La reforma agraria y las transformaciones de la agricultura en

Estudios Latinoamericanos 4 (1978), pp. 181-203
La reforma agraria y las transformaciones de la
agricultura en Colombia y Venezuela.
Maria Skoczek*
El concepto de reforma agraria posee ya muchas definiciones, tanto
generales como particulares, que distinguieran los diferentes tipos de
reforma de acuerdo con el carácter de las transformaciones de la
estructura agraria que surgen durante su realización.
El término de reforma agraria lo definiremos en el presente artículo
como las actividades emprendidas por el Estado a través de
instituciones que le son propias para tales fines en virtud de
determinados actos jurídicos, que tienen como objeto a transformar:
1) la distribución de tierras entre las respectivas explotaciones;
2) los sistemas de la tenencia de la tierra;
3) las formas de economía agraria y del uso de la tierra;
4) las condiciones de vida de la población campesina1.
La forma y el marco de solución de las dos primeras cuestiones
señala el carácter de la reforma. Podremos hablar así: de reforma
agraria radical, cuando su resultado sea la eliminación del fenómeno
de concentración de la explotaciones de la tierra; la liquidación de las
pequeñas explotaciones que no aseguren a las familias usuarias ni los
medios suficientes para su manutención ni un completo empleo; así
como la regulación de los sistemas de la tenencia de la tierra, ante
todo a través de la adjudicación de títulos de propiedad a los que
trabajan la tierra.
*
Traducido del polaco por Uldarico Desilvestri.
La definición citada más arriba, corresponde en términos generales a la definición del concepto
AGRARIAN REFORM, citada en la publicación de ONU - FAO - ILO; Progress in Land Reform. Fifth
Report, New York 1970, p. 303.
1
Por otra parte hablaremos de reforma agraria limitada, cuando ésta
centre su atención sobre la problemática de la modernización de la
agricultura y deje al margen el tratamiento de la cuestión de la
transformación de las relaciones agrarias.
Al igual que sus contemporáneas realizadas en otros países
latinoamericanos, las reformas agrarias impulsadas en Colombia y en
Venezuela durante el comienzo de la década de los años sesenta,
pertenecen al grupo de las reformas limitadas2.
Lo anterior se liga claramente con el hecho de que los intentos de
transformar la estructura agraria a través de reformas agrarias, tienen
lugar en el marco de la política de conservación de las relaciones
sociales hasta ahora existentes, así como del mantenimiento de la
estructura del poder político.
La promulgación de las leyes de reforma agraria en doce países de
América Latina3 en el transcurso de los años de 1961 a 1964, fue la
«respuesta» que dieron los gobiernos de estos Estados al fenómeno
de radicalización de las masas campesinas, producido por el triunfo
de la Revolución Cubana. Como es sabido, una de las primeras tareas
del gobierno revolucionario cubano fue la promulgación de una ley
de reforma agraria (17 de mayo de 1959) y la realización sobre la
base de sus postulados de los cambios fundamentales en las
rélaciones de propiedad en el campo. En el mes de agosto de 1961 se
promulgaron los programas de desarrollo económico para los países
de Ameríca Latina, conocidos por el nombre de: Alianza para el
Progreso. Estos programas reconocen como uno de sus objetivos
prioritarios la transformación del régimen agrario, posición
semejante habían expresado también ya un año antes (setiembre de
1960) los representantes de los gobiernos de los países
latinoamericanos en el Acta de Bogotá, contenido en el programa
conocido como: Operación Panamericana, es decir acción común de
2
En la literatura estas reformas son definidas como: reformas legales, no aplicadas en la realidad. O,
Delgado: Reformas agrarias en América Latina, Fondo de Cultura Económica, México 1965. Y,
reformas prudentes, F. Mauro: Les premieres expériences de réforme agraire, en: Les problèmes des
Amériques Latines, C.N.R.S, Paris 1967, pp. 769 - 773. Reformas marginales en A. García: Dominación
y reforma agraria en América Latina, Instituto de Estudios Peruanos, Lima 1970
3
Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú, Chile, Brasil, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panamá,
República Dominicana, Nicaragua
los países miembros de la OEA con la finalidad de acelerar el
desarrollo socio-económico de los países de América Latina.
En ambos países, es decir tanto en Colombia como en Venezuela, pero
especialmente en este último, existen ya intentos de regular la
situación agraria desde algunos años antes de la promulgación de los
programas de la Alianza para el Progreso.
En Venezuela la cuestión de la realización de la reforma agraria
constituyó uno de los puntos del programa de reformas propuesto por
el partido de Acción Democrática. Entre los años de 1945 a 1948,
durante el gobierno de este partido se iniciaron los programas con
objetivos cercanos a la reforma agraria, tales como la transferencia
en arriendo de pequeñas parcelas (de las tierras estatales y de las
privadas confiscadas) a los miembros de las asociaciones campesinas
agrupadas en la Federación Campesina Venezolana, así como la
organización de las colonias agrícolas en los terrenos administrados
por el Estado4.
