado y que
beneficiaran a los particulares, únicamente podía acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa como demandante de sus propios actos. Con la
entrada en vigor de la LPA se flexibiliza la situación, la Administración podría
revisar sus propios actos en determinados supuestos y con determinadas
cautelas (art. 109 y 111 LPA). Esta situación estuvo vigente hasta la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, LRJPAC, más favorable a las posibilidades
revocatorias. La Ley no modifica el régimen de la revisión de oficio de los actos
nulos (podían revocarse libremente y sin plazo, previo dictamen vinculante del
Consejo de Estado) pero sí el de los actos anulables, respecto de los que se
sigue admitiendo la revisión de oficio y en el plazo de cuatro años, previo
dictamen del Consejo de Estado, pero, y ésta es la diferencia, dicho dictamen
ya no era vinculante, lo que potencialmente ampliaba de forma muy notable los
poderes de la Administración, de ahí que dicha ampliación fuera objeto de
numerosas críticas doctrinales.
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La reforma operada mediante la Ley 4/1999, de 13 de enero, reduce las
facultades revocatorias de la Administración, se mantiene la revocación de
actos nulos previo dictamen vinculante del Consejo de Estado u órgano
consultivo de la Comunidad Autónoma, pero ya no puede la Administración
revisar los actos anulables que sean favorables a los particulares. Para anular
tales actos la Administración debe acudir a los Tribunales, previa declaración
de lesividad, en el plazo máximo de cuatro años. Mediante esta reforma se
vuelve, en cierto modo, al menos para los actos anulables, a la situación
anterior a 1958. Y en su valoración se han manifestado ya posturas
contrapuestas. Para unos es un avance, porque va en la línea de reforzar los
derechos de los ciudadanos, profundiza en el principio de seguridad jurídica y
coloca a la Administración casi en el mismo plano que los particulares (casi,
pero no igual, porque tiene de plazo 4 años para recurrirse a sí misma). Para
otros, por el contrario, la reforma afianza el principio de seguridad, aunque a
un precio excesivo: a costa del principio de legalidad, que sufriría en exceso y
dejaría a la Administración inerme cuando detecta la existencia de una
ilegalidad en un acto propio, lo que, además iría en contra del principio de
eficacia (como recordó el Consejo de Estado al pronunciarse sobre el Proyecto
de Ley de 1992).
III._ La revisión de oficio de los actos administrativos nulos por las
Entidades Locales
La Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) atribuye a los Municipios la
potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos, en su artículo 4.1.g). En
relación con dicho precepto el artículo 53, al que hacíamos referencia en el
apartado I de estos Fundamentos de Derecho, dispone que las Corporaciones
locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance
que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del
Estado reguladora del procedimiento administrativo común.
Esta remisión a la legislación estatal del procedimiento administrativo
común se concreta en una remisión al artículo 102, de la Ley 30/92, de 26 de
noviembre, que permite a las Corporaciones Locales efectuar la revisión de
oficio de sus actos en los supuestos de nulidad previstos en el artículo 62,
como manifestación de la potestad de autotutela, de la facultad de declarar ella
misma, dictando la correspondiente resolución, la nulidad de los actos
administrativos declarativos de derechos o favorables que incurran en alguno
de los supuestos de nulidad previstos en el artículo 62.1 de la Ley, así como las
normas reglamentarias que incidan en alguno de los supuestos previstos en el
artículo 62.2 de la Ley.
Seguidamente procede efectuar unas breves consideraciones sobre
estos preceptos legales, que configuran la potestad de revisión de los actos
nulos de pleno derecho por la Administración.
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El artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, tiene su
antecedente en el viejo artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo
de 1958, que establecía los supuestos en los que había de considerarse nulo de
pleno derecho un acto administrativo o una disposición de carácter general.
Sin embargo el artículo 62 de la Ley vigente contiene una enumeración más
precisa de los supuestos en los que se produce la nulidad de pleno derecho. El
artículo ha sido objeto de reforma de la mediante la Ley 4/1999, de 13 de
enero, en los términos que seguidamente se expondrán.
El artículo 62 LRJPAC diferencia, como hemos señalado, entre las
causas de nulidad de los actos administrativos, a las que se refiere en su
párrafo primero, y las causas de nulidad de las disposiciones generales,
distinguiendo entre la revisión de actos caracterizada por una legitimación
abierta a los interesados, de la revisión de normas que sólo puede iniciarse de
oficio.
