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Segunda época
Setiembre 2010
Legislación
sobre la tierra agrícola
Informativo Legal Agrario
Segunda época, n.° 25
Setiembre 2010
Una publicación del Centro
Peruano de Estudios Sociales (CEPES)
Av. Salaverry n.° 818, Lima 11, Perú
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Fax: (51-1) 433-1744
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Hecho el depósito legal en la Biblioteca
Nacional del Perú: N.° 2005-6492
Director:
Laureano del Castillo Pinto
Comité editorial:
Fernando Eguren, Juan Rheineck,
Laureano del Castillo y Pedro Castillo
Escriben en este número:
Giannina Pastor, Pedro Castillo y
Laureano del Castillo
Cuidado de la edición: Antonio Luya Cierto
Diagramación e impresión:
Sonimágenes del Perú SCRL
Teléfono: 332-3964
Fotografías: Archivo CEPES y Efraín Gómez
Precio: S/.10,00
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esta obra bajo las condiciones siguientes:
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- No se puede alterar, transformar o generar una
obra derivada a partir de esta obra
- Debe ser usada solo para propósitos no comerciales
Contenido
Presentación
3
1. La tierra como recurso natural
4
1.1 Definiciones de tierra, suelo y predio
4
1.2 Tierra y territorio
5
1.3 Distintos tipos de tierras
6
1.4 La frontera agrícola. ¿Cuánta tierra tenemos en el Perú?
7
1.5 Instituciones públicas relacionadas con la tierra como recurso natural
9
2. Cómo se distribuye la tierra agrícola en el Perú
10
2.1 Revisión somera de los censos de 1961, 1972 y 1994
10
2.2 El proceso de reforma agraria
12
2.3 La contrarreforma agraria
14
2.4 Algunos datos sobre el mercado de tierras
15
3. La regulación jurídica de la tierra
17
3.1 El marco jurídico actual sobre la tierra
17
3.2 Quién puede ser dueño de tierras
18
3.3 Derechos y obligaciones sobre la tierra: propiedad y posesión agrarias
19
3.4 Limitaciones al derecho de propiedad
20
3.5 Arrendamiento, aparcería y otros contratos agrarios
25
3.6 Tierras eriazas
26
3.7 Hipoteca de tierras y otras formas de garantía
28
4. Propiedad de las comunidades campesinas y nativas
29
4.1 Cuánta tierra tienen
29
4.2 Régimen de protección
31
4.3 Parcelación familiar
32
4.4 El abandono de tierras comunales
36
4.5 Ocupación de tierras comunales por asentamientos humanos
38
CONTENIDO
1
25
5. Titulación de tierras
40
5.1 La seguridad de la tenencia
40
5.2 Los órganos encargados de la titulación de tierras
42
5.3 Realidad de la titulación de tierras
44
6. Presiones sobre las tierras agrícolas
45
6.1 La nueva concentración de la tierra
45
6.2 Los proyectos de ley que fijan límites a la propiedad de la tierra
48
7. Conclusiones y perspectivas
52
Entrevista
Al doctor Guillermo Figallo Adrianzén
54
Anexo
Carta del jefe indio Seattle
2
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
55
Presentación
La tierra es uno de los recursos más importantes para el desarrollo de las actividades agrarias y, por
ello, constituye un elemento sustancial para el desarrollo de todas las civilizaciones; por lo mismo,
es un componente fundamental dentro de la cultura de los grupos indígenas: la pachamama de los
pueblos andinos. Este número del Informativo Legal Agrario está dedicado a la regulación jurídica
de este valioso recurso en el Perú, objeto de múltiples y profundos cambios en los últimos años.
Siguiendo el discurso del presidente Alan García —sobre el «síndrome del perro del hortelano»—,
entre marzo y junio de 2008 se dictaron cerca de treinta decretos legislativos que modificaron de
manera significativa la legislación agraria y ambiental, algunos de los cuales se referían en forma
directa a la regulación de las tierras agrícolas. En particular, el decreto legislativo 1064 pretendía
sistematizar la regulación jurídica de las tierras agrícolas, derogando la normativa vigente desde
1995, contenida en la Ley de tierras, mientras que el decreto legislativo 1015 facilitaba a las comunidades campesinas y nativas la disposición de sus tierras, y el 1090 pasaba a reemplazar a la Ley
forestal y de fauna silvestre. No obstante —como es conocido por la mayor parte de quienes están
vinculados a las actividades agrarias—, el decreto legislativo 1015 y el 1073 (que pretendía superar
las observaciones al primero) fueron derogados en setiembre de 2008. Igual suerte corrieron los
decretos legislativos 1064 y 1090, derogados por el Congreso de la República en junio de 2009,
días después de producirse la muerte de 24 policías y 10 nativos en Bagua.
Así, esas sucesivas modificaciones legales nos han devuelto a la regulación jurídica que ya existía.
Desde el año pasado, sin embargo, en el Congreso se han planteado iniciativas para poner un límite
altísimo a la propiedad rural. En ese contexto, parece pertinente abordar el tema de la regulación de
la tierra, de modo que pueda servir como base para las próximas discusiones, con la esperanza de
contribuir a un debate más alturado, menos expuesto a consideraciones puramente ideológicas y que
implique reconocer la diversidad del Perú, en particular, las distintas aproximaciones a la propiedad
y la posesión de la tierra.
Este número se ha estructurado en torno a siete partes. El tema del capítulo primero es la tierra como
recurso natural, y allí se presentan algunas cifras estadísticas sobre la realidad de este recurso en el
país. El segundo capítulo se ocupa de la forma como está distribuida la tierra en el Perú, partiendo
de la información de los censos agropecuarios y haciendo un rápido repaso de la historia reciente.
El tercer capítulo inicia, propiamente, la revisión de la legislación sobre la tierra, refiriéndose, sobre
todo, a la regulación de la propiedad agraria y otros derechos complementarios. El cuarto capítulo
está dedicado al tratamiento de la propiedad de las comunidades campesinas y nativas, y condensa
y actualiza el contenido del Informativo Legal Agrario 21. El capítulo quinto trata de la temática de
la titulación de tierras agrícolas en el Perú, aspecto considerado central para resolver algunos de
los problemas actuales del agro. El sexto capítulo se concentra en un tema de mucha actualidad en
distintas partes del planeta: las presiones sobre la tierra, incluyendo el proceso de su acaparamiento.
Por último, el capítulo siete cierra el presente documento con algunas conclusiones y perspectivas.
En este número del Informativo Legal Agrario queremos recordar la memoria de un amigo de la revista
y de CEPES, el doctor Guillermo Figallo, quien fuera no solo el primer presidente del Tribunal Agrario,
sino también un referente fundamental nacional e internacional del derecho agrario. En los anexos
reproducimos la última entrevista que concedió y que fuera publicada en La Revista Agraria 108.
PRE SENTACI ÓN
3
25
1
La tierra como recurso natural
La tierra es un recurso natural, base del asentamiento
físico para todas las actividades que realizamos (agricultura, industria, recreación, así como viviendas, ciudades,
etc.), pero también —durante mucho tiempo— elemento
fundamental de la riqueza de las personas, sustento de la
condición ciudadana.
La importancia de la tierra puede comprobarse fácilmente
revisando la forma como nuestras últimas tres constituciones —las de 1933, 1979 y 1993— se han referido
a los recursos naturales, de manera similar, ejemplo de lo
cual es el primer párrafo del artículo 66 de la Constitución
vigente: «Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano
en su aprovechamiento», sin obviar que la Constitución de
1979 —como lo hacía la de 1933— traía un listado de
los recursos naturales, entre los que ubicaba a las tierras.
De manera más precisa, la Ley orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, aprobada por
Ley 26821, ratifica que dichos recursos son patrimonio de
la Nación; en su artículo 3 encontramos una definición de
ellos: «Se consideran recursos naturales a todo componente
de la naturaleza, susceptible de ser aprovechado por el
ser humano para la satisfacción de sus necesidades y que
tenga un valor actual o potencial en el mercado». Entre
los recursos que, en forma enunciativa, señala el mismo
artículo, se encuentran «el suelo, subsuelo y las tierras por
su capacidad de uso mayor: agrícolas, pecuarias, forestales
y de protección».
1.1 Definiciones de tierra, suelo y predio
Establecido que la tierra es un recurso natural, permanece
la duda respecto de qué clase es. Ella constituiría un recurso
natural renovable, dado que es posible su regeneración; de
hecho, la formación de tierras es un proceso permanente,
pero que toma muchos años, y hasta siglos1. Además,
cabe considerar la forma como se aprovecha el recurso,
pues —como señala el doctor Guillermo Figallo— «la renovabilidad depende de la forma como es usado el recurso
1. La formación del suelo es un proceso en el que las rocas se dividen
en par tículas menores, mezclándose con materia orgánica en
descomposición». Tomado de Wikipedia: <http://es.wikipedia.org/wiki/
Suelo> (28.1.2010).
4
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
(un mal manejo o uso depredatorio ocasiona su escasez o
agotamiento) o de cómo se ve afectado por el manejo de
otros recursos que interactúan con él dentro de un mismo
sistema, de lo que en el Perú tenemos triste experiencia»2.
En efecto, la tierra no es solo un conjunto de elementos
físicos (arena, arcilla, piedras, etc.), sino que tiene una
naturaleza especial al constituir el sustrato que permite la
producción agraria, esto es, agrícola, pecuaria y forestal; por
eso, la tierra o suelo agrícola tiene un tratamiento jurídico
especial. Así, el nuevo Reglamento de clasificación de tierras
2. Figallo Adrianzén, Guillermo, Derechos reales agrarios, Lima, Jus Editores,
1997, p. 34.
por su capacidad de uso mayor, aprobado en setiembre de
2009 mediante el decreto supremo 017-2009-AG, establece
que, para dicho reglamento, el término tierra involucra a los
componentes clima (zonas de vida), suelo y relieve.
Pero hablamos también de suelo. Dentro de las varias
acepciones que el Diccionario de la Real Academia recoge
de esta expresión, encontramos las siguientes: sitio o solar
de un edificio; conjunto de materias orgánicas e inorgánicas
de la superficie terrestre, capaz de sostener vida vegetal;
y terreno destinado a siembra o producciones herbáceas,
en oposición al arbolado o vuelo del mismo. Esta última
acepción es no solo la más cercana a la agricultura, sino
también una que nos remite a la forma como las leyes
tratan al suelo. En efecto, para el derecho civil, el suelo
constituye la propiedad inmueble por excelencia —como
afirma Guillermo Cabanellas—, pues equivaldría a predio
rústico (entendido como porción de tierra que se cultiva
o aprovecha en forma agrícola). Aunque originalmente se
aceptaba que la propiedad del suelo aparejaba la propiedad
de lo que estaba por debajo y por encima del mismo, ello
ha ido cambiando. Así, en el artículo 954 del Código Civil
peruano de 1984, siguiendo la tendencia dominante en esta
parte del mundo, se señala:
La propiedad del predio se extiende al subsuelo y al sobresuelo, comprendidos dentro de los planos verticales del
perímetro superficial y hasta donde sea útil al propietario
el ejercicio de su derecho.
La propiedad del subsuelo no comprende los recursos
naturales, los yacimientos y restos arqueológicos, ni otros
bienes regidos por leyes especiales.
Por sus peculiaridades, para hacerlos operativos y garantizar los derechos de los propietarios de tierras, en el derecho
se suele usar de manera más precisa el término predio.
Se entiende por tal la porción del territorio, debidamente
delimitado, sobre el cual el Estado reconoce derechos a
sus titulares, como el de propiedad, pero también otros
derechos, como la posesión y el usufructo.
1.2 Tierra y territorio
Aunque parecería ser solo una diferencia terminológica, la
distinción entre tierra y territorio es fuente de una amplia
discusión, sobre todo entre personas vinculadas a la temática de los pueblos indígenas.
Planteado en forma sencilla, la aproximación que tienen los
pueblos indígenas a la tierra es distinta de la que se tiene
en el mundo occidental y, por tanto, de la que se expresa
en las leyes y en el derecho en general. Para los indígenas,
la tierra tiene un significado y un valor que va mucho más
allá del de un mero activo o un recurso, para constituirse en
la fuente de la vida, en la pachamama del mundo andino. El
tema no es nuevo y lo encontramos presente en el valioso
y vibrante testimonio que dejó el jefe indio Seattle, de la
tribu Suwamish, en su respuesta a la oferta del presidente
de Estados Unidos, Franklin Pierce, hecha en 1854 para
comprarle los territorios del noroeste de Estados Unidos
(actualmente, parte del estado de Washington), a cambio
de crear una reservación para ese pueblo. El jefe Seattle
respondió en 1855, con un texto que aún conserva toda su
fuerza y que, por lo mismo, reproducimos en su integridad
en los anexos de este número del Informativo Legal Agrario:
Cada parcela de esta tierra es sagrada para mi pueblo, cada
brillante mata de pino, cada grano de arena en las playas,
cada gota de rocío en los bosques, cada altozano y hasta
el sonido de cada insecto es sagrado a la memoria y al
pasado de mi pueblo. La savia que circula por las venas de
los árboles lleva consigo las memorias de los pieles rojas3.
Esa concepción respecto de la tierra es la que el Convenio
169, sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
recogió en su artículo 13:
Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los
gobiernos deberán respetar la importancia especial que para
las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados
reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos,
según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera,
y en particular los aspectos colectivos de esa relación.
Han sido, sobre todo, las organizaciones indígenas de la
Amazonía quienes han planteado el reconocimiento de sus
derechos al territorio y no solo a la tierra. La respuesta
desde el derecho (hay que decirlo con claridad: es el derecho oficial) ha sido, por lo general, limitada. Así, se afirma
que el territorio es uno de los elementos que integran a un
Estado, por lo que si se les llegara a reconocer territorio a
los pueblos y comunidades indígenas, se estaría dando pie
a que, luego, ellos reclamen soberanía y terminen demandando su reconocimiento como naciones independientes.
El tema fue discutido con algún cuidado en 1987, cuando
se debatía en el Congreso la Ley general de comunidades
campesinas; pero tanto dicha ley como otras varias normas
legales se refieren casi indistintamente a los conceptos de
tierra y territorio.
Al margen de la poca precisión terminológica, lo cierto es
que el derecho oficial no termina de entender esa diferencia
y, por lo tanto, se resiste a reconocer el derecho de los
pueblos indígenas sobre los territorios que ocupan.
3. La era de la supervivencia ha empezado», en Cuadernos Agrarios 3, Lima,
Instituto Peruano de Derecho Agrario, 1979, p. 109.
1/ L a tierra co mo rec urso natural
5
25
1.3 Distintos tipos de tierras
No toda tierra o suelo reúne las condiciones suficientes y
necesarias para soportar labores agrícolas; por lo menos,
no con resultados económicos aceptables. Dado que la
feracidad del suelo es el factor fundamental que influye en
la producción y la productividad de los suelos, es necesario
hacer algunas distinciones, en orden a entender mejor sus
posibilidades de aprovechamiento. El asunto no está, sin
embargo, libre de discusión, como expresa un experto en
materia de recursos naturales como Marc Dourojeanni:
Pocos temas, en el presente estudio, son tan marcadamente controversiales como el de definir la proporción
de los suelos que tienen vocación o aptitud para la producción agropecuaria. Ello es consecuencia del carácter
esencialmente relativo del concepto de la potencialidad
agropecuaria del suelo, que depende superlativamente de
criterios económicos. En términos de viabilidad estrictamente técnica, cualquier suelo es cultivable si se le maneja
o se le hacen las mejoras requeridas. Es más, ni siquiera
es necesario tener suelo, desde que existen los sistemas
modernos de agricultura hidropónica...4.
A partir de las distinciones que hace el nuevo Reglamento
de clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor
—aprobado en setiembre de 2009 mediante decreto suprremo 017-2009-AG—, puede considerarse a las tierras
según su capacidad de uso mayor, esto es, distinguiendo las
características y cualidades similares en cuanto a su aptitud
natural para la producción sostenible. Así, atendiendo a sus
características climáticas, edáficas y relieve, tendremos
cinco grupos:
a) Tierras aptas para cultivo en limpio.- Son aptas para la
producción de cultivos en limpio que demandan remociones
o araduras periódicas y continuadas del suelo. Debido a
sus características ecológicas, también pueden destinarse
a otras alternativas de uso, ya sea cultivos permanentes,
pastos, producción forestal y protección, en concordancia
con las políticas e interés social del Estado, y privado, sin
contravenir los principios del uso sostenible.
b) Tierras aptas para cultivos permanentes.- No son favorables para la producción de cultivos en limpio, pero permiten
la producción de cultivos permanentes, ya sean arbustivos
o arbóreos (frutales, principalmente). También pueden
destinarse a otras alternativas de uso, como producción de
pastos, producción forestal o protección, en concordancia
con las políticas e interés social del Estado, y privado, sin
contravenir los principios del uso sostenible.
4. Dourojanni, Marc J., Recursos naturales y desarrollo en América Latina y
el Caribe, Lima, Universidad de Lima, 1982, p. 65.
6
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
c) Tierras aptas para pastos.- No son favorables para cultivos en limpio ni permanentes, pero sí para la producción
de pastos naturales o cultivados que permitan el pastoreo
continuado o temporal, sin deterioro de la capacidad productiva del recurso suelo. Estas tierras, según su condición
ecológica (zona de vida), podrán destinarse también para
producción forestal o protección, cuando así convenga, en
concordancia con las políticas e interés social del Estado,
y privado, sin contravenir los principios del uso sostenible.
d) Tierras aptas para producción forestal.- Sus características no son favorables para cultivos en limpio, permanentes
ni pastos, pero sí para la producción de especies forestales
maderables. Estas tierras también pueden destinarse a la
producción forestal no maderable o protección, cuando
así convenga, en concordancia con las políticas e interés
social del Estado, y privado, sin contravenir los principios
del uso sostenible.
e) Tierras de protección.- Están constituidas por tierras
que no reúnen las condiciones mínimas requeridas para la
producción sostenible de cultivos en limpio, permanentes,
pastos o producción forestal. Limitaciones muy severas, de
orden climático, edáfico y de relieve, determinan que estas
tierras sean declaradas de protección.
Entre las tierras de protección se incluyen el área de los
glaciares (nevados), formaciones líticas, tierras con cárcavas, zonas urbanas, zonas mineras, playas de litoral, centros
arqueológicos, ruinas y quebradas, cuerpos de agua (lagunas) y otros no diferenciados; las que, según su importancia
económica, pueden ser destinadas a la producción minera,
energética, hidroenergía, vida silvestre, valores escénicos
y culturales, recreativos, de turismo, científicos y otros, que
contribuyen al beneficio del Estado, social y privado.
Queremos destacar un aspecto de la clasificación que
acabamos de ver. A primera vista, resulta evidente que el
orden que contiene va de mayor a menor calidad de tierras,
lo cual quiere decir que la tierra será mejor usada o brindará mejores provechos si se toma en cuenta su calidad.
Ello no significa que sea imposible, por ejemplo, dedicar
tierras que son aptas para cultivos en limpio, al sembrío
de pastos; tal uso no será, sin embargo, el mejor, pues se
estará desperdiciando la mayor capacidad de la tierra. Lo
inverso tampoco es imposible, es decir, para poner otros
ejemplos: destinar tierras aptas para la producción forestal
o para pastos, a cultivos en limpio; no solo se obtendrán
cosechas por debajo de lo esperable, sino que la tierra
corre el riesgo de agotamiento, por exigírsele más de lo
que su capacidad puede dar. Entendemos que estos casos
ocurren con mayor frecuencia de lo esperado en nuestro
país, debido a la escasez de tierras agrícolas.
Un último tema merece señalarse respecto a la clasificación
que se acaba de reseñar, y es el que tiene que ver con la
posibilidad de cambiar la clasificación de las tierras, lo que
ha generado más de una crítica por considerarse excesiva
la discrecionalidad con que se ha investido a los funcionarios
administrativos. Es uno de los factores que alimentaron las
protestas de los indígenas amazónicos a propósito de uno
de los decretos legislativos.
incaico, de la que las andenerías y canales de riego son
muestras tangibles, aún en uso a pesar del tiempo.
1.4 La frontera agrícola. ¿Cuánta
tierra tenemos en el Perú?
Pero, comparando las tierras agrícolas de que disponemos,
con la superficie total del país, veremos que la cantidad
de aquellas es sumamente reducida. Es cierto, también,
que la enorme riqueza de la biodiversidad, la habilidad del
poblador peruano para enfrentar a la difícil geografía y, más
recientemente, la capacidad técnica y económica para hacer
grandes obras de irrigación y trasvases, han permitido sacar
mayor provecho de nuestras tierras. No obstante, las cifras
nos muestran con claridad nuestras limitaciones.
Es común escuchar la afirmación de que el nuestro es un país
agrícola, y la mayor parte de nosotros la aceptamos, evocando —sin duda— la enorme contribución del antiguo Perú
a la alimentación mundial, con productos tan importantes
como la papa, más consumida, incluso, en países europeos
que en el propio Perú. Asimismo, cuando pensamos en el
pasado evocamos las habilidades del antiguo poblador peruano, sabiamente asimiladas y potenciadas por el imperio
De acuerdo con el último Censo Nacional Agropecuario —III
Cenagro—, realizado en 1994, nuestra superficie agropecuaria era de un poco más de 35 millones de hectáreas
(ha). Dicha cantidad incluye los distintos tipos de tierras
que hemos visto en el numeral anterior, esto es, tierras
aptas para cultivos en limpio, tierras para cultivos permanentes, para pastoreo, forestales y de protección; las que,
en forma más genérica, el censo distingue entre tierras de
Superficie agropecuaria peruana en 1994
Extensión (ha)
1. Tierras de cultivo
Porcentaje
5 476 976,70
15,48%
2. Pastos naturales
16 906 470,30
47,78%
3. Montes y bosques
9 053 705,47
25,59%
4. Eriazos y protección
3 944 656,29
11,15%
35 381 808,81
100,00%
Bajo riego
1 729 064,66
De secano
3 747 912,01
Total
Fuente: INEI, III Censo Nacional Agropecuario, 1994.
cultivo, pastos naturales, montes y bosques, y eriazos y de
protección, distribuidas como se muestra arriba:
Conforme al gráfico, de una superficie total de 128 millones
521 mil ha (o 1 285 210 kilómetros cuadrados), únicamente
contamos con el 27,53% de superficie agropecuaria. Pero
si sólo se considera la superficie dedicada al cultivo, ese
porcentaje se reduce drásticamente al 4,26% del total de la
superficie nacional; y si solo se cuentan las tierras de cultivo
bajo riego, dicho porcentaje desciende hasta el 1,35%. Ello
porque el Cenagro divide las tierras de cultivo en tierras
bajo riego y tierras de secano: las primeras son las tierras
que reciben agua de riego, mientras que las tierras de
secano son las que se siembran aprovechando únicamente
las lluvias. Por esa razón, resultan mucho más valiosas las
tierras bajo riego, pues en ellas puede conseguirse más de
una cosecha al año.
Si comparamos la dotación de tierra que tenemos, resulta que nuestra disponibilidad es mucho menor que la
1/ L a tierra co mo rec urso natural
7
25
de otros países. No obstante, pese a lo reducido —en
términos relativos— de la superficie agrícola peruana
(5 476 976 ha), ella es mayor que la de que disponen
países con un importante desarrollo agrario, como Chile
(4 250 000 ha) e Israel (435 000 ha)5. Dicha comparación nos permite destacar las potencialidades de
nuestra agricultura, pues si países con áreas agrícolas
tan reducidas pueden tener niveles de producción y
volúmenes exportables tan importantes, es por la forma
en que aprovechan sus escasas tierras. Así pues, lejos
de pensar que las limitaciones de tierras agrícolas constituyen una barrera infranqueable, eso nos obliga a ser
más creativos en las posibilidades de usar este valioso,
pero relativamente escaso recurso y, al mismo tiempo,
asumir con más responsabilidad su aprovechamiento.
Pero la cantidad de tierras de que dispone un país no es
algo estático, pues hay diversas formas por las cuales
se puede ampliar la cantidad de superficie agropecuaria;
es lo que se llama ampliación de la frontera agrícola (la
Constitución de 1979 mencionaba algunas de estas
formas en su artículo 158: el Estado debía estimular y
ejecutar obras de irrigación, colonización y rehabilitación
de tierras de cultivo para ampliar la superficie agrícola).
Del mismo modo, existen varias causas para la pérdida
de tierras agrícolas. De acuerdo con informaciones ofi-
5. Estimados de la FAO para 1994. Datos tomados del Anuario de Producción,
volumen 49, Roma, FAO, 1995.
8
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
ciales6, se estimaba que por la deforestación se habían
destruido 7,2 millones de ha de bosques naturales hasta
el año 2000 en la Amazonía, a lo que se debe sumar el
efecto de la agricultura migratoria y la tala indiscriminada.
Se calculaba que en la costa y en la sierra, el 60% de
los suelos están en proceso acelerado de deterioro por
erosión hídrica y eólica; y a la expansión de las ciudades
(erosión cultural) se debe el que se hayan perdido ingentes cantidades de tierra agrícola (solo alrededor de Lima
se han perdido cerca de 23 000 ha, entre 1950 y 1990).
Puede añadirse el progresivo aumento del proceso de
desertificación en todo el territorio nacional, por falta de
medidas adecuadas de protección de suelos y de control
de las actividades de desarrollo agropecuario, forestal,
industrial y urbano sobre suelos fértiles y productivos; la
salinización de las tierras agrícolas de la costa, que afecta
al 50% de las 750 000 ha irrigadas, debido a malas
técnicas de riego; y la degradación de pastos andinos,
ocasionada por el sobrepastoreo.
Responder, entonces, en este parágrafo, a la pregunta:
¿qué hacemos?, resulta difícil, sobre todo por ausencia de
estadísticas oficiales, además del hecho de que el último
censo agropecuario se hizo en 1994, es decir, hace más
6. El estudio del Programa de Fortalecimiento de Capacidades Nacionales
para Manejar el Impacto del Cambio Climático y Contaminación del Aire
informa que la deforestación entre 1990 y 2000 fue de 150 000 hectáreas
por año, cantidad menor a las 260 000 registradas en la década de 1980.
Agencia Andina, 9 de abril de 2010.
de dieciséis años. Es cierto que se ha ganado mucha
tierra agrícola, sobre todo mediante las grandes irrigaciones en la costa y la ampliación de la agricultura en la
selva y ceja de selva. Pero, como se acaba de mencionar,
para hacer un balance o siquiera un estimado habría que
saber cuántas tierras se han perdido por salinización,
erosión o deforestación, entre otras causas, como un
costo no contabilizado de ese proceso de ampliación de
la frontera agrícola.
1.5 Instituciones públicas relacionadas
con la tierra como recurso natural
Una crítica muy común (lamentablemente, certera) que se
hace al manejo de los recursos naturales en el Perú y otros
países de la región es su sesgo sectorial, significando con
ello que no hay un manejo integral, lo que se expresa —en
muchos casos— en la profusión de organismos públicos
que intervienen en su regulación, o, también, en la ausencia
de ellos.
No hay en el Perú una sola entidad que se ocupe de la
gestión y la regulación integral de la tierra. Por el contrario, encontramos distintas entidades, pero todas tienen un
enfoque, función o tarea parcial. Mencionaremos algunas
de ellas.
