Los Consejos Locales de Planificación Pública: un - siare

XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013
Los Consejos Locales de Planificación Pública: un análisis de la evolución de su
diseño jurídico-institucional como instancias de la democracia participativa
Carlos Miguel Rodrigues de Caires
INTRODUCCIÓN
Existe un creciente consenso tanto político como académico acerca de la relevancia y el
dinamismo que ha adquirido en las últimas décadas el ámbito local en la definición de los
asuntos públicos. Para Arocena (1995), este fenómeno se asocia con un cambio general de
paradigma, expresado, por un lado, en la superación de las visiones universales del
desarrollo, propias de la Modernidad, y, por el otro, en la revalorización de la especificidad, la
diferencia y la iniciativa.
Aunque de forma aparentemente paradójica, el resurgimiento de “lo local” como espacio
privilegiado de interacción social se ha producido en un contexto de avance de la
globalización y creciente interconexión digital, apuntalado en un explosivo desarrollo de las
tecnologías de la información y la comunicación y un aumento sin precedentes de los
intercambios transfronterizos. Estas transformaciones, al presionar la competitividad de las
economías y dispersar la capacidad de iniciativa, pusieron en evidencia los límites del
modelo socio-organizativo centralista, desarrollado bajo distintas modalidades institucionales
en la etapa posterior a la Segunda Guerra Mundial.
La llamada “crisis de la centralización estatal” -que algunos autores como Müller (citado por
Boisier, 2001) conciben asociada a una crisis mayor de la propia lógica de regulación
vertical- ha dado pie al avance global de las estrategias de descentralización, dirigidas, al
menos formalmente, tanto a consolidar y ampliar los procesos de democratización como a
mejorar la propia eficiencia y eficacia del aparato estatal.
La triple condición –política, administrativa y financiera- de las medidas descentralizadoras,
así como la propia diversidad territorial e institucional de los distintos países, explica el
heterogéneo y desigual avance de las transferencias y cesiones de poder hacia los entes
territoriales, los cuales, en muchos casos, han sido incapaces técnicamente de asumir y
ejercer adecuadamente sus nuevas responsabilidades.
Por otro lado, la descentralización se ha manifestado íntimamente ligada al fortalecimiento de
la vida democrática, en particular a la idea de mejorar la participación ciudadana en las
decisiones públicas. El debate sobre la “democracia participativa” se ha fundado en la tesis
de que las instituciones representativas son insuficientes para el ejercicio óptimo de la
soberanía popular y que, por lo tanto, es necesario complementar el funcionamiento de los
órganos políticos tradicionales con nuevos mecanismos e instancias de participación directa.
Estos mecanismos encuentran su asiento privilegiado precisamente en el nivel local de
gobierno, en el cual no solo se deciden los aspectos más cercanos e inmediatos de la vida
de los ciudadanos sino que se facilita la interacción directa y la deliberación compartida.
Las reformas institucionales introducidas en Venezuela a través del proceso constituyente de
1999 recogieron en buena medida estos planteamientos, estableciendo a nivel local las
bases de un modelo de gobernanza participativa y descentralizada.
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En ese marco, se creó la figura del Consejo Local de Planificación Pública (CLPP),
consagrado como la instancia de articulación de los distintos actores locales en función de la
planificación participativa de la vida municipal. En sus orígenes, el CLPP recogió un conjunto
de planteamientos avanzados sobre gobernanza democrática, desarrollo local y reforma del
Estado, razón por la cual su aprobación despertó expectativas muy positivas acerca del
desarrollo de un nuevo modo de gobierno municipal en Venezuela (Landáez y Quijada, s/f;
López y Gamboa, 2001; Maingon, 2005). Sin embargo, y a pesar de tal ambiente inicial, el
funcionamiento efectivo del CLPP ha sido en general deficiente y su impacto real en la
realidad sociopolítica local puede considerarse limitado.
Las principales variables que explican esta brecha entre expectativas y resultados tienen, a
nuestro juicio, un carácter institucional y pueden, por lo tanto, ser abordadas a través de los
planteamientos teóricos y herramientas conceptuales de la escuela neoinstitucional.
Precisamente, el objetivo de esta ponencia es analizar el diseño institucional que han
recibido los CLPP desde su creación a nivel constitucional, para lo cual se revisarán los
cambios jurídicos que han sido aprobados y se discutirán sus efectos sobre la estructura de
incentivos, las reglas y los mecanismos de funcionamiento efectivos de estas instancias. A lo
largo del trabajo se mantendrá la doble perspectiva, jurídico-formal y político-informal, del
CLPP, poniendo de relieve las tensiones entre ambas dimensiones.
En una primera parte, se describirán brevemente las principales bases teórico-conceptuales
del CLPP y se presentará una breve reseña de los antecedentes históricos de esta instancia
en Venezuela, tratando de perfilar el proceso que condujo a su creación por vía
constitucional. También se incluirán en esta sección algunos comentarios sobre el cambio de
régimen político implicado en la nueva Constitución, especialmente en lo relativo al nuevo
modelo de gobernanza descentralizada y participativa propuesto a nivel local.
En la segunda parte, se discutirán sucintamente los planteamientos neoinstitucionales que
conforman el enfoque adoptado en este estudio, especialmente en lo relativo a la idea de
instituciones y cambio institucional.
En la tercera sección, se definirán las lógicas, los criterios y las etapas a través de los cuales
se estudiarán las normas legales dictadas para regir los CLPP. Al respecto se identificarán
tres etapas (2002-2005; 2006-2009; 2010-2013) en las cuales es posible identificar una
lógica político-institucional dominante, reflejada en el contenido de las normas. La cuarta
parte será precisamente la dedicada a la revisión detallada y comparativa de estos
instrumentos jurídicos, en cuyo análisis se pondrá de relieve la permanente tensión entre lo
formal y lo informal y el predominio de lógicas ajenas a la idea original de los CLPP.
Finalmente, en las conclusiones, se retomará la tesis inicial acerca del carácter institucional
de las fallas y debilidades de los CLPP, reconociendo el potencial transformador que tiene
esta figura para dinamizar la vida municipal.
CLPP: FUNDAMENTOS CONCEPTUALES Y ANTECEDENTES HISTÓRICOS
La consagración a nivel constitucional de la figura del Consejo Local de Planificación Pública
(CLPP) puede considerarse inscrita en el conjunto de esfuerzos desarrollados para apuntalar
institucionalmente un nuevo modelo de gobernanza.
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Su propuesta recogió un conjunto avanzado de ideas y planteamientos en boga en los
círculos académicos y políticos, especialmente en aquellos vinculados con la reforma del
Estado y la modernización de la gestión pública. Para la época, la influencia en América
Latina del pensamiento neoliberal y su tesis sobre el Estado mínimo estaba siendo
progresivamente desplazada por visiones más complejas e integrales acerca de la relación
Estado-sociedad, fundadas, entre otros factores, en el fortalecimiento institucional y técnico
del sector público, el afianzamiento de los niveles territoriales de gobierno, la promoción de la
cooperación intersectorial, y la extensión y profundización de los mecanismos de
participación ciudadana en los asuntos públicos (CLAD, 1998).
El CLPP solo puede ser adecuadamente comprendido entendiendo este contexto intelectual
y político, en cuyo marco se incentivó la creación y puesta en funcionamiento de nuevas
instituciones que superaran tanto el viejo modelo partidocrático y estado-céntrico como su
fracasada alternativa neoliberal y mercado-céntrica.
Los planteamientos teórico-conceptuales en los cuales se apoyó la creación del CLPP se
mueven entre los campos disciplinarios de la ciencia política, la administración pública y la
economía y se encuentran vinculados de manera más o menos directa tanto con las
estrategias de reforma del Estado –descentralización territorial, modernización del gobierno
local, nuevas corrientes de la planificación- como con la más amplia discusión acerca de la
relación Estado-sociedad –participación ciudadana, políticas públicas, gobernanza- y con la
evolución del pensamiento sobre el desarrollo –desarrollo local, enfoque neoinstitucional-. En
este apartado solo se desarrollarán de forma sucinta los elementos más relevantes, aunque
dejando asentados otros componentes teóricos que también influyeron en el origen de estas
instancias.
Descentralización territorial
La centralización fue un elemento organizativo consustancial al Estado de la posguerra.
Tanto el Estado de bienestar europeo como el Estado desarrollista latinoamericano se
caracterizaron por una fuerte concentración de las principales decisiones económicas y
políticas a nivel nacional: las escasas expresiones de desconcentración tuvieron una
motivación esencialmente operativa. Este fenómeno estuvo asociado, de acuerdo con Finot
(1998), a las propias necesidades funcionales del sistema, entre las cuales el autor destaca
la creación de mercados nacionales, el desarrollo de economías de escala y la provisión
regular de servicios sociales en todo el territorio.
Los límites del modelo centralizador comenzaron a manifestarse con la sucesión de severas
crisis económicas que estallaron en la década de 1970, las cuales fueron el detonante de
una espiral de reclamos y demandas de reforma del Estado, percibido cada vez más como
un elemento obstaculizador del desarrollo, castrador del crecimiento de la sociedad civil e
impulsor de dinámicas insostenibles de paternalismo estatal, origen, en última instancia, de
las llamadas crisis de gobernabilidad (Alcántara Sáez, 1995; Prieto Martín, 2003).
