Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General

Conceptos para la interpretación y análisis
del Presupuesto General
de la República de Nicaragua
Alicia Sáenz
Coordinadora Civil
Autora
Alicia Sáenz-Instituto de Investigaciones
y Consultorías Económicas y Sociales (ICES)
Diseño y diagramación
Kathy Sevilla Zelaya
Centro Editorial de la Mujer
© Coordinadora Civil
Managua, Nicaragua
Noviembre 2002
Contenido
Introducción ............................................................................................................... 5
I. Conceptos del Presupuesto General de la República ................................................ 6
I.1. Importancia del Presupuesto Nacional /6
I. 2. Conceptos del Presupuesto General de la República /7
I.3. Intereses de la sociedad civil /14
II. Organización estatal para el proceso presupuestario ............................................. 16
II.1. Organización en el Poder Ejecutivo /16
II.2. Organización en el Gobierno Central /16
II.3. Organización y competencia ministerial /17
II. 4. Tipo de políticas que dictan los Ministerios /19
II. 5. Organización de las instituciones para la presupuestación /21
II. 6. Intereses de la sociedad civil /24
III. Proceso de Formulación del Presupuesto ............................................................ 26
III. 1. Etapa de Formulación /27
III.2. Etapa de Discusión /31
III. 3. Etapa de Aprobación /32
III.4. Intereses de la sociedad civil /34
IV. Proceso de Ejecución del Presupuesto .................................................................. 37
IV.1. La Planificación de la Ejecución presupuestaria /37
IV.2. Las Modificaciones presupuestarias /39
IV.3. Intereses de la sociedad civil /43
V. Proceso de Evaluación del Presupuesto ................................................................. 44
V.1. Normas de Ejecución y Control presupuestario /44
V.2. Contenido de la Ejecución presupuestaria /46
V.3. Parámetros para el Análisis del presupuesto /46
V.4. Intereses de la sociedad civil /49
VI. El Presupuesto de Ingresos .................................................................................. 50
VI.1. Clasificación de los ingresos por rubros /51
VI. 2. Clasificación de los Ingresos por su carácter económico /59
VI. 3. Clasificación combinada de los ingresos /62
VI.4. El sistema tributario y la política económica /64
VI.5. Algunas consideraciones del sistema tributario actual /65
VI. 6. Intereses de la sociedad civil /69
VII. El Presupuesto de Gastos ................................................................................... 70
VII. 1. Clasificación por Objeto del gasto /70
VII.2. Clasificación del Gasto por su carácter económico /74
VII.3. Clasificación funcional del gasto /79
VII.4. Clasificación institucional económica del gasto /83
VII.5. Clasificación del Gasto de Capital por fuentes de financiamiento /92
VII.6. El Presupuesto de Gastos del sector educación /93
VII.7. Intereses de la sociedad civil /97
VIII. Estructura del Balance del Presupuesto ............................................................ 98
VIII.1. El Déficit Presupuestario /99
VIII.2. El financiamiento del déficit /100
VIII.3. Origen de las donaciones que aportan al déficit presupuestario /101
VIII. 4. Origen de los préstamos que aportan al déficit presupuestario /102
VIII.5. Indicadores del Presupuesto /102
VIII. 6. Intereses de la sociedad civil /108
IX. Las Políticas Macroeconómicas en el Presupuesto ............................................. 109
IX.1. Las Políticas Macroeconómicas en el Presupuesto /109
IX.2. Política Económica y Financiera del 2001 en Nicaragua /116
IX.3. Intereses de la sociedad civil /118
Anexos .................................................................................................................... 119
Bibliografía ............................................................................................................. 141
Introducción
El presente documento tiene como objetivo apoyar el análisis del Presupuesto General de la República que necesariamente debería realizar la sociedad
civil organizada. En él se reúnen los conceptos y categorías necesarias para
elaborar un análisis sencillo y preliminar del presupuesto, con la finalidad de
lograr comprensión para la elaboración de propuestas con las cuales se pueda
incidir en los diferentes organismos estatales que toman las decisiones durante todo el ciclo del proceso presupuestario.
La organización de la información está contenida en nueve capítulos, anexos
y bibliografía:
El primer capítulo muestra la visión general de las dimensiones del presupuesto desde su perspectiva legal, contable y económica, partiendo de las
políticas que son la base de este aspecto. Esta primera visión pretende interesar la lectura de los posteriores capítulos.
En el segundo, tercero, cuarto y quinto, se muestra un análisis del proceso
presupuestario partiendo de la organización estatal que requiere dicho proceso; siguiendo con el proceso de formulación, ejecución y control del mismo, con la finalidad de aportar conocimiento de los elementos y fases que
conforman el proceso presupuestario y sus requerimientos organizativos. Al
final de cada capítulo se brindan algunas ideas sobre la forma en que puede
intervenir la sociedad civil organizada en cada momento del proceso.
En el sexto, séptimo y octavo capítulo se expone la estructura del presupuesto de ingresos, del presupuesto de gastos y del balance presupuestario, con el
interés de mostrar tanto el cálculo contable como la importancia que contiene cada número que se contabiliza en el presupuesto. Se definen las cuentas
que conlleva cada presupuesto y se dan indicaciones para la comprensión y
análisis de los mismos.
En el capítulo noveno, se ofrecen elementos de políticas económicas estrechamente ligadas a la gestión presupuestaria.
A medida que se avance en la incidencia en las decisiones gubernamentales,
este documento deberá ser actualizado para profundizar el análisis presupuestario que permita más precisión en las propuestas a elaborar por los
diferentes sectores sociales.
Introducción
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I. Conceptos del Presupuesto General de la República
Para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República o
Presupuesto Nacional (en adelante PGR) por parte de la sociedad civil, es
necesario homogeneizar el conocimiento de conceptos y categorías que sobre la materia dictan las leyes y normativas del país, parte de ellas se muestran en este capítulo.
I.1. Importancia del Presupuesto Nacional
El Presupuesto Nacional tiene efectos directos sobre la vida de la mayoría de
la población nicaragüense, en él se determinan dos aspectos económicos
nacionales esenciales: (a) La forma en que se van a captar los ingresos nacionales, de los cuales una parte mayoritaria proviene de los ingresos de la población a través de los impuestos; otra procede del endeudamiento que al
final también afecta a la población por el aporte que en forma de impuesto
hace a la deuda contraída. (b) La forma en que se han estructurado los gastos
nacionales, indicando la proporción que se destina a promover la producción, a incrementar los servicios públicos de salud, de educación, a incrementos del gasto en construcción de viviendas e infraestructura básica, entre
otros.
Por medio del presupuesto el Estado puede redistribuir la riqueza, aportando así al bienestar de todos y todas las nicaragüenses, al transferir recursos
por medio del gasto social, de los ciudadanos de mayores ingresos a los ciudadanos con más necesidades.
Por ello, la interpretación y el análisis del PGR es indispensable para conocer cómo el Estado está cumpliendo o no con la redistribución del ingreso a
través del gasto social. Asimismo la forma en que se está apoyando a la producción y otros aspectos, a fin de incidir oportunamente para que el Estado
cumpla en aquellos aspectos en los cuales esté fallando.
Además, las personas con menos recursos son las que necesitan más de los
gastos sociales del Estado. Por lo general son las que menos fuerza tienen
para incidir en las políticas presupuestarias, de ahí la necesidad urgente de la
intervención de los organismos de la sociedad civil para lograr esa incidencia
que beneficiaría a este estrato de la población.
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Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
I.2. Conceptos del Presupuesto General de la República
Según el documento Aspectos Teóricos y Conceptuales del Presupuesto por Programas y Resultados del Ministerio de Finanzas y Crédito Público: “El presupuesto es un medio para prever y decidir la producción de bienes y servicios
que se van a realizar en un período determinado, bajo la responsabilidad de
cada organismo del Gobierno Central y del ámbito descentralizado del sector público. Asimismo prevé la captación y la asignación de los recursos que
esa producción exige. Este carácter práctico del presupuesto implica que debe
concebírsele como un sistema que se materializa en etapas durante un período multianual.”
El término multianual, lo afirma debido a que la gran mayoría de los Programas, Proyectos y Deuda pública que se presupuestan por un año, tienen
vigencia para varios años. Pero, el presupuesto desde el punto de vista constitucional es anual, el que es elaborado desde la perspectiva del mediano plazo
según los manuales del Ministerio de Finanzas y Crédito Público.
Sin embargo, la presupuestación nacional a mediano plazo con perspectiva
de largo plazo se vuelve cada vez más necesaria, en especial de cara al Plan de
reducción de la pobreza. Cuando se logre un plan económico nacional con
visión de país, se hará aún más necesaria esta perspectiva.
No obstante, analizando las repercusiones que tiene el PGR puede definirse
desde varios puntos de vista o campos de acción, desde los cuales es formulado, ejecutado y evaluado, así como en los que ejerce sus funciones, entre las
que está la distribución equitativa de los ingresos percibidos.
Desde el punto de vista legal: el PGR es una ley nacional orientada desde la
Constitución Política.
Desde el punto de vista contable: es un instrumento de la administración pública que tiene como función realizar la contabilidad de la Nación, en donde
se realizan los cálculos de los ingresos y egresos, o sea, los gastos que tendrá el
país durante un año, y que como toda contabilidad dichos cálculos deben
efectuarse a través del balance de estos ingresos y gastos.
Desde el punto de vista de política económica: define y ejecuta el tipo de política macroeconómica y sectorial que el Gobierno ha decidido realmente
implementar durante ese año. Cada número que se coloca en el presupuesto
tiene como origen una decisión de política, la cual puede ser influida por la
sociedad civil, si así lo desea.
Conceptos del Presupuesto General de la República
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El PGR podría definirse como: el documento legal que calcula los ingresos y gastos
del país durante un año, aplicando las políticas macroeconómicas y sectoriales
definidas para ese año.
I.2.1. El Presupuesto General de la República como ley nacional
Desde el punto de vista legal el PGR es una ley nacional, dado que debe ser
aprobado por la Asamblea Nacional, o sea, es aprobado por los diputados
que representan a la población.
El Marco legal específico del Régimen Presupuestario está delimitado por: la
Constitución Política de Nicaragua y la Ley 51.
En el Capítulo II. De las Finanzas Públicas de la Constitución Política se
establecen disposiciones generales sobre el sistema presupuestario, en sus
Artículos 112, 113 y 114.1 El Artículo 112 explica que la Ley de Presupuesto
General de la República, tiene vigencia anual y su objeto es regular los ingreso y egresos ordinarios y extraordinarios de la administración pública, la
forma en que la Asamblea Nacional puede modificar el proyecto de presupuesto, entre otros. El Artículo 113 indica que le corresponde al Presidente
de la República formular el Proyecto de Ley anual de Presupuesto y someterlo a la Asamblea Nacional para su aprobación. Y el Artículo 114 afirma que
le corresponde forma exclusiva e indelegable a al Asamblea Nacional, el crear,
aprobar, modificar o suprimir tributos, o sea, impuestos. Que el sistema tributario debe considerar la distribución de la riqueza y de las rentas, asimismo que las medicinas no deben pagar impuestos.
