Veinticinco años desde la aprobación de la Ley Orgánica 1/1979

DERECHO PENAL
VEINTICINCO AÑOS DESDE
LA APROBACIÓN DE LA LEY ORGÁNICA 1/1979,
G E N E RAL PENITENCIARIA, PRIMERA NOR MA
CON ESTE RANGO DE LA DEMOCRACIA
ESPAÑOLA
Antonio Andrés Laso
Funcionario del Cuerpo Superior de Técnicos de II.PP. (jurista)
Subdirector de Tratamiento del Centro Penitenciario de Topas (Salamanca)
Cuando todavía están recientes los actos conmemorativos de los veinticinco
años desde la elaboración de la Constitución de 1978, en el mes de septiem bre alcanzará dicha efemérides la primera Ley Orgánica de la democracia:
la LO 1/79 General Penitenciaria, de 26 de septiembre.
Este momento se brinda como una oportunidad para analizar, desde la dis tancia, la situación carcelaria en aquel momento y su realidad actual.
Tradicionalmente, la ejecución penal y las condiciones del cumplimiento de
las penas privativas de libertad han suscitado escasa atención de la ciencia
jurídica en España. Se ha considerado, «de facto», que el proceso penal fi naliza con la firmeza de la sentencia condenatoria, cuando la sentencia de viene ejecutoria. Dicha realidad comenzó a transformarse con la Ley
Orgánica analizada, aprobada por aclamación, defendida como modelo de
consenso en la regulación de los aspectos básicos de la convivencia en la so ciedad, moderna y atrevida, que ha exigido a los juristas abordar un nuevo
aspecto hasta ese momento oculto y desconocido.
Veinticinco años después la situación ha cambiado notablemente. El presen te trabajo pretende analizar el difícil momento en el que surge, los aspectos
fundamentales que regula y los resultados de su aplicación.
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SUMARIO
1. INTRODUCCIÓN.
2. CONTEXTO EN QUE SURGE LA LEY.
2.1. Aspectos normativos.
2.2. Realidad social y penitenciaria.
2.3. Estado de la doctrina dogmático-penitenciaria.
3. ELABORACIÓN DE LA LEY PENITENCIARIA.
4. APLICACIÓN DE LA NORMA PENITENCIARIA.
4.1. Principio de legalidad y plena judicialización del cumplimiento de la
pena de prisión.
4.2. Reconocimiento y respeto de un amplio conjunto de derechos de
los internos que constituyen un auténtico status jurídico frente a la
intromisión de la Administración.
4.3. Desarrollo del mandato resocializador contenido en la Constitución.
4.4. Relaciones con el exterior.
4.5. Respeto a la dignidad del privado de libertad.
5. SITUACIÓN ACTUAL.
6. CONCLUSIONES.
BIBLIOGRAFÍA.
Listado de abreviaturas utilizadas:
BOC
CE
Boletín Oficial del Congreso.
Constitución Española,
de 27 de diciembre de 1978.
CP
Código Penal aprobado por LO 10/95,
de 23 de noviembre.
DG.II.PP. Dirección General de Instituciones
Penitenciarias.
INE
Instituto Nacional de Estadística.
IVAC
Instituto Vasco de Criminología.
JVP
Juez de Vigilancia Penitenciaria.
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LECr.
Ley de Enjuiciamiento Criminal,
promulgada por Decreto de 14
de septiembre de 1882.
LOE
Ley Orgánica 4/2002 sobre Derechos y
Libertades de los Extranjeros en España.
LOGP
Ley Orgánica 1/79, de 26 de septiembre,
General Penitenciaria.
LOPJ
Ley Orgánica 6/85, de 1 de julio,
del Poder Judicial.
RP
Reglamento Penitenciario aprobado
por RD 190/96, de 9 de febrero.
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1.
INTRODUCCIÓN
En diciembre pasado hemos celebrado el vigésimo quinto aniversario de la
Constitución. Próximamente conmemoraremos la misma efemérides de la primera Ley Orgánica de la joven democracia española: la Ley Orgánica General Penitenciaria. Dicho evento no puede pasar inadvertido para los juristas
comprometidos con la realidad carcelaria actual que constituye, sin ningún género de duda, un verdadero testigo o indicador del grado alcanzado en la consideración de España como Estado social y democrático de derecho.
Si centramos nuestra mirada en la situación penitenciaria al momento de la
elaboración de la Ley, el panorama es desolador. Nos hallamos ante un momento de extraordinaria conflictividad y violencia en los recintos carcelarios
cuyo recuerdo perdura, de forma indeleble, en la memoria de funcionarios e
internos veteranos. La honda preocupación que la situación de las cárceles
provocaba llevó a la constitución de varias comisiones parlamentarias. Las
conclusiones de la primera del Senado, datada en 1978, no pueden ser más
clarificadoras de la realidad vivida en aquel momento. Sus párrafos más reveladores señalan1:
«La conflictividad actual de las prisiones arranca sus raíces del desajuste
existente en la evolución social y política que en 1975 ha experimentado la
vida política española y la situación en las prisiones, donde poco o nada sus tancial ha cambiado, salvo la pérdida del orden y disciplina anteriormente im puestos de forma autoritaria y meramente externa.
Esta opinión ha sido corroborada por un sector importante de funcionarios,
incluso a nivel de dirección, que muchas veces comparten y otras veces sim plemente constatan, la existencia de esta situación.
1.
Informe General de la Dirección General de II.PP. 1979, pp. 23 a 26.
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El interno se encuentra en unas condiciones de vida que tienden a agudizar
su marginación social, dificultando su reeducación, readaptación y reabsor ción en la sociedad una vez cumplida condena.
Estas condiciones son consecuencia fundamentalmente de
Falta generalizada en la práctica de una observación, clasificación y trata miento racionales y científicos, en función de las características de los internos.
Aglomeración indiscriminada de primarios y reincidentes, preventivos y pe nados, menores con adultos, psicóticos, homosexuales, drogadictos, etc., lo
que motiva situaciones de promiscuidad con todas sus perniciosas conse cuencias.
Ruptura del interno con su medio exterior: falta de una comunicación real con
su medio familiar y habitual. Imposibilidad de relaciones afectivas a todos los
niveles, con el lógico deterioro y degradación de la vida familiar.
La desconexión y dificultad de acceso de los internos a los medios de comu nicación de masas.
Se comprueba una excesiva intervención en algunos centros con respecto a
la entrada de diarios, revistas y libros, careciendo en su mayoría de instala ciones que posibiliten la práctica de deportes y el empleo de tiempo libre en
actividades culturales y de todo tipo.
Se observa que no existe en los establecimientos penitenciarios un sistema de
enseñanza y de formación profesional acorde con los derechos del ciudadano.
Los talleres no cumplen su misión de centros de formación y de sostén eco nómico del recluso y de su familia, sino que en general se convierten en for mas de explotación, no cumpliéndose el principio de asimilación al obrero
libre, tanto en lo relativo a salarios como en lo referente a condiciones labo rales, y a su inclusión en el régimen de la Seguridad Social.
Se ha comprobado una insuficiencia tanto de medios como, en algunos ca sos, de dedicación profesional en la asistencia sanitaria. En algunos estable cimientos las relaciones con los servicios sanitarios del exterior funcionan
todavía en régimen de beneficencia.
Algunos internos han manifestado su opinión de hallarse insuficientemente
asistidos en orden a su defensa, en algunos casos por razón de la interven ción de sus abogados y, fundamentalmente, en relación a procedimientos y
sistemas de enjuiciamiento.
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Se ha comprobado la excesiva prolongación en el tiempo (en algunos casos
hasta cuatro años) de la situación de preventivos en espera de juicio.
En lo que respecta a los establecimientos dedicados al internamiento de mu jeres, se detecta la conveniencia de que sean atendidos por el Cuerpo de
Funcionarios Femeninos, con erradicación de cualquier otra institución que
actualmente esté cumpliendo ese cometido, así como de cualquier tipo de
discriminación a que se encuentran sometidas.
[...] las relaciones entre los internos y los funcionarios son conflictivas, en la
medida que no se aplican ni se pueden aplicar las reformas del Reglamento,
lo cual hace imposible una convivencia estable.
La actual situación ha desbordado las posibilidades del Cuerpo de Funcio narios de Instituciones Penitenciarias, quienes se consideran incapaces de
cumplir su misión.
Los funcionarios de prisiones tienen planteadas una serie de reivindicaciones
referente a su equiparación al resto de funcionarios públicos al servicio de la
Administración Civil del Estado y especialmente en lo que se refiere a jorna das laborales, nocturnidad, seguridad y condiciones de trabajo...
Por otra parte, también se han recibido informes de los funcionarios expresi vos del deseo de éstos de que se les conceda el derecho de libre asociación
sindical...
En su virtud, se formulan las siguientes conclusiones:
Que la situación penitenciaria, a través de todos sus estadios (disciplina, al cance de los fines de la pena, observancia de una política humanitaria, ins talaciones, deberes y derechos de los reclusos y de los funcionarios,
vigilancia de los fines sociales, etc., ofrece una situación lamentable, una
quiebra del sistema y de su desarrollo».
2.
CONTEXTO EN EL QUE SURGE LA LEY
La realidad penitenciaria española a finales de la década de los setenta es
absolutamente desalentadora. Las cárceles son el escenario de una tragedia
permanente, que atenta contra la sensibilidad humana. Difícil situación la del
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legislador para modificar tan negro panorama2. Veamos cuál es el contexto
en el que surge la reforma llevada a cabo:
2.1.
ASPECTOS NORMATIVOS
Normativamente, existe un diáfano mandato en la recientemente aprobada
Constitución para orientar las penas privativas de libertad hacia la reeducación y reinserción social. El art. 25.23, tanto por su regulación expresa como
por su ubicación sistemática (Sección Primera del Capítulo Segundo de su
Título Primero) dotó del más alto rango a la regulación de la ejecución de la
privación de libertad.
La legislación penitenciaria anterior se reducía al Reglamento de Servicios de
Prisiones aprobado por Decreto de 2 de febrero de 1956. Esta norma, que sirve a un Código penal integrante del aparato represor del Estado totalitario franquista, fue modificada por otras de igual rango de fecha 25 de enero de 1968
y posteriormente, ya en la llamada transición, por el Real Decreto 2273/1977,
de 29 de julio, que anunciaba, de forma expresa, una Ley General Penitenciaria respetuosa con el concepto Estado de derecho de los países del entorno al
que España anhelaba equipararse tras el largo periodo dictatorial.