En paralelo a este fenómeno, el avance de los procesos de democratización y el ascenso de
identidades regionales afianzaron la necesidad política de la descentralización, entendida así
como una estrategia tanto para mejorar la eficacia del Estado como para consolidar los
espacios de participación política emergentes.
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La descentralización territorial emerge así en los distintos sistemas político-institucionales
como una alternativa para desahogar el colapsado aparato estatal; mejorar la calidad y
pertinencia de las soluciones públicas y aumentar la comunicación y la cooperación entre las
autoridades políticas y los ciudadanos.
En términos generales, y siguiendo a de la Cruz (2010: 43), la descentralización territorial
puede entenderse como el proceso de “creación de entidades gubernamentales
subnacionales con autoridades electas popularmente a las cuales se atribuyen competencias
de servicios públicos y se las dota de poderes tributarios y de fondos nacionales que
normalmente deben generar efectos fiscales compensatorios interregionales”. Como se
desprende de esta definición, la descentralización comprende al menos tres dimensiones: la
política, relativa a la elección popular de los principales cargos directivos de los gobiernos
territoriales, lo que implica el traspaso, fundamental a todos los efectos, del sujeto de la
relación principal-agente del poder nacional hacia la comunidad local; la administrativa,
relacionada con la cesión de la titularidad y el ejercicio de competencias y atribuciones de
gestión; y la financiera, referida a la cesión de potestades tributarias y de fondos públicos
nacionales hacia los entes territoriales.
Las modalidades, niveles y alcances de la descentralización varían mucho dependiendo del
diseño institucional adoptado en cada caso. Precisamente, en América Latina, la mayor parte
de los cuestionamientos hechos a la descentralización se relacionan con las fallas y
debilidades de su diseño. Autores como Hernández-Bonivento (2011a), Finot (1998) y Lora
(2007) coinciden en que el balance del proceso de descentralización en la región es
contradictorio: por un lado, se han evidenciado avances a nivel normativo; se ha consolidado
la elección directa de las autoridades políticas; se ha ampliado la proporción del gasto
público descentralizado y se han registrado importantes ampliaciones de las competencias
subnacionales, así como varias experiencias urbanas exitosas; por el otro lado, también ha
resultado palpable la reproducción de prácticas políticas tradicionales, como la captura y el
clientelismo; los avances en participación ciudadana han sido limitados y han respondido en
general a una visión instrumental; algunas asimetrías interregionales se han profundizado;
los procesos de transferencias administrativas y fiscales han quedado incompletos y han sido
manipulados políticamente; y se han registrado vacíos legales en materia de separación de
atribuciones que han dado pie a la escasa cooperación entre niveles y deficiencias en la
gestión de determinadas materias.
El reconocimiento de la complejidad de los procesos de descentralización y la experiencia
acumulada en los últimos años han animado precisamente el desarrollo de mecanismos
institucionales complementarios, que consolidan el potencial modernizador propio de la
descentralización a la vez que intentan evitar las manipulaciones y desviaciones propias del
predominio de visiones y lógicas políticas tradicionales. En esta línea, se ha buscado
fortalecer los espacios de participación ciudadana, las capacidades institucionales de los
entes territoriales y su habilidad para cooperar sinérgicamente con otros actores.
Participación ciudadana
Se trata de un término polisémico, popular y muy debatido, que se ha convertido en un lugar
común del debate público. Como resulta evidente, existen distintas y muy diversas
conceptualizaciones acerca de la participación ciudadana, cuyo uso tiende a confundirse con
otros vocablos, como el de participación social, cívica, comunitaria o política.
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En términos generales y muy simplificados, la participación ciudadana puede entenderse
como “la intervención directa de la ciudadanía en las actividades públicas” (Núñez Nava,
2003: 13), una idea que González y Velázquez (2003, citados por Oszlak, 2012: 16)
complementan al precisar que se trata de “un proceso social que resulta de la acción
intencionada de individuos y grupos en busca de metas específicas, en función de intereses
diversos y en el contexto de tramas concretas de relaciones sociales y de poder”.
En un análisis detallado sobre la idea de participación ciudadana, Cunill Grau (1991) explica
que, a pesar de la amplitud del vocablo, es posible identificar dos elementos comunes
fundamentales para entenderlo y hacerlo operativo: en primer lugar, la participación
ciudadana conlleva la intervención en el curso de una actividad pública, entendida esta como
una actividad relativa al Estado y sus funciones; en segundo lugar, se trata de una
intervención que expresa intereses sociales, lo que implica que los sujetos participantes
portan intereses específicos que no son integrados en el sistema tradicional de agregación
de intereses propio de la actividad político-partidista. Las modalidades específicas que
asume la participación ciudadana variarán así dependiendo de:
Los niveles y ámbitos en los que recaiga la participación, tanto desde el punto de
vista territorial como sectorial y funcional.
El carácter de la intervención en las actividades u órganos públicos, referido al
plano, político o administrativo, en el que se produce la intervención, y a su modalidad:
consultiva, resolutiva, fiscalizadora (todas de carácter político) o ejecutoria (administrativa).
El carácter de los sujetos sociales intervinientes, bien se trate de participantes
directos, que intervienen sin mediaciones, o bien de participantes indirectos, organizaciones
que actúan en representación de intereses específicos.
El carácter del impulso o la iniciativa; que bien puede provenir de la acción
ciudadana autónoma o de una propuesta estatal.
Alguacil (2005) aclara que los debates sobre participación se encuentran cruzados por una
tensión fundamental, relativa a las dos grandes finalidades que se le adjudican. Por un lado,
se la asume como el mecanismo ideal para reforzar la legitimación de los poderes públicos,
en un nivel esencialmente instrumental; por el otro, se la representa como la práctica de
materialización sustantiva de la democracia participativa, basada en una nueva lógica de
relacionamiento Estado-Sociedad.
Estos debates han tenido su escenario privilegiado en el ámbito local, el cual ha fungido de
cierta forma en laboratorio de las ideas y propuestas participativas. La participación
ciudadana en este nivel se ha encontrado intrínsecamente vinculada a la descentralización,
variando su concepción en función de la propia definición de la estrategia descentralizadora.
Así, en los ámbitos en los que ha predominado la idea de la descentralización como medio
para liberar al Estado de cargas fiscales, la participación se ha concebido como un
instrumento funcional para mejorar la eficiencia de la gestión.
Por el contrario, la visión de la descentralización como medio de profundización de la
democracia local ha ido acompañada de la participación directa como mecanismo de mejora
y transformación de las instituciones representativas (Cunill Grau, 1991).
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Gobernanza y modernización del gobierno local
Las crisis económicas desatadas en la década de 1970 pusieron de relieve una progresiva
pérdida de eficacia de los instrumentos, políticas y modos de relacionamiento tradicionales
de los gobiernos. Las llamadas “crisis de gobernabilidad” reflejaron la preocupación existente
acerca de la capacidad de los gobiernos para resolver los problemas sociales, convirtiéndose
el propio acto gubernamental en un fenómeno problemático (Aguilar, 2010).
La brecha existente entre las demandas y necesidades sociales y los recursos, capacidades
y poderes de los gobiernos, acrecentada por la rápida dinámica de cambios sociotecnológicos de las últimas décadas, alimentó la necesidad de nuevos enfoques y
perspectivas de gobierno. La gobernanza, precisamente, se fundamenta en la incapacidad
estructural del gobierno tradicional para atender todas las necesidades sociales y en la
necesidad consecuente de valorar e integrar las capacidades de los actores sociales en
función de enfrentar los desafíos emergentes, crecientemente complejos y dinámicos
(Aguilar, 2010).
Para Mayntz (2001: 9), la gobernanza moderna consiste en “una forma de gobernar más
cooperativa” que se caracteriza por fomentar la participación tanto de las instituciones
estatales como no estatales en la formulación, implementación y evaluación de políticas
públicas. Blanco y Gomà (2003: 5) van más allá en esta idea al definirla como “un modelo de
regulación colectiva basado en la interacción en red entre actores públicos, asociativos,
mercantiles y comunitarios”, cuyo relativo éxito se encontraría asociado a su mayor
capacidad para adaptarse a la creciente incertidumbre, complejidad y dispersión que domina
las actuales relaciones sociales.
Este modelo destaca el valor de la influencia por encima de las relaciones tradicionales de
poder y de las habilidades relacionales sobre las potestades jerárquicas. En ese sentido, su
espacio casi natural de manifestación es el ámbito local, el cual, una vez fortalecido política y
administrativamente por vía de los programas de descentralización, se halla frente a un
conjunto de nuevas demandas, funciones y relaciones, inéditas y muy complejas. Esta
realidad ha puesto presión sobre las capacidades y recursos de las instituciones locales, las
cuales se enfrentan no solo a tales nuevas responsabilidades sino también a un contexto
mucho más incierto, complejo y conflictivo.