En el año de 1948 se creó el Instituto Agrario Nacional (IAN), que
sería la institución autorizada para expropiar las tierras incultas o de
una utilización extensiva. A este instituto se confió la administración
de las colonias agrícolas existentes. Sin embargo el golpe de Estado
que llevó al gobierno al general Pérez Jiménez en noviembre de
1948, frenó la contínua tentativa de realizar una reforma. Finalmente,
cuando en 1958 fue derrocada la dictadura, Acción Democrática con
el apoyo de la Federación Campesina Venezolana impulsa
reiteradamente la propuesta de una reforma agraria, la que fructifica
con la aprobación de una ley por el Congreso Nacional el 5 de marzo
de 1960. Ya en los finales del año de 1958, la Federación Campesina
Venezolana organiza acciones de ocupación a las grandes haciendas
por los campesinos, llamadas Frentes por el Derecho al Trabajo y al
Pan. Se fundan así los primeros Asentamientos Campesinos todavía
antes de la confirmación oficial de la ley5.
4
En los años de 1945 a 1948, se repartieron alrededor de 150 000 hectáreas entre 7500 familias. J. D.
Powell: Los problemas agrarios de Venezuela en la perspectiva comparativa, University of Wisconsin,
LTC 70-S, Madison 1970
5
En agosto y setiembre de 1961 se realizó el primer censo de los Asentamientos Campesinos, el cual
demostró la existencia de 371 colonias, con 35 622 familias campesinas. C. I. B. Ortiz: Principales
resultados de la encuesta para evaluar la marcha de la reforma agraria, agosto-setiembre de 1961,
Caracas 1962
En Colombia ya en 1936 se formuló una ley que trataba del traspaso a
propiedad estatal de las tierras de las haciendas privadas
improductivas en un período de 10 años. En los años de 1944 a 1945
se promulgaron los decretos de reglamentación de los contratos de
arrendamiento, que entre otros eliminaban el sistema de
subarrendamiento. Algunos años más tarde en 1953, se creó el
Instituto de Colonización e Inmigración, que debía ocuparse de la
distribución entre las respectivas familias de las tierras ocupadas por
el Estado, así como de la organización de la colonización de las
tierras hasta aquel entonces baldías6.
La inestable situación interna, de la que fueron expresión las luchas
entre los partidarios de los diferentes partidos políticos, conocida con
el nombre de «la violencia» y que dominólas regiones centrales del
país entre los años de 1947 a 1957, condujo en efecto a la elevación
del grado de concentración de la tierra en manos de los g!andes
propietarios, así como al crecimiento de la migración de los
arrendatarios des poseídos de la tierra hacia las ciudades o hacia las
regiones de colonización ubicadas sobre la vertiente oriental de los
Andes7. A finales de la década de los años cincuenta, después del
derrocamiento de la dictadura del general Rojas Pinilla, continuaron
intensivamente las invasiones de los campesinos armados a las
grandes haciendas8.
La agudización de los conflictos sociales en algunas regiones rurales
fue una de las causas que condujeron a la realización de la reforma.
Esto coincidió con el momento de promulgación del ya mencionado
programa de la Alianza para el Progreso, según el cual Colombia
habría de ser el primer país donde se realizara una reforma agraria,
de acuerdo con los criterios contenidos en el susodicho programa9.
6
En el periodo comprendido entre los años de 1953 y 1956, el instituto distribuyó 65000 hectáreas de
tierra entre 3260 familias campesinas. ONU: Progress in Land Reform. Second Report, New York
1956, p. 101
7
Acerca de las magnitudes de las migraciones campesinas puede recordarse el hecho, de que entre los
años de 1948 y 1958, sólo en el departamento del Tolima los campesinos abandonaron cerca de 35000
explotaciones. Para facilitar al lector la formación de una idea de las dimensiones reales de esta cifra,
diremos que en 1960 existian en el departamento del Tolima 72100 explotaciones agricolas. A. Tobón:
La tierra y la reforma agraria en Colombia, Bogotá D. E. 1972, p. 50.
8
Este fenómeno se ha denominado con el término de «violencia económica».
9
. E. Feder: The Rational Implementation of Land Reflorm in Colombia and its Significance for the
Alliance for Progress, «América Latina», n° 1, 1963, pp. 81-107.
De lo anterior se concluye que en ambos países las luchas de los
campesinos por la tierra precedieron a la publicación de las leyes de
reforma agraria. Las leyes aisladas de este contexto, sólo pueden ser
consideradas como un compromiso de determinado tipo entre las
aspiraciones de los campesinos a la posesión de la tierra y las
posiciones de los terratenientes deseosos de mantener su condición,
así como muestra de alivio de las tensiones sociales en el campo,
conservando la estructura agraria existente.
El carácter compromisorio de las leyes se puede apreciar claramente
cuando se establece una comparación entre los principios generales y
los métodos en ellas contenidos, en pocas palabras el cómo deben ser
alcanzados los objetivos de la reforma. De acuerdo con la concepción
de estos principios, los objetivos básicos de la reforma son: la
eliminación de la excesiva concentración de la tierra; la adjudicación
de tierra a los carentes de ella y además frenar el proceso de división
de los minifundios. Sin embargo, las leyes no preveen la
expropiación de todos los grandes predios pues se afirma en ellos que
las haciendas administradas adecuadamente y que alcancen buenos
resultados en la producción, no son en principio consideradas para la
expropiación. Incluso el propietario de la. hacienda a expropiar
puede conservar parte de sus tierras en extensión que exceda a la de
la mediana propiedad campesina10. Una dificultad suplementaria en
relación a la expropiación de una hacienda, la constituye el hecho de
que esta decisión debe ser necesariamente aceptada por un tribunal
agrario. Una segunda limitación de las posibilidades para la
obtención de tierras la constituye, la elevada compensación que se
debe pagar al propietario de la hacienda expropiada.
