Actualidad administrativa, nº 17 (octubre 2010)

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Régimen jurídico de la inactividad de la Administración Pública (y III)
Por Víctor Manteca Valdelande
Doctor en Derecho
Actualidad Administrativa, N.º 17, Quincena del 1 al 15 Oct. 2010, Tomo 2, Editorial LA LEY
LA LEY
4051/2010
En esta última práctica profesional dedicada a la inactividad de la Administración
Pública debemos recordar la definición de inactividad que examinamos al
comienzo como la omisión por la Administración Pública de cualquier actividad
jurídica o material legalmente debida y materialmente posible teniendo en
cuenta que estos dos elementos son los que legitiman la impugnación de la
propia inactividad. En esta ocasión examinamos las figuras de la caducidad en
la instancia y otros efectos de la inactividad administrativa ilegal como la
responsabilidad de empleados y autoridades y la responsabilidad patrimonial de
la Administración pública; también se examina la operativa de la prescripción en
estos casos y el control judicial de la inactividad de la Administración
examinando los diversos supuestos que se plantean en los diferentes
procedimientos que regula la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
En esta última práctica profesional dedicada a la inactividad de la
Administración Pública debemos recordar la definición de inactividad que
examinamos al comienzo como la omisión por la Administración Pública de
cualquier actividad jurídica o material legalmente debida y materialmente
posible teniendo en cuenta que estos dos elementos son los que legitiman la
impugnación de la propia inactividad. En esta ocasión examinamos las figuras
de la caducidad en la instancia y otros efectos de la inactividad administrativa
ilegal como la responsabilidad de empleados y autoridades y la responsabilidad
patrimonial de la Administración pública; también se examina la operativa de la
prescripción en estos casos y el control judicial de la inactividad de la
Administración examinando los diversos supuestos que se plantean en los
diferentes procedimientos que regula la Ley de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa (1).
□ CADUCIDAD DE LA INSTANCIA
La caducidad de la instancia o perención (2) es una forma de terminación
anticipada o anormal de los procedimientos que se hallan paralizados por falta
de impulso, trámite o resolución. Es una institución que pone fin a la situación
de pendencia e incertidumbre jurídica que la prolongada duración de un
procedimiento entraña y que contradice la naturaleza esencialmente temporal o
finita del procedimiento y el principio de seguridad jurídica.
En estos presupuestos objetivos encuentra la perención, pues, su fundamento
no en un presumible abandono del procedimiento por las partes que la
perención vendría a sancionar. A esta última fundamentación, subjetiva, se
oponen, de un lado, el principio de irrenunciabilidad de la competencia (3) y el
deber de resolver (4) que impiden a la Administración abandonar el
procedimiento; y de otro, la existencia de cauces procedimentales específicos
ya sea mediante la figura del desistimiento o de la renuncia, para que el
particular interesado exprese su voluntad de abandono. Por eso parece posible
prescindir de este fundamento de carácter subjetivo (5).
La caducidad de la instancia únicamente tiene efectos formales o adjetivos toda
vez que, recaen sobre el propio procedimiento, y se agotan, dejando intangibles
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los derechos o situaciones jurídicas sustantivas que son objeto de aquel. El
Tribunal Supremo tiene declarado que la perención tiene por objeto,
únicamente, poner fin al procedimiento inconcluso y paralizado y tiene como
consecuencia natural el archivo del expediente con las actuaciones que
contenga en sus documentos (6), que quedan desprovistas de su eficacia
anterior. De este modo se vuelve ineficaz, por ejemplo, la propia incoación del
expediente y por ello, debe tenerse por inexistente la interrupción del cómputo
del plazo de prescripción del derecho que subyace al procedimiento de que se
trata; sin embargo no es la caducidad de la instancia propiamente dicha, la que
determina la extinción del derecho, sino la prescripción. Además hay que tener
en cuenta que las normas reguladoras de la perención pueden tener carácter
retroactivo debido a este carácter adjetivo que hemos mencionado (7).