Naturalmente, le correspondía al Ministerio de Agricultura
la regulación de la tierra en tanto recurso natural. Ello fue
así hasta 1992, en que se creó el Instituto Nacional de
Recursos Naturales (Inrena), dependiente del Ministerio de
Agricultura, al que se encargó promover el uso racional y la
conservación de los recursos naturales, además de estudios
de preinversión en irrigación, recuperación de tierras y
aprovechamiento de aguas subterráneas y servidas. Con
los cambios operados en los últimos dos años, el Inrena ha
desaparecido como tal, y nos quedan solamente funciones
relacionadas con los bosques, dejando al Ministerio del
Ambiente, como objeto, «la conservación del ambiente,
de modo tal que se propicie y asegure el uso sostenible,
responsable, racional y ético de los recursos naturales y del
medio que los sustenta, que permita contribuir al desarrollo
integral social, económico y cultural de la persona humana,
en permanente armonía con su entorno» (artículo 3 del
decreto legislativo 1013).
Al Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro
Rural (mejor conocido por sus siglas: PETT) se le encargó,
al crearse en 1992 como parte del Ministerio de Agricultura,
el saneamiento de los predios expropiados por la reforma
agraria —de modo que se regularizara la propiedad del
Estado—, además de la titulación de los predios rurales
que el Estado adjudicara o transfiriera. Pronto esa función
fue ampliada hasta constituirse en el único organismo encargado de la formalización de la propiedad en el mundo
rural. Al inicio de este gobierno, en 2007, el PETT fue absorbido por el Organismo de Formalización de la Propiedad
Informal (Cofopri), originalmente creado como Comisión de
Formalización de la Propiedad Informal, para el saneamiento
de la propiedad inmueble en el ámbito urbano. De esta
forma, Cofopri —que depende del Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento— se encargó de la formalización, también, en el ámbito rural, incluyendo las tierras de
comunidades campesinas y nativas. Pero luego de graves
denuncias de corrupción, se decidió transferir (o, más bien,
devolver) estas funciones a los gobiernos regionales, como
dispone la Ley orgánica de gobiernos regionales.
Al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento le
compete lo relacionado con el uso de tierras en el ámbito
urbano, lo que incluye las tierras eriazas de uso poblacional.
Se ha dejado, siempre, al Ministerio de Agricultura la regulación de las tierras eriazas con fines de irrigación, aunque en
la subasta de estas últimas interviene también Proinversion.
La Superintendencia Nacional de Registros Públicos
(Sunarp) se encarga de la inscripción y publicidad de los derechos, entre ellos, la inscripción y registro de los derechos
de propiedad, tanto urbana como rural. No le compete, entonces, titular, sino tan solo inscribir los derechos sobre los
predios, tanto urbanos como rurales, así como de propiedad
privada y pública. La Sunarp tiene a su cargo, asimismo, la
unificación y el manejo del catastro de predios en el país,
dada la existencia de varios de estos instrumentos.
A las municipalidades, tanto provinciales como distritales, les
cabe también un rol importante en la gestión del territorio
nacional. Aunque la Constitución y la Ley orgánica de municipalidades le encargan a este nivel de gobierno —conocido
como gobiernos locales— planificar el uso del espacio en
su ámbito, lo cierto es que las municipalidades se limitan
al cobro del impuesto a la propiedad predial, para lo cual
requieren establecer y actualizar regularmente el catastro
municipal.
El Instituto Nacional de Cultura (INC) interviene cuando
se trata de la protección de los bienes que constituyen el
patrimonio arqueológico de la nación, así como en la determinación de los mismos, lo que puede significar la limitación
del derecho de propiedad de las personas en cuyas tierras
se ubiquen restos arqueológicos.
1/ L a tierra co mo rec urso natural
9
25
2
Cómo se distribuye la tierra
agrícola en el Perú
2.1 Revisión somera de los censos de
1961, 1972 y 1994
Una rápida revisión de los censos nacionales agrarios
permite afirmar que la tierra agrícola estuvo fuertemente
concentrada en pocas familias, lo que dio pie a que, desde
finales de la década de 1950, el tema de la necesidad de
una reforma agraria se planteara en la escena política y
social con firmeza. Luego de medidas locales y limitadas
(como la reforma agraria en el valle de La Convención y
Lares, en 1962, y luego la Ley de bases de reforma agraria,
en 1963), recién en 1964 se aprobó una Ley de reforma
agraria (Ley 15037), y con más decisión se la impulsó al
aprobarse la Ley de reforma agraria de 1969 (Decreto Ley
17716), como se verá en las siguientes páginas.
El Censo de Población y Ocupación de 1940 arrojó resultados limitados. La falta de precisión estadística —agravada
por la realización simultánea del censo de centros poblados— llevó a que la Comisión para la Reforma Agraria y
la Vivienda, en 1957, impulsara un Censo Estimativo de
10
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
Comunidades de Indígenas, el cual arrojó un total de 1.471
de ellas en todo el país7.
El Censo Nacional Agropecuario de 1961 proporcionó información mucho más completa y confiable; es, además, una
herramienta que permite conocer mejor la situación previa a
la aplicación de la reforma agraria en los años siguientes. El
censo dio cuenta, sobre una superficie agropecuaria total de
18 604 500 ha de tierras agrícolas, de 851 957 unidades
agropecuarias. Muestra también la enorme concentración
de la propiedad en pocas manos: el 0,4% de las unidades
agropecuarias censadas mayores de 500 ha concentraba el
75,6% de la superficie agropecuaria, mientras que el 83,1%
de las unidades agropecuarias de menos de 5 ha sólo tenía
en su poder el 5,7% de la superficie agropecuaria.
7. La Comisión argumentó: «Pero, así como las 4 514 “comunidades,
parcialidades o ayllus” que aparecen en el Censo de 1940 no pueden,
por el criterio con el que se les calificó, que no responde a los conceptos
sociológicos y jurídicos de comunidad, ser consideradas comunidades
de indígenas, tampoco se puede aceptar que las reconocidas e inscritas
en el registro oficial correspondiente sean las únicas comunidades
existentes en el país, ni sean todas, tampoco, comunidades legítimas, o
sea, que respondan con exactitud a esos conceptos». «Censo Estimativo de
Comunidades de indígenas», en La reforma agraria en el Perú. Documentos
II, Lima, Comisión para la Reforma Agraria y la Vivienda, s/f, p. 60.
Censo Agropecuario de 1961
Número de
U.A.
Porcentaje
de U.A.
Hectáreas
Menos de 1
290 900
34,1%
127 869
De 1 a 5
417 357
49,0%
926 851
De 5 a 20
107 199
12,6%
879 385
De 20 a 100
24 628
2,9%
980 058
De 100 a 500
8 081
0,9%
1 624 643
De 500 a 1 000
1 585
0,2%
1 065 157
De 1 000 a 2 500
1 116
0,1%
1 658 636
De más de 2 500
1 091
0,1%
11 341 901
851 957
100%
18 604 500
Tamaño de U.A.
Total
Porcentaje de
superficie agrop.
0,7%
5,0%
4,7%
5,3%
8,7%
5,7%
8,9%
61,0%
100%
Fuentes: Censo Nacional Agropecuario de 1961 (INEI) y Eguren, Fernando. «Política agraria y estructura agraria», en Estado y
política agraria. 4 ensayos.
El segundo Censo Nacional Agropecuario se realizó en
1972, a solo tres años de iniciada la aplicación de la Ley
de reforma agraria, Decreto Ley 17752. Allí se muestra
una situación que no difiere significativamente en términos
estadísticos, pues, como se puede apreciar, el 0,3% de las
unidades agropecuarias mayores de 500 ha concentraban
el 66,3% de las tierras, mientras que las unidades de
menos de 5 ha (78%) disponían, en 1972, del 6,6% de la
superficie agropecuaria. Por ello, Fernando Eguren escribió:
«Las proporciones, pues, no han variado críticamente. La
gran concentración se mantiene, así como el minifundio.
La evolución posterior de la reforma agraria no ha variado
significativamente esta situación»8.
El siguiente, el III Censo Nacional Agropecuario —III Cenagro—, fue realizado en 1994. Han transcurrido ya dieciséis
años desde entonces, pero es la única fuente disponible
para conocer la realidad nacional en materia agraria, pues,
aunque se realizaron encuestas, estas son herramientas
estadísticas menos confiables, en las que se trabaja a partir
de muestras estadísticas. Pero lo más importante es que el
agro ha sufrido importantes modificaciones en estos años,
como se verá a continuación, las cuales no se reflejan en
el censo de 1994.
8. Eguren, Fernando, «Política agraria y estructura agraria», en Estado y
política agraria. 4 ensayos, Lima, Desco, 1980 (segunda edición), p. 233.
Algunas observaciones deben hacerse a este censo. La
primera tiene que ver con la aparente conservación de los
niveles de concentración de tierras. En efecto, parecería que
poco se avanzó entre 1961 y 1994, a pesar del proceso de
reforma agraria, pues las unidades agropecuarias de más
de 500 ha (el 0,3%) controlan el 62,5% de la superficie
agropecuaria, mientras que las unidades de menos de 5 ha
(70,3%) controlan el 5,8% de la superficie agropecuaria,
situación similar a los resultados de los censos agropecuarios de 1961 y 1972. Pero debe tenerse en cuenta
que la reforma agraria tuvo éxito en eliminar del mundo
agrario a los grandes propietarios de tierras, a quienes
se las expropió, entregándoselas a cooperativas agrarias,
sociedades agrícolas de interés social (SAIS), empresas
rurales de propiedad social y grupos campesinos. De esta
forma, las unidades que aparecen en el III Cenagro teniendo
más de 500 ha de tierra agrícola, eran, en su mayoría, esas
formas asociativas creadas por la reforma agraria. A las
empresas asociativas habría que añadir las comunidades
indígenas, cuyo número ascendió, en el año del censo, a 5
680 comunidades campesinas y 1 260 comunidades nativas.
La segunda observación se relaciona con la importancia de
la pequeña agricultura y del minifundio. Sumando la cantidad
de unidades menores de 1 ha y menores de 5 ha, se tiene
que el 70,3% de las U.A. están en ese estrato; si a ello se
suman las unidades agropecuarias de menos de 20 ha, ese
porcentaje subiría al 92,2% de las U.A. Hay, pues, un claro
predominio de la pequeña agricultura o agricultura familiar
en nuestro país, como lo revela el III Cenagro.
2/ Cóm o s e distrib uy e la tierra agrícola en el Per ú
11
25
Censo Agropecuario de 1972
Tamaño de U.A.
Número de U.A.
Menos de 1
483 350
De 1 a 5
600 425
De 5 a 20
231 840
De 20 a 100
59 592
De 100 a 500
11 279
De 500 a 1 000
1 615
De 1 000 a 2 500
1 170
De más de 2 500
Total
1 017
1 390 288
Porcentaje
de U.A.
34,8%
43,2%
16,7%
4,3%
0,8%
0,1%
0,1%
0,1%
100%
Hectáreas
185 132
1 375 316
2 036 421
2 182 599
2 150 667
1 087 082
1 737 142
12 790 788
23 545 147
Porcentaje de
superficie agrop.
0,8%
5,8%
8,6%
9,3%
9,1%
4,6%
7,4%
54,3%
100%
Fuentes: Censo Nacional Agropecuario de 1972 (INEI) y Eguren, Fernando. «Política agraria y estructura agraria», en Estado y
política agraria. 4 ensayos.
El tercer hecho que merece destacarse del Censo Agropecuario de 1994 es la enorme importancia de las unidades
agropecuarias conducidas en forma individual o —dicho más
propiamente— en forma familiar, lo que sería expresión del
proceso de parcelación de las cooperativas agrarias (sobre
todo, ubicadas en la costa), pero, también, del importante
mecanismo de división de la propiedad por la herencia, sobre
todo, en la sierra —como explicaba el INEI—. Pero, como
se dijo antes, este censo no daría cuenta de los procesos
posteriores, a los que nos referiremos en forma breve.
2.2 El proceso de reforma agraria
Nuestra primera Ley de reforma agraria fue aprobada
por el Congreso en 1964, aunque, como se mencionó, en
1962 se llevó a cabo una importante acción campesina
en Cusco, en los valles de La Convención y Lares, que
motivó la aprobación, en noviembre de ese año, de una
Ley de bases para la reforma agraria (decreto ley 14238)
y, luego, la convalidación de las acciones campesinas
mediante el decreto ley 14444, de marzo de 1963. Pero
fue durante el primer gobierno del arquitecto Fernando
Censo Agropecuario de 1994
Tamaño de U.A.
Número de
Porcentaje
U.A.
Menos de 1
423 132
de U.A.
24,2%
De 1 a 5
805 210
De 5 a 20
Porcentaje de
190 136,67
superficie agrop.
0,5%
46,1%
1 881 857,43
5,3%
381 867
21,9%
3 410 352,84
9,6%
De 20 a 100
109 757
6,3%
4 131 973,13
11,7%
De 100 a 500
19 103
1,1%
3 677 721,91
10,4%
De 500 a 1 000
2 590
0,1%
1 755 784,12
5,0%
De 1 000 a 2 500
1 926
0,1%
2 959 243,46
8,4%
De más de 2 500
2 188
0,1%
17 374 739,25
49,1%
1 745 773
100%
35 381 808,81
100%
Total
Fuente: INEI, III Censo Nacional Agropecuario, 1994.
12
Hectáreas
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
Belaunde que la alianza gobernante preparó un proyecto
de ley que sufrió significativas alteraciones en el Congreso,
en buena cuenta, por la oposición de la coalición formada
por la Unión Nacional Odriísta y el Partido Aprista, quienes
representaban al sector latifundista serrano. Esos recortes
en la ley, finalmente aprobada como Ley 15037, explican lo
poco que avanzó dicho proceso, que en cuatro años solo
pudo afectar y expropiar menos de un millón de hectáreas,
como se aprecia del cuadro siguiente:
Perú: las áreas expropiadas y adjudicadas durante las últimas décadas
(en miles de hectáreas)
Gobiernos
1962 Lindley y Pérez Godoy
1963-1968 Belaúnde I
1969-1980 Velasco-Morales
1981-1985 Belaunde II
1985-1990 García
Expropiadas
59,7
968,0
8 109,5
94,1
5,6
Adjudicadas
-312,1
6 511,3
460,1
1 430,2
Fuente: Thays, Iván. Situación actual de la tenencia de la tierra en el Perú. Informe para el Banco Mundial, 1990 (tomado de Zegarra, Eduardo. El mercado
de tierras rurales en el Perú9).
El gobierno de Belaunde fue interrumpido el 3 de octubre
de 1968 por un golpe militar que invocó graves problemas
de corrupción, sobre todo en el tema de los yacimientos de
petróleo en manos de la empresa estadounidense International
Petroleum Company. La Junta Militar de Gobierno, en un acto
sorpresivo, el 9 de ese mes tomó posesión de los yacimientos
e instalaciones petrolíferas que habían estado por décadas en
manos de dicha empresa. El segundo acto político de trascendencia fue la aprobación, el 24 de junio del año siguiente, 1969,
de una nueva Ley de reforma agraria, publicada como decreto
ley 17716. La comparación de los textos de la Ley 15037 y
el decreto ley 17716 muestra que ambos son prácticamente
iguales. La diferencia central, empero, estuvo en la voluntad
política del gobierno militar por aplicarla y, evidentemente, en
la falta de un Congreso que le hiciera contrapeso.
Lo más importante del proceso de reforma agraria se dio
durante la llamada «primera fase» del gobierno militar,
encabezada por el general Juan Velasco. La mayoría de
afectaciones y expropiaciones se dio en esos años, lo que
determinó que en el ámbito internacional se calificara al
proceso como sumamente radical.9
No hay cifras confiables sobre el referido proceso, pero se
estima que cerca de 11 millones de ha fueron afectadas y
expropiadas, aunque el Ministerio de Agricultura señalara
que se expropiaron y adjudicaron un poco más de 9 millones
y medio de ha de tierras agrícolas.
9. Zegarra, Eduardo, El mercado de tierras rurales en el Perú, volumen
I, Santiago, Comisión Económica para América Latina, 1999, p. 12.
2/ Cóm o s e distrib uy e la tierra agrícola en el Per ú
13
25
El proceso de reforma agraria impulsado por los militares,
antes que distribuir las tierras afectadas entre las familias
campesinas, siguiendo las tendencias internacionales, privilegió las adjudicaciones a favor de las que llamó «empresas
asociativas agrarias»: cooperativas agrarias (inicialmente
conocidas como CAP y luego como CAT), ubicadas en la
costa; sociedades agrícolas de interés social (SAIS) y grupos
campesinos, a los que luego se sumaron algunas empresas
rurales de propiedad social, en la sierra. Las adjudicaciones
a pequeños agricultores y a comunidades campesinas fueron al inicio muy pocas (9,9% y 12,8%, respectivamente),
como se puede apreciar en el cuadro que sigue, obtenido
de cuadros estadísticos que publicaban hasta inicios de la
década pasada la Dirección General de Reforma Agraria y
Asentamiento Rural y, luego, el PETT.
Modalidades de adjudicación, número y superficie (1967-1982)
Modalidad de adjudicación
Cooperativas
SAIS
Grupos campesinos
Comunidades
Número
Número
Porcentaje
618
26,2%
68
2,5%
1 063
45,1%
607
25,7%
Adj. individual
Fonaps
13
0,5%
2 358
100,0%
Otras entidades del Estado
Total
Superficie
ha
Porcentaje
2 266 512
23,8%
2 702 028
28,45
2 014 090
21,1%
1 220 290
12,8%
941 626
9,9%
235 672
2,5%
142 587
1,5%
9 526 805
100,0%
Fuente: Dirección General de Reforma Agraria y Asentamiento rural, Ministerio de Agricultura. Reforma agraria en cifras, marzo de 1982.
Se criticó mucho el supuesto apoyo del gobierno militar a
las empresas asociativas creadas por la reforma agraria, en
especial, durante los primeros siete años (correspondientes
al periodo en que el general Velasco fue el presidente),
pero poco se ha dicho de la coexistencia de estímulos junto
con trabas para el desarrollo de dichas empresas. Así, si
bien el Banco Agrario privilegiaba los préstamos para las
cooperativas agrarias, la mayor parte de las colocaciones
iban a la costa peruana y para algunos cultivos comerciales
(algodón, arroz, entre otros); asimismo, los supuestos
incentivos tributarios eran desconocidos con otras normas
que en algunos casos eran promulgadas el mismo día10.
Pese a todo, en medio de una severa crisis económica que
afectaba a toda la economía nacional a fines de la década
de 1970, la situación de las empresas asociativas, al igual
que la de la inmensa mayoría de productores agrarios
y campesinos, era bastante mala. Una expresión de ello
era que todos los partidos políticos que participaron en
10.Véase al respecto, García-Sayán, Diego, «La reforma agraria hoy», en Estado
y política agraria. 4 ensayos, Lima, Desco, 1980 (segunda edición), pp.
167 a 187.
14
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
las elecciones generales de 1980 plantearon darle mayor
atención a la agricultura nacional.
2.3 La contrarreforma agraria
Como se mencionó párrafos atrás, la mayor radicalidad del
proceso de reforma agraria se dio en el periodo comprendido entre 1969 y 1975. Al asumir el gobierno el general
Morales Bermúdez (1975-1980), se inició un paulatino proceso de modificación de la política y la legislación agrarias.
Será, sin embargo, al empezar el segundo gobierno del
presidente Fernando Belaunde que se producirán los
cambios más importantes en materia de política agraria.
El decreto legislativo 2, Ley de promoción y desarrollo
agrario, restringió las causales de afectación, dio un plazo
para culminar los procesos de afectación, levantó algunas
restricciones a la propiedad de la tierra, pero, sobre todo,
introdujo las figuras de la reestructuración y del cambio de
modalidad empresarial de las empresas asociativas. Estas
últimas normas fueron interpretadas como una invitación a
que los socios se distribuyeran la tierra en parcelas —proceso llamado, por ello, parcelación—, lo que afectó sobre
todo a las cooperativas agrarias.
Al inicio del primer gobierno de Alan García (1985-1990)
se anunció la revisión de todos los procesos de parcelación, propuesta que pronto se dejó de lado, con lo que se
legalizaron las parcelaciones. En medio de un discurso
que privilegiaba el agro y, en particular, las comunidades
campesinas, se aprobó en 1987 una legislación especial
para estas organizaciones (Ley general de comunidades
campesinas y Ley de deslinde y titulación del territorio
comunal), pero no se llegó a derogar la Ley de reforma
agraria; más bien, se dio mayor impulso a las normas relacionadas con el aprovechamiento de tierras eriazas. En
estos años, la violencia política iniciada en 1980 empezó a
cubrir mayores porciones del territorio nacional, afectando
especialmente a la población rural.
Contraviniendo sus ofertas electorales, Alberto Fujimori —quien
gobernó entre 1990 y 2000— impulsó una política económica
de claro corte liberal, que en materia agraria se tradujo en la
aprobación, en julio de 1991, de la Ley de promoción de las
inversiones en el sector agrario, decreto legislativo 653, que
derogó la Ley de reforma agraria, liberalizó el tratamiento
de la propiedad de la tierra y el arrendamiento, y modificó la
legislación de aguas, de tierras de selva y ceja de selva, la comercialización agraria, el trabajo agrícola, entre otros aspectos.
Esa ley eliminó las restricciones a la conducción directa y dispuso
que «el dominio y conducción de la propiedad agraria pueden ser
ejercidos por cualquier persona natural o jurídica, en igualdad
de condiciones y sin más limitaciones que las establecidas en
esta ley y la Constitución» (artículo 5). Esas modificaciones al
marco legal fueron convalidadas en 1993, al aprobarse una
nueva Constitución, con un claro sesgo neoliberal.
Pero la norma más importante durante esos años será
la Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional
y de las comunidades campesinas y nativas, Ley 26505,
más conocida como Ley de tierras. Esta ley fue aprobada
muy rápidamente en las postrimerías del llamado Congreso
Constituyente Democrático, lo cual explica muchos de sus
vacíos y defectos, pues la intención de sus autores parece
haber estado puesta en dotar de las mayores seguridades
a los propietarios de tierras, pasando incluso por encima
de consideraciones jurídicas y constitucionales11.
Así pues, derogada la Ley de reforma agraria, disueltas la
casi totalidad de cooperativas agrarias en la costa (proceso
que se inició en la década de 1980), destruidas muchas de
las empresas asociativas en la sierra (por la crisis económica
y, también, por la insania terrorista) y cerrado el Banco Agra11.Puede verse al respecto: Del Castillo, Laureano, «La Ley de tierras y los
límites al derecho de propiedad», en Debate Agrario 23, Lima, CEPES,
1995, pp. 13-35.
rio (junto con toda la banca de fomento estatal), se inició un
proceso que, para algunos, consistió en una falta de política
agraria. Sin embargo, ello no fue sino la consolidación de
una política agraria que se mantiene hasta estos días, en
la que se ha buscado brindarle las mayores facilidades a la
gran inversión en el campo, como se podrá ver en el capítulo
6 de este número del Informativo Legal Agrario y como
acertadamente caracterizó Fernando Eguren:
En los últimos veinte años, las políticas agrarias se han
orientado a reconstruir una nueva élite empresarial. Es
ese objetivo lo que da una cierta coherencia a lo que
de otra manera podría considerarse como una falta de
política sectorial. La posibilidad de esta reconstrucción
obedece a varias condiciones12.
2.4 Algunos datos sobre el mercado
de tierras
Eliminadas las restricciones a la propiedad de la tierra —en
particular, para su libre disposición por parte de sus propietarios—, cabe preguntarse respecto a la ampliación del
mercado de tierras en el Perú. A juzgar por el mencionado
estudio de Eduardo Zegarra y una evaluación del trabajo
del PETT (en la segunda fase del Programa de Titulación y
Registro de Tierras, entre 2002 y 2006), las ideas en torno
a una ampliación y dinamización de dicho mercado parecen
haberse quedado solo en proyectos.
El estudio de Eduardo Zegarra reconoce que el mercado de tierras (considerando, aquí, la compraventa y el
arriendo) no ha sido el único mecanismo de acceso a la
tierra, sobre todo, luego del masivo proceso de reforma
agraria. Otras formas de acceso importantes, además de
las adjudicaciones por reforma agraria, colonizaciones y
subastas de tierra (sobre todo, en la costa y la selva),
son la herencia, las asignaciones intrafamiliares y el
acceso a tierras de comunidades campesinas y nativas,
que «siguen siendo instituciones fundamentales en el
acceso a tierras de pastoreo, eriazas, de bajo valor o
con indivisibilidades». De manera general, estos otros
mecanismos son evaluados de manera positiva: «En
conjunto, estos mecanismos “no mercantiles” de acceso
a la tierra siguen siendo cruciales y requieren de investigación específica complementaria»13.
Mencionando la presencia importante de mecanismos
informales de transacción de tierras, Zegarra agrega que
12.Eguren, Fernando, «Las políticas agrarias en la última década: una
evaluación», Perú, el problema agrario en debate, SEPIA X, Lima, Seminario
Permanente de Investigación Agraria (SEPIA), 2004, p. 30.
13.Zegarra, Eduardo, El mercado de tierras rurales en el Perú, volumen II,
Santiago, Comisión Económica para América Latina, 1999, p. 53.
2/ Cóm o s e distrib uy e la tierra agrícola en el Per ú
15
25
que se ha observado tanto a nivel nacional como a nivel
local. Otras formas de acceso a la tierra siguen siendo
importantes, y su estudio podría complementar fructíferamente los esfuerzos presentados en esta investigación15.
Algo similar parece haber concluido un estudio posterior —financiado por el BID—, llevado adelante entre 2007 y 2008
por los investigadores de GRADE, Eduardo Zegarra, Javier
Escobal y Úrsula Aldana, evaluando los impactos del PETT:
Este documento construye una línea de base y busca
una evaluación del impacto global del PETT (Programa
Especial de Titulación de Tierras), un ambicioso programa
de titulación rural creado en Perú en 1992. La evaluación
general de los impactos en los agricultores muestra un
cuadro de no muchos efectos positivos, por lo menos en
el período corto de la evaluación (2004-2006) y para una
muestra limitada de agricultores ubicados en las regiones
de la costa y la sierra. En promedio, la mayoría de las
variables de los ingresos (y la composición de los ingresos) no parecen ser afectadas por la titulación, y no hay
efectos perceptibles sobre las inversiones (a excepción
de pastos permanentes en la sierra) u otras variables
de egresos, tales como crédito, mercados de tierras o
conflictos de tierras. Sin embargo, este cuadro general
oculta los impactos importantes que pueden ocurrir para
algunos grupos de agricultores, o para los agricultores
que hacen frente a diversos apremios en la etapa de
preinversión. Dadas las limitaciones, investigamos más
detalladamente dos canales importantes que están
detrás de los impactos potenciales de los programas de
titulación rural: acceso al crédito y el uso de los mercados
de arrendamiento de tierras16.
la evidencia de su investigación (que tomó como estudios
de caso los valles de Piura, Colca e Ica) «señala que el
mercado de tierras sí ha sido una forma importante (pero
no predominante) de acceso a la tierra en el Perú, incluso
en la época donde existían mayores restricciones legales a
su operación (posreforma agraria)»14. De manera general,
el citado autor afirma:
En conclusión, el análisis económico de mercado de
tierras en el Perú indica que este aún es un mecanismo
poco importante en la asignación del recurso tierras, algo
14.Zegarra, Eduardo, op. cit., p. 53.