La aprobación de la Carta Magna abría la necesidad de modificar radicalmente toda la legislación punitiva del Estado con la remoción de sus tres pilares básicos:
— Código penal4, norma material que reconociera y amparara los nuevos
valores y principios de la naciente democracia que, paradójicamente, no
ha visto la luz hasta la publicación de la tardía y anhelada LO 10/1995,
tras sucesivos anteproyectos y proyectos de 1980, 1992 y 1994;
2. Sobre la situación de las prisiones en el momento de la elaboración de la Ley: La Reforma de las Cárce les por Carlos GARCÍA VALDÉS y Jorge TRÍAS SAGNIER, Ed. Ministerio de Justicia, 1978.
3. Art. 25.2 CE: «Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la re educación y reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados. El condenado a pena de prisión que
estuviere cumpliendo la misma gozará de los derechos fundamentales de este capítulo, a excepción de los
que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la ley pe nitenciaria. En todo caso, tendrá derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la
Seguridad Social, así como el acceso a la cultura y el desarrollo íntegro de su personalidad».
4. En el prólogo a su obra Introducción al Derecho Penal Español, en 1985, LANDROVE DÍAZ calificaba como
inaplazable la promulgación de un Código penal realmente nuevo y no una simple revisión del viejo texto de 1848.
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— Ley de Enjuiciamiento Criminal que sustituyera al texto de 1882, todavía
en la actualidad reclamada por la ciencia procesalista5 y pendiente de
abordaje.
— Ley Penitenciara que, por las razones de urgencia vividas en la época referida, constituye nuestra primera Ley Orgánica.
2.2.
REALIDAD SOCIAL Y PENITENCIARIA
La realidad social y penitenciaria de finales de la década de los setenta
arroja cifras sorprendentes. Según estadísticas oficiales, en los últimos años
del decenio analizado habitaban nuestro País cerca de cuarenta millones de
personas, cifra similar al inicio del nuevo siglo con un ligero incremento de la
población en la actualidad gracias a la incorporación de un nutrido número de
inmigrantes. Sin embargo, a similar cantidad de habitantes, la población reclusa se ha multiplicado por cuatro en el periodo de veinticinco años. Así, según informes anuales de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias6,
en España se encontraban privadas de libertad en 1979 cerca de 15.000 personas, mientras que cuando celebramos los 25 años de la LOGP, más de
60.000 personas se hallan en dicha situación7 (considerando tanto la Administración General del Estado como las personas dependientes de los Servicios de Prisiones de la Generalitat de Cataluña).
Del total de reclusos presentes en nuestras cárceles en 1979, el 60% eran internos preventivos y el resto condenados por sentencia firme. Dicha situación
procesal se ha conseguido invertir en la actualidad, por lo que en nuestros
d ías solo uno de cada cuatro internos se encuentra a la espera de juicio8. Esta situación radicalmente distinta responde a los cambios que en materia de
prisión provisional se han sucedido en desarrollo del derecho fundamental a
la presunción de inocencia que consagra el art. 24.2 CE, acotándose tanto
los supuestos en los que procede su adopción como la duración en la apli-
5. Sobre su necesidad siguen pronunciándose los procesalistas. A.e.: Antonio María LORCA NAVARRETE, «Algunas Propuestas para una Necesaria Reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal», en diario La Ley, núm. 6057.
6. Según cifras del Informe General de la Dirección General de II.PP., a 31 de diciembre de 1966 existían 10.205
hombres y 560 mujeres (total 10.765). A 31 de diciembre de 1978, 10.101 hombres y 362 mujeres (total 10.463).
7. Datos de la DG.II.PP. a 16-7-04: 54.468 hombres y 4.607 mujeres. Total: 59.175. (Fuente: página web del
Ministerio del Interior).
8.
A 16-7-04: 21,7% preventivos/78,3% penados (página web. MIR).
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cación de esta medida cautelar de carácter personal que afecta sustancialmente a la libertad y que debe constituir, en todo caso, la última ratio para
conseguir los fines que pretende, siendo la última de las modificaciones en
su regulación la operada por LO 13/2003, de 24 de octubre. Igualmente se
ha apreciado en la inversión de los porcentajes de penados y preventivos en
las prisiones la modernización que insensible pero inexorablemente se ha
producido en la Administración de justicia.
En 1979, la presencia de mujeres dentro del sistema penitenciario era prácticamente testimonial: solamente 400 se encontraban privadas de libertad. 25
años después este número se ha multiplicado por diez, aunque la tasa de delincuencia femenina sigue siendo sensiblemente inferior a la masculina (la di ferencia más destacada entre los que delinquen y quienes no delinquen es el
sexo al que pertenecen) 9. En la actualidad más de 5.000 mujeres se hallan
ingresadas en prisiones españolas.
El tercer cambio sustancial que se aprecia es la nacionalidad de los reclusos:
en 1979 la presencia de extranjeros en prisiones españolas era excepcional.
Hoy cerca de un tercio de la población penitenciaria está constituida por no
nacionales.
La incorporación a la sociedad de un número importante de inmigrantes
constituye un auténtico fenómeno sociológico que evidencia y certifica, indubitablemente, el notable desarrollo económico experimentado10. La adhesión
de España a la Comunidad Europea en 1986 y la estabilidad política alcanzada ha determinado la mejora del bienestar general de sus habitantes, mutando su secular consideración de sociedad exportadora de trabajadores en
tierra de recepción y acogida de hombres y mujeres atraídos por la legítima
aspiración de encontrar en nuestra tierra las posibilidades negadas en su patria. Esta imparable corriente migratoria actual presenta un anverso desagradable pero, tal vez, inevitable: el aumento de la criminalidad.
Aspecto digno de estudio es el tratamiento específico que recibe la delincuencia de extranjeros, fundamentalmente tras la modificación operada por
9. Vid.: Principios de Criminología de Vicente GARRIDO, Per STANGELAND y Santiago REDONDO. Parte
II, «La explicación del delito». Capítulo 8, pp. 304 y ss.
10. Los extranjeros residentes se han multiplicado por cinco en el quinquenio 1998-2003. Según los últimos
datos oficiales del INE a 1-1-03, el número de extranjeros empadronados en España es de 2.664.168.
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LO 11/2003, de 29 de septiembre, de Medidas Concretas en Materia de Seguridad Ciudadana, Violencia Doméstica e Integración Social de Extranjeros.
Así, se han reformado los artículos 89 y 108 del Código penal y el 57 de la
LOE, imponiéndose como pena al extranjero delincuente la expulsión como
sanción. De igual manera, el art. 197.1 del RD 190/1996, de 9 de febrero, por
el que se aprueba el Reglamento Penitenciario, el Convenio 112/1983, del
Consejo de Europa, hecho en Estrasburgo el 21 de marzo11, sobre traslado
de personas condenadas y diversos tratados bilaterales de similar contenido
celebrados por España con países hispanoamericanos, ofertan el cumplimiento del total de las penas en los países de origen o de residencia de los
extranjeros o del periodo de libertad condicional en el exterior que constituye
en la práctica el otorgamiento de un indulto encubierto de una parte de condena. Dicha batería legislativa configura un auténtico status jurídico del extranjero ingresado en el sistema penal español que está suscitando una
interesante polémica doctrinal digna de mayor atención12.
El aumento de la población reclusa no puede explicarse en términos numéricos simplemente por el ingreso de extranjeros en prisión. La estadística anual
de personas en prisión se ha disparado desde los últimos años de la década
de los noventa13, momento en el que la población penitenciaria se había estabilizado en torno a los 45.000 internos. La incorporación de extranjeros a la
actividad delictiva en España justifica el último incremento, pero ¿cuál es la
causa por la que, desde 1978 hasta 1998, la población penitenciaria se multiplicó por tres? La explicación hay que encontrarla en el incremento demográfico experimentado en la década de los 60, que determina el surgimiento
de una generación de españoles con unas características muy definidas que
llegará a poblar nuestros penales.
11. Por su claridad en cuanto a su contenido es destacable el estudio publicado por José Luis MANZANARES SAMANIEGO en el Boletín de Información del Ministerio de Justicia, núms. 1408 y 1409, pp. 83 y ss.
12. Sobre los problemas prácticos de la aplicación del art. 89 CP, recientemente el Tribunal Supremo se ha
pronunciado en el sentido de injertar siempre un trámite de audiencia al interesado, así como en la obligación
del juez de motivar todas sus resoluciones. Igualmente y de forma pública, se ha planteado la intención del
Gobierno de tramitar una iniciativa legislativa para la modificación, nuevamente, de este precepto (diario El
País, 2 de agosto de 2004, p. 13 y editorial).
13. La evolución de la población penitenciaria por años: 1990: 33.035; 1991: 36.512; 1992: 40.950; 1993:
45.341; 1994: 48.201; 1995: 45.198; 1996: 44.312; 1997: 43.453; 1998: 44.747; 1999: 45.384; 2000: 45.308;
2001: 46.594; 2002: 50.537; 2003: 54.497; 2004: 58.014. Se aprecia una estabilización en la población reclusa desde 1995 hasta 2001, produciéndose, a partir de este momento un notable incremento anual.
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En efecto, entre 1960 y 1973 nacieron el mayor número de niños y niñas de
todo el siglo XX. Los motivos están claros: en el inicio de los años 50, España es un país aislado, de economía autárquica, víctima de un régimen militar
totalitario. En un contexto internacional de división del mundo en dos grandes
bloques agrupados en torno a los Estados Unidos y su organización militar
OTAN y a la Unión Soviética y el Pacto de Varsovia, en un clima de guerra
fría y serio temor a un conflicto bélico de imprevisibles consecuencias, la Península ibérica adquiere un importante valor estratégico militar. El General
Franco, en una hábil maniobra, transforma una postura pronazi, ínsita en su
propia esencia, en una actitud pro-norteamericana, lo que sitúa a España en
su zona de influencia. Consecuencia de ello es el establecimiento de tratados de amistad y cooperación con el Estado hegemónico y la normalización
de la relación con la Santa Sede mediante la firma del Concordato de 1959.
Se abre así en la década siguiente el periodo llamado de desarrollismo económico que desemboca en el fuerte incremento de las tasas de natalidad, incremento demográfico sólidamente incentivado desde el propio gobierno del
momento con claro carácter propagandístico del régimen. Surge la generación que satura inicialmente los colegios, posteriormente los institutos de enseñanzas medias, las universidades, el ejército y resto de instituciones por las
que dicha ola ha ido transitando y que pone en cuestión el sistema de pensiones cuando sus integrantes finalicen su periodo activo en un futuro no lejano.