De acuerdo con Hernández-Bonivento (2011b), en este proceso, el gobierno local ha pasado
de ser un ente de implementación de políticas públicas centralizadas, mera instancia
burocrática sin responsabilidades políticas, a ser una institución responsable de gestionar
importantes espacios deliberativos, con neurálgicas atribuciones en materia socioeconómica
y urbana y presiones participativas y reivindicativas presentadas por la amplia diversidad de
actores con intereses en la gestión local.
Otros autores de la escuela catalana (Brugué y Gomà, 1998; Blanco y Gomà, 2003)
coinciden en la caracterización de esta transformación. En ese sentido, explican que las
políticas públicas locales se han desplazado de un marco de agendas simples, roles
operativos y estilos de gestión administrativistas a un nuevo contexto, caracterizado por
agendas más complejas, roles más estratégicos y estilos relacionales.
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Estas nuevas realidades presionan la modernización del gobierno local en tres grandes
ámbitos de acción: el desarrollo de una visión estratégica del gobierno; el despliegue de
nuevas capacidades políticas, gerenciales y técnicas en la gestión; y la optimización de las
estructuras y procesos internos. Se trata, en esencia, de las habilidades necesarias para
liderar, generar consensos, aglutinar recursos e implementar eficiente y eficazmente las
decisiones adoptadas.
Desarrollo local
El desarrollo local surge durante la década de 1980 como un esfuerzo práctico de diversas
comunidades locales, con diferentes grados de organización y desarrollo, para hacer frente a
los desafíos del ajuste y la reestructuración introducidos por la globalización (Furlán, 2010).
En parte motivado por estos orígenes, dentro de esta categoría han sido ubicadas diversas
aproximaciones al fenómeno del desarrollo y muy disimiles experiencias y prácticas.
La heterogénea literatura sobre el desarrollo local evidencia una pluralidad de concepciones,
coincidentes en algunos pocos elementos comunes que vale la pena destacar. Por un lado,
se admite una visión sistémica de la competitividad, según la cual, además de un nivel macro
y microeconómico, existe una dimensión meso-económica, constituida por el entorno
inmediato de las actividades productivas, en el que se incluyen los recursos humanos, la
infraestructura, la disponibilidad de información y el medio ambiente natural y cultural,
ámbitos sobre los cuales se erige el rol económico de los gobiernos subnacionales (Furlán,
2010). También se impone una visión activa del territorio, que lo concibe no como un mero
soporte de actividades físicas sino como un agente de transformación social, es decir, como
un entramado de intereses y una red de actores singular, definida por una historia, cultura e
instituciones específicamente locales.
Una concepción integral del desarrollo local es la proporcionada por la OIT, según la cual se
trata de:
Un proceso de desarrollo participativo que fomenta los acuerdos de colaboración entre
los principales actores públicos y privados de un territorio, posibilitando el diseño y la
puesta en práctica de una estrategia de desarrollo común a base de aprovechar los
recursos y ventajas competitivas locales en el contexto global (Alburquerque, 2004a: 7).
De esta noción se desprenden varias ideas claves, que han sido sistematizadas como bases
de las iniciativas de desarrollo local (Alburquerque, 2004b):
En primer lugar, la movilización y participación de actores locales, la cual exige involucrar
en instancias de discusión y articulación a los distintos agentes que tienen impacto sobre la
vida local, de forma de lograr una visión estratégica consensuada de la localidad;
En segundo lugar, la proactividad del gobierno local, el cual asume una posición de
liderazgo, dando vida y sosteniendo el proceso, convocando y persuadiendo a los distintos
actores, lo que necesariamente implica mejorar sus capacidades de gestión estratégica y
modernizar sus estructuras;
El tercer elemento es la existencia de equipos de liderazgo local, generalmente a nivel de
las distintas organizaciones sociales, comunitarias y mercantiles, vinculadas a través de
agencias de desarrollo;
En cuarto lugar, la cooperación público-privada, clave para que las inversiones se
correspondan y complementen, así como para lograr mayor sinergia entre recursos y
capacidades;
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En quinto lugar, la existencia de una estrategia territorial de desarrollo, que implica una
visión local-global, basada en la valorización de los recursos locales y la atracción de
recursos exógenos;
El sexto factor es el fomento de las empresas locales y la capacitación de recursos
humanos; la promoción del emprendimiento y el desarrollo del capital humano son líneas de
política pública claves para revitalizar el tejido económico local;
En séptimo lugar, la coordinación de programas e instrumentos de fomento, produciendo
sinergia en la acción de los distintos niveles territoriales de gobierno;
Y, por último, la institucionalidad para el desarrollo local; es vital crear valores, reglas y
procedimientos que refuercen el desarrollo favoreciendo la cooperación, incentivando las
innovaciones y fomentando mayores niveles de productividad y eficiencia.
Antecedentes y orígenes de los CLPP en Venezuela
El régimen democrático venezolano inaugurado en 1958 se caracterizó por su carácter
fuertemente representativo, en cuyo marco los partidos políticos y las grandes
organizaciones de representación de intereses sectoriales tenían un cuasimonopolio sobre la
intervención en los asuntos públicos. Este régimen político, caracterizado por Juan Carlos
Rey (1998) como un “sistema populista de conciliación de elites”, se fundó en una fuerte
centralización de las decisiones políticas y económicas, las cuales eran adoptadas a través
de un complejo sistema de negociaciones y transacciones que perseguía la satisfacción, al
menos parcial, de los intereses de los principales actores; satisfacción que generalmente
involucraba la participación en la distribución directa o indirecta de la renta petrolera.
El sesgo centralista, desmovilizador y utilitario del sistema político fue funcional a los
intereses de estabilidad política inicialmente planteados, pero generó un conjunto de
tendencias y prácticas institucionales que progresivamente fueron mermando sus bases de
apoyo y debilitando los fundamentos de su legitimidad. En particular, las crecientes
demandas de organización y participación autónoma por parte de distintos actores sociales
chocaron con la estructura vertical y hegemónica de los partidos políticos, lo que condujo a
una creciente insatisfacción con su funcionamiento.
Aunque las primeras manifestaciones de participación ciudadana pueden hallarse en las
llamadas Juntas Promejoras y Juntas Comunales, creadas en 1958 con la misión de
colaborar a nivel comunitario en la prestación de algunos servicios públicos, la primera
expresión efectiva del impulso participativo ajeno a los partidos políticos se produjo durante
la década de 1970, bajo la figura de las Asociaciones de Vecinos (Reggio Gómez, 2010).
Estas instancias expresaron -sobre todo en los niveles medios y altos de la sociedad- la
necesidad de mejorar las prestaciones y servicios públicos a nivel local y participar en la
atención y co-solución de las problemáticas más inmediatas, lo que rompía con la
aproximación tradicional hacia lo público, basada en la reivindicación, la solicitud y la
demanda aislada. En ese sentido, las Asociaciones fueron parte de un movimiento general a
favor de la participación ciudadana que se inició y desarrolló en la medida en que el
agotamiento del sistema representativo empezó a manifestarse.
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A partir de la creación de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), en
1984, el debate sobre la participación adquirió mayor visibilidad y se insertó en una discusión
más amplia sobre la transformación del sistema político, lo que se tradujo de manera
progresiva en un programa de reformas institucionales que involucró la modificación del
régimen municipal en función de ampliar sus competencias, mejorar su eficacia y,
especialmente, fortalecer la relación autoridades electas-ciudadanos.
El programa de descentralización iniciado en 1989 respondió a un doble propósito: político,
de fortalecer el funcionamiento de la democracia y ampliar la participación; y técnicoeconómico, de mejorar la eficiencia y eficacia del aparato estatal. En el marco de estas
propuestas se aprobó, entre otras medidas, la creación de la figura del alcalde y su elección
por vía popular; el cambio del sistema electoral de los cuerpos colegiados hacia un sistema
mixto, incluyendo así la personalización del voto; y la progresiva transferencia de
competencias y recursos hacia los entes subnacionales (Penfold, 2009).
Como señala el propio Penfold, estos cambios efectivamente alteraron la estructura de poder
en el país, al abrir espacios al surgimiento y ascenso de liderazgos políticos regionales
autónomos que respondían a los intereses de sus electores y no a los de los mandos
partidistas tradicionales. Sin embargo, las resistencias e indefiniciones de la clase política,
junto a la convulsión y la inestabilidad generada en la década de 1990, limitaron el avance de
los procesos descentralizadores, produciendo vacíos y deficiencias institucionales que
redujeron la eficacia y el impacto de las reformas. De acuerdo con D’Elía (2010), el balance
del proceso es contradictorio en la medida en que, si bien se generaron avances positivos y
casos de éxito, predominó la tendencia a reproducir a niveles subnacionales las lógicas
centralistas y de control propias de la vida política nacional, evidenciándose debilidades de
gestión e incapacidad gerencial para asumir las nuevas atribuciones y ejercerlas
eficazmente.
Estas indefiniciones y fallas, junto a las propias limitaciones del liderazgo emergente,
impidieron que la descentralización consolidara su legitimidad política y articulara un proyecto
nacional alternativo a la democracia representativa en crisis. En este marco, la emergencia
de un líder carismático como Hugo Chávez, con un planteamiento de transformación radical
del sistema político, provocó el desplazamiento de las propuestas reformistas de otros
sectores políticos, y condujo a la eclosión definitiva del régimen partidocrático.
