Globalización El camino hacia el futuro

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Vicepresidenta de la Comisión Europea
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IATA: Cumbre mundial del transporte
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Señoras y Señores:
La globalización de la economía mundial no constituye una opción que podamos o
no secundar, se trata de un hecho irreversible, y aunque son muchos los que dan la
bienvenida a las nuevas oportunidades que ofrece, sigue habiendo quien no parece
estar del todo convencido. Con toda mi comprensión para las buenas intenciones
que sin duda albergan los manifestantes que hacen que las cumbres de la OMC, y
más recientemente la cumbre americana celebrada en Quebec, parezcan
auténticas batallas campales, conviene instarles a que, ellos también, reflexionen
sobre el hecho de que es imposible dar marcha atrás y volver al antiguo modelo de
economía.
De tan ruidosas protestas, no obstante, debemos aprender que el ciudadano tiene
fundadas preocupaciones que han de tomarse en serio, que la globalización no
puede sustentarse sobre la antigua máxima del "laissez-faire", que deberemos
evitar el retorno a un capitalismo al estilo del siglo XIX. Debemos aprender que es
fundamental que los legisladores creen una estructura para la industria que
garantice el respeto de los requisitos básicos de responsabilidad social y
medioambiental y que aplique de forma eficaz las normas de seguridad y
competencia de esta nueva economía global.
Estoy convencida de que se le haría un gran servicio a la industria dotándola de un
conjunto de normas que le permita competir de forma responsable en la economía
mundial, en lugar de favorecer una situación en la que la globalización la fuerce a
adoptar medidas extremas de recorte y, por consiguiente, a asumir una imagen
pública negativa.
Suponiendo que se aplica un conjunto de normas adecuado, la cada vez mayor
interdependencia de la economía mundial a que llevaría la globalización contribuiría
a hacer del mundo un sitio más seguro y a elevar el nivel de bienestar de un
número cada vez más amplio de gente.
Hoy tratamos la globalización en el contexto de la aviación civil y debemos
preguntarnos si el marco reglamentario existente en este sector es el adecuado
para apoyar esta tendencia de forma conveniente. La respuesta es, por supuesto,
no. El transporte aéreo es fundamental para que la economía global funcione, pero,
irónicamente, es en este sector donde el esfuerzo de globalización se está
rezagando. La estructura que regula la aviación está completamente desfasada y
no da respuesta de ningún tipo a las justas necesidades y preocupaciones tanto del
público como del sector.
¿Qué es lo que no está bien y qué es lo que debe hacerse para garantizar que el
sector de la aviación pueda seguir desempeñando un papel de liderazgo en esta
tendencia sin dar la espalda a las necesidades de los viajeros y teniendo en cuenta
los deseos de las poblaciones cercanas a los aeropuertos?
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Ante este auditorio no deberé insistir más en lo obsoleto de la estructura de los
acuerdos bilaterales de los servicios aéreos. Tal vez hayan sido muy útiles a la
industria de la aviación a lo largo de sus años de desarrollo y durante el periodo de
control gubernamental, pero ahora que se trata de un sector comercial consolidado,
estos acuerdos se revelan cada vez más desfasados y mal adaptados a las
necesidades de los operadores globales. Aún hoy en día muchos de estos
acuerdos contienen cláusulas de designación restrictivas, que limitan el número de
compañías que pueden ser designadas, con límites por lo que se refiere a las rutas
y aeropuertos que pueden cubrirse, y con unos sistemas de aprobación de tarifas
que prohíben la competencia de precios.
