Documento de trabajo Nº 1 Métodos de medida de la

Documento de trabajo Nº 1
Métodos de medida de la eficiencia de la DGI
Germán Cubas Norando, Gustavo González Amilivia
Asesoría Económica – DGI
Diciembre 2004
Reseña del contenido
Se plantean tres métodos de medida de la eficiencia en la gestión
recaudadora de la DGI, el tradicional (IVA contra PBI), un segundo
método considerando la elasticidad IVA – PBI y un tercer método
ajustando las variables por el ciclo económico. Asimismo, se
contrastan los resultados del índice construido a partir de este último
método con mediciones recientes de la evasión de IVA.
Nota: las opiniones vertidas en este documento son responsabilidad
exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente la posición de la
institución.
METODOS DE MEDIDA DE LA EFICIENCIA DE LA DGI
Asesoría Económica-DGI
Diciembre, 2004
1- Consideraciones preliminares
La comparación entre la evolución de la actividad económica y la evolución de la
recaudación de IVA se ha utilizado de manera recurrente con el objetivo –entre otros–
de acercarse a la construcción de una medida de eficiencia de la gestión recaudadora de
la DGI.
Esta opción de trabajo se fundamenta en las características de este impuesto al valor
agregado: es un impuesto indirecto que finalmente grava al consumo y es de liquidación
mensual. De este modo, la recaudación en el mes “t” por concepto de IVA está
indicando cómo pudo haber sido el gasto de consumo final en el mes “t-1” y, dada la
alta correlación que existe –a nivel macro– entre esta variable y el nivel de actividad
económica, también aporta información sobre el comportamiento de esta última.
Un análisis alternativo consistiría en comparar directamente el gasto de consumo final
con la recaudación de IVA, pero esta alternativa presenta desventajas, principalmente
por la calidad de la información sobre el gasto de consumo final privado que se registra
en las Cuentas Nacionales.
La evolución de la actividad económica se mide a través del índice de volumen físico
del PBI (IVF – PBI) construido por el BCU, mientras que la recaudación de IVA se
presenta a través de un índice de volumen físico (IVF – IVA) elaborado por esta
Asesoría Económica. Importa señalar que los deflactores utilizados en el IVF-PBI y en
el IVF-IVA son diferentes, en el primer caso se recurre a un índice de precios de
productor y en el segundo a un índice de precios al consumo. Se advierte que en los
análisis que se presentan en este informe no se corrige esta diferencia.
2- ¿Qué se entiende por eficiencia en la gestión recaudadora de la DGI?
A los efectos de este análisis no resulta necesario disponer de una definición precisa del
concepto en cuestión; esto obedece al carácter residual que tienen las medidas de
eficiencia al ser construidas a partir de información macroeconómica. No obstante, es
importante señalar algunos elementos que se entiende están incluidos dentro de la idea
de eficiencia en la gestión de recaudación.
El propósito de las medidas construidas no es solamente rescatar la eficiencia en la
función de recaudación de la DGI, sino también en su papel como fiscalizadora del
cumplimiento de los contribuyentes; se entiende que el desempeño en ambas funciones
impacta sobre el resultado de la recaudación y, más en general, el de todas las áreas
funcionales de la oficina.
Desde el punto de vista de la función de recaudación en sí misma, pueden incluirse
elementos como las comodidades que da la oficina para hacer efectivos los pagos y los
sistemas de interacción con los contribuyentes. Y desde la perspectiva de la
fiscalización, debería incluirse la propia gestión de la División de Fiscalización, pero
1
también es importante la percepción del riesgo de inspección por parte de los
contribuyentes. En relación a este último aspecto y a los efectos de evaluar la eficiencia
en la gestión, se considera que importa más el riesgo aparente que el real: este último,
depende directamente de la capacidad de la referida División para realizar inspecciones
masivas y en profundidad, mientras que en el primero juega, adicionalmente, la
habilidad de toda la oficina para transmitir una sensación de riesgo. Por consiguiente, en
el riesgo aparente influyen elementos como la interacción de la DGI con el público, en
particular a través de los medios masivos de comunicación.
Es claro que en este criterio para medir la eficiencia subyace la aceptación de que la
evasión de impuestos es un fenómeno de la realidad. Admitiendo entonces la existencia
de este fenómeno, una variación de la recaudación efectiva por encima de la esperada
debe interpretarse como una mejora de la eficiencia o, lo que es lo mismo, una
reducción de la evasión por dos vías: menor incumplimiento de los contribuyentes y
captación de nuevos contribuyentes. Estas apreciaciones permiten precisar mejor la
parte de la eficiencia de la gestión que se está midiendo: es esencialmente la habilidad
de la DGI para disminuir la evasión. Más en general, son todos los aspectos
relacionados con la gestión que repercuten sobre la recaudación.