De las formulaciones incluidas en las leyes resulta que la mayoría de
las tierras que se veían afectadas por la reforma, está constituida por
tierras estatales hasta ese momento incultas y por tierras que
voluntariamente han sido cedidas o vendidas por sus propietarios.
Las leyes llaman mucho la atención sobre la necesidad de la
realización de una evaluación de la utilidad de estos terrenos para la
10
En la ley venezolana (artículo 29), la superficie que puede conservar el propietario de la hacienda a
expropiar se limita a 150 hectáreas de tierra de primera clase o a una extensión proporcional de tierras
de otras clases, máximo hasta 5000 hectáreas. En la ley colombiana (artículo 59) hasta 200 hectáreas,
asi como al menos 100 hectáreas aptas para el cultivo.
economía campesina, así como de una definición de las formas de su
utilidad, que asegure el racional aprovechamiento de los recursos de
tierra y de agua. Claro está que el reparto de tales tierras entre los que
no la poseen será posible sólo después de cierto lapso de tiempo, el
indispensable para la realización de los estlidios adecuados, así como
de las inversiones infraestructurales básicas que condicionan la
colonización agrícola.
En el marco de las transformaciones de las formas de la tenencia de la
tierra, las leyes preveen ante todo el impulso de la propiedad privada,
adjudicando con prioridad cuando se trata de adquirir en carácter de
propiedad las parcelas de tierra utilizadas por los arrendatarios y los
proletarios agrícolas. Preveen además, la entrega de títulos de
propiedad a los colonos espontáneos (Colombia) y a los ocupantes
(Venezuela). Gran importancia otorgan también a la normalización
de la situación de los arrendatarios, lo que se puede observar entre
otras cosas a partir de las decisiones sobre el contenido del
documento de los contratos de arrendamiento, acerca de la
prolongación del tiempo de duración de los contratos en un período
de algunos años y en el impulso a la forma de la renta en dinero.
En las dos leyes se prevee la realización de los programas, que tienen
como el fin la elevación del nivel de comercialización de la
producción agrícola, así pues la construcción de caminos que
comuniquen las propiedades agrarias con el ya existente sistema de
vías de comunicación (vías de penetración o cáminos vecinales), de
almacenes y de depósitos; la organización de puntos de compra de
artículos agrícolas; la fijación de precios estables de los productos de
los pequeños agricultores.
Las leyes de reforma agraria contienen un programa relativamente
amplio de cambios, cuya finalidad es el más racional
aprovechamiento de la tierra y la elevación del nivel de la economía
agraria. Sin embargo no definen el término final de la realización de
la reforma ni tampoco las regiones en las cuales se debería iniciar su
realización. Un detenido análisis de estos documentos demuestra que
la llamada reforma agraria integral es en realidad una suma de
menudos y heterogéneos programas, de los cuales la gran mayoría
deben
ser
considerados
únicamente
como
programas
complementarios y no identificados con la reforma agraria
propiamente dicha.
Como se deduce de las consideraciones anteriores las leyes por sí
mismas limitan las posibilidaaes de las transformaciones en el
campo. Esto también se puede observar después de la puesta en
práctica de las formulaciones en ellas contenidas. No obstante, el
solo hecho de la promulgación de estas leyes tuvo una influencia
bastante grande en la actitud asumida por los grandes terratenientes.
La anterior afirmación puede motivarse de la siguiente manera:
En los años sesenta apareció en forma clara el fenómeno de
desplazamiento de los arrendatarios. En Colombia el número de
parcelas utilizadas por los arrendatarios, se redujo en este período de
282 000 a 166 000, es decir en un 40%, relativamente en máyor
grado en los departamentos andinos (Caldas, Tolima, Huila, Valle
del Cauca). La superfice ocupada por las parcelas de los
arrendatarios se redujo en un 23%, lo que significa ante todo la
liquidación dócil de las pequeñas explotaciones11. Dado que con la
reforma agraria solamente se otorgaron propiedades a algunas
decenas de miles de arrendatarios, es claro que la gran reducción de
su número se debe a la acción de los grandes propietarios.
En un menor grado este fenómeno tuvo lugar en Venezuela. Entre los
años de 1961 y 1971, en los Estados de Mérida y Táchira la
superficie ocupada por las parcelas de los arrendatarios se redujo en
más del 50%, de 135 000 a 65 000 hectáreas, en cambio en cuatro de
los mayores Estados de los Llanos (Apure, Barinas, Anzoátegui y
Guárico) creció de 140 000 a 235 000 hectáreas12.
Los datos de los censos agrarios demuestran igualmente, que los
propietarios de las grandes haciendas comenzaron a utilizar en un
mayor grado sus tierras. En Colombia en las propiedades que
contaban con más de 100 hectáreas la cuota de utilidad agrícola
aumentó de 70,3% a 79,7%, considerando la totalidad de la extensión
ocupada por las propiedades y el área cultivada sólo de 4,0% a
11
Censo Nacional Agropecuario 1970-1971, Atlántico, Bolivar, Sucre, tabla 3-A, Bogotá D. E. 1974,
pp. 42-43. En 1960, las parcelas de los arrendatarios constituían el 23,0% del conjunto de las parcelas y
ocupaban el 7,0% de la superficie total. En 1970 constituían el 14,0% y el 15,0% respectivamente.
12
IV Censo Agropecuario, 1971, t. I-VII, Caracas 1975
6,9%13. La superficie destinada a la producción agrícola creció
relativamente en mayor grado en los departamentos de Atlántico y
Bolívar, en los cuales se inician en gran escala los cultivos de arroz y
de algodón en tierras artificialmente irrigadas.