Es verdad que se han registrado ciertos progresos gracias al éxito de la política de
los EE.UU. en favor de los "cielos abiertos", lo que ha hecho que muchos países
modernicen sus acuerdos con los Estados Unidos. No obstante, seamos francos, ni
siquiera estos acuerdos de "cielos abiertos" abren la vía a una globalización
responsable y siguen siendo de carácter bilateral. Además:
•
Se mantienen las disposiciones tradicionales en materia de propiedad y control,
pero se prohíbe la designación de líneas aéreas extranjeras. Ello significa la
imposibilidad de llevar a cabo fusiones transfronterizas y que las líneas aéreas
no pueden establecerse en otros mercados. En un intento por superar estas
restricciones se han desarrollado alianzas que ofrecen mayores redes a las
líneas aéreas, pero que también mantienen un alto grado de incertidumbre y
hacen que los costes sigan siendo innecesariamente elevados.
•
No se dirigen a los mercados nacionales de transporte aéreo y por lo tanto
excluyen la competencia extranjera de una gran parte del mercado total de la
aviación.
•
No se liberaliza el régimen de arrendamiento financiero con tripulación, lo que
limita la flexibilidad operativa.
•
No se trata la importante cuestión de las normas de competencia y por lo tanto
sigue siendo difícil para las compañías aéreas recibir aprobación para los
necesarios acuerdos de cooperación y para las autoridades antimonopolio
controlar los acuerdos de cooperación entre líneas aéreas y los abusos debidos
a las posiciones dominantes.
•
Por último, no se incluyen disposiciones significativas sobre asuntos tan
importantes como el acceso a aeropuertos congestionados, las cuestiones
sociales y medioambientales, etc.
Incluso los acuerdos multilaterales concluidos entre los EE.UU. y algunos de sus
socios en la CEAP no tratan estas cuestiones fundamentales.
En mi opinión, existe una contradicción básica hoy en día en la industria. Por un
lado, tenemos compañías aéreas que operan a escala global y alianzas entre
compañías cuyos socios proceden de multitud de países. Por otro lado, existen
acuerdos bilaterales centrados exclusivamente en el mercado entre dos Estados.
Esta contradicción no puede superarse mediante la creación de un régimen de
cielo abierto, porque ello no altera la naturaleza básica bilateral del acuerdo. No
creo que el enfoque bilateral funcione realmente. Por lo tanto, lo que hace falta es
una estructura reguladora multilateral que dé respuesta a las necesidades de una
industria global.
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En diciembre de 1999, el entonces Ministro de Transportes de EE.UU., Sr. Slater,
organizó un interesante acto en Chicago bajo el título "Más allá de los cielos
abiertos". En dicha ocasión tuve la oportunidad de presentar la visión europea del
futuro de la aviación civil internacional, que fue recibida con gran interés. Me
complace poder ahondar hoy en este tema.
Hace aproximadamente 15 años, a raíz de una decisión del Tribunal de Justicia, la
Unión Europea se enfrentó a la necesidad inmediata de cambiar la estructura
bilateral de los acuerdos entre los 15 Estados miembros y sustituirla por un sistema
comunitario. A lo largo de estos 15 años se ha desarrollado un conjunto integrado
de normas y reglamentos que parece responder ampliamente a las necesidades de
la industria y a la protección del público. Tal vez se puedan extraer lecciones
interesantes de esta evolución.
La primera lección es que la total liberalización de los derechos de tráfico, incluidas
la 5ª y 7ª libertad y el cabotaje, no constituye una revolución, dado que los
pasajeros de vuelos de corta distancia prefieren servicios fiables de la 3ª y la 4ª
libertad sobre los de la 5ª libertad, más expuestos a los retrasos. Las grandes
compañías aéreas operan en un entorno competitivo y necesitan grandes centros
de operaciones, lo que dificulta el funcionamiento de los servicios del régimen de 7ª
libertad y cabotaje. Por lo tanto, la flexibilidad obtenida mediante la liberalización de
los derechos de tráfico permite una utilización más racional de la flota, pero no
cambia totalmente las pautas de funcionamiento en vigor.