16
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
Como se ha dicho en los párrafos anteriores, aunque
durante la época de la reforma agraria había un mercado
de tierras, las políticas y acciones públicas para avanzar
en la formalización de la propiedad no parecen haber
generado la expansión esperada de ese mercado y, por
esa vía, tampoco han logrado una disminución de las
condiciones de pobreza en que vive la mayor parte de
los pequeños agricultores y campesinos. No obstante
—como se verá en el capítulo 6—, sí se ha dado un
proceso de reconcentración de la tierra.
15.Ibíd., p. 55.
16.El documento, titulado «Titling, credit constraints and rental markets in rural
Peru: exploring channels and conditioned impacts», puede revisarse en su
integridad en la siguiente dirección electrónica del BID: <http://idbdocs.
iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1732951> (11.2.2010).
3
La regulación jurídica de la tierra
3.1 El marco jurídico actual sobre la
tierra
Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al
dominio del Estado para su adjudicación en venta.
A lo largo de estas páginas hemos venido repitiendo que la
regulación jurídica de los derechos sobre la tierra ha variado
significativamente desde el gobierno de Alberto Fujimori,
en relación con el marco que estuvo vigente durante la
aplicación de la reforma agraria. Ahora explicaremos esta
afirmación refiriéndonos, en primer lugar, a las normas
constitucionales y, luego, a las normas legales y de menor
jerarquía que se ocupan de este recurso natural.
Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal
y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en
lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley
establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible,
salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior.
Así, encontramos como primer enunciado constitucional el
inciso 16 del artículo 2, que garantiza el derecho de toda
persona «a la propiedad y la herencia». Más adelante, en el
artículo 70, al inicio del capítulo dedicado a la propiedad,
dentro del título referido al régimen económico, se dice:
Artículo 70.- El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común
y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de su
propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad
nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo
pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya
compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el
Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que
el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.
La Constitución de 1993 dedica el capítulo VI del mismo
título al régimen agrario y de las comunidades campesinas
y nativas. Aunque inspirado en la Constitución de 1979, el
texto de la nueva Carta constitucional es mucho más breve:
contiene solo dos artículos al respecto (la Constitución anterior dedicaba 5 artículos al régimen agrario y 3 al régimen
de comunidades). La mayor brevedad no sería problema,
de no ser porque el tratamiento de estos temas ha variado
en forma significativa respecto de su predecesora, para
otorgar mayores seguridades a los propietarios, dejando
de lado conceptos como el de la conducción directa y la
función social de la propiedad. Además, como se verá más
adelante, el nuevo texto reduce significativamente el régimen
de protección de las tierras comunales:
Artículo 88.- El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre
la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra
forma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensión
de la tierra según las peculiaridades de cada zona.
Artículo 89.- Las comunidades campesinas y las nativas
tienen existencia legal y son personas jurídicas.
El Estado respeta la identidad cultural de las comunidades
campesinas y nativas.
En 1995, a punto de concluir el mandato del Congreso Constituyente Democrático (que había elaborado la Constitución
de 1993), se aprueba la norma que desarrollaba estos
principios constitucionales: la Ley de la inversión privada en
el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del
territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas,
Ley 26505, o Ley de tierras, la cual declara —al finalizar su
artículo 2— que «el régimen jurídico de las tierras agrícolas
se rige por el Código Civil y la presente Ley», ratificando con
ello la distancia que se había venido produciendo desde la
aprobación del decreto legislativo 653, en 199117, en relación
con la regulación de reforma agraria.
La Ley de tierras fue modificada en varios aspectos, siendo el
primero el relacionado con la servidumbre minera, a solo seis
meses de entrar en vigencia, como se apreciará a lo largo de
este capítulo. Su reglamentación se hizo, en lo fundamental
(pues otros reglamentos específicos y complementarios son
aplicables), mediante el decreto supremo 011-97-AG.
Ese marco legal se mantuvo sin mayores variaciones hasta
el año 2008, cuando, con la aprobación del paquete de
decretos legislativos por el Poder Ejecutivo, publicados entre
marzo y junio de ese año, se aprobaron otras normas que
supusieron cambios significativos, inspirados en los artículos
sobre el «síndrome del perro del hortelano»18. En el cuadro
siguiente pueden verse esos distintos decretos legislativos:
17.El decreto legislativo remitió la regulación de los predios rurales a dicha
ley y al Código Civil de 1984, pese a que este código estableció, al inicio
de la parte dedicada a los derechos reales, que «los derechos reales sobre
predios rústicos se rigen por la legislación de la materia». Por ello, dicho
artículo (el 883) fue derogado.
18. Informativo Legal Agrario 24: «El agro peruano y los decretos legislativos de 2008».
3/ L a re gulació n jurídica de la tierra
17
25
Decretos legislativos vinculados a las tierras agrícolas (Ley 29157)
D.Leg. 994
Promueve la inversión privada en proyectos
de irrigación para la ampliación de la
frontera agrícola (13 de marzo)
Tierras eriazas de propiedad del Estado se entregarán a particulares
para obras de irrigación (se repuso por el D.Leg. 1064 la exclusión de
tierras de comunidades). Cofopri hará el saneamiento físico legal de
eriazas adjudicadas.
D.Leg. 1015
Unifica los procedimientos de las CC.CC. y
NN. de la sierra y la selva con los de la costa,
para mejorar su producción y productividad
agropecuaria (20 de mayo)
Facilita la adquisición de tierra comunal por comuneros posesionarios,
así como por terceros. Para ejercer cualquier acto de disposición de las
tierras se requerirá el voto a favor de «no menos del cincuenta por ciento
de los comuneros asistentes a la asamblea».
Derogado por la Ley 29261 (21 de setiembre de 2008)
D.Leg. 1064
Aprueba el régimen jurídico para el
aprovechamiento de las tierras de uso
agrario (28 de junio)
Define tierras agrícolas, tierras eriazas, capacidad de uso mayor y
abandono de tierras. Se ocupa además de tierras de comunidades
campesinas y nativas, tierras de selva y ceja de selva y de las servidumbres
sobre predios agrícolas, eliminando el acuerdo previo con el propietario
del predio para establecer servidumbres mineras y otras.
Derogado por la Ley 29382 (19 de junio de 2009)
D.Leg. 1073
Modifica el literal b) del artículo 10 de la
Ley 26505 (28 de junio)
Modificó un párrafo del D.Leg. 1015, referido a las posibilidades de
disposición de las tierras de las comunidades campesinas y nativas.
Derogado por la Ley 29261 (21 de setiembre de 2008)
D.Leg. 1089
Establece el régimen temporal extraordinario
de formalización y titulación de predios
rurales (28 de junio)
Por cuatro años, Cofopri asume la competencia para la formalización y la
titulación de predios rústicos y tierras eriazas habilitadas.
Los poseedores de eriazas del Estado que las hubieran habilitado
agropecuariamente antes de 2004, regularizarán su derecho pagando
el valor de las tierras. Cofopri asumirá los procedimientos de reversión
de predios rústicos ocupados por AA.HH.
Las críticas y protestas generadas por los decretos legislativos obligaron a derogar en setiembre de 2008 los relacionados con la disposición de tierras comunales, mientras
que los decretos legislativos 1064 y 1090 (este último,
que aprobaba una nueva Ley forestal y de fauna silvestre)
fueron, primero, dejados en suspenso y, por último, derogados luego de los sucesos de Bagua, en junio de 2009.
Estas idas y vueltas han ocasionado alguna confusión y
no pocos problemas de interpretación y aplicación. Dicho
de manera sencilla, la Ley 29376 dejó en suspenso el decreto legislativo 1064, pero restituyó la vigencia de la Ley
de tierras y su reglamento. Poco después, la Ley 29382
derogó el mencionado decreto legislativo y devolvió así la
plena vigencia de la Ley de tierras, sus leyes modificatorias
y reglamentarias.
Lo que muestran estos cambios es la subsistencia de algunas tendencias para facilitar más la gran inversión privada,
pero también las fuertes reacciones de las organizaciones
agrarias, campesinas e indígenas. Lo deseable es que los
cambios necesarios puedan ser concertados previamente.
18
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
Mientras eso ocurre, a continuación presentamos algunos
aspectos del régimen jurídico vigente.
3.2 Quién puede ser dueño de tierras
Con base en las normas constitucionales y, sobre todo, en
la Ley de tierras, puede afirmarse que cualquier persona,
peruana o extranjera, puede ser propietaria de tierras
agrícolas. A diferencia de las normas vigentes durante el
periodo de reforma agraria, para ser dueño de predios
rurales no se requiere ser agricultor ni residir en el predio
agrícola. Más aún, la propiedad de las tierras puede estar
en manos de una empresa, asociación o cualquier otra
persona jurídica, nacional o extranjera. Esa plena libertad
para acceder a la propiedad agraria quedó consagrada en
el artículo 4 de la Ley de tierras:
El Estado garantiza a toda persona natural o jurídica,
nacional o extranjera (sic) el libre acceso a la propiedad
de las tierras, cumpliendo con las normas del derecho
sustantivo que las regula.
En caso de extranjeros la propiedad de las tierras situadas
en zona de frontera está sujeta a lo establecido en el
artículo 71 de la Constitución Política.
Así, el Estado peruano garantiza el derecho de propiedad
de campesinos, agricultores y cualquier persona que quiera
adquirir tierras agrícolas, lo mismo que de asociaciones,
comunidades campesinas, comunidades nativas, sociedades
anónimas, cooperativas y cualquier forma empresarial o, de
manera más amplia, cualquier persona jurídica.
Pero, por mucho que los autores de la ley hubieran querido
consagrar una norma totalmente abierta a la inversión
privada, no podían ignorar el mandato del artículo 71 de
la Constitución, que establece limitaciones para que inversionistas extranjeros, actuando directamente o a través
de empresas u otras formas, puedan ser propietarios o
tener acceso a tierras, bajo cualquier título. Esa limitación,
establecida con la finalidad de garantizar la integridad del
territorio nacional, solo admite una excepción, conforme
vemos en el mencionado artículo 71 de la Constitución:
En cuanto a la propiedad, los extranjeros, sean personas
naturales o jurídicas, están en la misma condición que
los peruanos, sin que, en caso alguno, puedan invocar
excepción ni protección diplomática.
Sin embargo, dentro de cincuenta kilómetros de las
fronteras, los extranjeros no pueden adquirir ni poseer,
por título alguno, minas, tierras, bosques, aguas, combustibles ni fuentes de energía, directa ni indirectamente,
individualmente ni en sociedad, bajo pena de perder, en
beneficio del Estado, el derecho así adquirido. Se exceptúa
el caso de necesidad pública expresamente declarada por
decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros,
conforme a ley.
De esta forma, tomando en cuenta la excepción mencionada
en el segundo párrafo del artículo 4 de la Ley de tierras,
cualquier persona, natural o jurídica, nacional o extranjera,
puede ser dueña de tierras en el Perú.
3.3 Derechos y obligaciones sobre
la tierra: propiedad y posesión
agrarias
Según se ha visto, la legislación vigente pone especial
cuidado en garantizar los derechos de los propietarios de
tierras, lo cual, sin embargo, no obsta al señalamiento de
varias obligaciones. Veremos a continuación los derechos
de los propietarios, y luego sus obligaciones.
El primer derecho es, sin duda, el de acceder a la propiedad
de la tierra. Acorde con los principios liberales, y con las
normas constitucionales que reprodujimos en las páginas
anteriores (artículos 2, inciso 16; 70 y 88), el Estado
garantiza que toda persona natural o jurídica, nacional o
extranjera, pueda ser dueña de tierras, con la única limitación (no absoluta, pues puede haber excepciones) de no
poseer tierras dentro de los 50 kilómetros de la frontera.
Un segundo derecho tiene que ver con la extensión de
tierras. Como se verá con mayor detalle al hablar de obligaciones, la Ley de tierras no ha previsto ninguna limitación
para esa extensión, de modo que no existe ninguna para
que cualquier persona pueda adquirir la cantidad de quiera.
No obstante, el artículo 13 de la Ley de tierras estableció
un impuesto a las propiedades que sobrepasaran las 3
000 ha, pero la norma no ha sido implementada hasta la
fecha. Del mismo modo, tampoco hay ninguna limitación
para la división o subdivisión de tierras, de manera que un
predio puede partirse en extensiones menores y aún seguir
subdividiéndose.
Un tercer derecho es el relacionado con la libre disposición
de tierras. No hay limitaciones de tipo legal o administrativo
para vender, donar, permutar o afectar la tierra a favor de
una persona o entidad, en forma íntegra o parcial, ni tam3/ L a re gulació n jurídica de la tierra
19
25
poco para hipotecarla. Claro que para ejercitar cualquiera de
estas posibilidades se requiere ser propietario y, tratándose
de personas jurídicas, que las decisiones sean tomadas en
forma válida por los órganos competentes. Estas opciones
son también aplicables —aunque tomando en cuenta
normas especiales— para los casos de las comunidades
campesinas y las comunidades nativas.
Aunque no es una forma de disponer o enajenar la tierra, un
derecho adicional de los titulares de derechos de propiedad
sobre ella es el de darla en arrendamiento o alquilarla. En
este caso, no se encontrarán en la Ley de tierras normas
que se refieran al arrendamiento (quiénes pueden intervenir,
la duración del contrato, el monto del arrendamiento ni los
periodos de pago), por lo que será necesario remitirse al
Código Civil, el cual optó por dejar a la legislación especial
—que entonces era la legislación agraria— la regulación
de estos aspectos.
Hemos dejado para el final el que quizá es el más importante de los derechos de los titulares o dueños de tierras
agrícolas: el de aprovecharlas. Aunque no esté regulado de
manera expresa en ninguna norma, lo cierto es que es el
objeto fundamental de la propiedad agraria.
Ahora bien, revisados los derechos de los propietarios de
tierras, corresponde ver cuáles son sus obligaciones, las
cuales han sido drásticamente reducidas. Respecto del
acceso a la tierra, dijimos que no había limitaciones en
cuanto a su extensión, lo cual es aplicable tanto para el
acrecentamiento del tamaño de las propiedades como para
su subdivisión. Reiteramos, pues, que no existe un límite
máximo para el acceso a las tierras agrícolas, como tampoco
un límite mínimo para fragmentar o dividir un predio rural.
La inscripción del derecho de propiedad en los registros
públicos no es tampoco una obligación de los propietarios.
Es un derecho, el cual brinda el máximo de garantías a
sus propietarios, pero no es una obligación. Desde hace
varias décadas se discute si debería hacerse obligatoria
esa inscripción, pero hasta ahora sigue siendo facultativo
del propietario hacerla.
20
uno de los principios básicos de las reformas agrarias («la
tierra es de quien la trabaja») ha perdido total vigencia. La
propiedad agraria puede estar totalmente desvinculada de
la posesión del predio; o, en términos jurídicos más estrictos,
el propietario seguirá siendo propietario, sea que tenga
la posesión o se limite a mantener una posesión mediata.
En otros aspectos, los propietarios de tierras tienen la
obligación de pagar impuestos por la propiedad de ellas.
Nos referimos al impuesto a la propiedad predial, administrado por las municipalidades y del cual las comunidades
campesinas y nativas están inafectas. De la misma manera,
debido al hecho de llevar adelante actividades económicas
generadoras de rentas de tercera categoría, los agricultores
están obligados al pago de algunos impuestos, como el
impuesto a la renta y el impuesto general a las ventas19.
3.4 Limitaciones al derecho de
propiedad
El derecho de propiedad es un derecho fundamental de
las personas y, como tal, está recogido en la mayor parte
de las constituciones modernas, pero admite restricciones
o limitaciones. Para el constitucionalista argentino Germán
Bidart Campos, las restricciones administrativas (que él
considera una especie del género de las limitaciones) se
establecen «para que el derecho de propiedad no resulte
incompatible con determinados intereses públicos»20.
Como se señaló al inicio de este capítulo, la Constitución de
1993 no puede dejar de reconocer en su artículo 70 que
el derecho de propiedad «se ejerce en armonía con el bien
común y dentro de los límites de la ley». Por ello mismo, su
artículo 88, al declarar que el Estado garantiza el derecho
de propiedad sobre la tierra, agrega que la ley «puede fijar
los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades
de cada zona». Es comprensible, por lo tanto, que el primer
párrafo del artículo 3 de la Ley de tierras haya establecido
lo siguiente:
Las garantías previstas en los artículos 70 y 88 de la
Constitución Política significa que por ningún motivo se
podrá imponer limitaciones y restricciones a la propiedad
de las tierras, distintas a las establecidas en el texto de
la presente ley.
Otra obligación es el trabajo directo de la tierra. En verdad,
ello fue relativizado desde 1991, con el decreto legislativo
653, pero la Constitución de 1993 eliminó la exigencia de
conducir directamente la tierra. Ahora está permitido ser
propietario y no trabajarla; incluso, se considera que arrendándola se mantiene la conducción del predio.
La redacción del párrafo permite suponer que en dicha ley
encontraremos limitaciones a la propiedad rural, lo cual
es cierto, pero conviene mirarlas con atención, pues en el
Más aún, un predio agrícola puede permanecer sin ser
trabajado, pues la figura del abandono ha sido totalmente
desvirtuada, como se verá luego. No hay, pues, exigencia
de trabajo directo ni de lo que la teoría civilista denomina el
cumplimiento de la función social de la propiedad. Así pues,
19.Puede verse más sobre este tema en el número 23 del Informativo Legal
Agrario, dedicado a la tributación agraria.
20.Bidart Campos, Germán, Derecho constitucional, tomo II, Buenos Aires,
EDIAR, 1966, p. 369.
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
fondo son bastante relativas. Nos referiremos en particular
a las relacionadas con la extensión de la tierra, pero también con el abandono, la expropiación, las áreas naturales
protegidas, las zonas de protección ecológica en la selva,
las concesiones mineras, las concesiones forestales, las
servidumbres y las fajas marginales.
El aspecto de la Ley de tierras que concitó mayor atención
durante su discusión en el Congreso Constituyente Democrático fue el relacionado con la extensión de la tierra. Como
se ha visto, la norma eliminó los límites máximos y mínimos
a la propiedad agraria, pero en su artículo 13 mencionó, en
forma por demás confusa, un impuesto a las propiedades
que excedieran los límites de tres mil hectáreas:
Facúltase al Poder Ejecutivo para que mediante decreto
legislativo reglamente un impuesto sobre la propiedad
de la tierra que exceda del límite de tres mil hectáreas.
Quedan fuera del ámbito de dicho tributo las comunidades
campesinas y nativas, así (sic) las extensiones de tierras
objeto de propiedad no estatal a la fecha de vigencia de
la presente ley.
La defectuosa técnica legislativa, acompañada de evidentes
errores de redacción, impone hacer algunas observaciones.
En primer lugar, no queda claro si se creó o no el impuesto,
pues el citado artículo parece contener una delegación de
facultades al Ejecutivo para ello, aunque añade que se le
faculta para que «reglamente» un impuesto. En segundo
lugar, la delegación de facultades legislativas solo procede,
según la Constitución, mediante una ley autoritativa especial.
Dejando de lado esas observaciones formales, debe mencionarse que la norma legal no prohíbe tener predios mayores
de 3 000 ha; tan solo considera poner un impuesto a las
propiedades que sobrepasen dicha extensión, en la idea de
desalentar la concentración de tierras. Lo cierto es que el
aludido impuesto, pese a los años transcurridos, no ha sido
creado ni reglamentado. El reglamento de la ley, aprobado
por decreto supremo 11-97-AG, en su única disposición
transitoria se limitó a señalar que «El Ministerio de Economía
y Finanzas propondrá la regulación del impuesto a que se
refiere el artículo 13 de la ley».
Recién en el año 2009, por iniciativa del Partido Aprista, se
presentó al Congreso una iniciativa legal para establecer un
límite a las propiedades, aunque solo a las ubicadas en la
costa peruana. El proyecto —que continúa su trámite en
comisiones— establece que dicho límite debe ser de 40
000 ha, excedidas las cuales, simplemente, toda transacción
será inválida (en el capítulo 6 nos referimos con más detalle
a este tema).
Una segunda limitación sería el abandono de tierras, al que
se circunscribe el artículo 5 de la Ley de tierras. La redacción
no deja lugar a sospechas, pues la intención es manifiesta,
incluso, en la expresión usada:
3/ L a re gulació n jurídica de la tierra
21
25
El abandono de tierras, a que se refiere el artículo 88
segundo párrafo de la Constitución Política del Perú, sólo
se refiere a las tierras adjudicadas en concesión por el
Estado, en los casos de incumplimiento de los términos
y condiciones de aquella.
El abandono, conforme a la larga tradición legislativa latinoamericana, consiste en la pérdida del derecho de propiedad
por no usar el bien de acuerdo con su fin económico, en este
caso, realizar actividades agrarias. Así estaba contemplado
en nuestro Código Civil y en la legislación de reforma agraria, y así también debe entenderse en el artículo 88 de la
Constitución21. Sin embargo, el artículo transcrito arriba, nos
remite a otra situación: quien tenga tierras adjudicadas por
el Estado en forma de concesión, las perderá si incumple las
condiciones de esta. Evidentemente, los concesionarios son
solo eso; no son propietarios. Por lo tanto, no cabría hablar
de abandono como una forma de pérdida de la propiedad22.
Paradójicamente, nuestra legislación regula una forma
peculiar (por lo tanto, muy discutible) de abandono para las
tierras comunales, las que habían estado, durante décadas,
bajo un régimen de protección. Así, la Ley 26845, Ley de
titulación de las tierras de las comunidades campesinas de
la costa, en su artículo 10 dispone:
Procede declarar el abandono legal de las tierras de las
comunidades campesinas de la costa, de conformidad con
los artículos 88 y 89 de la Constitución Política del Perú,
cuando terceros poseedores en condición de precarios las
tengan dedicadas a la actividad agraria bajo explotación
económica, pública, pacífica e ininterrumpida por un plazo
no menor de dos (2) años a la fecha de presentación de
la solicitud de declaración de abandono y de acuerdo
a lo previsto en el artículo 27 del decreto legislativo
N.o 667, siempre que ofertada la compra por dichos
poseedores precarios, esta no se hubiera concertado
con la comunidad.
Solo haremos, en este punto, dos atingencias a la forma en
que está redactado este primer párrafo del artículo citado.
La primera tiene que ver con que aquí se está llamando
abandono de tierras a la prescripción, más en concreto,
a la denominada prescripción administrativa, tal como la
contemplaba el decreto legislativo 667 (la adquisición de
propiedad cuando se explotara el predio de manera pública,
pacífica e ininterrumpida por un tiempo determinado), con
21.El segundo párrafo de dicho artículo, referido a la propiedad, señala: «Las
tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado
para su adjudicación en venta».
22.Ello no deja de plantear problemas teóricos y prácticos, toda vez que el
artículo 968 del Código Civil reconoce al abandono como una forma de
extinción del derecho de propiedad: «Abandono del bien durante veinte
años, en cuyo caso pasa el predio al dominio del Estado».
22
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
la salvedad de que para las comunidades campesinas de la
costa el plazo de la prescripción se redujo de 5 a 2 años. La
segunda atingencia se relaciona con el hecho de que, como
la doctrina civil argumenta de manera unánime, los precarios
no pueden ganar la propiedad por prescripción adquisitiva,
pues su condición es, precisamente, la de precarios, en el
entendido de que su posesión depende en forma exclusiva
de la buena voluntad del propietario o de la persona con
derecho de poseer.
Otra importantísima limitación al derecho de propiedad
agraria es la expropiación. Sobre esta forma de adquisición
de la propiedad privada por el Estado, cabe decir que el
texto de la primera disposición complementaria de la Ley
de tierras es, nuevamente, restrictivo:
Las causales de necesidad pública que la ley puede
invocar para proceder a la expropiación de un predio se
circunscribirán a la ejecución de obras de infraestructura
y servicios públicos y se regirán por las disposiciones de
la Ley general de expropiación, decreto legislativo N.o
313, y el Código Procesal Civil. El valor de las tierras
expropiadas será el de mercado y el pago será previo,
en dinero efectivo.
La Constitución ya había limitado a dos causas o causales
las posibilidades de expropiación, además de referirse a
dos conceptos más restringidos. Así, en su varias veces
mencionado artículo 70 señala: «A nadie puede privarse de
su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad
nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo
pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya
compensación por el eventual perjuicio». En la Ley de tierras
se alude tan solo a las causales de necesidad pública y, en
este caso, se dispone que ellas se «circunscriben» a la ejecución de obras de infraestructura y de servicios públicos,
lo cual restringe aún más las posibilidades de expropiación.
Por supuesto, la idea de aplicar una reforma agraria queda,
en esta formulación legal, totalmente descartada.
Solo resta mencionar que al haber sido derogado el decreto
legislativo 313, las expropiaciones deben tramitarse según
la vigente Ley general de expropiaciones, Ley 27117, de
mayo de 1999.
La Ley de tierras contiene otras dos formas de limitación
a la propiedad. La primera se refiere a las áreas naturales
protegidas por la Ley forestal y de fauna silvestre, respecto
a las cuales el segundo párrafo del artículo 3 de la Ley de
tierras declara que mantienen su intangibilidad, aunque,
como establecía la entonces vigente Ley forestal y de fauna
silvestre (decreto ley 21147), no todas las áreas naturales
protegidas son tratadas como intangibles23. Cabe mencionar
que, dentro de estas áreas, el Estado puede reconocer el
derecho de propiedad de los titulares que hubieran adquirido la propiedad antes del establecimiento de aquellas,
aunque impone algunas restricciones.
La otra limitación que contiene la Ley de tierras es la
dispuesta en su artículo 12 para las zonas de protección
ecológica en la selva, a las que el reglamento de la ley
rebautizó como zonas de protección ecológica de la Amazonía. El artículo mencionado establece que «dichas zonas
solo podrán ser materia de concesión sujetas a las normas
de protección del medio ambiente». Esas zonas estarían
excluidas del régimen de tierras de propiedad particular,
para ser entregadas a los particulares solo bajo la forma de
concesión, quedando sujetas, además de al cumplimiento de
las normas relativas a la concesión, al respeto de las normas
relacionadas con la protección ambiental. No obstante, al
desarrollar esta propuesta, el reglamento de la ley terminó
adelgazándola y hasta desnaturalizándola. En efecto, el
artículo 19 del decreto supremo 11-97-AG dispone:
Las zonas de protección ecológica en la Amazonía,
conforme al artículo 12 de la ley, son aquellas áreas
geográficas con especiales características ambientales
de suelos, aguas, diversidad biológica, valores escénicos,
culturales, científicos y recreativos, sujetas exclusivamente
al uso sostenible compatible con su naturaleza. Dichas
zonas comprenden las siguientes áreas:
a)Las áreas naturales protegidas del Sistema Nacional de
Áreas Protegidas por el Estado (Sinanpe), creado por
decreto supremo N.o 010-90-AG, las zonas reservadas
y las áreas naturales protegidas establecidas por los
gobiernos regionales, ubicadas en la Amazonía, regidas
por las normas legales de la materia.
b)Las tierras de protección en laderas, de acuerdo a lo
establecido en el Reglamento de clasificación de tierras.
c)Las áreas de pantanos, aguajales y cochas determinadas en el Mapa Forestal del Perú.
d)Las áreas adyacentes a los cauces de los ríos, según
la delimitación establecida por la Autoridad de Aguas.
