INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA EN MATERIA DE DISCIPLINA Y AUSTERIDAD A CARGO DEL GOBIERNO FEDERAL MARIO DELGADO CARRILLO, Senador integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática a la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 72, 73, fracción XXV y 78, fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 8, numeral 1, fracción I, 163, fracción I, 164, 169 y 172 del Reglamento del Senado de la República, me permito presentar a esta Honorable Cámara de Senadores la presente Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, de conformidad a la siguiente: Exposición de Motivos El gasto público en México no puede seguir creciendo porque ha dado escasos resultados y su impacto en la economía real ha sido insuficiente. Dicho rubro incrementó su peso relativo en el PIB en 4 puntos en los últimos doce años ya que ha crecido a una tasa promedio anual de 4%; más que el crecimiento económico. No puede continuar esta tendencia, porque con ello debilitamos la posición financiera del gobierno (el déficit primario crece desde hace cuatro años). Los excedentes petroleros, que debieron usarse para estos períodos de recesión, ya fueron ejercidos, creciendo el gasto corriente. A pesar de gastar mucho, no hay resultados tangibles en los temas que más importan como seguridad pública, salud, educación y, lo más preocupante, no hay crecimiento económico. Hoy la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) nos pide autorizar un déficit mayor para 2014 pero no hace explícita la forma como dichos recursos reactivarán la economía del país. Lo que sí sabemos, conforme a lo presentado en el paquete económico, es que pretenden que el gasto corriente siga incrementándose (10% en términos reales) y que los recursos asignados a dicho rubro sean casi cuatro veces mayores que el gasto en inversión. Asimismo, se plantea una reforma fiscal en un escenario de recesión. Una reforma que no atiende el problema de una baja recaudación cuando no aumenta el empleo, baja la productividad y la competitividad, casi 60% de la población ocupada lo hace en actividades vinculadas con la informalidad, empresas que eluden y evaden el pago de impuestos, y un escenario de bajo crecimiento económico. En tiempos de austeridad hay que revisar el costo del gobierno antes de imponer más impuestos que dificultan la recuperación económica. Es tiempo de revisar la efectividad e impacto del gasto, pero en el corto plazo urge revisar el costo del gobierno, por eso la necesidad de esta reforma a la ley de ejercicio del presupuesto federal. Si bien es cierto que en pasadas administraciones y la actual, se han implementado medidas de reducción del gasto, éstas han respondido más a la coyuntura que a una directriz de carácter permanente. A lo largo de diez años, este concepto ha crecido a niveles desproporcionados, por lo que el aparato público debe hacer un esfuerzo para reducir sus niveles y disminuir el peso específico que tiene y ha tenido en el presupuesto público por tanto tiempo. Y hay que hacerlo bajo dos supuestos: a) No podemos permitir más impuestos que se destinen al gasto corriente, y b) Si hay una programación de déficit público, éste debe destinarse a impulsar proyectos de reactivación económica y de apoyo directo a la infraestructura. La actual Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria ya contiene reglas de gasto público mejor orientado. Inclusive actualmente hay propuestas legislativas para que los gobiernos locales apliquen medidas de responsabilidad fiscal y presupuestal. Sin embargo, hay carencias en el nivel nacional que es necesario afrontar, entre las que destacan: La carencia de un Plan de Reactivación Económica para 2014, La falta de una política de contención que evite que se utilicen los impuestos adicionales para financiar gasto corriente, y La inexistencia de una estrategia para focalizar los recursos públicos en los rubros más importantes. La coyuntura actual vuelve relevante la presente iniciativa porque la SHCP propone incurrir en un déficit público equivalente al 1.5% del PIB y porque el pronóstico de crecimiento real del PIB se ha reducido de 3.5 por ciento a 1.8 por ciento (y sigue a la baja). En un escenario inercial conservador se consideraría adecuado financiar con déficit únicamente el monto necesario para mantener un nivel de gasto igual al de 2013 en términos reales. Es decir, un déficit de 112.2 mmp o 0.6 por ciento del PIB. Sin embargo, como medida contracíclica, la SHCP ha propuesto incrementar el déficit público sin inversión de Pemex en 262 mil, 887.8 mdp. Si bien la implantación de medidas contracíclicas es una práctica para reactivar la economía de un país, es necesario asegurar que la forma en que se asignan los recursos adicionales sea eficiente y eficaz. Si no, lejos de remediar la enfermedad, la pueden agravar. Reconocemos la propuesta del Ejecutivo Federal para tener principio de balance y ancla fiscal,1 como se incluye en la reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria contenida en el paquete económico 2014. Por virtud de la misma se complementa la actual regla de déficit presupuestario (en ciclo económico a la baja) con la atribución de la autoridad hacendaria para generar ahorros en momentos en que la economía va mejor a lo presupuestado, poniendo límites máximos al gasto corriente estructural que permitan prepararse mejor para el futuro de carácter cíclico.2 Esta posición dual (que reacciona ante el decrecimiento y se anticipa al crecimiento) es importante porque permite tomar medidas cuando hay escenarios de restricción y estar sobre aviso generando ahorros, pagando deuda y mejorando la calidad del gasto cuando hay una tendencia encima de lo programado. Sin embargo, esta regla por sí misma, es necesaria pero no suficiente, porque requiere una instrumentación no sólo a nivel de principio, sino de reglas puntuales y específicas de disciplina y austeridad presupuestal. En este sentido, nuestra responsabilidad nos conmina a proponer que el déficit sea destinado a promover proyectos de inversión en rubros con un alto efecto multiplicador y con impacto social relevante. Si permitimos que se financie gasto corriente con deuda, entonces únicamente se generarán presiones inflacionarias adicionales con dinero que sólo promovería el consumo como motor de crecimiento efímero y de corto plazo. Un remedio instantáneo que no resuelve el malestar con seriedad. En resumen, se propone que los recursos adicionales estimados para el presupuesto 2014: Se inviertan, no se gasten, Se dediquen a financiar proyectos con alto efecto multiplicador e impacto social, y Se acompañen de una política de austeridad en el gasto público. Es tiempo de implementar cambios fundamentales en las políticas de ejercicio del gasto por parte del gobierno y evitar medidas inerciales. Es tiempo de contener y eliminar el gasto corriente que sea presupuestalmente innecesario y, sobre todo, hacer eficiente su aplicación para cumplir con las metas y resultados. Por todo ello es necesaria esta reforma a la Ley de Presupuesto que aplica en el ámbito federal de gobierno. Si queremos tomar en serio el federalismo hacendario, tenemos que empezar y poner el ejemplo en casa. 1. Evolución del Gasto Público 1 El ejecutivo Federal propone adecuar el artículo 16 de la Ley de presupuesto federal para que anualmente la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como parte de los Criterios Generales de Política Económica, establezca una meta de los Requerimientos Financieros del Sector Público congruente con un manejo responsable de las finanzas públicas y determinada por la capacidad de financiamiento del sector público federal. Lo anterior servirá para establecer esta medida de balance como una alternativa más puntual para el análisis de la relación estructural entre los ingresos y el gasto público en el tiempo. 