Aumento de la participación de la mujer en el mercado laboral y sus
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XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Aumento de la participación de la mujer en el mercado laboral y sus efectos en actividades asignadas por tradición: el cuido a niños y niñas y de los adultos mayores Margarita Esquivel Porras Fue en los años 60’s y 70’s, cuando los organismos internacionales empezaron a considerar el papel de las mujeres en el “desarrollo de los países” e instaron a los gobiernos a implementar políticas que atendieran las relaciones desiguales de género. Por lo que, las políticas dirigidas específicamente hacia las mujeres con el fin de promover sus derechos, en la mayor parte de los países datan de la década de 1975 a 1985. El movimiento para lograr la igualdad de genero, desde los años 70’s, insistió en la importancia de distinguir entre trabajo productivo y reproductivo y de establecer la diferencia entre producción y reproducción. El principal objetivo de este esfuerzo era señalar la invisibilidad del trabajo femenino en el campo de la reproducción y enfatizar en el efecto del ingreso de la mujer a la fuerza laboral. Estos dos aspectos se señalaron con el fin de que los gobiernos, por una parte tomaran la previsión en la generación de políticas públicas con respecto a la provisión de seguridad social de los sistemas de bienestar y por la otra visualizaran las implicaciones en el sistema económico. En el informe para la CEPAL Pautassi L. (2007:6) plantea que “Las mujeres en América Latina han concentrado sus energías en los últimos treinta años, luchando por la inserción en el mundo laboral. Por lo tanto, la desigualdad las ha atrapado en el ámbito de las relaciones de conciliación entre las responsabilidades productivas con las reproductivas”. El presente artículo revisa el tratamiento que se le ha dado al tema del cuidado de las personas adultas mayores y los niños y niñas en las políticas públicas, en el contexto latinoamericano y cual ha sido el enfoque que se le ha dado en Costa Rica a raíz del ingreso de la mujer a la fuerza laboral, cambios demográficos y de la composición de las familias. En América Latina, según plantea Sunkel (2006), en las últimas décadas, se han desarrollado diversas tendencias que han generado cambios en la estructura y comportamiento de la familia, como: 1. Diversificación de las formas familiares. 2. Transformación del “male breadwinner model” (modelo “hombre proveedor”). 3. la mujer ha dejado de ser una “ama de casa a tiempo completo” para ingresar al mercado laboral y constituirse en una nueva aportante al ingreso familiar. 4. Tendencia creciente a las familias con jefatura femenina. 5. Reducción del tamaño promedio de las familias y hogares. Para diseñar políticas para el desarrollo de los sistemas de bienestar social, indica Arriagada (2007) los gobiernos deberían considerar, el cambio que el concepto de hogar y familia ha tenido a lo largo del tiempo, ya que esta caracterizado por una creciente complejidad y heterogeneidad, asimismo han variado las relaciones entre sus miembros, debido a procesos de democratización y modernización. 1 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Los gobiernos le deben poner atención a estas trasformaciones, como lo plantea Pautassi (2007) y propone que el tema del cuidado se puede abordar desde dos perspectivas: 1. Normas y políticas vinculadas a organizar el “cuidado” de las personas. 2. Políticas sociales dirigidas a la protección de los propios “cuidados”, en el sector educativo para niños y jóvenes y en el sector salud para los adultos mayores y los programas de salud materno­ infantiles. El reto del Estado y sus Instituciones en la problemática del “cuidado”, consiste en la regulación por parte de la legislación y de las políticas públicas. En la última década según lo plantea Rodríguez (2005) se han dado importantes avances a partir del desarrollo de la categoría de la “economía del cuidado”, concepto importante de definir en el presente artículo, el cual se delimita al conjunto de actividades, bienes y servicios necesarios para la reproducción social y cotidiana de mujeres y varones; esta delimitación permite vincularlo con el desarrollo económico de los países y las relaciones sociales de género. En el análisis sobre la cuestión del cuidado, elaborado por Rodríguez para CEPAL (2012) establece tres derivaciones, la tercera de ellas se relaciona con la definición de políticas públicas para la atención del cuidado, con el fin de lograr una mejor distribución de estas responsabilidades. La autora establece dos campos de acción para esas políticas, por una parte, aquellas iniciativas que procuran facilitar la conciliación entre la vida laboral de las personas y su vida familiar (llamadas políticas de conciliación), las cuales se refieren a regulaciones del Estado en el mundo del trabajo remunerado, como: licencias maternales y parentales, centros de cuidado dentro de las organizaciones, reglamentación de los tiempos de trabajo y acciones por parte de las mismas empresas en estos campos. Por otra parte, el segundo campo de acción