Más adelante se analizará si realmente los impuestos cumplen con el mandato constitucional de distribuir la riqueza y las rentas.
En la Ley 51, Ley de Régimen Presupuestario, emitida el 9 de diciembre de
1988 y modificada por la Asamblea Nacional el 12 de noviembre de 1991, se
establecen aspectos estructurales básicos y generales, así como centrales que
conforman el proceso presupuestario de Nicaragua.
Según su Artículo 1, tiene como objeto establecer los procedimientos que
regulan la formulación, aprobación; ejecución, control y evaluación del PGR.
Define que: “El PGR […], es una ley que regula los ingresos y egresos anuales de la administración pública. Se divide en dos partes denominadas respectivamente ‘Presupuesto de Ingresos’ y ‘Presupuesto de Egresos’.” Y expli-
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Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
ca que: “la ley del presupuesto deberá ser única, esto es que enumere todos
los ingresos y detalle todos los gastos autorizados; y público, o sea, que todo
ciudadano puede tener acceso a su conocimiento.”
Es importante destacar que según este artículo de la Ley 51, la sociedad civil
tiene el derecho de conocer el presupuesto y, por tanto, el Estado la obligación de ofrecer esa información.
En los Artículos del 2 al 5 de la misma Ley, se afirma que: todas las instituciones de cualquier naturaleza, cuyo funcionamiento total o parcial provenga de fondos del Presupuesto General, quedan sometidas a esta Ley; que la
máxima Autoridad de cada Entidad y Organismo es responsable de cumplir
con los objetivos y metas contenidas en su respectivo presupuesto; así como
el buen uso y administración de los recursos asignados; que estos Organismos están obligados a usar la metodología del Régimen Presupuestario que
establezca y divulgue el Ministerio de Finanzas a través de la Dirección General de Presupuesto; que para efecto de los cálculos presupuestarios, esta
metodología comprenderá los reajustes que deban hacerse en los casos de
revalorización monetaria, a fin de que no se afecten las proporciones respectivas presupuestadas para cada Poder; y que el ejercicio presupuestario comienza el primero de enero y expira el treinta y uno de diciembre de cada
año. Para mayores detalles se adjunta la Ley 51, Ley del Régimen Presupuestario en el Anexo 1.
I.2.2. El Presupuesto General de la República como contabilidad nacional
Como contabilidad del país, el PGR es un Balance de los ingresos y de los
gastos. En el proceso de su elaboración debe de quedar balanceado. Este
proceso consiste en lograr que el resultado de la resta de los ingresos menos
los gastos sea cero, subiendo o bajando los gastos, o bien, subiendo o bajando los ingresos, según sea el caso para lograr ese cero.
Se dice que el presupuesto está desbalanceado con un superávit, cuando la
resta de los ingresos menos los gastos es mayor que cero, o sea, cuando sobran los ingresos. Suceso poco probable en el PGR de Nicaragua. En esta
situación se puede ajustar el presupuesto, incrementando los gastos o disminuyendo los ingresos.
Conceptos del Presupuesto General de la República
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Cuadro 1: Balance General del Presupuesto General de la República para el 2001
(en millones de córdobas)
Conce ptos
Córdobas
Ingresos Totales
Gasto Total
Amortización
Gasto Total más Amortización
8,507.6
14,276.1
1, 3 0 5 . 8
15,581.9
Déficit Presupuestario
Financiamiento del déficit
Donación externa
Financiamiento externo
Préstamos
Amortización
Financiamiento interno
(5,768.5)
5,768.5
2,064.2
2,094.4
3 , 18 1. 6
(1,087.2)
1,609.8
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Se dice que el presupuesto está desbalanceado con un déficit, cuando la
resta de los ingresos menos los gastos es menor que cero, o sea, cuando faltan
los ingresos para cubrir los gastos. Aspecto generalizado en el PGR de Nicaragua. En esta situación se puede ajustar el presupuesto, disminuyendo los gastos o aumentando los ingresos. Por lo general se logra cubrir el déficit de forma combinada, es decir, bajando gastos y subiendo ingresos. Este proceso se
lleva a cabo mediante discusiones con los entes presupuestados para ver qué
porcentaje del gasto puede bajarse en cada uno de ellos, y mediante negociaciones para buscar ingresos adicionales. A esta búsqueda de ingresos adicionales
se le suele llamar financiamiento del déficit, como se observa en el Cuadro 1.
Financiamiento del déficit, es el proceso mediante el cual se busca cómo
incrementar los ingresos hasta lograr cubrir todos los gastos del presupuesto.
Por lo general, las fuentes de financiamiento para el déficit son similares a las
utilizadas en el ejemplo del PGR del 2001: la donación externa, el financiamiento externo, el financiamiento interno.
En el Cuadro 1 se muestra el Balance del PGR planificado para el año 2001,
que expresa déficit de 5,768,500 de córdobas, el cual fue financiado como se
observa en el mismo cuadro.
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Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
I.2.3. El Presupuesto General de la República como canal para la aplicación
de las políticas macroeconómicas y sectoriales
Un aspecto importante del PGR y que pasa casi inadvertido, es el relativo a
las políticas macroeconómicas y sectoriales que guían el cálculo de cada uno
de los números que conforman el presupuesto. A fin de armonizar los conocimientos de estos aspectos, se expondrán a continuación, definiciones y alcances de las políticas económicas.
Elementos del término política económica
El término política económica tiene dos elementos importantes dentro de su
definición, el de políticas y el de económica. El término política tiene como
esencia la incidencia del poder político en lo económico. El término económica, su esencia es la incidencia en las relaciones de producción y distribución en la sociedad.
Desde este punto de vista la política económica puede definirse como: la incidencia del poder político en las relaciones de producción y distribución que
se establecen en la sociedad.
Fases de la política económica
El término política económica también conlleva dos fases de desarrollo importantes que es necesario distinguir: los objetivos de la política económica
y los instrumentos a través de los cuales actúa la misma.
Los objetivos de política económica que normalmente se aceptan son cinco: pleno empleo; estabilidad de precios; equilibrio externo; crecimiento y
desarrollo; y medio ambiente.
Se conoce que en Nicaragua los objetivos más cuidados son la estabilidad de
precios, o sea, la inflación; y el equilibrio externo.
Estos cinco objetivos no pueden ser alcanzados todos y al mismo tiempo,
dado que son mutuamente contradictorios a determinado nivel, lo cual obliga a elegir el énfasis y prioridades que dependen de los intereses de los grupos
en el poder, así como de subjetividades; y en nuestro caso de las exigencias
que imponen el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el
Fondo Monetario Internacional.
Pero también depende de la incidencia que podría ejercer la sociedad civil
organizada. Una sociedad civil beligerante para defender sus derechos es en
Conceptos del Presupuesto General de la República
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sí misma un poder político fuerte, lo suficientemente fuerte como para incidir en el cambio de políticas y acciones gubernamentales que lesionen sus
derechos.
Los instrumentos a través de los cuales actúa la política económica, son
aquellos que utiliza para alcanzar los objetivos que se propone. Estos instrumentos son de dos tipos: políticas instrumentos y políticas sectoriales.
Políticas instrumentos: son políticas que se aplican a la sociedad en su conjunto. Las políticas instrumentos que se conocen y que van dirigidas a toda la
sociedad son: política fiscal, política monetaria, política laboral, política de
comercio exterior, política de controles directos, y política presupuestarias,
entre otras.
Políticas sectoriales: son las que se dirigen a un sector determinado, por ejemplo, al sector agrícola, sector industrial, sector educación, sector salud, etc.
Si el Estado ha definido como prioridad disminuir la pobreza: Su objetivo de
política económica debe ser el de crecimiento económico con distribución
equitativa, así como el incremento de los índices de educación a todos los
niveles. Debido a que sólo incentivando la producción para aumentar el
crecimiento económico con buen sistema para su distribución equitativa, se
logrará incidir en la reducción de la pobreza. Pero, además, debe contener
programa de educación priorizado para asegurar la sostenibilidad creciente
de esa reducción de pobreza.
En ese objetivo existe la base para establecer una política sectorial sobre la
educación, la producción y varias políticas instrumentos para lograr el crecimiento con equidad.
Como ejemplo se podría tener el siguiente gráfico:
Política objetivo
Crecimiento con
equidad
Este es uno de los objetivos del Plan Reforzado para
la Reducción de la Pobreza, que actualmente tiene el
Estado como prioridad de
ejecución.
Este objetivo de política económica indica que se propone lograr un incremento del Producto Interno Bruto (PIB), y que esa producción de ingresos deberá ser distribuida entre toda la población lo más equitativamente posible,
para lograr un mayor bienestar económico y social de todos los habitantes.
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Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
Por tanto, este objetivo debe de estar acorde al resto de las políticas económicas que se implementen.
• Impulsar al sector agrícola de
consumo interno.
• Impulsar a los pequeños pro•
•
Políticas sectoriales
•
•
ductores agropecuarios.
Impulsar la producción de los
sectores de exportación como el
café y mariscos.
Lograr los incrementos en la
productividad de las micros, pequeñas y medianas empresas industriales, agroindustriales y de
servicios.
Lograr el crecimiento de la atención en salud sobre todos de 0 a
15 años y mujeres jóvenes.
Lograr el incrementar la cantidad de alumnos en todos los
niveles educativos.
Se observa que la
política sectorial está dirigida a lograr
equidad en la distribución del ingreso.
Cumple así con la
política objetivo.
Políticas instrumentales que apoyen el logro de estos objetivos sectoriales,
serían diseñadas conforme se muestra en el esquema siguiente:
• Política fiscal
• Política monetaria
Políticas instrumentos
• Política de comercio
exterior
• Política
presupuestaria
Conceptos del Presupuesto General de la República
• La política fiscal, identificada co-
mo los impuestos, deberá apoyar
la distribución del ingreso teniendo impuestos progresivos y no regresivos.
• La política monetaria, implementará tasas de interés bajas que estimulen la producción, así como
mantener tasa de cambio real.
• La política exterior, buscará cómo
la apertura comercial no destruya
los esfuerzos de los productores nacionales.
• La política del gasto del presupuesto, deberá servir para distribuir la
riqueza en salud, educación, y
otros servicios públicos.
