AUTONOMIA Y PODER JUDICIAL DEF

DISERTACIÓN
DEL
DOCTOR
JULIO
DE
GIOVANNI
EN
LAS
IV
JORNADAS NACIONALES DERL FORO FEDERAL DE CONSEJOS
DE LA MAGISTRATURA Y JURADOS DE ENJUICIAMIENTO, MAR
DEL
PLATA, 14 Y 15 DE ABRIL DE 2011.
LA AUTONOMIA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Y LA
CONSTRUCCION DE SU PODER JUDICIAL
I. INTRODUCCION
Hasta la sanción de la Constitución del 94, los ciudadanos porteños éramos
una suerte de ciudadanos de segunda en la Argentina. Teníamos a tal punto
disminuidos nuestros derechos políticos que no podíamos elegir nuestras
autoridades
locales,
como
los
ciudadanos
de
las
demás
provincias
argentinas.
Esto generó un movimiento político y de opinión de reinvindicación que se
vio reflejado en la plataforma de los partidos políticos, en la opinión de las
ONGs de la Ciudad, y en los proyectos legislativos de los diputados
nacionales de todos los sectores políticos que representaban a la Ciudad
capital en el Congreso de la Nación.
Con la reforma constitucional de 1994 se concretó un sentido anhelo de
todos los porteños. Con la autonomía de la Ciudad se consagró en la
República Argentina la igualdad de todos los ciudadanos de la Nación, en
cuanto a su derecho a regirse por sus propias normas y a organizar sus
instituciones de gobierno. El habitante de Buenos Aires pudo, a partir de
entonces, elegir a sus autoridades y controlarlas. Hasta ese momento el
Jefe político de la Ciudad era un intendente, funcionario nombrado por y
delegado del Presidente de la República (cargo que en nuestra vida
institucional prácticamente nunca fue ejercido por un ciudadano porteño).
1
La autonomía se plasmó en el artículo 129 de la Constitución Nacional, al
otorgarle a la Ciudad facultades de legislación y jurisdicción.
Analizando el texto constitucional en relación a nuestra Ciudad, vemos que
la nueva Constitución Nacional en los artículos 44, 45, 54, 75 inciso 2°, 30 y
31, 99 inciso 20, 124 y 125, y especialmente en el artículo 129 y en las
Disposiciones Transitorias Cuarta, Séptima y Decimoquinta, cita a la Ciudad
de Buenos Aires como nueva persona jurídica de derecho público por su
propio nombre: Ciudad de Buenos Aires.
1)
Los artículos 44, 45 y 54 tratan el tema electoral de la Ciudad de
Buenos Aires con relación al Congreso, equiparando la representación de la
Ciudad a la de las demás provincias argentinas.
2)
El nuevo artículo 75, que establece las atribuciones del Congreso
para imponer contribuciones, en su inciso 2º se refiere a su distribución
entre la Nación, las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires, la que se
efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de
cada una de ellas.
Los dos últimos párrafos del artículo 75 inciso 2º establecen que no
habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva
reasignación
de
recursos,
aprobada
por
ley
del
Congreso
cuando
correspondiere y de la Provincia interesada o de la Ciudad de Buenos Aires,
en su caso.
Así también un Organismo Fiscal Federal tendrá a su cargo el control
y fiscalización de la ejecución de lo establecido en ese inciso. La ley de
coparticipación deberá asegurar la representación de todas las provincias y
de la Ciudad de Buenos Aires en su composición (este tema se encuentra
pendiente de resolución).
3)
El artículo 75 inciso 31 faculta al Congreso Nacional a disponer la
intervención federal a la Ciudad de Buenos Aires.
Por su parte, el artículo 99 inciso 20 establece que el Poder Ejecutivo
Nacional decreta la intervención federal a una provincia o a la Ciudad de
Buenos Aires.
2
La circunstancia de que la intervención federal esté expresamente
prevista para la Ciudad de Buenos Aires, no es más que otra demostración
del estatus jurídico de la Ciudad que ha sido convertida –a través de la
reforma constitucional-, en un nuevo Estado integrante de la confederación
que forma la República Argentina.