Esta generación debe acceder al mercado laboral en un contexto totalmente
distinto: en 1973, momento álgido del conflicto armado árabe-israelí, la utilización militar del petróleo provoca una crisis económica y social sin precedentes en Occidente, produciéndose una situación hasta ese momento
desconocida: a las altas tasas de paro acompaña una inflación desestabilizadora. Esta situación mundial gravísima se recibe tardíamente en España
debido a la situación política en que se enmarca. La salud del dictador está severa e irreversiblemente deteriorada, la continuidad del régimen se vaticina imposible tras el atentado sufrido por el almirante Carrero Blanco el
20-12-1973, la desafección con el régimen se extiende en amplios sectores
internos y las manifestaciones contrarias en el exterior son numerosas, repugnando las conciencias sus últimas resoluciones en forma de ejecuciones
que acaban produciendo los efectos contrarios de los que pretenden, avivando el deseo de civismo, libertad y democracia felizmente imparables. Es
este periodo de dificultades económicas y crisis social el marco en que los
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numerosos jóvenes deben incorporarse al trabajo y en esta situación llega de
forma tardía pero especialmente virulenta el fenómeno droga, asociada perversamente a la idea de libertad.
Tenemos una juventud desarraigada (el desarrollismo produjo además de un
contundente movimiento migratorio del campo a la ciudad el surgimiento de
barriadas enteras de viviendas sin mínimas dotaciones para sus habitantes,
fruto de la especulación más aberrante amparada por los poderes públicos,
que inexorablemente va a ser el escenario idóneo para la marginalidad), desinformada, con grandes dificultades para el acceso a un puesto de trabajo,
desatendida (se pretende consolidar y asentar un sistema democrático como
prioridad absoluta que posteriormente ha podido crecer en sus aspectos sociales), orientada en su comportamiento hacia el consumismo como nueva
cultura y claramente estimulada hacia el uso de sustancias tóxicas como forma de liberación14. Es la generación que saturó el mercado laboral, padeciendo tasas de desempleo ciertamente insoportables que ha impedido a los
más desfavorecidos la adquisición de la habilidad y experiencia necesaria en
un mercado de trabajo cada vez más exigente, el servicio militar (es la época
de los numerosos excedentes de cupo que dejó al azar el cumplimiento de la
prestación) y, lógicamente, el sistema penitenciario. Nos encontramos así con
la gráficamente llamada «generación maldita» que crea delincuentes, dispara
el número de reclusos y ha configurado un perfil de internos en prisión muy
definidos: varones jóvenes, toxicómanos, fracasados en la enseñanza y en el
mercado laboral, analfabetos funcionales, sin cualificación ni experiencia profesional, con relaciones familiares seriamente deterioradas o simplemente rotas, reincidentes asidua y tozudamente en el delito y envejeciendo como
personas en el sistema. Se convierten en viejos conocidos de policías, jueces,
fiscales y funcionarios, que inicialmente no realizaron programas de deshabituación a su politoxicomanía por inexistentes y con posterioridad han ido peregrinando y sumando fracasos y abandonos por todos los que se han creado.
Si algo faltaba en esta difícil situación, recordemos las virulencia que tuvo la
aparición del V.I.H. en los primeros años de los 80. Así, el surgimiento de una
extraña enfermedad asociada inicialmente a determinados grupos de perso-
14. En 1981 se publicó la obra Toxicomanías, un enfoque multidisciplinario, FRAIXA y SOLER INSA. Editorial Fontanella (Barcelona), que constituye un clásico en el estudio de las drogodependencias.
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nas alcanzó plenamente a drogadictos por vía endovenosa que se contagiaron sistemáticamente de esa mortal enfermedad llamada SIDA y que inundó
de desesperanza y pasividad los módulos de las cárceles.
Tradicionalmente se ha considerado que la drogodependencia ha provocado
un tipo de actividad conocida como delincuencia funcional: el toxicómano, para escapar del síndrome de abstinencia, debía conseguir recursos económicos
para sufragar la siguiente dosis15. Reiterar esta conducta indefinidamente como único plan vital conlleva cometer numerosos delitos contra el patrimonio,
normalmente de escasa cuantía económica pero en demasiadas ocasiones
con una violencia difícilmente tolerable por la sociedad, o contra la salud pública, consistentes en la arraigada práctica del dependiente de adquirir una partida de droga, adulterarla y reexpedirla en el mercado, reservándose la dosis
necesaria como forma de financiación de ésta. Esta explicación de la actividad
delictiva de los toxicómanos sirve para comprender, sin olvidar que constituye
una gruesa simplificación, las acciones antisociales reiteradas y sostenidas en
el tiempo que, por un lado, generaron una amplia sensación de inseguridad ciudadana y, por otro, llenaron las cárceles de adictos a las drogas16.
Esta generación colapsó las prisiones hasta mediados de los años 90 del siglo pasado y modificó sustancialmente su composición interna, cambiando
las relaciones sociales intra muros y convirtiendo el control del tráfico de drogas en ellas en el eje de la actividad tanto de los internos como del personal
de vigilancia. Se puede afirmar desde la experiencia que las drogas constituyen el problema más profundo en los Centros penitenciarios, llegando incluso a condicionar las posibilidades de intervención17.
15. Dicha realidad fue constatada de forma fehaciente por el magnífico director Carlos S A U R A en su obra cinematográfica Deprisa, deprisa.
16. La LO 15/2003, de 23 de noviembre, introduce y perfecciona en la legislación española un conjunto importante de medidas que posibilitan la rehabilitación de toxicómanos, potenciando la suspensión del cumplimiento de condenas y rebajas sustanciales para los que se encuentren sometidos a programas. Igual medida
incluye la LO 13/2003 de reforma de la LECr., que permite la sustitución de la prisión preventiva por ingreso
en Centro de deshabituación. Otras medidas anteriores (reforma del Código penal por LO 7/2003, de 30 de
junio) establecieron posibilidades de adelantamiento de libertad condicional por la realización de programas
de desintoxicación. Todas ellas, de alcance importante, profundizan medidas deseables en la materia que fueron estudiadas de forma profusa por Julián GARCÍA GARCÍA: Drogodependencias y Justicia Penal. Ministerio del Interior y Ministerio de Justicia, 1999.
17. Sobre la preocupación por la incidencia del consumo de drogas en los Centros Penitenciarios, ya en 1979
Carlos GARCÍA VALDÉS se pronunció expresamente. Vid. Cuadernos de Política Criminal núm. 9. Otros artículos posteriores: J.A. GARRIDO MART Í N: «Actuaciones para disminuir la oferta de drogas en centros penitenciarios», REP núm. 242, 1989.
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El contexto político en que surge esta trascendental norma se completa con
la existencia de una realidad terrorista que desgraciadamente pervive hasta
nuestros días. Desde 1968 actúan en territorio español distintos grupos criminales organizados que, con sus macabros planteamientos, siembran de
espanto, terror y desolación nuestra tierra. A sus execrables acciones no escapó el que fuera Director General de Instituciones Penitenciarias Jesús HADAD BLANCO, promotor inicial de la reforma que desembocará en la Ley que
conmemoramos, cobardemente asesinado por pistoleros del GRAPO.
2.3.
ESTADO DE LA DOCTRINA DOGMÁTICO-PENITENCIARIA
El estado de la ciencia dogmático-penitenciaria es también determinante.
La LOGP acoge fervorosamente el modelo tratamental imperante en los países más avanzados de nuestro entorno. Dicho paradigma, que fundamenta la
intervención con el privado de libertad en el concepto tratamiento recogido en
su art. 5918, se encontraba seriamente cuestionado tanto en los países donde
inicialmente se implantó como por sectores importantes de nuestra doctrina19.
En esencia se considera que la legislación penitenciaria adopta una concepción de carácter clínico, que concibe al interno como una persona con algún tipo de anomalía que debe ser detectada y corregida terapéuticamente. Ello
supondría su excarcelación habiendo superado los aspectos patológicos que
determinaron su actividad delictiva, asegurando así la no reincidencia en el delito. El modelo responde a unos planteamientos que evocan la escuela positivista, actualmente superados20. La visión clínica de la intervención se evidencia
incluso en su propia terminología: constitución de equipos de observación para los preventivos, que no pueden ser tratados para no vulnerar su derecho
18. Art. 59 LOGP: «1. El tratamiento penitenciario consiste en el conjunto de actividades directamente diri gidas a la consecución de la reeducación y reinserción de los penados. 2. El tratamiento pretende hacer del
interno una persona con la intención y la capacidad de vivir respetando la ley penal, así como de subvenir a sus
necesidades. A tal fin, se procurará, en la medida de lo posible, desarrollar en ellos una actitud de respeto a sí
mismo y de responsabilidad individual y social con respecto a su familia, al prójimo y a la sociedad en general».
19. Francisco MUÑOZ CONDE: «La Resocialización del Delincuente: Análisis y Crítica de un Mito», en La
Reforma del Derecho Penal, Universidad de Barcelona, 1980, pp. 61 a 81.
20. Interesantes las reflexiones apuntadas por Antonio GARCÍA-PABLOS DE MOLINA en su célebre Manual
de Criminología. Problemas y Tendencias de la Criminología en la Actualidad, Espasa Universidad, Madrid,
1988, pp. 666 y ss., donde constata las limitaciones del conocimiento científico actual y el escepticismo en
cuanto a la posibilidad de explicar científicamente el comportamiento desviado y de controlarlo de forma eficaz. Igualmente LANGE señaló: «el crimen sigue siendo hoy un acertijo», en G. KAISER, Criminología, p. 153.
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fundamental a la presunción de inocencia (reduciendo en consecuencia la
privación de libertad como mera retención y custodia a disposición de la autoridad judicial que acuerde la medida), realización de diagnóstico de perso n a l i d a d, aplicación de tratamiento y excarcelación tras pronóstico de
inserción. El planteamiento convierte a las prisiones en una especie de hospital que posibilita resocializar a sus internos apartándoles temporalmente
del entorno al que deben retornar. Esta concepción, acogida fielmente en el
primer Reglamento de desarrollo de la Ley, se ha corregido en el vigente
aprobado por RD 190/1996 que amplía y actualiza el concepto tratamiento
englobándolo en modelos de intervención21.
3.
ELABORACIÓN DE LA LEY PENITENCIARIA
La Ley Orgánica General Penitenciaria surge en un momento apasionante desde el punto de vista político, difícil socialmente y desolador a la vista de la realidad carcelaria. Entre 1978 y 1979 ninguna prisión escapó a la ola de incendios
y motines que se sucedieron de forma organizada y agitada. Siendo Ministro
de Justicia Landelino LAVILLA y tras el asesinato del Director General de II.PP.