2 http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/ppef/2014/ingresos/10_lfprh.pdf El gasto del sector público debe destinarse a rubros estratégicos para alcanzar los resultados que se esperan; sólo así cobra sentido incrementar los recursos financieros que se erogan en el ejercicio. Además de analizar el nivel actual de gasto corriente y el bajo gasto destinado a inversión, debemos avanzar en el objetivo de alcanzar mayores resultados. Menos gasto innecesario y más gasto necesario reditúa positivamente. La alta incidencia del gasto en servicios personales y de operación con resultados tan modestos en valor agregado debe llevar a la conclusión de que es necesaria también una reforma a la administración pública, para modificar no solo la manera en que se gestionan los recursos, sino también la dimensión y estructura de las dependencias de gobierno a fin de que exista una consecuencia en eficacia y efectividad: disminuir el número de plazas de alto nivel y reformar los procesos administrativos a niveles operativos para garantizar mejores resultados. Lo que es un medio (la administración pública), no debe convertirse en un fin. Esta estrategia de largo plazo debe ir acompañada en el corto de una reducción en la alta burocracia. La actual dinámica de incremento del gasto público por encima del crecimiento económico, es preocupante. El gasto del sector público presupuestal ha aumentado de 19.5% a 24.1% del PIB de 2000 a 2012. El PIB solamente aumentó en el mismo periodo 2.6 veces. El gasto público presupuestal subió de $1.2 billones a $3.6 billones, es decir 3 veces, mucho más rápido que el PIB. Para 2012 se presupuestó en $3.7 billones, pero el ejercicio fue mayor. El gasto corriente saltó de $0.7 billones a $2.2 billones en el mismo periodo. El gasto público se incrementó más rápido que la producción y el empleo. Lo anterior genera condiciones de precariedad, pobreza y menos desarrollo porque hay una mayor transferencia de recursos de los individuos y las organizaciones hacia el gobierno y al mismo tiempo hay un consumo más acelerado de los recursos petroleros que son destinados a un gasto con resultados cuestionables. El gasto público lo pagan los ciudadanos a corto o a largo plazo y su aumento debilita la inversión y el empleo del sector privado. Indicadores macroeconómicos del sector público, valor agregado bruto real, variación promedio anual 2,2 1,9 1,3 1,1 1,2 0,8 0,8 0,5 0,0 -1,1 -1,3 -2,2 Total Servicios educativos Servicios de salud y de asistencia social 2004-2011 -2,1 Industria petrolera 2007-2011 Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI a. Gasto público total Como se puede observar en el Gráfico 1, el gasto neto devengado ha mostrado una tendencia a la alza desde el año 2008, con un promedio de crecimiento anual real de 4%. El único periodo en el que se registró una baja en este rubro fue 2003-2004. 3.706.922,20 3.783.708,30 3.661.841,80 3.531.324,30 3.420.590,00 3.139.910,40 3.013.516,90 2.803.432,40 2.668.482,70 2.697.579,40 2.621.366,80 2.406.391,30 2.375.056,90 Gráfico 1. Gasto Neto Devengado (2000-2012) Millones de pesos constantes de 2012 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012A /A Presupuesto Aprobado Fuente: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, con información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1980-2011, Presupuesto de Egresos de la Federación 2012, SHCP Para el presupuesto de egresos 2014, la SHCP plantea un gasto neto total que asciende a 4 billones 479 mil 954.2 millones de pesos, lo que significa un incremento real del orden del 9.1% respecto a 2013. De estos, el 77.8% serán recursos programables, mismos que se incrementarán 9.8% en términos reales. Diagrama 1. Distribución del Gasto Neto Total por Clasificación Económica 2014 (Millones de pesos de 2014, porcentaje) Servicios Personales 1,028,125 (23%) Gasto Corriente Gasto de Operación 2,679,4731.8 628,186 (59.8%) (14%) Gasto Programable Pensiones y Jubilaciones 3,486,884.7 (77.8%) Gasto de Inversión 529,000.6 Gasto Neto Total 807,410.9 (12%) 4,479,954.2 (18%) (100%) Gasto No Programable 993,069.5 Subsidios 494,162.2 (11%) (22.2%) Fuente: Elaboración propia con información del Presupuesto de Egresos de la Federación 2014. SHCP. Es relevante resaltar que el gasto corriente representará más de la mitad del presupuesto total (59.8%) y los servicios personales casi una cuarta parte (23%). Si a este último concepto le agregamos los costos de operación, entonces tenemos un aparato burocrático que le cuesta al Estado más de la tercera parte de sus recursos (37%). Lo anterior se debe en gran medida a que el costo de operación 2014 se verá incrementado en un 12.5% respecto al 2013. También hay que resaltar que parte importante del crecimiento en gasto corriente se deberá a los aumentos en los rubros de pensiones y jubilaciones y subsidios, los cuáles registrarán tasas de crecimiento real de 15.5% y18.6%, respectivamente. Si bien los recursos financieros del sector público se han incrementado en términos reales, su proporción como parte de PIB se ha mantenido constante en los últimos años con un valor cercano al 25%. Lo anterior significa que la carga del gasto público respecto a lo que producimos es relativamente baja comparado con la media de los países pertenecientes a la OCDE que es de 46%, o con las proporciones tan altas que mantienen países como Dinamarca (58%), Finlandia (56%) y Francia (56%). Gráfico 2. Gasto público como proporción del PIB 2012 Indonesia China México Chile India Suiza Rusia Australia Japón Brasil Turquía Nueva Zelandia Estados Unidos Canadá Israel Polonia España OCDE 32 Noruega Alemania Portugal Irlanda Países Bajos Reino Unido Italia Austria Grecia Bélgica Suecia Francia Finlandia Dinamarca 18 23 24 25 27 34 34 35 37 39 39 42 42 44 44 44 46 46 46 48 48 49 51 52 52 52 54 54 55 56 56 58 Fuente: OECD (2011), “General government expenditures”, in Government at a Glance 2011, OECD Publishing La mayoría de estos países cuentan con gobiernos reconocidos por su gestión. Son gobiernos modernos, con economías desarrolladas y redes de protección social muy avanzadas. En este sentido, el ciudadano percibe que sus impuestos están siendo bien invertidos y por ello aceptan un papel preponderante del Estado en la generación de riqueza y bienestar. Ven que el gobierno, como instrumento, cumple razonablemente su finalidad. El nivel de gasto de gobierno per se no es indicativo del nivel de eficiencia y eficacia de la administración pública. Lo importante en esta materia es la calidad con la que se administra el gasto. En este sentido, es bueno que el gobierno mexicano cuente con la capacidad económica para cumplir con sus objetivos, pero es más importante que tenga la meta de mejorar tanto la cantidad como la calidad de los bienes y servicios públicos. Gastar es importante, pero la forma de gastar ese dinero es aún más relevante. b. Gasto Programable: Análisis de corriente vs gasto en inversión En el año 2013, del total de presupuesto federal, 2 billones 344 mil 335.5 millones de pesos serán destinados a gasto corriente y únicamente 716 mil 440.0 millones de pesos corresponderán gasto de inversión. Esta lógica de asignación de los recursos ha prevalecido en los últimos 30 años, generando una brecha abismal entre el gasto corriente y el gasto en capital (Ver Gráfico 2). Mientras que la tendencia del gasto corriente se ha mantenido a la alza, la del gasto en capital no ha sufrido mayores cambios. Gráfico 3. Evolución del Gasto Programable por Clasificación Económica 1980-2012 Millones de pesos constantes de 2012 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 Gasto Corriente Gasto de Capital Fuente: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, con información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1980-2011, Presupuesto de Egresos de la Federación 2012, SHCP En los últimos años, el gasto corriente ha representado un poco más de tres cuartas partes del total del gasto programable como se evidencia en el Gráfico 4. Esto responde a una lógica de administración y gestión gubernamental basada en la ejecución de acciones e iniciativas que no toman en cuenta los resultados e impactos que puedan generarse en los sectores productivos y en la sociedad en general. Si se integrara una perspectiva de gestión efectiva –y no sólo legal como hasta ahora- por proyectos y basado en resultados, entonces se podría trabajar en una programación de asignación de gasto de inversión por iniciativa emprendida. Gráfico 4. Peso relativo del Gasto Corriente en el Gasto Programable 2008-2014 79,4 74,5 75,9 75,4 76,6 76,6 76,8 20,6 25,5 24,1 24,6 23,4 23,4 23,2 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014/p Gasto en Inversión Gasto Corriente /p Proyecto Fuente: SHCP. Presupuesto de Egresos de la Federación 2014 Este año, se espera que el presupuesto 2014 siga dando prioridad al gasto corriente, ya que éste registrará un aumento de 10.1% mientras que el de inversión sólo crecerá un 8.6% en términos reales. Lo anterior sin considerar el problema del ejercicio del gasto en inversión: normalmente se ejecuta a partir de la segunda mitad del año, lo cual minimiza su impacto en el crecimiento durante la primer parte del mismo. c. Gasto corriente Con el ritmo de crecimiento que muestra el gasto corriente y si no existe una reforma estructural que promueva el uso eficiente y eficaz de los recursos públicos, la instrumentación de cualquier reforma fiscal resultará ociosa. El presupuesto 2014 estima el gasto corriente en 2 billones 679 mil 473.8 millones de pesos, que comparado con el aprobado para 2013 implicaría un aumento de 246 mil 363.7 millones de pesos en términos reales y un