El proceso constituyente de 1999 recogió en buena medida los debates y proposiciones que
durante los años anteriores había elaborado la COPRE, especialmente en lo referido a la
ampliación de los mecanismos participativos y el fortalecimiento de los derechos sociales. En
ese sentido, se puede asegurar que la Constitución de 1999 asumió, no sin contradicciones,
el legado del programa descentralizador, al consagrar un modelo de Estado federal y
descentralizado en el que la propia descentralización pasó a ser “asumida como política,
expresada en leyes y competencias concretas, y relacionada con la participación ciudadana y
la nueva institucionalidad” (Delgado, 2008: 3). En sentido opuesto, sin embargo, también es
cierto que la Constitución reforzó el poder y peso institucional de la Presidencia de la
República a niveles sin precedentes y supeditó la descentralización a un marco restrictivo
bajo el cual la autonomía consagrada a los entes territoriales se sometió a la legislación
nacional, elaborada en un Parlamento unicameral en el cual los estados perdieron su
representación.
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En este sentido, resulta claro que la aproximación a la descentralización que se hace en la
nueva Carta Magna es problemática y contradictoria, definiendo un contexto que, como
veremos más adelante, ha servido tanto para desarrollar como para limitar los niveles de
descentralización.
En el ámbito específicamente municipal, la Constitución de 1999 -al reforzar políticamente al
ámbito local, consagrar su autonomía y definirla como la “unidad política primaria de la
organización nacional”- postula un modelo de gobernanza participativa y descentralizada,
basado en la gestión cooperativa, horizontal y participativa de los asuntos municipales en
función de lograr, en primera instancia, el desarrollo económico y social de la localidad.
En ese sentido, el Consejo Local de Planificación Pública (CLPP) emerge como la instancia
clave para conducir este nuevo proceso. De acuerdo con el texto constitucional, el CLPP es
un cuerpo colegiado en el que participan las autoridades políticas locales y los
representantes de las distintas comunidades y sectores en función de cumplir de manera
participativa las funciones de planificación, coordinación, formulación, seguimiento,
evaluación y control de las políticas públicas.
La definición intencional e inevitablemente amplia no deja, sin embargo, de dejar asentado el
carácter del CLPP como espacio para la transformación de los métodos y mecanismos de
funcionamiento tradicionales de los gobiernos locales, parte de un cambio global del régimen
político. La pregunta obvia que surge en este apartado es si este cambio formal, aprobado al
más alto nivel del ordenamiento jurídico y en el marco de un cambio profundo de la dinámica
política nacional, se tradujo en cambios prácticos en el funcionamiento efectivo de los
gobiernos locales o si, por el contrario, se redujo a un cambio nominal y fue absorbido por las
prácticas tradicionales de gobierno. Antes de poder responder este cuestionamiento, vale la
pena revisar brevemente las bases teóricas del análisis institucional, las cuales, más
adelante, servirán para guiar el análisis.
EL NEOINSTITUCIONALISMO: SUS PREMISAS Y CONCEPTOS ESENCIALES
Los enfoques neoinstitucionales han adquirido un creciente auge desde inicios de la década
de 1990, cuando comenzó a reconocerse el valor que tienen las instituciones en la definición
de la calidad de las interacciones humanas y, por lo tanto, en el funcionamiento tanto del
Estado como del mercado.
Para Douglass North (1993: 13), padre de la escuela neoinstitucional, las instituciones son
“las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el
hombre que dan forma a la interacción humana”. Ellas “definen y limitan el conjunto de
elecciones de los individuos” y las organizaciones (1993: 14), y determinan la estructura de
incentivos. En ese sentido, operan como mecanismos de control social, que proveen una
estructura estable y predecible para interactuar.
Desde la escuela catalana de gobernabilidad, conciben las instituciones como “realidades
abstractas (…) normas y reglas que estructuran la acción social” (Prats i Català, 1998: 6). El
sistema institucional, compuesto por “un conjunto de normas, reglas, rutinas y procesos”
(Salvador, 2001: 2), es el principal determinante del tipo de organizaciones e interacciones
permitidas a la libertad de los individuos.
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Aunque existen distintas aproximaciones y enfoques del fenómeno institucional -como la
escuela económica, la sociológica y la histórica- en general existen coincidencias acerca de
las nociones básicas. Al respecto, se reconoce en general que existe una diferencia
fundamental entre las instituciones llamadas formales y las instituciones informales. Las
primeras incluyen “las reglas políticas (y judiciales), las reglas económicas y los contratos”
(North, 1993: 67), las cuales suelen encontrarse ordenadas de manera jerárquica de manera
que mientras más elevado es el rango de la regla, más costosa es su modificación. En
función de la relación que guardan con las instituciones informales, existen tres tipos: las que
complementan y refuerzan la efectividad de las limitaciones informales; las que modifican,
revisan o sustituyen las limitaciones informales; y las que formalizan limitaciones informales
ya existentes.
Las instituciones informales, “abundantes” en todas las sociedades y economías, están
constituidas por “códigos de conducta, normas de comportamiento y convenciones sociales”
(1993: 55) que provienen de la información transmitida socialmente y de la cultura. Pueden
ser: extensiones, interpretaciones y modificaciones de normas formales; normas de conducta
sancionadas socialmente; y normas de conducta aceptadas internamente. Aunque suelen ser
desdeñadas y omitidas, estas instituciones resultan fundamentales para lograr la interacción
social.
Las instituciones tienden a cambiar de forma lenta y a través de procesos históricos. En
primer lugar, el cambio por decreto de normas o estructuras formales generalmente es
inefectivo si no logra modificar las normas informales, lo que usualmente se refleja en el
fenómeno del desacoplamiento institucional, caracterizado por la apertura de una brecha
entre lo formalmente establecido y el comportamiento efectivo (Salvador, 2001). En segundo
lugar, porque existe un sendero de la dependencia sostenido tanto en la lentitud de los
procesos de cambio de los modelos mentales como en la actuación reactiva y resistente de
actores y estructuras de poder beneficiarios del ordenamiento institucional previo (North,
1993).
Esta es precisamente la tesis que sostiene Hernández-Bonivento (2011b) al analizar los
efectos de la descentralización en América Latina: el choque entre el reformado diseño
institucional del Estado y el contexto sociopolítico local, en el que siguen privando cultura,
prácticas y reglas políticas clientelares, puede producir la cooptación de los nuevos espacios
de participación y la consecuente inefectividad de las nuevas instituciones locales. Con estos
conceptos nos aproximaremos precisamente a la innovación institucional del CLPP.
LÓGICAS, ETAPAS Y CRITERIOS EN EL DISEÑO JURÍDICO DE LOS CLPP
La Constitución de 1999 estableció en sus disposiciones transitorias el mandato de legislar
sobre las distintas materias establecidas, fijando un plazo máximo de dos años para cumplir
la tarea de actualización legislativa. Tanto la recién creada Asamblea Nacional como el
Presidente de la República, habilitado por ley especial, emprendieron una intensa labor
legislativa que, sin embargo, dejó por fuera distintos órganos y ámbitos establecidos a nivel
constitucional.
En esta primera etapa y desde mediados del año 2000, distintos actores políticos y sociales
comenzaron a impulsar en distintas zonas del país la constitución de los CLPP, labor que fue
rápidamente desautorizada por la AN aludiendo al principio de potestad legislativa.
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En ese sentido, el Parlamento argumentó que se requería primero una ley nacional que fijara
los lineamientos fundamentales que luego las ordenanzas municipales podrían desarrollar y
entonces sí, podrían constituirse los Consejos. Para algunos autores, como Maingon (2005),
este hecho marcaría el inicio de un sesgo centralizador sobre los CLPP que se profundizaría
en las distintas reformas legales.
Tal ley nacional fue finalmente aprobada en junio de 2002, en medio de la fuerte
confrontación política que se vivía para entonces, abriendo una etapa de sucesivos cambios
normativos que han respondido, como veremos, a distintas lógicas político-institucionales, y
han tenido diversos efectos formales y prácticos sobre el funcionamiento efectivo de los
CLPP.
En general, puede considerarse que el desarrollo normativo del CLPP ha respondido a tres
grandes lógicas político-institucionales, entendidas como visiones generales acerca del
modelo político y de gobierno. Revisemos brevemente su contenido:
Lógica centralista-ideológica; rechaza la descentralización y las autonomías locales
por debilitar las políticas nacionales, fomentar el caudillismo regional y promover el caos y la
dispersión administrativa. Concibe la participación como una estrategia dirigida desde el nivel
central para crear nuevas instancias de poder que se alineen políticamente y respondan
directamente al Gobierno Nacional y que, progresivamente, ejerzan las funciones y
competencias actualmente en manos de los entes territoriales. En ese sentido, asume la
participación desde una perspectiva ideológica, al servicio de la construcción de un modelo
político socialista. Es una visión asociada fundamentalmente con los actores políticos afines
al Gobierno Nacional.