La paralización del expediente puede ser imputable tanto a la Administración
como al interesado, siempre que su intervención resulte indispensable para la
instrucción y resolución del mismo. La LRJ regula con carácter general ambos
supuestos de caducidad de la instancia, cuyo ámbito y régimen difiere (8)
teniendo en cuenta tanto el motivo de la paralización como el carácter favorable
o desfavorable del procedimiento. Cuando el procedimiento se inicia por el
interesado y queda paralizado por causa imputable a dicho interesado, la
Administración debe requerirle con el fin de que en el plazo de tres meses lleve
a efecto las actuaciones necesarias para que pueda reanudarse la tramitación,
advirtiéndole sobre la perención o caducidad como la denomina la propia LRJ
(9)
. Pero aquí lo que interesa es el supuesto de la perención no imputable al
interesado, supuesto con el que se corresponde la paralización por inactividad
de la Administración, que está reservada para los procedimientos de carácter
desfavorable que hayan sido iniciados de oficio (es decir, aquellos en los que la
Administración ejercite potestades sancionadoras) o, en general, de
intervención, susceptibles de producir actos desfavorables o de gravamen (10).
Los procedimientos iniciados a instancia de parte que, por causas ajenas al
interesado, simplemente se hallen paralizados; pero puede ponerse fin a su
situación de pendencia o incertidumbre haciendo valer los efectos del silencio
administrativo, como se ha visto. Lo mismo puede decirse de los
procedimientos iniciados de oficio de carácter favorable; es decir, de los que
pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u
otras situaciones jurídicas individualizadas (11). Por otra parte, también
caducan, si no se hubiera dictado resolución en el plazo de tres meses, los
procedimientos de revisión de disposiciones o actos viciados de nulidad que se
hubieran iniciado de oficio (arts. 102.5 y 103.3 LRJAP-PAC). Sin embargo, no
caducan los procedimientos de ejecución forzosa (12), referidos como están no
al deber de resolver sino al de ejecutar la resolución como consecuencia de la
ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos (13). En este caso la
falta de ejecución puede ser atajada por medio del recurso contra la inactividad
que contempla el artículo (14).
La perención determina la finalización del procedimiento (15), liberando a la
Administración de su obligación de dictar una resolución sobre el fondo y
permitiéndole archivar las actuaciones (escritos y documentos aportados,
informes, pruebas y demás diligencias efectuadas) sin ulterior trámite (16),
privándoles, por ello mismo, de eficacia. Estos efectos se producen
automáticamente por disposición legal sin que sea precisa su declaración previa
por la Administración ni tampoco un requerimiento expreso del interesado.
Nada impide a la Administración iniciar un expediente con la misma finalidad
que el perimido, siempre que subsistan los presupuestos jurídicos sustantivos
en que la incoación deba sustentarse.
Por otra parte, los efectos formales de la perención son idénticos a los que
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entraña la caducidad de los paralizados por causa del interesado (17).
□ RESPONSABILIDAD DE AUTORIDADES POR LA INACTIVIDAD
Es otro de los efectos de la inactividad de la Administración Pública. La
responsabilidad personal de las autoridades y empleados públicos causantes de
la demora también puede servir para combatir la inactividad delatada por la
falta de resolución en plazo. La LRJ alude reiteradamente a esta
responsabilidad, lo cual es correlato simétrico del correspondiente derecho de
todo interesado a la identificación de las autoridades y funcionarios bajo cuya
responsabilidad se tramitan los procedimientos (18):
a)
De hecho constituye un derecho que corresponde a todos los ciudadanos el
exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su
servicio cuando así corresponda legalmente; un principio de responsabilidad
dirige la tramitación y ordenación del procedimiento (19).
b)
El cumplimiento del deber de resolver en plazo (20).
c)
La emisión de informes o certificaciones de actos presuntos (21).
d)
La obligación de dar traslado (22).
e)
La responsabilidad se contempla en todas sus formas: disciplinaria, patrimonial
y penal (23) si bien la amenaza de la responsabilidad no suele ser muy efectiva,
por lo general, en la práctica de la Administración.