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I.3. Intereses de la sociedad civil
Dada la importancia del proceso presupuestario para el bienestar y desarrollo de la sociedad, no es conveniente dejarlo sólo en manos de los gobiernos.
Es indispensable que la sociedad civil se involucre de manera activa y participe en la definición de los objetivos, metas y en la evaluación para medir su
eficiencia.
Todos los estratos de la sociedad civil deberían estar involucrados en esta
tarea: los ONG, las asociaciones de obreros y patrones, de campesinos, de
comerciantes, de micros, pequeños y medianos empresarios, de estudiantes
y los medios de comunicación. A todos les corresponde velar por el derecho
de los ciudadanos a estar informados sobre cómo, cuándo y en qué gasta el
gobierno los recursos públicos.
Las acciones del Gobierno están siempre influidas por las relaciones de poder. El poder de negociación entre las asociaciones no es igual, por ello unas
organizaciones influyen más que otras, como la de los grandes empresarios
agrupados en el Consejo Superior de la Empresa Privada (COSEP), es mucho más fuerte que la de los pequeños y medianos productores industriales
agrupados en la Cámara Nicaragüense de la Pequeña Industria, (CONAPI);
o la de los agrupados en la Central de Cooperativas de la Metal Mecánica de
Nicaragua (CECOOPEMENIC) o los trabajadores del Frente Nacional de
los Trabajadores (FNT), aunque si se juntaran podrían constituirse en un
fuerte grupo de poder.
La Coordinadora Civil como agrupación de ONGs y otros movimientos
sociales que realizan diferentes tipos de labores de apoyo a la población, en
los últimos tres años han realizado un trabajo de incidencia hacia las políticas económicas, cuyos resultados han sido de poca influencia en la toma de
decisiones por parte del Estado, pero lo importante es haber demostrado en
varias ocasiones capacidad de elaboración, de análisis y propuestas concretas, sobre los problemas más sentidos por la ciudadanía.
La sociedad civil tiene el derecho de conocer lo que se decide y realiza durante todo el proceso de presupuestario. Aunque el Gobierno —casi de forma
generalizada— ha mantenido la formulación del presupuesto como un trabajo exclusivo que en determinadas circunstancias parece el secreto de Estado más bien guardado, situación que se ha venido modificando y en especial
por la incidencia de la Coordinadora Civil y las actividades del Consejo
Nacional de Planificación Económica y Social (CONPES).
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Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
Para realizar acciones de incidencia que logren cambios beneficiosos hacia
los sectores más vulnerables, la sociedad civil organizada debe reconocer la
importancia de las políticas económicas, macroeconómicas y sectoriales que
se pondrán en práctica con el PGR, la forma de obtención de los ingresos
para cubrir los gastos, y cómo se van a presupuestar los gastos, en especial los
gastos sociales y los que financian las actividades productivas.
1. Capitulo II. De las Finanzas Públicas. Artículo 112: La Ley de Presupuesto General de
la República tiene vigencia anual y su objeto es regular los ingresos y egresos ordinarios y extraordinarios de la administración pública. La ley determinará los límites de
gastos de los órganos del Estado y deberá mostrar las distintas fuentes y destinos de
todos los ingresos y egresos, los que serán concordantes entre sí. La Asamblea Nacional podrá modificar el proyecto de presupuesto enviado por el Presidente de la República, pero no puede crear ningún gasto extraordinario sino por ley mediante creación
y fijación, al mismo tiempo de los recursos para financiarlos. La Ley de Régimen
Presupuestario regulará esta materia. Toda modificación al PGR que suponga aumento o disminución de los créditos, disminución de los ingresos o transferencias entre
distintas instituciones, requerirá de la aprobación de la Asamblea Nacional. La ley
anual de presupuesto no puede crear tributos.
Artículo 113: Corresponde al Presidente de la República la formulación del Proyecto
de Ley Anual de Presupuesto, el que se deberá someter para su discusión y aprobación
a la Asamblea Nacional, de acuerdo con la ley de la materia. El Proyecto anual del
Presupuesto deberá contener, para información de la Asamblea Nacional, los presupuestos de los entes autónomos y gubernamentales y de las empresas del Estado.
Artículo 114: Corresponde exclusivamente y de forma indelegable a la Asamblea Nacional la potestad para crear, aprobar, modificar o suprimir tributos. El sistema tributario debe tomar en consideración la distribución de la riqueza y de las rentas. Se
prohibe los tributos o impuestos de carácter confiscatorio. Estarán exentos del pago
de toda clase de impuestos los medicamentos, vacunas y sueros de consumo humano,
órtesis y prótesis; lo mismo que los insumos y materia prima necesarios para la elaboración de esos productos, de conformidad con la clasificación y procedimientos que se
establezcan.
Conceptos del Presupuesto General de la República
15
II. Organización estatal para el proceso presupuestario
El PGR tiene como soporte la organización del Estado. Esta organización
está normada por la Ley 290, la cual tiene por objeto determinar la organización, competencia y procedimientos del Poder Ejecutivo. A continuación se
muestran las determinaciones organizativas que dicta esta ley, cuyos contenidos están estrechamente ligados con el proceso de formulación, ejecución
y evaluación del presupuesto.
II.1. Organización en el Poder Ejecutivo
Ejercicio del Poder Ejecutivo: El Poder Ejecutivo lo ejerce el Presidente de la
República quien es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Jefe Supremo de Ejército de Nicaragua.
Integración del Poder Ejecutivo: El Poder Ejecutivo está integrado por el
Presidente de la República, el Vicepresidente de la República, Ministerios de
Estados, Entes gubernamentales, Bancos y Empresas Estatales y para el mejor cumplimiento de sus funciones pueden organizarse de forma descentralizada o desconcentrada.1
II.2. Organización en el Gobierno Central
Autoridad Administrativa Superior: La autoridad administrativa superior
del Poder Ejecutivo es el Presidente de la República, el que actuará en Consejo de Ministros en los casos que señale la Constitución Política.
Gabinetes: El Presidente de la República creará Gabinete pleno o Gabinetes
sectoriales, y mediante decreto determinará su número, organización y funcionamiento. Este Gabinete tendrá como finalidad la coordinación del diseño y gestión de acciones y políticas, así como la discusión y formulación de
propuestas que involucren a más de un Ministerio.
Consejo de Ministros: Estará integrado por el Presidente de la República, el
Vicepresidente y los Ministros de Estados. El Presidente de la República
reglamentará su funcionamiento, conforme lo establecido en el Artículo 150,
numeral 10, de la Constitución Política.2
16
Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
Consejo Nacional de Planificación Económica y Social (CONPES): es un
órgano de apoyo del Presidente de la República para dirigir la política económica y social del país. En el Consejo estarán representadas las organizaciones empresariales, laborales, cooperativas, comunitarias y otras que determine el Presidente de la República, quien reglamentará su funcionamiento,
conforme lo establecido en el Artículo 150, numeral 10, de la Constitución
Política.
Secretarías: El Presidente de la República podrá crear mediante decretos, las
Secretarías que estime conveniente para el mejor desarrollo de su Gobierno
y determinará la organización y funcionamiento de ellas. Los titulares y funcionarios de estas Secretarías tendrán el rango que el Presidente les confiera.
Una de las Secretarias de la Presidencia será la instancia responsable de establecer la relación de coordinación entre los Consejos Regionales Autónomos
de la Costa Atlántica y los distintos Ministerio de Estado, mandatados en el
Artículo 8, numeral 2 de la Ley 28, Estatuto de Autonomía de las Regiones de
la Costa Atlántica Nicaragüense.
II.3. Organización y competencia ministerial
La actual Ley 290 indica que los ministerios y entes descentralizados son los
que a continuación se exponen.
II.3.1. Los Ministerios de Estado
Los Ministerios del Estado actualmente son doce:
1. Ministerio de Gobernación
2. Ministerio de Relaciones Exteriores
3. Ministerio de Defensa
4. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
5. Ministerio de Fomento, Industria y Comercio
6. Ministerio de Educación, Cultura y Deportes
7. Ministerio Agropecuario y Forestal
8. Ministerio de Transporte e Infraestructura
Organización estatal para el proceso presupuestario
17
9. Ministerio de Salud
1O. Ministerio del Trabajo
11. Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales
12. Ministerio de la Familia
II.3.2. Los Entes descentralizados
Los Entes descentralizados son 23 en total, los cuales son rectorados por
diferentes Ministerios como se indica en el cuadro siguiente:
Entes descentralizados
Rectorado por
1. Banco Central de Nicaragua:
2. Financiera Nicaragüense de Inversiones
3. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
4. Fondo de Inversión Social de Emergencia
5. Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales
6. Instituto Nicaragüense de Energía
7. Instituto Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados
8. Instituto Nicaragüense de Telecomunicaciones y Correos
9. Instituto Nicaragüense de Seguridad Social
10. Instituto Nicaragüense de Seguros y Reaseguros
11. Procuraduría General de Justicia
12. Instituto de Desarrollo Rural
13. Instituto de Vivienda Urbana y Rural
14. Instituto de Seguridad Social y Desarrollo Humano
del Ministerio de Gobernación
15. Instituto Nicaragüense de Apoyo a la Pequeña y Mediana
Empresa
Presidencia de la República
Ministerio de Gobernación
16. Instituto Nicaragüense de Turismo
Ministerio de Fomento,
Industria y Comercio
17. Instituto Nicaragüense de Cultura
18. Instituto Nicaragüense de la Juventud y del Deporte
Ministerio de Educación,
Cultura y Deportes
20. Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria
21. Instituto Nacional Forestal
Ministerio Agropecuario y
Forestal
22. Instituto Nacional Tecnológico
Ministerio del Trabajo
23. Instituto Nicaragüense de la Mujer
Ministerio de la Familia
18
Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
Las funciones de los Entes descentralizados se encuentran establecidas en sus
leyes orgánicas y en las modificaciones que se originan de la Ley 290.
Los Bancos e Instituciones Financieras del Estado y otras Entidades empresariales del Estado, están regulados por su propio régimen jurídico.
II.4. Tipo de políticas que dictan los Ministerios
Según la Ley 290 actualmente los Ministerios dictan las siguientes políticas:
Ministerios
Tipo de política que diseña
1. Ministerio de
Gobernación
• Ninguna.
2. Ministerio de
Relaciones Exteriores
• Formular, proponer y ejecutar la política exterior del Estado.
3. Ministerio de Defensa
• Dirigir la elaboración de las políticas y planes referidos a la defensa de la
soberanía, la independencia y la integridad territorial nacional, y dentro
de estas atribuciones, participar, coordinar y aprobar los planes y
acciones del Ejército de Nicaragua.
4. Ministerio de Hacienda • Definir, supervisar y controlar la política tributaria. Formular y proponer
y Crédito Público
el anteproyecto de Ley de PGR al Presidente de la República.
