Análisis Pro Reforma

Análisis de Iniciativa que Dispone Aprobar Reforma a la Constitución Política
de la República de Guatemala
(Iniciativa de Ley 4028, impulsada por Pro-Reforma)
1. El modelo de Estado Constitucional
La construcción moderna de los modelos de Estado, ha pasado desde el Estado
liberal, hasta el Estado social y democrático de derecho. En este devenir histórico,
la crisis del Estado liberal tiene lugar porque los derechos se habían convertido en
simples declaraciones formales (retóricas), sin contenido material. Por su parte el
Estado social y democrático de derecho, implicó una trasformación social, política
y
económica.
Ésta
se
caracterizó
en
cuanto
al
Estado
Social,
por
el
reconocimiento y protección de los derechos sociales, tales como salud, educación
y trabajo, con la intervención de los poderes públicos organizando el modelo
económico.1
El Estado democrático se orienta a la materialización de los derechos a la
libertad e igualdad, que posibiliten la mayor participación de la persona en los
aspectos de la vida social y política, como factores esenciales que facilitan el
desarrollo integral de la misma. Esta dimensión de la democracia no se limita
únicamente al tema de la participación electoral, sino en todos los órdenes de la
vida social, política y económica que le pueden favorecer o afectar su desarrollo
como persona. Implica también que la participación de la persona no puede
limitarse por ninguna condición, tales como sexo, edad, raza o por cualquier otro
aspecto con fines discriminatorios.
Esto está reconocido en la Constitución
Política de la República de Guatemala en los artículos 1, 2, 4, 5, 12, 28.
1
Suárez Sánchez Alberto, Debido Proceso. Pág. 27
Finalmente el Estado de Derecho, conlleva la sujeción de todas las personas,
especialmente del poder público al imperio de la ley, además, consustancial al
Estado de derecho plantea la división de poderes estatales y la no subordinación
entre los mismos;
el Estado Derecho basa su legitimidad en la adecuación a
limites racionales y al respeto irrestricto a los derechos humanos, a través de la
observancia de derechos,
garantías y libertades fundamentales, como el de
legalidad, separación de poderes, independencia judicial, mínima intervención,
entre otros.2
La Constitución Política de la República reconoce la división e
independencia de poderes en los artículos 141 y 203.
Nuestra Constitución Política de la República (en adelante CPRG) ha establecido
las bases para construir
un modelo de Estado Social y Democrático de
Derecho,3
organiza
para
ello
se
en
forma
de
república
democrática
y
representativa, el fundamento de su legitimidad es el respeto de los derechos
humanos y su fin supremo es la realización del bien común. Artículos 1, 2, 3,4,
152.
Los siguientes artículos de la CPRG fundamentan la orientación del Estado social y
democrático de derecho en Guatemala: artículo 1. Protección de la persona y la
familia como objeto de organización del Estado. 2. Deberes del Estado a garantizar
a los habitantes la vida, la libertad, la justicia, la paz y el desarrollo integral de la
persona; artículo 3. Derecho a la vida; artículo 4. Derechos de libertad e igualdad
para hombres y mujeres. Articulo 5. Libertad de acción. 51 Protección a menores y
ancianos; 58 Identidad Cultural; 71, Derecho a la Educación; 94, Obligación del
Estado sobre salud y asistencia social; 97, Medio ambiente y equilibrio ecológico;
99, Alimentación y Nutrición; 100, Seguridad Social; 102, Derechos sociales
mínimos de la legislación del trabajo; 108, Régimen de los trabajadores del Estado;
En este sentido. Díaz Efraín. Estado de derecho y sociedad democrática. Pág. 17
Esta construcción teórica se atribuye entre otros autores a Herman Heller citado por García Pelayo,
Manuel. Las transformaciones del Estado Contemporáneo. Pág. 12
2
3
118 Principios del régimen económico y social; 119 Obligaciones del Estado, entre
otros.
2. Grandes problemas nacionales y acuerdos de paz
A pesar del reconocimiento constitucional del Estado Social y Democrático de
Derecho, el Estado de Guatemala enfrenta serios problemas históricos que en
buena medida propiciaron el conflicto armado que duró 36 años y que generó
miles de víctimas que sufrieron graves violaciones a sus derechos humanos; estos
problemas históricos principalmente están directamente asociados a la impunidad,
la desigualdad económica, social y política de las grandes mayorías de la
población: pueblos indígenas, mujeres, niñez y adolescencia, lo que en la práctica
implica que las personas pertenecientes a estos grupos sociales no disfruten sus
derechos en condiciones de igualdad que el resto de ciudadanos.
A pesar del retorno a la democracia y la firma de los acuerdos de paz, así como de
varios esfuerzos emprendidos por diversos sectores políticos, sociales y el apoyo
de la comunidad internacional, los problemas históricos indicados en el párrafo
anterior no se han resuelto, más bien se han profundizado en la última década.
Dichos problemas no necesariamente devienen del diseño constitucional sino de
una estructura social profundamente desigual y discriminatoria que ha pervivido
desde varios siglos y que aún no se ha podido desmontar; asimismo esta estructura