Ya hemos señalado que la responsabilidad a que se refiere el artículo 41 LRJ es
responsabilidad patrimonial ya que a quien se exige es a la Administración
siendo responsables aquellos funcionarios o agentes a que se refiere el mismo
precepto, respecto a la cuestión de que se derive responsabilidad de otro tipo,
en la práctica es bastante dudoso y en numerosos casos se ha reconocido que
aquí la ley se abstiene de calificar, expresamente, el tipo de responsabilidad en
que se incurriría por la infracción si bien parece que se limita a la
responsabilidad patrimonial toda vez que dispone expresamente que los
interesados podrán solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la
Administración Pública que corresponda, siempre que dichos daños se hubieran
producido efectivamente, lo cual no excluye la posibilidad de que pueda darse
una exigencia interna de responsabilidades el ámbito disciplinario en los casos
en que los prejuicios ocasionados se hubieran producido por causa de un
cumplimiento defectuoso de los deberes del empleado público responsable.
En efecto, tanto los defectos como los retrasos en la tramitación pueden dar
lugar a responsabilidad en el ámbito disciplinario; pero además también deben
originar responsabilidad civil de las autoridades o empleados responsables por
los daños y perjuicios que dicho retraso pueda ocasionar a los ciudadanos,
sobre todo teniendo en cuenta que las autoridades de carácter político no se
encuentran sometidas a responsabilidad disciplinaria. En otro orden hay que
tener en cuenta que una actitud verificada de obstáculo a la actividad
administrativa tanto genéricamente considerada como específica en lo relativo a
un procedimiento concreto que se encuentre en marcha podría ser subsumible
en alguno de los supuestos de coacción o prevaricación siempre que la conducta
respondiera, efectivamente, a una actitud dolosa encaminada a perjudicar a un
interesado en beneficio del propio empleado público o de un tercero (24).
□ RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR LA INACTIVIDAD DE LA
ADMINISTRACIÓN
Si bien en el Ordenamiento español esta responsabilidad patrimonial se regula
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como responsabilidad objetiva, pues desvinculada de la idea de culpa cubre los
daños causados por el funcionamiento de los servicios públicos, tanto da que
sea normal o anormal (25), cuando el daño tiene origen en una omisión
administrativa sólo cabe pensar en un funcionamiento anormal. Si la causa del
daño o perjuicio proviene de una omisión, la circunstancia de la omisión sólo
cabe determinarla respecto a un deber de obrar de cierta manera ante una
situación que se produzca previamente regulada. Deber de cuyo incumplimiento
resulta la antijuridicidad del perjuicio producido por esa ausencia de actuación
y, por tanto, causa eficiente de la responsabilidad.
La responsabilidad administrativa por omisión siempre es, pues, una
responsabilidad subjetiva que tiene como presupuesto no una mera pasividad
innominada sino una inactividad de la Administración, es decir una pasividad
antijurídica porque existe previamente el deber de actuar.
Por ello hay que tener en cuenta que para comprometer la responsabilidad de la
Administración no basta, por tanto, el simple retraso; ni el mero incumplimiento
del plazo legal de resolución sino que es preciso, además, que se produzca una
infracción o un incumplimiento por parte de la Administración pública
concernida lo cual constituye un supuesto de inactividad de la Administración,
ya que sólo entonces puede tenerse por daño o perjuicio, o mejor dicho, por
lesión antijurídica, el perjuicio ocasionado por el retraso.