Los supuestos de nulidad de pleno derecho que, de modo taxativo, se
recoge en el artículo 62 LRJPAC, son, los siguientes:
“1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho
en los casos siguientes:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional.
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la
materia o del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como
consecuencia de ésta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para
la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por lo
que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de
rango legal.”
En los siguientes apartados de este dictamen se analizarán las causas de
nulidad alegadas en el presente procedimiento, prescindiendo del examen de
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las restantes causas o motivos de nulidad de pleno derecho determinadas en el
expresado artículo 62.
El artículo 102 LRJPAC establece:
“Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o
a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u
órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere,
declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin
a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos
previstos en el artículo 62.1”.
•
El presupuesto general de la posibilidad de revisión de oficio es, pues,
que se trate de actos administrativos nulos, de acuerdo con el artículo 62
de la Ley, analizado en apartados anteriores, que recoge los supuestos de
nulidad, a los que hay que añadir los que al amparo de la última letra de
éste artículo estén expresamente previstos en una Ley. No debe olvidarse
que esta acción de nulidad está restringida a los supuestos más graves
de antijuridicidad administrativa y que por su carácter excepcional, debe
ser interpretada restrictivamente.
•
Concurriendo dicho presupuesto, la ley enfatiza el carácter obligatorio de
la revisión “declarará” (en sustitución del término anterior “podrá
declarar “). De donde podemos deducir que la modificación operada
mediante la ley 4/1999 introduce el carácter “reglado” de la revisión de
oficio. Esta modificación responde a lo que la doctrina y la
jurisprudencia habían interpretado ya acertadamente y es que, si la
Administración considera que un acto es nulo de pleno derecho por estar
incurso en alguno de los supuestos del artículo 62.2 de la Ley, no tiene
alternativa, debe declarar la nulidad, es decir, carece de discrecionalidad
para valorar la oportunidad de decidir o no su anulación.
•
Además de ello, es preciso el previo dictamen, no sólo preceptivo sino
también vinculante, del Consejo de Estado, (si se trata de la
Administración del Estado o de Comunidades Autónomas sin órgano
autonómico equivalente), o del órgano “equivalente”, es decir, dotado de
autonomía orgánica y funcional para las restantes Administraciones de
ámbito autonómico, en nuestro caso, este Consejo Consultivo. Acoge, así,
la Ley la doctrina de la STC 204/1992, de 26 de noviembre, en la que se
reconocía la posibilidad de creación de órganos autonómicos
equivalentes al Consejo de Estado para aquellas Comunidades
Autónomas que no los habían previsto estatutariamente.
El carácter vinculante del dictamen supone que si el órgano
consultivo, éste Consejo, declara que el acto sometido a dictamen no es
nulo, no cabe revocarlo de oficio, lo cual no obsta para que los
particulares interesados puedan recurrir el acto revocatorio, como acto
administrativo que es.
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•
Otra de las notas características del procedimiento de revisión de oficio
es que no está sometido a plazo alguno, así se especifica que podrá
declararse “en cualquier momento”.
•
La revocación será posible de oficio o “instancia del interesado”. En el
primer supuesto el procedimiento podrá incoarse por acuerdo del órgano
competente para acordar la declaración de nulidad, bien por propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, moción razonada de
otros órganos o denuncia (artículo 69 de la Ley). Cuando el
procedimiento de revocación se inicia a instancia del interesado, lo que
tradicionalmente ha venido llamándose “acción de nulidad”, los
legitimados para incoar el procedimiento podrán hacerlo mediante la
presentación de escrito en el que aleguen los motivos determinantes de
la nulidad. La jurisprudencia ha precisado que “la acción de nulidad es
una petición dirigida a la Administración en solicitud de que proceda a la
revisión de un acto o disposición administrativa tachados de nulos, con
nulidad absoluta por alguno de los motivos tasados por la ley; una
petición que no se produce por vía de recurso –los recursos administrativos
están sujetos a plazos fugaces de caducidad” (STS 30 de marzo de 1992,
6 de mayo de 1992, y 11 de octubre de 1994, entre otras).