social ha permitido que la práctica de impunidad perviva y que en la actualidad la
falta de castigo para los delitos de las graves violaciones a los derechos humanos
sea un elemento que alimenta más la impunidad y la violencia social. El conflicto
armado interno evidenció las contradicciones históricas de naturaleza social,
económica, política y cultural de Guatemala. Entre ellos los grandes problemas
nacionales:
a. El racismo, la subordinación y la exclusión de los pueblos indígenas;
b. La subordinación y exclusión de las mujeres, la niñez y la juventud;
c. La exclusión económica y política de la mayoría de la población
d. Una estructura socioeconómica que favorece la concentración de la riqueza y
poder en pocas manos;
e. El autoritarismo y la violencia como forma de atender los conflictos sociales.
f. La debilidad institucional del Estado para cumplir sus funciones de garante y
promotor del respeto de los derechos humanos individuales y colectivos;
g. Un sistema de Justicia burocrático, discriminatorio e influenciado por los
intereses e influencias de poderes fácticos, que facilita la impunidad de los delitos
en graves de las graves violaciones a los derechos humanos tanto del conflicto
armado como los del presente;
h. La pervivencia de estructuras de seguridad y prácticas ilegales que no permiten
consolidar un sistema de seguridad ciudadana respetuosa de los derechos
humanos.
La anterior problemática hace necesario avanzar a la materialización de Estado
Social y Democrático de Derecho que consagra nuestra Constitución Política de la
República, como forma de garantizar tanto los derechos individuales como los
derechos colectivos de todos y todas.
Ante tal situación los Acuerdos de Paz deben ser asumidos como compromisos
políticos de Estado, específicamente el “Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los
Pueblos Indígenas”, el “Acuerdo sobre aspectos Socioeconómicos y situación
Agraria”
y el “Acuerdo sobre El Fortalecimiento del Poder Civil y Función del
Ejército en una Sociedad democrática”, los que definieron algunos aspectos
centrales para retomar el modelo de Estado constitucional y superar los grandes
problemas históricos del país, tales como:
i. Mejorar, modernizar y fortalecer el Estado y su sistema de gobierno republicano,
democrático y representativo;
ii. Reconocer la identidad y los derechos de los pueblos indígenas para la
construcción de una Estado multiétnico, pluricultural y multilingüe;
iii. El desarrollo socioeconómico participativo con justicia social orientado al bien
común que responda a las necesidades de toda la población;
iv. Reformar y modernizar la administración de justicia.
v. Reformar el sistema de seguridad hacia un modelo democrático y respetuoso de
los derechos humanos y la interculturalidad.
vi. Modernizar el ejército hacia un rol acorde a una sociedad democrática.
vii. Modernización de la administración pública.
viii. Promover la participación social de la mujer.
3. Análisis de la iniciativa 4028, que pretende aprobar reformas a la
Constitución Política de la República
A continuación se analizará la iniciativa 4028, que pretende aprobar reformas a la
Constitución
Política
de
la
República,
para
el
efecto
se
analizarán
los
considerandos de la iniciativa, así como algunos artículos estratégicos de la
misma.
3.1 Análisis de la exposición de motivos
La exposición de motivos de la iniciativa 4028 plantea un modelo de Constitución que
no es congruente con el Modelo de Estado Social y Democrático de Derecho
anteriormente descrito, esto debido a que
a) La exposición de motivos plantea una orientación absolutamente individualista
del Estado y disminuye el espíritu de desarrollo de los derechos económicos,
sociales y culturales. A su vez hace un juego de palabras entre interés particular e
interés social, desnaturalizando los principios de solidaridad y fraternidad propios
de los Estados Republicanos.
b) Además la propuesta analizada no considera el carácter multilingüe, multiétnico
y pluricultural de Guatemala la cual está conformado por cuatro pueblos: ladino,
maya, Xinca, y Garifuna, cuya visión del mundo difiere de la cultura occidental y
cuyo equilibrio se basa en los diversos componentes de la naturaleza de la cual el
ser humano es sólo parte de ella.
3.2 Análisis de artículos estratégicos
Artículo 161. Prerrogativas de senadores y diputados.
Esta propuesta contempla como prerrogativa de los senadores y diputados, que la
pena a imponer a una persona por el delito de calumnia en contra de senador o
diputado, sea del doble del castigo normal para este delito. Esta disposición viola el
derecho constitucional a la igualdad, pues no existe argumento jurídico o político
criminal para castigar en forma más severa los delitos cometidos contra un
funcionario público que los cometidos contra particulares, así mismo, limita la
libertad de expresión y crítica hacia la función de los funcionarios públicos.
En este mismo artículo se establece el mandato para el juez de otorgar medida de
coerción personal de
arresto domiciliario en los procesos penales en contra de
senadores o diputados, hasta que
la sentencia esté firme. Esta disposición
contraviene la garantía procesal de independencia judicial (artículo 203 CPRG) y el
derecho a la igualdad (artículo 4 CPRG), ya que el legislador ex ante se abroga