señalado por la autora, es el desafío al que se enfrentan los gobiernos de implementar las políticas públicas encaminadas a conformar una red extensa y accesible de provisión de servicios públicos de cuidado integral. Como enfatiza Rodríguez (2012:34), “esto resulta una cuestión central cuando se comprende que para avanzar en objetivos de igualdad es esencial una organización social diferente del cuidado”. Comprender el papel funcional y sistémico del trabajo de cuidado, contribuye con un eslabón esencial faltante en el análisis económico. Asimismo, el conocer y visibilizar la organización social del cuidado, puede contribuir al diseño de acciones que permitan reducir o eliminar las desigualdades, de esta forma avanzar hacia una sociedad mas justa (Rodríguez, 2012). Sobre el mismo tema del diseño de políticas públicas Arraigada (2007:53) plantea que “el desafío para el Estado es el diseño de políticas públicas de cuidado de carácter integral e intersectorial que se sustenten en la articulación y regulación de una red de instancias públicas, privadas y mixtas que provean una infraestructura de servicios, de manera que se garantice una solución a la demanda de cuidado de la sociedad”. 2 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Al igual que Pautassi, Sunkel citados anteriormente, Beneria (2007) también plantea que en diferentes momentos los países han enfrentado “la crisis del cuidado”, que se presenta a raíz de los cambios experimentados en los últimos tiempos como: el incremento del ingreso de la mujer a la fuerza laboral, los cambios en las tendencias demográficas por la disminución de la tasa de fertilidad y el aumento de la expectativa de vida, lo que ha generado un envejecimiento de la población, provocando un cambio sustantivo en la pirámide poblacional, lo que presiona los sistemas de seguridad social. A pesar de que aún quedan una serie de preguntas sin resolver, desde la perspectiva de género sobre el significado y las consecuencias de estos cambios, estos han generado una gran experiencia para repensar las políticas sociales con respecto a las políticas de conciliación, así como a la legislación en relación con el balance entre familia y trabajo. Según lo señalado por Beneria (2007) varios países han introducido una serie de políticas que facilitan la incorporación de la mujer a la fuerza laboral, sin embargo es hora de realizar de forma sistemática acciones para lidiar con la presión generada por la crisis del cuidado, propiciada por las grandes transformaciones a raíz de los cambios demográficos y la composición de las familias. Considerar el cuidado como un aspecto central de los sistemas de protección social constituye un debate que comienza a darse en la región latinoamericana, al mismo tiempo que se considera el cuidado como una cuestión de derechos. También es importante discutir sobre los costos de implementación de los servicios de cuidado, en contraposición a los costos económicos y sociales de no hacerlo (Rodríguez 2012). Por otra parte Durán (2011) señala que en América Latina conviven los rezagos en el cuidado infantil y el creciente aumento de los adultos mayores que no son capaces de atenderse por si mismos, lo que se agrava con las necesidades de otros grupos humanos como los enfermos y discapacitados, obligando a los gobiernos a prestarles mayor atención, aunque todavía no hay ni un país que pueda considerarse exitoso en la implementación de estos servicios. En cuanto a las políticas públicas con enfoque de género, se presentan dos tendencias, una señalada por Nuria Cunill (2005) quien presenta la necesidad en la administración pública de llevar a cabo las políticas públicas a través de varios sectores, es decir que para una política pública determinada, los actores deben representar varios sectores, para lograr una mejor intervención en los problemas sociales que se pretenden solucionar. Según Cunill (2005), cuando se trata de identificar las temáticas en las que la visión intersectorial tiene mayores probabilidades de lograr una mejor intervención, se presentan reiteradamente, aquellas en las que el problema traspasa la competencia de un ente y se requiere no solo la coordinación institucional, sino también la integración practica de la conceptualización del problema y los recursos para atenderlo. Los problemas de carácter transversal como género, edad y diversidad deben estar asociados a políticas transversales. Por otro lado, Anzorena (2010) indica que la inercia burocrática estatal y sus tradiciones han incidido en que los objetivos de los organismos dedicados a la atención de los asuntos de “las mujeres”, se definan en cada coyuntura según la voluntad de los gobiernos de turno, y muchas veces trasladan el interés en las mujeres, de su condición de ciudadanas, a la condición de víctimas o madres carenciadas responsables de la supervivencia de las personas a su cargo. 