Por último, conviene advertir que este estudio se concentra únicamente en la eficiencia
en la gestión de recaudación del IVA, que representa alrededor del 50% de la
recaudación total de la DGI y, en principio, no debería presumirse que la gestión de
recaudación se desenvuelva con la misma eficiencia sobre todos los impuestos.
3- Métodos elegidos de medida de la eficiencia
Con la información que se utiliza en este análisis no se obtiene una medida de la
eficiencia en términos absolutos, sino en términos relativos, en concreto, la variación de
la eficiencia en un período determinado.
Las consideraciones que se realizan en esta sección están condicionadas a que de la
recaudación de IVA se deduzcan los efectos provocados por la aplicación de medidas
discrecionales (cambios en la base y/o en los tipos impositivos). En efecto, se procuró
efectuar este tipo de correcciones para el período considerado y en la aplicación de
todos los métodos de cálculo presentados.
3.1 Primer método
El procedimiento más sencillo es tomar la diferencia entre la evolución del IVF-PBI y la
recaudación de IVA trimestre contra trimestre del año anterior o contra trimestre
inmediato anterior si se considera a las series desestacionalizadas. Así, si la recaudación
por IVA crece más (menos) que el IVFPBI en un determinado período se dice que se
observa un aumento (disminución) de eficiencia de la DGI. Este procedimiento tiene el
inconveniente que supone una elasticidad unitaria de la recaudación por IVA respecto al
PBI y por lo tanto puede estar sobrestimando la eficiencia.
2
3.2 Segundo método
Una segunda alternativa implicaría salvar la crítica que se le hace al método
anteriormente descrito. Se trata entonces de estimar una elasticidad IVA-PBI a través de
un modelo econométrico (ver anexo).
En virtud de que ante cambios en el ingreso o en el nivel de actividad los contribuyentes
no tienen porqué conservar un comportamiento idéntico a la evolución del PBI
(aceptando a éste como base aproximada del IVA), no es de esperarse una correlación
de uno a uno entre la evolución de la actividad económica y de la recaudación del
impuesto. Por ejemplo, puede haber cambios en el comportamiento macroeconómico de
los contribuyentes así como también movimientos de actividad sectoriales de diferente
intensidad donde la imposición difiere. Por esta razón es importante estimar una
elasticidad IVA – PBI, que mida la sensibilidad de la recaudación de IVA ante cambios
en el nivel del producto bruto interno.1
Tomando en cuenta esta elasticidad estimada se considera una evolución de la
recaudación de IVA ajustada por elasticidad IVA-PBI la cual es comparada con la
variación en el IVF-PBI. En términos analíticos:
IVAte = IVAt [1- ε (PBIt – PBIt-1)/ PBIt-1]
Donde:
IVAte es la recaudación ajustada por elasticidad IVA-PBI en el trimestre t (en índice).
ε es el valor de la elasticidad IVA – PBI estimado por el modelo.2
PBIt, PBIt-1 es el IVF-PBI para el trimestre t y t-1 respectivamente.
La variación del índice de eficiencia que se construye a partir de este cálculo es la
siguiente:
Variación “índice de eficiencia 1” = [(IVAte / PBIt) – (IVAt-1e / PBIt-1)] / (IVAt-1e / PBIt-1)
Valores positivos (negativos) del índice indican aumento (disminución) de la eficiencia
en la gestión recaudadora de la DGI. En concreto, un valor positivo indica que la
variación del índice de IVA ajustado por elasticidad IVA-PBI es superior a la variación
del PBI, esto indica que hay una parte del crecimiento de la recaudación de IVA que no
se explica por el crecimiento del PBI; esa parte residual es la que correspondería a la
1
Adicionalmente, puede interpretarse que esta elasticidad IVA – PBI contempla –en cierta medida– los
cambios en la aversión al riesgo (de inspección) por parte del contribuyente ante cambios en el nivel de
actividad económica. Parece razonable esperar que esta aversión al riesgo guarde una relación positiva
con el PBI. Esta consideración se basa en la idea de que la evasión impositiva puede ser una estrategia de
supervivencia en las etapas de baja actividad, pero a medida que la economía se va recuperando las
ganancias a nivel microeconómico que pueden obtener los contribuyentes pierden importancia frente a las
ganancias que provee el propio crecimiento; además, en este caso, las ganancias por incumplimiento
pueden verse más que compensadas por las pérdidas que ocasiona una eventual sanción si el
contribuyente es inspeccionado. En consecuencia, en un contexto de crecimiento debería esperarse que
los contribuyentes aumenten su aversión al riesgo de ser inspeccionados. No obstante, esta percepción
diferente por el riesgo en las fases de crecimiento no necesariamente los conduciría a disminuir su nivel
de incumplimiento (en términos relativos), pero existe cierta probabilidad de que esto suceda.