Como ya mencionamos más arriba, las leyes de reforma agraria no
previeron la expropiación de las haciendas administradas
directamente por el propietario y adecuadamente utilizadas, con
buenos resultados en la producción. Los cambios en la estructura de
tenencia de la tierra en que ya hemos hablado, así como en el uso de
la - tierra en las grandes haciendas, demuestran la tendencia de al
menos algunos de los propietarios a administrar sus propiedades a tal
nivel, que no fueran afectadas por los programas de la reforma
agraria.
De la puesta en práctica de las leyes de reforma agraria en el marco
nacional, se ocuparon en Venezuela el Instituto Agrario Nacional
(IAN) y en Colombia el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
(INCORA).
Los resultados de las actividades de estos institutos los presentaremos
naturalmente en forma muy breve, según se trate de cada uno de los
programas de la reforma agraria.
1. Intervención de las tierras para la realización de la reforma.
En Venezuela entre los años de 1959 a 1972 se intervinieron en
general 7,6 millones de hectáreas, de éstas cerca del 75,0% estaban
constituídas por tierras estatales, las más de las veces carentes de una
producción agrícola14. Los terrenos obtenidos a través de la compra,
de la expropiación o de la confiscación de las propiedades privadas
(alrededor de 2 millones de hectáreas) constituyen apenas el 7,0% de
la superficie total de las propiedades agrícolas contenidas en el censo
agrario de 1961. De allí que en algunos Estados (Aragua, Carabobo,
Yaracuy, Distrito Federal, Portuguesa) este índice alcanza una cifra
superior al 20,0% (véase mapa 1).
13
Censo Nacional Agropecuario 1970-1971, Atlántico, Bolivar, Sucre, Bogotá D. E. 1974, pp. 25-26,
tablas 4 y 5
14
Anuario Estadistico de Venezuela 1972, tabla XX-27, p. 607.
Mapa 1. Venezuela: tierras afectadas por la reforma agraria en el período 19601972.
1: tierras de las haciendas particulares; 2: tierras estatales; 10,0% = las tierras privadas, en relación a la
extensión de las haciendas agrícolas de 1961.
Fuente: Anuario Estadístico de Venezuela, 1972, tab. XX-27, p. 607.
Los resultados obtenidos por el INCORA son en realidad modestos.
Intervino para la realización de la reforma agraria entre los años de
1962 a 1969 sólo 3,7 millones de hectáreas, de las cuales el 87,0%
eran tierras estatales, apenas 208000 hectáreas (cerca del 6,0% de la
totalidad de las tierras) fueron obtenidas por la vía de la compra o de
la expropiación de las haciendas privadas y alrededor de 280000
hectáreas, los propietarios por sí mismos cedieron a favor del
INCORA15. Esta área corresponde a cerca de 2,0% de la totalidad de
la superficie de las haciendas. incluídas en los materiales del censo
agropecuario de 1960. Al igual que en Venezuela, la acción de
expropiación y compra de las haciendas privadas sólo en contadas
15
Informe especial INCORA, 1969, citado según La distribución de la tierra en Colombia, tabla 5,
1971, pp. 80-81.
regiones del país adquirió más grandes dimensiones. De allí que en
ninguno de los departamentos el porcentaje de tierras intervenidas
fuera superior al 7,0%, en relación a la superficie considerada por el
censo agropecuario de 1960 (véase mapa 2). En ambos países una
significativa parte de las tierras compradas por los institutos que
impulsaban la reforma agraria, quedó ocupada arbitrariamente por
agricultores. Las regiones en las cuales el porcentaje de las tierras de
las propiedades intervenidas fue superior a la media nacional,
concuerdan con aquellas regiones donde las invasiones campesinas
adquirieron una mayor intensidad16.
Mapa 2. Colombia: tieras afectadas por la reforma agraria en el período 19621969.
1: tierras obtenidas por compra o expropiación; 2: tierras cedidas voluntariamente; 3: tierras estatales;
2,0% - las tierras privadas, en relación a la extención de las haciendas agrícolas de 1960.
Fuente: Informe especial INCORA 1969, citado en: La distribución de la tierra en Colombia, 1971, tab.
3, pp. 80-81.
2. El otorgamiento de tierras.
En Venezuela recibieron tierras los campesinos agrupados en los
Asentamientos Campesinos. Estos esentamientos fueron organizados
16
En Venezuela la mayoría de las invasiones campesinas tuvieron lugar en los Estados de Aragua,
Zulia, Yaracuy, Carabobo, y Trujillo. En Colombia, en los departamentos del litoral atlántico.
o bien por los mismos agricultores que hasta aquel momento habían
sido arrendatarios y los trabajadores de las haciendas intervenidas
por los programas de la reforma o bien por el IAN en las tierras
estatales de colonización, que adjudicaba cuotas a los agricultores
trasladados de otras regions del país17.