3 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Las políticas públicas del área social de inicios del siglo XXI según Anzorena (2010) son producto de la coyuntura histórica que se inicia en la bisagra entre dos procesos: la reducción de las políticas de género y la ampliación de las políticas sociales. La diferencia sexual en la política social no es considerada. Sus componentes de género parecen más una característica poblacional que una medida de transformación de las relaciones sociales. Como tales, se orientan o bien en el sentido de reforzar el rol doméstico y de cuidado de las mujeres­madres o bien en considerar al “beneficiario” como sexualmente neutro sin transformar las relaciones de género desiguales establecidas. En el análisis que realiza Anzorena (2010) sobre las políticas de genero, señala que el horizonte de las políticas públicas dirigidas hacia las mujeres se da en un contexto tensado por nuevos derechos y por el retorno conservador, que tiende a reforzar el lugar de las mujeres dentro del hogar y que, bajo la retórica de la participación político­económica de las mujeres, trata de contener la presión femenina sobre el mercado de trabajo y paliar la pobreza. En este sentido las políticas públicas reproducen la contradicción propia de un momento bisagra: por un lado se presentan como vinculados al interés por promover los derechos de las mujeres, de manera que se introducen ciertas modificaciones en las relaciones de género a favor de las mujeres; pero al mismo tiempo las consideran como madres y responsables del cuidado de los otros/as, promueven el aprovechamiento de los lazos de solidaridad que se establecen entre ellas, en el marco de la privatización del cuidado y de la gestión de los recursos escasos para la supervivencia de los sectores excluidos y tienden a profundizar la división sexual del trabajo. Sin embargo, como bien lo puntualiza Rodríguez (2012) una sociedad mas justa e igualitaria debe sustentarse en una distribución más equitativa del trabajo total (productivo y de cuidado) y en la puesta en práctica de la responsabilidad social y colectiva en la reproducción de las personas. El tema del cuido en las políticas públicas de Costa Rica Si bien es cierto en Costa Rica se ha producido un importante reconocimiento de la igualdad formal entre varones y mujeres, particularmente en términos de equiparación de derechos, igualdad de oportunidades en el mundo del trabajo y en muchos ámbitos públicos, se continua y se ha reproducido la desigualdad en el ámbito doméstico. La Directora del Instituto Nacional de las Mujeres, Maureen Clarke en el 2010, señaló que el desafío para Costa Rica es trabajar por la calidad de la inserción laboral de las mujeres, lo que necesariamente implica el cierre de brechas de género en el empleo remunerado, que se traducen en precariedad y afectan la competitividad económica del país. Así como, la necesidad de avanzar en la corresponsabilidad social de los cuidados de las familias. La economía del cuidado se continúa sosteniendo en el trabajo no remunerado y no valorado socialmente de las mujeres. El Decimosexto Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible (2010) planteó una serie de cambios que se venían dando en la estructura de los hogares en Costa Rica, señalando las implicaciones de esto para el Estado en el tema del cuido. En los últimos veinte años la dinámica de los hogares costarricense, al igual que en otros países, ha cambiado, a raíz de la creciente participación de la mujer en la fuerza laboral, la transición demográfica y el cambio en la composición de los hogares. 4 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Sin embargo, se indica en el informe, esto no ha sido acompañado por un cambio en la división sexual del trabajo al interior de los hogares costarricenses, lo que genera tensiones crecientes entre las esferas laboral y familiar. “La estructura familiar en Costa Rica se ha modificado significativamente. El país se aleja del esquema tradicional de hogares biparentales con hombre proveedor y mujer ama de casa, y son más bien los hogares biparentales con doble proveedor de ingresos, así como los monoparentales con jefatura femenina, los que muestran el mayor crecimiento… Si a los hogares con doble proveedor se les quitara el ingreso en la ocupación principal de las mujeres, la pobreza total del país aumentaría en 2,6 puntos porcentuales (de 17,7% a 20,2%)”. (Decimosexto Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible 2010:57). Los hallazgos presentados en el Decimosexto Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible (2010) ratifican que la ampliación de las alternativas de cuido de personas menores de edad es, sin lugar a dudas, un desafío nacional impostergable. Entender el cuido como una responsabilidad social implica para el Estado costarricense replantear y extender el enfoque universal y solidario de su política social. En el Plan Nacional de desarrollo 2011­2014, el gobierno de la Presidenta Laura Chinchilla se plantea el tema de cuido y atención de la niñez y de la tercera edad, como parte de la política social, en reconocimiento de la urgencia de atender a los sectores más vulnerables con el fin de combatir la pobreza, la exclusión y en procura de una atención integral y defensa de los derechos, para lo que propone desarrollar una red institucional de atención para niños, niñas y adultos mayores. Con