4)
El artículo 125 equipara las facultades provinciales con las de la
Ciudad de Buenos Aires, en cuanto a la facultad de conservar organismos
de seguridad social para sus empleados y los profesionales; y promover el
progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la
educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura.
5) El artículo 124 de la Constitución reformada introduce en el
Derecho Constitucional Argentino el concepto de “Región”.
Faculta a las provincias –y con régimen especial, a legislar por el
Congreso, a la Ciudad de Buenos Aires- a crear regiones para el desarrollo
económico y social, estableciendo organismos interjurisdiccionales con
facultades para el cumplimiento de sus fines.
En esta materia, pues, la reforma del ´94 posibilita la discusión entre
iguales con la Provincia de Buenos Aires1.
6) Por último, y según lo previeron los constituyentes nacionales en el
artículo 129 se reconoció a la Ciudad de Buenos Aires, la facultad de darse
un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y
jurisdicción.
Este plexo normativo define el contenido jurídico-político de la autonomía de
nuestra Ciudad.
Como dice el preámbulo de la Constitución de la Ciudad de 1996: “Los
representantes del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, reunidos en
1
Creo Bay, Horacio;“Autonomía y gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Según la reforma
constitucional de 1994” Editorial: Astrea. Año: 1995. ISBN: 950-508-431-5 ob. cit.: “Se ha
dicho que el hecho urbanístico trasciende, viola las jurisdicciones. Hace tiempo que Buenos
Aires se extiende más allá de la General Paz. Es necesario, por tanto, avanzar en programas
integradores, que regionalicen el diseño de las políticas. Hay problemas que involucran por
igual a la ciudad y al conurbano. No se puede dejar de reconocer que Buenos Aires funciona
en bloque con los Partidos del Gran Buenos Aires y que ninguno de los grandes temas de la
ciudad puede ser manejado de manera aislada de su pertenencia a un área metropolitana.”
3
Convención
Constituyente
por
imperio
de
la
Constitución
Nacional,
integrando la Nación en fraterna unión federal con las Provincias, con el
objeto de afirmar su autonomía, organizar sus instituciones y promover el
desarrollo humano...”
II.
LA CONSTITUCION DE LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS
AIRES.
Para comprender el funcionamiento real del sistema político-institucional y
poblacional de la Ciudad debemos señalar que Buenos Aires es una
megalópolis, que tiene una población fija de alrededor de tres millones de
residentes, cifra que no ha sufrido variaciones en los últimos quince años, y
que a nuestra Ciudad ingresan -diariamente- otros diez millones de
habitantes provenientes del llamado Gran Buenos Aires, los que ejercen sus
derechos políticos en diversos partidos del conurbano bonaerense.
Institucional y jurídicamente, la reforma constitucional de 1994 creó, con la
Ciudad de Buenos Aires, una nueva entidad que forma parte del universo
federal de la República Argentina.
Según el artículo 129 de la Constitución Nacional, la Ciudad de Buenos Aires
tiene –o debe tener- un régimen de gobierno autónomo, con facultades de
legislación y jurisdicción.
Como
resultado
de
este
proceso
de
creación
institucional,
los
representantes del pueblo, reunidos hace dieciséis años en la Convención
Constituyente, sancionaron la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, de
acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución
Nacional.
En ella los constituyentes establecieron la elección en forma directa de su
Jefe de Gobierno, de sus legisladores y de los demás funcionarios locales,
sin intervención del gobierno federal; la facultad de legislar en todas
aquellas materias no delegadas por las provincias en el gobierno federal; la
4
administración de justicia, en aquellas facultades jurisdiccionales no
atribuidas al gobierno federal; el ejercicio del poder de policía, así como de
los poderes fiscales conservados, en igualdad de condiciones con los
restantes Estados autónomos que conforman la federación; la facultad de
celebrar tratados parciales con las Provincias y con el Gobierno Federal, en
la forma y con los límites establecidos en la Constitución Nacional
(Constitución Nacional: artículos 5, 75 inciso 12, 121, 122, 123, 124, 125 y
129 C.N. y Disposición Transitoria respectiva; Constitución de la Ciudad de
Buenos Aires artículos 12, 13, 23, 24, 68, 69, 80, 81, 82, 95, 96, 106, 116,
117 y 127); y el ejercicio de las competencias concurrentes establecidas por
los artículos 75 inciso 18 y 125 C.N.