Un género de limitaciones es el de las concesiones. La
concesión es una forma por la que el Estado permite a los
particulares el aprovechamiento de un recurso natural o
la prestación de un servicio. Debido a la naturaleza de los
distintos recursos y servicios sobre los cuales puede recaer,
la legislación nacional se ocupa de ella en diversas normas.
23.Puede verse más sobre este tema en el número 22 del Informativo Legal
Agrario, dedicado a la legislación forestal peruana.
Una muy conocida es la concesión minera, en la que el Estado faculta a su titular el aprovechamiento de los recursos
minerales (metálicos o no metálicos) que se encuentran en
el subsuelo. La concesión es un derecho distinto del derecho
de propiedad de la tierra o derecho sobre la superficie, y
aunque teóricamente no deben chocar, en la práctica las labores para explotar los minerales suponen usar o afectar, al
menos en parte, las tierras superficiales. Como se apreciará
en los siguientes párrafos, para estos casos la legislación ha
previsto el arreglo directo entre el propietario de la tierra y
el concesionario o, alternativamente, la servidumbre minera.
Por su parte, por la concesión forestal, el Estado faculta a
los particulares el aprovechamiento de madera (concesiones forestales con fines maderables), el aprovechamiento
de otros productos del bosque (concesiones forestales
no maderables), así como concesiones para ecoturismo,
conservación y servicios ambientales. La extensión de las
concesiones maderables puede ir de 5 000 hasta 10 000
ha (mediante concurso público), o de 10 000 a 40 000 ha
(mediante subasta pública), y su duración es de 40 años,
3/ L a re gulació n jurídica de la tierra
23
25
explotaciones mineras no ha merecido la suficiente atención
del Estado. En las décadas anteriores, la legislación minera
permitía que el concesionario minero iniciara un proceso de
expropiación si necesitaba ocupar tierra de predios rurales.
Pero una práctica bastante extendida en las zonas andinas
consistía en negociar un aporte a favor de los campesinos
o de la comunidad, por lo general, bastante exiguo.
Esa forma de regulación, en la que las explotaciones mineras
gozaban de cierta preferencia, cambió al aprobarse la Ley
de tierras. Esta introdujo, por primera vez, en su artículo
7, la obligación de los empresarios mineros de llegar a un
acuerdo con el propietario del predio agrícola antes de iniciar
sus labores de explotación. Dicho artículo fue rápidamente
modificado, planteándose como una alternativa, al acuerdo
directo, la figura de la servidumbre minera. Pero las dificultades en la aplicación de esta servidumbre (a casi quince años
de vigencia de la ley, solo se han aprobado menos de diez
de ellas) explican los varios cambios en su reglamentación,
contenida básicamente en el decreto supremo 17-96-AG25.
los cuales pueden ser renovables24. En todos los casos, el
derecho que otorga la concesión es distinto del derecho
de propiedad.
Tal vez la limitación más conocida en los últimos años sea
la de las servidumbres; en particular, la minera. La servidumbre se define como una limitación impuesta sobre un
predio (predio sirviente) en beneficio de otro predio (predio
dominante), para que sobre el primero se permita la realización de determinadas actividades por parte del titular del
predio dominante. El derecho de servidumbre tiene carácter
real porque, una vez establecida, para subsistir no depende
de quiénes sean los titulares de los predios. La doctrina
distingue entre las servidumbres legales u obligatorias
y las servidumbres convencionales. La servidumbre más
conocida es la servidumbre de paso, que permite que un
predio encerrado pueda tener acceso a caminos públicos.
Salvo las legales, las servidumbres conllevan la obligación
de un pago como contraprestación, por una sola vez.
24
En junio de 2008, el decreto legislativo 1064 derogó la Ley
de tierras, dejando solo vigente el artículo 10 (por cuanto
este había sido modificado por el decreto legislativo 1015,
aún vigente en esos días). En el decreto legislativo 1064
se introdujo una modificación de las servidumbres sobre
predios rurales bastante genérica e imprecisa. Pero la Ley
29376, en junio de 2009, dejó en suspenso el decreto
legislativo 1064, restituyó el texto de la Ley de tierras, sus
modificatorias y la vigencia de su reglamento. Finalmente,
la Ley 29382 derogó ese decreto. De esta forma, la regulación de la servidumbre minera se regula por el artículo 7
de la Ley de tierras y su reglamento específico (el decreto
supremo 17-96-AG).
Asimismo, en la Ley de recursos hídricos, Ley 29338, como
lo hacía su predecesora (la Ley general de aguas), se encuentran también reguladas las servidumbres para el uso
y aprovechamiento del agua. El artículo 65 de la nueva ley
define a la servidumbre de agua como «el gravamen que
recae sobre un predio para el uso del agua», pudiendo ser
natural, voluntaria o forzosa.
La regulación de la relación entre los derechos de los titulares de predios rurales y los derechos de los titulares de
Adicionalmente, la Ley de recursos hídricos señala que
constituyen bienes de dominio público hidráulico los bienes
naturales asociados al agua, señalados en el numeral 1 del
artículo 6, entre los que se encuentran las fajas marginales
(artículo 7). Más aún, su artículo 74 dispone que «En los
terrenos aledaños a los cauces naturales o artificiales, se
mantiene una faja marginal de terreno necesaria para la
24.También puede consultarse el número 22 del Informativo Legal Agrario,
dedicado a la legislación forestal peruana.
25.Puede verse más sobre este tema en el libro Tierras agrícolas y
servidumbre minera, Lima, CEPES, 2003.
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
protección, el uso primario del agua, el libre tránsito, la
pesca, caminos de vigilancia u otros servicios». Este artículo
deriva al reglamento de la ley la determinación de la extensión de la faja marginal, reglamento que se limita a señalar
que esta es fijada por la Autoridad Administrativa del Agua,
de acuerdo con los criterios que establece su artículo 114.
Pero además de las normas aquí señaladas, no puede
olvidarse que por mandato constitucional la propiedad
debe ejercerse dentro del marco de la ley, así que otras
limitaciones, como las consideradas en el Código Civil, son
aplicables: razones de sanidad, de seguridad y de urbanismo. Es el caso de la ejecución de actos para servicios
provisorios de las propiedades vecinas, que puedan evitar
o conjurar un peligro actual o inminente, supuesto al que se
refiere el artículo 959 del Código Civil. Dichas limitaciones
se justifican, como recuerda Fernando de Trazegnies, en el
hecho de que la propiedad nunca fue un derecho absoluto:
«Resulta inverosímil pensar que el legislador francés del S.
XIX quiso crear un derecho absolutamente irrestricto y al
margen de la ley». Trazegnies añade que es indudable que
dicho legislador «consideró que las limitaciones legales eran
obvias, pero no constituían lo esencial de la propiedad»26.
3.5 Arrendamiento, aparcería y otros
contratos agrarios
Adelantamos ya que el arrendamiento es libre según la Ley
de tierras. En realidad, esta norma no se refiere a tal tipo
de contrato, pero al remitir la regulación de la propiedad
agraria de manera supletoria al Código Civil, no cabe duda
de que se trata de un contrato permitido. Ello, además, no
hace sino confirmar lo que ya el decreto legislativo 653
había establecido en 1991 al consignar en su artículo 8
que el arrendamiento de tierras rústicas se rige por las
disposiciones del Código Civil. Además, en el artículo 6 del
mismo decreto legislativo se puede leer que «tratándose
de arrendamiento, los requisitos de la conducción directa
serán cumplidos por el arrendatario...».
Revisando el Código Civil, quedan algunas preguntas por
hacer acerca de dicho contrato. Lo primero que cabe señalar
es que al haberse derogado el artículo 883 del Código Civil
(aquel que disponía que los derechos reales sobre predios
rústicos se rigieran por la legislación de la materia) se ha
generado un vacío legal. En efecto, el código optó por no
regular las relaciones civiles, como el arrendamiento, derivadas de predios rurales, pues existía una bastante com-
26.Trazegnies, Fernando de, «La transformación del derecho de propiedad»,
en Derecho 33, revista del Programa Académico de Derecho de la Pontificia
Universidad Católica del Perú, Lima, 1978, p. 80.
pleja regulación agraria; pero al derogarse esa legislación
especial, no encontraremos en el Código Civil disposiciones
especiales para el sector rural, por lo que será necesario
interpolar las normas pensadas para el arrendamiento de
predios urbanos.
Tomando en cuenta lo anterior, la rápida remisión al Código Civil en la Ley de tierras no permite tener claridad
respecto de aspectos sustanciales de la regulación de los
contratos de arrendamiento de predios rurales. Así, en lo
que se refiere a la duración del arrendamiento, debemos
considerar que el Código Civil admite que este puede ser de
duración determinada o indeterminada, con la precisión de
que si fuera de duración determinada, esta no puede ser
mayor de diez años, y que si el bien arrendado pertenece
a entidades públicas o a incapaces, dicho plazo no puede
exceder de seis años.
No encontramos en el código normas que se refieran a
la determinación del monto de la renta, por lo que debe
asumirse que esta se fija conforme a la común voluntad
de las partes (lo que en el derecho civil refiere al principio
de la autonomía de la voluntad). De la misma forma, la
renta por el arrendamiento puede pactarse libremente,
pudiendo hacerse por periodos vencidos o adelantados,
bien sean mensuales, semestrales, anuales o como las
partes acuerden.
El contrato de aparcería es aquel que vincula al propietario
de un predio o de ganado con otra persona que aporta
su trabajo. El origen de la palabra tiene que ver con la
característica general en estos contratos, de repartir por
partes iguales los ingresos o las pérdidas, con lo que la
aparcería se presenta entonces como una mezcla entre un
contrato de arrendamiento y uno de sociedad. En el caso
peruano, se prefiere denominarlo contrato «al partir», y
tiene la peculiaridad de que usualmente una de las partes
aporta dinero, facilitando así al propietario del predio las
inversiones necesarias para lograr una cosecha, a cambio
de partir entre dos los resultados o ganancias que, por lo
general, se reparten en especie. Habiendo estado prohibido
durante la época de la reforma agraria, por considerarse
una forma de conducción indirecta, la Ley de tierras no
prohíbe este contrato, e incluso ni lo menciona, por lo cual
es perfectamente posible celebrarlo.
Es común, sin embargo, que los contratos al partir respondan a otro tipo de arreglos, en los que por lo general
quien aporta el dinero obtiene una mayor participación
en los beneficios, no obstante que el propietario puso los
bienes necesarios para obtener esa producción (la tierra,
fundamentalmente) y el trabajo.
3/ L a re gulació n jurídica de la tierra
25
25
Por último, debe mencionarse que en los últimos años,
con la relajación de los límites a la propiedad agraria, han
empezado a difundirse una variedad de formas de contratación en las que la tierra es un elemento central. Esos
contratos pueden asimilarse a los contratos de suministro
a los que se refiere el Código Civil en sus artículos 1604 y
siguientes. Es común, considerando las distintas variaciones
que se observan, sobre todo en los valles de la costa, que
en este contrato el propietario de la tierra reciba insumos
y asesoría técnica para la producción, la cual es comprada
al precio pactado (o impuesto) por quien facilitó semillas,
fertilizantes, abonos y otros insumos.
3.6 Tierras eriazas
Sumamente cambiante, la regulación sobre tierras eriazas27
fue objeto de atención desde inicios del siglo XX, sobre
todo por las inversiones en irrigaciones realizadas por el
Estado peruano. Durante el segundo gobierno de Fernando
Belaunde, mediante un decreto supremo se establecieron
normas para incentivar las inversiones en tierras eriazas
que eran complementarias a los proyectos privados de desarrollo integral (PRIDI). Pero lo engorroso de esos trámites
hizo que esas normas fueran sustituidas durante el primer
gobierno de Alan García, al tiempo que se promovía el Proyecto Especial Desarrollo Agrario, Cooperativo y Comunal,
denominado Plan Costa, por el que se facilitaba el acceso
de inversionistas a extensiones mayores de tierras eriazas.
El decreto legislativo 653, en 1991, inició cambios en la
forma de adjudicación de tierras eriazas a los particulares.
Su artículo 23 estableció que «La propiedad de las tierras
eriazas, sin excepción, corresponde al Estado», y declaró
de necesidad nacional y utilidad pública la promoción de la
inversión privada en dichas tierras. Siguiendo esos planteamientos, la Ley de tierras, en su segunda disposición
complementaria, dispuso que el Estado debería proceder
a la venta de las tierras eriazas de su dominio, mediante
subasta pública. Sin embargo, años después, esta norma
fue modificada por la primera disposición complementaria y
final de la Ley 27887, publicada en diciembre de 2002, por
la cual se planteó, alternativamente, la venta o concesión
de tierras eriazas:
A partir de la fecha de vigencia de la presente ley,
el Estado procederá a la venta o concesión de las
tierras eriazas de su dominio en subasta pública,
excepto de aquellas parcelas de pequeña agricultura,
27.Durante décadas se ha entendido que las tierras eriazas son aquellas no
cultivadas por falta o exceso de agua, y demás terrenos improductivos.
Se las consideraba propiedad del Estado, salvo en el caso de las tierras
eriazas de las comunidades de indígenas, excepción que se ha mantenido.
26
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
las cuales serán adjudicadas mediante compraventa,
previa calificación de los postulantes por parte del
Ministerio de Agricultura. De igual forma y por única
vez, aquellas tierras que al 28 de julio de 2001 hayan
estado en posesión continua, pacífica y pública, por
un plazo mínimo de un año, de pequeños agricultores, asociaciones y comités constituidos con fines
agropecuarios y en las cuales se hayan realizado
en forma permanente actividades agropecuarias,
podrán ser dadas en propiedad por adjudicación
directa en beneficio de los posesionarios señalados,
conforme al reglamento que elaboren los organismos
respectivos, teniendo 30 días contados a partir de la
vigencia de la ley para inscribirse ante la autoridad
competente.
Con mucho criterio, el Reglamento de la Ley de tierras estableció en su artículo 9 que en la gruesa declaración de la
Ley de tierras había que reconocer derechos de propiedad
de particulares y de terceros sobre tierras eriazas, pues la
aplicación a rajatabla de esta ley hubiera significado el despojo de la propiedad privada, lo que la Constitución Política
no admite. El citado artículo del Reglamento de la Ley de
tierras dice: «Las tierras eriazas con aptitud agropecuaria
son de dominio del Estado, salvo aquellas sobre las que
exista título de propiedad privada o comunal».
El problema de las tierras eriazas de las comunidades es
complejo. Desde inicios del siglo XX, cuando las normas
legales se referían a las tierras eriazas, declaraban que
todas ellas pertenecían al Estado, pero agregaban que una
excepción eran las tierras de las comunidades de indígenas
(luego conocidas como comunidades campesinas y comunidades nativas). Esa digresión es recogida y consagrada
legalmente en 1987, cuando se aprueba la Ley de deslinde y
titulación del territorio de las comunidades campesinas, Ley
24657, y se señala, en su artículo 2, cuáles son las tierras
comunales, en particular, las tierras originarias:
El territorio comunal está integrado por: las tierras originarias de la comunidad, las tierras adquiridas de acuerdo
al derecho común y agrario, y las adjudicadas con fines de
reforma agraria. Las tierras originarias comprenden las que
la comunidad viene poseyendo, incluyendo las eriazas, y las
que indican sus títulos. En caso de controversia sobre esos
títulos, el juez competente calificará dichos instrumentos.
De esta forma, la ley especial, que debía prevalecer en estos
casos, era la Ley 24657, que considera en forma explícita
como tierras de propiedad comunal a las eriazas. Pero ¿cuál
era el interés de los legisladores sobre estas tierras? Eso es
fácil de detectar si se toma en cuenta la relativa escasez de
tierras agrícolas en el país y, al mismo tiempo, las enormes
extensiones de tierras eriazas (en algunos casos, de cientos
de miles de hectáreas) que alrededor de cien comunidades
campesinas tienen en la costa, cerca de centros poblados,
puertos y aeropuertos. El interés no era reciente, como da
cuenta Fernando Eguren a propósito de la aprobación de
la Ley de deslinde y titulación28.
En los últimos años, la mayor parte del crecimiento de las
tierras de cultivo, dedicadas sobre todo a la producción
para la exportación, se ha hecho sobre tierras que fueron
eriazas y que, luego de grandes inversiones, como las de
Chavimochic, fueron subastadas por Proinversión.
Así las cosas, sorprendió a muchos que dentro del paquete
de decretos legislativos publicados en el primer semestre de
2008 se incluyera el decreto legislativo 994, luego reglamentado por el decreto supremo 020-2008-AG. El artículo
3 del decreto legislativo parecía reiterar la norma por la
cual las tierras eriazas con aptitud agrícola se declaraban
de dominio del Estado, solo que esta vez venía acompañada
de una excepción distinta a la acostumbrada, lo que causó
enorme inquietud entre las comunidades: «salvo aquellas
sobre las que exista título de propiedad privada o comunal
inscrito en los registros públicos».
28.Eguren, Fernando, «La legislación de comunidades campesinas: temas
de una polémica», en Comunidades campesinas y nativas. Normatividad y
desarrollo, Lima, Servicios Educativos Rurales, 1988, p. 36.
La exigencia de que se contara con título inscrito en los
registros públicos para excluirse de la norma general de
que los eriazos son de propiedad del Estado, constituía
a todas luces una extensión abusiva de la normatividad
vigente. Más aún, desconocer el derecho de propiedad,
exigiendo la inscripción —algo que conforme a nuestro
ordenamiento jurídico es facultativo del propietario y no es
una obligación—, constituía la negación de las garantías
que el Estado debe brindar a la propiedad. Ello hubiera significado, ni siquiera una expropiación, sino una confiscación
de los derechos de los particulares y de las comunidades.
Quizá en atención a estos argumentos, esa parte del artículo
3 del decreto legislativo 994 fue dejada de lado por la quinta
disposición complementaria final del decreto legislativo
1064, publicado el 28 de junio de 2008, que restableció el
tratamiento anteriormente vigente. Así, el texto actual del
decreto legislativo 994 es el siguiente:
3.2. «Para los fines de esta norma, las tierras eriazas
con aptitud agrícola son de dominio del Estado, salvo
aquellas sobre las que exista título de propiedad privada
o comunal».
De esta forma, en lo que respecta a las tierras eriazas de
las comunidades, se ha vuelto al esquema por el cual el
Estado respeta la propiedad de ellas, así no estén inscritas
en los registros públicos —omisión que, por lo demás, es
en parte responsabilidad del propio Estado.
3/ L a re gulació n jurídica de la tierra
27
25
jurídica, para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones,
pero excluyó de esa facultad a las comunidades campesinas
y nativas.
Quizá porque este decreto legislativo había regulado de
forma tan abierta la posibilidad de que los propietarios de
más de 5 ha hipotequen sus tierras, la Ley de tierras no
se refiere en forma expresa a la hipoteca, más allá de la
declaración inicial de que el régimen jurídico de las tierras
agrícolas se rige por el Código Civil y esa ley. Pero, apartándose de la excepción que había contemplado ese decreto de
1991, la Ley de tierras en sus artículos 10 y 11 se refiere
de manera expresa a las posibilidades que las comunidades
campesinas de la costa y las comunidades campesinas y
nativas de la sierra y selva tienen de gravar (la referencia
es a la hipoteca de sus tierras), estableciendo distintos
requisitos de votación para su aprobación.
De esta forma, guardando las formalidades de ley —como
que se apruebe válidamente por los órganos facultados
para ello por su respectivo estatuto; que se eleve a escritura
pública y que esta se inscriba en los registros públicos—, el
uso de la hipoteca está permitido a todos los propietarios de
tierras, incluyendo a las comunidades campesinas y nativas.
3.7 Hipoteca de tierras y otras formas
de garantía
La hipoteca es un derecho real de garantía por el cual, en
razón de un crédito o préstamo, el deudor pone como garantía un inmueble, sea terreno o sea edificio, que responderá
por la deuda si no cumple con sus obligaciones de pago,
poniéndose en remate. Dado lo trascendente de este tipo
de garantía, la ley exige que la hipoteca se celebre con el
máximo de formalidades, esto es, mediante escritura pública
inscrita en los registros públicos, de forma que todos estén
al tanto de que existe un gravamen sobre la propiedad.
Durante la vigencia de la legislación de reforma agraria, la
hipoteca de predios agrarios estuvo limitada a garantizar
el pago del saldo del precio de compraventa. El decreto legislativo 2, en 1980, permitió que los pequeños y medianos
productores agropecuarios pudieran gravar sus tierras, así
como las instalaciones fijas y construcciones existentes en
ellas, «para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones
de créditos distintas a las de los avíos agropecuarios».
Además, según el artículo 49 de dicha ley, las empresas
campesinas asociativas solo podían hipotecar sus inmuebles
a favor de la banca estatal de fomento.
Con ese antecedente, el decreto legislativo 653 (artículo 9)
extendió a los productores agrarios que fueran propietarios
de parcelas mayores de cinco hectáreas la posibilidad de
hipotecar las tierras a favor de cualquier persona natural o
28
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
Pero existen otras formas de garantizar una deuda. Una
de ellas, usada de manera más extensa en la sierra sur
del Perú, es la anticresis. Se trata de un derecho real
de garantía, regulado por el Código Civil, por el cual se
entrega un inmueble en garantía de una deuda (artículo
1091), y que le permite al acreedor explotar el inmueble
y percibir sus frutos. Al igual que la hipoteca, la anticresis
debe formalizarse por escritura pública. Adicionalmente, la
renta que genere la explotación del predio debe aplicarse al
pago de los intereses y gastos, así como al saldo del capital.
Por lo demás, las obligaciones del acreedor anticrético son
las mismas que las del arrendatario, con la excepción del
pago de la renta.
Cabe en este punto mencionar que durante la vigencia de
la legislación de reforma agraria existían otros mecanismos
de garantía de las deudas agrarias distintos de la hipoteca,
como la prenda agraria, que permite al deudor seguir usando el bien; esto en doctrina se llama prenda sin desplazamiento, creada justamente para permitir aprovechar el bien
que se quiere adquirir, sin tener que esperar a su cancelación
antes de poderlo usar. Más en concreto, durante la vigencia
de la legislación de reforma agraria, la prenda agraria para
créditos de avío agrícola estaba constituida por la cosecha.
La legislación de banca, sin embargo, privilegia desde hace
varios años los mecanismos reales de garantía, en especial
la hipoteca de los predios agrícolas, lo cual no favorece
la generalización de los mecanismos formales de crédito.
4
Propiedad de las comunidades
campesinas y nativas
El número 21 del Informativo Legal Agrario estuvo dedicado
a la legislación de comunidades campesinas y nativas, la
cual, como se ha mencionado, se mantiene en lo fundamental sin variaciones. Sin embargo, a fin de hacer una
síntesis actualizada del tratamiento de estas organizaciones
sociales, conocidas hasta 1969 de manera general como
comunidades indígenas, nos ocuparemos en este capítulo
de los aspectos concernientes a sus tierras.
4.1 Cuánta tierra tienen
el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal
(Cofopri), pasando a integrarse como Cofopri-Rural. Aunque
en términos formales la facultad de reconocer a las comunidades y titularlas corresponde a las direcciones regionales
agrarias (ahora dependientes de los gobiernos regionales),
Cofopri-Rural continúa siendo la única entidad que maneja
información nacional sobre estas organizaciones, hasta
tanto no se concrete la transferencia de esas funciones a
los gobiernos regionales (conforme se dispuso por decreto
supremo 056-2010-PCM, de mayo de 2010).
Como indicamos en aquel número del Informativo, no es
posible dar cifras seguras sobre el número actual de comunidades campesinas y comunidades nativas, ni sobre la
cantidad de tierras que poseen. La extensión de tierras que
tienen tituladas es una información aun menos confiable.
En los cuadros que siguen se aprecia el número de comunidades campesinas y comunidades nativas reconocidas
por departamento, así como la cantidad de las que están
tituladas y de las que faltan titular. La información fue proporcionada por un funcionario de Cofopri, en agosto de 2010.
La razón de esa situación es bastante conocida: desaparecida la Dirección de Comunidades Campesinas y Nativas,
luego de la reforma agraria, y liquidado el Instituto Nacional
de Desarrollo de las Comunidades Campesinas (INDEC), no
hubo dependencia alguna que se ocupara de la promoción,
asesoramiento, vigilancia y fiscalización del funcionamiento
de las comunidades campesinas y nativas. Tal descuido con
estas importantes organizaciones del mundo rural peruano
cambió, por razones totalmente oportunistas, durante el
gobierno de Alberto Fujimori, cuando en 1998 se creó,
dentro del entonces Ministerio de Promoción de la Mujer
y el Desarrollo Humano (Promudeh), la Secretaría Técnica
de Asuntos Indígenas (SETAI). Años después, en 2001, se
creó la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos y Amazónicos (Conapa), pero, ante los duros cuestionamientos que
recibió, en abril de 2005 se constituyó el Instituto Nacional
de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (Indepa), entidad que ha seguido esa suerte de
«peloteo» que caracteriza la atención del Estado hacia las
comunidades: absorbido por el Mimdes a inicios de 2007,
y decidida por el Congreso su restitución, fue declarado
en reorganización, anunciándose en febrero de 2008 su
adscripción, ahora, a la Presidencia del Consejo de Ministros.
Así las cosas, la única entidad que por razones funcionales
se vinculaba a las comunidades campesinas y nativas
era el Proyecto de Titulación de Tierras y Catastro Rural,
hasta que, también a inicios de 2007, fue absorbido por
4/ Propiedad de las co munidades ca mpesinas y nativas
29
25
Departamento
Amazonas
Áncash
Apurímac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Huánuco
Ica
Junín
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martín
Tacna
Total
Comunidades
Comunidades
Comunidades
reconocidas
52
349
470
103
654
104
928
592
285
11
391
120
28
289
95
75
73
136
1 265
1
46
6 067
tituladas
52
328
432
94
470
82
796
517
205
3
356
112
17
228
41
72
65
125
1 056
1
43
5 095
por titular
0
21
38
9
184
22
132
75
80
8
35
8
11
61
54
3
8
11
209
0
3
972
De acuerdo con el texto que acompañaba esa presentación,
a mayo de 2009 se habían titulado 5 095 comunidades
campesinas, por lo que «Estaría pendiente la titulación de
972 comunidades campesinas, cifra que representa el 16%
del total de comunidades a nivel nacional»29. Puno, Cusco,
Apurímac, Ayacucho y Huancavelica concentran el 65,6% de
esas comunidades pendientes de titular. Cabe agregar que
en esos cinco departamentos se concentra el 64,4% del
total de comunidades campesinas reconocidas en el Perú,
29.Exposición del ingeniero Victoriano Cáceres, de la Cofopri. Lima, agosto
de 2010.
30
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
el que, a agosto de 2010, ascendía a 6 067 comunidades.
La información del PETT, del año 2002, daba cuenta de que
las comunidades campesinas tenían en total 19 721 441
ha tituladas; la información proporcionada ahora, con base
en datos de setiembre de 2009, señala que el área titulada
alcanza a 23 153 744 ha.