Lógica municipal-clientelar; parte de la defensa de la autonomía municipal como
garantía de la reproducción de prácticas políticas tradicionales, de carácter patrimonialista.
En ese sentido, practica la participación como un acto legitimador, vinculándose con los
actores sociales de una forma clientelar. Asume la participación desde una perspectiva
utilitaria, en función de su proyecto político particular. Es una visión asociada
fundamentalmente con algunos segmentos de los poderes municipales y con determinados
actores sociales acostumbrados a practicar el clientelismo como medio de obtener beneficios
públicos.
Lógica municipal-participativa; asume la descentralización y la participación
ciudadana como bases de un nuevo modo de gobernanza municipal, fundado en la apertura,
la transparencia y la cooperación con los distintos actores sociales en función de coordinar
capacidades y recursos para el desarrollo local. Destaca una visión institucional de la
participación, bajo la cual se reconocen, valoran e incorporan las capacidades de los distintos
actores en función de una visión consensuada del desarrollo del municipio.
A nuestro juicio, y es la tesis que desarrollaremos a lo largo del análisis, cada una de estas
lógicas ha predominado en distintos momentos del desarrollo normativo de los CLPP. De
esta manera, la visión municipal-participativa es la que animó la creación original de los
Consejos y se encuentra plasmada en el espíritu y letra de la Constitución. Por el contrario, la
Ley del año 2002 y las leyes anexas, aunque mostraron un interés claro por mantener el
planteamiento inicial, fueron objeto de vacíos y debilidades que sirvieron a los fines de la
cooptación de los CLPP por la lógica municipal-clientelar.
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En la Ley de 2006, se intentan subsanar las fallas técnicas detectadas en la primera
legislación, sin embargo, ya se introducen elementos propios de la centralización, lógica que
se despliega totalmente en la Ley del año 2010 y, aún más, en la más reciente propuesta de
reforma de marzo de 2013.
De esta manera, es posible identificar tres grandes etapas o “momentos” en el desarrollo
normativo, clasificadas a continuación:
1.
Una primera etapa o “momento”, de 2002 a 2005, en el que priva un relativo apego
al espíritu de autonomía municipal que se estableció en la Constitución, pero que, sin
embargo, deja un conjunto de vacíos y debilidades aprovechados por la lógica clientelarmunicipal para vaciar de contenidos y potencial transformador al CLPP.
2.
Una segunda etapa, de 2006 a 2009, caracterizada por la primacía de reformas
técnicas y operativas que persiguen corregir las fallas detectadas, pero que, sin embargo,
también introducen en un segundo plano elementos de carácter centralizador y de captura de
la participación.
3.
Una tercera etapa, del año 2010 al 2013, en la que se modifica la perspectiva en
función de colocar a los CLPP al servicio del proyecto ideológico del Socialismo del siglo XXI
y subordinarlos de forma indirecta al Ejecutivo Nacional, vaciando, en otra dirección, su
potencial transformador y generando nuevas fuentes de confusión y vacíos legales de
efectos prácticos muy negativos.
A los efectos de organizar el análisis y facilitar la comparación, la revisión de la normativa se
realizará siguiendo un conjunto preciso de categorías, presentadas en el cuadro 1.
CUADRO 1 AQUÍ
NORMAS JURÍDICAS Y DISEÑO INSTITUCIONAL: LA EVOLUCIÓN NORMATIVA DE
LOS CLPP
PRIMERA ETAPA (2002-2005)
Esta primera etapa en el desarrollo normativo de los CLPP está compuesta por tres textos
legales elaborados en atención a mandatos constitucionales explícitos. Se trata del DecretoLey de Planificación del año 2001, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal del 2005 y
de la ya mencionada Ley de los CLPP del 2002.
En términos generales, se puede señalar que este primer momento del desarrollo legislativo
de los CLPP se caracteriza por un apego parcial al espíritu constitucional, especialmente en
lo referido al respeto a la institucionalidad estatal reconocida en la Carta Magna, al carácter
plural y democrático de la participación ciudadana, al deber de las instancias
gubernamentales de promover la descentralización, y a la garantía de relativos márgenes de
autonomía municipal.
A pesar de ello, es posible evidenciar ya en estos textos normativos la existencia de vacíos,
debilidades e indefiniciones políticas, técnicas y operativas que, a nivel de la práctica
institucional, se reflejarían en la instrumentación de los Consejos en función de los intereses
y objetivos municipal-clientelares, dominantes en la dinámica política informal del municipio
venezolano.
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En ese sentido, el débil diseño institucional de los CLPP en esta primera etapa se manifiesta
en su incapacidad para superar como espacio participativo las tendencias a la cooptación, el
clientelismo y la patrimonialización existentes en las normas y reglas del juego informales, lo
que resulta una primera expresión de los límites que enfrentan los cambios jurídico-formales
para producir alteraciones en los patrones de conducta e interacción socialmente asumidos
(Azuaje, 2001; Barrios, 2001). Revisemos ahora detalladamente el contenido de las normas.
- Principios políticos. Se asume el marco de valores filosóficos y políticos definidos en la
Constitución, haciendo especial énfasis en la relevancia de la participación y el protagonismo
de la ciudadanía en la vida pública local y en la importancia de fortalecer las
responsabilidades, capacidades y atribuciones de las instancias políticas y de gobierno más
cercanas a la población. En ese sentido, se sostienen y desarrollan los dos pilares del
sistema democrático participativo: el Estado democrático, federal y descentralizado
(democracia representativa), por un lado, y la sociedad plural, diversa y participativa
(democracia participativa), por el otro.
- Definición y propósito fundamental. Los CLPP son concebidos como los órganos
municipales encargados de la planificación participativa del desarrollo local, constituyéndose
en una de las más importantes concreciones institucionales de la democracia participativa y
de sus principios de corresponsabilidad, participación y protagonismo popular. Su labor se
orienta por dos funciones principales. A lo interno del municipio, tienen el deber de promover
y garantizar la integración de las comunidades y grupos vecinales, para lo cual se les
garantiza autonomía en la definición del municipio y del propio Consejo. A lo externo, se
encargan de conformar y dirigir el Subsistema Municipal de Planificación, pieza clave del
Sistema Nacional de Planificación al cual deben articularse de manera coherente. En ese
sentido, su autonomía se presenta de forma ambivalente: tienen la libertad de definir el
carácter del municipio y la orientación de su desarrollo, pero subordinados a un sistema
territorial de carácter vinculante.
- Régimen competencial. Se le asigna al CLPP un conjunto extenso de atribuciones que
dan cuenta de la relevancia de estas instancias en la vida local, así como del importante rol
que juegan dentro de la estructura del Estado y en el proceso de elaboración de políticas.
Estas funciones cubren distintos ámbitos, tanto estratégicos como operativos, tanto políticos
como técnicos, y reflejan el peso institucional asignado al CLPP, que asume tareas mucho
más allá de un simple órgano auxiliar. Estas competencias pueden agruparse en las
funciones de planificación, coordinación y cooperación en la definición y ejecución de
políticas públicas (Delgado, 2003, citado por Maingon, 2005).
- Competencias sobre planificación. Incluyen la definición y control de la ejecución del Plan
Municipal de Desarrollo y de las políticas de inversión municipal; elaborar el mapa de
necesidades del municipio y una base de datos de información municipal; impulsar la
transferencia de competencias hacia las comunidades organizadas; y realizar el estudio
técnico para la fijación de los emolumentos de los altos funcionarios municipales.
- Competencias sobre coordinación. Promover ante las instancias de planificación estadal y
nacional programas de inversión para el municipio y coordinar con ellas la elaboración de
planes y proyectos; impulsar la coordinación con otros CLPP en el desarrollo de
mancomunidades; y coordinar con otros organismos decisiones en materia de seguridad y
políticas sociales.
- Competencias sobre cooperación. Facilitar e impulsar la cooperación público-privada en el
municipio; impulsar la organización de las comunidades; recopilar, procesar y priorizar las
propuestas de las comunidades organizadas; cooperar con las redes de consejos
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parroquiales y comunales en la evaluación de proyectos; atender solicitudes de información
sobre el municipio hechas por otros organismos; proponer medidas a otras instancias
gubernamentales; colaborar con el gobierno municipal en las tareas de planificación urbana.
Vale la pena destacar que es en esta Ley de los CLPP donde se mencionan por vez primera
a los consejos comunales como estructuras paralelas a las organizaciones vecinales y de la
sociedad civil, asignándole al CLPP la responsabilidad de impulsar su conformación como “el
centro principal de la participación y protagonismo del pueblo en la formulación, ejecución,
control y evaluación de las políticas públicas”, una primera manifestación del fenómeno que
se profundizará en las reformas legales sucesivas.