crecimiento del 10%. Si bien buena parte del crecimiento en gasto corriente se explica por el incremento real en pensiones y jubilaciones (15.5%), así como de subsidios (18.6%), es importante subrayar que el rubro de servicios personales sigue creciendo; a un ritmo menor, pero sigue siendo un concepto que crece en términos reales. Otro concepto que sigue una tendencia a la alza es el gasto de operación con una variación de 69 mil 678 millones de pesos respecto al 2013, lo que representa un crecimiento real de 12.5%. Si la política del gobierno es de austeridad, se debería de estar planteando un esquema de ahorros, reflejado en un decremento sustancial de rubros como éste. Sin embargo, vemos que las inercias presupuestales continúan perpetuándose y que las intenciones de mejora en la gestión pública se quedan en el papel. Variaciones en componentes del gasto programable 2013-2014 Tabla 1. Variaciones en componentes del gasto programable 2013-2014 (absolutas y relativas en términos reales) (Absolutas y relativas en términos reales) Absolutas Tasa de Crecimiento Real Servicios Personales Gastos de Operación Pensiones y Jubilaciones Subsidios $ $ $ $ 27,943.60 69,678.00 71,125.80 77,616.30 2.8% 12.5% 15.5% 18.6% Gasto Corriente Gasto de Inversión $ 246,363.70 $ 63,840.90 10.1% 8.6% Gasto Programable $ 310,204.70 9.8% Fuente: El a bora ci ón propi a con da tos del Pres upues to de Egres os de l a Federa ci ón 2014 Finalmente, en términos del peso específico que tendrán cada uno de los rubros en el gasto programable, tenemos que el gasto en servicios personales sí registra una caída de 1.6% y en cambio ganan terreno los rubros de pensiones y jubilaciones y subsidios pasando de 14.4% a 15.2%, y de 13.1% a 14.2% respectivamente. Sin embargo, el gasto en inversión registra una caída de .2%, que a pesar de ser poco significativa en términos porcentuales, representa una disminución de 63 mil 840 millones de pesos, casi 3 veces el presupuesto de ingresos de Zacatecas para el año 2013. La realidad es que actualmente se sigue asignando el doble de recursos a la operación de la burocracia -gastos en servicios personales y costo de operación- que a la inversión. Gráfico 5. Composición del gasto programable por clasificación económica 2009-2014 (% en términos reales) /p Proyecto Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación 2014. No podemos mantenernos como un país que no invierte; no podemos permitir que el gobierno continúe gastando más recursos en su subsistencia que en el fomento a actividades productivas con alto impacto social. Para ello, es necesario impulsar una reestructuración profunda en la forma de asignación del presupuesto público, así como adoptar medidas que aseguren una utilización más eficiente y eficaz de los recursos. Lo anterior sólo se logrará en la medida que el sector público tenga objetivos y metas muy claras y se comprometa a mejorar y transparentar su gestión, además de que actúe con plena disciplina fiscal y presupuestal. d. Evolución del gasto público en servicios personales El gasto en servicios personales crecerá 8% en términos reales en el periodo 2009-2014. Lo anterior representa un incremento de 75 mil 853.9 millones de pesos destinados a cubrir las remuneraciones del sector público. Gráfico 6. Gasto Público en servicios profesionales (Millones de pesos de 2014) Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación 2014 Para el 2014, los servicios personales se estima que asciendan a 1 billón 28 mil 125 millones de pesos lo que representa un incremento real respecto al 2013 de 2.8%. De esta manera, en el 2014 habrá un aumento de 27 mil 943 millones de pesos para pago de remuneraciones al personal que presta sus servicios en el gobierno, así como cualquier otra erogación derivada de la relación laboral. Gráfico 7. Composición del Gasto Programable 2014 Gasto de Inversión; 23,2% Servicios Personales; 29,5% Subsidios; 14,2% Gastos de Operación; Pensiones y Jubilaciones 18,0% ; 15,2% Fuente: Presupuesto de la Federación 2014 Esta asignación de recursos continuará perpetuando el peso relativo que tienen los sueldos en el presupuesto federal, que es desde hace muchos años cerca de la tercera parte del gasto programable. e. Situación del gasto en servicios personales Las desigualdades en México reinar por doquier. Se las ve en la distribución del ingreso, como en la distribución de los salarios en la burocracia. Allende el problema de una burocracia mexicana cuantiosa, con una plantilla que asciende a 1 millón 721 mil 501 empleados3, actualmente el problema más grave radica en la asimetría de los sueldos de los funcionarios públicos. En el sector público mexicano hay 152 mil servidores que ganan cuando menos medio millón de pesos anuales, lo que convierte a esta administración en una de las más caras del mundo. Lo anterior representa una erogación de 135 mil millones de pesos, el equivalente al PIB de algunas naciones pequeñas. Entre los países donde la economía es menor que el costo de la burocracia mexicana se encuentran Macedonia, Armenia, Malta, Mongolia, Bahamas, Madagascar, Mali, Nicaragua, Benin y Guinea4. No sólo hay una mala distribución de la riqueza en el país, sino que la desigualdad también se manifiesta en las percepciones del aparato burocrático: unos cuantos ganan mucho (con independencia de sus prestaciones adicionales) y la inmensa mayoría de los trabajadores al servicio del Estado ganan muy poco (si es que tienen una relación laboral con el Estado). 3 Esta cifra no incluye los maestros de preescolar, primaria y secundaria de las entidades federativas, salvo del D.F. 2012: Los retos de México ante el Cambio de Gobierno. Centro de Investigación en Economía y Negocios. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Campus Ciudad de México. 4 El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados documenta que tan sólo entre 2006 y 2011 el número de plazas de nivel subsecretario en la Presidencia de la República aumentó de cinco a siete; los directores adjuntos de 15 a 59, y los directores de área de 124 a 132. En la Secretaría de Hacienda aumentó el número de directores generales. Existen 570 puestos de mando superior, destacando seis subsecretarías, 26 direcciones generales y 116 direcciones generales adjuntas. Esto implica que por cada dirección general existen cinco direcciones adjuntas. El problema es que así como hay un grupo selecto de funcionarios que perciben altas remuneraciones, también se cuenta con una plantilla laboral muy mal pagada y cuyas responsabilidades son críticas para lograr una mejor calidad de vida de la población, como son los casos del personal de la Defensa Nacional, del sector Salud y una gran cantidad de maestros que realizan sus actividades en condiciones de precariedad. Tabla 2. Remuneraciones de servidores públicos 2012 (Pesos corrientes) Remuneraciones de servidores públicos 2012 Entida d Entre Entre Entre Entre Entre Entre 3 y 3.5 2.5 y 3 2 y 2.5 1.5 y 2 1 y 1.5 0.5 y 1 mi l l ones mi l l ones mi l l ones mi l l ones mi l l ones mi l l ones Total % Seguri da d Públ i ca 59 65 227 292 894 2966 4,503 2.95% Ha ci enda 52 215 471 704 1882 7224 10,548 6.91% Economía 19 37 54 73 214 883 1,280 0.84% Pres i denci a de l a Repúbl i ca 16 16 16 49 75 167 339 0.22% Goberna ci ón 14 51 33 70 197 734 1,099 0.72% Rel a ci ones Exteri ores 14 36 27 157 222 438 894 0.59% Sa l ud 13 57 32 58 225 4758 5,143 3.37% Comuni ca ci ones y Tra ns portes 12 33 72 127 845 2489 3,578 2.34% Procura duría Genera l 7,742 5.07% 12 103 108 69 493 6957 Educa ci ón Públ i ca 9 20 98 128 198 41799 Tra ba jo y Previ s i ón Soci a l 9 19 18 98 131 338 613 0.40% Des a rrol l o Soci a l 9 13 36 127 233 1020 1,438 0.94% Energía 8 161 337 4458 6754 28961 Medi o Ambi ente 7 18 72 129 134 1212 Funci ón Públ i ca 7 24 42 86 147 Agri cul tura , Ga na dería 6 28 23 38 158 Tri buna l es Agra ri os 6 0 0 70 3 Turi s mo 6 16 30 18 Procura duría Genera l 5 1 6 Cons ejería Jurídi ca del Ejecutivo Federa l 2 3 Defens a Na ci ona l 1 Cons ejo Na ci ona l de l a Ci enci a y Tecnol ogía 1 Ma ri na Total 42,252 27.66% 40,679 26.63% 1,572 1.03% 374 680 0.45% 1706 1,959 1.28% 269 348 0.23% 79 411 560 0.37% 27 111 6957 7,107 4.65% 0 11 16 23 55 0.04% 30 193 329 863 12872 14,288 9.35% 14 15 70 47 3203 3,350 2.19% 0 9 111 196 480 1920 2,716 1.78% 287 969 2,021 7,384 14,401 127,681 152,743 100% Fuente: Secretaría de Ha ci enda y Crédi to Públ i co. 2012. Los altos sueldos de los funcionarios de la administración pública no se justifican en un país con 55.3 millones de personas viviendo en condiciones de pobreza. Si bien es necesario que exista un grupo de servidores públicos que administren los recursos y que gestionen profesionalmente iniciativas, proyectos y acciones para cumplir con los objetivos del gobierno y que