La segunda lección es que el derecho de libre establecimiento es de vital
importancia para la competencia. A pesar de que este derecho se ha reconocido
desde hace ya algunos años a las compañías europeas, la restricción dominante en
la designación de las compañías extranjeras para operar en rutas procedentes y
con destino a la Comunidad ha disuadido a las compañías del ejercicio de este
derecho. Afortunadamente, se han tomado algunas iniciativas importantes en este
ámbito y compañías como Air UK y Virgin Express han introducido una fuerte
competencia en beneficio de los consumidores en algunos mercados europeos que
de otro modo estarían totalmente dominados por una sola compañía.
La tercera lección es la absoluta necesidad de contar con autoridades de
competencia fuertes e independientes en un mercado liberalizado y competitivo.
Aún más, en los casos en los que las compañías aéreas o alianzas de compañías
atienden mercados que sobrepasan las fronteras nacionales, las leyes nacionales
en materia de competencia y las disposiciones de aplicación nacionales son
instrumentos insuficientes para tratar las asuntos de competencia. Habrá que pasar
a la actuación internacional ante los carteles y a la cooperación internacional en
materia de control de las operaciones de concentración. Ello no significa que haya
que crear una instancia policial con competencias a nivel mundial, sino que las
distintas autoridades nacionales o regionales deberán poder trabajar
estrechamente y confiar mutuamente en su labor. Hoy en día, alrededor de 60
estados disponen de normas antimonopolio de control de las fusiones. Por
supuesto, estas leyes no siempre coinciden, pero reflejan un enfoque común en
materia de competencia y suministran una base adecuada para la colaboración.
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La cuarta lección es que son necesarias medidas de acompañamiento para que el
mercado se desarrolle de forma armoniosa y socialmente responsable. Es preciso
dotarse de normas claras para proteger a trabajadores y pasajeros de los efectos
negativos de una fuerte competencia. La OACI ya ha desarrollado normas de
seguridad, pero la aplicación e interpretación de las normas y prácticas
recomendadas emanadas de esta organización internacional exigen una garantía
de uniformidad y fiabilidad. Son también necesarias medidas en el ámbito de la
gestión del tráfico aéreo y de los aeropuertos para aumentar la capacidad y
garantizar la seguridad y eficacia de las operaciones, etc.
Permitan que me detenga aquí para dejar claro algo. Por supuesto que soy
consciente de que la experiencia europea no puede trasladarse sin más a escala
mundial y de que serán precisas grandes dosis de imaginación para desarrollar una
estructura normativa para la aviación que permita gestionar una globalización
responsable en este sector. No obstante, tengo la esperanza de que a partir de la
experiencia ganada y mediante la combinación de distintos elementos de la
evolución que está teniendo lugar a nivel mundial podamos alcanzar una solución
multilateral viable.
También soy consciente de que los procesos de integración regional no se limitan a
Europa, otras zonas del mundo están dando importantes pasos para derribar los
muros legales que han mantenido sus mercados separados durante demasiado
tiempo. Ello ha traído consigo la aparición de una serie de mercados regionales
liberalizados en el sector de la aviación. Ejemplos de estos avances los constituyen
el Pacto Andino, el Acuerdo de servicios aéreos de la Comunidad del Caribe y el
Acuerdo de Fortaleza, en Sudamérica, las Libertades Intra-árabes del programa del
transporte aéreo en Oriente Medio, el Acuerdo de Banjul y la Decisión
Yamoussoukro II en África, etc. Otras iniciativas similares se están desarrollando
entre otros grupos de países.
Está claro que los acuerdos de este tipo están siendo cada vez más frecuentes en
distintas zonas del mundo y con distinto alcance. No obstante, aún no ha sido
posible establecer vínculos entre las distintas zonas de forma que las compañías
aéreas puedan beneficiarse de mercados liberalizados más amplios, pero la
Comisión está actuando en este sentido y trata de establecer relaciones con estas
regiones del mundo.