El artículo 41.2 LRJ permite que los ciudadanos puedan solicitar a través de la
Administración correspondiente que ésta exija la responsabilidad a que hace
referencia el propio artículo, lo cual obliga a ésta a tramitar el correspondiente
expediente de responsabilidad. Finalmente, como ha apuntado la
jurisprudencia, este precepto no incluye el órgano competente encargado de
llevar a cabo las notificaciones, ya que el artículo se ha limitado a establecer
que la responsabilidad de la tramitación corresponde a los titulares de las
unidades administrativas y al personal al servicio de las Administraciones
públicas que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos (26).
□ PRESCRIPCIÓN POR CAUSA DE LA INACTIVIDAD DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Sólo de modo indirecto cabe considerar el incumplimiento del plazo de
resolución como causa de prescripción de ciertas situaciones jurídicas
administrativas como derechos, infracciones o sanciones.
Como es sabido, la incoación del procedimiento interrumpe el plazo de la
prescripción de la infracción, de modo que mientras siga abierto aquél deja de
transcurrir el plazo. Ahora bien, la falta de resolución en el plazo establecido
conduce a la perención del expediente y, con ésta, a la desaparición del efecto
interruptor del cómputo de la prescripción que tuvo la incoación, de modo que
se cuenta como si nunca se hubiera interrumpido. De este modo, la falta de
resolución puede provocar la caducidad de la instancia y como consecuencia de
ésta la prescripción del derecho o la situación jurídica de que se trate, y de este
modo es como se explica que la falta de resolución pueda ser causa remota o
indirecta (27) de prescripción de derechos administrativos.
También merece una mención específica la disposición contenida en la LRJ
relativa a la prescripción de las infracciones (28). El precepto reprueba la
lentitud o inactividad de la Administración y levanta el efecto interruptor de la
prescripción que tiene la incoación del expediente sancionador cuando éste
queda paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto
responsable.
No obstante hay que recordar que la manera en que la prescripción vuelve a
operar suscita algunas dudas y controversias en la práctica, pues según el tenor
literal del precepto el cómputo debe reanudarse, es decir, continuar por donde
se dejó, mientras que en nuestro sistema jurídico-administrativo el cómputo de
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la prescripción interrumpida se ha venido siempre reiniciando, es decir,
comenzando a contar de nuevo el plazo. A pesar de lo cual, la literalidad del
precepto y la necesidad de interpretar siempre las normas sancionadoras del
modo más favorable al responsable, aunque se resienta el interés público
tutelado por el ilícito, permiten concluir que el cómputo de la prescripción debe
proseguir por donde quedó al interrumpirse.
En relación con la prescripción de las sanciones la LRJ (29) contiene una
previsión similar, interrumpiendo la prescripción la iniciación, con conocimiento
del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo
si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al
infractor. También en este caso suele plantearse dudas en relación con el modo
en que debe contarse el plazo de prescripción de la sanción cuando se trata de
una multa y para su ejecución se ha iniciado —y luego se paraliza durante más
de un mes— el procedimiento de apremio, notificando la correspondiente
providencia. En estos casos el objeto es si el cómputo de la prescripción se
retoma bien en la fecha en que se notificó la providencia de apremio del
procedimiento ejecutivo después paralizado durante más de un mes o, bien en
la fecha en que, transcurrido el mes, puede considerarse paralizado, cuestión
que depende de la naturaleza y eficacia que se asigne a la providencia de
apremio ya que este acto otorga al sancionado un plazo cuya duración varía en
función de la fecha de notificación (30), para realizar el pago, resultando
cuestionable que el transcurso de este plazo pueda contarse como de
paralización del procedimiento ejecutivo y jugar en contra de la Administración.
No obstante hay que reconocer que llegado el plazo para dictar resolución en el
procedimiento sancionador sin que se hubiera dictado y notificado aquélla, el
procedimiento caduca (31), lo que determina el archivo de las actuaciones con
los efectos previstos en el artículo 92 LRJAP-PAC, advirtiendo este precepto que
«los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción». La
Administración, por consiguiente, no puede servirse del efecto interruptor de la
incoación y demás actuaciones del procedimiento sancionador para retrasar la
prescripción, propiciando la sucesiva interrupción y reanudación del cómputo,
porque el procedimiento sancionador debe resolverse en el plazo máximo
legalmente previsto.