respecto a la Red de cuido de niños y niñas, se establece en el Plan Nacional de Desarrollo 2011­ 2014 las siguientes metas: conformar y desarrollar la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil para atender una población adicional de 15,000 niños y niñas, lo que significa un incremento del 75% de la cobertura al 2010. También platea convertir la Red en un sistema universal basado un esquema de financiamiento solidario, bajo la coordinación del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) y el Ministerio de Salud, con la Dirección de CEN­CINAI. En el tema de la persona adulta mayor el Plan Nacional de Desarrollo estable la creación de la Red Nacional de Cuido cuya meta es atender mediante diversas modalidades, a 2.500 adultos y adultas mayores más, lo que supone un incremento del 50% de la cobertura. La Red funcionaría bajo la coordinación del Instituto Mixto de Ayuda Social y Consejo Nacional para la Persona Adulta Mayor (CONAPAN). El desarrollo de ambas redes, según lo señala el Plan Nacional de desarrollo 2011­2014, contribuirá de manera subsidiaria a la tasa de participación femenina en el mercado de trabajo, en beneficio de los ingresos familiares y de la equidad de género. La Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil fue declarada de interés público, mediante el Decreto Ejecutivo N°36020­MP, su conformación y desarrollo, estableciendo como objetivo primordial de la Administración, que a través de la intervención del Estado, se logre el derecho de cuido y bienestar permitiendo el desarrollo integral de los niños y niñas costarricenses. 5 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Según lo señala la Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica, Isabel Brenes Paniagua (2012), la Red surge básicamente por tres elementos: 1. La Deuda histórica del Estado en invertir en primera infancia. Existen en la actualidad aproximadamente 495.000 niños y niñas menores de siete años, según datos del Censo Nacional de Población 2011 del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) y el Estado solo estaba brindando atención a un 4.5% de esta población, a través de los CEN­CINAE, Hogares Comunitarios, Organizaciones de Bienestar Social, IMAS, PANI. Asimismo el Convenio sobre los derechos de los niños y niñas establece la necesidad de que los gobiernos “garanticen el ejercicio de los derechos de los niños”. 2. Potenciar de manera integral las condiciones de la niñez, para procurar seres humanos integrales. Costa Rica estaba desperdiciando la posibilidad de impactar el desarrollo infantil e incidir en el desarrollo de la inteligencia y la personalidad de los niñas y niños menores de siete años, para contribuir a romper el círculo de la pobreza y la violencia, por medio de potenciar las capacidades del capital humano a futuro, pues solo se estaba atendiendo a un grupo muy reducido de niños y niñas. Según lo señalan los especialistas la infancia es la etapa más importante para el desarrollo del ser humano. Por eso, la prioridad del programa es atender los niños y niñas que no son cubiertos por los programas escolares, de familias en condiciones de pobreza, vulnerabilidad y riesgo social. 3. Como tercer elemento, el cual se plasma en el Plan Nacional de Desarrollo por indicación expresa de la Sra. Presidenta Laura Chinchilla, es el de coadyuvar en el ejercicio de los derechos de las mujeres, con el fin de liberar el tiempo del cuido de los niños y niñas, las personas adultas mayores y personas con necesidades especiales, para incorporarse al mercado laborar o al estudio. Según la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) (2010), la taza neta de participación laboral de las mujeres es del 43.5%, y el de los varones del 75.9%. Según la discusión planteada desde la Secretaría Técnica del PIEG (Política de Igualdad y Equidad de Genero) y el INAMU (Instituto Nacional de la Mujer con rango de ministerio), la otra mitad de las mujeres en edad para incorporarse a la fuerza laboral, no es que no puedan, sino que requieren liberar tiempo para hacerlo. Para que los niños y niñas reciban el subsidio para ser aceptados dentro de cualquier modalidad de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, no es requisito que la madre necesite el servicio para incorporarse a la fuerza laboral o a estudiar, lo que priva es el interés superior del niño y la niña y que la familia este en condiciones de pobreza, vulnerabilidad y riesgo social. Brenes (2012) indica que es una política social con un sustrato de corresponsabilidad, donde la responsabilidad del cuido de los niños y niñas, no es solo de la mujer, sino de la familia, el Estado y la sociedad civil. Los mayores avances en la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, se han dado en materia normativa, con el decreto ejecutivo 36020, del 8 de mayo de 2010, que la crea, así como la directriz 008­P, del 16 de agosto de 2010, que asigna un 2% de los ingresos anuales del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf) para el financiamiento de esa iniciativa. En el Presupuesto Nacional del 2010 se incluyó una partida cercana a 1.500 millones de colones