•
A tenor del artículo 102.1, al que venimos haciendo referencia, para que
sea admisible este procedimiento, es preciso que el acto a revisar hubiese
puesto fin a la vía administrativa, o que, aun siendo susceptibles de
recurso administrativo, hubiesen devenido firmes por no haber sido
recurridos dentro de plazo. Parece que el legislador ha tratado de
configurar la revisión de oficio como subsidiaria de los recursos
administrativos ordinarios (evidentemente en los supuestos en los que
ésta se inicia a instancia del interesado, no en los que se inicia de oficio
por la Administración), de modo que sólo cuando no sea posible acudir
para impugnar un acto al recurso administrativo por agotar dicho acto la
vía administrativa (artículo 109 de la Ley) o cuando siendo un acto, en
principio, susceptible de impugnación a través de recurso haya, sin
embargo, transcurrido el plazo para ello, será entonces posible plantear
la revisión de oficio. Se refuerza con ello el carácter extraordinario de la
revisión de oficio, de forma que cuando quepa otra vía abierta de
impugnación, habrá de optarse por ella.
•
La Ley explicita que cabe también la revisión de oficio frente a los
reglamentos, aclarando así una duda que se había planteado tras la Ley
30/1992, modalidad de la revisión de oficio sobre la que no vamos a
entrar por no ser objeto del presente dictamen.
Sentado lo anterior, en el presente procedimiento de revisión, se
han cumplido los requisitos que, de conformidad con el citado artículo
102, han de concurrir en el acto cuya revisión de oficio se solicita: En
primer lugar, el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de
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X es un acto administrativo; en segundo término, la citada resolución
puso fin a la vía administrativa y finalmente, el procedimiento se ha
incoado por el órgano competente: La Comisión de Gobierno del
Ayuntamiento, esto es, por acuerdo del órgano del que emanó la
resolución recurrida, órgano competente según la doctrina sentada por
esta Instancia consultiva en anteriores dictámenes (Ej. Dictamen
127/2003).
IV._ Del procedimiento administrativo de revisión de oficio
El expediente sometido a consulta se refiere a la revisión de oficio
regulada en el artículo 102 de la Ley 30/92, debiendo tramitarse el
consiguiente procedimiento administrativo, a tal fin, resultan de aplicación las
reglas establecidas en el artículo 68 y siguiente de la LRJPAC.
En el procedimiento de revisión de oficio destaca, por su carácter
esencial, en primer término, el trámite de audiencia al interesado en el
momento inmediatamente anterior a la formulación de la propuesta de
resolución, que ha de preceder a la solicitud de dictamen del Consejo de
Estado o Consejo Consultivo autonómico (artículo 84 de la Ley 30/92) y en
segundo lugar, el dictamen preceptivo del órgano consultivo, en el presente
supuesto, de este Consejo Consultivo.
La propuesta de resolución de revisión de oficio deberá venir motivada
con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho a tenor de lo
establecido en el artículo 54.1.b de la Ley 30/92. Respecto al dictamen del
Consejo de Estado o del superior órgano de consulta de la Comunidad
Autónoma hay que reiterar su carácter preceptivo (artículo 102 de la Ley
30/92).
En el presente supuesto, de acuerdo con el procedimiento anterior, el
Ayuntamiento de X, su Comisión de Gobierno, acordó iniciar expediente de
revisión de oficio contra el anterior acuerdo de dicha Comisión de fecha 14 de
marzo de 2003 de otorgamiento de subvención para la celebración de un
concurso nacional canino en le pabellón municipal del recinto ferial de dicha
ciudad. A tal efecto, se dio audiencia al interesado, y al efecto, se comunicó al
Presidente de la X que disponía del plazo de diez días para que formulase
alegaciones, con fecha 10 de diciembre de 2003. Por último, se formula
propuesta de Resolución por el Secretario del Excmo. Ayuntamiento de X (a la
que se denomina informe) en fecha 17 de febrero de 2004.
Las actuaciones procedimentales seguidas por la Administración Local se
ajustan, en términos generales, a las normas de procedimiento establecidas.
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V._ Sobre la existencia de causa de nulidad del acuerdo de 14 de marzo
de 2003 de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de X por la
que se otorga una subvención a X.
La incoación del expediente de revisión de oficio ha tenido lugar por
iniciativa propia de la Administración Local autora del referido acuerdo (por el
que se concede la subvención), la cual entiende que la misma adolece del vicio
de nulidad de pleno derecho previsto en el artículo 62.1, apartado e) y f) de la
Ley 30/92, conforme a los que son actos nulos: “e) Los dictados prescindiendo
total y absolutamente del procedimiento establecido o de las normas que
contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos
colegiados”. Y “f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento
jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los
requisitos esenciales para su adquisición
V. a).- Concurrencia o no de la causa de nulidad recogida en el
art. 62.1, apartado e) de la LRJPAC.