Las parcelas entregadas a las familias campesinas son relativamente
pequeñas, en los años de 1960 a 1967 cerca del 30,0% de los
interesados recibieron parcelas de menos de 5 hectáreas y sólo el
24,0% mayores de 15. El grupo más numeroso (cerca del 42,0%)
estaba constituido por «ocupantes», es decir por agricultores que
utilizaban la tierra sin poseer los títulos de propiedad o los convenios
de arrendamiento. Los datos estadísticos accesibles no permiten
afirmar si recibieron ellos más tierra o si sólo les fue legalizado su
status como usuarios de las propiedades agrarias. En forma
semejante se nos presenta la situación de los arrendatarios, que
constituían el 17,0% de la totalidad de los beneficiarios de los planes
de la reforma entre los años de 1960 a 1967. Los proletarios agrícolas
y las personas no ligadas hasta ahora al campo: los obreros de la
construcción y los empleados del comercio y de los servicios,
pertenecen ellos al grupo de los que no poseían tierras y que les
fueron otorgadas en los asentamientos. Constituían ellos el 41,0% de
la totalidad de los beneficiarios de la reforma agraria18.
Es difícil establecer el número de familias, que recibieron tierra. Según
los datos oficiales del TAN, entre los años de 1959 a 1970 fueron
favorecidas 171 500 familias, sin embargo a finales de 1970 vivían
en los asentamientos 107 500 familias. Significa esto que cerca de 64
000 familias, el 37,5% de la totalidad de las incluidas en la reforma
abandonó la tierra y emigró a las ciudades19. Entre las causas de este
fenómeno señalaremos la relativa poca ayuda que recibieron de parte
del UN y en algunos casos las dificultades de adaptación a las nuevas
17
Entre los años de 1959 y 1967, en términos generales de 96273 familias que recibieron tierras,
alrededor de 36000 obtuvieron las parcelas fuera del lugar de su residencia. CIDA-CENDES,
Venezuela: notas preliminares sobre algunos aspectos de la reforma agraria, Washington D. C. 1969,
parte 1, p. 51.
18
CIDA-CENDES, op. cit., tabla n, p. 46.
19
T. Van der Pluijm; An Analysis of the Agrarian Reform in Venezuela, FAO Land Reform, Land
Sett1ement and Cooperatives, 1972, n° 2.
condiciones de vida con que tuvieron que enfrentarse los campesinos
trasladados de otras partes del país20.
En Colombia entre los años de 1962 a 1971 se distribuyeron 235600
hectáreas de tierra entre 13367 familias campesinas. Entre los años
de 1962 a 1972 fueron adjudicados a cerca de 120000 familias de
colonos espontáneos, títulos de propiedad sobre tierras ya utilizadas
con una extensión de cerca de 3,5 millones de hectáreas21.
Al igual que ,en Venezuela cerca de un tercio de las familias
beneficiadas por la reforma recibió parcelas menores de 5 hectáreas y
las tierras distribuidas entre ellos constituyeron sólo el 1,2% de la
superficie total distribuida por el INCORA22.
De los hechos expuestos resulta que pese a que la ley de reforma
agraria sostiene que las nuevas parcelas deben tener una extensión
apropiada para el completo aprovechamiento de las labores
familiares, cuya producción satisfaga totalmente las necesidades de
la familia campesina suministrando además un seguro excedente para
la venta, este principio fue en muchos casos no observado. De facto
es también inquietante, la variadísima gama de magnitudes de las
parcelas entregadas. Tal como se nos presenta este fenómeno, no
siempre se puede explicar a partir de las diferentes condiciones de
desarrollo de la agricultura, por ejemplo: en Colombia cerca del
15,0% de los «colonos expontáneos recibieron títulos de propiedad
sobre terrenos de la máxima extensión admisible por la ley (450,
1000 e incluso hasta 3000 hectáreas)23. No cabe duda que son estas
extensiones que no se compadecen de los criterios expuestos más
arriba a propósito de las parcelas familiares.
Los pocos resultados de la reforma se pueden apreciar también, en la
comparación del número de familias que recibieron tierras, con el
número de los beneficiarios potenciales, de la reforma. En Colombia
los carentes de tierras y los usuarios de los minifundios eran en 1960
20
Como nos informa B. Figueroa (¿Venezuela contempordnea - país colonial? Caracas 1972, p. 112) la
mayoria de los que abandonan los asentamientos son los Proletarios Agrícolas, que habían trabajado en
las labores temporales de las grandes haciendas agricolas y por ello a menudo cambiaban de sitio de
residencia.
21
INCORA: Reforma agraria colombiana, informe de actividades. XII Conferencia Regional de la
FAO para América Latina 22 de agosto - 2 de setiembre de 1972, Bogotá D. E. 1972, anexo.
22
INCORA, en: «Colombia Today», Vol. 7, 1972,. n° 10.
23
O. Delgado: Reforma agraria ineficaz y regresiva, «Flash», 1970, n° 6 (55). 24..
cerca de 883400 es decir, el 64,5% de la totalidad de los que
sustentan de la agricultura24. En el curso de 10 años de realizaciones
de la reforma, agraria, las entregas de tierras sólo cubrieron al 1,5%
de las familias que o bien poseían muy poca tierra o definitivamente
carecían de ella. En Venezuela, de acuerdo con las apreciaciones
elaboradas por el IAN, cerca de 350000 faniilias deberían ser
incluidos en los programas de la reforma agraria25. En el curso de 10
años de reforma agraria, sólo el 30% de ellas lo fueron.
La confrontación de los resultados esperados en los programas con los
obtenidos hasta ahora, desde el momento de la iniciación de la
reforma, demuestra que las actividades desarrolladas por el IAN y el
INCORA, no provocaron mayores cambios en la distribución de la
tierra entre los respectivos grupos de los campesinos.