• Conformar el balance fiscal. Coordinar y dirigir la ejecución y control del
público. Administrar el Registro de Inversiones Públicas del Estado
(RIPE).
5. Ministerio de Fomento, • Formular las políticas de fomento y promoción del uso de los recursos
Industria y Comercio
naturales, en coordinación con los organismos del ámbito y con las
organizaciones sociales.
6. Ministerio de
Educación, Cultura y
Deportes
• Proponer la política, planes y programas de educación nacional; dirigir y
administrar su ejecución, exceptuando la Educación Superior.
• Formular y proponer la política, planes y programas de infraestructura y
equipamiento escolar del subsistema de educación pública.
• Formular, promover, fomentar y ejecutar programas, proyectos y política
en áreas que garanticen la participación y desarrollo integral de los
jóvenes.
7. Ministerio
Agropecuario y Forestal
• Formular políticas, planes y estrategias de desarrollo agropecuario y
forestal.
• Formular y proponer la política de distribución, propiedad de las sierras
rurales del Estado.
Organización estatal para el proceso presupuestario
19
Ministerios
8. Ministerio de
Transporte e
Infraestructura
Tipo de política que diseña
• Organizar y dirigir la ejecución de la política sectorial y coordinar la
planificación indicativa con el Ministerio de Gobernación y los
municipios en los sectores de tránsito y transporte, así como en
infraestructura de transporte. Con el Ministerio de la Familia y
organismos correspondientes lo relativo a los sectores de vivienda,
asentamientos humanos.
• Formular y establecer las políticas tarifarías de transporte público y dictar
las tarifas pertinentes, en el ámbito de su competencia.
9. Ministerio de Salud
• Coordinar y dirigir la ejecución de la política de salud del Estado en
materia de promoción, protección, recuperación y rehabilitación de la
salud. Formular políticas, planificar acciones, regular, dictar normas
supervisar la producción, importación, exportación, siembra
industrialización, tráfico, almacenamiento de sustancias estupefacientes y
psicotrópicas y las sustancias precursoras.
10. Ministerio del Trabajo
• Proponer al Presidente de la República, coordinar y ejecutar la política
del Estado en materia laboral, de cooperativas, de empleos, salarios, de
higiene y seguridad ocupacional y de capacitación de fuerza de trabajo.
• Formular la política de formación técnica y capacitación continua a la
fuerza laboral.
• En coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
formular y proponer políticas y normas sobre ocupación y
remuneración para la formación de un sistema de servicio civil.
11. Ministerio del
Ambiente y de los
Recursos Naturales
• Formular, proponer y dirigir las políticas nacionales del ambiente y en
coordinación con los Ministerios sectoriales respectivos, el uso sostenible
de los recursos naturales.
• Coordinar con el Ministerio Agropecuario y Forestal la planificación
sectorial y las políticas de uso sostenible de los suelos agrícolas,
ganaderos y forestales en todo el territorio nacional.
• Coordinar con el Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)
la planificación sectorial y las políticas de uso sostenible de los recursos
naturales del Estado, los que incluyen: minas y canteras; hidrocarburos y
geotermia; las tierras estatales y los bosques en ellas, los recursos
pesqueros y agrícolas y las aguas.
12. Ministerio de la
Familia
• Proponer y ejecutar políticas que ayuden a resolver en forma integral la
situación de la niñez desvalida y abandonada.
• Proponer y ejecutar políticas para la formación integral del joven, que
promuevan actitudes y valores que les permitan comprender y vivir la
sexualidad con dignidad humana, educándolos a la vez para ejercer una
maternidad y paternidad responsable.
20
Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
Ministerios
Tipo de política que diseña
12. Ministerio de la
Familia
• Proponer y ejecutar políticas y acciones para facilitar a las parejas en
unión de hecho estable, formalizar su relación por medio del
matrimonio.
• Formular, promover, coordinar, ejecutar y evaluar políticas, planes,
programas y proyectos que garanticen la participación de la mujer en el
proceso de desarrollo, asegurando su presencia activa en las etapas de
elaboración, implementación y evaluación.
• Formular y proponer orientaciones para eliminar los elementos
discriminatorios de las políticas y el desarrollo de una estrategia de
información y comunicación social en apoyo a la mujer.
II.5. Organización de las instituciones para la presupuestación
Dentro de la estructura administrativa estatal se encuentran las instancias
que se ocupan exclusivamente de la formulación, ejecución y evaluación del
presupuesto. Así, cada Ministerio y Entes descentralizados contemplan dentro de sus organigramas, unidades especializadas para realizar estas tareas.
II.5.1. Las instituciones en la formulación del presupuesto
En el proceso presupuestario participan todos los poderes del Estado: el Legislativo, el Judicial, el Ejecutivo y el Electoral; pero son dos, el Legislativo y
Ejecutivo, los que realizan las tareas de conducción. El Ejecutivo rectorando
el proceso y el Legislativo aprobando el Presupuesto.
Los organismos encargados de la formulación del presupuesto tienen instancias especializadas dentro de sus organigramas que los capacita para realizar
dicha tarea, como se muestra en el esquema siguiente:
En los organismos, Ministerios, Entes descentralizados, existen tres clases
de instancias encargadas de la actividad presupuestaria:
A. Unidad Ejecutora de Programa (UEP)
B. Unidad de Planificación (DAF)
C. Comité del Presupuesto
En el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las actividades presupuestarias se realizan principalmente en dos instancias:
Organización estatal para el proceso presupuestario
21
D. Dirección General de Presupuesto
E. Dirección Superior
En la Presidencia de la República, el encargado de la labor presupuestaria es:
F. Gabinete económico
La Formulación, Seguimiento y Evaluación del Presupuesto descansan sobre
la organización institucional que se muestra en el esquema siguiente, donde
también se indica el flujo de actividad que conlleva la formulación presupuestaria.
En los Organismos: Ministerios,
Entes descentralizados
Unidad
Ejecutora de
Programa (UEP)
A
Unidad de
Planificación
(DAF)
B
Definición de
metas y
financiamiento
(5)
Definición de
prioridades
y política
institucional
(4)
Anteproyecto
al nivel de
Programa y
Proyectos
(6)
Examinar y
consolidar en el
nivel institucional
el anteproyecto
(7)
Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
Comité del
Presupuesto
C
22
Dirección
General de
Presupuesto
D
Dirección
Superior
Gabinete
Económico
E
F
Remite Políticas
Presupuestarias
y directrices
financieras
(3)
Aprueba
políticas
Presupuestaria
y Directrices
Financieras
(2)
Políticas
Macrofiscales
(1)
Revisión y
discusión
Resp. UEP
(8)
Anteproyecto
de cada
Organismo
Aprobado
(9)
Presidencia de
la República
Revisión y
análisis de los
anteproyectos
(12)
Anteproyectos
de cada
organismo
recibidos
(10)
Primera versión
global del
Presupuesto
Global
(13)
Análisis y
aprobación en
Gabinete
Económico
(16)
Análisis de
Anteproyectos
Recibidos
(11)
Discusión con
Autoridades de
organismos
(14)
Preparación
Proyecto Ley
Presupuesto
(17)
Nueva
versión
institucional
y Global
(15)
Remisión del
Presupuesto a
la Asamblea
Nacional
(18)
Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
II.5.2. Las instituciones en la aprobación del presupuesto
Para el proceso de aprobación interviene tanto el Ejecutivo como el Legislativo, con las siguientes instancias:
En el Poder Ejecutivo:
Ø Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Ø Presidencia de la República
En el Poder Legislativo:
Ø Primera Secretaría de la Asamblea nacional
Ø Junta Directiva de la Asamblea Nacional
Ø Comisión Económica de la Asamblea
El siguiente esquema muestra el flujo de actividades con las instancias y acciones que cada una desarrolla en el proceso de aprobación del presupuesto.
Flujo de la aprobación del presupuesto
Poder Ejecutivo
Ministerio de Hacienda y Crédito
Público: Elaboración del Proyecto de
Presupuesto
(1)
Poder Legislativo
Primera Secretaría de la Asamblea
Nacional
(3)
Junta Directiva de la Asamblea
Nacional
(4)
Presentación en Plenario
(5)
Presidencia de la República
(2)
Sanción
(9)
Promulgación
(10)
Comisión Económica
(Dictamina el Proyecto)
(6)
Aprobación en el Plenario
(7)
Firma del Presidente y Secretario
de la Asamblea Nacional
(8)
Organización estatal para el proceso presupuestario
23
II.6. Intereses de la sociedad civil
El conocimiento sobre la organización del Estado y la forma cómo ésta se
dispone alrededor del ejercicio presupuestario cada año, es de gran importancia para los organismos de la sociedad civil en cuanto permite identificar
las diferentes instancias donde podrán efectuar sus gestiones e incidencias
para lograr los cambios que deseen realizar en el PGR.
Con este conocimiento podrán, además, identificar nombres de los titulares
de cada Ministerio e instancia dentro del mismo, lo que facilita su labor de
incidencia. Los organismos que trabajan para el sector educación, salud, medio
ambiente, etc., conocerán de antemano las instancias que están realizando
los cálculos del presupuesto y podrá dirigirse con mayor propiedad o citarlos
en sus solicitudes.
En los capítulos siguientes se informarán las fechas en que se realiza cada
acción presupuestaria, nombrándose también las instancias organizativas
encargadas de efectuar dichas acciones.
1. Centralización Administrativa, es una forma de organización administrativa integrada en un régimen jerarquizado, en donde los órganos se estructuran unos respecto a
otros, de arriba hacia abajo, formando una unidad que se logra y se mantiene en
virtud de las determinaciones del Presidente de la República. Los Ministerios de Estado son entes centralizados, no tienen autonomía de ningún tipo, patrimonio ni personalidad jurídica propia.
Desconcentración Administrativa, es una forma de organización administrativa en la
cual un órgano centralizado confiere autonomía técnica a un órgano de su dependencia para que ejerza una competencia limitada a cierta materia o territorio. El ente
gubernamental que tiene administración desconcentrada no tiene patrimonio propio
ni personalidad jurídica, su estatus legal y presupuesto devienen del Ministerio al que
están vinculados jerárquicamente.
Descentralización Administrativa, es una forma de organización administrativa en la
cual se confiere a través de una ley a un órgano, autonomía técnica y administrativa
pare ejercer determinada competencia administrativa. Se le otorga patrimonio propio
y personalidad jurídica, existiendo control o tutela del Presidente de la República o
del Ministerio al que estén vinculados. El Director del ente es nombrado por el Presidente de la República o por la autoridad establecida de acuerdo a su Ley Creadora.