El motivo de nulidad alegado es la concurrencia de un acto nulo de pleno
derecho de los contemplados en el artículo 62.1.e) de la referida LRJPAC, esto
es, haberse dictado el acto prescindiendo absolutamente del procedimiento
legalmente establecido para ello, o cuando habiéndose seguido un
procedimiento, éste no es el previsto por la Ley para ese determinado supuesto.
A tal fin, el contenido de este precepto hace referencia a los trámites esenciales
que integran un procedimiento concreto y, en ningún caso, a actos
administrativos que bien pudieran adolecer de un vicio de forma o infracción
procedimental aislada que serían, todo lo más, anulables.
Para determinar si concurre, esta causa de nulidad esgrimida, habremos
de analizar los hechos, circunstancias concurrentes y consecuencias del acto
administrativo objeto de revisión.
De los documentos y actuaciones obrantes en el expediente
administrativo resulta que por Acuerdo de la Comisión de Gobierno de fecha 14
de marzo de 2003, se otorga una subvención a la Asociación de Extremadura.
La concesión de tal subvención por el Ayuntamiento de X se regía las
Normas reguladoras de la concesión de subvenciones, aprobadas y publicadas
en el BOP de X de 7 de diciembre de 1996, dictadas al amparo de lo
establecido en el Título II del Reglamento de Servicios de las Corporaciones
Locales, artículos 23 y siguientes.
De acuerdo con la Base Primera de dichas normas, el Ayuntamiento
podía subvencionar actividades de carácter participativo y de integración de
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distintos sectores de la población, pudiendo ser subvencionadas, entre otras,
actividades de desarrollo cultural y deportivo, entre las que cabe incluir la
realización del concurso canino subvencionado en el presente supuesto.
La Base Segunda establece que serán beneficiarios de las subvenciones
las Asociaciones legalmente constituidas e inscritas en el Libro Registro de
Entidades declaradas de interés municipal, así como los particulares en los
términos que se indican en este precepto. No consta en el expediente si la
Asociación a la que se otorga la subvención estaba inscrita en tal Registro.
Por su parte, la Base Tercera establece los requisitos y documentación
necesarios para la obtención de subvenciones. Documentación que tiene por
objeto identificar a la Entidad solicitante así como la representación de la
persona que presenta la solicitud, presupuesto de los gastos a subvencionar,
proyecto de actividad a realizar, documento acreditativo de estar al corriente en
el cumplimiento de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social,
declaración de no hallarse incurso en ninguno de los supuestos de
incompatibilidad e incapacidad para contratar, de acuerdo con la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas, así como acreditación del estado
de ingresos y gastos de la Asociación. De la documentación relacionada, la
Asociación de Extremadura presenta junto a la solicitud la documentación
relativa al presupuesto de gastos, así como la correspondiente al proyecto de
actividad a realizar. No figura en el expediente ninguna comunicación del
Ayuntamiento en la que se indicara a la entidad solicitante de la subvención la
documentación que debía presentar con la solicitud, por ello, aunque se
trataba de una norma publicada y por lo tanto exigible a todos los operadores
jurídicos, posibilitó que el solicitante presentara incompleta la documentación.
Ahora bien, ello no es determinante del rechazo de su solicitud, puesto que
faltando parte de la documentación exigida por esta Base Tercera, el
Ayuntamiento en aras del principio pro actione, debió requerir al solicitante, a
tenor de lo establecido en el art. 71 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, para
que completara la documentación a tenor de los requisitos establecidos en las
Bases para el otorgamiento de la subvención, concediéndole un plazo de
subsanación de diez días.
De acuerdo con la Base Cuarta el órgano competente para la concesión
de subvenciones será la Comisión de Gobierno, siendo preceptivo el informe de
la Comisión de Hacienda cuando la subvención a otorgar sea superior a
250.000 pesetas. En este supuesto, de acuerdo con dicha norma, el órgano que
otorgó la subvención era el órgano competente, aunque, debió recabar el
preceptivo informe de la Comisión de Hacienda, y no consta que haya sido
solicitado.
En cuanto a las condiciones de otorgamiento de la subvención, la Base
Sexta establecía, entre otros aspectos, que en ningún caso la subvención
podría ser superior al 50% del coste total de la actividad subvencionada. Por
ello, se establece en esta Base que si determinada la subvención, de
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conformidad con los criterios incorporados en la Base Cuarta que determinan
la cuantía se sobrepasase este límite, debía reducirse la subvención al límite
señalado, pudiendo reducirse en cualquier momento por la Administración.