Situación similar es la de las comunidades nativas, conforme
se puede apreciar en el cuadro siguiente, obtenido también
de la presentación de Cofopri en agosto de 2010:
Departamento
Amazonas
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huánuco
Junín
Loreto
Madre de Dios
Pasco
San Martín
Ucayali
Total
Comunidades
Comunidades
reconocidas
172
2
2
63
13
171
619
27
119
30
243
1 461
tituladas
170
1
2
58
8
159
494
23
98
29
225
1 267
En lo que respecta a las comunidades nativas, la información
más reciente de Cofopri señala que la superficie total que
tienen titulada asciende a 10 876 281 ha. Llama la atención,
sin embargo, que el número de comunidades reconocidas
en algunos departamentos sea menor que el reportado en
2009, cuando se señaló que existían 1 510 comunidades
nativas, mientras que el total de tierras tituladas sea el
mismo que el reportado en setiembre de 2009. En esa
oportunidad se afirmaba que de las 10 876 281 ha, «59,1%
es la propiedad comunal (tierras con aptitud agrícola)».
En 1999, según el Directorio de comunidades nativas —publicado por la Presidencia de la República y el Ministerio de
Agricultura—, existían 1 265 comunidades nativas reconocidas en forma oficial, de las cuales 1 175 eran tituladas,
haciendo un total de 6 386 788 ha; para el año 2010,
1 267 comunidades nativas tenían tituladas 10 876 281
ha. Así, según esos datos, 92 nuevas comunidades nativas
tituladas habrían recibido 4 489 493 ha, lo cual resulta
difícil de aceptar. Ese enorme incremento (70,29%) de
tierras tituladas a favor de las comunidades nativas no
puede tampoco explicarse por la ampliación de territorios
comunales, pues las solicitudes al respecto no habían sido
atendidas en los años anteriores.
4.2 Régimen de protección
Más allá de las cifras presentadas en las páginas anteriores
y de la comprensible preocupación que genera la falta de
información oficial consistente, conviene revisar el actual
tratamiento legislativo de las tierras comunales.
Pendientes de titular
2
1
0
5
5
12
125
4
21
1
18
194
Desde 1920, hasta la entrada en vigencia de la Constitución
de 1993, las tierras comunales gozaban de un régimen
constitucional de carácter proteccionista. La Constitución de
1920 declaraba que «los bienes de propiedad del Estado,
de instituciones públicas y de comunidades de indígenas
son imprescriptibles y sólo podrán transferirse mediante
título público, en los casos y en la forma que establezca
la ley» (artículo 41). Incrementando el nivel de protección,
la Constitución de 1933 dispuso que «La propiedad de
las comunidades es imprescriptible e inajenable, salvo el
caso de expropiación por causa de utilidad pública, previa
indemnización. Es asimismo, inembargable» (artículo 209).
Siguiendo el tratamiento de su predecesora, la Constitución de 1979 prácticamente lo repitió, pero agregó una
segunda excepción a la inajenabilidad: «Las tierras de las
comunidades campesinas y nativas son inembargables e
imprescriptibles. También son inalienables, salvo ley fundada
en el interés de la comunidad, y solicitada por una mayoría
de los dos tercios de los miembros calificados de esta, o en
caso de expropiación por necesidad y utilidad públicas...»
(artículo 163)30.
Llevando al límite la facultad de disposición de sus tierras
—que la Constitución de 1979 había abierto—, el artículo
89 de la Carta constitucional de 1993 postula, más bien, la
libre disposición de las tierras comunales:
30.Además del número 21 del Informativo Legal Agrario, puede verse sobre
este tema el trabajo de Pedro Castillo: «Las comunidades campesinas
en el siglo XXI: balance jurídico», en ¿Qué sabemos de las comunidades
campesinas?, Lima, Grupo ALLPA y CEPES, 2008.
4/ Propiedad de las co munidades ca mpesinas y nativas
31
25
Las comunidades campesinas y las nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas.
Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal
y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en
lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley
establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible,
salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior.
En virtud del texto constitucional, las tierras comunales ya no
son inalienables ni inembargables. Al dejar de ser inalienables,
se entiende que la Constitución diga que pueden ser de libre
disposición, dado que hasta a ese extremo se ha extendido
la autonomía de las comunidades. En esa virtud, pueden
libremente gravarse o hipotecarse, por lo que tampoco
tiene sentido declarar su inembargabilidad, de modo que
solo subsiste su imprescriptibilidad, es decir, que ninguna
persona o institución puede ganar tierras comunales usando
el mecanismo de la prescripción adquisitiva de dominio. No
obstante, esa única característica del régimen de protección
de tierras comunales ha quedado sujeta a una excepción: el
abandono, del que nos ocuparemos más adelante.
Tal tratamiento constitucional contrasta con el que se puede
encontrar en países vecinos, como Ecuador, Bolivia y Colombia,
por mencionar algunos, donde las comunidades y pueblos
indígenas reciben protección, en consonancia, además, con el
Convenio 169 de la OIT, del que nuestro país es signatario. Allí se
encuentra uno de los principales puntos de diferencia entre las
autoridades gubernamentales y las organizaciones indígenas y
campesinas del Perú, quienes reclaman el cumplimiento de dicho
compromiso internacional, lo que debería llevar a una revisión
de nuestra legislación, incluyendo una reforma constitucional.
4.3 Parcelación familiar
Uno de los temas más controvertidos en materia de derechos de las comunidades campesinas y nativas es el de la
individualización de la propiedad comunal, también conocida
como parcelación de tierras dentro de las comunidades.
Entre 1920 y 1987 se mantuvo, con ligeros cambios, la protección de la propiedad colectiva de las comunidades indígenas (llamadas, desde 1969, comunidades campesinas y comunidades
nativas). El artículo 2 de la Ley general de comunidades recoge
esas ideas al definirlas como organizaciones ligadas por vínculos
ancestrales, sociales, económicos y culturales, «expresados en
la propiedad comunal de la tierra»31; mientras que el artículo 8
31.Artículo 2 de la Ley 24656: «Las comunidades campesinas son organizaciones
de interés público, con existencia legal y personería jurídica, integradas por
familias que habitan y controlan determinados territorios, ligadas por vínculos
ancestrales, sociales, económicos y culturales, expresados en la propiedad
comunal de la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno
democrático y el desarrollo de actividades multisectoriales, cuyos fines se
orientan a la realización plena de sus miembros y del país».
32
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
de la Ley de comunidades nativas y de desarrollo agrario de la
selva y ceja de selva, decreto ley 22175, considera, como uno
de sus elementos constitutivos, la «tenencia y usufructo común
y permanente de un mismo territorio».
Desde la época de la Conquista española se conoce que en
las comunidades de indígenas coexistía el manejo familiar
de las parcelas y el manejo colectivo de otros espacios, de
pastos comunales y tierras de barbecho. Para inicios del siglo
XX, la mayoría de las comunidades campesinas manejaba sus
tierras, preponderantemente, a través de parcelas familiares,
y muchas de ellas habían dejado de lado la práctica de la
rotación de tierras. Así, Jaime Urrutia señala que:
... en 1946, Mishkin había afirmado que “prácticamente
toda la tierra cultivable del Perú se posee individualmente
hoy en día”. Dobyns se suma a esa crítica señalando que
los teóricos realizan afirmaciones sin conocer o recurrir
a estudios concretos sobre comunidades, proponiendo
generalizaciones sobre la base de categorías supuestas
preestablecidas32.
A inicios de la década de 1990, Epifanio Baca —citando
estudios de Kervin— afirmaba, también, respecto de las
comunidades del Cusco: «Las tierras más cercanas y de
mejor calidad están completamente privatizadas, incluso
cercadas»33. No obstante esa realidad, en el derogado
Estatuto especial de comunidades campesinas —vigente
hasta 1987— se establecía que los comuneros no podían
ser dueños de tierras dentro de las comunidades.
Si bien la práctica de la redistribución periódica de las tierras
por la comunidad se había debilitado, hay que considerar que
en las últimas décadas del siglo pasado, como resultado de la
poca atención que recibían del Estado, en muchas comunidades dicha práctica fue cambiando de contenido, para empezar
a considerarse como un derecho de propiedad. Aunque con
limitaciones, dentro de las comunidades empezó a generarse
un mercado de tierras, permitiéndose la transmisión de las
parcelas por herencia, pero también su venta (restringida a
comuneros), su arrendamiento y el trabajo al partir.
Con las importantes modificaciones en materia de legislación
de tierras y la modificación constitucional que permite la libre
disposición de tierras, efectuadas en la década de 1990, las
presiones por la titulación individual aumentaron. La prédica
del gobierno, instrumentada mediante el PETT (Programa
32.Urrutia, Jaime, «Cambios y permanencias comunales en medio siglo: revisita
a un texto olvidado», en Debate Agrario 35, Lima, CEPES, 1995, p. 188.
33.Baca, Epifanio, «La nueva ley agraria, vista desde las alturas», en La
nueva ley agraria en debate, Cusco, Centro de Estudios Rurales Andinos
Bartolomé de las Casas, 1992.
de Titulación de Tierras y Catastro Rural), del Ministerio de
Agricultura, y dirigida en principio a los propietarios particulares —no comuneros— para la formalización de sus propiedades, generó el interés de los comuneros por obtener
sus títulos individuales. A ello se agregó la necesidad que
tenían los funcionarios del PETT por cumplir metas, de modo
que (algo que casi siempre fue negado por los funcionarios
del sector) se aplicó de manera irregular la normatividad
para el saneamiento de la propiedad privada individual sobre
tierras comunales en posesión de comuneros. El resultado
viene siendo la generalización, en muchas zonas comunales,
de la demanda por obtener el título individual.
Confirmando los resultados de estudios realizados por CEPES,
entre 1997 y 1998, en comunidades de Cusco, Puno, Ayacucho y Huancavelica, Eduardo Zegarra, en su estudio sobre el
mercado de tierras rurales, detecta, respecto a la comunidad
de Cabanaconde, en el valle del Colca, en Arequipa34:
En nuestra entrevista, el propio presidente de la comunidad señaló que están en proceso de disolver la comunidad
para poder acceder a títulos individuales de propiedad
de las tierras a través del PETT, pero que aún no existen
indicaciones claras de esta agencia del gobierno sobre
el cómo hacerlo y a qué costo.
Para el caso de Piura, Zegarra hizo una encuesta entre los
integrantes de varias comunidades, incluyendo una pregunta
sobre la opinión de los comuneros respecto a la posibilidad
de recibir títulos individuales con plenos derechos de propiedad. Con base en ello, afirma «el apoyo generalizado de
los comuneros a la idea de recibir títulos individuales, con
82% a favor, 16% en contra y el resto no especificado»35.
Indagando por las razones de dicha preferencia, el mencionado investigador señala:
Entre las razones favorables (ventajas) de la titulación
individual, los entrevistados sostuvieron mayoritariamente
que esto les daría acceso a crédito formal (75%). Un 9%
consideró que esto aumentaría la seguridad jurídica y un 3%
las compras y ventas de tierras. En general, la gran mayoría
de comuneros tienen expectativas sobre un mayor acceso
a crédito formal si es que reciben títulos individuales36.
La Ley general de comunidades mantiene el carácter
inalienable, inembargable e imprescriptible de las tierras
comunales, pero, promulgada en 1987, debe adecuarse al
34.Zegarra, Eduardo, El mercado de tierras rurales en el Perú, volumen I,
Santiago, Comisión Económica para América Latina, 1999, pp. 32-33.
35.Zegarra, Eduardo, op. cit., p. 35.
36.Ibíd., p. 36.
texto constitucional aprobado en 199337. Ello es así en virtud
del principio constitucional que señala que las leyes están
supeditadas a la Constitución, y siendo la de 1993 posterior
a la Ley 24656, esta debe interpretarse en consonancia con
el nuevo texto constitucional.
En función de las nuevas facultades de disposición que
tienen las comunidades sobre sus tierras, la Ley de tierras
desarrolló en su artículo 10 diferentes posibilidades para
las comunidades campesinas de la costa, y lo mismo hizo
en su artículo 11 para las comunidades campesinas y comunidades nativas de la sierra y de la selva, conforme se
vio en páginas anteriores. Ese es el aspecto sobre el cual,
en el año 2008, se produjeron las modificaciones de dos
decretos legislativos.
Tratando de ser sistemáticos, cabe empezar reiterando que
la defectuosa redacción de la Ley de tierras dispuso la obli37.Ar tículo 7 de la Ley 24656: «Las tierras de las comunidades
campesinas son las que señala la Ley de deslinde y titulación y son
inembargables e imprescriptibles. También son inalienables. Por
excepción podrán ser enajenadas, previo acuerdo de por lo menos
dos tercios de los miembros calificados de la comunidad, reunidos en
asamblea general convocada expresa y únicamente con tal finalidad.
Dicho acuerdo deberá ser aprobado por ley fundada en el interés de
la comunidad, y deberá pagarse el precio en dinero por adelantado.
El territorio comunal puede ser expropiado por causa de necesidad y
utilidad públicas, previo pago del justiprecio en dinero [...]».
4/ Propiedad de las co munidades ca mpesinas y nativas
33
25
gación, de las comunidades, de «regularizar su organización
comunal de acuerdo con los preceptos constitucionales y la
presente ley», a pesar de que ni la Constitución de 1993 ni
la Ley de tierras modificaron la organización comunal, sino,
más bien, ratificaron su autonomía. Lo que los legisladores
en verdad querían regular era la libre disponibilidad de
las tierras comunales, para lo cual se refirieron en primer
término a las tierras de las comunidades campesinas de la
costa, con el siguiente texto del segundo párrafo del mismo
artículo 10 de la Ley de tierras:
Tratándose de tierras de propiedad de las comunidades
campesinas de la costa, la regularización del derecho de
propiedad se regirá por las siguientes normas:
a) Para la adquisición en propiedad por parte de posesionarios comuneros sobre la tierra que poseen por
más de un año, el acuerdo de asamblea general de
la comunidad requerirá el voto a favor de no menos
del cincuenta por ciento de los comuneros posesionarios con más de un año. Para los efectos de la
adquisición por el actual posesionario, la entrega de
las parcelas se acredita con el documento extendido
por la comunidad a su favor.
b) Para la adquisición en propiedad por parte de
miembros de la comunidad no posesionarios o de
terceros, así como para gravar, arrendar o ejercer
cualquier otro acto de disposición sobre las tierras
comunales de la costa, se requerirá el voto a favor de
no menos del cincuenta por ciento de los miembros
asistentes a la asamblea instalada con el quórum
correspondiente.
Nótese que se trata de dos supuestos distintos. En el
primero, los comuneros poseedores por más de un año,
de tierras en la costa, pueden decidir la adjudicación en
propiedad de esas parcelas a su favor. Conforme al texto
legal, se requiere de una votación de, por lo menos, el 50%
de los comuneros en esa situación —poseedores por más
de un año—. Un empate implica la decisión favorable, y el
voto que cuenta es solo el de los comuneros con posesión.
El segundo supuesto, recogido en el inciso b), es el de
la enajenación, arrendamiento, gravamen o ejercicio de
cualquier otro acto de disposición sobre la tierra comunal.
Aquí el porcentaje de votos necesario para tomar la decisión
es de, al menos, el 50% de los comuneros asistentes a la
asamblea general de la comunidad ubicada en la costa.
En ambos casos, no se trata del 50% de los comuneros; es
el 50% de todos los comuneros poseedores por más de un
año, en el primero, y el 50% de los comuneros asistentes,
en el segundo. Ni siquiera es la mayoría absoluta de los
votantes (la mitad más uno de los votos).
Evidenciando el enorme interés del gobierno de Fujimori
por las tierras de las comunidades campesinas de la costa,
ese artículo 10 de la Ley de tierras fue modificado por
la Ley 26845, publicada el 26 de julio de 1997. Esta ley,
denominada eufemísticamente como Ley de titulación de las
tierras de las comunidades campesinas de la costa, solo
es aplicable a las comunidades campesinas de esta región.
Aquí, los requisitos que había contemplado la Ley de tierras
son aun más laxos:
Artículo 6.- Los comuneros poseedores por más de un
año, podrán solicitar la adjudicación a título de propiedad
de las tierras que conducen. Para la aprobación de dicha
solicitud se requiere el voto a favor de no menos del cincuenta por ciento (50%) de los comuneros poseedores
por más de un año, asistentes a la asamblea.
Este acuerdo puede realizarse entre comuneros poseedores
ubicados en el mismo anexo o sector, cuyos alcances serán
definidos en el reglamento.
Artículo 7.- Para la adquisición en propiedad, de tierras de
las comunidades campesinas de la costa, que ocupan terceros poseedores por un periodo no menor de dos años
sin relación contractual, se requiere del voto favorable de
no menos del treinta por ciento (30%) de los comuneros
34
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
calificados de la comunidad, asistentes a la asamblea
general, sea en primera o segunda convocatoria.
El quórum necesario para declarar válidamente instaladas
las asambleas a que se refieren los artículos 6 y 7 de la
presente ley será fijado en el reglamento.
Dos cambios drásticos trajo el artículo 6 de la Ley 26845,
respecto del supuesto contenido en el inciso a) del artículo
10 de la Ley de tierras. El 50% de votos a favor decide (no
es el 50% más uno), pero esta vez se trata de los comuneros
poseedores por más de un año, presentes en la asamblea.
Además, el acuerdo ya no requiere ser tomado en asamblea
general, sino que basta que se discuta entre los comuneros
del anexo o sector de la comunidad. Por su parte, el artículo
7 versa sobre uno de los casos mencionados en el inciso
b) del artículo 10 de la Ley de tierras, precisando que se
trata de terceros poseedores por no menos de dos años,
sin relación contractual (lo que los convierte en precarios),
y el requisito de votación se refiere ahora a tan solo el 30%
de los comuneros calificados, asistentes a la asamblea (ya
no al 50%).
Coincidiendo con Zegarra, se puede afirmar que resulta
evidente que el objetivo de esta nueva ley era facilitar el proceso de individualización de las tierras de las comunidades
costeñas, quienes son propietarias de extensas áreas de
tierras eriazas, apetecidas por los inversionistas debido a su
mayor potencial económico. Esa es la razón aparente para
que el Reglamento de la Ley de tierras (decreto supremo
011-97-AG) —aprobado antes de la Ley 26845— no se
refiriera a los artículos 10 y 11 de esta.
Cabe mencionar un detalle adicional de la Ley 26845; es el
contenido en su sexta disposición complementaria y final,
según la cual: «El régimen jurídico de las tierras adjudicadas
por las comunidades campesinas de la costa en asamblea
o por el PETT será el de la propiedad privada establecido
en el Código Civil». Esta norma niega a las comunidades
campesinas de la costa cualquier intento de mantener alguna
regulación comunal sobre tierras de su propiedad, pese a
contar con una larga tradición en ese sentido. Lo paradójico
es que en muchos condominios ocupados por familias de
sectores económicos pudientes se acepta válidamente una
serie de limitaciones al derecho de propiedad, más propias
de las dinámicas comunales.
Hasta aquí nos hemos referido a las comunidades campesinas de la costa. Para las comunidades de la sierra y la
selva seguía vigente el artículo 11 de la Ley de tierras (el
cual, como se dijo, no fue desarrollado en el reglamento de
esta). Ese artículo señala, en forma escueta:
Para disponer, gravar, arrendar o ejercer cualquier otro
acto sobre las tierras comunales de la sierra o selva, se
requerirá del acuerdo de la asamblea general con el voto
conforme de no menos de los dos tercios de todos los
miembros de la comunidad.
La primera observación que cabe hacer tiene que ver con
el hecho de que la norma se refiere tanto a comunidades
campesinas como a comunidades nativas. En segundo lugar, se aplica para cualquier acto de disposición de tierras
comunales: arrendamiento, compra, permuta, hipoteca,
anticresis o el ejercicio, como dice el artículo, de «cualquier
otro acto»; se trata, pues, de la consagración más amplia de
la facultad de libre disposición de las tierras comunales. En
tercer lugar, el acuerdo para adoptar cualquier decisión en
ese sentido, debe ser tomado por la asamblea general. Por
último, la votación a favor, siguiendo el texto de la derogada
Constitución de 1979, se computa con los dos tercios de los
miembros de la comunidad: el problema de orden técnico es
que la Constitución se refería a los comuneros calificados,
mientras que esta ley habla de «todos los miembros» de
la comunidad, lo que, tomado en sentido estricto, puede
ocasionar problemas de aplicación.
Como se ha visto, el Reglamento de la Ley de tierras no
tocó los artículos 10 y 11 de esta. En el caso del primero,
la razón era que se preparaba una ley especial (la Ley de
titulación de las tierras de las comunidades campesinas de
la costa), mientras que la omisión del artículo 11 puede
deberse a que se trata de una norma bastante completa,
lo que se llama una norma autoaplicativa, en alusión a que
no necesita de reglamento para ser aplicada.
En ese panorama, durante el primer semestre de 2008 se
produjo la aprobación de los decretos legislativos —en
aplicación de la Ley 29657— para permitir la adecuación
de nuestra legislación al Acuerdo de Promoción Comercial
entre Perú y Estados Unidos.
Ignorando la vigencia de la Ley 26845, el decreto legislativo
1015, de mayo de 2008, en su parte considerativa afirmó
que «se requiere contar con un régimen unificado, a efectos
de promover y facilitar la inversión privada en dichas tierras
comunales», debido a lo cual convirtió en norma general lo
preceptuado originalmente en el artículo 10 de la Ley de
tierras y eliminó su artículo 11. Se igualaron así los requisitos de todas las comunidades, campesinas y nativas, para la
disposición de sus tierras, eliminando toda referencia a las
comunidades campesinas de la costa. El artículo único de
dicho decreto modificó el artículo 10 de la Ley de tierras,
con la siguiente redacción:
4/ Propiedad de las co munidades ca mpesinas y nativas
35
25
Las comunidades campesinas y las comunidades nativas
deberán regularizar su organización comunal de acuerdo
con los preceptos constitucionales y la presente ley.
Tratándose de tierras de propiedad de las comunidades
campesinas y nativas, la regularización del derecho de
propiedad se regirá por las siguientes normas:
a) Para la adquisición en propiedad por parte de posesionarios comuneros sobre la tierra que poseen por más de
un año, el acuerdo de asamblea general de la comunidad
requerirá el voto a favor de no menos del cincuenta por
ciento de los comuneros posesionarios con más de un
año. Para los efectos de la adquisición por el actual
posesionario, la entrega de las parcelas se acredita con
el documento extendido por la comunidad a su favor.
b) Para la adquisición en propiedad por parte de miembros de la comunidad no posesionarios o de terceros
así como para gravar, arrendar o ejercer cualquier
otro acto de disposición sobre las tierras comunales,
se requerirá el voto a favor de no menos del cincuenta
por ciento de los miembros asistentes a la asamblea
instalada con el quórum correspondiente.
Asimismo, el decreto trajo una única disposición complementaria derogatoria, que derogó el artículo 11 de la Ley de
tierras, pues ya resultaba innecesario y hubiera contradicho
la generalización buscada.
Desde su publicación, el decreto legislativo 1015 fue muy
criticado por las organizaciones campesinas e indígenas, y
motivó que la Defensoría del Pueblo y un grupo de congresistas presentaran una demanda de inconstitucionalidad
ante el Tribunal Constitucional38. Tratando de evitar el
pronunciamiento de este tribunal y de paliar las críticas, el
Ejecutivo publicó un nuevo decreto legislativo, modificando
una frase del decreto legislativo 1015, cambiando el inciso
b). En la redacción del decreto legislativo 1073, simplemente se modificaba la parte final de ese inciso, disponiendo
igualmente la necesidad de tomar los acuerdos con el voto
a favor de no menos del 50% de los comuneros, solo que
esta vez ese 50% no se computaba sobre la base de los
asistentes a la asamblea, sino solo sobre «los comuneros
posesionarios con más de un año». Esa fórmula, lejos de
solucionar el problema, en nuestra opinión lo hacía más
grave, por lo que se entiende que no hubiera paralizado
las protestas ni las acciones legales iniciadas.
El mismo día en que se publicó el decreto legislativo 1073
(28 de junio de 2008), y estando en vigencia el decreto
38.En los anexos del Informativo Legal Agrario 24 se puede encontrar un
breve documento de la Defensoría del Pueblo, que resume los principales
argumentos de su demanda de inconstitucionalidad.
36
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
legislativo 1015, el decreto legislativo 1064, pretendiendo
sistematizar la legislación sobre predios rurales, derogó
la Ley de tierras, dejando solo vigente su artículo 10 (que
había sido cambiado por el decreto legislativo 1015).
Sin embargo, en setiembre de 2008, debido a la protesta de
las organizaciones nativas en el norte del país, la Ley 29261
derogó decretos legislativos 1015 y 1073, restituyendo la
vigencia de los artículos 10 y 11 de la Ley de tierras, con
sus textos originales, lo cual no dejaba de ser extraño. En
la medida en que las protestas y cuestionamientos contra
otros decretos legislativos no cesaron, en abril de 2009 las
organizaciones amazónicas retomaron las acciones, lo que
derivó en los hechos del 5 de junio, en Bagua. Por ello, el
11 de junio de 2009, a través de la Ley 29376 se dejó en
suspenso el decreto legislativo 1064 (así como el 1090),
pero se restituyó el texto íntegro de la Ley de tierras, sus
modificatorias y la vigencia de su reglamento. La insuficiencia
de la medida determinó que, días después, el 19 de junio de
2009, por Ley 29382 se derogaran los decretos legislativos
1064 y 1090.
4.4 El abandono de tierras comunales
Se ha hablado ya, en el numeral 3.4, de las limitaciones a la
propiedad, entre ellas, el abandono de tierras. Se ha dicho
allí que el abandono es, doctrinaria y legalmente, la pérdida
del derecho de propiedad por no usar el bien de acuerdo
con su fin económico; en este caso, por no realizar actividades agrarias. El Código Civil así lo reconoce, guardando
coherencia con la derogada legislación de reforma agraria,
y así debe entenderse en el artículo 88 de la Constitución39.
Desnaturalizando este instituto, propio del derecho civil y
del derecho agrario, el artículo 5 de la Ley de tierras señala
que el abandono se aplica sobre los concesionarios, no
sobre los propietarios: quien tenga tierras adjudicadas por
el Estado en forma de concesión, las perderá si incumple
las condiciones de esta.
Pero agreguemos que la Ley 26845, Ley de titulación de
las tierras de las comunidades campesinas de la costa, en
su artículo 10 regula una forma peculiar y muy discutible de
abandono, tan solo aplicable a las tierras comunales costeñas:
Procede declarar el abandono legal de las tierras de las
comunidades campesinas de la costa, de conformidad con
los artículos 88 y 89 de la Constitución Política del Perú,
cuando terceros poseedores en condición de precarios las
tengan dedicadas a la actividad agraria bajo explotación
económica, pública, pacífica e ininterrumpida por un plazo
39.Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del
Estado para su adjudicación en venta».
no menor de dos (2) años a la fecha de presentación de
la solicitud de declaración de abandono y de acuerdo
a lo previsto en el artículo 27 del decreto legislativo
N.o 667, siempre que ofertada la compra por dichos
poseedores precarios, esta no se hubiera concertado
con la comunidad.
La posesión de la tierra y la explotación económica serán
acreditadas con los elementos de prueba requeridos por
el artículo 26, excepto el señalado en el inciso b.6 del
decreto legislativo N.o 667, modificado por el decreto
legislativo N.o 889.
En los casos en que se hubiera iniciado el procedimiento
de declaratoria de abandono, se dará por concluido éste
si la comunidad campesina de la costa, a cuyo favor se
encuentran inscritas las tierras, otorga el título de propiedad respectivo.