Rectoría Sectorial, es el vínculo del órgano de administración centralizada con los
entes de administración desconcentradas o descentralizadas; y se ejerce por medio de
instrucciones y direcciones sobre las actividades que éstos deben realizar de acuerdo a
las estrategias y políticas del sector. Los entes gubernamentales proponen sus planes,
programas, inversiones y presupuestos al Ministerio correspondiente o al Presidente
de la República en su caso.
24
Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
Coordinación armónica: El Poder Ejecutivo como parte integrante del Estado actuará armónicamente coordinado con los demás Poderes del Estado, con los Gobiernos
Regionales de las Regiones Autónomas y los Gobiernos Municipales, todo de acuerdo
a la Constitución Política y las leyes.
2. Artículo 150. Son atribuciones del Presidente de la República, las siguientes:
1. Cumplir la Constitución Política y las leyes, y hacer que los funcionarios bajo su
dependencia también las cumplan.
2. Representar a la Nación.
3. Ejercer la facultad de iniciación de la ley de derecho al veto, conforme se establece
en la presente Constitución.
4. Dictar decretos ejecutivos en materia administrativa.
5. Elaborar el proyecto de Ley del Presupuesto General de la República y presentarlo
a consideración de la Asamblea Nacional para su aprobación, y sancionarlo y publicarlo una vez aprobado.
6. Nombrar y remover a los ministros y viceministros de Estado, presidentes o directores de entes autónomos y gubernamentales, jefes de misiones diplomáticas y demás
funcionarios, cuyo nombramiento o remoción no está determinado por otro modo
en la Constitución y en las leyes.
7. Solicitar al Presidente de la Asamblea Nacional la convocatoria de sesiones extraordinarias durante el período de receso de la Asamblea Nacional para legislar sobre
asuntos de urgencia.
8. Dirigir las relaciones internacionales de la República. Negociar, celebrar y firmar
los tratados, convenios o acuerdos y demás instrumentos que establece el inciso 12 del
artículo 138 de la Constitución Política, para ser aprobada por la Asamblea Nacional.
9. Decretar y poner en vigencia la suspensión de derechos y garantías en los casos
previstos por esta Constitución Política, enviar el decreto correspondiente a la Asamblea Nacional en un plazo no mayor de setenta y dos horas para su aprobación, modificación rechazo.
10. Reglamentar las leyes que lo requieran, en un plazo no mayor de sesenta días.
11. Otorgar órdenes honoríficas y condecoraciones de carácter nacional.
12. Organizar y dirigir el gobierno.
13. Definir la economía del país, determinando la política y el programa económico
social. Crear el Consejo Nacional de Planificación Económica y Social que le sirva de
apoyo para dirigir la política económica y social del país. En el Consejo estarán representados las organizaciones empresariales, laborales, cooperativas, comunitarias y otras
que determine el Presidente de la República.
14. Proponer a la Asamblea Nacional, listas de candidatos para la elección de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Supremo Electoral, del Contralor
y Subcontralor General de la República, y del Superintendente y Vicesuperintendente
de Bancos y otras Instituciones Financieras.
15. Presentar a la Asamblea nacional, personalmente o por medio del Vicepresidente,
el informe anual y otros informes y mensajes especiales.
16. Proporciona a los funcionarios del Poder Judicial el apoyo necesario para hacer
efectivas sus providencias sin demora alguna.
17. Las demás que le confieren esta Constitución y las leyes.
Organización estatal para el proceso presupuestario
25
III. Proceso de Formulación del Presupuesto
El presupuesto es un proceso con tres fases muy definidas que son: la formulación; la ejecución; seguimiento y evaluación. En este capítulo se abordará
el proceso de Formulación presupuestaria.
Dentro del Estado existe el Sistema Integrado de Gestión Financiera, Administrativa y Auditoría (SIGFA) manejado por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público (MFCP). Este sistema reúne una serie de manuales y normas técnicas que le permiten al Ministerio realizar el trabajo presupuestario,
administrativo y de auditoría.
Entre éstos está el Manual de Formulación Presupuestaria, el cual integra el
conjunto de material técnico que orienta las etapas de planificación de los
presupuestos públicos de los organismos gubernamentales. En este Manual
se analizan los conceptos básicos, etapas, procesos y elementos técnicos que
regulan cada año. La tarea a cargo de los organismos que conforman el Gobierno Central y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que lo conduce, que culmina con la Ley del Presupuesto General de la República.
Los artículos de la Constitución Política antes citados, la Ley 51 en su Capítulo III. Formulación del Presupuesto que abarca los artículos del 13 al 23; la
Ley 290 antes descrita y apoyados por el Manual de Formulación del Presupuesto, forman el marco jurídico y metodológico de la formulación del PGR.
La Formulación del presupuesto es la primera etapa del proceso presupuestario, que se impulsa anualmente en los organismos objetos de presupuestación. Se analiza, discute y aprueba al nivel del Poder Ejecutivo y de la Asamblea Nacional hasta la sanción y promulgación de la Ley General del PGR.
La formulación se deriva de los Planes de inversión y de Gestión de mediano
plazo de cada organismo en el marco de las políticas económicas, fiscales y
globales del Gobierno.
El proceso presupuestario en sus tres fases: Formulación, Ejecución y Evaluación, se realiza del 1ro. de abril al 31 de marzo del siguiente año. La fase
de Formulación inicia el 1ro. de abril y concluye el 31 de diciembre y se
concibe compuesto por procesos distintos que tienen tres etapas definidas:
1. Etapa de Formulación
2. Etapa de Discusión
3. Etapa de Aprobación
26
Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
III.1. Etapa de Formulación
Es la etapa de programación de la formulación presupuestaria en los organismos en el nivel institucional y programático; y en el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público en el nivel global y sectorial.
En el trabajo de planificación de mediano plazo los organismos son orientados técnicamente por la Dirección General de Presupuesto y los responsables del Sistema Nacional de Inversión Pública.
En la etapa de formulación del presupuesto se realizan acciones paralelas y
secuenciales. En total estas acciones son 15, y se efectúan en cuatro fechas
programadas:
1. Del 1ro. de abril al 30 de junio de cada año.
2. Del 1ro. de mayo al 30 de junio de cada año.
3. Del 1ro. de junio al 15 de julio de cada año.
4. Del 15 de julio al 20 de agosto de cada año.
Una secuencia gráfica que combina las fechas, acciones y responsables de
estas acciones, es la que se muestra a continuación.
III.1.1. Fecha 1: Del 1ro. de abril al 30 de junio de cada año
Acciones
Responsable
Ø
1. Elaboran las directrices que servirán de base a los
organismos que están sujetos al PGR. Estas directrices son de dos tipos: las políticas y la cantidad
general de impuestos que se calcula van a obtener
para ese período presupuestal.
Proceso de Formulación del Presupuesto
Ministerio de
Hacienda y Crédito
Público
Ø Banco Central
de Nicaragua
Ø Ministerio de
Fomento, Industria y
Comercio
Ø Presidencia de la
República
27
III. 1.2. Fecha 2: Del 1ro. de mayo al 30 de junio de cada año
Acciones
Responsable
2. Ajustan sus objetivos de gestión y de cambios
organizativos; realizan proyección para el año siguiente, pero también la perspectiva de tres años.
Luego definen esas proyecciones en: Programas,
Proyectos y Actividades.
Unidades Ejecutoras
de Programas/DAF
3. Hacen revisión preliminar de la red programática
del organismo.
4. Discuten y analizan las proyecciones en el marco de
los objetivos y prioridades con varios escenarios de
gestión que les han dado las máximas autoridades
de su organismo.
Unidades Ejecutoras
de Programas/DAF
III.1.3. Fecha 3: Del 1ro. de junio al 15 de julio de cada año
Acciones
28
Responsable
5. Definen sus prioridades y políticas institucionales.
Autoridad Superior
del Organismo
6. Definen las políticas presupuestarias y directrices
financieras para el año siguiente.
Ministerio de
Hacienda y Crédito
Público/Gabinete
Económico/Presidencia
de la República
7. Comunican a las máximas autoridades de los organismos de las políticas y directrices definidas en el
punto 6, para que les sirvan de base para la formulación de sus anteproyectos de presupuesto.
Ministerio de
Hacienda y Crédito
Público/Dirección
General de Presupuesto
Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
Acciones
Responsable
8. Analizan sus políticas y metas definidas en el punto 2 para el mediano plazo, a fin de fijar políticas
presupuestarias concretas que sean consistentes con
el punto 7.
Autoridad Superior del
Organismo
9. Definen y cuantifican el financiamiento del presupuesto incluyendo todas las fuentes. Establecen
prioridades con respecto a los servicios, en el contexto de las directrices globales.
Autoridad Superior del
Organismo/
Direcciones de
Planificación/DAF
10. Definen cantidad y calidad de las metas de bienes
y servicios y los insumos que se requieren para su
realización.
Unidades Ejecutoras de
Programa
III.1.4. Fecha 4: Del 15 de julio al 20 de agosto de cada año
Acciones
11. Aplican la estimación de precios a la demanda de
insumos reales para la prestación de los servicios
que les corresponden, para definir los créditos presupuestarios requeridos. En esta tarea se trabajan
varias opciones de relación de recursos financieros
vs. metas, para ser utilización en la decisión de las
autoridades del Programa, bajo el criterio de cos-
12. Consolidan y verifican la coherencia de los objetivos y metas del programa en cada una de las alternativas propuestas.
Proceso de Formulación del Presupuesto
Responsable
Unidades Ejecutoras de
Proyectos y/o
Actividades
Unidades Ejecutoras de
Programa
29
Acciones
Responsable
13. Consolidan todos los programas en el nivel
institucional y verifican la coherencia con los objetivos y metas del programa de cada una de las
opciones calculadas.
DAF
14. Discuten con los directores de programas de la
DAF y de Planificación, y aprueban el anteproyecto de presupuesto del organismo.
15. Remite al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el anteproyecto de Presupuesto. Cuando el
anteproyecto sobrepasa las directrices gubernamentales definidas en el punto 6, anexará la explicación de ese exceso indicando prioridades.
Autoridad Superior del
Organismo
En esta primera etapa de la fase de formulación, queda terminado el Anteproyecto de Presupuesto de cada organismo para ser enviado al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
Es importante destacar que son los organismos los que contabilizan sus políticas sectoriales, así el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes cuantifica su política en cada uno de los números que conforman su presupuesto.
Lo mismo sucede con el Ministerio de Salud, el Ministerio de Fomento,
Industria y Comercio, etc.
También debe subrayarse que el proceso de elaboración se pone en marcha
con la carta que envía el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con las
directrices de políticas macroeconómicas y montos de los ingresos a recaudar. O sea, que los diferentes organismos a presupuestarse tienen delimitada
una política y un monto de ingresos determinados, los cuales solamente
deberán ajustar a sus prioridades.