III. LA
CONSTITUCION
JURISDICCIONAL
DE
NACIONAL
LA
Y
CIUDAD
LA
POTESTAD
AUTONOMA
DE
BUENOS AIRES
Antes de la reforma de 1994, la jurisdicción judicial se dividía en nacional y
provincial, según cual fuera la entidad política en cuyo nombre se ejercitaba
la función jurisdiccional2.
La reforma de 1994 introdujo como novedad que el gobierno autónomo de
la Ciudad de Buenos Aires tendría facultades de jurisdicción. Esto significa
que actualmente, aún en el caso de que no se quisiera admitir que el de la
Ciudad es un gobierno provincial más, se debe considerar que –cuanto
menos- existen tres órdenes de gobierno en la República Argentina:
Nacional, Provincial y de la Ciudad de Buenos Aires; y por ende tres órdenes
de jueces para ejercer las funciones jurisdiccionales que son, a saber:
nacionales, provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires.
2
Joaquín V. González; “Manual de la Constitución Argentina - completo comentario sobre la
Constitución de la República Argentina.” Pág. 587: “Como el Gobierno se divide en dos
órdenes, el que se refiere a la Nación y el de las Provincias, la Constitución reconoce dos
órdenes de jueces que deben administrar justicia, con diferente potestad: de donde se deriva
la primera división en nacional y provincial, determinadas y deslindadas según que las cosas
o las personas de que hayan de entender, correspondan a uno u otro de esos órdenes…”
5
Por lo tanto coexisten en la Ciudad la jurisdicción nacional y la del Gobierno
de la Ciudad, y por lo tanto jueces nacionales y jueces de la Ciudad de
Buenos Aires. Esta coexistencia reclama necesariamente de reglas que
establezcan
de
qué
tienen
que
ocuparse
cada
una
de
ellas
y,
eventualmente, determinen los mecanismos para dirimir los conflictos que
pudieran generarse entre ambos órdenes jurisdiccionales.
En este sentido entendemos que la Constitución Nacional, interpretada de
buena fe y de acuerdo con los criterios establecidos desde siempre por
nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación, nos da el hilo conductor
para resolver esta cuestión.
Ambas jurisdicciones (la Federal y la de la Ciudad de Buenos Aires –
ordinaria) tienen su fundamento en la Constitución Nacional, por ello no es
materia que pueda ser dejada libremente al arbitrio del legislador.
De acuerdo con el artículo 108 de la Constitución Nacional el ejercicio de la
jurisdicción le corresponde, en el orden nacional al Poder Judicial de la
Nación que será ejercido por una Corte Suprema de Justicia y por los demás
tribunales inferiores, que el Congreso estableciere en el territorio de la
Nación.
La Ley Fundamental también establece la esfera de competencia donde
puede ser válidamente ejercida esa jurisdicción.
El artículo 116 de la Constitución Nacional establece que corresponde a la
Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nación el conocimiento y
decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la
Constitución, y por las leyes de la Nación, con la reserva hecha en el inciso
12 del artículo 753; y de los tratados con las naciones extranjeras, de las
3
Néstor P. Sagüés en un interesante artículo, afirma “…si el art.129 otorga en términos
amplios a la Ciudad Autónoma poderes de “jurisdicción”, tal norma específica y puntual debe
prevalecer. No es sensato admitirle explícitamente tal competencia jurisdiccional, y después
6
causas
concernientes
a
embajadores,
ministros
públicos
y
cónsules
extranjeros; de las causas de almirantazgo y jurisdicción marítima; de los
asuntos en que la Nación sea parte; de las causas que se susciten entre dos
o más provincias; entre una provincia o sus vecinos, contra un Estado o
ciudadano extranjero.