D. Jesús HADDAD, a quien desde aquí vaya nuestro reconocimiento, el joven
profesor de la facultad de Derecho de la Universidad de Salamanca Carlos
GARCÍA VALDÉS, discípulo de GIMBERNAT ORDEIG, recibe el encargo de
reformar todo el sistema penitenciario español. Sabiamente el nuevo responsable de prisiones se rodea de colaboradores tan prestigiosos como BUENO
ARÚS, RUIZ VADILLO, ALARCÓN BRAVO y ZAPATERO SAGRADO22.
21. En la exposición de motivos del RD 190/1996, por el que se aprueba el vigente RP, se establece expresamente: «el nuevo Reglamento Penitenciario incorpora a su texto los avances que han ido produciéndose en
el campo de la intervención y tratamiento de los internos, consolidando una concepción del tratamiento más
acorde a los actuales planteamientos de la dogmática jurídica y de las ciencias de la conducta, haciendo hin capié en el componente resocializador más que en el concepto clínico del mismo. Por ello, el Reglamento op ta por una concepción amplia del tratamiento que no sólo incluye las actividades terapéutico-asistenciales,
sino también las actividades formativas, educativas, laborales, socio-culturales, recreativas y deportivas, con cibiendo la reinserción del interno como un proceso de formación integral de su personalidad, dotándole de
instrumentos eficientes para su propia emancipación».
22. Sobre esta apasionante experiencia ver el núm. extra 1 que en 1999 se publicó de la Revista de Estu dios Penitenciarios con ocasión de los veinte años de Ley Orgánica General Penitenciaria, especialmente la
narrada por Carlos GARCÍA VALDÉS (pp. 31 a 44).
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Se elabora un proyecto que se tramita inicialmente como ley ordinaria, debido a que en el momento de ser presentado en el Congreso aún no se había
aprobado la Constitución (el Proyecto fue presentado en el BOC el 15 de
septiembre de 1978). En el Pleno del Congreso y por acuerdo de su mesa,
el Proyecto fue sometido a una votación final para cumplir con lo previsto en
el art. 81 de la Constitución sobre la aprobación de las leyes orgánicas. Su
tramitación se caracterizó por la validez sustancial del proyecto, reduciéndose al mínimo el debate en el Pleno del Congreso de los Diputados y el acuerdo general lo eliminó en el Senado, donde, por no existir enmiendas, las
intervenciones quedaron reducidas a un turno de declaraciones de los portavoces de los grupos parlamentarios 23.
Hay un antes y un después de 197924. La ley ecléctica, progresista, reinsertadora y garantista sobrepasa todas las reglas mínimas de carácter internacional
elaboradas, constituyendo en la actualidad un referente en la consolidación de
España conforme a la declaración establecida en el art. 1.1 de su Constitución
como Estado social y democrático de derecho.
Varios son los aspectos destacables de la Ley Orgánica que se han sedimentado con el tiempo y la han convertido en verdadero modelo y referente para
otros países, principalmente hispanoamericanos, que has trascrito o copiado
literalmente títulos enteros de su articulado.
4.
APLICACIÓN DE LA NORMA PENITENCIARIA
Hay unos aspectos considerados básicos por GARCÍA VALDÉS en 1978 para abordar la reforma25. Veamos brevemente cuál es el alcance de su aplicación un cuarto de siglo después:
23. Sobre su tramitación parlamentaria: Ley General Penitenciaria. Trabajos Parlamentarios, Cortes Generales, Servicio de Estudios y Publicaciones, Madrid, 1980.
24. Juan José MARTÍNEZ ZATO: «Instituciones Penitenciarias. El Recuerdo de una Experiencia Inolvidable», en Revista de Estudios Penitenciarios, extra 1, 1999.
25. Los rasgos más sobresalientes de la nueva normativa penitenciaria serían los siguientes: consagración
expresa del principio de legalidad; potenciación del régimen abierto y reducción del cerrado a supuestos extraordinarios; trabajo equiparado al trabajo en libertad; sumisión general del régimen penitenciario a las exigencias del tratamiento científico de los internos; régimen disciplinario adaptado a las normas del Consejo de
Europa e implantación del Juez de Vigilancia y asistencia social penitenciaria y post-penitenciaria, según La
Reforma de las Cárceles, obra de GARCÍA VALDÉS y Jorge TRÍAS anteriormente citada.
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4.1.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y PLENA JUDICIALIZACIÓN
DEL CUMPLIMIENTO DE LA PENA DE PRISIÓN
Al Poder Judicial corresponde juzgar, pero también hacer ejecutar lo juzgado,
según la Constitución26. El Juez de Vigilancia en España se creó con la Ley
Orgánica, no existían antecedentes en nuestra Historia. Sin embargo, algunas legislaciones penitenciarias comparadas habían incorporado una autoridad judicial de ejecución27. Existía igualmente un amplio consenso a favor de
su introducción entre los más enjundiosos autores españoles como Bernardino DE SANDOVAL, CERDÁN DE TALLADA, DORADO MONTERO, BERNALDO DE QUIRÓS, QUINTANO RIPOLLÉS, JIMÉNEZ ASÚA o ANTÓN
ONECA, así como práctica unanimidad en la doctrina contemporánea, cuyos
postulados se reconocieron de forma acertada en 197828.
El tiempo ha impuesto su razón, y en la actualidad se puede considerar que
el cumplimiento de los fines y funciones previstas para esta trascendental
Institución29 ha conseguido relegar la triste consideración de que la justicia se
detiene ante la puerta de las prisiones. Ningún ámbito de la Administración
pública está sometido a control tan intenso de sus actuaciones como la penitenciaria, por lo que difícilmente pueden concebirse situaciones intolerables
en un Estado de Derecho.
El desarrollo de la ciencia penitenciaria y el esfuerzo y sabiduría de sus titulares ha ido elaborando una sólida doctrina emanada de las resoluciones procedentes de Juzgados de Vigilancia, Audiencias provinciales y Tribunal
Constitucional30 que han enriquecido y humanizado este sector del ordenamiento jurídico secularmente relegado al olvido.
26. Art. 117.3 CE: «El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo
ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, se gún las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan».
27. Italia en su Código penal de 1930 y Ley de 1975, Francia en el Código de Procedimiento Penal de 31
de diciembre de 1957 y la Ordenanza de 1958, Brasil en la Ley Federal de 1922 y Portugal en la Ley de 1944.
28. Avelina ALONSO DE ESCAMILLA: El Juez de Vigilancia Penitenciaria, Civitas, Madrid, 1985.
29. La Institución se regula en el Título V de la Ley, aproximándonos a un modelo de Juzgado de Vigilancia
Penitenciaria, aunque permanecen otras cuestiones de ejecución de penas en la competencia de los tribunales sentenciadores. Sin embargo, la LO 15/2003 modifica determinados preceptos del Código penal aumentando de forma importante las funciones de los Juzgados de vigilancia penitenciaria al margen de los límites
estrictamente penitenciarios (p.e.: abono de preventiva en causa distinta).
30. Mención especial merece la obra de Francisco RACIONERO CARMONA Derecho Penitenciario y Pri vación de Libertad, Ed. Dykinson, 1999, que analiza, desde la atalaya de un Juzgado de Vigilancia, la práctica diaria de este sector del ordenamiento.
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Sin embargo, veinticinco años no ha sido tiempo suficiente para que el legislador dotara a los operadores penitenciarios del necesario procedimiento en
la materia, norma positiva largamente demandada que permita superar las limitaciones de la reiteradamente modificada Disposición adicional 5.ª de la
LOPJ que aporte, de un lado, seguridad jurídica a la relación que mantiene
el interno con la Administración y uniformice los criterios de todos los Juzgados de Vigilancia más allá de los acuerdos que periódicamente estos adoptan mediante resoluciones voluntariosas y sólidamente elaboradas pero
carentes de la fuerza vinculante y publicidad que toda norma jurídica aporta.
Este ámbito supone un aspecto sustancial del debe en el balance de la ejecución penal que debe ser corregida mediante la promulgación de la norma
procedimental que acompañe a la sustantiva.
El principio de legalidad en el cumplimiento de las penas se reconoce expresamente en el art. 2 del texto y garantiza que los internos gocen de todos los
derechos fundamentales del capítulo segundo de la Constitución a excepción
de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria (art. 25.2 CE). Dicho principio trasciende e inspira toda la intervención administrativa, sirviendo como
ejemplo de ello el régimen sancionador que configura el vigente Reglamento
orientado según las disposiciones del Título X de la Ley 30/1992 de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común y del RD 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora.
4.2. RECONOCIMIENTO Y RESPETO DE UN AMPLIO CON J U N TO DE
DERECHOS DE LOS INTERNOS QUE CONSTITUYEN UN AUTÉNTICO
STATUS JURÍDICO FRENTE A LA INTROMISIÓN
DE LA ADMINISTRACIÓN
El Título preliminar de la Ley y el contenido de su articulado consagra una serie de derechos básicos intangibles. Igualmente el Código penal de 1995 dotó de protección, incluso en tipos especiales propios, dichos derechos31.
31. Así, el art. 174.2 tipifica el delito de torturas cometido por funcionario de II.PP.; el 444 (443.2 tras entrada en vigor de LO 15/03 el 1-10-04) tipifica la solicitud sexual por funcionario de prisiones de quien se encuentre bajo su guarda o a familiar, y el 533 castiga el rigor innecesario.
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Cada grado penitenciario se correlaciona con uno de los tres regímenes establecidos, siendo el más restrictivo de ellos (régimen cerrado) una auténtica
excepción32. Cada régimen se integra por un conjunto complejo de posibilidades o limitaciones pero existe un substrato único de derechos objetivos de
los que, en ningún supuesto, el interno será privado33.
4.3.
DESARROLLO DEL MANDATO RESOCIALIZADOR
CONTENIDO EN LA CONSTITUCIÓN
Hemos señalado anteriormente que la Norma suprema acoge la orientación
de las penas privativas de libertad hacia reeducación y reinserción social de
forma terminante, única consideración compatible con la concepción de España como Estado social y democrático de derecho. Ello implica que de todos los fines que cumple la pena y que tradicionalmente se han considerado,
es la prevención especial el que se alzaprima y, dentro del amplio abanico
que integra este fin, el de reintegrar en el seno social al excluido de forma
temporal dotado de recursos para reorientar su existencia vital al margen de
la reincidencia delictiva. Prevención especial es la pena capital que la Constitución prohíbe con carácter general en su art. 15 y, tras LO 11/1995, felizmente desterrada de nuestro ordenamiento jurídico34. Tampoco se recoge en
la batería punitiva del Estado la reclusión existencial35. Los castigos físicos,
las penas crueles, tratos inhumanos o degradantes se hallan igualmente
proscritos por la Carta magna y todos los tratados internacionales ratificados.