El grupo mayoritario de las familias favorecidas es decir, el de los
arrendatarios y ocupantes. o colonos espontáneos, recibió en
propiedad las tierras que hasta aquel tiempo habían sido por ellos
utilizadas. Sin embargo, estos dos tipos de usuarios de las
explotaciones agrarias constituyen todavía un considerable
porcentaje de la población rural. La realización de la reforma no
arrojó cambios visibles, tampoco si hablamos de la tenencia de la
tierra.
8. Los programas complementarios.
El análisis de los gastos efectuados por la reforma agraria demuestra
que más del 50,0% de las sumas de los presupuestos del IAN y del
INCORA estaban destinadas a la realización de programas
complementarios, o sea a los de Crédito Agrario; de Ayuda
Agrotécnica; de Construcción de Vías; de Sistemas de Riego; de
Construcción de Viviendas y Programas Sociales en las regiones
rurales26. De estos programas el que tenía relativamente un mayor
alcance era el de crédito agrario sin embargo, los medios destinados
a este fin fueron escasos para cubrir a todas las familias que habían
24
Evaluación según los datos del censo agrario de 1960
P. Cohen: Venezuela: el proceso de dotación de tierras, Washington D. C. 1969
26
A. L. Domike, E. B. Shearer: Studies on Financing Agrarian Reform in Latín America, University oí
Wisconsin LTC, R. P., n° 56, Madison 1973.
25
sido favorecidas con la distribución de la tierra. Entre los años de
1960 a 1969 sólo el 21,0% de los miembros de los Asentamientos
Campesinos (en Venezuela) utilizó regularmente el crédito, pero el
60,0% recibió por una vez algún préstamo del Banco Agropecuario,
que es una institución que se ocupa de la financiación de la
agricultura27.
En Colombia el INCORA comenzó a otorgar créditos agrarios (créditos
supervisados28), sólo a partir de 1964. Entre los años de 1964 a 1970
el número de familias beneficiarias creció de 2500 a 45000. En este
último año los créditos eran adjudicados a cerca del 30% de los
favorecidos con la reforma29.
Hacen uso de los créditos no sólo aquellos que han recibido tierras,
sino también los usuarios de las propiedades agrícolas que habitan en
las diferentes zonas de operación del IAN e INCORA.
Especialmente a finales de los años sesenta, fue posible observar
significativamente el veloz ritmo de crecimiento de la superficie de
las explotaciones beneficiadas con el crédito y del monto de los
préstamos, en comparación con el ritmo de crecimiento.del número
de las familias usuarias de este programa complementario. Asegura
esto la otorgación de créditos a los agricultores poseedores de
mayores propiedades o dispuestos a la producción mercantil de
determinado cultivo30. Los usuarios de las pequeñas propiedades,
productores principalmente para la satisfacción de sus propias
necesidades de existencia, quedaron en práctica privados de las
posibilidades de obtención de empréstitos y con ellos de las
posibilidades de conseguir los medios para la elevación del nivel
económico.
La situación de las familias de los usuarios de los créditos, se diferencia
significativamente de la ubicación de los beneficiarios del programa
27
P. Rios: Observaciones sobre el proceso de reforma agraria, «Revista de la Facultad de Agronomía»,
Maracay, Universidad Central de Venezuela, 1970, n° 1.
28
El crédito supervisado incluye, además del préstamo, la asistencia técnica realizada por el personal
del INCORA
29
INCORA: El crédito supervisado del INCORA, Carta informativa, n 17, °1969. E. Velez, Koppel: El
crédito supervisado en la reforma agraria colombiana, «Desarrollo Rural en la América», 1971, n°, 2,
pp. 63-76.
30
Igualmente el BAP como el INCORA, adjudica la mayoría de los créditos en forma de empréstitos
para determinado cultivo agricola.
de la distribución de la tierra (véase mapa 3). En Venezuela, en los
Estados de Portuguesa, Guárico y Barinas, donde la mayoría de los
asentamientos se localizaron en tierras estatáles, los créditos fueron
recibidos por más del 40,0% de los miembros de los asentamientos.
En cambio en los Estados de Aragua, Carabobo, Miranda, Yaracuy y
Zulia, en los cuales predominaron los asentamientos organizados en
tierras expropiadas, menos del 10,0%.
Mapa 3. Venezuela: familias que habitaban en los centros de reforma agraria en
1961 y 1972.
Fuente: 1961 – C.I.B. Ortiz: op. cit.; 1972 – Anuario Estadístico de Venezuela, 1972, tab. XX-27, p.
607.
En Colombia en 1969, cerca de dos tercios de la totalidad de los
receptores de créditos eran agricultores concentrados en - los centros
de reforma, en cuyos terrenos se hallan la mayoría de los distritos de
riego, administrados por el INCORA o también, en las regiones de
colonización espontánea acogidas bajo el patronato de este instituto
(véase mapa 4).
Mapa 4. Colombia: proyectos de reforma agraria y regiones de colonización
agrícola.
1: regiones de colonización agraria; 2: proyectos de reforma agraria (localización aproximada) - a:
proyectos en zonas donde existen distritos de riego, b: proyectos en los que el INCORA realiza el
programa «ayuda para la colonización espontánea», c: otros proyectos. Nombres de los proyectos de
reforma agraria: región Andina - 1. Antioquia 1-2, 2. Antioquia 3, 3. Boyacá 1, 4. Yopal, 5. Cauca 1, 6.
Cauca 2, 7. Cundinamarca 1-2-5, 8. Cundinamarca 3-6, 9. Cundinamarca 4, 10. Huila 1-2-3-4, 11.
