dictamen - Consejo Consultivo de Castilla

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DICTAMEN Nº 34
# Nº. 34/1996, de 29 de octubre.*
Expediente relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración
formulada por J.P.C. por daños materiales sufridos en accidente de tráfico al pisar la rueda
trasera de su motocicleta una mancha de grasa existente en la carretera CM-4013.
ANTECEDENTES
Con fecha 28 de noviembre de 1995 J.P.C., formuló reclamación de indemnización por daños
materiales sufridos en accidente de tráfico acaecido el día 13 de mayo de 1995, por cuantía de
826.116 pesetas. En el escrito de reclamación expone, en síntesis, lo siguiente: que circulando con
su moto (matrícula de Toledo) por la carretera L-54 ó CM-4013, Kms. 1-2, en caravana,
correctamente y a velocidad moderada (como atestiguan conductores, testigos y atestado de la
Guardia Civil), resbaló y cayó al pisar la rueda trasera de su motocicleta una mancha de grasa
que, según un testigo residente en la zona, llevaba allí algunos días como consecuencia de una
avería de un vehículo pesado, sin que se hubiera procedido, por la Consejería reclamada, a su
limpieza; que, a su instancia, se levantó por la Guardia Civil el atestado nº. 155/1995; que se
incoaron en el Juzgado de Instrucción nº. 3 de Toledo las Diligencias Previas 783/1995
renunciando en fecha 8-11-1995 al ejercicio de toda acción penal, con reserva de las civiles; que
cifra los daños materiales sufridos, en la moto y en prendas de vestir, en la cantidad reclamada.
Iniciado el procedimiento de responsabilidad patrimonial, el Secretario General Técnico de la
Consejería de Obras Públicas formuló propuesta de resolución en fecha 25 de junio de 1996 por
la cual significa que procede desestimar la reclamación al no quedar acreditado el nexo causal
entre el acaecimiento del daño y el funcionamiento del servicio público, dado que la existencia de
la mancha de grasa no es pacífica y, de existir, es un hecho producido por terceros ajenos a la
Administración que no es fácilmente detectable y del que la Administración no tuvo conocimiento,
ni es indubitada la causa del accidente. En cuanto a la evaluación de los daños, se afirma que no
está debidamente acreditada y que ahora no puede iniciarse un procedimiento contradictorio que
demuestre la realidad y cuantificación de los mismos.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
El expediente de reclamación patrimonial de la Administración se inició por reclamación del
interesado; fue dirigida al órgano competente, titular del servicio público a cuyo anormal
funcionamiento se atribuye la causación de la lesión indemnizable; se ajustó a lo preceptuado en
el artículo 6.1 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia
de responsabilidad patrimonial, en cuanto se refiere a especificar la presunta relación de
causalidad entre las lesiones producidas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación
económica de la responsabilidad patrimonial y presentación de los documentos que estimó
oportunos. El esencial trámite de audiencia previsto en el artículo 11 del Reglamento de los
procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial ha
sido cumplido.
Es preciso señalar que el órgano que tramita el procedimiento está obligado a realizar los actos de
instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud
de los cuales debe pronunciarse la resolución. Las carencias habidas en la instrucción no tienen
otra consecuencia que perjudicar a la propia Administración en tanto hay que estar, en la
apreciación y valoración de los hechos, a los que consten en el procedimiento a instancias del
reclamante y en cuanto a la existencia y alcance de los daños a las peritaciones y facturas
presentadas por el perjudicado.
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La moderna doctrina jurisprudencial ha abandonado la más tradicional que exigía que la
relación de causalidad fuera directa, inmediata y exclusiva de modo que la interferencia de un
tercero exoneraba a la Administración de responsabilidad; tendencia abierta especialmente a
partir de la sentencia de 16-XI-1974 (RJ Aranzadi 4510) que admitió la causalidad indirecta,
mediata y concurrente.