2
El modelo utilizado supone que esta elasticidad es constante. Ver anexo.
3
eficiencia. Importa señalar que el nivel de eficiencia identificado por este índice se
aproxima mejor a la eficiencia real en comparación con la que puede detectarse a través
del primer procedimiento mencionado.
3.3 Tercer método
El tercer procedimiento consiste en ajustar la recaudación de IVA por el ciclo
económico. Esto es, ajustar la serie de IVA por la diferencia entre el PBI observado del
mismo período respecto a su tendencia. El PBI “de tendencia”puede interpretarse como
el PBI potencial; la diferencia entre éste y el observado se aproxima al componente
cíclico de la actividad económica. De este modo, cuando el PBI observado se encuentra
por encima (debajo) del PBI de tendencia la economía se encuentra en una fase
expansiva (recesiva). Para la construcción del IVF-PBI de tendencia se utilizó el filtro
de Hodrick-Prescott, que es una referencia frecuente en la literatura econométrica sobre
la obtención de series de tendencia. El período de la serie utilizada va desde el primer
trimestre de 1983 hasta el último trimestre de 20043. Se utilizó el IVF – PBI
desestacionalizado. La siguiente gráfica ilustra este comentario para el período de
análisis considerado en este informe (1998 – 2004).
IVFPBI contra IVFPBI de tendencia
185,0
175,0
165,0
155,0
145,0
135,0
125,0
I.98
II.98 III.98 IV.98 I.99
II.99 III.99 IV.99 I.00
II.00 III.00 IV.00
I.01
II.01 III.01 IV.01 I.02
IVFPBI desestacionalizado
II.02 III.02 IV.02 I.03
II.03 III.03 IV.03 I.04
II.04
IVFPBI tendencia
La recaudación de IVA ajustada por el ciclo resulta de considerar, además del
componente cíclico anteriormente descrito, la elasticidad estimada del IVA respecto al
PBI, tal como se calculó de acuerdo al método anterior. En concreto, la expresión
analítica para el índice de recaudación de IVA ajustado por el ciclo es la siguiente:
IVAtA = IVAt {1 - ε [(PBIt – PBItT)/ PBItT]}
Donde:
IVAtA es el índice de recaudación de IVA ajustado por el ciclo del PBI en el trimestre t.
3
En el caso del los trimestres III y IV del año 2004 se utilizó una proyección.
4
ε es el valor de la elasticidad IVA – PBI estimado por el modelo (constante).
PBItT es el IVF-PBI de tendencia o potencial para el trimestre t.
PBIt es el IVF-PBI observado para el trimestre t
El IVAtA representa la recaudación por IVA que no está explicada por la evolución del
ciclo económico, o sea “limpia” de los efectos que provoca una expansión o contracción
de la actividad económica en la recaudación. Por lo tanto, es una buena aproximación de
la evolución de la recaudación explicada por la gestión de la DGI a un nivel de actividad
económica de tendencia o potencial. La variación del índice de eficiencia que se elabora
a partir de este ajuste tiene la siguiente expresión:
Variación “índice de eficiencia 2” = [(IVAtA / PBItT) – (IVAt-1A / PBIt-1T)] / (IVAt-1A / PBIt-1T)
La interpretación de este índice es análoga a la del anterior: valores positivos
(negativos) indican aumento (disminución) de la eficiencia. Pero la medida de eficiencia
que se obtiene con el mismo puede considerarse más afinada que la resultante del
“índice de eficiencia 1”. En efecto, este método de cálculo tiene en cuenta no solamente
la elasticidad IVA-PBI (presente en el segundo método) sino también el ajuste de las
variables en atención al ciclo económico.
El siguiente desarrollo puede ayudar a comprender qué mide este índice.
IVAtA / PBItT = IVAt {1 - ε [(PBIt – PBItT)/ PBItT]} / PBItT
IVAtA / PBItT = IVAt / PBItT – ε IVAt . PBIt / (PBItT)2 + ε IVAt / PBItT
IVAtA / PBItT = (1 + ε) IVAt / PBItT – ε (IVAt / PBItT) . (1 + dt)
Donde (1 + dt) = (PBIt / PBItT); en palabras, dt es el desvío (en términos porcentuales)
del PBI observado en t (PBIt) respecto del PBI de tendencia para el mismo período
(PBItT).