32. El art. 9 de la LOGP prevé dos tipos de centros: de régimen ordinario y abierto. El régimen cerrado se
configura como una excepción en el artículo siguiente. En la actualidad menos del 5% del total de internos se
encuentran en esta situación.
33. Sobre cada uno de los regímenes penitenciarios y su contenido: «Clasificación en primer grado: Causas.
Derechos y deberes del interno. Limitación de beneficios Penitenciarios. Problemas propios de la Prisión Cerrada», por Rafael MARTÍNEZ DE LA CONCHA y ÁLVAREZ DEL VAY O. «Clasificación en segundo grado: Causas.
Derechos y deberes del interno. Beneficios penitenciarios», por José Luis CASTRO ANTO N I O. «La clasificación
penitenciaria en tercer grado de tratamiento», por Luis Miguel MORENO JIMÉNEZ. Todo ello en Vigilancia Pen i tenciaria (VII Reunión de Jueces de Vigilancia Penitenciaria), Consejo General del Poder Judicial, 1994.
34. Respecto a la pena de muerte resulta imprescindible citar la impresionante obra de Carlos GARCÍA VALDÉS «No a la Pena de Muerte» publicada por Cuadernos Para el Diálogo en 1975.
35. Aunque las últimas modificaciones legislativas introducidas por LO 7/2003, de 30 de junio, nos acercan a ella,
según opinión de destacados juristas. A.e.: Abel TÉLLEZ AGUILERA, «La Ley de Cumplimiento Íntegro y Efectivo de las Penas: Una Nota de Urgencia», diario La Ley 14-8-03. A favor de la modificación legislativa: José Luis
MANZANARES SAMANIEGO: «El Cumplimiento Íntegro de las Penas», Actualidad Penal, núm. 7, 2003.
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Por lo tanto la pena de prisión debe cumplir su finalidad más útil, inteligente,
humana y civilizada de las posibles aunque, como ha señalado reiteradamente el Tribunal Constitucional, no están excluidas otras nociones que esta
misma conlleva.
Así, la condena es castigo, retribución, compensación a la víctima por el mal
causado. Se castiga porque se ha observado un grave comportamiento antisocial36. También la pena es simultáneamente reafirmación de la norma mediante su imposición, restauración de la confianza del grupo en la ley como
forma de resolver los conflictos. Es prevención general.
Se castiga para que no se vuelva a delinquir37. Sobre la necesidad del castigo es preciso considerar las modernas teorías neo-retribucionistas que están
alcanzando gran predicamento en un sector importante de estudiosos y que,
con mayor o menor amplitud, se traslucen en las reformas legislativas recientemente llevadas a cabo y que desde hace más de un año han modificado la realidad carcelaria a la que más adelante nos referiremos. La pena se
justifica no en el mero castigo sino en sus otros fines, en la repersonalización
del delincuente en términos utilizados por Antonio BERISTÁIN38.
Hace 25 años se lanza el reto revolucionario de transformar las prisiones, cuyo estado había alimentado los postulados de las teorías abolicionistas resumidas en la frase del Filósofo Julio FERNÁNDEZ BUEY: «lo que vi en las
cárceles me hizo pensar que de allí la gente no puede salir mejor ni aunque
quiera. Y que esa es una asignatura pendiente en la historia de los derechos
de la humanidad».
A través del tratamiento se busca conseguir que el delincuente, en numerosas ocasiones excluido o fracasado socialmente, reoriente su devenir vital al
margen del delito y ello se hace, paradójicamente, apartándole del medio al
que va a retornar, introduciéndole en una institución cerrada con todos los
efectos perniciosos que ello conlleva, haciendo abstracción de fracasos previos de todos los sistemas de control social, sin considerar las estructuras in-
36. Winfried HASSEMER: «Contra el Abolicionismo: Acerca de por qué no se debe suprimir el Derecho Penal», Responsa Iurisperitorum Digesta, vol. IV, pp. 215 y ss. Universidad de Salamanca, 2003.
37. Sobre los fines de la pena, Israel DAPKIN: «Delitos y Penas en su perspectiva histórica», Libro home naje a Beristáin, IVAC, San Sebastián, 1989.
38.
Antonio BERISTÁIN: Crisis del Derecho Represivo, Edicusa, Madrid, 1977.
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justas que en numerosas ocasiones ha padecido y considerando que dicha
labor es exclusiva de la Institución Penitenciaria.
Los instrumentos de los que el concepto tratamiento, corregido o ampliado
por el de intervención, se vale actualmente pueden resumirse en:
a)
Educación. En este ámbito destaca la detección de numerosos casos
de analfabetismo en nuestros centros (buen número de internos extranjeros lo son en castellano y en su propio idioma) o estadios próximos a
dicho concepto, que requiere la labor de los docentes, anteriormente profesores de prisiones, hoy integrados en el Cuerpo de Maestros39, con sus
competencias traspasadas a la práctica totalidad de comunidades autónomas tras desarrollo de la previsión contenida en la Disposición Adicional décima de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación
del Sistema Educativo (LOGSE). Por ello, la alfabetización y enseñanza
primaria40 es tratamiento. Según cifras del Organismo Autónomo denominado de Trabajo y Prestaciones Penitenciarias y renombrado como Organismo Autónomo de Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo
por RD 1599/2004, de 3 de julio, la enseñanza primaria es la primera ocupación del tiempo de internamiento de los internos.
Igualmente existe un número importante de presos que cursan enseñanzas secundarias y un selecto grupo de universitarios. Medida importante fue la modificación del art. 56 de la LOGP producida por LO
6/2003, de 30 de junio, que residencia en la celebración de convenios
entre Administración Penitenciaria y universidades públicas estos estudios, adoptada por el legislador para poner fin a la situación producida
con los estudios de los miembros de grupos criminales en la Universidad
del País Vasco.
b)
Formación profesional. Caracteriza al recluso su falta de cualificación profesional y la ausencia de experiencia laboral, apartada del mer-
39. Los funcionarios pertenecientes al Cuerpo de Profesores de EGB de II.PP. se integró en el Cuerpo de
Maestros por Real Decreto 1203/1999, de 9 de julio, y se considera a extinguir por Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del Orden Social.
40. La enseñanza (instrucción y educación) se regula dentro del Título II de la Ley del Régimen Penitenciario, no en el Título III, del Tratamiento. El Reglamento de 1996 corrige esta sistemática y ubica la formación,
cultura y deporte dentro del Título V, del Tratamiento penitenciario.
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cado de trabajo. Por otro lado tenemos una situación económica donde
amplias zonas del territorio nacional se encuentran próximas al pleno
empleo en el sector masculino. El objetivo último es insertar en el mercado laboral profesionales correctamente formados como piedra angular
de su proceso resocializador, rompiéndose así todos los tópicos sobre la
necesidad de reincidir en el delito ante la situación de marginación perpetua que el ingreso en prisión supondrá en el futuro.
Las directrices seguidas, en línea con las marcadas por las autoridades
europeas (no olvidemos que nos movemos en la Unión Europea, que reconoce y fomenta la libre circulación de trabajadores, por lo que procede la homogeneización de titulaciones y certificaciones profesionales) se
centran en estos aspectos41:
Formación profesional: se imparten en todos los Centros cursos formativos teniendo como referencia la inserción laboral futura del destinatario
que evita, en la medida de lo posible, el modelo de escuela-taller anteriormente seguido, donde la enseñanza se orientaba directamente a las
necesidades de mantenimiento, conservación y mejora de los edificios
carcelarios pero que soslayaba las carencias y necesidades formativas
reales del recluso y sus posibilidades de colocación futura.
Orientación socio-laboral, destinada a internos con una perspectiva de
excarcelación cercana que permita adquirir las habilidades personales
básicas para la búsqueda y conservación de los empleos. A esta misma
finalidad, en distintos centros, se añaden los programas de acompañamiento para la inserción desplegados en colaboración con empresas especializadas.
c)
41.
Trabajo productivo. El art. 25.2 de la Constitución configura el derecho al trabajo remunerado y los beneficios de la seguridad social como
fundamental para los penados, dotándole, por su ubicación sistemática
(Sec. 1ª), de un rango superior al derecho al trabajo de todos los españoles, reconocido en la Sec. 2.ª del mismo capítulo (2.º) y Título (I). Dicho derecho, en reiterada jurisprudencia constitucional, ha sido
calificado como de aplicación progresiva, de tal manera que queda en
cierta forma devaluado, convirtiéndose en un mandato a los poderes pú-
Véase la revista Actualidad Penal, núm. 42, del 13 al 28 de noviembre de 2001.
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blicos para la consecución de la total ocupación de los reclusos y rebajando el control jurisdiccional a la correcta adjudicación de los puestos
vacantes por el órgano competente42, conforme a los criterios de prelación reglamentariamente establecidos.
El trabajo productivo es insistentemente demandado por los reclusos,
especialmente extranjeros (con los salarios obtenidos muchos de ellos
consiguen remitir a sus familiares cantidades económicas significativas
que permiten, por un lado, el sustento de sus miembros y por otro elevar
su nivel de vida en el centro al poseer recursos para suministrarse productos no facilitados por la Administración). Se regula por RD 782/2001,
de 6 de julio, que derogó lo dispuesto sobre esta materia en el Reglamento de 1996 y que aproxima el trabajo penitenciario al del medio libre,
reconociendo un conjunto de derechos y obligaciones del preso trabajador de forma paralela y dotando a la relación jurídica laboral especial de
una regulación propia según previsión del Estatuto de los Trabajadores.
El trabajo productivo tiene un valor terapéutico fundamental. El mantenimiento de hábitos de trabajo y su potenciación constituye el verdadero
reconocimiento del preso como ser útil, válido «per se» y capaz de aportar a la sociedad lo mejor de su esfuerzo y su voluntad43.
d)
Programas específicos de intervención. Estos programas tienen un
auténtico carácter clínico que entronca con el sentido primigenio del tratamiento que originariamente se concibió.
Los toxicómanos son el colectivo al que numéricamente se destina el mayor número de los realizados. En todos los Centros se han implantado
programas de desintoxicación (con contenido básicamente médico-farmacológico), cuya esencia se encuentra próxima al humanismo y busca
la eliminación de la droga del sistema de un toxicómano. Es también un
punto de contacto para motivar al paciente a ingresar en programas de
deshabituación.