De acuerdo con lo anterior, si el presupuesto que la Comisión de
Gobierno tuvo en consideración para el otorgamiento de la subvención era el
que establecía como gastos totales: 3.163 euros, debió otorgar una subvención
cuya cuantía no sobrepasara el 50% de dicha cifra; si por el contrario, otorgó
una subvención superior, en cualquier momento podía reducir, de acuerdo con
el precepto anterior, la subvención concedida. Por ello, tras la emisión del
informe de fiscalización emitido por el Interventor del Ayuntamiento, en el que
se indicaba que el acuerdo de concesión de la subvención contradecía la Base
Sexta por haber otorgado el 100% de la subvención, debió reducirse la cuantía
de la subvención para ajustarla a las limitaciones establecida en la Base Sexta.
Ahora bien, si lo que hizo el solicitante cuando presentó el segundo
presupuesto, por un importe total del gasto que ascendía a 6.326 euros, era
una mejora de solicitud, en los términos previstos en el art. 71.3 de la LRJPAC,
en este supuesto, la cuantía de la subvención que se acordó otorgar a X
estaba dentro del límite establecido, al no sobrepasar el 50% del coste total de
la actividad subvencionada.
Analizados los aspectos más destacados de la regulación contenida en
las normas sobre concesión de subvenciones por el Ayuntamiento de X, así
como las irregularidades e infracciones de procedimiento cometidas en la
tramitación de este expediente, hemos de hacer referencia, antes de valorar la
concurrencia o no de la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1 e) de la
LRJPAC, a la consideración realizada en el “informe” del Secretario, de 17 de
febrero de 2004, en la que se declara que “el acuerdo no se fundamentó ni se
motivó en ninguno de los criterios previstos en la base quinta de las normas...
incurriendo el acuerdo adoptado en total arbitrariedad”. Al respecto ha de
señalarse que de acuerdo con la Base Cuarta (a la que suponemos se refiere el
Secretario) la cuantía de la subvención se determinaba distribuyendo la
cantidad asignada en proporción a una serie de criterios que se enumeran en
la misma, cuantía que, como decíamos en apartados anteriores (por aplicación
de la Base Quinta), se veía corregida y reducida, en su caso, por el tope
máximo del 50% del coste de la actividad a subvencionar. Por tanto no procede
presuponer la inaplicación de los criterios previstos para la determinación de la
cuantía a subvencionar mientras no resulte acreditado en el expediente, y por
ello, no cabe presuponer una actuación arbitraria en la determinación de la
cuantía, si no resulta probado que así sea.
El artículo 62.1.e) de la LRJPAC declara que son nulos de pleno derecho,
y por tanto, son susceptibles de revisión de oficio, los actos administrativos
dictados prescindiendo absolutamente del procedimiento legalmente
establecido para ello, o cuando habiéndose seguido un procedimiento, éste no
es el previsto por la Ley para ese determinado supuesto.
13
Las infracciones de procedimiento tienen una virtud invalidante muy
reducida. El art. 62.1.e) no incluye todos aquellos actos administrativos que
estén afectados por un vicio procedimental, sino tan sólo aquellos cuya emisión
haya tenido lugar con ausencia total del procedimiento legalmente establecido,
siendo constante en tal sentido la jurisprudencia, (ej. STS 27 de diciembre de
1962, 7 de marzo de 1963 y 5 de noviembre de 1964 y, más recientemente, las
de 29 de junio de 1990, 31 de enero de 1992, 28 de diciembre de 1993 y la de
22 de marzo de 1994). En este sentido ha declarado el Tribunal Supremo que
“La omisión de un trámite del procedimiento no implica que con ello se haya
prescindido total y absolutamente del mismo legalmente establecido” (STS 7 de
mayo de 1993, 31 de enero de 1992, 22 de marzo de 1994, 18 de junio de 1994,
17 de marzo de 2000, 19 de febrero de 2002...).
Sólo en aquellos supuestos en los que el trámite se ha considerado
esencial, su ausencia ha determinado la nulidad del procedimiento, en tal
sentido la STS de 3 de abril de 2000 declara que: “El motivo de nulidad...
supone la ausencia plena del procedimiento legalmente establecido para la
adopción del acuerdo o para dictar el acto, a lo que la jurisprudencia de esta
Sala equipara la falta de uno de los trámites esenciales. Como tales trámites
esenciales se han considerado aquéllos sin los cuales ese concreto
procedimiento resulta inidentificable (STS de 10 de mayo de 1969,), y en tal
sentido se han considerado también como esenciales aquellos trámites que
delimitan el conjunto de derechos y deberes de los interesados y de los posibles
afectados (STS 17 de noviembre de 1998).