Cabe destacar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido
en reiterados pronunciamientos que no obstante la generalidad de los
términos de los artículos 67 inciso 17, 84 y 100 de la Constitución Nacional
(actuales artículos 75 inciso 20, 108 y 116 de la Ley Fundamental), estas
disposiciones no se oponen a la exclusión de la competencia federal sino
existen los propósitos que la informan, puesto que sólo deben reputarse de
jurisdicción federal exclusiva (C.S.J.N. Fallos 190:469; 244:28; 245:455;
247:740 y 290:116, entre otros).
Pero este reconocimiento de la facultad del Congreso de la Nación de acotar
con criterio restrictivo los alcances del ámbito en el que puede ejercerse la
competencia de la justicia federal cuando no existan razones de tutela de
intereses nacionales que la justifiquen, no entraña –inversamente- la
facultad de ampliar esa esfera de lo federal a cuestiones ajenas a las
contempladas en las normas constitucionales.
Esta ampliación de la competencia federal está vedada por otras normas
constitucionales (artículos 75 inciso12, 121 y 129 C.N.) toda vez que
entrañaría un avasallamiento de la autonomía de las Provincias o, en su
caso de la Ciudad de Buenos Aires, en violación de su deber de garante de
esas instituciones (artículos 5, 6, 75 inciso 31 y 99 inciso 20 C.N.).
Desde el punto de vista constitucional, ya establecidos los poderes surgidos
del nuevo régimen de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, la única
negársela (en lo civil, comercial, penal, minero, laboral y de la seguridad social), por no estar
mencionada en otro precepto -el art. 75 inc. 12- (cf. En cuanto la tesis del “olvido”, a la que
adherimos, Morello, Augusto M. y Loñ, Félix; “El Poder Judicial de la Ciudad de Buenos
Aires”, en 1996-IV-633 y De Giovanni, Julio; “El nuevo status jurídico de la Ciudad de Buenos
Aires después de la reforma constitucional de 1994”, La Ley, 1994-E, 1153)
7
Justicia Nacional que hoy puede ejercer sin reparos su jurisdicción en el
territorio de la Ciudad de Buenos Aires es la que, en principio, coincide con
la llamada Justicia Federal de la Capital.
En este sentido no hacemos otra cosa que recoger la doctrina de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación. En efecto, nuestro máximo Tribunal
sostuvo (C.S.J.N. Fallos 30:120) que la jurisdicción de los jueces federales
difería sustancialmente de la de los jueces del territorio de la Capital, no
obstante ser unos y otros nacionales y proceder a su nombramiento el
Gobierno Nacional. La Corte consideró que los primeros ejercían una
jurisdicción de excepción limitada a los casos enumerados en el artículo 100
(actual 116) de la Constitución Nacional, mientras que los segundos
ejercían la jurisdicción ordinaria que el Poder Legislativo les confiriera.
Es nuestra opinión que si bien la jurisdicción de los Jueces Nacionales
Ordinarios de la Capital Federal podría haber tenido algún sentido en el
pasado, basándose en que la Ciudad carecía de autonomía y en que algún
tribunal debía encargarse de las cuestiones de derecho común que se
suscitaran en un territorio federal, hoy estas razones han dejado de existir.
Otra cuestión constitucional diferente es la determinación, con criterios
lógicos y razonables, de cuáles son los alcances de las facultades de
jurisdicción que debe tener la Ciudad de Buenos Aires, después de la
reforma constitucional de 1994.
Entendemos que la fórmula que nos llevará a encontrar la solución correcta
es excluir de la esfera de su jurisdicción las cuestiones que son
eminentemente federales y reservar para sí todas las cuestiones no
federales, de conformidad con la interpretación armónica de los artículos
108, 116, 117 y 129 C.N.
Puede, sin embargo, establecerse por vía de convenios interjurisdiccionales
entre el Estado Nacional y la Ciudad de Buenos Aires, que ciertas
8
competencias, que por motivos especiales pueden ser de interés Federal,
sean mantenidas en su órbita.
IV.
EL TRANSITORIO OBSTACULO DE LA LEY 24.588 Y LA
CONSTITUCION NACIONAL.
Mediante la organización de la Justicia porteña estamos dando cumplimiento
a los principios del federalismo y de la democracia representativa sostenidos
expresamente por la Constitución Nacional.