Reiteramos la crítica de fondo a este artículo de la Ley 26845
(dispositivo vigente, pues la Ley 29376 restituyó el texto de
la Ley de tierras, sus modificatorias y su reglamento). En
esta ley se está llamando abandono de tierras a la denominada prescripción administrativa, tal como la contemplaba
el decreto legislativo 667, siendo que la única característica
del régimen de protección de tierras comunales vigente es la
imprescriptibilidad. La prescripción, conforme al Código Civil
y el decreto legislativo 667 (invocado de manera expresa en
el artículo citado), es la adquisición de propiedad cuando
se explota de manera pública, pacífica e ininterrumpida,
por un tiempo determinado, un predio agrícola. Estos dos
cuerpos legales consideraban que el plazo para adquirir
la propiedad, cumpliendo esas condiciones, es de cinco
años. Pero en la Ley 26845, solo para las comunidades
campesinas de la costa, el plazo de prescripción se redujo
a dos años. Ello no guarda ninguna coherencia con el texto
constitucional ni con el Convenio 169 de la OIT, que el Perú
ha suscrito y ratificado.
La segunda observación que hicimos y volvemos a plantear
se relaciona con el hecho de que, como la doctrina civil argumenta en forma unánime, los precarios no pueden ganar la
propiedad por prescripción adquisitiva, precisamente por su
condición de tales: los precarios no son poseedores para el
derecho civil, pues su presencia en el fundo, predio o vivienda depende solo de la buena voluntad del propietario o de
la persona que sí tiene la posesión o el derecho de poseer.
La tercera observación se vincula en parte con la primera,
y se explica mejor leyendo el artículo 10 de la Ley 26845,
junto con el artículo 15: «La adjudicación en venta directa
de tierras abandonadas que han pasado a dominio del
Estado, se realizará exclusivamente a favor de los terceros
poseedores que dieron origen al procedimiento de abandono». El supuesto, aquí, es que las tierras comunales
cayeron en abandono y, por eso, fueron recuperadas por
el Estado, quien, conforme al mandato de la Constitución,
4/ Propiedad de las co munidades ca mpesinas y nativas
37
25
debe venderlas. En primer lugar, en el caso del abandono,
se trata de tierras no explotadas por su dueño, y punto; por
el contrario, en la prescripción adquisitiva, además de que el
propietario no usa las tierras, otra persona sí las aprovecha
económicamente. En ese sentido, la ley se equivoca al darle
la iniciativa al poseedor —precario—, cuando se debe
tratar de una acción del Estado. Pero lo segundo es aún
más serio, pues se está pasando por encima de una norma
constitucional: «Las tierras abandonadas, según previsión
legal, pasan al dominio del Estado para su adjudicación en
venta» (artículo 88 de la Constitución); el artículo 15 de
la Ley 26845, citado más arriba, en cambio, habla de una
venta directa por el Estado.
La sola lectura de estos artículos permite afirmar, en forma
rotunda, que cuando se aprobó esta ley —y esos artículos
en particular—, los legisladores solo tenían como objetivo
brindar el máximo de facilidades a las comunidades para
deshacerse de sus tierras, entregándolas a los comuneros
para, usando esta forma de «abandono», restablecer el
mecanismo de la prescripción adquisitiva de dominio sobre
tierras comunales, beneficiando a particulares e incluso
a precarios, es decir, personas que estuvieran ocupando
tierras comunales sin ningún contrato ni título. El fin último
es claro: facilitar la disposición de tierras comunales y, por
esa vía, facilitar el acceso, a particulares e inversionistas, a
tierras de las comunidades campesinas ubicadas en la costa.
4.5 Ocupación de tierras comunales
por asentamientos humanos
Al mismo tiempo que una comisión creada por el Congreso
trabajaba en la revisión de la legislación de comunidades
campesinas y nativas para proponer un proyecto de ley, en
ese mismo Poder del Estado se discutían y aprobaban leyes
que no tomaban en cuenta esos esfuerzos. En efecto, la
Ley 28150, publicada en enero de 2004, creó la Comisión
Revisora de la Legislación de Comunidades Campesinas, la
que luego de más de un año de trabajo bajo la presidencia
de la congresista puneña Paulina Arpasi, aprobó un anteproyecto de ley de comunidades campesinas y nativas que,
discutido primero por la Comisión Agraria y pasado luego al
pleno, fue rechazado en dos oportunidades.40
Las leyes que sí merecieron la aprobación del pleno del Congreso parecían enfocarse en la atención de las demandas
de los pobladores asentados en predios rurales. Sin mayor
40.Para ver un apretado recuento del proceso y las tensiones que se dieron en
torno a esa Comisión, puede verse el texto de Zulema Burneo: «Propiedad
y tenencia de la tierra en comunidades campesinas. Revisión de la literatura
reciente en el Perú», en ¿Qué sabemos de las comunidades campesinas?,
Lima, CEPES y Grupo ALLPA, 2008, pp. 225-231.
38
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
debate, privilegiando la atención de estos pobladores, se
aprobaron normas que poco tenían que ver con el diseño
contenido en la Ley de tierras, y menos aún con la Constitución de 1993. Pero lo más preocupante fue que esas leyes
y sus reglamentos prestaron poca atención al respeto del
derecho de propiedad de las comunidades campesinas y
nativas, privilegiando la atención del derecho a la vivienda.
Empecemos recordando que la Ley general de comunidades
campesinas define a los anexos de las comunidades como
«asentamientos humanos permanentes ubicados en territorio
comunal y reconocidos por la asamblea general de la comunidad», y, al definirlas así, cerró las posibilidades de que ellas
fueran la base para reconocer nuevas comunidades. No obstante ello, en los años anteriores, el Ministerio de Agricultura
ha seguido reconociendo nuevas comunidades campesinas a
partir de la independización de sus anexos, para lo cual utiliza
una norma del derogado Estatuto especial de comunidades
campesinas (decreto supremo 17-70-A). En años recientes,
los centros poblados formados sobre tierras comunales y
originalmente integrados por los comuneros y sus familias
han empezado a tramitar, ya no solo su reconocimiento como
centro poblado, sino también la titulación de los predios. En
esto han recibido el apoyo de Cofopri, incluso antes de que
esta entidad absorbiera al PETT.
La presión de los pobladores por obtener títulos de propiedad en un contexto en el que se enfatiza la importancia
de estos para darles mayor seguridad a sus titulares es
entendible; sin embargo, ello no puede pasar por encima del
derecho de los propietarios, y menos aún si se trata de tierras comunales. No obstante, en junio de 2004, el Congreso
aprobó la Ley 28259, Ley de reversión a favor del Estado de
los predios rústicos adquiridos a título gratuito. De acuerdo
con esta ley, revierten al Estado los predios abandonados o
que no cumplen con el fin para el que fueron adjudicados.
El objetivo de esta norma, conforme a los congresistas que
la impulsaron, era permitir que tierras adjudicadas por la
reforma agraria y que no eran utilizadas fueran entregadas
en propiedad a pobladores. En forma ambigua, la Ley 28259
estableció que las comunidades campesinas y nativas se
rigen por sus normas. Su reglamento, de setiembre de
2004, definió el abandono como el hecho de mantener la
tierra sin trabajarla por tres años, pero no definió un tema
central para la aplicación de la ley: cuál es el uso de la tierra
para fines distintos de aquellos para los que fue adjudicada.
Reflejando el poco conocimiento de los legisladores sobre la
realidad agraria del país, no se considera que el descanso
de la tierra como estrategia productiva, para recuperar su
capacidad de producción, pueda tener una duración de más
de tres años. Asimismo, otro tema que debía ser objeto del
reglamento se omite, cuando no se precisa cómo se prueban
la posesión y la explotación de la tierra.
Dos años y medio después, la Ley 28667, publicada el 12
de enero de 2006, volvió a ocuparse del tema, aunque
ahora explicitando mejor su objeto: declara la reversión de
predios rústicos al dominio del Estado, adjudicados a título
oneroso, con fines agrarios, ocupados por asentamientos
humanos. Pero, expresión una vez más del apresuramiento,
no define en qué consiste la reversión, la que opera en predios adjudicados a título oneroso, incluyendo los que fueron
adjudicados por el decreto legislativo 838 (que contempló
en forma excepcional la adjudicación gratuita de tierras a
favor de comunidades y de particulares, por razones de
violencia y en zonas de economía deprimida). Lo que sí
definió con claridad es que se trata de predios ocupados
con fines de vivienda, por lo que en estos casos se requiere
la intervención del Ministerio de Agricultura, la Cofopri y el
PETT. La Ley 28667 fue reglamentada en abril de 2006.
La labor legislativa en torno a este tema no concluyó allí,
pues dos leyes más fueron aprobadas en ese mismo verano.
Así, el 14 de marzo de 2006 se publicó la Ley 28685, Ley
que regula la declaración de abandono legal de las tierras
de las comunidades campesinas de la costa ocupadas por
asentamientos humanos y otras formas informales de posesión. Como se puede derivar de su denominación, ya no
se trata solamente del abandono o la reversión de predios
rurales en general, sino que la ley tiene puesta su atención
en las tierras de las comunidades campesinas de la costa.
Esta norma amplía el plazo para legalizar la ocupación
de las tierras comunales en las que se hubieran ubicado
asentamientos humanos (hasta el 31 de diciembre de 2003,
cuando la Ley de deslinde y titulación del territorio comunal
fijaba ese plazo en marzo de 1987). Asimismo, incorporó
el artículo 10-A a la Ley de titulación de comunidades campesinas de la costa (Ley 26845) y modificó los artículos
11 y 13 de la misma.
El reglamento de la Ley 28685 se aprobó pocas semanas
después, en abril de 2006. Allí se desarrolla el procedimiento
para la declaración de abandono legal de las tierras de las
comunidades campesinas de la costa, el que considera la
intervención de las oficinas de Operación Regional (OPER)
del PETT y define como segunda instancia administrativa a
la Dirección Ejecutiva de este último.
Finalmente, el 17 de marzo de 2006 se publicó la Ley 28687,
Ley de desarrollo y complementaria de la formalización de la
propiedad informal, acceso al suelo y dotación de servicios
básicos, que declara de interés nacional la formalización
de la propiedad informal respecto de terrenos ocupados
por posesionarios informales, centros urbanos informales,
urbanizaciones populares y toda otra forma de posesión.
Esta norma establece los mecanismos para facilitar el acceso
al suelo de los predios mediante el saneamiento físico-legal
y la ejecución de proyectos sobre terrenos de comunidades
campesinas de la costa, entre otros. Asimismo, declara la
creación de un banco de tierras formado por terrenos
eriazos del Estado, privados o de comunidades campesinas
de la costa, el cual no ha sido desarrollado hasta la fecha.
Como se puede apreciar de la acción legislativa y del Poder
Ejecutivo con respecto a las tierras de las comunidades
campesinas, en particular, de las asentadas en la costa, el
interés del Estado es muy nítido. Aprovechando, en gran medida, que en dichas comunidades el nivel de organización es
menor que en las de la sierra y de la selva, se ha promovido
una forma de enajenación familiar de sus tierras que, lejos
de fortalecerlas, debilita aún más sus lazos comunitarios y
facilita esa enajenación a favor de particulares.
4/ Propiedad de las co munidades ca mpesinas y nativas
39
25
5
Titulación de tierras
Uno de los problemas más serios en el campo peruano, que
afecta tanto a agricultores como a comunidades campesinas
y nativas, es el de la falta de formalización de la propiedad.
Para enfrentarlo, al igual que en otros países, se han llevado
adelante programas de formalización y saneamiento de la
propiedad rural, que en nuestro caso impulsó el Programa
Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT).
5.1 La seguridad de la tenencia
Los estudios sobre la tenencia de la tierra en América Latina,
en las décadas pasadas, han tomado en cuenta más la perspectiva sociológica que la jurídica e, incluso, que la perspectiva
antropológica. Más aún, el término mismo de tenencia no
responde a una categoría jurídica precisa. El desaparecido
jurista Guillermo Figallo afirmaba que dicho término había sido
desterrado del léxico del Código Civil peruano, y agregaba:
Su empleo puede atribuirse a la influencia de la tradición jurídica
francesa o de los estudios sociológicos que dan el sentido
de la palabra inglesa «tenure». En cualquier caso, la palabra
«tenencia» no ha sido utilizada por el legislador en el significado
jurídico usual, sino como expresión de cualquier modalidad de
utilización económica de la tierra en el sentido más amplio.
Desde el punto de vista económico-social, el término
«tenencia de la tierra expresa las relaciones legales y
tradicionales entre personas, grupos e instituciones que
regulan los derechos al uso de la tierra, traspaso de la
misma y goce de sus productos, y de las obligaciones que
acompañan a dichos derechos»...41.
En ese contexto, la seguridad de la tenencia se entiende
como los distintos medios para brindar seguridad a los propietarios y poseedores de predios agrícolas en el desarrollo
de sus actividades. Por distintas razones, ese enfoque más
amplio ha ido cediendo espacio, para concentrarse en la
seguridad de la tenencia entendida como la formalización
del derecho de propiedad, teniendo al título de propiedad
como el elemento más pleno o más valioso de la propiedad.
Fernando de Trazegnies subraya el carácter histórico del
derecho de propiedad, afirmando que esta es una de «las
tantas formas históricas de regulación social [...] un sistema
41.Figallo Adrianzén, Guillermo, «La posesión de la tierra en el Perú», en Cuadernos
Agrarios 3, Lima, Instituto Peruano de Derecho Agrario, 1979, p. 84.
40
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
de derechos y obligaciones que varía con el tiempo, que
adquiere diferentes significaciones concretas», y añade:
En esta forma, la propiedad resulta una noción que recubre realidades muy diferentes: es una etiqueta común
que se aplica sobre tipos muy dispares de organización
de las conductas humanas en torno a ciertos objetos.
Lo interesante, lo útil, es descubrir las características
específicas de cada tejido de derechos y deberes al que
se le da el nombre de propiedad42.
En esa misma línea, Klaus Deininger —un especialista del
Banco Mundial— considera que los derechos de propiedad
son convenciones sociales: la propiedad no remite solo a
los bienes o activos, sino al consenso entre las personas
acerca de cómo deben tenerse, usarse e intercambiarse
dichos activos43. Un documento de la FAO, preparado
para la Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria
y Desarrollo Rural, realizada en Porto Alegre en 2006,
comienza, igualmente, señalando la relatividad de la noción
de propiedad: «Propiedad es una relación social. Se trata de
derechos y obligaciones. Ella define lo que un individuo, una
comunidad, o el Estado puede y no puede hacer con ciertos
bienes, y lo que necesita para ser respetado por otros»44.
En ese mismo estudio de la FAO se puede leer que, conforme
a la experiencia internacional, el otorgamiento de títulos de
propiedad a campesinos y comunidades indígenas no tiene
el mismo significado que para los agentes económicos plenamente inmersos en relaciones comerciales y de mercado.
Por el contrario, en ese estudio se encontró que el derecho
de propiedad de esos pobladores estaba mejor garantizado
por las reglas de lo que se llama el derecho consuetudinario;
esto es, una serie de normas generalizadas en esas comunidades, que, se entiende, son de cumplimiento obligatorio.
42.Trazegnies, Fernando de. «La transformación del derecho de propiedad»,
en Derecho 33, Lima, Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad
Católica del Perú, 1978, p. 77.
43.Deininger, Klaus, Políticas de tierras para el crecimiento y la reducción de
la pobreza, Bogotá, BM-Alfaomega, 2003.
44.«Property is a social relation. It is about rights and duties. It defines what
an individual, a community, or the state can and cannot do with a certain
commodity, and what needs to be respected by others-think of property as
a “bundle” of “my” rights and “your” obligations». (Van den Brink, Thomas
et al, Consensus, confusion, and controversy. Select Land Reform Issues
in Sub-Saharian Africa. Technical Document. International Conference on
Agrarian Reform and Rural Development, Roma, FAO, 2006, p. 3.)
Durante la aplicación de la reforma agraria en el Perú, no
solo las normas legales, sino la jurisprudencia del Tribunal
Agrario, establecieron que la posesión de la tierra era la
mejor forma de garantizar la propiedad. Ello puede explicar,
en parte, por qué no se avanzó en el proceso de formalizar
las propiedades adjudicadas por la reforma agraria. Solo
a partir del gobierno del general Morales Bermúdez se
dispuso el funcionamiento de un programa de formalización,
el cual no tuvo mayores avances.
Recién en 1991, el Estado abordó el tema de la formalización de la propiedad rural con el decreto legislativo 667
o Ley del registro de predios rurales, que estableció un
procedimiento simplificado para el reconocimiento e inscripción de la propiedad de los predios de particulares y del
Estado. La norma simplificó el reconocimiento del derecho
de posesión de los predios poseídos durante cinco años
de manera continua, pacífica, pública y como propietario,
exigiéndoles a los solicitantes probar la posesión y la explotación económica del predio para inscribir su posesión en
los registros públicos, dejando de lado el anterior trámite
de prescripción adquisitiva de dominio, de naturaleza judicial. Si no se presentan observaciones, la inscripción de la
posesión se convierte automáticamente en inscripción de
propiedad. Cabe señalar que tal procedimiento simplificado,
que prescinde de escrituras públicas y otras formalidades,
sólo era aplicable a los predios de particulares y no a las
tierras de comunidades campesinas y nativas, sobre las que
se aplican otras normas.
En diciembre de 1992, el gobierno de Fujimori creó el Proyecto
Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT) y lo
convirtió en la entidad especializada en el saneamiento de
la propiedad rural, aunque luego le agregó más funciones.
Para dar un mayor impulso al proceso de saneamiento de la
propiedad, el gobierno ejecutó entre 1996 y 2000 un proyecto con fondos del BID, cuya meta fue entregar un millón
de títulos de propiedad individual, inscritos en los registros
de propiedad inmobiliaria, al que denominó PTRT (Proyecto
de Titulación y Registro de Tierras).
Casi simultáneamente al inicio del PTRT, en su primera fase,
el decreto legislativo 838 —de agosto de 1996— facultó
en forma extraordinaria, al Ministerio de Agricultura, para
que adjudique, en forma gratuita, a comunidades campesinas y nativas y a particulares, tierras en zonas afectadas
por la violencia política, ubicadas en zonas de economía
deprimida, para lo cual todo el país se consideró virtualmente como zona de economía deprimida. Decimos que el
decreto legislativo 838 permitía de manera extraordinaria
la adjudicación gratuita de predios del Estado, pues desde
1991, con la aprobación del decreto legislativo 653, se
estableció que toda adjudicación de tierras agrícolas de
propiedad del Estado se haría a título oneroso, esto es, a
través de un pago en dinero por la tierra.
Sin embargo, la propaganda oficial, a lo largo de estos
años, ha incidido fundamentalmente en señalar que el título
puede permitir a sus propietarios obtener créditos, lo cual
no es una consecuencia necesaria. Esa insistente campaña
ha determinado, en parte, que un número significativo de
comunidades haya tramitado ante este organismo títulos de
propiedad individual para los comuneros, habiéndose aplicado, como ya dijimos, irregularmente el decreto legislativo
667, cuando resultaba inaplicable a esos casos.
No obstante, los resultados del proceso de formalización
de la propiedad no parecen ser los esperados. Así, una
evaluación realizada por Ricardo Fort —investigador de
GRADE— entre los años 2004 y 2006, muestra algunas
evidencias que no se corresponden necesariamente con
las supuestas ventajas de la formalización de la propiedad:
A pesar de la importancia atribuida a este tipo de programas
tanto en el Perú como en muchos otros países en vías de desarrollo, la evidencia empírica sobre sus resultados económicos
no ha sido muy alentadora. La presencia de múltiples fallas de
mercado en economías rurales recientemente liberalizadas, así
como la subsistencia de derechos de propiedad informales o
consuetudinarios, parecen determinar en la práctica la aparición
de estos efectos, su importancia relativa e incluso sus consecuencias en términos de eficiencia y equidad45.
El mismo autor, constatando que la mayor parte de los
agricultores cuenta con documentos informales que
acreditan su propiedad, se pregunta: «Si estos documentos
son suficientes para darle al productor la seguridad necesaria
para invertir, ¿por qué no promoverlos en vez de desplegar
una política probablemente más costosa de titulación formal
y registro para todos?». Luego de reconocer lo valioso de la
experiencia de descentralización en la ejecución del proceso
de titulación de tierras por el PETT, se plantea una conclusión
bastante cuestionadora46:
Sin embargo, la existencia de otras limitaciones que
restringen la participación de los pequeños productores
en los mercados crediticios formales y la imposibilidad
de que la política de titulación las resuelva por sí sola,
dejan en claro la insuficiencia de esta intervención para
mejorar los niveles de vida de los productores más
pobres. Más aún, la ausencia de créditos de largo plazo
para este sector, a pesar de la titulación, puede afectar
su competitividad en los mercados de tierras, reducir las
45.Fort, Ricardo, «¿Tiene algún efecto la titulación de tierras en la inversión
agrícola?», en Análisis & Propuestas. Contribuciones al debate sobre
políticas públicas 14, Lima, Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE),
junio 2008, p. 6.
46.Fort, Ricardo, op. cit., p. 8.
5/ T itulaci ón de tierra s
41
25
posibilidades de incrementar su escala de operaciones e
incluso forzarlos a retirarse del sector agrícola. En consecuencia, resulta fundamental poner en práctica una serie
de políticas complementarias a la titulación que permitan
a los pequeños agricultores incrementar el tamaño de
sus operaciones [...].
5.2 Los órganos encargados de la
titulación de tierras
En los últimos años se han producido una serie de cambios en
la institucionalidad pública vinculada a la formalización de los
predios rurales. Empecemos señalando que estas tareas estuvieron tradicionalmente vinculadas al Ministerio de Agricultura.
Como mencionamos en el parágrafo anterior, el PETT fue
creado a fines de 1992, con la función original de formalizar
a favor del Estado la propiedad de los predios expropiados y
adjudicados durante el proceso de reforma agraria («realizar
las acciones necesarias para perfeccionar la titulación para
el registro de los predios rurales expropiados durante la
vigencia de las normas contenidas en el derogado Texto
Único Concordado del decreto ley 17716», rezaba su primer
reglamento de organización y funciones). Pronto se le sumaron otras funciones, con lo que se convirtió en el órgano
estatal a cargo de la formalización de la propiedad rural.
Pero en los primeros cuatro años de funcionamiento del
PETT, el avance del proceso de titulación fue muy lento. Las
cifras del propio organismo dan cuenta de ello:
Títulos entregados por el PETT entre 1992 y 1995
Año
1992
1993
1994
1995
Total
Títulos entregados
6 105
13 309
74 055
65 179
158 648
Fuente: Proyecto Especial de Titulación de Tierras.
Influido por las tendencias internacionales entonces vigentes, el gobierno de Fujimori, con el apoyo financiero del BID,
puso en práctica, desde 1996, un Programa de Titulación y
Registro de Tierras (PTRT), que contemplaba la ambiciosa
meta de entregar, en cuatro años, un millón de títulos de
propiedad; a diferencia de experiencias anteriores, se
trataba de títulos inscritos en registros públicos. Para ello,
trabajaron en este programa, coordinadamente, el PETT,
la Superintendencia de Registros Públicos (Sunarp) y el
Instituto Nacional de Recursos Naturales.
El PTRT 1, ejecutado entre 1996 y setiembre de 2000, se orientó al saneamiento y registro de la propiedad predial rural, sobre
todo, en la costa y en la sierra. Se decidió, en forma expresa,
que esta primera fase del PTRT no asumiera el saneamiento
de la titulación comunal. A su finalización, en el año 2000, el
Ministerio de Agricultura dio cuenta de haber sobrepasado las
metas proyectadas, como se puede ver aún en su página web:
Resultados del PTRT1 - Predios catastrados y saneados
Concepto
Predios catastrados y saneados
*Nuevas inscripciones
*Predios inscritos
(actualizados)
Total
Meta del proyecto
Fuente: portal web del Ministerio de Agricultura .
47
42
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
Ejecutado a setiembre
% avance
880 000
1 030 031
117%
220 000
159 248
72%
1 100 000
1 189 279
108%
Desde octubre de 2001, tras alguna demora (debida, entre
otras cosas, al cambio de gobierno luego de la renuncia
de Alberto Fujimori), se ejecutó el PTRT segunda fase
(también conocido como PTRT2), el cual debía concluir
en 2005, igualmente financiado por el BID. A diferencia
de lo acordado en la primera fase, las metas del PTRT2
contemplaban la titulación de 541 comunidades campesinas
en el ámbito nacional, mientras que se esperaba linderar y
titular 9 comunidades nativas. El motivo de que esta última
cifra fuera bastante modesta era que —según sostenían
los funcionarios a cargo del proyecto— casi todas las
comunidades nativas estaban ya tituladas (lo cual, como
hemos visto, no era tan cierto).47
En la práctica, el PTRT2 siguió privilegiando la titulación
individual, campo en el cual se habría completado la gran
cantidad de expedientes que quedaron pendientes en el
PTRT1. Lamentablemente, no se ha publicado ninguna cifra
de lo logrado por el PTRT2, aunque, como se ha mencionado
en las páginas anteriores, sí se hizo una evaluación externa
de su impacto.
En la actualidad, el gobierno peruano se encuentra ejecutando el PTRT3, siempre con el apoyo financiero del BID. No se
conoce nada de las metas contempladas en esta nueva fase,
pero es de suponer que se mantiene la atención puesta en
la formalización de la propiedad de predios de particulares.
Otro aspecto de la institucionalidad pública vinculada a la
formalización de la propiedad, tiene relación con otro tipo de
modificaciones en la organización estatal. Como parte del proceso de descentralización que atraviesa el país, en enero de
2003 se instalaron los primeros gobiernos regionales, sobre
el ámbito transitorio de los actuales departamentos. Es importante destacar que una de las principales normas que regulan
dicho proceso es la Ley orgánica de gobiernos regionales,
Ley 27867, que señala la existencia de funciones exclusivas,
compartidas y delegadas de estos gobiernos. Refiriéndose
a las funciones exclusivas de los gobiernos regionales, en
materia agraria se encuentra la consignada en el inciso n) del
artículo 51 de dicha ley: «Promover, gestionar y administrar el
proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria,
con la participación de actores involucrados...»48.
No obstante la claridad de la norma citada, debido a diferentes
razones —entre ellas la demora del Gobierno nacional en
47.<http://www.minag.gob.pe/titulación-y-creditos/información-estadística.
html>. Tomado el 12.8.2010.
48.El inciso que citamos continúa con la siguiente redacción: «... cautelando
el carácter imprescriptible, inalienable e inembargable de las tierras de
las comunidades campesinas y nativas». Sin embargo, se ha incurrido aquí
en un grueso error de los legisladores, pues en virtud del artículo 89 de
la Constitución de 1993, las tierras comunales solo son imprescriptibles,
salvo en el caso del abandono.
efectivizar la transferencia de esas funciones—, en la práctica el
Ministerio de Agricultura siguió a cargo de la función relacionada
con el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad
agraria; el mantenimiento del PETT dentro de ese ministerio
es expresión de esa tendencia. Las críticas por la inoperancia y
signos de corrupción, empero, llevaron a que, a inicios de 2007,
el actual gobierno decidiera la absorción del PETT por Cofopri
(el decreto supremo respectivo la calificó como una «fusión por
absorción»). Aunque en sus primeros años Cofopri dependía del
Ministerio de Justicia, fue ubicado finalmente como dependencia
del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
Mientras la nueva dependencia a cargo de la formalización
de la propiedad en el mundo rural ajustaba sus procedimientos, formando una sección llamada Cofopri-Rural, uno de los
decretos legislativos de 2008 volvió a cambiar las reglas
de juego. En efecto, el decreto legislativo 1089 estableció
un «Régimen temporal extraordinario de formalización y
titulación de predios rurales», que por el plazo de cuatro
años otorgó a Cofopri las competencias para la formalización
y titulación de predios rústicos y tierras eriazas habilitadas
(artículo 3). Adicionalmente, en su quinta disposición complementaria final se dispuso que desde la vigencia de ese
decreto legislativo, Cofopri «o la entidad encargada de la
formalización de la propiedad informal» asumirá los procedimientos de reversión de predios rústicos adjudicados a
título oneroso por el Estado que se encontraran ocupados
por asentamientos humanos, a los que se refiere la Ley
28667 (de la que tratamos en el numeral 4.5 del capítulo
4 de este Informativo Legal Agrario).