- Composición y estructura. Los CLPP son concebidos como instancias de articulación e
integración de las dos formas institucionales de la democracia. Por un lado, incluyen la
participación de funcionarios públicos municipales, expresión pura de la democracia
representativa, entre los que figura el propio alcalde -quien funge como presidente del CLPP, los concejales y los presidentes de las Juntas Parroquiales, tal como está establecido en el
propio texto constitucional. Por el otro lado, la manifestación de la democracia participativa se
concreta mediante la inclusión de miembros de la sociedad civil, quienes son electos de
manera directa por asambleas de ciudadanos de las distintas parroquias –es el caso de los
“representantes vecinales”, de base territorial-, y por asambleas de organizaciones
sectoriales –en el caso de los “representantes de la sociedad organizada”, de carácter
temático-sectorial-, así como por representantes indígenas, únicamente en los municipios en
los que estén asentadas estas poblaciones. Al respecto, la definición y la regulación de los
mecanismos específicos de elección de los representantes de la sociedad civil e indígenas
queda en buena manera remitida a las ordenanzas municipales, en correspondencia con el
principio de autonomía en la constitución de los Consejos.
En cuanto a la proporción, la sumatoria de los representantes vecinales y de la sociedad
organizada debe dar un número igual al total de representantes oficiales más uno (1), de
forma que se garantice su participación en la toma de decisiones. La duración de los
mandatos es de cuatro (4) años para las autoridades electas y de dos (2) años para la
representación de la sociedad civil.
En lo referido a la estructura, se evidencia un vacío normativo grave. No se desarrolla una
estructura formal para la toma de decisiones y la realización de tareas de apoyo, con la
salvedad de lo estipulado acerca de la figura de la Presidencia del CLPP, que se asigna al
alcalde pero para la cual no se fijan atribuciones, y de la Sala Técnica, cuyas funciones y
mecanismos de selección de sus miembros son genéricamente enunciados.
- Mecanismos de instalación y funcionamiento. La obligación de instalar los CLPP recae
sobre los alcaldes municipales, previa aprobación de la ordenanza específica por parte del
Concejo Municipal. El incumplimiento de los plazos legalmente establecidos conlleva
sanciones pecuniarias, un mecanismo que se mantendrá en las distintas reformas legales.
En cuanto al funcionamiento operativo, se estipula una reunión ordinaria del CLPP como
mínimo cada trimestre, recayendo la responsabilidad de convocarla en el alcalde o, en su
defecto, en el 30% de los miembros. Sin embargo, no hay especificaciones sobre una
eventual sede que sirva de asiento al órgano. Las decisiones en el seno del Consejo se
toman por mayoría absoluta, es decir, por la mitad más uno de sus miembros.
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- Bases técnicas y presupuestarias. Se señala explícitamente que el ejercicio de los
cargos del CLPP no conlleva ningún tipo de retribución económica, por lo cual las
asignaciones presupuestarias que el gobierno municipal debe conceder al Consejo se
restringen a las requeridas “para el cumplimiento de sus funciones propias”, especialmente
en lo correspondiente a la Sala Técnica.
La Sala Técnica, base de apoyo para el funcionamiento efectivo de esta instancia, tiene
encargada las funciones de crear y mantener una base de datos actualizada sobre
información del municipio y sus organizaciones, y poner en funcionamiento una Unidad de
Planes y Proyectos, de carácter técnico y profesional. Por ello resulta evidente la necesidad
de asignar un sueldo a sus miembros y establecer una sede y recursos operativos para su
adecuado funcionamiento, lo cual es explícitamente estipulado en la ley.
- Balance general de funcionamiento. De esta primera etapa existen distintas referencias
(Maingon, 2005; González Marregot, 2006; Azuaje, 2001; Fermín, 2004; Calderón, 2005) que
ponen de relieve las fallas operativas que aquejaron el funcionamiento de los CLPP. Si bien
el mandato legal de instalar el CLPP en cada municipio fue cumplido en buena medida en
todo el país, su funcionamiento efectivo se desvió en sumo grado de las intenciones
explícitas que guiaron su creación como un espacio para la participación en el proceso de
políticas públicas. Siguiendo a estos autores, puede señalarse que tal situación fue producto
de la confluencia de diversas limitaciones de origen político, jurídico, institucional y técnico
que la normativa no previó o incluso estimuló, entre las que vale la pena mencionar:
- Fallas vinculadas a las responsabilidades de los funcionarios municipales: ausencia de
voluntad política y disciplina legal; colonización e instrumentalización de la representación
popular y de la sociedad civil por parte de los actores políticos municipales; predominio de
una visión instrumental y uniformizante de la participación; escasa capacidad gerencial por
parte de las autoridades electas; deficitaria dotación de recursos institucionales, humanos y
financieros, especialmente para el funcionamiento de la Sala Técnica.
- Fallas vinculadas a la participación de la sociedad civil: partidización, baja difusión y poca
transparencia de los procesos de organización y elección de representantes; divergentes
interpretaciones sobre las normas para la realización de las elecciones; falta de compromiso,
apatía y desconocimiento por parte de la ciudadanía; deficiente formación de los
representantes electos.
En resumen, esta primera etapa en la vida de los CLPP se caracterizó por un apego
relativamente fiel a las disposiciones constitucionales, respetando los marcos del Estado
federal descentralizado y tratando de articular e integrar, en un contexto de pluralidad y
autonomía, las manifestaciones de la participación y el protagonismo popular a las
estructuras de representación y toma de decisiones, en función de mejorar tanto la
legitimidad como la eficacia de la gestión local. Por otro lado, emerge el balance operativo y
funcional de los CLPP, cuyas desviaciones, limitaciones y fallas pueden vincularse, de
manera más o menos directa, a un desarrollo normativo plagado de vacíos y defectos,
caracterizado por la ausencia de normas que previeran situaciones como las finalmente
ocurridas, especialmente en lo atinente a la falta de concreción de los mecanismos de
elección y participación de los representantes, la debilidad de las bases técnicas y
financieras, y la ausencia de mecanismos de seguimiento y control. El reconocimiento de
esta realidad y la adopción de medidas correctivas, junto a un mayor énfasis centralista y de
ideologización de la participación, constituyen las tendencias fundamentales del segundo
“momento” aquí definido.
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SEGUNDA ETAPA (2006-2009)
El tránsito del primer al segundo período en la concepción y el desarrollo jurídicos de los
CLPP está mediado por dos fenómenos: el reconocimiento político de la evidente desviación
de los CLPP del cumplimiento de sus propósitos originales y la proclamación del carácter
“socialista” del proyecto político dirigido por el presidente Chávez. Mientras que el primer
hecho alentó la adopción de un conjunto de cambios legales concebidos para superar las
limitaciones verificadas, el segundo potenció las tendencias hacia la constitución de un
Estado “popular” o “comunal”, paralelo al Estado federal descentralizado, y el consecuente
reforzamiento de la ideologización de la participación, concebida cada vez más como un
instrumento para la construcción del socialismo. En este sentido, este segundo momento del
desarrollo normativo de los CLPP se refleja en un fortalecimiento de los aspectos técnicos y
operativos vinculados funcionalmente a la lógica municipal-participativa, aunque con
crecientes elementos ideológicos relacionados con la creciente relevancia de la lógica
centralista-ideológica.
Estas tendencias son discernibles en la nueva Ley de los CLPP, del año 2006, y en la Ley de
los Consejos Comunales (2005 y su primera reforma, en 2006).
- Principios políticos. El nuevo marco jurídico introduce el ámbito “comunal” como una
nueva instancia de participación y gobierno de los asuntos públicos, especificando además
un conjunto de lineamientos que deberán guiar la actividad planificadora de los CLPP, entre
los que figura el carácter endógeno, social, sustentable y humano del desarrollo. Sin
embargo, en términos generales, estos componentes se adicionan y no desplazan el marco
filosófico-político heredado de la Constitución, basado, como ya se ha dicho, en el Estado
federal descentralizado y la democracia participativa y protagónica.
- Definición y propósito fundamental. Los CLPP son definidos de manera más específica
como los órganos encargados de la planificación integral del municipio “y de diseñar el Plan
Municipal de Desarrollo y los demás planes municipales”, para lo cual deben seguir
garantizando la participación ciudadana y la articulación con el Sistema Nacional de
Planificación, al cual, como se dijo antes, se agrega el ámbito comunal-comunitario. En este
sentido, se enfatiza la función planificadora del CLPP, extendiendo su responsabilidad hacia
todos “los planes municipales”, entre los que habría que destacar los de carácter urbano.
- Régimen competencial. Además de las competencias tradicionales agrupadas en los
ámbitos de planificación, coordinación y cooperación en la elaboración e implementación de
políticas públicas, el régimen competencial se amplía, incluyendo responsabilidades en la
capacitación y formación ciudadana; el apoyo, trabajo en conjunto y registro de los consejos
comunales; la realización más explícita de acuerdos con el sector privado en función del
desarrollo local; la promoción del gobierno electrónico y el uso de las nuevas tecnologías; y,
sobretodo, funciones más precisas en el proceso de diagnóstico, formulación y control del
presupuesto participativo municipal y de los proyectos de inversión. Junto a esta ampliación y
más clara enunciación de las atribuciones, sin embargo, se estipula una mayor supeditación
a los planes nacionales, estadales y ahora comunitarios.
Precisamente, una de las innovaciones más relevantes de este nuevo marco jurídico es la
introducción del mecanismo de presupuesto participativo, el cual se convierte en el núcleo de
la labor de los CLPP, encargado de conducir todo el proceso con atribuciones vinculantes en
cada una de las fases.