Si por mandato constitucional (artículo 129 CN) la Ciudad tiene facultad de
jurisdicción así como la tienen las provincias, la consecuencia lógica es que
en tanto la Ciudad de Buenos Aires como el resto de las provincias, tiene la
facultad de administrar justicia, siempre y cuando ésta no sea de
competencia federal.
Algunas disposiciones de la ley 24.588 (por ejemplo su artículo 8º) han
demorado y obstaculizado injustamente la definitiva organización de la
Justicia de la Ciudad de Buenos Aires.
Analizando las argumentaciones jurídicas que han sostenido los defensores
del denominado “quietismo”, advertimos que ninguna de ellas conmueve el
fundamento constitucional del ejercicio del poder jurisdiccional por parte de
la Ciudad Autónoma.
En efecto, el concepto constitucional de autonomía está íntimamente ligado
al de federalismo, como lo resolvió nuestra C.S.J.N, en el caso Gauna4.
4
CSJN “Gauna, Juan O.” 7/05/1997; DJ, 1997-2-507. Del voto de los doctores Fayt,
Belluscio y Bossert “…implica por lo menos, el poder efectivo de organizar el gobierno local
en las condiciones de la Constitución de la República, de darse las instituciones adecuadas,
regirse por las formas exclusivas de elegir a sus autoridades públicas independientes del
Gobierno Federal, de regular el desempeño de sus funciones, y la capacidad de desarrollar
dentro de su territorio el imperio jurisdiccional por las leyes y otros estatutos con relación a
todo otro asunto no comprendido entre los acordados por la Constitución al Gobierno
nacional. Esta enumeración de funciones implica que la autonomía es, primariamente, la
9
Precisamente una de las ramas del Gobierno autónomo de la Ciudad de
Buenos Aires, expresamente prevista por el artículo 129 C.N., es la que
ejerce la jurisdicción, y por lo tanto el pueblo de la Ciudad tiene el derecho
de organizarla sin interferencias del Gobierno Federal.
Asimismo, está reconocido por la doctrina que el mandato jurisdiccional,
aunque en forma indirecta, es mandato popular. En consecuencia, si los
porteños recobramos la posibilidad de elegir nuestras autoridades, incluido
el Poder Legislativo, es lógico que tengamos la facultad de intervenir en la
elección de nuestros jueces locales.
Debemos rechazar firmemente la peregrina teoría de que la Justicia de la
Ciudad de Buenos Aires no puede sustituir a la Justicia Nacional Ordinaria
porque la Constitución Nacional (en virtud del artículo 75 inciso 12) le veda
a los jueces porteños aplicar los Códigos de fondo, aplicación que estaría
reservada exclusivamente a los jueces nacionales y provinciales.
Esta interpretación del artículo 75 inciso 12 C.N. no se adecua a las normas
de exégesis de la Constitución Nacional. En efecto “ninguna norma de la Ley
Fundamental debe ser interpretada en forma aislada, desconectándola del
todo que compone. La interpretación debe hacerse, al contrario, integrando
las normas en la unidad sistemática de la Constitución, comparándolas,
coordinándolas y armonizándolas de forma tal que haya congruencia y
relación entre ellas” (C.S.J.N. Fallos 312:2192, entre otros).
La competencia federal tiene origen en la Constitución Nacional. Los
artículos 100 y 101 de la Constitución del 53/60 establecen los límites de la
competencia de la Justicia Federal. La facultad de prescribir excepciones a
la competencia federal, que la Corte Suprema ha reconocido al Congreso,
no lleva consigo la de ampliarla más allá de la expresamente atribuida por
el artículo 100 CN. La misión de la justicia federal es conocer en aquellos
calificación del modo de actuar de un grupo social determinado. Por esta razón no puede
afirmarse que existía un espacio autónomo sin una población que ejerza esa autonomía.”
10
temas privativos de la Nación, constituyendo un fuero de excepción, que no
puede extenderse más allá de los casos expresamente previstos.