cuenten con incentivos para una adecuada función y un compromiso ético con el desempeño honesto, la falta de una estructura que privilegie el ascenso bajo méritos promueve la aplicación de un gasto corriente improductivo y muchas veces clientelar. f. Antecedentes de las medidas de disciplina presupuestaria y contención del gasto para el Gobierno Federal en el periodo 2000-2013 Disciplina presupuestal, transparencia, racionalización, eficacia, eficiencia, administración al servicio de los ciudadanos y empresas, son palabras de uso obligatorio en materia de gasto público. En muchas economías estas palabras no son solo literatura, sino acción constante y hábito público. Por ello, es tiempo de que en México pasemos del programa y ajuste contable a los resultados concretos. Pasar de la idea de la ley, a la práctica del ejercicio republicano del gobierno, evaluando en qué medida el gasto y su reasignación impacta en el crecimiento económico y la generación de empleo. Los indicadores no deben ser más cuántos pesos se gastan por dependencia y su peso relativo en el aparato gubernamental, sino cuántos pesos hay que gastar para que las mexicanas y los mexicanos tengan empleo bien remunerado y las empresas sean competitivas. Lo demás, sigue siendo discurso. f.1. Medidas de racionalidad adoptadas durante el periodo 2000-2006 El 30 de marzo de 2006 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria la cual estableció en sus capítulos IV y V diversas disposiciones relacionadas con medidas de austeridad y disciplina presupuestaria. Sin embargo no se definieron lineamientos explícitos para reducir los recursos asignados a la contratación de servicios personales. Las propuestas se centraron únicamente en establecer bases generales para la modificación de las estructuras orgánicas de las dependencias por medio de adecuaciones presupuestarias compensadas, así como en la homologación de procesos de administración de recursos humanos. Otra parte importante tuvo que ver con la introducción del Servicio profesional de carrera, mismo que cuenta con su propia ley y cuyos balances no son del todo positivos. f.2. Medidas de racionalidad adoptadas durante el periodo 2006-2012 El día 4 de diciembre de 2006 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto con las medidas de Austeridad y Disciplina del Gasto de la Administración Pública Federal (APF) el cual impuso una reducción del 10 por ciento a los sueldos y salarios netos del Presidente de la República, de los secretarios y subsecretarios de Estado, oficiales mayores, titulares de unidad y puestos equivalentes en las dependencias y entidades paraestatales, respecto de los salarios cubiertos en diciembre de 2006. Asimismo integró a las propuestas: La disminución del 2% en la contratación de servicios personales Un ajuste del 5% en el gasto de operación de las dependencias y entidades de la APF, La contratación consolidada en compras de materiales, suministros y de servicios diversos Fijación de los niveles salariales de los servidores públicos de mandos medios, superiores y homólogos; Reducción al mínimo indispensable los gastos de representación y comisiones oficiales El resultado inmediato fue un ahorro de 25 mil 500 mdp, que se reasignaron en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el ejercicio fiscal 2007. Dentro de la reforma fiscal de 2007, el Gobierno Federal se comprometió a ahorrar el 20 por ciento del gasto de operación y administrativo de las dependencias del Gobierno Federal, esto es, un ahorro anual del 5% mínimo en el periodo 2008-2011. El 29 de mayo de 2009, la SHCP emitió en el DOF los Lineamientos de austeridad, racionalidad, disciplina y control del ejercicio presupuestario 2009, para promover una reducción en el gasto de operación y administrativo de las dependencias y entidades de la APF, de 3.5% del gasto de servicios personales y 6.4% de los gastos de operación, administrativos y de apoyo. Se cancelaron las contrataciones, las plazas vacantes y sus recursos; se establecieron medidas de ahorro y racionalidad en los rubros de materiales, suministros, servicios generales, comisiones oficiales, difusión e información, aportaciones a fideicomisos, donativos, asesorías, consultorías y comunicación social, entre otros. El resultado fue un ahorro por 35 mil millones de pesos. El 23 de julio de 2009, la SHCP anunció un segundo ajuste en el gasto público por 50 mil millones de pesos, para totalizar una reducción de gasto por 85 mil mdp. De esta manera para el periodo 2007-2009, la SHCP reportó ahorros por 145 mil mdp, (a precios de 2010), por concepto de ajustes en servicios personales, en el gasto de operación y administrativo de las dependencias y entidades de la APF. Por su parte, la Auditoría Superior de la Federación comprobó que los ahorros presupuestarios derivados del Programa Nacional de Reducción de Gasto Público emitido el 12 de marzo de 2010, ascendieron a 27,249.9 millones de pesos. Esta cifra representó casi el doble (96.2%) de la meta prevista para el ejercicio fiscal 2010 por 13,892.0 millones de pesos, y un avance del 53.9% respecto de la meta para el 2012. El problema, más allá de esta voluntad de reducción del gato corriente, es que tampoco existió evidencia de que los ahorros presupuestarios fueran destinados a los programas prioritarios del Gobierno Federal, conforme a los objetivos planteados. La lección es que además de la reducción del gasto, hay que dar seguimiento a qué se destinan los ahorros: no se puede salir de la taberna, para volver a entrar por la otra puerta. Además de ajustar el gasto, se trata de que las reasignaciones en serio nos ayuden a gastar mejor. f.3. Medidas de racionalidad adoptadas a partir de 2012 El 10 de diciembre de 2012, el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicano, Lic. Enrique Peña Nieto, dirigió un mensaje a la Nación haciendo el compromiso con la austeridad en el gasto. Señaló que “los gobiernos tienen la responsabilidad moral de ser medidos y austeros en sus gastos. El Gobierno que hoy inicia, tiene el compromiso de racionar el gasto corriente y destinar mayores recursos al gasto de inversión en obras, programas y acciones de beneficio directo a la población. En este marco, junto a la propuesta de Paquete Económico 2013, expediré un decreto que establezca medidas de austeridad y disciplina presupuestal en el ejercicio del gasto público. Un Gobierno eficaz debe ser capaz de hacer más con menos.” Entre los objetivos principales de este decreto se destacan: Promover un uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, Implementar acciones en materia de disciplina presupuestaria, y Modernizar a las dependencias y entidades de la administración pública federal. El Decreto incluye también medidas de ahorros para 2013, como la reducción de 5.0% en el concepto de sueldos y salarios para los niveles medios y superiores, lo que tendrá que generarse a partir de las reorganización de las áreas. Dicho recorte significará ahorros por 2,000 millones de pesos que podrán destinarse a gastos de inversión o apoyos de programas sociales. Lo que se busca es tomar medidas responsables, ordenadas y eficaces que admitan un mayor ahorro en materia de servicios personales, para que a partir de esto se presente un programa de mediano plazo de racionalidad de la administración pública federal. La lógica reactiva de reducción de gasto en los últimos años evidencia (a partir de los decretos sexenales) que las medidas tomadas responden a un escenario coyuntural. No se trata de una política constante y permanente y lo más importante, sustentada en la ley. Hay que caminar de manera firme para que no sólo se trate de manifestaciones unilaterales de voluntad que se expresan como decretos del ejecutivo, sino que sea la aplicación constante y perpetua de la ley, más allá de las coyunturas. Hacia ese sendero de responsabilidad perdurable y constante debemos avanzar. 2. Casos de disciplina presupuestal a. España Como parte de las medidas necesarias para hacer frente a la crisis económica global, España inició en el año 2010 un ambicioso programa de reformas a su administración pública basado en los siguientes ejes: a. Disciplina presupuestaria y transparencia pública. b. Racionalización del sector público: supresión de órganos y entidades duplicadas, ineficientes o no sostenibles. c. Mejora de la eficiencia de las administraciones públicas. d. Administración al servicio de los ciudadanos y las empresas Con las medidas adoptadas por el Gobierno desde finales del año 2011, y en el marco de disciplina presupuestaria, el déficit del conjunto de las Administraciones Públicas de España se redujo hasta el 6. 