30
Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
III.2. Etapa de Discusión
En esta etapa se realizan análisis entre los Organismos y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público para la definición de alternativas, con el Gabinete Económico y la Presidencia para decisiones finales antes de enviar el
Proyecto de Ley a la Asamblea Nacional.
La realización de esta etapa se logra en una sola fecha:
5. Del 20 de agosto al 17 de septiembre de cada año.
Una secuencia gráfica que combina las fechas, acciones y responsables de
estas acciones, se muestra a continuación:
III.2.1. Fecha 5: Del 20 de agosto al 17 de septiembre de cada año
Acciones
Responsable
16. Verifica que los anteproyectos estén estructurados
de acuerdo a los siguientes aspectos:
a) Cumplimiento de las políticas presupuestarias
definidas.
b) Técnica y financieramente sustentados.
c) Coherencia entre las políticas y objetivos
institucionales y sectoriales, y con respecto
a la producción de bienes y servicios.
Elabora con los proyectos de los organismos una
primera versión global del Proyecto de PGR identificando las inconsistencias y eventuales opciones.
17. Reuniones de discusión y análisis de los anteproyectos de presupuesto con las autoridades de cada
organismo.
Proceso de Formulación del Presupuesto
Ministerio de
Hacienda y Crédito
Público/Dirección
General de Presupuesto
Ministerio de
Hacienda y Crédito
Público/Autoridades de
los Organismos
31
Acciones
Responsable
18. Elabora la segunda estructura global del Proyecto
de PGR basada en los consensos y diferencias derivadas de las reuniones indicadas en el punto anterior. Esta nueva versión se presenta para resolución del Gabinete Económico de la Presidencia
de la República.
Ministerio de
Hacienda y Crédito
Público/Dirección
General de Presupuesto
En esta segunda etapa se elabora por parte del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público la primera versión del Proyecto de PGR, consolidando todos los Proyectos de Presupuesto de los organismos estatales. Este es discutido con cada organismo para luego elaborar la segunda versión del Presupuesto global. Después es remitido para su consideración al Gabinete Económico y a la Presidencia de la República.
III.3. Etapa de Aprobación
La aprobación la efectúa la Asamblea Nacional; y la ulterior promulgación y
publicación de la Ley anual respectiva, es responsabilidad del Poder Ejecutivo .
Esta tercera etapa de la fase de Formulación del presupuesto, se realiza en
tres fechas diferente con cinco acciones.
6. Del 17 de septiembre al 10 de octubre de cada año.
7. Del 10 al 15 de octubre de cada año.
8. Del 16 de octubre al 31 de diciembre de cada año.
Una secuencia gráfica que combina las fechas, acciones y responsables de
estas acciones, es la que se muestra a continuación:
32
Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
III.3.1. Fecha 6: Del 17 de septiembre al 10 de octubre de cada año
Acciones
Responsable
19. Discusión y aprobación del Proyecto de Presupuesto General e Institucional a nivel del Gabinete Económico y del Presidente de la República.
Gabinete Económico
y Presidencia de la
República
20. Ajustes finales resultantes de las decisiones de la
Presidencia de la República y elaboración del Proyecto de Ley de PGR, con sus documentos de soporte.
Ministerio de
Hacienda y Crédito
Público/Dirección
General de Presupuesto
III. 3.2. Fecha 7: Del 10 al 15 de octubre de cada año
Acciones
21. Preparación final y remisión del Proyecto de Ley
de Presupuesto a la Asamblea Nacional.
Responsable
Presidencia de la
República
III. 3.3. Fecha 8: Del 16 de octubre al 31 de diciembre de cada año
Acciones
Responsable
22. Prepara dictamen, discute y aprueba la Ley de PGR
y la remite a la Presidencia para su sanción.
Asamblea Nacional
23. Sanciona y promulga la Ley Anual de Presupuesto
para el ejercicio siguiente.
Presidencia de la
República
Proceso de Formulación del Presupuesto
33
En esta tercera etapa, el PGR es discutido y aprobado por el Gabinete Económico y por la Presidencia de la República, la que lo envía nuevamente al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que realice los ajustes finales
y lo remita con sus documentos soportes a la Asamblea Nacional.
La Asamblea Nacional prepara dictamen, discute y aprueba la Ley del PGR;
lo envía a la Presidencia, la que sanciona y promulga la Ley Anual de PGR
para el siguiente año.
III.4. Intereses de la sociedad civil
En la fase de elaboración del PGR, la sociedad civil puede hacer sentir su
presencia con mucha propiedad haciendo propuestas concretas, por medio
de comisiones organizadas para incidir en cada etapa de la formulación del
presupuesto.
Es en estas fechas donde se estructura el Presupuesto de Gastos del país, por
tanto, es indispensable la participación de la ciudadanía; primero demandando que este proceso sea realmente un proceso público, que sea conocido
por toda la sociedad; y, en segundo lugar, que sea un proceso consensuado
con todos los sectores afectados por este presupuesto.
Por lo general este proceso se lleva a cabo a puerta cerrada y sólo al final,
cuando el presupuesto pasa a la discusión en el Gabinete Económico y la
Presidencia, se da a conocer en el CONPES y ni siquiera se coloca en la
página Web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Un aspecto importante a manejar son las restricciones legales que tiene el
Presupuesto de Gasto, que dejan poco margen para hacer modificaciones en
el mismo, entre las cuales están: el pago a la deuda al que se le debe asignar su
respectivo pago de intereses y amortización —por ejemplo, para el 2001 este
pago representó el 19.84 por ciento del gasto total—, los compromisos contraídos con los organismos multilaterales como el BID, FMI y BM. Todos
estos aspectos son necesarios tomarlos en consideración. Se puede lograr una
nueva distribución de los gastos en los sectores, en los salarios, en las priorizaciones de los proyectos, etc., pero dependerá de las restricciones del gasto
público en ese período, y de la capacidad de persuasión que tenga la sociedad
civil.
34
Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
Para realizar este trabajo es necesario crear mecanismos tanto dentro de las
estructuras estatales como en la sociedad civil organizada, le corresponde a
esta última impulsar esos mecanismos.
Mecanismo estatal
En las estructuras estatales se podrían crear comisiones o mesas de trabajo
sectoriales, donde se discuta todo el proceso de formulación del presupuesto
con presencia activa de la sociedad civil hasta lograr un consenso entre las
partes. Esto permitiría que el Estado cumpla con el mandato constitucional
de hacer del presupuesto un documento público, pero, además, consensuado
con la sociedad civil para estar a la altura de la modernización en la conducción del Estado en cuanto a participación ciudadana.
Mecanismos en la sociedad civil
Los mecanismos que podría utilizar la sociedad civil para realizar el trabajo
de incidencia en la fase de elaboración, son la formación de comisiones especializadas en cada una de las etapas de la elaboración del presupuesto:
En la primera etapa de la formulación se debería incidir en la propuesta de política que emite el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que sirve como
directriz para la formulación del presupuesto. Para ello sería conveniente
conformar una comisión de políticas. Dicha comisión debería hacer su propuesta y trabajar con la incidencia entre el 1ro. de abril y el 30 de junio.
Desde ese momento se están determinando los montos y prioridades de gastos, tanto para los gastos corrientes como para los gastos de capital en donde
están presentes los proyectos sectoriales.
En la segunda etapa de la formulación se podrían conformar comisiones sectoriales que incidan en la elaboración de los presupuestos de cada sector, tales
como: salud, educación, producción. Además, podría incidirse en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público cuando esté consolidando los presupuestos sectoriales para elaborar el Proyecto de PGR.
De esa misma forma se puede influir en el Gabinete Económico y en la Presidencia de la República a través del CONPES, antes que el presupuesto sea
aprobado por la Presidencia. Esta incidencia tendría que realizarse en las
fechas en que se efectúan estas actividades. Fechas comprendidas entre el 20
de agosto y el 17 de septiembre. Es en esos momentos donde podrían surgir
las comisiones o mesas de trabajo de cada Ministerio y los Organismos esta-
Proceso de Formulación del Presupuesto
35
tales presupuestables, donde esté presente la sociedad civil con sus diferentes
comisiones que atienden el presupuesto.
En la tercera etapa la indicencia tendría lugar en la Asamblea Nacional, ésta
sería la última instancia para someter la propuesta que realizaría la sociedad
civil organizada, para lo que podría también estructurarse una comisión especializada en ese tipo de trabajo.
Lo importante es realizar la propuesta de forma consensuada. Las comisiones de incidencia podrían ser las tres que se proponen, dos, o una; lo relevante es que la sociedad civil decida realizar este tipo de trabajo que está ligado
muy estrechamente a su quehacer con los diferentes sectores para los cuales
trabaja.
De no poder incidir en la creación de las comisiones o mesas de trabajo sectoriales en cada Ministerio y Organismo presupuestado en este año, la sociedad civil podría ejercer la incidencia con el titular de la cartera de cada uno
de ellos, solicitándoles audiencias para exponer sus propuestas, y en última
instancia enviarles dichas propuestas. Pero es conveniente iniciar esa gestión
bajo cualquier mecanismo.
36
Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
IV. Proceso de Ejecución del Presupuesto
En el Proceso de Ejecución se efectúan las actividades presupuestadas en la
fase de formulación, dentro de un marco jurídico y normativas que lo ordenan y regulan en cada momento.
El marco jurídico de la ejecución está contenido en el Capítulo V. Ejecución,
que comprende los Artículos del 27 al 34 de la Ley 51; los Manuales de
Programación de la Ejecución presupuestaria y del Régimen de Modificaciones
presupuestarias aprobados por Decreto Ministerial de febrero de 1997. Así
como por el Manual del Análisis Presupuestario, Manual de Seguimiento y
Evaluación y el Manual de Registros de la Ejecución presupuestaria de Gastos,
entre otros
Cada uno de esos artículos y manuales norman los procedimientos del proceso de ejecución presupuestaria, el cual tiene dos momentos esenciales en
su desarrollo:
1. La Planificación de la Ejecución presupuestaria.
2. Las Modificaciones presupuestarias.
IV.1. La Planificación de la Ejecución presupuestaria
La programación de la ejecución consiste en una previsión dinámica para
cada uno de los subperíodos del ejercicio presupuestario, de las realizaciones
en cuanto a productos terminales e intermedios; de requerimientos de recursos reales y financieros, así como de la tecnología de producción adecuada
para llevar a cabo dichos productos y contar en tiempo oportuno con tales
recursos. Por tanto, esta es una tarea previa a la ejecución que debe ser actualizada periódicamente durante todo el ejercicio presupuestario, de acuerdo al
avance de la gestión y la disponibilidad de recursos.