Magdalena Medio, 12. Nariño 1, 13. Norte de Santander 1-3, 14. Norte de Santander 2, 15. Santander 12, 16. Tolima 1, 17. Tolima 2-4, 18. Tolima 3-6, 19. Tolima 5, 20. Valle 1, 21. Valle 2, 22. Pereira;
región Caribe - 23. Atlántico 3, 24. Magangué, 25. Bolivar 1, 26. Cesar 1, 27. Cesar 2, 28. Córdoba 1,
29. Córdoba 2, 30. Magdalena 1-2, 31. Sucre 1; programas en otras regiones 32. Arauca 1, 33. Caquetá
1, 34. Putumayo 1, 35. Chocó 1, 36. Meta 1.
Fuente: regiones de colonizaci6n espontánea, según: Atlas de la economía colombiana, t. IV, mapa 60,
Bogotá 1964, Banco de la República; proyectos de reforma - una elaboración apropiada en base a la
publicación del INCORA, op. cit.
En Colombia el monto de los créditos otorgados por el INCORA
constituye sólo una pequeña parte de los fondos concedidos por el
Estado para la financiación de la agricultura31. En realidad el
INCORA ligó su actividad de prestamista a los agricultores, con la
de diferentes bancos. Esta situación no presentó mayores cambios al
menos hasta los finales de 1972. Vale la pena señalar que el acuerdo
básico entre el INCORA y el Banco de la República en 1966, sobre
el que se creó el Fondo Financiero Agrario, permite la financiación
crediticia de la producción agrícola para parcelas de extensión
superior a 10 hectáreas, lo que automáticamente cubre hasta el 60,0%
de la totalidad de los usuarios de las propiedades agrarias con
derecho al otorgamiento de préstamos de este fondo32.
La órbita de los programas complementarios restantes es similar. De
ellos hacen uso sólo un selecto grupo de familias que han recibido
tierras, así como aquellos agricultores que se ubican en la producción
agrícola de cierta importancia económica y con clara predisposición
mercantilista en otras palabras, a la totalidad de los propietarios de
terrenos cuyas dimensiones sean superiores a la media nacional. Los
limitados medios de financiación de que disponen los institutos
realizadores de la reforma, al igual que causas de naturaleza técnicoadministrativas conducen a la concentración de los programas
complementarios en algunas regiones. Es característico de la mayoría
de éstas, el que su nivel de desarrollo agrícola era ya superior al
medio de la nación en el momento de iniciación de la reforma. En
Colombia cerca del 80,0% de llamadas zonas de crédito se hallan en
cercanías de las ciudades y tienen con ellas buenas comunicaciones.
En 1970 las propiedades usuarias del cré,:tito tenían irrigadas el
12,5% de la totalidad de sus tierras cultivadas, cuando la media
nacional era de sólo el 4,5%. En 1968 cerca del 40,0% de estas
31
En 1967, sólo el 5,0%; las más importantes instituciones que otorgan créditos para el desarrollo de la
agricultura son: la Caja Agraria, el Banco de la República y el Banco Ganadero. La Caja Agraria otorga
préstamos tanto a los propietarios de grandes haciendas como a los minifundistas. Más de la mitad de
los créditos es concedida para el desarrollo de la ganadería, así como para la compra de maquinaria o
para los cultivos de algodón, de plátanos, de cacao, etc. Los agricultores que se ocupan de cultivos de
plantas alimenticias básicas, recibieron menos del 10,0% del monto total de los créditos otorgados por
esta entidad. R. Soles: Rural Land Invasions in Colombia, University of Wisconsin LTC R. P., n°59,
Madison 1974, pp. 31- 34.
32
INCORA: Reforma agraria colombiana..., p. 8.
propiedades tenían maquinaria agrícola, mientras que en 1960 la
media nacional era de sólo el 3,6%. Sin embargo hay que reconocer
que los rendimientos de las cosechas de las propiedades que recibían
créditos del INCORA, no superó los de las cosechas nacionales33.
En forma similar se nos presenta la situación en Ven.ezuela. Los
programas complementarios de que hemos hablado ya más arriba se
realizan principalmente en los Estados de Portuguesa, Guárico,
Barinas, Zulia, Lara, Yaracuy, Aragua y Cojedes, que aportan la
mayoría del valor de la producción agrícola nacional34. En 1960 en
estos Estados se encontraban el 32,0% de las propiedades agrarias y
el 41,0% de la superficie agrícola en el país35. En 1970 se encuentran
en ellos concentradas el 42,5% de las familias beneficiadas por la
reforma y cerca del 60,0% de las familias que hacen uso de los
créditos del Banco Agropecuario para los pequeños productores
agrícolas. En 1974, a los asentamiento s localizados en estos ocho
Estados corresponde el 52,0% de la superficie total cosechada por los
miembros de los Asentamientos Campesinos Venezolanos36.
No cabe duda que las inversiones realizadas en el marco de los
programas complementarios, así como los créditos agrarios,
ocasionan modificaciones de las condiciones de la economía agraria.
Sin embargo la desigual ubicación de estos programas agudiza la
profundización del abismo existente entre las respectivas regiones de
estos países y entre los respectivos grupos de la población rural.
En ambos países el ritmo de crecimiento de la producción agropecuaria
en los años sesenta cede ante un claro aceleramiento, en comparación
con la década precedente. En Venezuela entre los años de 1960 a
1969 el valor de la producción agropecuaria creció en un 5,3%,
33
INCORA: División de crédito: Resumen sobre costos, ingresos y rentabilidad de los cultivos
transitorios, año 1968, Bogotá D. F. 1969, INCORA: Cultivos financiados por el INCORA en el
segundo semestre de 1970, Bogotá 1971.