La STS de 12 de marzo de 2002 declara que: “La infracción del
procedimiento legalmente establecido para ser objeto de estimación en el ámbito
administrativo, exige, a tenor de las previsiones contenidas en el art. 62.1e)...la
omisión clara, manifiesta y ostensible de dicho procedimiento, de acuerdo con la
reiterada jurisprudencia de esta Sala...”
En el presente supuesto se ha seguido el procedimiento previsto en la
normativa aplicable, produciéndose ciertas irregularidades, como la de no
concederse el plazo de diez días de subsanación para presentar la
documentación que faltaba acompañar a la solicitud, o el no haberse
concretado cuál fue el presupuesto de gastos que se tuvo en consideración en
la determinación del total de gastos, y en la fijación del límite de la cuantía. Sin
embargo, como señalábamos, el procedimiento seguido ha sido el establecido
por la norma reguladora. Y sólo hay que reseñar la ausencia de un solo trámite
de dicho procedimiento, que es el correspondiente al dictamen previo de la
Comisión de Hacienda, trámite que no resulta ser esencial, puesto que del
mismo no depende la existencia misma del derecho del solicitante a la
concesión o no de la subvención, que depende exclusivamente de que la
actividad a subvencionar estuviera incluida, y lo estaba, en alguno de los
supuestos de hecho contemplados en la Base Primera.
14
Por todo ello, este Consejo entiende que en este caso, si bien en el
procedimiento se detectan irregularidades que debían subsanarse, sin
embargo, no concurre la causa de nulidad comprendida en el artículo 62.1 e)
de la Ley 30/92, y, en consecuencia, no existe fundamentación suficiente para
proceder a la revisión de oficio por esta causa. Téngase en cuenta, además, que
a los vicios de forma o de procedimiento no se les reconoce tan siquiera, con
carácter general, virtud anulatoria de segundo grado, anulabilidad, salvo en
aquellos casos excepcionales en que el acto carezca de los requisitos
indispensables para alcanzar su fin, se dicte fuera de plazo previsto, cuando
éste tenga carácter esencial o se produzca una situación de indefensión, tal
como establece el art. 63.2 y 3 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre.
V. b) .- Concurrencia o no de la causa de nulidad recogida en el
art. 62.1, apartado f) de la LRJPAC.
Como ya se ha expuesto, en el presente supuesto la Comisión de Gobierno
del Ayuntamiento concedió una subvención a X, de acuerdo con las normas
que regían el otorgamiento de subvenciones por el Ayuntamiento de X,
produciéndose, no obstante,
irregularidades durante la tramitación del
correspondiente procedimiento administrativo.
De acuerdo con el artículo 62.1 f) de la Ley 30/1992 la declaración de
nulidad de pleno derecho de los actos de las Administraciones públicas se
produce en relación con los actos expresos o presuntos contrarios al
ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando
se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
Centrándonos en lo dispuesto en dicho precepto, hay que señalar que esta
causa de nulidad de pleno derecho implica que se puede reaccionar -tanto
frente a los actos expresos como a los producidos por silencio administrativo
positivo, en el supuesto de que incurriesen en alguna infracción del
ordenamiento jurídico, y a través de los mismos se hubiesen adquirido
facultades o derechos- por los procedimientos establecidos al efecto por el
ordenamiento jurídico.
Según se ha indicado en los dictámenes del Consejo de Estado núm.
1.979/94, de 1 de diciembre de 1994, y 698/1999, de 18 de marzo de 1999 “a
diferencia de la Ley 30/1992, la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958
no contemplaba esta causa de nulidad radical. El origen de la introducción de
esa causa de nulidad puede encontrarse en la doctrina de este Consejo de
Estado, que durante la vigencia de la Ley de Procedimiento Administrativo de
1958 entendió en diversos expedientes que la ausencia de los presupuestos
esenciales para adquirir un derecho es un vicio que determina la nulidad de
pleno derecho del acto que lo sufra”.