Complementando esa asignación de funciones a Cofopri, la
cuarta disposición complementaria transitoria estableció que
los procedimientos de prescripción adquisitiva administrativa de dominio, expedición y aprobación de planos para la
inscripción, y de determinación, conversión y rectificación de
áreas, establecidos por el decreto legislativo 667, a cargo
de Cofopri, continuarían vigentes hasta la aprobación del
reglamento del decreto legislativo 1089, el cual se publicó
el 14 de diciembre de 2008 mediante decreto supremo
032-2008-VIVIENDA.
Nuevos actos de corrupción —esta vez, dentro de Cofopri— llevaron a que, en mayo de 2010, mediante decreto
supremo 056-2010-PCM se decidiera devolver las funciones
a los gobiernos regionales.
Pero ¿cuál es la entidad pública encargada en la actualidad
de la formalización de los predios rurales? Si atendemos a la
parte considerativa del decreto supremo 056-2010-PCM, en
aplicación del inciso n) del artículo 51 de la Ley orgánica de
gobiernos regionales, el Gobierno nacional transfirió en los
últimos años, a favor de los gobiernos regionales de Ayacu5/ T itulaci ón de tierra s
43
25
cho, Huancavelica, Ica, Junín, La Libertad, Lambayeque, Lima,
Pasco, Puno, San Martín, Tumbes y Ucayali, la función referida
al saneamiento físico legal de la propiedad agraria. Dicha
transferencia excluyó a los procedimientos de formalización
y titulación de predios rústicos y de tierras eriazas habilitadas
al 31 de diciembre del 2004, así como a los de reversión de
predios rústicos adjudicados a título oneroso por el Estado,
ocupados por asentamientos humanos, procedimientos que
retuvo el Gobierno nacional para Cofopri.
En atención a lo anterior, el gobierno deberá restituir, en
el plazo de 90 días desde la vigencia del decreto supremo
056-2010-PCM, a los gobiernos regionales mencionados
las funciones aludidas. Asimismo, tratándose de gobiernos
regionales a los que aún no se hubiera hecho la transferencia de las funciones contenidas en el inciso n) del
artículo 51 de la Ley orgánica de gobiernos regionales, en
el correspondiente proceso se incluirán las funciones que
señala el aludido decreto supremo.
Queda, sin embargo, una última pregunta respecto del
proceso de formalización de la propiedad rural, referida a
la situación de las comunidades campesinas y nativas. En las
páginas anteriores hemos dado cuenta del lento avance en
la formalización de la propiedad de estas entidades. El PETT
argumentó, siempre, que esta labor, conforme reza la Ley
de deslinde y titulación del territorio comunal, correspondió
a las direcciones regionales del Ministerio de Agricultura,
y que él solo pudo asumirla en los casos en que hubiera
suscrito convenios con la respectiva dirección regional, lo
cual no alcanza a ser una razón convincente. Pero la casi
inamovilidad de las cifras de titulación comunal en los últimos
años, solo se explicaría, según Cofopri, porque en el proceso
de absorción del PETT esta entidad no recibió el encargo
de formalizar la propiedad comunal.
5.3 Realidad de la titulación de tierras
En el panorama descrito sería deseable contar con cifras
actualizadas y confiables para analizar el estado de la titulación de predios rurales en el Perú. Ello, sin embargo, no
es así, y debemos conformarnos con las cifras del censo de
1994 y algunas cifras parciales y poco articuladas.
En efecto, de acuerdo con el III Cenagro, había en el Perú,
en 1994, un total de 1 742 000 unidades agropecuarias,
las cuales estaban divididas en 5 718 000 parcelas. Según
la fuente de estas cifras (el INEI), «de las 2 millones 350 mil
parcelas tituladas, 971 mil tienen título registrado (41,3%)
y 1 millón 379 mil están por registrar (58,7%)». Un trabajo
más cuidadoso de las cifras oficiales mostraba que el problema de falta de titulación era mayor:
La información del INEI señala que sólo 971 000 parcelas
contaban con sus títulos inscritos en las oficinas registrales respectivas, lo que equivaldría al 17%. Por lo tanto, el
83% de los propietarios de parcelas agrícolas las poseen
sin tener sus títulos inscritos en los registros, lo que en
términos absolutos significaría 4 747 084 parcelas fuera
de los registros de la propiedad49.
Poco tiempo después, un asesor de la Superintendencia
Nacional de Registros Públicos señalaba, de manera extraoficial, que el total de predios inscritos en registros públicos
era bastante menor, estimándolo en 300 mil. Es de esperar
que con el PTRT1 y el PTRT2 esa cifra se haya incrementado
en forma significativa.
Pero los parciales y a veces confusos datos que proporcionaba el PETT, y ahora Cofopri, no ayudan a generar convencimiento. Así, con base en datos actualizados a junio de 2007,
Cofopri daba cuenta de la existencia de un total estimado de
3 671 720 predios rurales (cifra bastante menor que las
5 718 000 parcelas de las que informaba el INEI luego del
censo de 1994). Cofopri agregaba que, a esa misma fecha, junio de 2007, se habían titulado un total de 2 005 886 predios
rurales, quedando pendientes de titular 1 665 834 predios.
Si solo con el PTRT1 se habían entregado 1 189 279 títulos
debidamente inscritos, considerando los logros del PTRT2
—a lo que habría que sumar lo supuestamente ya inscrito
en registros públicos al momento del Censo Nacional Agropecuario de 1994—, evidentemente, las cifras no cuadran.
Pero en otra exposición de funcionarios de Cofopri —esta
vez, de setiembre de 2009— se reportaba un total de
3 750 000 predios (cifra ligeramente mayor que la de los
datos a junio de 2007), del cual el 56,5% estaría formalizado, es decir, 2 119 520 predios rurales.
De la misma manera, respecto de la realidad de la formalización
de la propiedad comunal, la situación deja mucho que desear.
La última información de Cofopri da cuenta de la existencia de
6 067 comunidades campesinas reconocidas, de las cuales
5 095 estarían tituladas (es decir, 972 comunidades no lo
están), con una extensión total de 23 153 744 ha. Asimismo,
Cofopri da cuenta de un universo de 1 461 comunidades
nativas, de las que estarían tituladas 1 267 y no lo están 194;
el área total titulada de las comunidades nativas ascendería a
10 876 281 ha, de las que el 59,1% son tierras con aptitud
agrícola.
Así las cosas, es evidente que se requiere un sinceramiento
de las cifras que manejan Cofopri y las direcciones regionales
agrarias, así como un nuevo Censo Nacional Agropecuario.
49.Del Castillo, Laureano, «Propiedad rural, titulación de tierras y propiedad
comunal», en Debate Agrario 26, Lima, CEPES, 1997, p. 64.
44
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
6
Presiones sobre las tierras agrícolas
Un fenómeno nuevo ha venido a complicar los temas relacionados con la propiedad de la tierra agrícola, así como
el acceso de los campesinos y pequeños productores a
dicho recurso y la seguridad de sus derechos. El fenómeno
hace parte también del proceso de globalización, que nos
muestra así que no es solo un tema de comunicaciones
y de mayor relación entre culturas, sino que puede tener
—y de hecho tiene en este caso— impacto sobre amplios
sectores de la población.
Entidades y espacios internacionales, como la Coalición
Internacional para el Acceso a la Tierra (ILC, por las siglas
en inglés de International Land Coalition), siguen con preocupación este tema, e incluso han dedicado una página
web en su portal50, en donde se puede leer lo siguiente:
El interés creciente en adquirir o arrendar grandes extensiones de tierras por parte de inversionistas del Norte
y países importadores de alimentos, para la producción
comercial o con el objetivo de asegurar su seguridad
alimentaria, en el contexto de la liberalización de leyes
de comercio y propiedad en muchos países del mundo,
está creando presiones sin precedentes sobre el recurso
tierra, poniendo nuevas tensiones en los sistemas de
tenencia e incrementando la inequidad en los poderes
económicos y políticos entre los competidores. Los
más vulnerables para perder acceso a la tierra son los
pequeños productores (mil quinientos millones viviendo
en menos de 2 ha) que no tienen tenencia formal sobre
la tierra que usan, así como mujeres, pueblos indígenas,
pastores y pescadores. Muchos de ellos están entre los
mil o dos mil millones de personas que son, de acuerdo
con las leyes de tierras, simples tenedores del Estado,
porque ellos viven en, y usan, recursos comunes tales
como bosques, pastos y pantanos.
En la reciente Conferencia Anual del Banco Mundial, dedicada
a la política de tierras y su administración, realizada en abril
de 2010 en Washington51, el presidente de FIDA, Kanayo F.
Nwanze, al dirigir unas palabras iniciales señaló:
Hoy, las corporaciones públicas y privadas, bancos de
inversión y fondos de riesgo, están comprando millones
de hectáreas de tierra en África, Asia y América Latina,
para producir alimentos o biocombustibles. Incluso, el
valor de tierras poco fértiles —no aptas para cultivo de
alimentos— está aumentando, en la medida en que los
países y los negocios reconocen el potencial para desarrollar cultivos de biocombustibles en tierras marginales.
Frente a ello, la ILC busca incrementar la advertencia entre
la comunidad internacional, profundizando el entendimiento
mediante investigaciones y actividades como incidencia
política, a fin de que se adopten medidas efectivas a través
del constante compromiso en foros internacionales, para lo
cual está liderando la iniciativa Presiones Comerciales sobre
la Tierra (CPL, por sus siglas en inglés).
6.1 La nueva concentración de la
tierra
No solo en el plano de la formalización de la propiedad rural,
las cifras oficiales son escasas o poco confiables. Como resultado de las políticas agrarias aplicadas en los últimos años,
expresadas en las normas legales que se han podido revisar
en los capítulos anteriores, se ha producido en el país un lento
proceso de reconcentración de la propiedad agraria, que solo
ha empezado a conocerse y discutirse recientemente, en
buena parte por el número dedicado al tema en La Revista
Agraria de mayo de 2009, pero también por unos proyectos
de ley de los que damos cuenta en el apartado 6.2.
El último Censo Nacional Agropecuario, realizado en 1994
—el único referente agregado con que contamos—, daba
cuenta de una agricultura marcada fuertemente por la
presencia de la pequeña propiedad y el minifundio. Según
el III Censo Nacional Agropecuario, el 93% de las unidades
agropecuarias tenía menos de 20 ha de tierra. Complementando el cuadro presentado en la página 12 (ver punto 2.1),
ese 93% responde al siguiente detalle:
50.<http://www.landcoalition.org/?page_id=1376>. (La traducción es
nuestra.)
51.Pueden verse las presentaciones y resúmenes de esa conferencia en el
sitio web siguiente: <http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/
EXTARD/0,,contentMDK:22537817~pagePK:148956~piPK:216618~the
SitePK:336682,00.html#Theme1>.
6/ Pre sione s s o bre las tierra s agr ícola s
45
25
Unidades agropecuarias según tamaño
Tamaño de la U.A.
Menos de 3 ha
De 3 a menos de 5 ha
De 5 a menos de 20 ha
De 20 a menos de 50 ha
Más de 50 ha
Total
Porcentaje de U.A.
56%
15%
22%
5%
2%
100%
Fuente: INEI, III Cenagro.
Pero, como dijimos, esa situación se ha visto fuertemente
alterada. Varios habrían sido los medios para que este
proceso se produzca, conforme reseña el número 107
de La Revista Agraria: la ampliación de la frontera agrícola en la costa, la concentración de la propiedad vía el
mercado de tierras, la conversión de las cooperativas
agrarias azucareras en empresas privadas, la producción
de biocombustibles, y los denuncios y concesiones a las
industrias extractivas.
Uno de los mencionados mecanismos para que se produzca
la concentración de tierras es la ampliación de la frontera
agrícola en la costa, la que se habría dado, en lo fundamental,
en tierras irrigadas con fondos públicos, luego de ejecutarse
complejas y costosas obras de ingeniería. En el caso de
Chavimochic —uno de los más importantes de dichos proyectos—, según información proporcionada por la Gerencia
de Promoción de la Inversión Privada (GEPIP) del Proyecto
Especial Chavimochic, se tenía el siguiente resultado:
Ampliación frontera agrícola Proyecto Chavimochic (1994-2006)
Empresa
Camposol S.A.
Compañía Minera San Simón S.A.
El Rocío S.A.
Empresa Agroindustrial Laredo
Rego Corporation
Green Peru S.A.
Danper Trujillo S.A.
Morava S.A.
Sociedad Agrícola Virú S.A.
Ugás de la Torre Ugarte Manuel
Cefer Agrícola Chavimochic
Subtotal
Total área del proyecto
Área bruta (ha)
9 179,52
6 185,02
4 901,17
3 789,69
3 778,36
1 659,61
1 640,04
1 622,07
1 502,89
1 347,38
1 304,23
36 909,98
43 870,28
Porcentaje
20,9
14,1
11,2
8,6
8,6
3,8
3,7
3,7
3,4
3,1
3,0
84,1
100,0
Fuente: Proyecto Especial Chavimochic. Gerencia de Promoción de la Inversión Privada (GEPIP). Tomado de La Revista Agraria 107, mayo de 2009.
46
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
Como puede verse en el cuadro anterior, más del 84% de
las tierras ganadas con aguas del río Santa por el Proyecto
Chavimochic (diseñado para ampliar las áreas agrícolas de
los valles de Chao, Virú, Moche y Chicama) fueron adquiridas
por solo once inversionistas.
Una segunda forma por la que se produjo el incremento del
tamaño de las propiedades agrícolas son las adquisiciones
a través del mercado. Si bien desde la década de 1990 la
legislación se orientó a facilitar la entrada de grandes inversionistas privados, factores como la falta de formalización
de los derechos de propiedad, entre otros, impidieron una
mayor dinámica. Con todo, en valles costeños como el de Ica,
el proceso de compraventa de tierras agrícolas ha mostrado
mayor dinamismo. Las cifras presentadas por La Revista
Agraria 107 dan cuenta de siete empresas que superan
—algunas largamente— las 500 ha como resultado de un
paulatino proceso de compra de tierras: Agroindustrias AIB
S.A. (3 200 ha), Sociedad Agrícola Agrokasa (2 906 ha),
Icatom (1 000 ha), IQF del Perú S.A. (912 ha), Complejo
Agrícola Beta (607 ha), Agrícola Chapi S.A. (590 ha) y
Agrícola Athos (500 ha).
La conversión de las cooperativas azucareras creadas
durante el proceso de reforma agraria, en sociedades anónimas, ha dado lugar también a un proceso de concentración
de propiedad de tierras agrícolas en pocas manos, en este
caso, de poderosos grupos empresariales, tanto nacionales
como extranjeros. Reproducimos a continuación otro cuadro
publicado en el número 107 de La Revista Agraria:
Empresas azucareras agroindustriales
Empresa
Empresa Agroindustrial Tumán
Empresa Agroindustrial Pomalca S.A.
Industrial Pucalá S.A.
Complejo Agroindustrial Cartavio S.A.A
Empresa Agroindustrial Casa Grande
S.A.A.
Empresa Agraria Chiquitoy S.A.
Empresa Agrícola Sintuco S.A.
Ubicación y año
Lambayeque 2007
Lambayeque 2004
Lambayeque 2008
La Libertad (Ascope) 2007
Grupo Gloria
Área (ha)
11 800
10 000
6 500
11 000
La Libertad (Ascope) 2006
Grupo Gloria
29 383
La Libertad 2006
Grupo Gloria
3 200
La Libertad 2007
Grupo Gloria
1 414
Empresa Agroindustrial Laredo S.A.
La Libertad (Virú) 1999
Gr upo Manuelita
(Colombia)
9 100
Agroindustrias San Jacinto S.A.
Áncash (valle del Santa) 1996
Grupo Picasso
16 000
Agroindustrial Paramonga S.A.
Lima (Barranca) 1997
Grupo Wong
10 000
Industrial Andahuasi
Lima (Huacho)
Coop. Andahuasi /
Grupo Wong
7 200
Central Azucarera Chucarapi Pampa
Blanca S.A.
Arequipa (valle Tambo)
Grupo Michell
1 200
Total Accionista mayoritario
Grupo Oviedo
Grupo Oviedo
Grupo Huancaruna
116 797
Fuente: Ministerio de Agricultura, Fernando Cillóniz, Semana Económica; tomado de El Comercio, 17 de mayo 2009, p. A18. La información del Grupo Gloria
figura en <http//www.grupogloria.com>.
Según este cuadro, el Grupo Oviedo sería propietario de
21 800 ha de tierras dedicadas a la producción de azúcar,
mientras que el Grupo Wong controlaría otras 17 200 ha.
En el caso del Grupo Gloria, la suma de sus propiedades
en cuatro empresas agroindustriales arroja un total de
44 997 ha, aunque informaciones periodísticas recientes dan cuenta de que ya tendría bajo su control
más de 55 000 ha 52.
52.Humberto Campodónico, en su columna económica del diario La República,
28 de abril de 2010.
6/ Pre sione s s o bre las tierra s agr ícola s
47
25
El interés por producir agrocombustibles, utilizando principalmente caña de azúcar como insumo, ha generado
también grandes unidades agrícolas. La empresa norteamericana Maple adquirió directamente del Gobierno regional de
Piura más de 10 000 ha de tierras eriazas para la siembra
de caña de azúcar a fin de producir etanol; al mismo tiempo,
se le adjudicó una dotación de agua del río Chira. La página
web de la empresa da cuenta de que su proyecto de etanol
consiste de aproximadamente 13 500 ha de tierras cerca
de la costa norte del Perú.
Por su parte, el Grupo Romero, además de contar con más
de 3 000 ha de tierras en el valle de Chira (que proyectaría
ampliar a 10 000 ha), tiene, a través de la empresa Caña
Brava, 8 000 ha de palmas en la frontera de Loreto con
San Martín, en la selva peruana, mientras que otra de sus
empresas posee 12 000 ha más en Tocache (San Martín).
Muchos de estos proyectos —en particular, los desarrollados en las tierras de la selva— están generando tensiones
y, en algunos casos, conflictos con los pobladores locales,
quienes se quejan, por ejemplo, de la facilidad con que
estas empresas logran obtener títulos de propiedad o concesiones, frente a la inexplicable lentitud del PETT y Cofopri
para formalizar sus derechos sobre posesiones de muchos
años. En el caso de Piura, el tema del agua provoca también
reclamos de los agricultores.
6.2 Los proyectos de ley que fijan
límites a la propiedad de la tierra
El tema de los límites a la propiedad o, más precisamente,
del establecimiento, mediante ley, de límites máximos a la
propiedad de la tierra agrícola, ha retomado actualidad en
los últimos meses en el Perú. A la fecha, se han presentado
tres propuestas legislativas al respecto, la primera de las
cuales propone como límite máximo para la propiedad rural
en la costa, 40 000 ha. Creemos necesario revisar algunos
antecedentes, antes de pasar a las propuestas mismas.
Hasta la Constitución de 1979, se entendió que los problemas de concentración de tierras en pocas manos generarían
lo que conocemos como latifundio. Así, la Constitución de
1933, en su artículo 34, señalaba: «La ley fijará los límites
y modalidades del derecho de propiedad». El artículo 47
explicitaba la preferencia por la pequeña y la mediana propiedad, en tácita proscripción de la gran propiedad, sobre
todo, la gran propiedad improductiva. Este mismo artículo
fue luego modificado mediante la Ley 15242, siendo aún
más específico respecto a los límites a la propiedad:
El Estado favorecerá la conservación y difusión de la
pequeña y mediana propiedad rural. La ley fijará la
extensión máxima de tierra de que puede ser dueño una
48
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
sola persona natural o jurídica, según el tipo de explotación a que la tierra se dedique y tomando en cuenta las
peculiaridades demográficas, sociales y geográficas de
cada zona o región, así como las condiciones naturales
y técnicas de producción [...].
Por su parte, la Constitución de 1979 señaló en su artículo
124: «La ley señala las formas, obligaciones, limitaciones y
garantías del derecho de propiedad». Por ello, no sorprende
que ella se refiriera a la reforma agraria como «el instrumento de transformación de la estructura rural y de promoción
integral del hombre del campo», dirigido «hacia un sistema
justo de propiedad tenencia y trabajo de la tierra, para el
desarrollo económico y social de la Nación». De manera aún
más precisa, se mencionaba en los dos primeros incisos del
artículo 159 que el Estado:
1.- Prohíbe el latifundio y, gradualmente, elimina el
minifundio mediante planes de concentración parcelaria.
2.- Difunde, consolida y protege la pequeña y mediana
propiedad rural privada. La ley fija sus límites según las
peculiaridades de cada zona.
A lo largo de buena parte del siglo XX, el Estado no solo
estaba facultado para poner límites a la propiedad agraria,
sino incluso para llevar adelante acciones, como la expropiación, encaminadas a eliminar el latifundio, promoviendo
la formación de unidades agrarias pequeñas y medianas. De
hecho, durante el proceso de aplicación de la Ley de reforma
agraria, en virtud del decreto ley 17716, se aplicaron límites
a la propiedad agraria. Esos límites fueron fijados en 150
ha de tierras de cultivo bajo riego en la costa, siempre que
estuvieran directamente conducidas. Esa extensión podía
ampliarse hasta 200 ha si se cumplían algunas condiciones
estipuladas en la ley. Para las regiones de sierra y ceja de
selva, los límites iban de 15 a 55 ha de tierras de cultivo
bajo riego, directamente conducidas, dependiendo de las
provincias de que se tratara; el límite podía incrementarse
hasta el doble si se cumplían las condiciones adicionales.
El primer gobierno del presidente García continuó el impulso
a los proyectos privados de desarrollo integral (PRIDI),
creados en el gobierno de Belaunde, orientados a la adjudicación de tierras eriazas, y aumentó los límites máximos de la
propiedad agraria, permitiendo la presencia de sociedades
mercantiles sólo en tierras eriazas de la costa o en la selva.
Sin embargo, la norma más significativa del primer periodo
de García fue el decreto supremo 029-88-AG, que creó el
Proyecto Especial Desarrollo Agrario, Cooperativo y Comunal —más conocido como Plan Costa—, con el objetivo de
reactivar la actividad agraria mediante la promoción de la
inversión privada en tierras eriazas de la costa. La norma
permitía que cualquier tipo de sociedad mercantil se hiciese
de tierras eriazas en la costa, hasta un máximo de 450
hectáreas, triplicando el límite anterior (150 hectáreas),
al tiempo que también triplicó las extensiones adjudicables
a particulares en selva o ceja de selva (lo que implicaba
hasta 3 000 ha de tierras con aptitud para el cultivo y hasta
30 000 ha de tierras con aptitud para la ganadería).
El mayor cambio en la política sobre la tierra se produjo
durante el gobierno de Fujimori. El proceso se inició con
el decreto supremo 011-91-AG, que aprobó medidas para
garantizar la propiedad del agro y, sobre todo, facultar la
transferencia libre de la propiedad de la tierra. La intención fue bastante clara: se afirmaba que eran necesarias
medidas extraordinarias para que los productores agrarios
superasen la difícil situación económica que atravesaban y
que ocasionaba que las tierras de cultivo estuvieran «inexploradas o deficientemente explotadas».
Esta norma permitió que sociedades anónimas, o de cualquier otra forma asociativa, pudieran ser propietarias de
tierras; se dispuso que la propiedad agraria, cualquiera
fuere su origen (comunal o pequeños propietarios), pudiese
ser libremente transferida a terceros, con la posibilidad de
otorgarlas en arrendamiento o hipotecarlas. Finalmente,
se permitió tener hasta mil hectáreas de tierras eriazas
incorporadas al cultivo mediante irrigación. Así, se dejó de
lado el principio de conducción directa de la tierra (principio
fundamental de la reforma agraria de 1969).
Respondiendo a las críticas, el mencionado decreto supremo
fue reemplazado por el decreto legislativo 653, norma que
derogó formalmente la Ley de reforma agraria de 1969
y estableció, en su reemplazo, que la propiedad agraria
se regularía por el Código Civil, cuerpo legal que regula
las relaciones privadas entre particulares. Ello permitió la
presencia abierta de sociedades mercantiles como dueñas
de tierras, levantó las trabas para el arrendamiento de estas
y aumentó los límites máximos de su propiedad.
El Congreso Constituyente Democrático aprobó en 1993
la vigente Constitución, en la que el régimen agrario fue
significativamente recortado y la protección de las tierras
de las comunidades campesinas y nativas fue reducida a
su mínima expresión:
Artículo 88.- El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre
la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra
forma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensión
de la tierra según las peculiaridades de cada zona.
Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al
dominio del Estado para su adjudicación en venta.
De esta manera, la Constitución de 1993 establece una
fórmula bastante laxa, por la cual es facultad del Estado,
a través de la ley, fijar los límites y la extensión de la tierra
según las peculiaridades de cada zona.
Para incentivar la participación de grandes agentes económicos en el campo era necesario otorgarles las garantías
correspondientes mediante la aprobación de normas que
diesen estabilidad y seguridad jurídica a sus inversiones. Con
ese fin, se promulgó la Ley 26505, más conocida como Ley
de tierras. Uno de los principales cambios introducidos por
esta norma fue permitir que cualquier persona, natural o
jurídica, nacional o extranjera, sea propietaria de tierras, y
eliminó todo límite a la propiedad de la tierra, tanto máximo
como mínimo, al señalar en el primer párrafo del artículo
3 lo siguiente:
Las garantías previstas en los artículos 70 y 88 de la
Constitución Política significa que por ningún motivo se
podrá imponer limitaciones o restricciones a la propiedad
de las tierras, distintas a las establecidas en el texto de
la presente ley.
En el brevísimo tiempo en que el Congreso Constituyente
Democrático debatió esta importante ley, primaron los argumentos ideológicos, orientados a liberalizar la propiedad
agraria y a oponerse a los límites, precisamente porque en
el proyecto de ley original (2768/95) se establecía como
6/ Pre sione s s o bre las tierra s agr ícola s
49
25
límites de extensión máxima para ejercer el derecho de
propiedad de tierras, 250 ha bajo riego en la costa, 60
ha bajo riego o su equivalente en tierras de secano en la
sierra; y para la selva y ceja de selva, 350 ha de tierras con
aptitud para la agricultura y 1 500 ha de tierras con aptitud
para la ganadería. La fundamentación sobre este punto, en
el aludido proyecto, señalaba:
[...] en lo concerniente a los límites máximos de la
propiedad rural, se ha armonizado la norma constitucional que hace referencia a su fijación potestativa, con
la necesidad de constituir unidades agrarias altamente
tecnificadas que desarrollen actividad agrícola a escala
destinada a la exportación.