98% del PIB en 2012, frente al 8.96% registrado en 2011, lo que supone una corrección muy significativa en un contexto de fuerte caída de la actividad económica. Este «adelgazamiento» no es temporal, ni siquiera consecuencia última de la crisis, sino que desde el comienzo de la legislatura se está propiciando un cambio estructural en la Administración apoyado en criterios de eficiencia. Son muchas e importantes las reformas de Administración Pública llevadas a cabo en este último año y medio a iniciativa del Gobierno de la Nación. El conjunto de todas las medidas de reforma estructural de las Administraciones Públicas abordada por el Gobierno de España supondrán un ahorro de 37.620 millones de euros, para el periodo 2012-2016. Al final de este periodo, con la total implantación de las reformas, las Administraciones estarán ahorrando 17.534 millones de euros anuales con respecto a lo gastado en 2011. Las medidas de racionalización administrativa, supresión de organismos y estructuras, eliminación de duplicidades y mejora de la gestión de medios y servicios significarán unos ahorros acumulados totales de 6.440 millones de euros, a los que se sumarían los generados por las medidas ya cuantificadas en materia de empleo público. Y, cuando se produzca la total efectividad de las reformas, unos ahorros para ciudadanos y empresas de 16.295 millones de euros. b. Distrito Federal Durante la última década, el Gobierno del Distrito Federal ha emprendido una serie de iniciativas y acciones que buscan hacer más eficiente el gasto, entre los que destacan la aplicación de la Ley de Austeridad para el Gobierno del Distrito Federal, la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal y las Reglas para la Aplicación de las 10 Acciones para la Protección del Ingreso Familiar, Inversión y el Empleo. Desde 2003 con la abrogada Ley de Austeridad para el Gobierno del Distrito Federal y recientemente, como parte de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal decretada por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y puesta en vigor en 2010, la Ciudad de México cuenta con reglas taxativas sobre la disciplina en el gasto en servicios personales, vehículos, combustibles, papelería, viajes, sin excepción, en toda la administración pública del Distrito Federal. Ya son casi 10 años de esas disposiciones que sientan las bases jurídicas de un ejercicio de presupuesto republicano, austero, racional y eficiente. Con la aplicación de las Reglas para la Aplicación de las 10 Acciones para la Protección del Ingreso Familiar, Inversión y el Empleo, se estableció una reducción del 10% al salario de los Servidores Públicos del Distrito Federal, así como la reducción del 20% en los gastos de operación, asociados al gasto corriente, relacionados con vehículos, telefonía, fotocopiado, mobiliario y equipo de oficina. Estas medidas compensan de algún modo el trato poco favorable de la federación a los ingresos que a la Ciudad de México corresponden. Debemos retomar este ejercicio de disciplina, con independencia de seguir peleando por los recursos federales que corresponden a la Ciudad. 3. Objetivos de la iniciativa de austeridad: Calidad del Gasto En consecuencia, a partir de estos datos, se evidencia que hay que revisar y en su caso modificar las tendencias sobre cómo el gobierno federal ha venido actuando para ejercer el presupuesto destinado a gasto corriente, pues no ha sido un ejercicio en el que sobresalga la disciplina presupuestal, la austeridad administrativa y la eficiencia económica, pues el presupuesto en este concepto se destina, mayormente, a la alta burocracia. Desde una perspectiva integral, es posible identificar que en el ejercicio del gasto público, las reformas legales pasadas, y en las cuales tenemos especial interés, tienden a fortalecer los siguientes pilares: a) b) c) d) e) f) Equidad en el sistema de coordinación fiscal Presupuestación basada en resultados y orientación al desempeño Disciplina y racionalidad en el ejercicio del gasto Homologación de las cuentas nacionales Fortalecimiento del sistema nacional de fiscalización Fortalecimiento de la capacidad de entidades federativas y municipios de contar con ingresos propios En adición, hay que corregir la ineficacia del gasto de gobierno. No solamente se debe asegurar el ejercicio de los recursos en tiempo y forma (porque a veces ni el calendario presupuestal se cumple), de manera transparente y auditable, sino también asegurar su resultado. La evaluación del ejercicio del gasto debe tener como objetivo presentar el valor agregado que genera, es decir en cuanto contribuye al crecimiento económico, a la reducción de la pobreza y al avance en rubros para los que está diseñado: educación salud, seguridad, vivienda. El gasto del gobierno debería impulsar el crecimiento económico y la creación de empleo, para lo cual debe generar sinergias con el sector privado en temas como la infraestructura, facilitar la apertura y operación de negocios, elementos que son esenciales para incrementar la actividad productiva en México. Lo anterior, sin menoscabo de transitar hacia la transparencia, creación de sistemas de información en línea que permitan observar el presupuesto y el avance en el ejercicio del gasto. Esto implicaría llevar los informes de finanzas públicas a un “Sistema Inteligente de las Finanzas Públicas en México” que de manera mensual permita observar el porcentaje de avance por rubro y dependencia. Esto sería un elemento previo a un “Sistema de Evaluación Oportuno del Valor Agregado del Gasto Público Federal”. Sobre este tema insistiremos después, en otra oportunidad legislativa. Por ello, como parte de las medidas de ejercicio racional del gasto, proponemos reformar la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en específico modificar los artículos del capítulo de disciplina y racionalidad en el gasto, a fin de que la Federación ejerza los recursos públicos vinculados con gasto corriente con disciplina, austeridad y eficiencia para hacer frente a las necesidades de la población, a sus programas sociales, a una mejor prestación de servicios públicos. Esta iniciativa retoma las experiencias de los decretos de los Ejecutivos Federales, en especial el emitido en diciembre de 2012, los acuerdos y las leyes del Distrito Federal sobre austeridad y gasto eficiente, así como otras experiencias internacionales en el tema. Las principales acciones que se plantean son las siguientes: De carácter general Las disposiciones de disciplina y austeridad constituyen criterios generales de política económica y gasto eficiente, por lo cual son de cumplimiento insoslayable. En ningún caso el gasto administrativo y de apoyo podrá ser mayor en términos reales al ejercido durante el ejercicio presupuestal anterior. Los ahorros deberán destinarse a mitigar el déficit de origen o bien a financiar los programas prioritarios de la instancia que los genere. El Ejecutivo Federal deberá formular un Programa permanente de Uso Eficiente de los Recursos Materiales y Servicios Generales en la Administración Pública Federal y un Programa de Modernización Integral de las Estructuras Orgánicas de la Administración Pública Federal. Todo servidor público que se exceda en el gasto en bienes y servicios reembolsará el doble de su costo, sin perjuicio de otras responsabilidades. Ningún servidor público puede recibir remuneración mayor a las que señala la ley. Se eliminan los tabuladores autorizados por la autoridad administrativa y ahora todo tabulador debe ser establecido en ley expedida por el Congreso de la Unión. El poder legislativo, judicial o los órganos autónomos, siguiendo estos criterios deberán optimizar sus presupuestos. De carácter transitorio Para el ejercicio fiscal 2014 y 2015, el gasto en servicios personales se reducirá en el concepto de sueldos y salarios para niveles superiores del 10 por ciento para quienes percibieron en 2013 entre 1 y hasta 2 millones de pesos al año y del 15 por ciento para quienes percibieron más de 2 millones de pesos. Durante los ejercicios fiscales de 2014 y 2015 no se adquirirán o se sustituirán vehículos, salvo en el caso de las áreas prioritarias. Queda prohibido adquirir o sustituir vehículos para el uso de altos funcionarios. Cada dependencia deberá presentar un plan de ahorro del 10 por ciento real de su gasto de operación, objetivo que deberá cumplir para cada uno de los próximos tres ejercicios fiscales. Bienes y Servicios Se establecen las reglas sobre adquisición y sustitución de vehículos a lo estrictamente indispensable y con costos bajos según el precio del mercado. Tratándose de viajes oficiales sólo se podrán realizar aquellos estrictamente necesarios y plenamente justificados. Queda prohibido realizar viajes aéreos en primera clase. En materia de bienes y servicios, como lo son remodelación de oficinas, convenciones, exposiciones, seminarios, se sujetarán a lo estrictamente indispensable. Los