Se ha señalado que la desintoxicación tiende a cortar la relación del toxicómano con su universo habitual, es un distanciamiento «deseado» por el
42. Junta de Tratamiento del Centro, según RD 782/2001, de 6 de julio.
43. Sobre esta dimensión y la regulación del trabajo productivo en el Reglamento de 1981, el hoy catedrático de Derecho Penal de la Universidad del País Vasco José Luis DE LA CUESTA ARZAMENDI elaboró su
enjundiosa tesis doctoral El Trabajo Penitenciario Resocializador: Teoría y Regulación Positiva, publicada en
1982 por la Caja de Ahorros Provincial de Guipúzcoa.
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paciente de la droga y del ambiente. La prisión es un medio adecuado
para ello. El objetivo de la desintoxicación consiste en evitar la sintomatología adversa de la abstinencia mientras el paciente va superando la
dependencia física de la droga, por lo que deben establecerse en este
momento los lazos suficientes para la realización posterior de programas
más profundos. Sin embargo, como afirma GLASCOTTE, «la desintoxi cación no cumple con el fin de convertir al toxicómano en una persona
respetuosa con la ley, liberada de las drogas y productiva, sino que re presenta una práctica humana en un terreno en el que, a menudo, de bemos conformarnos con un éxito limitado».
En los centros existen programas de deshabituación44, siguiéndose diversos modelos. Importancia especial tiene, siguiendo la recomendación
expresa de organismos nacionales e internacionales, la utilización en
ellos de metadona, opiáceo sintético de empleo médicamente prescrito
y controlado que permite sustraer a quienes lo solicitan del nefasto mercado negro de la droga en prisión, con las servidumbres próximas a la
esclavitud que tradicionalmente se han constituido entre el preso toxicómano y el compañero traficante.
Señalábamos anteriormente cómo el perfil del interno se ha ido modificando a lo largo de los últimos veinticinco años. Del drogadicto urbano
de primeros años de los ochenta, consumidor compulsivo de heroína por
vía endovenosa, se ha transitado hacia otros tipos de consumos menos
marginales y espectaculares, asociados a formas de diversión o evasión
aunque no por ello menos dañinos. Aquel adicto que pervive en los Centros es hoy consumidor asiduo de metadona.
En síntesis, se desarrollan programas con empleo de metadona de dos
tipos:
Programas de bajo umbral de exigencia, destinados a pacientes con largos historiales de abuso de tóxicos, incapaces de abandonar las drogas
por inexistencia de recursos personales o por libre voluntad de seguir
consumiendo, en este caso controladamente, pero evitando las servi-
44. El Reglamento penitenciario considera la participación en programas de tratamiento de drogodependencias un derecho interno. Así, el art. 116.1 señala: «todo interno con dependencia de sustancias psicoacti vas que lo desee, debe tener a su alcance la posibilidad de seguir programas de tratamiento y deshabituación,
con independencia de su situación procesal y de sus vicisitudes penales y penitenciarias».
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dumbres y dependencias que el conflictivo mercado carcelario genera.
Reciben diariamente la correspondiente dosis que evita los efectos desagradables del síndrome de abstinencia y les permite mantener un estado de salud aceptable. Son programas de reducción de daños muy
indicados para psicóticos, enfermos con grave y crónico deterioro de la
salud, internas embarazadas, de escasa o nula posibilidad de abordaje
mediante otro tipo de programas más exigentes. Existe suministro de
droga sintética sin contraprestación personal tratamental para aquel que
no está en disposición de prestarla. El único compromiso es no traficar
con lo recibido. Con carácter general, si además existe consumo de sustancias prohibidas, procede aumentar la dosis de la autorizada hasta alcanzar el nivel necesario para evitar la doble vía de suministro.
Alto umbral de consumo. Existe una exigencia terapéutica al interno. El
planteamiento es pautar, consensuadamente y en el momento futuro
adecuado, una reducción progresiva y gradual de la dosis suministrada
hasta alcanzar el consumo cero. Indicado para drogodependientes con
un horizonte de resocialización posible sin el apoyo de la metadona, implica un manejo de comportamientos. En todo caso, si fracasa en la contraprestación, considero procede no la expulsión del programa (que en
todo caso debería realizarse previa desintoxicación como exigencia ética ineludible) sino su derivación a programas de bajo umbral.
Es frecuente igualmente el desarrollo de programas de deshabituación
en espacios libres de drogas que suponen la adaptación al medio carcelario de modelos y programas similares realizados en el exterior45.
Igualmente el Reglamento penitenciario posibilita el cumplimiento de
condenas en comunidades extrapenitenciarias adecuadas, públicas o
privadas, de penados clasificados en tercer grado que necesiten un tratamiento específico para deshabituación de drogodependencias y otras
adicciones.
Todas ellas constituyen iniciativas sumamente interesantes que han permitido reorientar la intervención de la Institución penitenciaria en su lucha
obsesiva por evitar el tráfico interno de drogas incidiendo sobre la de-
45. Posibilidad prevista en el art. 115 RP: «para grupos determinados de internos, cuyo tratamiento lo re quiera, se podrán organizar en los Centros correspondientes programas basados en el principio de comuni dad terapéutica».
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manda para conseguir su reducción aumentando el número de internos
que abandonan el uso de drogas. Se traslada así la preocupación tradicional de disminuir su oferta mediante incautación de partidas introducidas por la de reducir el número de consumidores que soportan el infame
mercado, sin olvidar nunca la dificultad que el planteamiento supone.
Igualmente se observa una reorientación de los postulados clásicos,
asumiéndose en términos de normalidad la recaída (los programas no
pueden considerarse invalidados por nuevos consumos de quienes los
realizan o incluso finalizan), presentando como objetivo realista que si el
consumo reaparece sea con el mayor distanciamiento temporal posible y
que, cuando se realice, lo sea en las mejores condiciones higiénicas dables.
Próximo a este ámbito y dentro igualmente de esa consideración de programas de reducción de daños, recientemente se han implantado en todos los Centros programas de intercambios de jeringuillas con la misma
filosofía que lo indicado anteriormente46.
De forma igualmente generalizada existen programas que tienen como
destinatarios a reclusos condenados por delitos contra la libertad sexual.
El penado por este tipo de delitos, al margen de consideraciones más o
menos acertadas relativas a la presión que por su particular actividad delictiva pueda soportar, presenta unas características propias. Se puede
afirmar que sus datos biográficos son similares al resto de internos excepto en la ausencia de actividad laboral, destacando el elemento de tratarse de personas encuadrables en el concepto «obreros sin cualificar».
Tradicionalmente han sido reclusos de buena conducta penitenciaria utilizados en el mantenimiento de los centros debido a sus conocimientos
y hábitos laborales previos, circunstancia que les permitió acceder fácilmente a una mejora sustancial en su situación penitenciaria. Sin embargo, nunca se han realizado programas específicos de tratamiento
tendentes a evitar la reincidencia en comportamientos tan execrables47,
y fueron precisamente los fracasos producidos en la década de los no-
46. Recientemente se ha publicado un estudio sobre el programa de intercambio de jeringuillas que se realiza en las prisiones: «Origen y Modelos de Programa de Intercambio de Jeringuillas (PIJ) en Prisión», L.F. BARRIOS FLORES, Rev. Española de Sanidad Penitenciaria, 5, 2003, 21-29.
47. Sobre esta actividad delictiva destaca la obra coordinada por Santiago REDONDO, Delincuencia Sexual
y Sociedad, Ed. Ariel, 2002.
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venta manifestados en comisión de crímenes similares con víctimas menores de edad y resultado trágico los momentos en los que todo el sistema fue severamente cuestionado, llegando incluso a presentarse
iniciativas parlamentarias para endurecer las condiciones de concesión
de permisos como respuesta a la presión social surgida como reacción
a los trágicos acontecimientos vividos.
Siguiéndose los postulados de Vicente GARRIDO GENOVÉS y María
JOSÉ BENEYTO, en un grupo de Centros penitenciarios se realizan programas de tratamiento específico para internos condenados por delitos
contra la libertad sexual que constituyen, cuando menos, una respuesta
vanguardista de la Institución penitenciaria en el cumplimiento de sus fines tendentes a dotar de pleno contenido a la privación de su libertad
más allá de conseguir que durante ese periodo concreto de encarcelamiento quien lo padece no reincida.
f)
La actuación en las prisiones se completa con otro tipo de actividades
ocupacionales con contenido próximo a la laborterapia (talleres de teatro,
música, pintura, escultura) que mezcla contenidos culturales, recreativos,
lúdicos y formativos de alto valor para evitar los efectos perniciosos de la
inactividad y crear o revitalizar inquietudes o condiciones que cada uno posea.
g)
Especial importancia tiene la actividad deportiva. La práctica individual
o colectiva de ejercicio físico conlleva una serie de valores (consecución
de fines a través del esfuerzo, demora del resultado, solidaridad, trabajo
en equipo, abandono de hábitos no saludables, tolerancia, constancia,
motivación, etc.) que, en sí misma, constituye un programa terapéutico
completo o complemento de cualquier otro que se realice. Aquí, la prisión
es fiel reflejo de la evolución social en la que amplios grupos de ciudadanos han incorporado el esfuerzo deportivo a su vida cotidiana, existiendo
un número importante de reclusos que dedican parte del tiempo de internamiento al cuidado físico con la dimensión social que ello conlleva.
h)
Finalmente es preciso citar las prestaciones personales en mantenimiento de zonas comunes (trabajo no productivo o mantenimiento funcional de las instalaciones) que permite su ocupación de forma provechosa y
la exposición de cualidades personales (responsabilidad, orden, aseo, laboriosidad, puntualidad...) que deben ser igualmente potenciadas.
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4.4.
RELACIONES CON EL EXTERIOR
Curiosamente fue en el Título del Régimen penitenciario y no en el del Tratamiento donde el legislador ubicó el fundamental Capítulo de los permisos de salida, manteniendo dicha sistemática el Reglamento vigente. Ello no debe
hacernos olvidar los aspectos ontológicos de las salidas temporales de los internos de los recintos carcelarios, con los medios de control que fuesen precisos,
en momentos trascendentales de las personas en su ámbito familiar (permisos
extraordinarios), auténtico derecho objetivo solamente denegable en situaciones
excepcionales o aquellas otras excarcelaciones temporales (permisos ordinarios) que de forma regular pueden disfrutar tras cumplir una cuarta parte de la
condena, siempre que no existan otros factores que desaconsejen su concesión.