para iniciar el desarrollo de la Red, mediante una transferencia de recursos del Fodesaf al IMAS. 6 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Las partidas contempladas fueron subsidios directos a las familias, para el pago de servicios de cuido 700 millones de colones y 800 millones de colones para la construcción de centros de cuido, en alianza con distintas municipalidades del país. La meta planteada durante los cuatro años de la gestión Chinchilla para la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil es ampliar la cobertura en 15.000 niños y niñas. A la fecha según lo manifestó Brenes (2012), se ha cumplido con el 43%, aproximadamente 6.400 de la meta global, aprovechando la capacidad instalada; no obstante el principal obstáculo ha estado en la ampliación de la infraestructura, por lo lento y complejo del proceso de transferencias de las partidas y construcción en la administración pública. El otro elemento de la Red de Cuido es la atención de adultos mayores, esta red funciona bajo la coordinación del IMAS y CONAPAM. En noviembre de 1999 se publicó la Ley Nº 7935, “Ley Integral para la Persona Adulta Mayor”, la cual creó el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM), como ente rector en materia de envejecimiento y vejez, se busca garantizar el mejoramiento en la calidad de vida de las personas adultas mayores mediante la formulación y ejecución de las políticas públicas integrales, la creación de condiciones y oportunidades para que estas personas tengan una vida plena y digna, acorde con los principios universales de igualdad de oportunidades, dignidad, participación, permanencia en su núcleo familiar y comunitario, atención integral, realización personal e independencia. Las redes comunitarias de atención a personas adultas mayores esta enfocada a la creación de espacios para que socialicen y resuelvan sus necesidades vitales de recreación y esparcimiento, al mismo tiempo que contribuye a elevar la calidad de vida de las personas adultas mayores y eventualmente crea condiciones para que la sociedad se beneficie de su capacidad. Otro de los componentes de las redes es la capacitación y contratación de asistentes domiciliares, para que apoyen a las familias pobres con adultos mayores que tengan limitaciones físicas o mentales. La meta establecida en el Plan Nacional de Desarrollo para la Red comunitaria de atención a personas adultas mayores fue de 2.500 personas, a la fecha según lo manifestado por la Directora de Planificación de la CONAPAM, fue superada y se han atendido 3.800 personas y se establecieron 41 redes de cuido. Como lo señaló Anzorena (2010), se corre el riesgo de que las políticas de genero estén expuestas en cada coyuntura según la voluntad de los gobiernos de turno, en Costa Rica la Presidenta Chinchila, en el Plan Nacional de Desarrollo 2011­2014, propone desarrollar una red institucional de atención para niños, niñas y adultos mayores, en primera instancia para una atención integral y defensa de los derechos de estos grupos poblacionales y posteriormente como una contribución de manera subsidiaria a la tasa de participación femenina en el mercado de trabajo. Por lo que los gobiernos deben ser cautelosos como lo señala Pautassi L. (2007) que las políticas públicas del cuidado no solo se den para favorecer la inserción de la mujer en el mundo laboral, sino también, por la desigualdad que existe en el ámbito de las relaciones de conciliación entre las responsabilidades productivas con las reproductivas. 7 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Bibliografía Anzorena, C. (2010). Las políticas de género y el género en las políticas a inicios de Siglo XXI: una bisagra entre la reducción de las políticas de género y la ampliación de las políticas sociales. Revista Conflicto Social, Año 3, N° 4, Diciembre. Facultad de Ciencias Sociales – UBA. Recuperado de http://www.iigg.fsoc.uba.ar/conflictosocial/revista, 09­07­2012. Arriagada, I. (2007). Familias Latinoamericanas: Cambiantes, diversas y desiguales. Papeles de Población, Universidad Autónoma del Estado de Mexico, Toluca. Julio­setiembre, 053, pg.9­22. Cunill, N. 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Se desempeña como docente­investigadora de la Universidad de Costa Rica, desde 1992 hasta la fecha en la Escuela de Administración Pública, a partir del 2005 labora también en la Escuela de Psicología y ha impartido diferentes cursos en sus áreas de especialidad en el Centro de Estudios de Post­grado de la Universidad de Costa Rica. Ha ocupado pues de jefatura en el área de Recursos Humanos en instituciones del Estado, desde el 2005 al 2012 se desempeñó como Directora de la Oficina de Recursos Humanos de la Universidad de Costa Rica. 8 XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012 Es consultora­investigadora del Centro de Investigación y Capacitación para la Administración Pública (CICAP) de la Universidad de Costa Rica desde el año 1992, actualmente es la Subdirectora del centro. Apdo. 2060, Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública, Universidad de Costa Rica, San José, Costa Rica. Email: [email protected] 9