No obstante, la Ley de tierras debía enfrentar el riesgo de
concentración de la tierra; en esa medida, se incluyó en el
artículo 13 una norma que aludía a la creación de un impuesto para desincentivar la formación de grandes propiedades:
Facúltese al Poder Ejecutivo para que mediante decreto
legislativo reglamente un impuesto sobre la propiedad
de la tierra que exceda del límite de tres mil hectáreas.
Quedan fuera del ámbito de dicho tributo las comunidades
campesinas y nativas, así [sic] las extensiones de tierras
objeto de propiedad no estatal a la fecha de vigencia de
la presente ley.
Como ya se dijo, lo cierto es que el aludido impuesto nunca
fue establecido, por lo que dicha norma no se aplicó. Así, los
intentos por frenar la reconcentración de tierras agrícolas
quedaron desvirtuados por la forma tan vaga como se reguló. En la práctica, pues, no se establecieron limitaciones
a las extensiones máximas de la propiedad rural.
En la coyuntura actual, se ha puesto otra vez sobre el tapete
la discusión acerca de los límites de la tierra. El congresista
oficialista Alfredo Cenzano presentó, en abril de 2009, el
proyecto de ley 3194, que proponía, en dos breves artículos,
fijar en 40 000 ha el límite de extensión de la propiedad
agrícola, solo en la costa.
De la misma forma, el congresista Tomás Zamudio, del Grupo
Nacionalista, presentó en junio de 2010 la propuesta legislativa 4075, la que de manera casi idéntica a la de Cenzano
señala que en las tierras agrícolas de la costa el límite de la
propiedad agraria debe ser 25 000 ha.
Tras seguir su trámite, la Comisión Agraria, en mayo de 2010,
dio luz verde al dictamen del primer proyecto (proyecto de
ley 3194). El texto aprobado del artículo 1 es el siguiente:
Establézcase como límite máximo del derecho de propiedad agraria la extensión de cuarenta mil (40,000)
hectáreas de tierra agrícola en las zonas ubicadas en la
costa, cualquiera sea el área de cultivo.
El dictamen del proyecto exceptúa de tal límite a las tierras
de propiedad del Estado, a las de proyectos especiales a
cargo del ex INADE y a las de propiedad de las comunidades
campesinas y nativas.
La lectura del dictamen nos permite hacer algunas preguntas. ¿Por qué el límite máximo sólo es para la región
costeña? ¿Por qué 40 000 o 25 000 ha? ¿Se consideran
dentro de ese límite las tierras eriazas adquiridas y aún
no puestas en producción, o solo las que ya están en
producción? Por último, si una persona o empresa supera las 40 000 o 25 000 ha al momento de aprobarse
cualquiera de estas propuestas, ¿qué consecuencias
puede haber?
De aprobarse esos límites, la medida, además de
inopor tuna (por tardía), puede considerarse contraproducente, pues permitiría la consolidación legal de
nuevos latifundios, recordándose que hasta antes de la
reforma agraria de 1969 los latifundios en la costa no
excedían las 30.000 ha.
El mismo dictamen aprobado da cuenta de distintos
comentarios. El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual
(Indecopi) se opone al proyecto, entre otras razones,
porque no se justifica técnicamente la delimitación de
50
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
la propiedad a 40 000 ha y la misma no coadyuva a
asegurar la existencia de la pequeña y mediana propiedad. Añade que no se toma en cuenta el impacto que
podría generar la norma a los propietarios con más de
40 000 ha53.
El dictamen de la Comisión Agraria recoge además las
opiniones de la Gerencia de Estudios Económicos del
Indecopi, entre ellas la siguiente: «Es limitado el número
de países que imponen límites a la propiedad agrícola:
Ecuador, Bolivia, México y El Salvador, en los que dicha
limitación no es absoluta, sino que varía de acuerdo a
las características particulares de la actividad agrícola
o de sus propietarios (México y El Salvador)».
El Organismo de Formalización de la Propiedad Informal
(Cofopri) comenta, por su parte: «el proyecto no especifica
el criterio técnico ni expone razones que justifiquen este
límite y si es adecuado para evitar el latifundio. Además,
hace diferencia de trato respecto a tierras de la sierra».
Igualmente, algunos gobiernos regionales opinaron
sobre el proyecto de ley. El Gobierno regional de La
Libertad expresó cuestionamientos a dicha propuesta:
«la Dirección Regional de Agricultura señala que en tanto
la pequeña y mediana propiedad tienen especial importancia para la seguridad alimentaria porque permiten
desarrollar una agricultura intensiva orientada principalmente a productos de pan llevar de consumo popular,
limitar la extensión de la propiedad es beneficiosa para
los auténticos campesinos y el país en general».
Resulta comprensible que las organizaciones empresariales se pronunciaran en contra del proyecto. Así,
la Sociedad Nacional de Industrias (SIN) menciona en
sus comentarios que la propuesta «no se sustenta con
estudios estadísticos o índices sobre una posible concentración de tierra agrícola en la zona costera», y agrega
que «Hay otras medidas alternativas para incentivar la
propiedad agrícola, como incentivos tributarios o planes
de capacitación». De manera similar, la Asociación de
Expor tadores (ADEX) propuso su archivamiento por
no existir fuente de información actualizada sobre
este tema, y además porque «Limitar la propiedad es
contraproducente para el acceso al financiamiento, estandarización, mayor desarrollo del sector agrario, que
en muchos cultivos requiere grandes extensiones para
lograr economías de escala, eficiencia y competitividad».
Después de aprobado el dictamen del proyecto que
establecía el límite máximo de propiedad agraria hasta
por 40 000 ha, la congresista Susana Vilca, del Grupo
Nacionalista, presentó el proyecto de ley 4062. A diferencia de las dos propuestas anteriores, el objeto de la
suya es promover la pequeña y mediana propiedad de
tierras generadas por proyectos de irrigación, para que
sean adjudicadas prioritariamente a los agricultores que
residan en las regiones donde se sitúen estos proyectos.
Esa propuesta está sustentada en el modelo que se
generó con la implementación del proyecto de irrigación
en el valle de San Lorenzo, en Piura, y que justamente
favoreció a pequeños y medianos agricultores de la zona
y que hasta la fecha es el modelo de mayor éxito en el
país. En ese sentido, se plantea la mayor participación de
personas de todos los niveles económicos, que sustenten
su producción en el marco de la pequeña y mediana
propiedad de tierras y que esté dirigida a abastecer el
mercado interno, a diferencia de lo que sucede en la
actualidad con las grandes propiedades de tierras, que
destinan su producción a mercados externos.
En esta tercera propuesta, la propiedad, sea de persona
natural o de persona jurídica, no debe sobrepasar las
1 000 ha en un valle y 5 000 ha en una región, lo que se
condiciona a los estudios socioeconómicos que permitan
determinar las extensiones que sean las más adecuadas
para cada región en que se encuentre un proyecto de
irrigación. Al igual que las dos propuestas anteriores,
no señala con claridad por qué el límite debe ser de
1 000 o 5 000 ha.
Cabe resaltar el hecho de que existan tres propuestas
que pretendan regular la propiedad de la tierra, sobre
todo, en un país donde esta es un bien escaso. Sin
embargo, es necesario arribar a mayores consensos en
temas particularmente delicados como este, antes de
impulsar iniciativas legislativas. Lamentablemente, como
la experiencia de los últimos años muestra, la producción
legislativa sufre de este defecto. Antes que mirar la realidad, para desde allí intentar propuestas legislativas que
permitan romper los nudos que bloquean el desarrollo
rural, la mayor parte de las normas legales parecen mirar
a otras realidades, pretendiendo que esquemas válidos
para otros escenarios sean aplicados mecánicamente a
nuestra compleja realidad del mundo rural.
53.Dictamen de la Comisión Agraria del Congreso, recaído en el proyecto de
ley 3194/2008-CR, p. 2.
6/ Pre sione s s o bre las tierra s agr ícola s
51
25
7
Conclusiones y perspectivas
Lo que se ha podido revisar en este número del Informativo
Legal Agrario hace parte de un complejo cuerpo de normas
legales relacionado con la regulación de las tierras agrícolas
en el Perú. Una mayor profundización supondría mayor
espacio, lo que escapa a la naturaleza de esta publicación.
Mirando el futuro inmediato, algunas reflexiones pueden
hacerse.
a)Subsisten vacíos, oscuridades y contradicciones en
nuestra legislación de tierras. Un Código Civil que,
exprofesamente, se abstuvo de regular las relaciones
jurídicas entre particulares, derivando a la legislación
especial, la que luego fue derogada; una Ley de tierras
que remite las precisiones de estas relaciones al Código
Civil; un decreto legislativo que modifica el artículo 10 de
la Ley de tierras sin tomar en cuenta la vigencia de una
ley especial anterior; otro decreto legislativo que deroga
toda la Ley de tierras; por último, una ley que restituye
la vigencia de la Ley de tierras, sus modificatorias y
normas reglamentarias. ¿Eso es legislar con seriedad
en un tema tan importante, en varios sentidos, como
la tierra agrícola?
b) La legislación comunal ha sufrido también numerosos
cambios inorgánicos. Están vigentes la Ley general de
comunidades campesinas, la Ley de deslinde y titulación, la Ley de titulación de comunidades campesinas
de la costa, aunque con los cambios introducidos
por la Constitución de 1993 y otras leyes. El decreto
legislativo 1015 quiso facilitar la disposición de tierras comunales, pero fue derogado, retornando a la
vigencia de la Ley de tierras. Para las comunidades
nativas, aunque la Ley de comunidades nativas y
desarrollo agrario de las regiones de selva y ceja de
selva es también previa a la Constitución de 1993, se
requiere claridad en aspectos tan importantes como la
definición de las tierras que se deben titular y aquellas
que se entregan en «cesión en uso», sin que este último
aspecto esté suficientemente preciso. En estos temas
es absolutamente necesario que cualquier modificación
a esta regulación deba hacerse tomando en cuenta
la opinión de sus representantes, como dispone el
Convenio 169 de OIT, pues se trata de normas que
inciden de manera directa sobre la organización y
derechos de organizaciones que hasta 1969 fueron
conocidas con el nombre común de comunidades de
indígenas.
c) En estos meses se debate en el Congreso un proyecto
de ley para poner límites máximos a la propiedad de
las tierras agrícolas. En un país con tan poca tierra y
con niveles de pobreza tan altos, ¿se justifica que una
persona o empresa pueda tener legalmente 40 000
ha de tierra en la costa? Pero, por otro lado, ¿por
qué no se habla de los procesos de concentración
en las frágiles tierras de selva y ceja de selva?
d) En cuanto al proceso de formalización de la propiedad
agraria y la titulación de tierras, ¿qué avances se tienen?
Sobre todo, ¿cuánto falta para concluir el saneamiento
de los predios rurales? ¿Por qué no se culmina la titulación de las comunidades campesinas y no se atiende
el pedido de ampliación de las comunidades nativas?
Pero, también, sabiendo que se han invertido grandes
cantidades de dinero para avanzar en la formalización
de los predios rurales, ¿qué se hace para mantener
actualizada esa información?
52
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
e) Aspectos importantes como la institucionalidad pública
agraria no están siendo adecuadamente tratados,
tomando en cuenta las idas y vueltas en la incorporación de entidades clave como el PETT o Cofopri en
diferentes ministerios. La creación del Ministerio del
Ambiente, lejos de facilitar las cosas, las ha dificultado.
Ello se complica con la creación del Ministerio de Cultura y la adscripción del Indepa a esa nueva cartera.
En la lógica del avance del proceso de descentralización, ¿cuánto están avanzando institucionalmente
los gobiernos regionales en atender el mundo rural?
¿Cuánto toman en cuenta la presencia masiva —y
las necesidades— de las comunidades campesinas y
nativas en sus ámbitos?
f) Por otro lado, no pueden dejarse de lado las grandes
tendencias que se observan en el escenario internacional. Mientras los organismos internacionales,
como el Banco Mundial, hablan de grandes inversiones en tierras agrícolas, otro sector califica esto, sin
miramientos, como un proceso de acaparamiento de
tierras (land grabbing). Ese proceso, por el cual empresas transnacionales e, incluso, países con muchos
recursos (como Japón, Arabia Saudita, etc.) vienen
adquiriendo enormes extensiones de tierras, no solo
se da en Asia y África; también lo observamos en
América. ¿Estamos preparados para hacerle frente?
g) Por último, las tendencias a favorecer las industrias
extractivas, las cuales encuentran su mejor expresión en
los artículos sobre el «síndrome del perro del hortelano»,
en el corto plazo no cambiarán y generarán tensiones y
conflictos. Este gobierno, al cual le resta menos de un
año, no ha dado la menor señal de retroceso y, mucho
menos, de autocrítica respecto de los intentos de modificación de la legislación aprovechando la delegación de
facultades legislativas que obtuvo en el primer semestre
de 2008 y que derivó en los lamentables sucesos de Bagua. Habiendo logrado los últimos gobiernos convertir
casi en sentido común la defensa del modelo neoliberal,
es poco posible que quien suceda a García desde julio de
2011 ensaye una modificación en el diseño de nuestra
economía, basado en el aliento casi incondicional a las
industrias extractivas.
promedio de las parcelas el mismo que en 1994, cuando
se hizo el Cenagro? ¿Ese promedio se ha reducido o se
ha incrementado, como resultado del proceso de concentración de propiedad? ¿Qué hacen ahora los campesinos
y agricultores que vendieron sus tierras?
Esa revisión de la legislación tampoco puede dejar de tomar
en cuenta, cuando se trate de derechos relacionados con
las comunidades campesinas y nativas, la necesidad de la
consulta previa, algo sobre lo cual el Congreso tiene que
tomar pronto una decisión luego de las observaciones que
el presidente García hiciera a la autógrafa aprobada por el
pleno del Congreso en junio de 2010.
Es indudable que se requiere una revisión, actualización y
concordancia de la legislación agraria. Lo venimos demandando hace varios años. Pero mal haríamos discutiendo
y elaborando una legislación de espaldas a la realidad
del mundo rural y, en específico, de la realidad de la
estructura de la propiedad agraria. ¿Siguen estando la
mayoría de las unidades agropecuarias en manos de los
pequeños propietarios y campesinos? ¿Sigue siendo el
7/ C onclusione s y per spectiva s
53
Entrevista
25
Al doctor Guillermo
Figallo Adrianzén
Reproducimos a continuación la última entrevista que concedió el doctor Figallo a La Revista Agraria semanas antes
de su fallecimiento, la cual fue publicada en la edición de
junio de 2009. Ampliamente conocido y reconocido internacionalmente, el maestro Figallo fue el primer presidente del
Tribunal Agrario peruano, vocal supremo, autor de varios
libros y numerosos artículos, profesor universitario y gran
amigo de esta casa.
¿Qué reflexiones tiene sobre la reforma agraria que se
realizó en la primera fase del gobierno militar?
Logró algo muy importante: fue una especie de Revolución
Francesa pacífica, gracias a la cual los campesinos de la
sierra obtuvieron igualdad. Sin esta reforma hubiera surgido
una especie de guerra civil. A mediados de los sesenta, el
ejército fue a reprimir a los movimientos guerrilleros; ahí fue
cuando los militares conocieron a los colonos del Cusco y
vieron todo el sistema feudal que había en la sierra. Muchos
militares habían vivido esta situación o tenían familiares que
pasaban por eso; entonces la inquietud se apoderó de los
coroneles. Por este motivo se realizó el golpe de Estado en
1968 y, también por esta razón, los militares no creían en
reformas agrarias a medias tintas.
¿Las reformas agrarias que surgieron en la región fueron
por influencia de Estados Unidos?
Claro, esa era la idea de John Kennedy. Pero su idea era
tan radical, que lo liquidaron. Ahora, ¿cómo habría sido la
reforma agraria de Kennedy? Eso no lo sabemos.
¿Por qué hubo tan poca oposición de los hacendados a
la reforma?
Porque se confiaron. Los hacendados conocían a los generales, ya que estos habían estado en las provincias cuando
eran subalternos y habían comido con ellos. Los habían
tratado a cuerpo de rey y algunos se habían casado con hijas
de los propietarios de las haciendas. Por eso no creyeron
que se iba a aplicar la reforma agraria tal como se hizo.
¿Cuáles fueron los defectos de la reforma?
No se trataba solamente de redistribuir la propiedad: quitársela a uno y dársela a otros. Entre los militares no había
54
Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
la organización suficiente para un proceso de esta magnitud. En el orden militar, cada uno es jefe de una división;
entonces, cada ministerio era una división bajo el mando
de un general. Así, los señores de Economía mandaban en
su división y no se pudo conseguir que el Banco Agrario
trabajara al ritmo de la reforma. El Ministerio de Vivienda
fue peor; malograron todo Lima porque quienes estaban
a cargo eran marinos, no arquitectos. Con el gran negocio
que significó urbanizar las haciendas de los alrededores
de Lima, acabaron con todas las tierras agrícolas. Incluso
hubo pleitos enormes en la cuestión de áreas de expansión
urbana. Ahí se movía bastante dinero; muchos arquitectos
y marinos se volvieron millonarios.
Algunos dicen que la reforma agraria fue confiscatoria y que
los bonos no fueron redimidos...
¿Confiscatoria? ¿Por qué no le preguntan a Dionisio Romero?
Construyó una formidable fábrica textil en Piura con los bonos
que recibió por la expropiación de sus tierras. El mecanismo
para redimir los bonos estaba expedito con el Banco Industrial.
Yo doy mis bonos y me dan un valor igual para invertir en una
industria. Lo que quería hacerse con los bonos era favorecer
el desarrollo industrial. Solo 2 o 3 lo hicieron, comenzando por
Romero. ¿Por qué los demás no hicieron lo mismo? Quizá por
desconfianza. Imagínese que se desarrolle la industria con la
reforma agraria, con los propios expropiados, que eran sus
enemigos a muerte. A estas alturas, algunos bonos deben de
haber prescrito y otros no. Pero ¿quién no pagó los bonos?
Mientras hubo reforma agraria se pagaron los bonos. El que
no los pagó fue Belaunde.
¿Qué opina del conflicto suscitado entre las poblaciones
nativas amazónicas y el gobierno?
Es lo que se ha hecho varias veces. En la Colonia los
españoles no pudieron entrar a la Amazonía, pero en la
República entramos nosotros. ¿Para qué? Para usarlos casi
como animales de carga. El proceso del caucho fue ese y
ahora se piensa seguir haciendo lo mismo. O sea que se
considera a los nativos como si estuviesen fuera del Perú
todavía. El mérito de la reforma agraria fue incorporar a los
campesinos de la sierra. Ahora el Convenio 169 tiene fuerza
constitucional, es parte de la Constitución.
Anexo
Carta del jefe indio Seattle
«Así termina la vida y comienza la supervivencia.»
El siguiente documento es la carta que en 1855 envió el
jefe indio Seattle, de la tribu Suwamish, al presidente de
Estados Unidos, Franklin Pierce, respondiendo a la oferta
de compra de las tierras de los Suwamish en el noroeste
de Estados Unidos (actual estado de Washington).
El Gran Jefe de Washington manda decir que desea comprar
nuestras tierras. El Gran Jefe también nos envía palabras
de amistad y buena voluntad. Apreciamos esta gentileza
porque sabemos que poca falta le hace, en cambio, nuestra amistad. Vamos a considerar su oferta, pues sabemos
que, de no hacerlo, el hombre blanco podrá venir con sus
armas de fuego y tomarse nuestras tierras. El Gran Jefe
de Washington podrá confiar en lo que dice el Jefe Seattle,
con la misma certeza con que nuestros hermanos blancos
podrán confiar en la vuelta de las estaciones. Mis palabras
son inmutables, como las estrellas.
¿Cómo podéis comprar o vender el cielo, el calor de la tierra?
Esta idea nos parece extraña. No somos dueños de la frescura
del aire ni del centelleo del agua. ¿Cómo podríais comprarlos a
nosotros? Lo decimos oportunamente. Habéis de saber que cada
partícula de esta tierra es sagrada para mi pueblo. Cada hoja
resplandeciente, cada playa arenosa, cada neblina en el oscuro
bosque, cada claro y cada insecto con su zumbido son sagrados
en la memoria y la experiencia de mi pueblo. La savia que circula
en los árboles porta las memorias del hombre de piel roja.
Los muertos del hombre blanco se olvidan de su tierra natal
cuando se van a caminar por entre las estrellas. Nuestros
muertos jamás olvidan esta hermosa tierra porque ella es
la madre del hombre de piel roja. Somos parte de la tierra y
ella es parte de nosotros. Las fragantes flores son nuestras
hermanas; el venado, el caballo, el águila majestuosa son
nuestros hermanos. Las praderas, el calor corporal del potrillo
y el hombre, todos pertenecen a la misma familia. Por eso,
cuando el Gran Jefe de Washington manda decir que desea
comprar nuestras tierras, es mucho lo que pide. El Gran Jefe
manda decir que nos reservará un lugar para que podamos
vivir cómodamente entre nosotros. Él será nuestro padre
y nosotros seremos sus hijos. Por eso consideraremos su
oferta de comprar nuestras tierras. Mas, ello no será fácil
porque estas tierras son sagradas para nosotros. El agua
centelleante que corre por los ríos y esteros no es meramente agua, sino la sangre de nuestros antepasados. Si os
vendemos estas tierras, tendréis que recordar que ellas son
sagradas y deberéis enseñar a vuestros hijos que lo son y que
cada reflejo fantasmal en las aguas claras de los lagos habla
de acontecimientos y recuerdos de la vida de mi pueblo. El
murmullo del agua es la voz del padre de mi padre.
Los ríos son nuestros hermanos, ellos calman nuestra sed.
Los ríos llevan nuestras canoas y alimentan a nuestros
hijos. Si os vendemos nuestras tierras, deberéis recordar y
enseñar a vuestros hijos que los ríos son nuestros hermanos
y hermanos de vosotros; deberéis en adelante dar a los ríos
el trato bondadoso que daréis a cualquier hermano.
Sabemos que el hombre blanco no comprende nuestra manera de ser. Le da lo mismo un pedazo de tierra que el otro
porque él es un extraño que llega en la noche a sacar de la
tierra lo que necesita. La tierra no es su hermano, sino su
enemigo. Cuando la ha conquistado la abandona y sigue su
camino. Deja detrás de él las sepulturas de sus padres sin que
le importe. Despoja de la tierra a sus hijos sin que le importe.
Olvida la sepultura de su padre y los derechos de sus hijos.
Trata a su madre, la tierra, y a su hermano el cielo, como si
fuesen cosas que se pueden comprar, saquear y vender, como
si fuesen corderos y cuentas de vidrio. Su insaciable apetito
devorará la tierra y dejará tras sí sólo un desierto.
No lo comprendo. Nuestra manera de ser es diferente a la
vuestra. La vista de vuestras ciudades hace doler los ojos
al hombre de piel roja. Pero quizá sea así porque el hombre
de piel roja es un salvaje y no comprende las cosas. No hay
ningún lugar tranquilo en las ciudades del hombre blanco,
ningún lugar donde pueda escucharse el desplegarse de las
hojas en primavera o el orzar de las alas de un insecto. Pero
quizá sea así porque soy un salvaje y no puedo comprender
las cosas. El ruido de la ciudad parece insultar los oídos.
¿Y qué clase de vida es cuando el hombre no es capaz de
escuchar el solitario grito de la garza o la discusión nocturna de las ranas alrededor de la laguna? Soy un hombre
de piel roja y no lo comprendo. Los indios preferimos el
Anexo
55
25
suave sonido del viento que acaricia la cala del lago y el
olor del mismo viento purificado por la lluvia del mediodía o
perfumado por la fragancia de los pinos.
El aire es algo precioso para el hombre de piel roja porque
todas las cosas comparten el mismo aliento: el animal, el
árbol y el hombre. El hombre blanco parece no sentir el aire
que respira. Al igual que un hombre muchos días agonizante, se ha vuelto insensible al hedor. Mas, si os vendemos
nuestras tierras, debéis recordar que el aire es precioso
para nosotros, que el aire comparte su espíritu con toda la
vida que sustenta. Y, si os vendemos nuestras tierras, debéis
dejarlas aparte y mantenerlas sagradas como un lugar al
cual podrá llegar incluso el hombre blanco a saborear el
viento dulcificado por las flores de la pradera.
Consideraremos vuestra oferta de comprar nuestras tierras.
Si decidimos aceptarla, pondré una condición: que el hombre
blanco deberá tratar a los animales de estas tierras como hermanos. Soy un salvaje y no comprendo otro modo de conducta.
He visto miles de búfalos pudriéndose sobre las praderas,
abandonados allí por el hombre blanco que les disparó desde
un tren en marcha. Soy un salvaje y no comprendo cómo el
humeante caballo de vapor puede ser más importante que el
búfalo al que sólo matamos para poder vivir. ¿Qué es el hombre
sin los animales? Si todos los animales hubiesen desaparecido,
el hombre moriría de una gran soledad de espíritu. Porque todo
lo que ocurre a los animales pronto habrá de ocurrir también al
hombre. Todas las cosas están relacionadas entre sí.
Vosotros debéis enseñar a vuestros hijos que el suelo bajo
sus pies es la ceniza de sus abuelos. Para que respeten la
tierra, debéis decir a vuestros hijos que la tierra está plena
de vida de nuestros antepasados. Debéis enseñar a vuestros
hijos lo que nosotros hemos enseñados a los nuestros: que
la tierra es nuestra madre. Todo lo que afecta a la tierra
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Leg i slació n s o bre la tierra agr í cola
afecta a los hijos de la tierra. Cuando los hombres escupen
el suelo se escupen a sí mismos.
Esto lo sabemos: la tierra no pertenece al hombre, sino que
el hombre pertenece a la tierra. El hombre no ha tejido la
red de la vida: es sólo una hebra de ella. Todo lo que haga
a la red se lo hará a sí mismo. Lo que ocurre a la tierra
ocurrirá a los hijos de la tierra. Lo sabemos. Todas las cosas
están relacionadas como la sangre que une a una familia.
Aun el hombre blanco, cuyo Dios se pasea con él y conversa
con él —de amigo a amigo— no puede estar exento del
destino común. Quizá seamos hermanos, después de todo.
Lo veremos. Sabemos algo que el hombre blanco descubrirá
algún día: que nuestro Dios es su mismo Dios. Ahora pensáis
quizá que sois dueño de nuestras tierras; pero no podéis
serlo. Él es el Dios de la humanidad y Su compasión es igual
para el hombre blanco. Esta tierra es preciosa para Él y el
causarle daño significa mostrar desprecio hacia su Creador.
Los hombres blancos también pasarán, tal vez antes que las
demás tribus. Si contamináis vuestra cama, moriréis alguna
noche sofocados por vuestros propios desperdicios. Pero
aun en vuestra hora final os sentiréis iluminados por la idea
de que Dios os trajo a estas tierras y os dio el dominio sobre
ellas y sobre el hombre de piel roja con algún propósito
especial. Tal destino es un misterio para nosotros porque
no comprendemos lo que será cuando los búfalos hayan
sido exterminados, cuando los caballos salvajes hayan sido
domados, cuando los recónditos rincones de los bosques
exhalen el olor a muchos hombres y cuando la vista hacia las
verdes colinas esté cerrada por un enjambre de alambres
parlantes. ¿Dónde está el espeso bosque? Desapareció.
¿Dónde está el águila? Desapareció. Así termina la vida y
comienza la supervivencia....
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Segunda época
Setiembre 2010
Legislación
sobre la tierra agrícola