15
Por su parte la jurisprudencia (por ejemplo, las Sentencias del Tribunal
Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) de 18 de octubre de 2002 (JUR
2003, 70783) y del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 31 de enero
de 2003 (JUR 2003, 93369), por citar algunas de las más recientes) ha
declarado, respectivamente, que el supuesto de la letra f) del artículo 62.1 de la
Ley 30/1992: “(...) parece incorporar lo que era una doctrina del Tribunal
Supremo, fundamentalmente en torno a los actos presuntos en materia de
licencias urbanísticas (con la clara idea de que el silencio no pudiera ser un
medio de adquirir derechos inexistentes según la norma de planeamiento) a los
supuestos de nulidad de pleno derecho, que incluiría ahora también a los actos
expresos”; y que: “La enunciación del supuesto, que es una novedad
introducida por la Ley 30/92, tiene su antecedente es el artículo 178 de la Ley
del Suelo introducido por la reforma operada por la Ley 7/75 de 2 de mayo,
con el fin de ordenar en lo posible la situación de indisciplina urbanística. La
justificación de la reforma e introducción de esta nueva causa de nulidad está
en la propia configuración del nuevo régimen del silencio administrativo,
régimen que generalizaba el silencio positivo en los procedimientos iniciados a
solicitud de los interesados y que podía permitir que la falta de respuesta de la
Administración produjera efectos contrarios a los queridos por el ordenamiento
jurídico. El precepto se refiere tanto a los actos presuntos, como a los actos
expresos, debiendo entenderse que la nulidad absoluta se reserva para los
actos que otorgan derechos faltando los más elementales presupuestos para su
adquisición”.
La doctrina siempre se ha mostrado muy reacia al acogimiento de esta
causa que sanciona con la nulidad, no sólo el acto presunto, sino también el
acto expreso por el que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca
de los requisitos esenciales para su adquisición, en el entendimiento de que
estamos en presencia de una extensión notoriamente improcedente, que
posibilita el privar de efectos a los actos, sin límite temporal alguno, por el
procedimiento del artículo 102 de la Ley 30/1992.
Es necesario, en todo caso, para que resulte aplicable esta causa de nulidad
de pleno derecho, (congruentemente con el criterio restrictivo que debe presidir
la aplicación de la regulación de las nulidades de pleno Derecho, según ha
declarado la jurisprudencia en reiteradas ocasiones, lo que conlleva que deban
interpretarse con especial rigor las exigencias normativas) que se carezca de los
requisitos esenciales para la adquisición los derechos o de las facultades, bien
estén referidos tanto a las condiciones del sujeto, como al objeto sobre el que
recaiga la actividad, y que dichos actos determinen el nacimiento de dichos
derechos o facultades, no pudiendo, pues, aplicarse este causa, como ha
manifestado la doctrina, a los actos que sólo remuevan algún obstáculo
existente al ejercicio de un derecho preexistente –v. gr. una licencia, según la
concepción tradicional-; por lo que, en suma, parece que únicamente sería
aplicable este supuesto de nulidad a los actos que determinen el nacimiento
del derecho o facultad (por ejemplo, el otorgamiento de una concesión).
16
En esta misma línea de poner el acento en la carencia de requisitos
esenciales para la adquisición de un derecho o de una facultad insiste la
doctrina del Consejo de Estado.
Véase, por ejemplo, su dictamen núm. 774/2001, de 7 de junio de 2001, en
el que se indicó que cualquier falta de presupuesto del acto, o cualquier
contradicción del mismo con el Ordenamiento Jurídico, no es suficiente para
estimarlo incurso en esa causa de nulidad de pleno derecho. Se afirmó en
concreto, en este dictamen, lo siguiente:
“Debe tenerse en cuenta que la Ley 4/1999, de 13 de enero, ha
modificado sustancialmente el sistema de revisión de oficio de los artículos
102 y 103 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
puesto que sólo permite a la propia Administración Pública anular sus
actos cuando concurran los supuestos de nulidad de pleno derecho,
debiendo en otro caso instar la declaración de lesividad e impugnar el acto
ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Dada esta modificación,
el tenor del artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 no puede ni debe ser
interpretado en forma tan amplia que permita la revisión de oficio de actos
que no serían nulos de pleno derecho sino anulables. Cualquier falta de
presupuesto del acto, o cualquier contradicción del mismo con el
Ordenamiento Jurídico no es suficiente para estimarlo incurso en esa
causa de nulidad de pleno derecho; sólo cuando se carezca de los
requisitos esenciales será posible examinar sí resultaría nula la
adquisición de derechos o facultades (...).
La falta de los requisitos esenciales a que alude el artículo 62.1.f) de la
Ley 30/1992 no puede apreciarse cuando en realidad se trata de cambiar
el criterio administrativo. Para tales casos procederá, en su caso, el
procedimiento de lesividad, y la anulación por la vía del artículo 103 de la
Ley 30/1992”.