Si el interno no es un miembro aislado de la sociedad, si la finalidad de la pena es mantenerle en su dinámica como un miembro activo y participativo48, el
permiso de salida, ordinario y extraordinario, es un instrumento básico para tal
objetivo. No se trata de una rebaja de la condena de treinta y seis o cuarenta
y ocho días al año, según el grado de clasificación en que se encuentre, sino
un instrumento de tratamiento básico. Valiosa doctrina emanada del Tribunal
Constitucional recoge los beneficios que esta institución aúna, todas ellas de
elevado contenido resocializador. Por lo tanto, de su inteligente manejo depende su aceptación social (tal vez no sea ahora el momento de analizar fracasos clamorosos que desembocaron en la comisión de terribles delitos
protagonizados por internos que disfrutaban de estas salidas temporales, que
conmocionaron a la opinión pública y que suscitaron duras críticas a su existencia y movimientos para el endurecimiento de las condiciones para su concesión, y que desgraciadamente en cualquier momento pueden repetirse).
Ponderando con serenidad y rigor los índices de quebrantamiento de condena o de comisión de nuevos delitos que en la actualidad evidencian las estadísticas, considero que el prudente hacer de los profesionales, tanto de la
Administración como de la Judicatura, permite cumplir este instrumento para
la reintegración con unas tasas de fracaso razonablemente asumibles.
48. Conforme a la noción que conforma el art. 9.2 de la Constitución y que obliga a los poderes públicos a
promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra
sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación
de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.
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Junto a los permisos, Instrucciones internas de la Administración y el Reglamento de 1996 dieron forma a las salidas programadas o terapéuticas49, medio muy interesante de interacción entre profesionales penitenciarios e
internos que permiten un conocimiento mutuo en un entorno social normalizado y que están rindiendo unos resultados sumamente enriquecedores.
Igual valoración merecen las medidas introducidas por el art. 117 del Reglamento, que configura la posibilidad de implementar medidas regimentales
para la ejecución de programas especializados para penados clasificados en
segundo grado que presenten un perfil de baja peligrosidad social y no ofrezcan riesgos de quebrantamiento de condena, posibilitando salidas diarias del
Centro no superiores a ocho horas de duración.
Además de las salidas, la ley reconoció la posibilidad amplia de visitar a los
presos más allá de los vetustos locutorios de las cárceles. Como un derecho
tanto del interno como de familiares y allegados, independientemente de la
situación procesal, penal y del régimen al que esté sometido aquel, además
de como recompensa o incentivo, los reclusos pueden mantener comunicaciones familiares, íntimas y de convivencia50 en locales y espacios convenientemente adecuados. De igual manera, los internos reciben visitas de
todo tipo de profesionales, mantienen contactos telefónicos y epistolares de
forma inviolable (salvo excepcionales ocasiones y con control o autorización
judicial51) y acceden a los medios de comunicación sin restricción alguna. Esto también es reinserción o, si se prefiere y de forma simultánea, evita la desocialización y atempera los indudables efectos perniciosos que la reclusión
produce.
4.5.
RESPETO A LA DIGNIDAD DEL PRIVADO DE LIBERTAD
Si algún artículo tuviera que resaltar de la parte dogmática de la Carta Magna me decantaría por el décimo. Es la dignidad de la persona la esencia de
la convivencia. El Estado debe asumir, de forma incluso beligerante, la pro-
49.
Art. 114 RP.
50. Estas últimas introducidas tras modificación de la LOGP por LO 13/1995, de 18 de diciembre, por la que
se bajó la edad máxima de los niños en prisión de 6 a 3 años, y con el fin de mantener los vínculos familiares.
51.
112
Art. 51 LOGP.
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tección de los derechos e intereses de todos y especialmente de los más
desfavorecidos. Particular interés tiene en este punto la evolución de la doctrina emanada del Tribunal Constitucional resolviendo recursos de amparo interpuestos por reclusos, aludiendo a la decimonónica concepción de la
relación de sujeción especial importada del derecho alemán.
Efectivamente, existen colectivos sometidos de forma especialmente estrecha
o intensa a los poderes públicos, y los privados de libertad lo son. Por eso, la
protección y la tutela deben ser igualmente especiales. Esta concepción, con
la que se justificaron restricciones padecidas por los reos en las primeras resoluciones del Constitucional, se invierte ahora para otorgar singular cuidado
en las medidas que se les aplique. El preso es persona vulnerable, y en consecuencia escrupulosamente respetable y digno de intensa protección. En el
anverso de esta situación, el funcionario de la Institución penitenciaria que viole esta intangibilidad está sometido de forma expresa a lo previsto en los delitos especiales establecidos en los arts. 174.2 del Código penal (Título VII del
Libro 2.º, de las Torturas y otros delitos contra la integridad moral), 444 (que
pasa a ser el 443.2 con la entrada en vigor de la LO 15/2003 el 1 de octubre
de 2004) y 533 (que tipifica el delito de rigor innecesario cometido por funcionario de II.PP.), además, por supuesto, del resto de disposiciones penales.
Hoy podemos afirmar de forma contundente que el interno es portador de un
conjunto amplio de derechos convenientemente protegidos, por lo que el respeto a su dignidad está garantizado. En este ámbito, España es un Estado de
derecho. Igualmente, la legislación es especialmente exigente con el trabajador en la Institución penitenciaria, como no podía ser de otra forma, prestando
servicio en la misma un colectivo bien preparado y comprometido con los pilares democráticos, pese a los duros momentos en los que han tenido que desarrollar su actividad (desde violentos motines a atentados terroristas contra
sus miembros), lo que les hace acreedores de un reconocimiento social que tal
vez no se ha producido en la intensidad merecida, cuya justificación se halla en
el desconocimiento general de su valiosísima aportación al servicio público52.
En este ámbito del respeto a la dignidad del preso, y no en el aspecto más técnico del principio de legalidad que lo inspira, quiero ubicar una pequeña reflexión
52. Cabe destacar la dedicatoria que de su libro Raíces de la Violencia (1982) realiza el reconocido forense
José Antonio GARCÍA ANDRADE: «A los funcionarios de prisiones, cuya misión no siempre es bien com prendida por la sociedad a pesar de realizarla en aquel sitio donde nadie quiere estar».
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sobre el régimen sancionador aplicable. Que el mantenimiento del orden dentro
de los muros es fundamento de cualquier otra intervención es evidente, y así lo
reconoce la propia legislación53. Que el desarrollo de la norma en todos sus ámbitos aporta la ansiada tranquilidad en los penales es también una afirmación
igualmente válida. Por ello, podemos aseverar que el incidente es la excepción
y la normalidad es la rutina, sin negar la existencia puntual de situaciones de incumplimiento normativo que deben ser convenientemente corregidas reproduciéndose, a escala, los fines propios de toda pena. La imposición de sanciones
administrativas está regida por los mismos principios establecidos en el proceso
penal y, lo que considero trascendental, las sanciones a imponer son totalmente razonables y soportables por sus destinatarios54. En esto, como en muchos
otros aspectos, la Ley española es ejemplo de mesura y proporción, tomando
siempre como referencia el respeto a quien sufre la privación de libertad.
Especial consideración merece el trato que los llamados medios coercitivos
tienen en la legislación. La Ley prohibió las armas de fuego en las prisiones.
No hacen falta o, mejor dicho, sobran. Acertadamente, el Reglamento de
1996 ha desvinculado los medios coercitivos del régimen sancionador. El funcionario puede utilizar legítimamente la fuerza en los supuestos contemplados en el art. 45 de la LO, y los medios a utilizar son los reglamentariamente
establecidos55, posibilitándose así la salvaguarda de la integridad del funcionario, de los internos o de la propia Institución y cuyo proporcionado uso se
desvincula de la represión de conductas transgresoras.
5.
SITUACIÓN ACTUAL
Hemos hecho un repaso de los aspectos más destacados de la Legislación
que hoy celebramos, pero no solamente ha cambiado el contenido de la privación de libertad, también se ha alterado su continente. Las prisiones espa-
53.
Al régimen disciplinario dedica el Título II su Capítulo IV.
54. El catálogo de sanciones se encuentra en el art. 42.2 de la LOGP. Las conductas típicas se definen en
los art. 108, 109 y 110 del Reglamento penitenciario de 1981, aprobado por RD 1201/1981, de 8 de mayo tras
modificación producida por RD 787/1984, de 28 de marzo.
55. En el art. 72 RP: aislamiento provisional, fuerza física personal, defensas de goma, aerosoles de acción
adecuada y esposas.
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ñolas de finales de la década de los setenta del siglo anterior eran viejos edificios, algunos de ellos antiguos conventos y castillos, sin las dotaciones mínimas que permitieran considerarlos dignos para alojar a seres humanos. En
este ámbito el cambio también ha sido sustancial. Tras las primeras construcciones de la primera mitad de los años ochenta, en 1991 el entonces máximo responsable de Instituciones Penitenciarias y posterior efímero Ministro
del Interior Antoni ASUNCIÓN elaboró el llamado Plan de Amortización y
Creación de Centros Penitenciarios aprobado por Consejo de Ministros de 5-791 que ha cambiado, sustancialmente, las condiciones de reclusión en España. Hoy, más del 60% de los internos se alojan en los llamados Centros tipo,
prisiones clónicas diseñadas bajo concepciones economicistas, tal vez en su filosofía herederas del panóptico imaginado por el utilitarista J. BEHTHAM56, que
recluye en edificios modulares de gran capacidad una creciente población.
Singular incidencia en las fábricas carcelarias ha tenido la política gubernamental desarrollada a finales del siglo pasado en la Comunidad castellanoleonesa, con la ubicación de macroprisiones en Palencia (Dueñas), Topas
(Salamanca) y Mansilla de las Mulas (León), así como la construcción de
nuevos Centros en Brieva (Ávila), Villanubla (Valladolid) y Segovia (último
construido con estructura de centro tipo pero de menor capacidad), sin olvidar la profunda remodelación de la prisión de Soria previa a la ubicación de
los internos de la organización criminal GRAPO. Por lo tanto, solamente la
prisión de Burgos se mantiene en su morfología anterior a la entrada en vigor de la Ley orgánica. Ello supuso la clausura de las arcaicas prisiones de
Salamanca (inaugurada en la República por Victoria Kent y hoy transformada en centro de arte contemporáneo), Zamora, León, Segovia, Ávila, Palencia y Valladolid. A todo ello hay que añadir los Centros de Inserción Social
recientemente inaugurados en Zamora y Salamanca (nombrado como C.I.S.
Pedro Dorado Montero en honor al ilustre correccionalista salmantino).