En conclusión, no comparte este Consejo las razones de hecho y de derecho en virtud de las
cuales la Propuesta de Resolución niega la existencia de nexo causal entre el daño producido y el
funcionamiento del servicio público de vigilancia de la carretera; pero tampoco puede aceptarse la
tesis del reclamante que hace recaer la íntegra responsabilidad en la causación del accidente en el
funcionamiento del servicio público de carreteras obviando los datos y circunstancias que han
quedado acreditados en el expediente a su misma instancia
Un pronunciamiento sobre el nexo causal en el caso concreto aquí examinado, con las
limitaciones derivadas de las deficiencias habidas en la instrucción, no puede sino afirmar la
concurrencia en el mismo de la Administración y del propio conductor reclamante una
concurrencia de responsabilidades de la Administración y del conductor.
La presencia de concausas impone criterios de compensación y de atemperamiento de la
indemnización a las características del caso, minorándola en proporción a la intervención del
propio perjudicado en la causación del evento dañoso.
CONSIDERACIONES
I
El presente dictamen se emite con carácter preceptivo, tal y como establece el artículo 54.9.a) de la
Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.
II
El expediente de reclamación patrimonial de la Administración que ha sido remitido a este
Consejo se inició por reclamación del interesado; fue dirigida al órgano competente, titular del
servicio público a cuyo anormal funcionamiento se atribuye la causación de la lesión
indemnizable; se ajustó a lo preceptuado en el artículo 6.1 del Reglamento de los Procedimientos
de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, en cuanto se refiere
a especificar la presunta relación de causalidad entre las lesiones producidas y el funcionamiento
del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial y presentación de
los documentos que estimó oportunos, si bien sin hacer específica proposición de prueba ni
concretar los medios de los que pretendía valerse el reclamante.
La propuesta de resolución que se acompaña al expediente remitido se redactó después de haberle
sido expuesto al reclamante y tras incluir en el mismo el escrito de alegaciones presentado por
éste. Ha de estimarse por tanto que el esencial trámite de audiencia previsto en el artículo 11 del
Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de
responsabilidad patrimonial ha sido cumplido, con independencia de que el instructor no hiciera
declaración alguna sobre la pertinencia de practicar las pruebas que propuso en este escrito el
reclamante, y que, sin más trámites, se pasara a la redacción de la propuesta de resolución, que es
objeto esencial de este dictamen y en la que no se hace cuestión ni de la legitimación del
reclamante ni de la titularidad del servicio público a cuyo anormal funcionamiento se imputa la
causación del daño.
Antes de pasar a examinar la cuestión determinante de la existencia o no de la relación de
causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida, procede incluir en
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esta consideración algunos aspectos relativos al modo en el que, por el órgano que ha tramitado el
procedimiento, se han llevado a cabo los actos de instrucción.
A este respecto, es en verdad evidente el contraste que ofrece la inacción del órgano instructor con
la diligencia del reclamante. A éste ciertamente le corresponde la carga de la prueba del daño y de
que éste se debe al funcionamiento del servicio público, y a cumplir con ella ha orientado sus
alegaciones, documentación aportada, propuesta de testigos, etc., incluso llevando a una
extemporánea proposición de prueba su afán por impedir que la propuesta de resolución
contuviera los datos que estimaba poder convertir en probados e incontrovertibles y, por tanto, en
fundamentos de hecho de la parte dispositiva de la resolución. Pero es igualmente cierto y preciso
señalar lo que el órgano que tramita el procedimiento está obligado, por el artículo 7 del
Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de
responsabilidad patrimonial, a realizar: "los actos de instrucción necesarios para la
determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe
pronunciarse la resolución"; y que, en este caso, ha entendido cumplida su obligación incluyendo
en el expediente una Nota de régimen interior, de fecha 29-2-1996, dirigida por el Jefe del
Servicio de Carreteras al Secretario Provincial, en el que simplemente, se comunica: "que en la
conservación de la zona no se tiene constancia de la existencia de una mancha de grasa en los
puntos kilométricos señalados de la citada carretera en dichas fechas. Que el vigilante de
carreteras A.N. se trasladó al lugar del accidente a requerimiento de la Policía Local no
observando nada anómalo en la calzada". Sobre tan escasa e imprecisa comprobación no solo se
tiene por realizado el informe del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta
lesión indemnizable, al que se refiere el artículo 10 del Reglamento de los procedimientos de las
Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial sino que se pondrá en duda
incluso la existencia de la mancha de aceite, afirmando que tal "no es pacífica".