bienes y servicios de uso generalizado deberá procurarse que sean de manera consolidada, conforme a la ley de adquisiciones federal. Se prohíbe cubrir con cargo al Presupuesto de Egresos, primas de seguros de gastos médicos mayores. No se realizarán adquisiciones de inmuebles sin la previa justificación costobeneficio y autorización en los términos de las disposiciones aplicables. Se enajenarán aquellos bienes improductivos u obsoletos, ociosos o innecesarios, a través de subastas consolidadas a través del Servicio de Administración y Enajenación de Bienes. Se deberán publicar en las páginas de internet de las dependencias y entidades con base trimestral el gasto de convenciones, ferias, simposios, reuniones, congresos, entre otros. LA SHCP coordinará los procesos de aseguramiento de los bienes del gobierno federal. Recursos Humanos Ningún servidor público podrá superar el monto de las percepciones y remuneraciones netas del Titular del Poder Ejecutivo Federal. No se podrán contratar honorarios con cargo al concepto de servicios personales (partida 1000). No se autorizarán bonos o percepciones extraordinarias ni gastos de representación para servidor público alguno de la administración pública federal, salvo autorización previa del titular de la SHCP. Habrá como máximo 10 asesores por dependencia o entidad de la Administración Pública Federal. Para hacer movimientos de personal y readscripciones sólo procederán las adecuaciones presupuestarias compensadas. quedan exceptuadas la creación de nuevas plazas propuestas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el órgano legislativo. Sólo tendrán secretario particular los funcionarios de alto nivel y quedan prohibidas las plazas de secretarios privados. Sólo habrá escoltas y vehículos blindados para las personas que por sus funciones y las de prevención e investigación del delito lo requieran. Los entes autónomos ajustarán sus criterios en el gasto de servicios profesionales por honorarios y que tampoco sean mayores a lo que percibe el titular del ejecutivo federal. Es fundamental hacer una revisión, y en su caso, modificación de las actuales reglas de disciplina presupuestal a fin de obligar a la Federación a cumplir con las atribuciones que la Constitución y las leyes establecen respecto de la eficiencia, eficacia y economía con que debe conducirse el manejo financiero de su presupuesto para gasto corriente, en especial, servicios personales. Desde hace tiempo, se han planteado iniciativas para establecer reglas específicas básicas a fin de que el gobierno federal gaste con eficiencia y con el rigor que corresponde a un gobierno eficiente y que se dé seguimiento, monitoreo y evaluación al destino de los recursos para las necesidades más apremiantes de la población, modificando las disposiciones aplicables para limitar el ejercicio discrecional, poco racional y superfluo de los recursos públicos y asegurar, en contrapartida, como lo exige cualquier mexicana y mexicano, un desempeño legal, orientado a resultados tangibles y necesario. Es hora de que las directrices de coyuntura se trasformen en principios de cumplimiento legal ineludible. Es una exigencia ciudadana legítima que debe tener traducción legal. En resumen, Si aplicamos unas cuantas medidas, podríamos obtener beneficios tangibles y evitar que los gastos del gobierno sean ineficientes e ineficaces. El gobierno federal hoy gasta más de tres veces de lo que hacía hace 10 años y con resultados limitados. Aun no se conocen el alcance de las medidas propuestas por el gobierno federal, pero de acuerdo con el Documento Cómo Gastar Mejor para Crecer, de Fundación Ethos, si se hubieran ahorrado uno de cada 10 pesos que gasta el gobierno federal, se acumularía una bolsa de 395 mil millones de pesos, cifra mayor a lo que se busca recaudar con la inminente reforma fiscal y a la propuesta de deuda adicional para el 2014 y la propuesta para 2015. Si se llevara a cabo una disminución de tan solo el 10% del presupuesto destinado a las remuneraciones de los funcionarios que ganan cuando menos un millón de pesos se generaría un ahorro de 3,948 millones5, cifra equiparable a las participaciones totales que recibieron en 2012 entidades federativas como Colima (3,613.7 mdp) y Baja California Sur (3,351.8 mdp). Además seguimos siendo un país altamente ineficiente en su operación, tan solo en las cámaras y seis dependencias, el rubro de Otros Gastos generó un incremento en el presupuesto 2013 de 56 mil 144 millones de pesos6, cifra similar al presupuesto para el 2014 del Poder Judicial. Si se aplicara una reducción del 5% al gasto programable de operación se podrían generar ahorros mayores a los 100 mil millones de pesos, incluyendo en esta estimación los que provienen de eliminar estructuras duplicadas y redundantes, simplificación administrativa, eliminación de viajes, comidas, gastos de representación, gastos de publicidad e imagen seguros médicos, reducción de salarios, entre otros. 5 2012: Los retos de México ante el Cambio de Gobierno. Centro de Investigación en Economía y Negocios. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Campus Ciudad de México. 6 ¿Cómo gastar mejor para crecer? Estudio sobre gasto público ante una reforma inminente. Ethos Laboratorio de Políticas Públicas. Septiembre 2013. Al día hay 964 mil empleados en el gobierno federal, sin incluir los órganos autónomos ni los organismos descentralizados. Estos empleados tienen prestaciones acumuladas de 304 mil millones de pesos. El 2.9% de ellos (28 mil empleados) reciben el 22% de todos los salarios pagados (67 mil millones). El promedio por empleado es de 2.4 millones, cuando en el sector privado el nivel de director es de 1 millón de pesos por empleado. Por lo tanto, una reducción del gasto en prestaciones de los servidores públicos de alto nivel, acompañado de las medidas señaladas en el gasto de operación, tiene un impacto importante en la contención del gasto innecesario del gobierno federal. Por todo lo anterior, y con la finalidad de que la denominación del capítulo IV de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria corresponda realmente al objetivo de disciplina y austeridad en el ejercicio del gasto corriente, especialmente en servicios personales, someto a consideración de la H. Cámara de Senadores, la siguiente: INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA EN MATERIA DE DISCIPLINA Y AUSTERIDAD A CARGO DEL GOBIERNO FEDERAL. ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforman los artículos 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70 y 71 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para quedar como sigue: CAPÍTULO IV De la Austeridad y Disciplina Presupuestaria Artículo 61.- Los ejecutores de gasto, en el ejercicio de sus respectivos presupuestos, deberán tomar medidas para racionalizar el gasto destinado a las actividades administrativas y de apoyo, el cual en ningún caso podrá ser mayor en términos reales al ejercido durante el ejercicio presupuestal anterior, sin afectar el cumplimiento de las metas de los programas aprobados en el Presupuesto de Egresos. Los ahorros generados como resultado de la aplicación de dichas medidas deberán destinarse, en primer lugar a mitigar, en su caso, el déficit presupuestal de origen y en segundo lugar a los programas prioritarios del ejecutor de gasto que los genere, sin contravenir lo establecido en el párrafo anterior, por lo no se podrán usar estos recursos para incrementar los gastos en servicios personales. El Ejecutivo Federal, por conducto de las instancias facultadas, establecerá los criterios generales para promover el uso eficiente de los recursos humanos y materiales de la Administración Pública Federal, a fin de reorientarlos al logro de objetivos, evitar la duplicidad de funciones, promover la eficiencia y eficacia en la gestión pública, modernizar y mejorar la prestación de los servicios públicos, promover la productividad en el desempeño de las funciones de las dependencias y entidades y reducir gastos de operación. Dichas acciones deberán orientarse a lograr mejoras continuas de mediano plazo que permitan, como mínimo, medir con base anual su progreso. A fin de lograr los objetivos descritos con anterioridad, el Ejecutivo Federal deberá formular un Programa de Uso Eficiente de los Recursos Materiales y Servicios Generales en la Administración Pública Federal y un Programa de Modernización Integral de las Estructuras Orgánicas de la Administración Pública Federal. El Programa de Uso Eficiente de los Recursos Materiales y Servicios Generales en la Administración Pública Federal será de observancia obligatoria para todas las Dependencias, Entidades y Órganos Desconcentrados de la Administración Pública Federal y será actualizado de forma bianual. I. El