El Manual de Proceso de Programación de la Ejecución establece los procedimientos para la operación de las unidades ejecutoras y de todas las dependencias vinculadas al proceso de programación de la ejecución presupuestaria, y expresa que desde hace años las Leyes Anuales de Presupuesto contienen la siguiente disposición:
Proceso de Ejecución del Presupuesto
37
“Todos los organismos sujetos a las disposiciones de la Ley de Régimen Presupuestario, deben presentar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público
su programación trimestral, detallada por mes, de la ejecución física y financiera del presupuesto de gastos. Esta presentación se efectuará anticipadamente en las fechas y condiciones que establezca el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público por medio de la Dirección General de Presupuesto.”
Los organismos que integran el Gobierno Central deben programar la ejecución física y financiera de cada uno de los programas presupuestarios de cada
ejercicio, con el fin de garantizar una correcta ejecución y compatibilización
de la producción esperada con los recursos disponibles.
La programación de la ejecución se define en tres niveles:
a. Gestión operativa, realizada en cada Programa.
b. Gestión institucional, entre los Programas y Autoridades superiores del
organismo.
c. Gestión global, en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Las acciones que se realizan en cada uno de estos niveles se muestran gráficamente a continuación:
•
Cada Programa presupuestario de cada
organismo del Gobierno Central: programa los recursos humanos y materiales que necesitan los programas, sobre
la base de una adecuada correspondencia entre los Directores de los Programas y las áreas responsables de contrataciones y administración de bienes y
de personal, y con las DAF respectivas.
•
Esta gestión institucional consiste en
establecer las referencias para el seguimiento y monitoreo de las ejecuciones
y de la aplicación de los recursos físicos
y financieros, para garantizar, además,
tomar las medidas correctivas para el
logro de los objetivos.
a. Gestión operativa,
que es realizada en cada Programa.
b. Gestión institucional, entre los
Programas y Autoridades superiores
del organismo.
38
Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
c. Gestión global, en el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
•
Compatibiliza las solicitudes de egresos
de los organismos con las proyecciones
de ingresos de la Tesorería General de
la República y otras fuentes de financiamiento.
•
Controla los déficit presupuestarios o
de caja.
•
Permite que la solvencia del sector público no se deteriore por la postergación de los pagos.
IV.2. Las Modificaciones presupuestarias
Las modificaciones presupuestarias son variaciones a los créditos originalmente aprobados por la Ley de Presupuesto, que ocurren durante la ejecución presupuestaria.
Se originan por sobreestimaciones o subestimaciones de los créditos autorizados a cada Programa en la Ley de Presupuesto, incorporación de nuevos
programas, reajustes que se efectúen al presupuesto a causa de situaciones
que afecten el equilibrio macrofiscal o debido a circunstancias de tipo coyuntural no previstas. Estas modificaciones tienen su base legal en el Artículo 112 de la Constitución de la República —ya analizado en un capítulo
anterior. Asimismo en los Artículos 4, 31, 33 y 34 de la Ley 51.
Las modificaciones al presupuesto están normadas por el Manual de Procedimiento de Modificaciones presupuestarias. En él se indica que es el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público a través de la Dirección General de Presupuesto, el que sistematiza el procedimiento de requerimiento y aprobación
de las modificaciones presupuestarias, durante la ejecución del presupuesto.
Y tanto las unidades ejecutoras de los organismos, como los analistas presupuestarios de las respectivas Direcciones de Administración Financiera (DAF)
y de la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberán operar en la forma indicada en ese documento.
Proceso de Ejecución del Presupuesto
39
En ese Manual se presentan las normativas, instructivos, formularios y referencias conceptuales sobre la modificación presupuestaria.
Por ello se hace necesario comprender la terminología que conlleva las modificaciones presupuestarias, entre las cuales están:
a. Carácter indicativo y limitativo de los créditos.
b. Niveles de competencia para la Aprobación de Modificaciones presupuestarias.
IV.2.1. Carácter indicativo y limitativo de los créditos
El carácter indicativo implica que las asignaciones de crédito podrán modificarse según las necesidades de la ejecución, sin que se requiera la autorización del MHCP-DGP. La DAF sólo deberá informar dicha modificación a
la Dirección General de Presupuesto, y si en el término de cinco días hábiles
de recepcionada la comunicación no se realizan observaciones, se da por
validada la modificación.
El carácter indicativo de los créditos aplicados en la distribución institucional
y programática se define anualmente en las Normas de Ejecución y Control
Presupuestario.
IV.2.2. Niveles de competencia para la Aprobación de Modificaciones
presupuestarias
También en los manuales de la ejecución presupuestaria existen diferentes
niveles de competencia para la aprobación de las modificaciones del presupuesto, que pueden subdividirse en: (1) Modificaciones de la Estructura
programática; y (2) Modificaciones de Créditos presupuestarios.
1. Modificaciones de la Estructura programática
La modificación de la estructura programática consiste en la creación o eliminación de actividades específicas y obras en que se desagregan los programas, subprogramas, categorías equivalentes y proyectos.
Estas modificaciones a la estructura del presupuesto en cada uno de los Ministerios y Organismos presupuestados deberán ser aprobadas por la Direc-
40
Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
ción General de Presupuesto, sin perjuicio de los posteriores actos administrativos necesarios para producir las modificaciones en los créditos y fuente
de financiamiento.
La solicitud deberá contener la nueva estructura con su respectiva clasificación por finalidad y función, unidades ejecutoras, descripciones de las categorías programáticas y producción o metas a alcanzar.
Es decir, estas modificaciones tienen dos gestiones a realizar: la primera será
la aprobación de dicha modificación en la Dirección General de Presupuesto; la segunda, se deberán hacer las gestiones para que se aprueben las modificaciones en los créditos y las fuentes de financiamientos que hayan cambiado al haber transformado la estructura.
2. Modificaciones de Créditos presupuestarios
Las modificaciones de créditos presupuestarios son de diversas formas, y son
atendidas en diferentes instancias gubernamentales, entre estas modificaciones e instancias están:
A. Traslado de créditos de gasto de capital y aplicaciones financieras a gastos corrientes.
B. Modificaciones al “Grupo 1–Servicios personales”.
C. Ampliación de créditos totales por organismo, con incremento.
D. Modificación de créditos entre proyectos.
E. Traslados de créditos entre Programas de “Partidas no asignables a Organismos”.
F. Traslado de créditos dentro del organismo, “Servicio de la Deuda”.
G. Utilización de la partida de “Imprevisto” para refuerzo de créditos de los
Organismos del PE.
H. Modificaciones de créditos entre programas, subprogramas o categorías
equivalentes de un mismo organismo.
I. Modificación del objeto del gasto dentro de cada programa, subprograma
o categoría equivalente, excepto lo establecido en las Normas de Ejecución Presupuestaria.
Proceso de Ejecución del Presupuesto
41
Naturaleza de las modificaciones
Organo competente
A. Traslado de créditos de gasto de capital y aplicaciones
financieras a gastos corrientes.
Asamblea Nacional
B. Modificaciones al “Grupo 1–Servicios personales” .
i. Reestructuración del catálogo de cargos dentro de los totales
de cada organismo, sin ampliar los créditos presupuestarios.
ii. Modificaciones de partidas, dentro de los totales de créditos
de cada organismo.
-MHCP–Dirección General
de Presupuesto, Dirección
General de Función Pública
-MHCP–Dirección General
de Presupuesto
C. Ampliación de créditos totales por Organismo, con
incremento de:
i. Recursos ordinarios.
Asamblea Nacional
ii. Rentas con destino específico y utilización de fuentes
financieras.
Asamblea Nacional
D. Modificación de créditos entre proyectos:
i. Entre proyectos de un mismo organismo.
Comité Técnico de
Inversiones MHCP–DGP
ii. Entre proyectos de distintos organismos.
Asamblea Nacional
E. Traslados de créditos entre Programas de “Partidas no
asignables a Organismos”.
Presidencia de la República
F. Traslado de créditos dentro del Organismo “Servicio de la
Deuda”.
MHCP–Dirección General
de Presupuesto
G. Utilización de la partida de “Imprevisto” para refuerzo de
créditos de los Organismos del PE.
Presidencia de la República
H. Modificaciones de créditos entre programas, subprogramas o
categorías equivalentes de un mismo organismo.
MHCP–Dirección General
de Presupuesto
I. Modificación del objeto del gasto dentro de cada programa,
subprograma o categoría equivalente, excepto lo establecido en
las Normas de Ejecución Presupuestaria.
Unidad Ejecutora de
Programa con la validación
del MHCP–Dirección
General de Presupuesto
J. Modificación de Estructura Programática.
MHCP–Dirección General
de Presupuesto
De forma gráfica se pueden observar las modificaciones presupuestarias tan-
42
Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
to en sus créditos como en su estructura programática, así como los organismos que son encargados para aprobar dichas modificaciones, como se muestra a continuación:
Fuente: Manual de Proceso de Procedimientos de Modificaciones Presupuestarias.
IV.3. Intereses de la sociedad civil
En la ejecución presupuestaria por lo general se modifica el PGR por diferentes motivos, hecho que debe ser del conocimiento de los organismos de la
sociedad civil que se hayan involucrado en la formulación del presupuesto.
Por tanto, es necesario para estos organismos conocer las instancias y formas
en que se realizan las modificaciones, a fin de facilitar la incidencia que podrían realizar si dichas modificaciones afectan proyectos o acciones centrales
para el sector para el cual trabaja.
Se podría lograr que los organismos de la sociedad civil que atienden a un
sector determinado queden de forma sistemática ligados al Ministerio y organismos estatales que ejecutan las acciones presupuestadas, en las progra-
Proceso de Ejecución del Presupuesto
43
maciones trimestrales que cada uno realiza en el presupuesto aprobado y
estar, por tanto, enterados, asegurando, además, su participación en la determinación de estas modificaciones.
No basta estar presente en la formulación para incidir en el presupuesto,
debe cuidarse muy de cerca su ejecución para que la incidencia sea efectiva.
V. Proceso de Evaluación del Presupuesto
El seguimiento y la evaluación de la ejecución presupuestaria es una etapa
del proceso presupuestario cuyo objetivo es asegurar y verificar el uso óptimo de los recursos públicos. Esto indica que la evaluación del presupuesto se
inicia con el seguimiento de la ejecución del mismo.
Existe el Manual de Seguimiento y Evaluación Presupuestaria que integra el
conjunto de manuales, normas y procedimientos técnicos que orienta las
etapas de programación, gestión y evaluación de resultados del sistema presupuestario público de Nicaragua. Dicho sistema se basa en normas institucionales, legales y reglamentarias vigentes.