□ CONTROL JUDICIAL DE LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
La Constitución española declara y garantiza que los Tribunales controlan la
legalidad de la actuación administrativa (32) y como quiera que la inactividad
debida de la Administración sea una conducta antijurídica como la actividad
ilegal, al igual que ésta, puede ser sometida al control jurisdiccional. Así, está
previsto que los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo
conozcan de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación,
término referido tanto a los actos como a la inactividad de las Administraciones
públicas (33).
En consecuencia, tanto la inactividad de la Administración pública como sus
efectos también pueden ser objeto de recursos ante la jurisdicción contenciosoadministrativa, ya sea impugnando los actos presuntos derivados del silencio
administrativo (34), o ya sea volviendo a plantear en sede judicial la solicitud
que puede entenderse desestimada en caso de que haya que entender el
silencio como desestimatorio, o bien reclamando por dicha vía judicial la
actuación debida que se pretende de la Administración (35), ya se trate de una
prestación concreta, ya de la ejecución de un acto administrativo firme (art.
29.2 LJCA) (36).
En los supuestos de inactividad de la Administración rige el plazo de dos meses
para la interposición del recurso judicial (37) este plazo se computa a partir del
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día siguiente al del vencimiento de los plazos establecidos para considerar que
se ha producido dicha inactividad, lo cual supone que, una vez requerida la
Administración, si en el plazo de tres meses (38) o de un mes (39) no hubiera
dado cumplimiento a lo solicitado, comienza a correr el plazo de dos meses
para interponer el recurso.
En los casos en que el recurso contra la inactividad de la Administración se
plantee por incumplimiento de la obligación de ejecutar un acto administrativo
firme, el recurso debe plantearse mediante el procedimiento abreviado con
independencia de la cuantía del asunto o del órgano judicial que conozca del
asunto.
Cuando se trate de una cuestión en la que estén en juego derechos
fundamentales y se utilice el procedimiento contencioso-administrativo especial
que regula la ley (40), el plazo para interponerlo es de diez días contados una
vez transcurridos veinte días desde la presentación de la reclamación que debe
efectuar el interesado obligatoriamente (41).
Como puede comprenderse, las pretensiones planteadas en vía judicial deberán
ser diferentes en cada supuesto. El interesado que recurre un acto presunto
derivado del silencio administrativo positivo puede plantear que sea anulado por
ser contrario al Ordenamiento Jurídico; pero quien recurra al amparo del acto
presunto desestimatorio (42) no podrá fundamentar la anulación del acto
aunque se declare ilegal el silencio negativo, si esta declaración de ilegalidad
del silencio de la Administración no se acompaña, además, del reconocimiento
expreso del derecho a lo que el interesado pedía o pretendía en vía
administrativa, incluida la adopción de medidas necesarias (43) para el
restablecimiento de la situación jurídica individualizada afectada por la falta de
resolución (44). Por otra parte, teniendo en cuenta el supuesto concreto de las
obligaciones de llevar a cabo prestaciones específicas o de ejecutar actos
administrativos determinados, el demandante puede pedir que se condene a la
Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los términos específicos
en que estuviera establecido en la normativa de fundamento que se invoque
(45)
.
Estas son, pues, las pretensiones que pueden ser planteadas ante la jurisdicción
contencioso-administrativa y acogidas en una eventual sentencia estimatoria en
la que podría establecerse un plazo para el cumplimiento del fallo si éste
declarara la exigencia de emisión de un acto administrativo o la práctica de una
actuación material jurídicamente obligatoria (46).
La tutela judicial frente a la inactividad administrativa se complementa con una
serie de amplios poderes de que disponen los órganos judiciales para llevar a
cumplido efecto sus sentencias (47), que pueden ser ejecutadas por sus propios
medios, o bien requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes tanto
de la Administración condenada como de otras Administraciones públicas, así
como adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que,
en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se ha previsto incluso
la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración pública condenada por la
sentencia judicial.