En cuanto a la valoración de los daños causados queda igualmente patente la inoperancia
instructora que tanto el informe del Jefe de los Servicios Jurídicos como la propuesta de
resolución intentan salvar aduciendo, sin fundamento alguno, que "no puede iniciarse un
procedimiento contradictorio que demuestre la realidad y cuantificación de los mismos", puesto
que es precisamente la instrucción del procedimiento encomendada al órgano administrativo
competente la que ha de dar cauce a esa demostración y valoración del daño.
El artículo 139.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común exige que el daño alegado sea efectivo y evaluable
económicamente, pero no se puede negar esa efectividad y evaluabilidad por el mero hecho de
omitir toda actuación tendente a la comprobación y evaluación.
Las carencias habidas en la instrucción no tienen otra consecuencia que perjudicar a la propia
Administración en tanto hay que estar en la apreciación y valoración de los hechos a los que
consten en el procedimiento a instancias del reclamante y en cuanto a la existencia y alcance de
los daños a las peritaciones y facturas presentadas por el perjudicado.
III
Aunque en el oficio de remisión no se solicita, conforme señala el artículo 12.2 del Reglamento de
los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial,
que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el
funcionamiento del servicio y la lesión producida, procede pronunciarse sobre este aspecto,
esencial en el sistema de responsabilidad. Sin la existencia de ese nexo no cabe admitir
reclamación de responsabilidad patrimonial. En el presente caso, la propuesta de resolución
desestimatoria de la reclamación, en su fundamento de derecho tercero, afirma que no queda
acreditado el nexo causal por diversas razones. Una, que no queda constancia de la velocidad a la
que circulaba la motocicleta, argumentando que resulta difícil creer que la velocidad no superaba
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los 40 km., limitación específica en ese tramo. Dos, que no es pacífica la existencia de una
mancha de aceite ni indubitada la causa del accidente. Tres, contradictoria con la anterior, que la
existencia de la mancha de aceite es un hecho producido por terceros ajenos a la Administración,
de cuya existencia ésta no tuvo conocimiento.
Ninguna de estas tres razones puede ser aceptada.
En primer lugar, porque, aunque el órgano instructor no haya realizado ningún acto tendente a
averiguar cuál podía ser la velocidad a la que circulaba el reclamante, a tenor de la propia
manifestación de éste, -en el primer momento y ante el agente de la Guardia Civil que levantó el
atestado-, queda constancia de que circulaba a "40 ó 50 km./h.", por tanto a velocidad que
superaba el límite específico señalado para el tramo en el que se produjo el accidente.
En su declaración en las Diligencias Previas incoadas en el Juzgado nº. 3 de Toledo, no ratificada
ante el instructor del expediente administrativo, J.C.D.F. afirma que el motorista accidentado
"circulaba correctamente, a pocos metros de mi vehículo y a velocidad moderada de todos
nosotros". No precisa pues qué velocidad era ésta, sino que hace un juicio calificándola sin más
de "moderada" sin hacer referencia al límite de velocidad establecido por las señales, y aplicando
a "todos" la misma característica de "moderada" de la velocidad a la que circulaban con
independencia de las circunstancias diversas del vehículo conducido. El artículo 45 del
Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley
sobre Tráfico, Circulación de Vehículo a Motor y Seguridad vial, establece con toda precisión,
que la velocidad hay que adecuarla a las circunstancias y que todo conductor no sólo ha de
respetar los límites establecidos, sino además sus condiciones y circunstancias específicas, entre
las que se encuentra las del mismo vehículo que se conduce. Nada se sabe del estado en que se
pudiera encontrar la banda de rodadura de los neumáticos de la motocicleta ni otras
circunstancias, pero en cualquier caso cabe afirmar que la velocidad que puede ser "moderada"
para un coche puede no serlo para una vehículo de dos ruedas, en un tramo señalado además
como de "curvas peligrosas" y en el que se está circulando en caravana. El testigo más directo del
accidente que compareció ante el Juzgado a instancias del reclamante no ha declarado que se
respetaba el límite de velocidad impuesto sino que ha realizado una afirmación valorativa en el
sentido de que la velocidad que "todos" seguían era "moderada". En conclusión, queda
constancia de que, según su primera manifestación, el accidentado circulaba a una velocidad que
excedía con toda probabilidad el límite impuesto.