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En ese sentido, el CLPP se encarga de coordinar con los consejos comunales el proceso de
diagnóstico participativo (realizado entre abril y agosto de cada año), elaborar y formular el
Plan y Presupuesto de Inversión Municipal (entre septiembre y noviembre), y aprobar ambos
documentos y enviarlos al Concejo Municipal para su sanción formal.
- Composición y estructura. La participación de los representantes vecinales, comunitarios,
sectoriales y de la población indígena, ahora llamados “consejeros”, se amplía: su sumatoria
debe ser igual al número de representantes oficiales (alcalde, concejales y presidentes de
Juntas Parroquiales) más tres (3). Con ello, se refuerza su poder relativo y su capacidad de
incidir en las decisiones, agregándose además la prohibición de que estos cargos puedan ser
ocupados por funcionarios públicos. Ello fortalece la autonomía de la participación.
Sin embargo, las proporciones de consejeros y su método de elección se modifican hacia
una modalidad de segundo grado o indirecta, mucho más compleja y burocratizada, sometida
a la discrecionalidad de algunos funcionarios estatales. Los consejeros vecinales y
comunitarios son elegidos a través de una asamblea parroquial de voceros de los Consejos
Comunales, los cuales deben estar registrados previamente en la Comisión Presidencial del
Poder Popular. En cuanto a los consejeros sectoriales, son elegidos en una asamblea de
organizaciones vinculadas a esa temática, las cuales, para poder participar, deben
registrarse previamente en el CLPP.
La duración de los mandatos se mantiene, pero con la salvedad de que ahora los consejeros
comunitarios, vecinales y sectoriales también podrán ser sujetos de revocación de sus
mandatos. Adicionalmente, se les estipula claramente a estos consejeros la obligación de
consultar permanentemente y rendir cuentas ante las asambleas en las que fueron electos.
En cuanto a la estructura del CLPP, es rellenado el vacío dejado en la legislación anterior. En
ese sentido, la Plenaria se convierte en la instancia de deliberación y decisión del Consejo, el
cual además estará conformado por el presidente –el alcalde-, el vicepresidente –alguno de
los consejeros comunitarios, vecinales o sectoriales-, un secretario, una Sala Técnica y las
comisiones de trabajo. Cada uno de estos cargos es dotado de competencias y atribuciones
específicas, que en su conjunto buscan darle mayor funcionalidad, operatividad, seguimiento
y control al CLPP. En particular, es especialmente relevante el papel del vicepresidente,
quien, además de sustituir al presidente en sus ausencias, tiene atribuciones para firmar los
acuerdos y resoluciones y elaborar el proyecto de presupuesto institucional. Igualmente
significativa es la creación de las comisiones de trabajo, que permiten descentralizar la labor
del órgano.
- Mecanismos de instalación y funcionamiento. La instalación continúa a cargo del
alcalde, so pena de multas y adicionales responsabilidades administrativas por su omisión.
En cuanto a la convocatoria de reuniones de la Plenaria, se le asigna la responsabilidad al
presidente, al vicepresidente o al 30% de los miembros, quienes deben realizarla con al
menos cinco (5) días de antelación para reunirse por lo menos una (1) vez al mes.
Las decisiones adquieren carácter vinculante, exigibles en caso de omisión por parte del
alcalde, aunque ahora requieren el voto favorable de la mayoría calificada, es decir, de las
dos terceras partes de los miembros. Mientras que la mayor frecuencia de las reuniones y la
extensión de la potestad de convocarlas fomentan una mayor operatividad, la subida del
requerimiento para tomar decisiones la afecta.
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- Bases técnicas y presupuestarias. Como se señaló previamente, en este segundo
momento de la normativa sobre los CLPP se incluye la creación de la Secretaría, instancia
de apoyo logístico y operativo esencial para el funcionamiento de un cuerpo colegiado de
esta naturaleza.
Adicionalmente, se fija una dieta especial para los consejeros vecinales, comunitarios y
sectoriales, quienes deben tener asignada una partida para compensar los gastos inherentes
al cumplimiento de sus funciones.
De igual modo, se fortalece la figura de la Sala Técnica, a la cual se le atribuyen mayores y
más precisas responsabilidades, entre las que figura la realización de estudios técnicos de
los proyectos, asesoramientos a los consejos comunales y labores de seguimiento y control
de la ejecución de obras. Ello justifica la asignación de una sede para su funcionamiento y de
un presupuesto suficiente para el cumplimiento de sus tareas.
- Balance general de funcionamiento. Aunque en la propia Ley se obliga a una comisión
especial de la Asamblea Nacional a realizar una evaluación del proceso de adecuación de
los CLPP a las nuevas normas, es poca la información pública con la que se cuenta para
realizar un balance de las modificaciones inducidas por este cambio legal. Sin embargo,
resulta posible detectar algunas pocas experiencias exitosas en materia de presupuestos
participativos –como Sucre en Miranda o Iribarren en Lara-, lo que se presume es atribuible
de alguna manera a los CLPP, pero que de cualquier modo no constituye información
suficiente para realizar un balance sistemático.
En resumen, esta segunda etapa se puede caracterizar por las dos tendencias mencionadas
al inicio de esta sección. En cuanto a los elementos político-ideológicos, son visibles las
primeras manifestaciones del esfuerzo por crear una estructura estatal paralela, la del
llamado “Estado comunal”, que se articula con una visión de la participación supeditada a la
recentralización del poder y funcional a la construcción de un modelo socialista.
De esta manera, en estos años se inicia el establecimiento de las bases de este nuevo
modelo político, el cual se erige paralelamente al constitucional Estado democrático, federal y
descentralizado y a su correlato, la sociedad participativa, plural y autónoma. En ese sentido,
son claros los intentos por supeditar los CLPP a los nacientes consejos comunales subordinados a su vez al Poder Ejecutivo Nacional- con el doble propósito de centralizar el
poder y capturar la participación. El papel clave de los consejos comunales en esta estrategia
queda ratificado con el progresivo fortalecimiento de sus atribuciones mediante las leyes y
decretos-leyes elaborados tras la derrota de la reforma constitucional, en diciembre de 2007.
Sin embargo, junto a estos cambios ideológicamente motivados, es innegable la adopción de
un conjunto de cambios normativos orientados a mejorar la operatividad de los CLPP y
superar las desviaciones verificadas en la primera etapa. En esa línea, se amplían sus
responsabilidades y atribuciones, se fortalece el apoyo técnico, operativo y financiero, se le
asigna carácter vinculante a las decisiones, se mejora la representación y la independencia
de los consejeros comunitarios y sectoriales, y se precisan con mayor claridad las
responsabilidades del alcalde. En cuanto a las modificaciones potencialmente negativas en
esta área, podría mencionarse la subida del requisito para tomar decisiones a la mayoría
calificada, un claro riesgo sobre la operatividad de los Consejos.
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Esta doble preocupación, político-ideológica y operativo-funcional, desaparece en la
transición hacia el tercer “momento”, en el cual privan los cambios orientados exclusivamente
por motivaciones doctrinarias.
TERCERA ETAPA (2010-2013)
Este tercer momento en el desarrollo normativo de los CLPP se caracteriza por el predominio
absoluto de las intenciones recentralizadoras y de monopolización de la participación,
desvirtuando abiertamente los postulados constitucionales vigentes. En este sentido, se
consolida la hegemonía de la lógica centralista-ideológica, concretada en nuevas figuras que
reducen la autonomía municipal y la pluralidad de los actores participantes. Forman parte de
esta fase la segunda reforma de la Ley de los CLPP, del año 2010, la reforma de la Ley
Orgánica del Poder Público Municipal, la Ley del Consejo Federal de Gobierno, y las
llamadas cinco leyes del Poder Popular, especialmente la Ley Orgánica de Planificación
Pública y Popular. También puede incluirse, aunque aún no ha sido aprobada, la propuesta
de reforma de la Ley de los CLPP presentada por la Comisión del Poder Popular y Medios de
Comunicación ante la Presidencia de la AN.
En términos generales, se trata de la creación definitiva, al menos en términos jurídicos, de
una estructura estatal paralela, guiada por el objetivo de la construcción del socialismo, a la
cual queda supeditada, de manera mucho más explícita, la figura del CLPP. Los principales
cambios implicados son:
- Principios políticos. El CLPP se coloca en función de la construcción de la nueva
sociedad, regido por un conjunto de principios y valores “socialistas”, y supeditado a las
instancias originarias del Poder Popular. Adicionalmente, uno de sus lineamientos
estratégicos destacados es el impulso de la “propiedad social comunal”.
- Definición y propósito fundamental. Se sigue concibiendo al CLPP como la instancia de
planificación en el municipio, encargada de diseñar el Plan Municipal de Desarrollo y los
demás planes municipales, cuyos objetivos, sin embargo, deben estar ahora orientados a “la
construcción de la sociedad socialista, democrática, de igualdad, equidad y justicia social”.