34
A glosa de ejemplo suministramos los siguientos datos: en 1971 el 92,0% de las cosechas de arroz en
el país provenían de los Estados de Portuguesa y Guárico, el 98,0% de las de ajonjolí de los Estados de
Portuguesa, Barinas y Cojedes, el 60,0% de las de algodón de Guárico, Barinas, Anzoátegui, el 60,0%
de las de caña de azúcar de Lara, Yaracuy y Aragua. Anuario Estadistico de Venezuela, 1971, pp. 309816
35
III Censo Agropecuario Nacional 1961, tomo A, Caracas 1967.
36
Anuario Estadistico de Venezuela, 1972, tabla XX-27, p. 607, Anuario Estadistico Agropecuario,
1974, tabla 473, pp. 289-321.
anualmente, mientras que en los años de 1950 a 1960 sólo lo había
hecho en un 3,0%37.
En Colombia en los años cincuenta y en el primer lustro de los sesenta,
el ritmo de crecimiento de la producción agropecuaria fue de cerca
de un 3,4% anual, en el segundo lustro de los años sesenta se
encontró entre un 5,0 y 6,0%38. El crecimiento del valor de la
producción agrícola fue el resultado del incremento de la superficie
sembrada y de las cosechas de algunos cultivos industriales como el
algodón, la caña de azúcar, soya, etc., al igual que de un cultivo
alimenticio: el arroz. Jugó también un significativo rol en el
crecimiento de la producción agropecuaria el incremento de la
ganadería y la intensificación de la cria. Estos resultados se
obtuvieron gracias a la modificación de la infraestructura técnica de
la agricultura; al incremento de la mecanización; al uso de abonos
artificiales y de medios de defensa de los cultivos. Como es sabido,
en Colombia al igual que en Venezuela las transformaciones de la
producción agrícola de que hemos hablado más arriba, están ligadas
con las grandes propiedades agrarias.
De los hechos expuestos con anterioridad se concluye que las leyes de
reforma agraria, al igual que las actividades desarrolladas por el IAN
y por el INCORA, han creado gran cantidad de facilidades para el
desarrollo de los grandes predios agrícolas. Sólo en Venezuela
gracias al programa de la reforma agraria se solucionó la situación a
un determinado grupo de usuarios de las parcelas familiares. Los
resultados de los análisis de las encuestas realizadas entre los
miembros de los asentamientos campesinos en 1967 presentan que
cerca del 59,0% de las familias que recibieron tierras obtienen más
beneficios que en época anterior a la realización de la reforma39.
En cambio, prácticamente fuera del alcance de la reforma agraria quedó
un enorme grupo de usuarios de las pequeñas explotaciones agrarias
y los trabajadores sin tierras, es decir aquella parte de la población
37
H. E. Wing: Land Reform in Venezuela, «Aid Spring Review of Land Reform». Washington D. C.
1970.
38
D. Avramovie: Economics Growth of Colombia: Problems and Prospects. Report of a Mission Sent
to Colombia in 1970. Baltimore 1972, p. 12.
39
P. Rios: op. cit., p. 8.
campesina que constituye el grueso de los beneficiarios potenciales
de la reforma agraria.
Las reformas agrarias están acelerando el. desarrollo de las relaciones
capitalistas en el campo, en lugar de fomentar el crecimiento del
empleo en la agricultura y colocar freno a las migraciones
campesinas a las ciudades. En los años sesenta las migraciones de la
población campesina adquirieron niveles hasta ese rp.omento jamás
vistos. Se incrementaron no solamente las migraciones hacia las
ciudades y las regiones de colonización agrícola.
Cada vez es más numeroso el grupo de proletarios agrícolas que se
desplazan en estaciones de cosecha viajando a menudo con toda la
familia, por determinadas regiones del país para vender su fuerza de
trabajo.
A finales de la década de los sesenta y comienzos de la de los setenta,
se manifestó en la actividad tanto del IAN como del INCORA, la
tendencia a la concentración territorial en los programas de las
reformas, así como la de organizar cooperativas en las tierras
intervenidas por la reforma40. La finalidad de este comportamiento es
impulsar la más efectiva utilización de los fondos destinados para el
desarrollo de la agricultura. En el actual momento, es todavía difícil
demostrar si esta finalidad ha sido en realidad alcanzada.
Sin embargo, es preciso remarcar que todos los actos de las
instituciones encargadas de la realización de los programas de las
leyes de reforma agraria, constituyen sólo una pequeña parte de la
solución de la cuestión agraria. Sin un cambio fundamental del
carácter de las leyes de reforma agraria, no es posible la
transformación de la estructura social en el campo. Este hecho es
reconocido desde hace algunas décadas por los economistas como un
elemento básico de la estrategia del desarrollo socio-económico.
40
Entre los años de 1971-1975, en Venezuela se realizó el Programa Integral de Desarrollo Agrícola,
cuyo objetivo fue la centralización de las actividades de las instituciones que toman parte en el adelanto
de la reforma, en seleccionadas zonas del país que cubren cerca del 10,0% de la superficie y son
habitadas por cerca del 30,0% de la población rural. En 1974, en Colombia se inició el Programa Rural
Integral, que intenta elevar el nivel de la agricultura en la Sabana de Bogotá.