facultades de juez al imponer medida de coerción personal a priori sin considerar si
cumple con los requisitos formales y sustantivos para tal medida. Así mismo esta
disposición viola también el derecho a la igualdad, ya que la calidad de senador o
diputado sería el elemento que le otorga privilegios para no ser sujeto de prisión
preventiva; aspecto que coloca al ciudadano y ciudadana comunes y corrientes en una
situación de discriminación.
Artículo 162. Requisitos y prohibiciones para ser senador o diputado.
Uno de los grandes problemas del sistema político guatemalteco es la escasa
participación de mujeres, indígenas y jóvenes en la toma de decisiones que les
afectan, lejos de facilitar la participación ciudadana, la iniciativa objeto de estudio
incrementa los requisitos necesarios para ser senador o diputado. En primer lugar la
edad de 50 a 65 años para senadores y en segundo lugar la edad de 30 años para
diputados. Actualmente no existe limitación de edad, más que la mayoría de la misma.
Si tomamos en cuenta que la expectativa de vida de los guatemaltecos promedio es
de 60 años y con las condiciones actuales de violencia, donde se cometen más de 48
homicidios por cada cien mil habitantes, las posibilidades reales de que la mayoría de
la población puede ser senador son mínimas y favorecerían a aquellas elites que si
cuenta con los recursos económicos y políticos para acceder al poder.
En segundo lugar, el 70% de la población de Guatemala es menor de 30 años, por lo
que de aprobarse esta propuesta, una gran parte de la población quedarían fuera del
goce de los derechos civiles y políticos garantizados en la Declaración Universal de
Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la
Declaración Americana de Derechos Humanos y el Pacto de San José; principalmente
el derecho de elegir y ser electo. Asimismo, contraviene el artículo 136 y 147 de la
CPRG que no sufre modificación por la propuesta de Pro Reforma. En la práctica, una
minoría del 30% de la población sería la única que puede abrogarse la representación
del pueblo en la función legislativa.
Artículo 171. Integración del senado.
Este artículo establece un senado conformado por cuarenta y cinco miembros. Norma
que los senadores deberán ser mayores de cincuenta años y durarán en el ejercicio de
su cargo quince años. Además regula que los senadores serán electos por personas
mayores de cincuenta años.
Esta disposición también viola el derecho humano a la igualdad, contemplado en el
artículo 4 CPRG, que indica, “En Guatemala todos los seres humanos son libres e
iguales en dignidad y derechos. El hombre y la mujer, cualquiera que sea su estado
civil, tienen iguales oportunidades y responsabilidades”. La limitación de participar
como candidato a senador, por la edad, constituye una discriminación intolerable
constitucionalmente. Además contradice el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos en su artículo.
Artículo 177. Aprobación, sanción y publicación de la ley.
Violentado el principio constitucional de pesos y contrapesos se exonera a las Leyes
aprobadas por el Senado de sanción por parte del organismo ejecutivo. Este Senado
compuesto por un grupo de ciudadanos de entre 50 a 65 años, lo que sienta las bases
de un sistema elitista, gerontocrático, excluyente, absolutista y abiertamente
antagónica con los artículos 1 y 2 de la CPRG.
Artículo 165. Atribuciones generales del Congreso.
Uno de los puntos centrales de la iniciativa es la creación de un senado con poderes
extraordinarios, que en ocasiones subordina a los otros poderes del Estado, tal es el
caso de la literal f del artículo 165 de la iniciativa, que le otorgan poderes
extraordinarios al Congreso para destituir al Presidente de la República por
“denuncias fundamentadas de corrupción presentadas ante el Congreso de la
República”, o por “extralimitación en el ejercicio de sus funciones”, dicho artículo no
hace referencia a procesos penales en curso contra el Presidente ni mucho menos a
condenas. Esta propuesta afecta el equilibrio de poderes lo cual contraviene el
artículo 141 de la CPRG y deja facultades arbitrarias al Congreso, en tanto que no
queda claro que no existen criterios de calificación y procedimentales para los
extremos de la destitución del Presidente. Esta modificación abre la puerta a que la
revocación del mandato presidencial se supedite a conflictos de índole político
ideológico y/o económico y altera el sistema de pesos y contrapesos actualmente
existente con el antejuicio que, aún con sus debilidades, limitaciones y necesidad de
reforma, blinda el sistema de la manipulación política.
Artículo 183 Funciones.
Este artículo se refiere a las funciones del Presidente de la República. La inserción de
la literal d) referida a la facultad presidencial de “hacer que se cumplan
estrictamente las sentencias judiciales”, esta literal no establece límites necesarios al
ejecutivo para que esta función la lleve a cabo con los entes responsables, como la
policía en coordinación con instituciones como el Ministerio Público, según el caso.
La literal r) abre las puertas para la privatización de todos los servicios
públicos, ya que establece que cualquier persona natural o jurídica podrá