- Régimen competencial. Se adiciona en las competencias la obligación de tomar en cuenta
y articular los planes de desarrollo tanto de las Comunas como de los Consejos Comunales,
así como de transferirle a estas instancias atribuciones municipales y solicitarles intervención
en casos que lo requieran. El CLPP sigue siendo la instancia municipal del Sistema Nacional
de Planificación, el cual se expande con los niveles comunal –Consejos de Planificación
Comunal- y comunitario –Consejos Comunales-.
- Composición y estructura. Las Juntas Parroquiales son transformadas en Juntas
Parroquiales Comunales, siendo electos sus presidentes a través de una votación de los
voceros de los Consejos Comunales de la parroquia que hayan sido formalmente
reconocidos por el Ejecutivo Nacional. Esto implica, además de la modificación del sistema
de votación, la transición de estos consejeros de representantes del gobierno municipal a
representantes del llamado Poder Popular. A esto se suma la representación de voceros de
los Consejos de Planificación Comunal, así como de los movimientos sociales que hagan
vida en el municipio. En razón de estas inclusiones, desaparece la norma que definía las
proporciones entre los consejeros, quedando abierta la posibilidad de una mucha mayor
representación de los voceros del Poder Popular, a merced del papel de los funcionarios
municipales.
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Es también significativo que, a diferencia del calificativo de “consejeros vecinales,
comunitarios y sectoriales”, ahora los representantes comunitarios son calificados como
“consejeros de los movimientos y organizaciones sociales”, quedando totalmente controlada
su elección a través de los Consejos Comunales “debidamente registrados en el Ministerio
del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana”.
En cuanto a la estructura, no se realizan cambios significativos.
- Mecanismos de instalación y funcionamiento. Se mantienen inalterados los mecanismos
definidos en la ley de 2006.
- Bases técnicas y presupuestarias. Tampoco se realizan cambios en esta área de los
CLPP.
- Balance general de funcionamiento. De esta etapa también se carece de información
para realizar un balance suficientemente documentado, aunque resulta claro que, producto
de la concentración de los cambios en aspectos que no tocan a los elementos técnicos,
gerenciales y presupuestarios, poco pudo haber cambiado el funcionamiento efectivo de los
CLPP. Por el contrario, la tendencia general ha sido la falta de adecuación de las
Ordenanzas a estos nuevos cambios y la consecuente inoperatividad de los Consejos,
limitados por la inexistencia de figuras como las Comunas y las Juntas Parroquiales
Comunales, legisladas pero aún no creadas.
Estas modificaciones, de carácter esencialmente ideológicas, han tendido a reforzar la
partidización de la participación ciudadana y han avanzado en la desarticulación de los
CLPP, ahora diseñados como instancias plenamente sometidas a otros niveles de gobierno –
superiores, en el caso nacional, e inferiores, en el caso comunal y comunitario- y sometidas
al propósito global de construir el socialismo. En ese sentido, se ha debilitado el poder y peso
institucional de los Consejos, totalmente omitidos en los nuevos instrumentos legales
creados para apuntalar la construcción del Estado Comunal.
De esta manera, se manifiesta el choque entre las tres lógicas político-institucionales que
han guiado el diseño de los CLPP desde su misma creación: una primera, originalmente
planteada en la Constitución, que colocaba a los Consejos como el pilar institucional de un
nuevo modelo de gobernanza, cooperativo y participativo, en el que confluyen los sistemas
democráticos representativo y participativo en clave complementaria; una segunda,
evidenciada en la legislación de los primeros años, vinculada con el predominio de las
autoridades políticas municipales y sus prácticas clientelares en la organización y
funcionamiento de los CLPP, con la consiguiente reproducción de los mecanismos de
participación instrumental y la toma de decisiones a niveles directivos, vaciando de potencial
transformador a los Consejos; y una tercera, de carácter centralista e ideológico, impulsada
desde el Gobierno Nacional en los últimos años en función de capturar la participación
ciudadana, someter políticamente a los Consejos y supeditar su funcionamiento al proyecto
político gubernamental, limitando, en la misma forma, su potencial transformador.
REFLEXIONES FINALES
Las innovaciones institucionales introducidas en la Constitución de 1999 despertaron
expectativas muy positivas acerca de la superación de los vicios políticos tradicionales y la
emergencia de una democracia participativa, cercana al ciudadano y sujeta a sus intereses y
expectativas. Sin embargo, los cambios jurídicos-formales siempre enfrentan la dura prueba
de la realidad y corren el riesgo de convertirse en meras modificaciones nominales.
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Por ello es que resulta tan relevante el diseño institucional de las innovaciones, de forma de
acompañar la nueva instancia con un conjunto de incentivos, mecanismos de control y
estructuras que faciliten el logro de sus objetivos, promoviendo los cambios en los patrones
de comportamiento e interacción que sean necesarios para su eficaz funcionamiento.
En el caso de los CLPP, se trata de la instancia de conducción de un nuevo modelo de
gobernanza, participativa y descentralizada, en el nivel local. Sus implicaciones van más allá
de lo técnico-organizativo y tocan lo político-institucional. Su eficacia pasa entonces por la
modificación de los patrones de interacción de los actores locales más relevantes, los cuales
deben superar la lógica clientelar y de control vertical para generar una dinámica cooperativa
y horizontal en la que los distintos actores participan, aportan y combinan sus recursos,
capacidades y competencias en función de objetivos comunes de desarrollo.
El análisis realizado en esta ponencia busca precisamente poner de manifiesto los límites de
los cambios jurídico-formales ante la persistencia de incentivos y reglas de juego informales
pero, incluso más, persigue evidenciar las consecuencias negativas que tiene un deficiente
diseño de las normas formales sobre el potencial transformador de determinadas
innovaciones. Tal es el caso de la figura del CLPP, limitada y neutralizada por el predominio
de dos lógicas políticas que, en momentos diferentes, manipularon su propósito original y
limitaron su capacidad de producir cambios efectivos en los modos de gobierno local.
Sin embargo, no se trata esta de una visión pesimista acerca del futuro de los Consejos; por
el contrario, este trabajo busca demostrar fallas y debilidades que, si bien son relevantes, no
inhabilitan en absoluto la figura del CLPP, la cual sigue estando vigente como espacio para la
práctica de un modelo de gobernanza participativa y descentralizada en los municipios
venezolanos, que sirva, efectivamente diseñada y puesta en funcionamiento, para
transformar los modos tradicionales de gobernar y convertir a los actores locales en agentes
de su propio desarrollo.
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RESEÑA BIOGRÁFICA
Nombres y Apellidos: Carlos Miguel Rodrigues de Caires.
Nacionalidad: Venezolano.
Edad: 26.
Correo Electrónico: [email protected]
Dirección:
Calle La Gloria, Casa No. 4, Sector Apostadero, Municipio Maneiro, estado
Nueva Esparta.
Teléfonos: +58.424.8650032; +58.295.2627994
Ocupación actual Analista, Miembro del Equipo de Diseño Estratégico del Programa de
Gobierno del Alcalde Alfredo Díaz, municipio Mariño, estado Nueva Esparta.
Politólogo, Mención Politología (Magna Cum Laude, Universidad Central de Venezuela, 2009).
Locutor Profesional (Universidad Central de Venezuela, 2013). Especialista en Gerencia
Pública (Mención Honorífica, Universidad Metropolitana, 2013). Actualmente en proceso de
elaboración de la tesis para obtener el título de Magister Scientiarum en Planificación del
Desarrollo, mención Planificación Global (Centro de Estudios del Desarrollo, Universidad
Central de Venezuela). Experiencia profesional en el ámbito de la gestión pública tanto a nivel
nacional como municipal, específicamente en el campo del análisis del entorno, seguimiento
de la dinámica informativa y diseño de estrategias comunicacionales. Experiencia académica
en el campo de la investigación (instructor en Proyecto “La Resiliencia como Respuesta al
Mundo Caótico”, UCV) y de la docencia (docente del Curso Monográfico “Gobierno Municipal,
Reforma Institucional y Desarrollo Local”). Diversos trabajos académicos y de investigación,
incluidas ambas tesis de postgrado, relativas al campo del gobierno local. Participación exitosa
en distintos cursos presenciales y virtuales sobre aspectos de gestión pública, políticas
públicas y desarrollo local.
CUADROS, TABLAS Y GRÁFICOS
Cuadro 1: Categorías del análisis comparativo
Categoría
Contenido
Principios políticos
Elementos explícitos e implícitos de carácter general sobre el
modelo de Estado y de sociedad perseguidos.
Concepción concreta de los Consejos en la normativa, incluida
su finalidad fundamental expresada de forma taxativa.
Conjunto de funciones, competencias y atribuciones asignadas
a los Consejos de forma expresa.
Número, tipo y condición de los miembros de los Consejos, así
como su organización interna en términos de instancias
decisorias.
Procesos, mecanismos y condiciones a través de los cuales se
instalan y operan los Consejos.
Instancias, mecanismos e instrumentos financieros y técnicos
de los que disponen y a través de los cuales funcionan los
Consejos.
Definición
y
propósito
fundamental
Régimen competencial
Composición y estructura
Mecanismos de instalación y
funcionamiento
Bases
técnicas
y
presupuestarias
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