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•
Como ya he dicho antes, la política de cielos abiertos de los EE.UU. ha traído
consigo un cambio radical en la forma de regular el transporte aéreo de los
gobiernos. Ha demostrado que un control estricto de la capacidad, las rutas y el
tráfico no hace sino obstaculizar el desarrollo del transporte aéreo. El hecho de
que la Comisión haya puesto en marcha una acción judicial contra los Estados
miembros que han concluido un acuerdo en régimen de cielo abierto con los
EE.UU. no significa de ninguna manera que no esté de acuerdo con muchos
aspectos de esta iniciativa. Pero al establecer sus propios tratos con los EE.UU.
éstos Estados miembros han desoído sus obligaciones legales con la
Comunidad y han confirmado la fragmentación del mercado europeo.
No obstante, el marco que ofrecen los acuerdos de cielo abierto no responde a las
necesidades de Europa ni de una industria en proceso de globalización. Por lo
tanto, es preciso ir más lejos.
5
•
Un elemento importante a considerar lo constituye el trabajo realizado por la
OMC. Al contrario de lo que ocurre con otros sectores de servicios, el transporte
aéreo aún está cubierto de forma marginal por el Acuerdo General sobre el
Comercio de Servicios. En el proceso de evaluación, la UE ha insistido en el
estudio detenido de nuevos elementos que podrían ser incluidos en el Acuerdo.
Debería estudiarse la liberalización adicional de todos los servicios que
permiten operar a las líneas aéreas, como los servicios de tierra, gestión
aeroportuaria y OHDVLQJ. También deberíamos examinar la forma de aprovechar
el sólido marco legal de la OMC para realizar progresos en algunas normas
básicas de aviación civil, como el derecho de tránsito.
No espero milagros de este enfoque, pero el Acuerdo del GATS ofrece una
estructura multilateral que nos permitirá globalizar algunos elementos del sector del
transporte aéreo. Por lo que se refiere a la inclusión de derechos de tráfico, tengo
que admitir que no disponemos de una masa crítica de países que permita un
progreso real en este sentido, por lo que tenemos que estudiar otras alternativas.
•
Una tercera forma de alcanzar nuestro objetivo es seguir avanzando en los
procesos de integración regional y, en concreto, sobre el ejemplo del mercado
común europeo del transporte aéreo. Como ya he dicho anteriormente, se
pueden sacar importantes lecciones de esta iniciativa, que ha sido muy útil para
los 15 Estados miembros. Se utilizó con éxito como base para el acuerdo entre
la Comunidad y Noruega y Suecia en 1992, y para el acuerdo entre la
Comunidad y Suiza en 1999. Además, el acuerdo con alrededor de 10 estados
vecinos de Europa Central y del Este garantizará fundamentalmente la plena
aplicación de toda la normativa comunitaria pertinente en dichos países,
incluidas las normas de competencia y otras medidas de acompañamiento.
Este enfoque ofrece grandes ventajas al poner a disposición de las compañías
comunitarias y de estos países un mercado más amplio, una mayor flexibilidad
y al dar respuesta a las necesidades de viajeros y ciudadanos en materia de
seguridad y de protección del medio ambiente.
Otros Estados vecinos, como por ejemplo Marruecos, han expresado su interés por
seguir este ejemplo y desean establecer contactos con la Comisión en este sentido.
Es evidente que habrá que estudiar cuestiones importantes de carácter
institucional, pero en general tengo una actitud positiva ante esta iniciativa, de
cuyas consecuencias he encargado un estudio a mis servicios. Otros Estados del
Norte de África y del Medio Oriente pueden seguir este ejemplo, pudiéndose
alcanzar acuerdos en este sentido dadas las estrechas relaciones que mantienen
con la Comunidad.
Está claro que cada uno de estos acuerdos diferirá en los detalles, pero lo que
interesa es la filosofía que los anima. De hecho, creemos que el enfoque adoptado
en los acuerdos regionales responde mejor a las necesidades de una globalización
responsable y deberá ampliarse a otras regiones y continentes, incluidos los
EE.UU.