siempre a prestarlos, sin necesidad de licencia o autorización especial
alguna. Esta disposición debilitaría aún más al Estado y dejaría en absoluta
indefensión social a las grandes mayorías del país, llevando a nivel constitucional el
Estado Neoliberal.
Artículo 203. Independencia del Poder Judicial y Potestad de juzgar. Como se
redacta dicho artículo se estaría “facultando arbitrariamente el uso de la fuerza por
parte de la judicatura”; ya que el poder judicial podría autorizar para cumplir sus
resoluciones cualquier diligencia que considere necesario. Hay que recordar que las
resoluciones judiciales deben cumplirse por las autoridades policiales y judiciales que
corresponden, para ello se deben contar con procedimientos para no afectar los
derechos humanos de ninguna persona, por lo que la redacción del artículo en
mención lleva más allá de las facultades que tiene el poder judicial y podría ser
fuente de gran arbitrariedad, incluso convirtiendo al poder judicial en un órgano de
seguridad.
En cuanto a la independencia judicial, curiosamente en la propuesta de Pro Reforma,
se suprime el mandato constitucional de tipificar y sancionar el atentado en contra de
la independencia del organismo judicial.
Artículo 169. Citación al Presidente de la República.
El epígrafe no obstante no tiene valor jurídico, es incongruente con su contenido, ya
que el mismo se refiere a interpelación de funcionarios públicos. Este artículo plantea
una especie de interpelación al Presidente de la República, con la posibilidad de que
sea censurado y sometido a consulta popular con potencial revocación del mandato
presidencial. En el caso de Ministros y funcionarios de instituciones autónomas,
semiautónomas y descentralizadas, contra quienes emita voto de censura la cámara
de diputados, están obligados a renunciar o quedan destituidos ipso facto. Este
artículo es tan laxo, que permite la interpelación de alcaldes, norma que puede
contravenir el artículo 253 constitucional referido a la autonomía municipal.
Este
artículo abre la posibilidad de un excesivo poder del organismo legislativo, rompe la
división de poderes, y el sistema de pesos y contrapesos.
Artículo 175. Primacía Constitucional y jerarquía de las normas.
Este artículo plantea una jerarquía normativa de la siguiente manera:
1. La Constitución Política de la República;
2. Los
tratados
y convenciones
sobre Derechos Humanos,
celebrados,
aprobados y ratificados por los organismos correspondientes del Estado de
Guatemala;
3. Las leyes emitidas por la Asamblea Nacional;
4. Las Leyes decretadas por el Senado;
5. Los tratados no incluidos en el numeral 2 de este artículo;
6. Los decretos legislativos emitidos por la Cámara de Diputados;
7. Las disposiciones gubernativas y reglamentarias.
Esta jerarquía es contraria a la doctrina moderna de Derechos Humanos sostenida
en el ámbito jurisprudencial y académico a nivel de los países desarrollados, en
donde se plantea claramente la supremacía de los tratados de derechos humanos
sobre la legislación interna, y que en todo caso de conflicto entre normas
constitucionales e internacionales en la materia prevalece la que proteja más el
derecho. Esta disposición en el fondo nuevamente fortalece la visión de que debe
protegerse la soberanía a costa incluso de los derechos humanos.
Además la Corte de Constitucionalidad ha indicado en la sentencia 19-10-90,
gaceta número 18, expediente número 280-90, pág. 99, que las normas de los
tratados y convenciones internacionales en materia de derechos humanos son
norma constitucional, lo que implica la armonización de éstos con dichas normas y
la jerarquía constitucional de las normas de derechos humanos.
Artículo 176. Presentación y discusión.
Pro Reforma plantea procedimientos distintos para normas aprobadas por el
mismo poder legislativo. Las Leyes aprobadas por el Senado, no están sujetas a los
procedimientos de dictamen de las comisiones legislativas, caso contrario de los
decretos legislativos aprobados por la cámara de diputados, que además de los
procedimientos de dictamen, contemplan para la publicación electrónica de las
iniciativas admitidas; también la posibilidad de que los ciudadanos emitan
comentarios y opiniones.
Especialmente obligan a la cámara de diputados a informar a la población sobre
los efectos económicos y jurídicos, así como afectará a la población su
implementación. El senado está eximido de esta obligación. Esto es contradictorio,
ya que el senado tiene facultad de aprobar Leyes del Sistema Tributario, de
derecho privado, de derechos humanos; leyes todas que afectan jurídicamente y en
los dos primeros casos con un gran impacto económico y financiero. ¿Qué
intereses hay para privilegiar al senado?
Esta propuesta
en materia de reformas a leyes constitucionales, elimina el
candado de que exista dictamen favorable de la Corte de Constitucionalidad, tal y
como el artículo 175 de la CPRG actual.
Además le quita la iniciativa de ley a los mismos diputados en forma individual, lo
que indirectamente restringe derechos políticas, la de la Universidad de San
Carlos y la del Tribunal Supremo Electoral.
En el caso de las que conoce el
Senado, el Presidente también queda sin iniciativa de ley, lo que implica que no
puede proponer reformas tributarias.
4. Conclusiones