Véase también el Dictamen del Consejo de Estado núm. 596/1999, de 15 de
abril de 1999, en el que se señaló que el legislador ha querido acotar este
supuesto de nulidad radical a los casos extremos. Se indicó a este respecto lo
siguiente:
“(...) para entender concurrente el vicio recogido en el artículo 62.1
apartado f) no basta con que el acto sea contrario al ordenamiento
jurídico, pues si así se sostuviera se estuviese produciendo un
improcedente vaciamiento de los supuestos de nulidad relativa, que
quedarían automáticamente subsumidos en el citado apartado. El
mencionado precepto exige algo más, pues no basta con que el acto sea
ilegal, sino que además debe provocar que en su virtud el interesado
adquiera facultades o derechos "cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisición". A través de esta última previsión el
17
legislador ha querido acotar este supuesto de nulidad radical a aquellos
casos extremos en los que, no simplemente se discuta sobre la eventual
ilegalidad de un acto administrativo, sino que además constituyan casos
graves y notorios de falta del presupuesto indispensable para adquirir lo
que el acto improcedentemente le reconoció u otorgó”.
Y, por su parte, en el dictamen del Consejo de Estado núm. 319/2002, de
23 de mayo de 2002 (y así se había puesto ya de relieve en los dictámenes de
este Órgano 351/96, 1.466/99 y 3047/1999) se indicó:
“Han de ser unos requisitos que la ley llama "esenciales", y tales son los
que definen la propia estructura del acto administrativo sin venir referidos
en otro motivo de nulidad, cual es la falta de capacidad del sujeto (en los
casos en que no sea una Administración Pública o en que el particular
coadyuve al acto), la falta de objeto (distinta de la imposibilidad o
configuración como ilícito penal del mismo), de la causa o del fin del acto
administrativo”.
De lo expuesto, y enlazando con el criterio restrictivo que debe presidir la
aplicación de la regulación de las nulidades de pleno Derecho, como la
jurisprudencia ha declarado de forma reiterada, se observa que deben
interpretarse (y así se ha hecho por parte del Consejo de Estado, como ya se ha
expuesto) con especial rigor las exigencias de la norma y, muy especialmente, a
la hora de concretar la noción de requisito esencial.
Aplicado esta doctrina al caso concreto sometido al examen de este Consejo,
este Órgano estima que, en este supuesto, no se está ante una situación que
permita la aplicación de la causa de nulidad de pleno Derecho recogida en el
artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, ya que el acto expreso de la Comisión de
Gobierno del Ayuntamiento de X, otorgando la subvención, no supuso que la X
adquiriese derechos careciendo de requisitos esenciales para ello (concurriendo
los requisitos establecidos en la Base Segunda de las normas, a cuyo
incumplimiento no se ha aludido a lo largo de todo el expediente, y que exige
para ser beneficiario de la subvención ser Asociaciones legalmente constituidas
e inscritas en el Libro Registro de Entidades declaradas de interés municipal),
ni en lo que atañe a sus condiciones subjetivas, pues X tiene por objeto la
realización de actividades en defensa de estos animales que no contradicen las
exigencias establecidas por las normas reguladoras del otorgamiento de esta
subvención, ni en lo que concierne al objeto sobre el que recayó la subvención,
ya que es perfectamente posible conceder tal subvención para la realización del
certamen nacional para el que se solicitaba la subvención, puesto que con la
celebración del mismo se estaban desarrollando actividades de participación,
de carácter cultural y deportivo, por lo que estaba plenamente legitimada la
concesión de la subvención, de acuerdo con la Base Primera,.
En consecuencia, a juicio de este Consejo no nos hallamos en presencia de
la causa de nulidad establecida por el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, por lo
18
que no resulta posible realizar la revisión de oficio del acuerdo de concesión de
la subvención a la X, tal como, en atención al “informe” de la Secretaria del
Ayuntamiento de X, pretende efectuar la Comisión del Gobierno Municipal al
adoptar el acuerdo de fecha 2 de diciembre de 2003 .
CONCLUSIÓN
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Extremadura
dictamina:
“Que no procede la revisión de oficio del Acuerdo de la Comisión
Municipal de Gobierno de 14 de marzo de 2003 del Ayuntamiento de X, por la
que se otorgaba una subvención a favor de X, por no concurrir los supuestos
de nulidad de pleno derecho del art. 62.1.e) y f) alegados”.
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