Programa de Uso Eficiente de los Recursos Materiales y Servicios Generales en la Administración Pública Federal considerará las siguientes directrices: a) Establecer mecanismos para monitorear anualmente la evolución de los recursos destinados a gasto corriente empleados por las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, a fin de frenar su incremento en el corto plazo y lograr una reducción gradual constante a mediano plazo. b) Promover el uso intensivo de las tecnologías de la información y comunicaciones a fin de reducir el costo de los recursos materiales y servicios generales del gobierno. c) Simplificar los procesos internos en las Dependencias y Entidades; eliminar todos aquellos que no están relacionados con las actividades sustantivas del ente público y que no contribuyan a la rendición de cuentas y la transparencia. Estas reingenierías de procesos deberán traducirse en una disminución de los costos de operación y costos de los servicios personales del ente público. d) Adoptar estándares generales y parámetros para la asignación de espacios de trabajo y uso de los recursos materiales comunes en toda la Administración Pública Federal, y e) las demás que sean necearías para cumplir su fin. II. El Programa de Modernización Integral de las Estructuras Orgánicas de la Administración Pública de la Administración Federal considerará las siguientes directrices: a) Contener el incremento del costo global de los servicios personales en las Dependencias, Entidades y Órganos Desconcentrados. b) Disminuir el porcentaje del presupuesto dedicado a servicios personales. c) Reorientar los recursos de la Administración Pública Federal, por medio de la eliminación y fusión de Dependencias, Entidades y Órganos Desconcentrados. d) Homologar de las condiciones laborales y prestaciones salariales de todos los servidores públicos de la Administración Pública Federal. e) Lograr una distribución eficiente de los recursos humanos al servicio de la Administración Pública Federal que permita hacer eficiente la actuación del gobierno. f) Modernizar la estructura de la Administración Pública Federal a fin de contar con recursos para atender las necesidades futuras de crecimiento del aparato gubernamental sin que esto signifique aumentar el porcentaje del presupuesto destinado a gasto corriente. Las dependencias y entidades deberán cumplir con los compromisos e indicadores del desempeño de las medidas que se establezcan en los programas a que se refiere el párrafo anterior. Dichos compromisos deberán formalizarse por los titulares de las dependencias y entidades, y el avance en su cumplimiento se reportará en los informes trimestrales correspondientes. ARTÍCULO 62.- Este capítulo establece los criterios generales de política económica y gasto eficiente que regirán para la elaboración, control y ejercicio anual del Presupuesto de Egresos que realicen los ejecutores de gasto, por lo cual su cumplimiento es forzoso. Se aplicará sin perjuicio de lo dispuesto por otros ordenamientos legales y la autoridad competente, en el ámbito de su competencia, interpretará y vigilará su debida observancia. Los Poderes Legislativo y Judicial y Entes autónomos, respetando su autonomía, evaluarán y ajustarán dichos criterios con la finalidad de optimizar sus presupuestos. Artículo 63.- En materia de gastos de vehículos, viajes oficiales, bienes y servicios, se estará a lo siguiente: I. Vehículos: Las unidades nuevas que se adquieran deberán tener un bajo costo conforme al mercado y ser las estrictamente indispensables para destinarse exclusivamente a uso oficial al servicio de servidores públicos de la Administración Pública Federal. Sólo podrán exceder el costo señalado en el párrafo anterior, los vehículos blindados que se adquieran por ser necesarios en atención a las funciones que realicen y los relacionados con la prestación directa de servicios públicos, obra pública o programas sociales. II. Viajes oficiales: Con excepción del titular del Ejecutivo Federal, los servidores públicos de la Administración Pública Federal sólo se podrán realizar los viajes oficiales estrictamente necesarios y debidamente justificados para el desarrollo sustantivo de sus funciones. Queda prohibido realizar viajes aéreos en primera clase. En todos los casos, los servidores públicos que efectúen el viaje oficial deberán remitir un informe del propósito de su viaje, los gastos efectuados y de los resultados obtenidos al Congresos de la Unión o en su caso a la Comisión Permanente dentro del plazo de 15 días hábiles, una vez concluido aquel. III. Bienes y Servicios: Los ejecutores de gasto deberán sujetar el gasto de los servicios de telefonía y fotocopiado, combustibles, arrendamientos, viáticos, honorarios, alimentación, mobiliario, remodelación de oficinas, equipo de telecomunicaciones, bienes informáticos, pasajes, gastos de orden social, congresos, convenciones, exposiciones, seminarios, espectáculos culturales o cualquier otro tipo de foro o evento análogo a lo estrictamente indispensable. Se promoverá la contratación consolidada de materiales, suministros, mobiliario y demás bienes, así como de los servicios cuya naturaleza lo permita, a través de licitaciones públicas con enfoques que permitan reducir costos, adoptando las mejores prácticas nacionales e internacionales. Las dependencias y entidades se abstendrán de realizar adquisiciones de inmuebles sin la previa justificación costo-beneficio y autorización en los términos de las disposiciones aplicables. Se enajenarán aquellos bienes improductivos u obsoletos, ociosos o innecesarios, a través de subastas consolidadas que se efectúen preferentemente a través del Servicio de Administración y Enajenación de Bienes, observando las disposiciones aplicables. Todo servidor público de quien se determine que utiliza los servicios arriba enlistados para uso no vinculado a su cargo en cantidad excesiva, deberá reembolsar el doble de su costo, sin menoscabo de las responsabilidades del orden civil o penal que pudieran derivar de la violación del presente ordenamiento. La autoridad competente establecerá las medidas necesarias para determinar que un servidor público utiliza los servicios arriba enlistados para uso no vinculado a su cargo. La Secretaría establecerá los valores unitarios que se consideran un uso excesivo y hará públicos los costos de referencia para el reembolso correspondiente. Los ejecutores de gasto de los bienes y servicios en materia de gastos de orden social, congresos, convenciones, exposiciones, seminarios, espectáculos culturales o cualquier otro tipo de foro o evento análogo, sólo autorizarán esos bienes y servicios hasta por un importe igual al ejercido en el ejercicio presupuestal anterior. Deberán integrar expedientes que incluyan, entre otros, los documentos con los que se acredite la contratación u organización requerida, la justificación del gasto, los beneficiarios, los objetivos y programas a los que se dará cumplimiento. Los ejecutores deberán publicar en sus páginas de internet con base trimestral el gasto a que se refiere el anterior párrafo. Los servidores públicos que no cumplan con lo establecido en este artículo incurrirán en falta grave. Artículo 64.- … I. Las remuneraciones que constitucional y legalmente correspondan a los servidores públicos de los ejecutores de gasto por concepto de percepciones; II. Las aportaciones de seguridad social; III. Las primas de los seguros que se contratan en favor de los servidores públicos y demás asignaciones autorizadas cuyo costo en ningún caso podrá exceder al de las aportaciones realizadas a la seguridad social, ni tener como finalidad conceptos que ya están contemplados en los mecanismos de Seguridad Social vigentes. Las dependencias y entidades solicitarán el apoyo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en la elaboración de sus programas de aseguramiento y manuales de procedimientos sobre la contratación de seguros y soporte de siniestros, en la determinación de sus niveles de retención máximos y en la prevención y disminución de los riesgos inherentes a los bienes con que cuenten, así como en el proceso de siniestros reportados a las compañías de seguros con las que mantengan celebrados contratos de seguros sobre bienes. IV. Las obligaciones fiscales que generen los pagos a que se refieren las fracciones anteriores, conforme a las disposiciones generales aplicables. ARTÍCULO 65.