Ante este panorama hemos de hacernos una pregunta: ¿es acertada esta política de construcción de cárceles en Castilla y León? Rotundamente no. Se
han construido prisiones donde, por fortuna, los índices de criminalidad no lo
justifican al ser claramente inferiores a los sufridos por otras regiones. No
56. Sobre cuestiones arquitectónicas, Abel TÉLLEZ AGUILERA, Los Sistemas Penitenciarios y sus Prisio nes, Edisofer, 1998.
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existen plazas penitenciarias en aquellos lugares con mayores tasas de delincuencia (Madrid, sur y levante peninsular, Canarias, Ceuta y Melilla). Por
lo tanto, las prisiones se han construido en lugares equivocados, o tal vez se
han levantado donde los vecinos no se opusieron a ello. Esto ha motivado un
desplazamiento masivo de reclusos (inicialmente extranjeros desarraigados
y finalmente nativos plenamente vinculados en sus lugares de origen) vivido
con gran angustia cuando no desesperación por los afectados y sus familiares, situación que crea una dinámica interna negativa que incide negativamente sobre cualquier intervención.
En estos veinticinco años los españoles nos hemos hecho más participativos
y solidarios, asumiendo los valores democráticos proclamados solemnemente en la Constitución. Prueba de ello es la incorporación de voluntarios a los
Centros penitenciarios a través de las Organizaciones No Gubernamentales.
Se ha pasado de los capellanes y las monjas, con su labor asistencial, religiosa y moralista, a personas solidarias que dedican generosamente su tiempo a este sector desfavorecido de la sociedad57.
La participación del voluntario, conforme señala la Ley 6/1996, de 15 de enero, que regula la materia, se concibe como un verdadero derecho objetivo del
ciudadano, y en las prisiones ha sido bien recibida. Son miles los que de forma organizada y programada desarrollan diariamente distintas actuaciones
en los Centros respondiendo así a las demandas de colaboración explicitadas en sus mapas de necesidades.
Igualmente la libertad religiosa proclamada en el art. 16 de la Constitución ha
calado hondo intramuros, manifestada en el derecho a profesar la que se
considere o no profesar ninguna. Qué lejanas en el tiempo parecen las imágenes de presos disciplinadamente formados en torno a altares asistiendo
obligatoriamente todos los domingos a la Santa misa o donde los capellanes
eran piezas clave a la hora de adoptar decisiones sobre la situación jurídica
o carcelaria de los reclusos.
Junto al ello, la libertad y pluralidad religiosa se ha fortalecido con la posibilidad de realizar actos de culto de confesiones distintas a la católica y respe-
57. Sobre la labor de los voluntarios en prisiones: ya en 1988 Antonio BERISTÁIN publicaba en la Revista
de Estudios Penitenciarios (núm. 239, pp. 9 a 24) un artículo bajo el título «Voluntarios y/o benévolos a favor
de los presos y en contra de nuestras cárceles», que anticipaba la situación actual.
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tar, en la medida de las posibilidades, creencias y tradiciones diversas. Así,
en numerosos centros donde la población musulmana es relevante, la Administración realiza un importante esfuerzo para facilitar la comida en las condiciones exigidas durante el mes del Ramadán, prepara menús que no
contengan carne de cerdo o habilita espacios donde este colectivo pueda
r ealizar sus rezos regulares58. Con todo, el art. 16 de la Constitución, la Ley
Orgánica de Libertad religiosa y el art. 54 de la LOGP se respeta como parte integrante de la dignidad humana anteriormente citada.
Otro aspecto fundamental regulado dentro del título del régimen penitenciario es la llamada asistencia sanitaria (Capítulo III del Título II), distante un
abismo en la actualidad de la existente en los años de elaboración de la Ley
y que fue calificada como próxima a la beneficencia.
Los recursos económicos que la sociedad dedica a la salud de los presos son
muy importantes. A nadie escapa que la incidencia del SIDA ha sido formidable, existiendo un alto porcentaje de seropositivos entre personas que han
tenido y tienen contacto con el sistema penitenciario. Indicábamos en los párrafos iniciales del presente trabajo que el panorama carcelario se tornó desolador al aparecer esa extraña enfermedad que afectaba a determinados
colectivos de la sociedad, asociándose inicialmente a grupos de marginados
y no a prácticas concretas, lo que favoreció su propagación en proporción
g eométrica. Esta epidemia tuvo su traslación inmediata a las prisiones59, llegando mensajes catastrofistas que anunciaban fallecimientos masivos entre
las personas infectadas.
Para dar respuesta acertada al problema se modificó la redacción original
del Reglamento penitenciario introduciéndose su famoso artículo 60, que
permitía la excarcelación condicionada de enfermos muy graves con padecimientos incurables. Esta medida, establecida en disposición con rango re-
58. Esta materia aparece expresamente regulada en el Acuerdo sobre asistencia religiosa católica en Establecimientos penitenciarios celebrado el día 20 de mayo de 1993, y en las Leyes 24/1994, 25/1992 y 26/1992,
todas ellas de 10 de noviembre, por las que se aprueban los Acuerdos del Cooperación del Estado con la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España, con la Federación de Comunidades Israelitas de
España y la Comisión Islámica de España respectivamente.
59. Vid. «Aproximación al problema del SIDA en las prisiones (Derechos individuales y salud pública)», por
Carlos JIMÉNEZ VILLAREJO. Ministerio Fiscal y Sistema Penitenciario. Cursos del Centro de Estudios Judi ciales 9, 1992.
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glamentario, fue incluso cuestionada desde su legalidad, al existir un sector
doctrinal que entendió vulneraba el principio de jerarquía normativa al modificar tácitamente el Código penal, introduciendo un supuesto de libertad condicional no contemplado en norma legal con la tacha que ello implicaba. Sin
embargo se posibilitó que por razones de justicia, que no de piedad, en aquellos supuestos en los que la pena pierde su finalidad y deviene mero castigo
cesara en su aplicación. Dicha posibilidad, reconocida ya en la LO 10/1995,
coloca a España entre los países de avanzado sentido humanitario en su legislación penal.
La incidencia del SIDA en la población penitenciaria es alta. Sin embargo, la
enfermedad se ha normalizado y asumido en la Institución. Los avances médicos colocan el momento actual próximo a la cronificación de la enfermedad
en los países avanzados donde los costosos tratamientos pueden ser dispensados. Ello supone que los enfermos de SIDA en países occidentales tienen a su disposición la batería de fármacos necesarios para afrontar su
futuro vital con esperanza. Reflejo de ello es que el número de excarcelaciones en libertad condicional en aplicación del art. 60 del anterior RP60 disminuye de forma progresiva en los últimos años, prueba de la traslación de los
avances y tratamientos médicos al medio penitenciario.
Al margen de la incidencia del VIH la asistencia médica ha constituido siempre un aspecto de profunda preocupación. Se han dedicado y se dedican porcentajes muy importantes del presupuesto a este ámbito. Podemos afirmar
que la Administración penitenciaria ha cumplido su obligación de velar por la
vida, integridad y salud de sus presos61.
Especial consideración respecto a la obligación de salvaguardar la vida de
los internos se planteó en los primeros años de los noventa con la huelga de
hambre desarrollada por varios miembros del grupo terrorista GRAPO y la
alimentación forzosa a la que en algunos casos fueron sometidos, produciéndose resoluciones judiciales diferentes y en ocasiones contradictorias
con interesantísimas interpretaciones de diversas normas constitucionales y
otros preceptos legales.
60.
Hoy art. 92 párrafo 2.º del Código penal y 196.2 en relación con 104.4 del Reglamento Penitenciario vigente.
61.
Art 3.4 LO 1/79.
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Igualmente y como consecuencia del desarrollo del estado autonómico diseñado es preciso aludir a la previsión legal establecida para la integración de
este ámbito al sistema general de salud y posterior traspaso a las comunidades autónomas, de forma paralela a lo ocurrido con la enseñanza y con la
misma filosofía básica: si el interno es un miembro más de la sociedad, debe recibir sus servicios de los sistemas normalizados, constituyendo la prestación penitenciaria la excepción.
Finalmente es preciso realizar una reflexión última sobre la asistencia social
penitenciaria y post-penitenciaria, considerada como labor de la Institución62
en un momento en el que no existían servicios sociales en la comunidad más
allá de las consideraciones benéficas y de caridad cristiana de la época. En
este punto, la transformación de España ha sido también impresionante. Se
ha tejido una compleja red por las administraciones competentes con el fin
de garantizar la cobertura de todos los servicios básicos a cualquier persona
como derecho inherente a su consideración.
La comunidad debe garantizar la cobertura de las necesidades primarias de
todos sus miembros porque nos encontramos en un estado social. Este principio quiso reflejar la Ley penitenciaria en un momento en que casi todo estaba por hacer. Desde ese momento y hasta la actualidad se han establecido
ingresos y salarios mínimos de inserción para los colectivos desfavorecidos, y
consolidado pensiones no contributivas para enfermos o mayores que no se
encuentran en disposición de alcanzar otro tipo de ingresos. Igualmente, los
internos perciben desde 1986 el llamado subsidio de excarcelación que les
garantiza los recursos económicos básicos que les permitan afrontar su inserción una vez excarcelados de forma suficiente y digna. Ante la asunción de
competencias y responsabilidades por comunidades autónomas, ayuntamientos y diputaciones, la asistencia social penitenciaria concentra su actuación
como servicio específico de derivación de los internos, libertados y familiares
a los recursos comunitarios normalizados.
62. El párrafo 2.º de la LOGP señala: «(las Instituciones Penitenciarias) igualmente tienen a su cargo una la bor asistencial y de ayuda para internos y liberados». El art. 1 del RP señala: «la actividad penitenciaria tiene
como fin primordial la reeducación y reinserción social de los sentenciados a penas y medidas de seguridad
privativa de libertad, así como la retención y custodia de los detenidos, presos y penados y la asistencia so cial de los internos, liberados y sus familiares».
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6.
CONCLUSIONES
El presente trabajo ha pretendido rendir un pequeño pero merecido homenaje a nuestra primera ley orgánica y con ella a todos los que la hicieron posible, la aplican y respetan, dándole vida en su trabajo diario y alimentando con
ello la creencia en sus postulados.
Desde la asunción de la normalidad del delito en todo tiempo y lugar, considerando que el comportamiento antisocial es la otra cara de la convivencia,
con el horizonte de que el crimen es un fenómeno que nunca se va a erradicar y sin que ello suponga nuestro desánimo, descreimiento o desmoralización, resumimos en la frase de KAUFMAN «...que se desarrolle una
ejecución de la pena humanamente digna, que sea posible durante la deten ción vivir como un hombre y no vegetar como un número» la esencia de la
Ley y su gran valor.
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