En segundo lugar, hay que concluir, a la vista de lo actuado, que en el lugar del accidente existía
una mancha de aceite. No sirve para negarla ni que el servicio de vigilancia no tuviera constancia
de ella, ni que el vigilante -desplazado al lugar del accidente con posterioridad sin concretar la
fecha del desplazamiento-, no observara nada anómalo en la calzada. Basta con suponer que
había sido limpiada. Cuestionar su existencia para añadir a continuación que la causa del
accidente no es indubitada, cuando no se han realizado por el órgano competente los actos de
instrucción necesarios tendentes a la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos
que permitieran acotar el campo de lo dudoso, no puede ser tomado en modo alguno como razón
para negar el nexo causal.
Tomando pues como cierta la existencia de una mancha de aceite de las dimensiones y ubicación
que han quedado referidas en el atestado de la Guardia Civil, sólo se puede conjeturar sobre sus
características y, por tanto, sobre su capacidad de influir en la caída de la moto al ser "pisada"
por ésta, a partir de las manifestaciones de los testigos que dan cuenta de ella, y que prestaron su
declaración en el Juzgado a instancias de J.P.C. Así, I.M.J. manifestó que "días atrás" volcó un
camión manchando con grasa y gasoil toda la carretera; y que "parte de todo ello,
fundamentalmente grasa", quedaba esparcido por la carretera el día del accidente. En igual
sentido, se manifestó F.S.P., añadiendo "que él mismo colaboró en su momento a limpiarlo para
evitar accidentes".
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Así pues, a tenor de estas declaraciones puede estimarse: a) que la mancha de aceite se había
producido por el accidente de un camión "días atrás", sin que consten cuántos; b) que fue
limpiada en su momento; c) que el día del accidente aún quedaba rastro de grasa en la forma y
lugar descrita en el atestado. Podríamos añadir que no consta que entre la fecha de ese accidente
causante de la mancha y la del 13 de mayo, fecha del que motiva la reclamación de J.P.C., se
produjeran otros; y consta que este día 13 de mayo y la hora en que se produjo, era de tiempo
soleado sin que una lluvia precedente hubiera aumentado la capacidad de la mancha (restos de
grasa) de provocar deslizamientos y caídas.
Finalmente, ha de tenerse en cuenta que -tomando como cierta la existencia de la mancha, y que
ésta, según la descripción del atestado de la Guardia Civil tenía entre 10 y 15 centímetros de
ancha y se encontraba en el centro del carril y a lo largo del mismo- probablemente el conductor
no iba cumpliendo la obligación de todo conductor de circular como norma general, y muy
especialmente en las curvas, lo más cerca posible al lado de la calzada, según dispone el artículo
13 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad
Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo de 2 de marzo de 1990, sino que iba conduciendo su
moto por el centro del carril, lugar donde estaba precisamente la mancha.
En tercer lugar, ya hemos señalado la incongruencia de cuestionar la existencia de la mancha de
aceite y pasar después a negar la relación causal considerando que ésta es un acto debido a
tercero del que no tuvo conocimiento la Administración que rompe el nexo causal y la
inadmisibilidad de esta razón. Por una parte el órgano con competencia en la vigilancia de
carreteras si no tuvo, sí debía haber tenido noticias del accidente que produjo la mancha acaecido
"varios días" atrás, y por tanto no cabe aducir desconocimiento; aunque sea posible que quienes
efectuaran la primera limpieza a raíz del accidente causante, estimaran que ésta ya había sido
suficiente para evitar riesgos. Por otra, la moderna doctrina jurisprudencial ha abandonado la
más tradicional que exigía que la relación de causalidad fuera directa, inmediata y exclusiva de
modo que la interferencia de un tercero exoneraba a la Administración de responsabilidad;
tendencia abierta especialmente a partir de la sentencia de 16-XI-1974 (RJ Aranzadi 4510) que
admitió la causalidad indirecta, mediata y concurrente. Es más, la doctrina ha observado en la
línea jurisprudencial seguida desde entonces, aún no siendo uniforme, que el mantenimiento del
nexo causal se afirma con más frecuencia en los casos en que con la Administración concurre la
acción de un tercero, que en aquellos en los que en la causación del daño participa el propio
perjudicado.