- El gasto en servicios personales se hará conforme al puesto o categoría que se les asigne, de conformidad con los tabuladores autorizados por Ley. Quedan prohibidos los manuales de percepciones o instrumentos análogos emitidos, validados, publicados o difundidos por cualquier autoridad administrativa. Ningún servidor público de la Administración Pública Federal, podrá percibir remuneraciones mayores a las señaladas en esa Ley. Ningún servidor público podrá superar el monto de las percepciones y remuneraciones netas del Titular del Poder Ejecutivo Federal. En materia de incrementos en las percepciones, deberán sujetarse estrictamente a las previsiones salariales y económicas a que se refiere el artículo 33 fracción II de esta Ley, aprobadas específicamente para este propósito por la Cámara de Diputados en el Presupuesto de Egresos, las cuales en ningún caso podrán ser superiores al porcentaje de aumento autorizado al salario mínimo vigente en el Distrito Federal durante el año correspondiente. Sujetarse, en lo que les corresponda, a lo dispuesto en las leyes laborales y las leyes que prevean el establecimiento de servicios profesionales de carrera, así como observar las demás disposiciones generales aplicables. En el caso de las dependencias y entidades, deberán observar adicionalmente la política de servicios personales que establezca el Ejecutivo Federal por conducto del Programa de Uso Eficiente de los Recursos Materiales y Servicios Generales en la Administración Pública Federal y del Programa de Modernización Integral de las Estructuras Orgánicas de la Administración Pública Federal. No se autorizarán bonos o percepciones extraordinarias ni gastos de representación para servidor público alguno de la administración pública federal, salvo autorización previa del titular de la Secretaría. Solamente contarán con Secretario Particular, el Presidente de la República, los Secretarios de Estado y los Subsecretarios o puestos homólogos. Queda prohibida la creación de plazas de Secretario Privado o equivalente. Sólo habrá, como máximo, diez asesores por Dependencia o entidad. Únicamente podrán disponer de escolta, en caso de ser necesario y por el plazo que se determine, los servidores públicos responsables de prevención e investigación del delito y de procuración de justicia, así como aquellos servidores públicos que la requieran en atención a sus funciones y/o temas concretos que atiendan, y sólo por el plazo que se determine, previa autorización del Presidente de la República, a través de la Secretaría. Esos servidores públicos y aquellos que en atención a sus funciones y/o temas concretos que atiendan y, si lo requieren, podrán utilizar automóviles blindados, previa autorización señalada en el párrafo anterior. Los servidores públicos que no cumplan con lo establecido en este artículo incurrirán en falta grave. ARTÍCULO 66.- No se permitirán traspasos de recursos que en cualquier forma afecten las asignaciones del capítulo de servicios personales aprobadas por Ley, excepto los casos que autorice la Secretaría, de conformidad con la normatividad aplicable. Asimismo, cuando se trate de readscripción de plazas, se deberá efectuar la transferencia de asignaciones presupuestales del capítulo de servicios personales a la unidad ejecutora que se adscriba. Procederá la transferencia de asignaciones presupuestales tratándose de readscripciones que cumplan la excepción señalada en el párrafo anterior y cuando la propia unidad ejecutora solicite transferir sus recursos. Los movimientos que realicen los ejecutores de gasto a sus estructuras orgánicas, ocupacionales y salariales, así como a las plantillas de personal, deberán realizarse mediante adecuaciones presupuestarias compensadas, las que en ningún caso incrementarán el presupuesto regularizable para servicios personales del ejercicio fiscal inmediato siguiente, salvo en el caso de la creación de plazas conforme a los recursos previstos específicamente para tal fin en el Presupuesto de Egresos en los términos del artículo 33, fracción II de esta Ley. En el caso de las Dependencias y Entidades, adicionalmente a lo dispuesto en el párrafo anterior, deberán observar las disposiciones generales aplicables al servicio profesional de carrera, distinguiendo entre aquellos casos contratados al amparo del artículo 34 de la ley de la materia, además de obtener las autorizaciones de la autoridad competente. Asimismo, las Dependencias y Entidades deberán mantener actualizados sus registros internos de plazas, empleos, los compromisos y pagos respectivos de conformidad con la ley general de contabilidad gubernamental. Los mandatos previstos en los artículos 65 y 66 se establecerán en el Programa de Uso Eficiente de los Recursos Materiales y Servicios Generales en la Administración Pública Federal y en el Programa de Modernización Integral de las Estructuras Orgánicas de la Administración Pública Federal. ARTÍCULO 67.- Los Entes Autónomos ajustarán sus criterios de economía y gasto eficiente con el fin de que el sueldo de los servidores y funcionarios públicos, así como los gastos por concepto de servicios profesionales con personas físicas con cargo al presupuesto de servicios personales, no sean mayores al salario del titular del Ejecutivo Federal previsto en la Ley. ARTÍCULO 68.- No procederá hacer pago alguno por concepto de servicios personales a servidores públicos de mandos medios y superiores de las Dependencias, Entidades y Entes autónomos cuyas estructuras orgánicas básicas o las modificaciones a las mismas no hubieran dictaminadas por la autoridad competente y sus respectivas percepciones aprobadas por Ley. ARTÍCULO 69.- Queda prohibido celebrar contratos de prestación de servicios profesionales por honorarios con personas físicas con cargo al presupuesto de servicios personales. ARTÍCULO 70.- ... La autoridad competente contará con un sistema de administración de los recursos humanos de las dependencias y entidades y para tal efecto estará facultada para dictar las normas de su funcionamiento y operación. El registro del personal militar lo llevarán las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina, según corresponda. Los Poderes Legislativo y Judicial y los Entes autónomos, por conducto de sus respectivas unidades de administración, convendrán con la Secretaría y la autoridad competente la manera de coordinarse en el registro del personal de dichos ejecutores de gasto, a efecto de presentar periódicamente la información correspondiente, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables. ARTÍCULO 71.- Salvo lo previsto en las leyes, el Ejecutivo Federal, por conducto de la autoridad competente, determinará en forma expresa y general los casos en que proceda aceptar la compatibilidad para el desempeño de dos o más empleos o comisiones con cargo a los presupuestos de las dependencias y entidades, sin perjuicio del estricto cumplimiento de las tareas, horarios y jornadas de trabajo que correspondan. En todo caso, los interesados podrán optar por el empleo o comisión que les convenga. TRANSITORIOS PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor a partir del primero de enero de 2013. SEGUNDO.- Publíquese en el Diario Oficial Federal para su debida observancia. TERCERO.- Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto. CUARTO.- Los ejecutores de gasto deberán realizar todas las adecuaciones administrativas necesarias para el debido cumplimiento del presente Decreto. Las medidas de austeridad en ningún momento irán en detrimento de la calidad en el desempeño de la función y administración pública. Los funcionarios responsables deberán presentar un programa de ajuste que lo garantice y el cual tendrán que evaluar de manera sistemática. QUINTO.- Los programas mencionados en el artículo 61 serán presentados por el Ejecutivo Federal a más tardar el 30 de enero de 2014. La Secretaría informará dentro de los dos primeros meses de cada ejercicio fiscal, a partir del 2014, los resultados obtenidos de los programas referidos. SEXTO.- Para el ejercicio fiscal 2014 y 2015, el gasto en servicios personales de la Administración Pública Federal se reducirá en el concepto de sueldos y salarios para niveles superiores respecto de lo autorizado para 2013. Dicha reducción será del 10 por ciento para quienes percibieron en 2013 entre 1 y hasta 2 millones de pesos al año y del 15 por ciento para quienes percibieron más de 2 millones de pesos. SÉPTIMO.- Durante los ejercicios fiscales de 2014 y 2015 no se adquirirán o se sustituirán vehículos, salvo en el caso de las áreas de seguridad nacional, salud, seguridad pública, atención a la población, y otras áreas prioritarias, siempre que sean para operación. Queda prohibido adquirir o sustituir vehículos para el uso de altos funcionarios. OCTAVO.- Cada dependencia deberá presentar un plan de ahorro del 10 por ciento real de su gasto de operación, objetivo que deberá cumplir para cada uno de los próximos tres ejercicios fiscales. Se informará al Congreso de la Unión de sus avances de forma semestral. SENADOR MARIO DELGADO CARRILLO Dado en el Salón de Sesiones del Senado de la República a 9 de octubre de 2013.