Un desarrollo análogo para el período t – 1 permite obtener el cociente IVAt-1A / PBIt-1T.
La diferencia (IVAtA / PBItT) – (IVAt-1A / PBIt-1T) es la variación de la presión tributaria
del IVA ajustado por el ciclo respecto del PBI de tendencia entre t-1 y t. El cociente
entre esta diferencia y la presión tributaria en t-1 es la variación (en porcentaje) del
índice de eficiencia. Préstese atención entonces a la diferencia mencionada y véase
cómo queda formulada:
1º
(IVAtA / PBItT) – (IVAt-1A / PBIt-1T) = (1 + ε) [(IVAt / PBItT) – (IVAt-1 / PBIt-1T)] +
+ ε [(IVAt-1 / PBIt-1T) . (1 + dt-1) – (IVAt / PBItT) . (1 + dt)]
2º
5
El primer término de la ecuación anterior, muestra que si la presión tributaria del IVA
respecto del PBI de tendencia aumenta en el período t respecto a t-1 (esto es, que IVAt /
PBItT > IVAt-1 / PBIt-1T) el valor del índice aumenta. Pero el aumento de la presión
tributaria por sí solo, no es, para este enfoque, sinónimo de mayor eficiencia. Es por ello
que el segundo término toma en cuenta los desvíos del PBI observado respecto de su
tendencia.
En el segundo término de la ecuación puede notarse que si los desvíos del PBI
observado respecto de su tendencia son iguales en t y en t – 1 (dt = dt-1) y si la presión
tributaria es mayor en t en relación a t-1, entonces este término tomará un valor
negativo. De esta forma, compensará –en parte– el efecto positivo del primer término.
Si el desvío en t es mayor al de t-1 y el PBI está creciendo significa que la economía se
encuentra en la fase de auge del ciclo. En tal circunstancia, si la presión tributaria en t es
mayor a la de t-1, este segundo término es también negativo pero alcanzando valores
absolutos más grandes. En otras palabras, la corrección por el ciclo es mayor cuanto
mayor es el desvío.
Por el contrario, cuando la economía está un una fase recesiva, resulta más probable que
la presión tributaria del IVA sobre el PBI disminuya (la elasticidad IVA-PBI es mayor a
la unidad). Por consiguiente, en una circunstancia como esta, probablemente el primer
término de la ecuación sea negativo. Pero la corrección por el ciclo que representa el
segundo término puede más que compensar ese valor negativo. Dicho de otro modo, la
construcción de este índice permite identificar aumentos de eficiencia en la gestión
recaudadora de la DGI, aún cuando la economía está en declive y la recaudación está
disminuyendo.
4. Comparación con mediciones de la evasión
En esta sección se contrasta la evolución del indicador de eficiencia con los datos
estimados de evasión por el método del consumo para los años 1998, 1999, 2000 y 2001
aportados en un reciente trabajo monográfico de la FCEA.4
En el siguiente cuadro se presenta la evolución de estos dos indicadores en el período
para el cual se dispone de las estimaciones de evasión. En el caso de la variación del
índice de eficiencia, se presentan las variaciones año a año de los promedios anuales. Y
en el caso de la medición de la evasión de IVA, ésta aparece presentada como
porcentaje de la recaudación potencial (la recaudación que habría si la evasión fuese
nula).
Comparación del Indicador de Eficiencia y una medida de la evasión
AÑO
1998
1999
2000
2001
Variación del índice de
eficiencia
Evasión (como porcentaje de la
recaudación potencial)
-1,86%
-2,30%
1,97%
32.1
33.4
37.4
36.0
4
Cobas, Perelmuter y Tedesco (2004). Evasión fiscal en el Uruguay: un estudio sobre el Impuesto al
Valor Agregado. Trabajo de investigación monográfica. FCEA-UDELAR.
6
Por su construcción, las magnitudes de los indicadores no son comparables pero sí su
evolución. Puede apreciarse que cuando disminuye (aumenta) la evasión mejora
(empeora) la eficiencia de la DGI en su gestión recaudadora. Estos resultados indican
que existe coherencia entre ambos indicadores para el período de estudio.
7
Referencias
Cobas, P., Perelmuter, N., y Tudesco, P. (2004). Evasión fiscal en el Uruguay: un
estudio sobre el Impuesto al Valor Agregado. Trabajo de investigación monográfica.