En conclusión, no comparte este Consejo las razones de hecho y de derecho en virtud de las
cuales la Propuesta de Resolución niega la existencia de nexo causal entre el daño producido y el
funcionamiento del servicio público de vigilancia de la carretera; pero tampoco puede aceptarse la
tesis del reclamante que hace recaer la íntegra responsabilidad en la causación del accidente en el
funcionamiento del servicio público de carreteras obviando los datos y circunstancias que han
quedado acreditados en el expediente a su misma instancia.
IV
Un pronunciamiento sobre el nexo causal en el caso concreto aquí examinado, con las
limitaciones derivadas de las deficiencias habidas en la instrucción, no puede sino afirmar la
concurrencia en el mismo de la Administración y del propio conductor reclamante. No cabe en
este dictamen especular sobre si el resultado de una efectiva determinación, conocimiento y
comprobación de los hechos, hubiera permitido concluir que la intervención del accidentado tuvo
virtualidad suficiente para romper la relación causal, sino pronunciarse tan solo con los datos que
obran en el expediente; y a su tenor cabe afirmar una concurrencia de responsabilidades de la
Administración y del conductor.
Más difícil de lo habitual resulta determinar el grado de participación de ambas partes en la
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causación de daño, dado que no han sido contrastadas en vía probatoria las circunstancias que
permitirían esa graduación de modo concreto y racional.
La Jurisprudencia ha señalado que la presencia de concausas impone criterios de compensación y
de atemperamiento de la indemnización a las características del caso, minorándola en proporción
a la intervención del propio perjudicado en la causación del evento dañoso.
Siguiendo esta línea, el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 17 de noviembre de 1988 (R.J.
Aranzadi 9128) la cual concluye admitiendo "una concurrencia de culpas que posibilite ... la
moderación de la responsabilidad reclamada ...; reparto de culpas que, en este supuesto, y por no
existir otros elementos que los derivados de los hechos expuestos se entiende que debe repartirse
por igual entre la Administración y el actor". Igualmente la sentencia de 12 de junio de 1991 (R.J.
Aranzadi 4878) señala que en el difícil tema del nexo de causalidad que necesariamente ha de
apreciarse entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso, ha de admitirse la teoría
del concurso de causas que determina que la culpa de la víctima -incluso el hecho del tercero- no
tienen siempre virtualidad bastante para excluir totalmente la responsabilidad de la
Administración. En definitiva, la concurrencia de culpas no arrastra necesariamente una
exoneración total de la responsabilidad y puede dar lugar a una compensación o moderación en
la cuantificación de la indemnización".
Respecto a la valoración del daño causado y la cuantía de la indemnización sobre la que ha de
pronunciarse este dictamen a tenor del artículo 12.2 del Reglamento de los Procedimientos de las
Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, no cabe otra estimación
que no sea la que esté basada en la peritación y facturas presentadas por el reclamante, dado que
el órgano instructor ni adveró documentos, ni practicó peritación alguna, si bien tampoco puede
indemnizarse por valor y cuantía de nuevo de prendas que no lo eran y cuyo "destrozo" se afirma
que ha sido total (cazadora, casco, pantalones, zapatos ...)
En conclusión, y sin desconocer lo que de aleatorio este pronunciamiento tiene, por las
circunstancias antes advertidas, cabe estimar una participación igualitaria en la causación del
accidente y una minoración de la cuantía a indemnizar por la Administración, a la mitad de la
cantidad reclamada por J.P.C., cifrada por éste en 990.522 pesetas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
"Que no procede informar favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la
reclamación de la responsabilidad patrimonial de la Administración planteada por J.P.C. por
cuanto en la producción de la lesión por éste sufrida existe una concurrencia de responsabilidad
de la Administración con la del propio perjudicado que conlleva una moderación de la
indemnización procedente".
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados
en el encabezamiento.