Nuestro objetivo se comprende mejor al estudiar nuestra propuesta de Espacio
Aéreo Transatlántico Común. En esta propuesta la Comisión establece su visión de
una estructura reguladora que permitirá a las compañías aéreas beneficiarse de la
liberalización, al tiempo que los reguladores mantienen los instrumentos necesarios
para garantizar el buen funcionamiento del mercado. Los elementos clave de estas
propuestas son:
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•
El acuerdo no debería tener, en última instancia, un límite geográfico aunque en
un primer momento la iniciativa corra a cargo de los EE.UU. y Europa, como
mayores mercados mundiales del transporte aéreo. El acuerdo deberá cubrir
progresivamente nuevas regiones hasta constituir la base para una sistema
multilateral mundial.
•
Eliminación de las barreras artificiales para el acceso y entrada al mercado. Las
compañías aéreas de las Partes Contratantes deberán tener plena libertad para
suministrar servicios hacia o desde cualquier punto del territorio cubierto por el
acuerdo y dentro del mismo.
•
Eliminación de las barreras a la inversión transfronteriza, las compañías aéreas
serán libres de invertir en compañías aéreas establecidas en el territorio de otra
Parte o establecer compañías aéreas propias.
•
Estricta aplicación de las respectivas legislaciones en materia de competencia y
estrecha cooperación entre las autoridades de competencia de las Partes en el
ejercicio de sus deberes con el objeto de evitar conflictos y desarrollar
gradualmente enfoques comunes con respecto a las cuestiones clave en
materia de competencia.
•
Convergencia de las normas aplicables en áreas tales como medio ambiente,
seguridad, protección, políticas sociales e incluso derechos del pasajero, y
posterior desarrollo de tales normas. Se trata, por supuesto, de un proceso
dinámico que exige la estrecha cooperación de los responsables políticos y
requiere la confianza y el reconocimiento mutuos.
Pueden ver que se trata de una propuesta ambiciosa, pero la respuesta europea es
muy alentadora. Las compañías aéreas europeas están convencidas, en general,
de que el régimen normativo propuesto constituye la mejor forma de dar respuesta
a sus requisitos en una economía global y que la Comisión deberá continuar con
este trabajo. Muchos Estados miembros de la Comunidad han valorado el Espacio
Aéreo Transatlántico Común como la mejor respuesta a la globalización. No
obstante, algunas cuestiones legales e institucionales les impiden de momento dar
luz verde al inicio de las negociaciones.
Es alentador saber que la Organización de la Aviación Civil Internacional tiene
prevista una gran conferencia internacional para marzo de 2003 con el fin de
discutir sobre la progresiva liberalización del transporte aéreo internacional, con
temas como las salvaguardas para garantizar una competencia leal, la protección,
la seguridad y medidas especiales destinadas a los países en desarrollo. Éste será
un foro magnífico para examinar los pros y los contras de las 3 iniciativas antes
descritas y para explorar el camino y los medios para poner en pie una nueva
estructura.
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Es evidente que cada Estado se encuentra en una fase distinta de desarrollo y lo
que es válido en uno no lo es en el otro. No creo, por lo tanto, que ninguno de los
enfoques descritos suponga la única y exacta solución para que el mundo inicie la
globalización en el sector del transporte aéreo. No obstante, sí creo que ofrecen
una base firme para el diseño y establecimiento de una nueva estructura
reguladora y que constituyen una señal para las instancias reguladoras del mundo
en el sentido de que los acuerdos bilaterales tradicionales ya no son una solución
satisfactoria.
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Por lo que se refiere a la Comisión Europea, ya he indicado que debemos trabajar
en el establecimiento de una estructura que no sólo trate de abolir restricciones
obsoletas al acceso al mercado, la inversión extranjera, la designación, etc., sino
que también contenga las salvaguardas necesarias tanto para la industria como
para el público. A estas alturas no debemos bloquearnos con soluciones parciales,
sino prepararnos para dar un paso cualitativo y crear un contexto normativo
completo y exhaustivo.