FCEA-UDELAR. No publicado.
Hodrick. R.J. y Prescott, E.C. (1980). Post War U.S. Business Cycles: an Empirical
Investigation. Carnegie – Mellon University, Discussion Paper Nº 451.
Hodrick. R.J. y Prescott, E.C. (1997). Post War U.S. Business Cycles: an Empirical
Investigation. Journal of Money, Credit and Banking, 29(1): 1-16.
Rial, I. (1995). El saldo presupuestario ajustado por ciclo: una estimación. Revista de
Economía del BCU, Vol.2 Nº 1.
8
ANEXO
Estimación de la elasticidad IVA – PBI
Se tomaron datos por trimestre de IVF-PBI y de IVF-IVA. En la construcción del IVFIVA se procuró deducir los efectos sobre la recaudación de la aplicación de medidas
discrecionales. El período de análisis está comprendido entre el primer trimestre de
1998 y el segundo trimestre de 2004, por consiguiente, al ser datos trimestrales, las
estimaciones se realizan sobre 26 observaciones (6 años y 2 trimestres).
La relación funcional que se postula entre las dos variables es la siguiente:
IVAt = α . PBItβ
Donde:
IVAt es el IVF-IVA en el trimestre t.
α es un coeficiente (constante).
PBIt es el IVF-PBI en el trimestre t.
β es la elasticidad IVA – PBI.
Al momento de construir un modelo econométrico se convierte la relación funcional en
una función lineal aplicando logaritmos naturales; de esta manera, la ecuación que se
plantea para estimar a través de mínimos cuadrados ordinarios (MCO) es la siguiente:
ln IVAt = ln α + β ln PBIt + ut
Donde:
ln IVAt es el logaritmo natural del IVF-IVA en el trimestre t.
ln α es el logaritmo natural de α (constante).
β es la elasticidad IVA – PBI (constante).
ln PBIt es el logaritmo natural de IVF-PBI en el trimestre t.
ut es el término de error para el trimestre t.
Es importante advertir que el modelo postula a priori que la elasticidad IVA-PBI es
constante. Esto significa que no importan las magnitudes de las variables; a vía de
ejemplo, si el PBI es de diez mil millones o de veinte mil millones de dólares, el modelo
postula que la sensibilidad de la recaudación de IVA es la misma en las dos
circunstancias. Puede interpretarse en forma pertinente que esta elección le imprime
limitaciones al análisis, sin embargo, se probó estimar IVA contra PBI con modelos que
admiten valores variables de la elasticidad y se observó que el rango de variabilidad de
la estimación puntual de esta última es notoriamente pequeño. Esto daría lugar a inferir
que el volumen de información que se pierde al optar por el modelo presentado no sería
importante. No obstante, el período considerado es relativamente corto; puede
presumirse que este mismo análisis para un período más prolongado registre mayor
variabilidad en la elasticidad.
A continuación se presentan las tablas con los resultados de la estimación (el número en
negrita corresponde al valor estimado de la elasticidad IVA – PBI).
9
Model Summary(b)
Model
1
R
,960(a)
R Square
,922
Adjusted R
Square
,919
Std. Error of
the Estimate
,03064
Durbin-Watson
1,114
a Predictors: (Constant), logaritmo natural de ivf de pbi desestacionalizado
b Dependent Variable: logaritmo natural de iva neto desestacionalizado
ANOVA(b)
Model
1
Regression
Sum of
Squares
,266
Residual
df
,023
Mean Square
1
,266
24
,001
F
Sig.
283,217
,000(a)
Total
,288
25
a Predictors: (Constant), logaritmo natural de ivf de pbi desestacionalizado
b Dependent Variable: logaritmo natural de iva neto desestacionalizado
Coefficients(a)
Mode
l
1
Unstandardized
Coefficients
Std.
B
Error
-2,186
,396
(Constant)
logaritmo natural de ivf de pbi
desestacionalizado
1,319
Standardized
Coefficients
t
Sig.
Beta
,078
,960
-5,520
,000
16,829
,000
a Dependent Variable: logaritmo natural de iva neto desestacionalizado
Residuals Statistics(a)
Minimum
Predicted Value
Maximum
Mean
Std. Deviation
N
4,2471
4,6172
4,4774
,10314
26
-,05720
,05444
,00000
,03002
26
Std. Predicted Value
-2,232
1,355
,000
1,000
26
Std. Residual
-1,867
1,777
,000
,980
26
Residual
a Dependent Variable: logaritmo natural de iva neto desestacionalizado
10