Finalmente en los casos en que la Administración dicte algún acto que sólo
suponga cumplimiento incompleto de lo solicitado, dicho acto debe ser recurrido
de acuerdo con el régimen general de impugnación de los actos expresos.
(1) Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.Ver
texto
(2) Perención: del latín peremptio, -onis, de perimere, destruir. Era un tipo de
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prescripción que anulaba el procedimiento cuando pasaba cierto número de
años sin que las partes hubieran hecho gestiones. Actualmente se denomina
caducidad de la instancia. De la misma raíz proviene perentorio, en la práctica
administrativa se dice del último plazo que se concede o de la resolución final
que se toma en cualquier asunto en la administración, en definitiva,
concluyente, definitivo o determinanteVer texto
(3) Artículo 12 LRJ.Ver texto
(4) Artículo 42 LRJ.Ver texto
(5) Ver SSTS 12.4.1978, 21.10.1981,24.3.1986, 2.7.1987 y 22.3.1993.Ver
texto
(6) STS 16.1.1996.Ver texto
(7) Ver SSTS 21.5.1991 y 26.2.1991.Ver texto
(8) Sin embargo, tanto su naturaleza como su fundamento son diferentes.Ver
texto
(9) Artículo 92.1.Ver texto
(10) Artículo 42.2 LRJ.Ver texto
(11) Artículo 44.1 LRJ.Ver texto
(12) Artículo 96 LRJ.Ver texto
(13) Artículos 57 y 94 LRJ.Ver texto
(14) Artículo 29.2 LRJ.Ver texto
(15) Artículo 87.1 LRJ.Ver texto
(16) Artículos 41, 44 y 91 LRJ.Ver texto
(17) El artículo 44 remite al 92 de la misma LRJ.Ver texto
(18) Artículo 35 LRJ.Ver texto
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(19) Artículos 41 y 74 LRJ.Ver texto
(20) Artículo 42 LRJ.Ver texto
(21) Artículos 83 y 44.2 LRJ.Ver texto
(22) Artículo 116.3 LRJ.Ver texto
(23) Artículos 127, 145 y 146.Ver texto
(24) Artículo 358 del Código Penal. Este caso podría definirse como un tipo de
prevaricación de procedimiento, lo cual es sustancialmente equiparable a la
prevaricación mediante una resolución denegatoria.Ver texto
(25) Artículos 106 y 139 LRJ.Ver texto
(26) STS 44/1997.Ver texto
(27) En tanto en cuanto es causa ancilar de la perención.Ver texto
(28) Artículo 132.2.Ver texto
(29) Artículo 132.3.Ver texto
(30) Artículo 65.5 Ley General Tributaria.Ver texto
(31) Artículo 44.2 LRJ.Ver texto
(32) Artículo 106.1 CE.Ver texto
(33) Artículos 9.4 Ley Orgánica del Poder Judicial y 29.2 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa.Ver texto
(34) Cuando se trata de silencio administrativo positivo, artículo 25.1 LJCA.Ver
texto
(35) Artículo 25.2 LJCA.Ver texto
(36) Artículo 29 LJCA.Ver texto
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(37) Artículo 46.2 LJCA.Ver texto
(38) Supuesto general.Ver texto
(39) Casos de ejecución de actos firmes.Ver texto
(40) En los artículos 114 a 122 LJCA.Ver texto
(41) En el procedimiento ordinario han de transcurrir tres meses.Ver texto
(42) Silencio administrativo negativo.Ver texto
(43) Incluyendo las de naturaleza indemnizatoria, si fueran necesarias.Ver
texto
(44) Artículo 31 LJCA.Ver texto
(45) Artículo 32 LJCA.Ver texto
(46) Artículo 71 LJCA.Ver texto
(47) Artículo 108 LJCA.Ver texto
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