La propuesta de Pro Reforma presenta serias contradicciones con el espíritu
del Estado Social y Democrático de Derecho que ha erigido la Constitución
Política de la República de Guatemala, vulnera el derecho a la igualdad,
favorece la supresión de garantías sociales, eleva a rango constitucional la
exclusión política y suprime la independencia y división de poderes.

La propuesta Pro Reforma no entra a ninguna consideración sobre la
conformación multiétnica, plurilingüe y multicultural de Guatemala, no
obstante la enorme deuda del Estado guatemalteco sobre los pueblos indígenas,
más bien con ella se está volviendo a intentar una asimilación discriminatoria
en pleno siglo XXI.

La propuesta Pro Reforma deja a un lado los Acuerdos de Paz que contienen
una agenda política para iniciar a superar los enormes problemas del país.

La propuesta de Pro Reforma privilegia a las elites económicas y políticas,
tirando a sus pies una alfombra de superpoder por medio del Senado, abriendo
las puertas a la privatización de los servicios públicos de carácter esencial con
la cual se debilitaría más el Estado guatemalteco; asimismo otorga privilegios
políticos y jurídico - procesales penales a diputados;

La propuesta de Pro Reforma sobrepone a una concepción decimonónica y
retrógrada de soberanía del Estado de Guatemala a los avances del derecho
internacional
de
Derechos
Humanos
queriendo
retroceder
los
avances
obtenidos en la parte fundante de la Constitución vigente, así como de la
jurisprudencia desarrollada hasta el momento.

La propuesta de Pro Reforma no facilita ni aporta herramientas para la
resolución de los grandes problemas nacionales, algunos de ellos identificados
en los Acuerdos de Paz; más bien profundizan las causas estructurales de la
exclusión de género, de etnia, de edad y de clase; así como de la impunidad y la
violencia reinante.
Peticiones de la Convergencia por los Derechos Humanos de Guatemala

Solicita a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales del Congreso
de la República emitir dictamen desfavorable a la iniciativa 4028 que dispone
aprobar reforma a la Constitución Política de la República de Guatemala
presentada por 73,193 ciudadanos patrocinados por Pro Reforma.

Solicita que cualquier iniciativa de reforma constitucional sea ampliamente
sometida a discusión nacional, tomando en cuenta la más amplia participación
ciudadana, principalmente de los pueblos indígenas, mujeres, niñez y juventud,
campesinos, etc., con quienes el Estado guatemalteco tiene una enorme deuda
histórica en materia política, económica, social y cultural.