También existe un marco legal y normativo que exige a la administración, el
seguimiento y la información periódica sobre resultados físicos y financieros
de la gestión. Este marco legal está constituido por artículos de la Constitución ya expuestos, y por el Capítulo VI . Control y Evaluación que contiene
los Artículos del 35 al 39, este último expresa textualmente que: “El Presidente de la República por conducto del Ministerio de Finanzas, someterá a
la Asamblea Nacional el informe de la liquidación del Presupuesto a más
tardar el 31 de marzo del nuevo Año Fiscal.”
Todo esto permite que se desarrolle técnicamente el seguimiento y la evaluación desde el nivel de microgestión en cada organismo hasta el nivel de las
máximas autoridades del Gobierno. Verificando la eficiencia de la ejecución
de los Programas y Proyectos en el marco de las prioridades determinadas en
los planes anuales y de mediano plazo en materia económica, social, de inversiones y de prestación de servicios públicos.
En el contenido de ese Manual se aprecia que el seguimiento y la evaluación
de la gestión presupuestaria, producen información valiosa para actualizar
cada año la planificación y programación de metas presupuestarias
multianuales, esenciales para el ordenamiento de la gestión pública.
44
Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
V.1. Normas de Ejecución y Control presupuestario
Estas normas son elaboradas cada año y publicadas por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, un ejemplo de la forma en que son publicadas se
muestra a continuación:
Normas de Ejecución y Control Presupuestario para el año 2000
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público en uso de las facultades que le
confieren los Artículos 9 y 40 de la Ley 51, Ley del Régimen Presupuestario y
sus modificaciones, dicta:
Las siguientes Normas de Ejecución y Control que regirán la ejecución de
los egresos del PGR del año 2000.
1. Ámbito de Aplicación
2. Del Financiamiento
3. Responsabilidad del Control de la Ejecución
4. Créditos Presupuestarios
5. Modificaciones al Presupuesto
6. Programación de la Ejecución
7. Ejecución Presupuestaria
8. Servicios Personales
9. Servicios Básicos
10. Arrendamientos
11. Viáticos al interior
12. Viáticos al exterior
13. Combustibles
14. De los Bienes de uso y Proyectos de Inversión
15. De las Transferencias
16. Del Servicio de la Deuda Pública
17. Anticipos para Gastos menores
18. Del Control de los Bienes del Estado
19. Liquidación del Presupuesto
20. Sanciones
21. Disposiciones finales
Proceso de Evaluación del Presupuesto
45
Dado en la ciudad de Managua, a los un día del mes de enero del año dos
mil.
Esteban Duque Estrada
Ministro de Hacienda y Crédito Público
Estas fueron las normas que se implementaron para la formulación del presupuesto del 2001, con esas 21 normas se formularon, ejecutaron y evaluaron los componentes del Presupuesto de Gastos de ese año.
Detalles de estas normas no se pudieron conseguir para anexarlas en este
documento, pero su conocimiento es indispensable para terminar de comprender el proceso presupuestario y realizar la incidencia sobre el mismo con
mayor propiedad.
V.2. Contenido de la Ejecución presupuestaria
Como se observa, cada uno de los temas de estas normas son los mismos que
se utilizan para la formulación del presupuesto, por lo que cada norma deberá contener los indicadores de medición de cada acción presupuestada.
La evaluación es muy importante dado que la formulación del próximo presupuesto tiene como base la evaluación del presupuesto anterior, es, por tanto, su punto de partida. Por ello, en la evaluación debe quedar claro hasta
cuáles son las actividades de los proyectos y programas que se realizaron y
cuáles son los que deben entrar en los próximos presupuestos hasta ser finalizados. Asimismo debe quedar claro el nivel de ejecución logrado en las actividades presupuestadas en cada uno de los sectores.
Esta evaluación es muy poco conocida por la ciudadanía. Se conoce más la
formulación, pero la evaluación queda totalmente encerrada en los Ministerios y Organismos presupuestados.
V.3. Parámetros para el Análisis del presupuesto
Existen parámetros utilizados en otros países para realizar esta intervención
de la sociedad civil en el presupuesto, entre otros son: El análisis económico
y fiscal; el análisis del proceso presupuestario; el análisis de la política tributaria
46
Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
y de ingreso; análisis de sectores específicos; análisis de impacto; análisis y
monitoreo de presupuestos municipales.
El análisis económico y fiscal. Consiste en analizar las implicaciones del
presupuesto sobre la economía en su conjunto. En este sentido, las variables
a medir son: si con el presupuesto se aumentó o no el déficit fiscal y el monto
de la deuda; si se garantiza el crecimiento de la economía con el gasto público presupuestado o se logra con inversión en infraestructura; si se incrementa
o disminuye el desempleo; si se mejoran o no las condiciones económicas de
grupos determinados.
El análisis económico–fiscal se logra con el estudio de los objetivos y metas
del presupuesto, teniendo como producto generalmente criticar los supuestos de las proyecciones del gobierno, como por ejemplo el incremento de la
energía, gas y combustibles, que encarecen la producción y el nivel de vida
de forma generalizada.
El análisis del proceso presupuestario. Consiste en descripción pormenorizada del proceso presupuestario, sus actores en cada etapa y las características del marco legal así como el entorno político institucional. Tiene como
producto la evaluación del grado de apertura, el nivel de transparencia y las
posibilidades de incidir en cada una de ellas, así como las posibilidades de
disponer de información en espacios de discrecionalidad y vacíos legales.
El presente documento en sus capítulos II, III, IV, y V, es ejemplo de este
análisis, aunque más enfocado a la información del proceso mismo.
El análisis de la política tributaria y de ingreso. Reconoce las características
particulares de las fuentes de ingreso del país y las limitaciones de la capacidad de recaudación del gobierno. Analiza las características del sistema tributario, si es regresivo o progresivo; el tipo de impuesto que cobra, la base
gravable que abarca y la eficiencia del sistema en general; para proponer
estrategias de reestructuración que permitan aumentar la capacidad recaudatoria, lo que generará aumentos de los gastos para cubrir prioridades sin déficit
fiscal.
Este análisis ya fue realizado en Nicaragua como elemento esencial de la modernización del Estado que conllevan las medidas neoliberales, habiéndose
logrado incrementos sustanciales en la recaudación de los ingresos tributarios, con el agravante que al ser regresivos no aportan a la distribución equitativa del ingreso, factor importante en el empobrecimiento exagerado de
amplios sectores de la población del país
Proceso de Evaluación del Presupuesto
47
Análisis de sectores específicos. Consiste en reconocer la importancia que se
le asigna a un sector específico, como educación y salud. Analiza la forma en
que distribuyen los recursos para cumplir con los fines propios del sector.
Analiza a los beneficiarios del gasto; el avance de los programas dirigidos al
sector con sus limitaciones y quiénes son los excluidos. Se puede analizar en
comparación a otros sectores para determinar las prioridades otorgadas.
Este tipo de análisis es el que deberían realizar cada una de las comisiones
sectoriales que logren formarse para atender la problemática presupuestaria.
También existe práctica de trabajo de incidencia sectorial en el país, pero
hace falta lograr respuesta efectiva por parte del Estado.
Análisis de impacto. Consiste en evaluar los efectos del proceso presupuestario en distintos grupos específicos, tales como mujeres, niños, comunidades en extrema pobreza, obreros, trabajadores del Estado. También se analizan los efectos del presupuesto en sectores de la economía tales como en las
micro, pequeñas y medianas empresas industriales; la economía campesina;
sobre el Programa de reducción de la pobreza. Para realizar este análisis es
necesario contar con información específica del gasto por programa para
poder asociar los recursos gastados en y con cada grupo, para tener la posibilidad de evaluar si están en mejores condiciones o no, después del ejercicio
presupuestario analizando tanto las metas del gobierno.
Este tipo de análisis es el que debería realizarse en la etapa de evaluación
presupuestaria. Cada comisión sectorial maneja sus proyectos, metas y prioridades, conoce lo que en éstas fueron presupuestadas, y, por tanto, estará en
capacidad de evaluar si las actividades que fueron ejecutadas, y si tuvieron
impacto en cada uno de los sectores que atienden.
Análisis y monitoreo de presupuestos municipales. Este análisis parte del
reconocimiento de las características de la distribución del gasto en el nivel
local, o sea, del Gobierno Central al Gobierno Local o Municipal. Se analiza
la forma en que se asigna el gasto y los mecanismos y reglas para lograr esta
asignación. También se analizan las diversas posibilidades de asignación basándose en los requerimientos del nivel local y de modelos teóricos. Además,
pueden combinarse con el análisis fiscal para relacionar las deficiencias en
48
Conceptos para la interpretación y análisis del Presupuesto General de la República
materia de ingresos tributarios con las deficiencias en la distribución de participaciones de los gobiernos locales.
Todos estos enfoques de análisis del presupuesto pueden combinarse para
lograr mayores elementos que permitan el debate y la incidencia, con la
finalidad de definir prioridades nacionales, así como estrategias en determinados grupos o sectores económicos y sociales.
V.4. Intereses de la sociedad civil
La evaluación del presupuesto tiene fundamental importancia para la sociedad civil organizada, por medio de ésta puede conocer si se cumplieron los
objetivos establecidos en el PGR, las metas programadas y cuánto dinero se
gastó en cada una de ellas.
Una vigilancia por parte de los sectores sociales sobre la ejecución y su posterior evaluación, es necesaria para garantizar esfuerzos que mejoren la gestión presupuestaria en los Ministerios y Organismos ejecutores del presupuesto.
Desde el punto de vista de fortalecer la democracia es indispensable la participación ciudadana en todo el proceso presupuestario. Así se puede reivindicar que en la democracia las decisiones que afectan a la sociedad son responsabilidad también de la ciudadanía, la que debe intervenir en la toma de
decisiones de forma directa y beligerante.
Cada día son más los países que luchan por la participación de la sociedad
civil en el proceso presupuestario, lo que ha generado que los gobiernos
cedan los espacios que se necesitan para tal fin. Un ejemplo concreto de estos
avances es en Porto Alegre, Brasil, donde se dice que la formulación del
presupuesto es todo un proceso de consenso cívico. Si bien es cierto que se
necesita disposición política por parte del Estado para lograr esta incidencia,
la constante insistencia de la sociedad civil puede lograr que esa disposición
política sea una realidad.
El conocimiento sobre el presupuesto en sus tres momentos clave para poder
actuar, es quizá el más importante documento público de gestión gubernamental que afecta a toda la ciudadanía de forma directa cada año, por ello la
importancia de la participación ciudadana es vital.
No se debe descuidar el proceso presupuestario en sus tres momentos, la
evaluación es tan importante como la formulación y la ejecución, es todo el
ciclo presupuestario que debería ser objeto del seguimiento e intervención
Proceso de Evaluación con
del Presupuesto
49
propuestas concretas por parte de la sociedad civil.