Estamos muy preocupados por el elevado nivel de concentración y consolidación
en el mercado de los EE.UU., en el que un pequeño número de megacompañías
dominan el mercado y en el que no podrá garantizarse un nivel suficiente de
competencia a más largo plazo. Los efectos ya son palpables en el mercado
comunitario a través de las diversas alianzas. Por lo tanto, las normas deberán
garantizar un mercado competitivo que evite la posición dominante de unos pocos
agentes y la entrada al mercado de nuevas compañías. Ello requiere autoridades
de competencia eficaces e independientes que puedan colaborar en la aplicación
de las normas.
Asimismo nos preocupa el hecho de que los pasajeros parecen no obtener siempre
el trato que merecen y por el que han pagado. Por lo que se refiere a la
responsabilidad, el Convenio de Montreal de 1999 constituye un paso importante.
La Comisión decidió recientemente ratificar dicho Convenio. No obstante, es
preciso hacer mucho más y la cuestión de los derechos de los pasajeros deberá de
abordarse de forma extensa en cualquier nueva normativa. Tanto en EE.UU. como
en Europa se está trabajando para definir mejor los derechos de los pasajeros y
prestarles mayor protección.
Creemos también que la globalización no debería conseguirse a expensas de los
trabajadores del sector. Pilotos, tripulación de cabina, personal de tierra y otros
colectivos que trabajan en este sector deberán ver garantizada la protección de sus
condiciones laborales en el mismo nivel que corresponde a sectores comparables.
Estimamos que deberá velarse por el respeto de sus derechos en este sentido. Es
fundamental un diálogo ininterrumpido con los sindicatos a la hora de desarrollar
las normas.
Ciertamente existe preocupación sobre la habilidad de las compañías para
mantener niveles de seguridad en un entorno global de competencia y deberemos
garantizar que dichos niveles no se vean afectados. Es preciso establecer
organizaciones multilaterales en materia de seguridad, que colaboren
estrechamente entre sí y desarrollen normas comunes. La propuesta de creación
de una Agencia Europea de Seguridad Aérea es un paso importante en esta
dirección.
Por último, es preciso velar por que la escasez en materia de gestión del tráfico
aéreo y de capacidad de los aeropuertos no se utilice por parte de los Estados
como pretexto para la creación de barreras nuevas y artificiales para la industria y
por que la capacidad disponible se asigne de forma equitativa y eficaz. Nuestra
propuesta para el cielo único hace frente a la ineficacia de la gestión del tráfico
aéreo en Europa, mientras que el Reglamento sobre la asignación de franjas
horarias está siendo modificado para dar una mejor respuesta a las necesidades
actuales.
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La Comunidad Europea es un nuevo actor en el mundo de la aviación civil
internacional, sus actividades se han concentrado principalmente, en consecuencia,
en el desarrollo y la aplicación de normas al mercado interno. No obstante, la
Comunidad asumirá también cada vez más la responsabilidad de establecer
acuerdos entre el mercado europeo y terceros países, que también afectarán a
áreas como la gestión del tráfico aéreo, la seguridad, la protección y el medio
ambiente, en las que la Comunidad ha desarrollado un exhaustivo conjunto de
normas, y representará a sus 15 Estados miembros en los foros internacionales.
He intentado resumir nuestra posición en el debate sobre la globalización. La
Comunidad es firme partidaria de la abolición de las barreras nacionales y de la
creación de un mercado mundial integrado, pero sólo si su establecimiento se
aborda de forma responsable. Esto significa que la estructura bilateral existente de
la aviación civil internacional deberá ser sustituida por un marco global que
establezca una serie de normas mínimas para la industria que garanticen el juego
limpio. He definido una serie de iniciativas a nivel mundial que van en esta
dirección, incluidas las actividades de la Comunidad en pos de este objetivo,
porque creo que la aviación no sólo tiene un papel fundamental a la hora de hacer
que funcione la economía global, sino que debería ser un sector líder en el
desarrollo de un marco que se necesita urgentemente.
Gracias por su atención.
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