Además, inicialmente la Corte Suprema (Fallos 30:120) sostuvo que la
jurisdicción de los jueces federales difería sustancialmente de la de los
jueces del territorio de la Capital Federal, no obstante ser unos y otros
jueces nacionales y proceder su nombramiento del Gobierno Nacional, por
considerar que los primeros ejercían una jurisdicción de excepción limitada
a los casos enumerados en el artículo 100 CN, en tanto los segundos
ejercían la jurisdicción ordinaria que el Poder Legislativo les había conferido.
Fue la Ley 13.998 (dictada en 1950) la que integró los tribunales de la
Capital Federal a la Justicia Nacional, si bien separando claramente el Fuero
Federal de la Justicia Ordinaria, y la que les dio la organización que, con
leves variantes, aún hoy conservan.
Es por ello que podemos concluir en que la denominada Justicia Nacional de
la Capital es una creación legislativa, que no tiene su origen en la
Constitución Nacional. Por el contrario, esta legislación deberá modificarse
para dar cumplimiento al mandato constitucional de artículo 129 CN.
V.
LA CONSTRUCCION DEL PODER JUDICIAL DE LA CIUDAD
AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES.
Sentados estos principios, veamos cuál es el camino que ha comenzado a
recorrer la Ciudad de Buenos Aires para organizar su administración de
justicia.
La Constitución porteña -con clara inspiración en los principios del Estado de
Derecho- prohíbe tanto que el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo
puedan ejercer funciones judiciales o arrogarse el conocimiento de causas
pendientes o restablecer las fenecidas (artículo 108 CCABA.).
11
Los Jueces de la Ciudad están sujetos al principio de legalidad (artículo 13
inciso 3 de la CCABA). Tienen la obligación de encontrar dentro del
ordenamiento jurídico las normas que, según su criterio, sean aplicables el
caso a resolver.
Además, la Constitución de la Ciudad establece expresamente que rigen
todos los derechos y garantías reconocidos en la Constitución Nacional, en
las leyes de la Nación y en los tratados internacionales, interpretados de
buena fe. Agrega que los derechos y garantías no pueden ser negados ni
limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y ésta no
puede cercenarlos.
En cuanto a su organicidad, la Constitución local establece en su artículo
107: “El Poder Judicial de la Ciudad lo integra el Tribunal Superior de
Justicia, el Consejo del a Magistratura, los demás tribunales que la ley
establezca y el Ministerio Público.”
Son tres los cuerpos orgánicos o instituciones que conforman el Poder
Judicial de la Ciudad: 1) el Tribunal Superior (artículo 111 CCABA) y los
demás tribunales inferiores (artículo 118 CCABA) constituyen el estamento
encargado fundamentalmente de las funciones jurisdiccionales: vale decir,
dirimen los conflictos; 2) el Consejo de la Magistratura (artículos 115 y 116
CCABA) es el encargado de velar por la independencia del Poder Judicial; de
seleccionar mediante concurso público a los candidatos a la Magistratura y
al Ministerio Público; de ejercer facultades disciplinarias respecto de los
magistrados y también de promover su remoción ante el jurado de
enjuiciamiento; y fundamentalmente le compete la administración de los
recursos del Poder Judicial5, y 3) el Ministerio Público (artículos 124 y 125
CCABA) que tiene por misión la defensa de la legalidad, de los intereses
5
Nótese que el Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires, a diferencia del
orden nacional, integra el Poder Judicial y tiene diagramada en la propia Constitución los
mecanismos de su integración. Solución esta adecuada, razonable y republicana para el
órgano específico que debe velar por la independencia del Poder Judicial.
12
generales de la sociedad6, de acuerdo con los principios de unidad de
actuación y dependencia jerárquica, de velar por la normal prestación del
servicio de justicia y de procurar ante los tribunales la satisfacción del
interés social y dirigir la Policía Judicial. Aquí no hay rangos sino funciones.
Así, en el Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires coexisten varias
funciones perfectamente deslindables. Junto a la esencial labor de "juzgar y
hacer ejecutar lo juzgado", existen otras no menos esenciales como la
constituida por la labor promotora de la Justicia -a cargo del Ministerio
Público- cuando se vieran comprometidos el interés público o social o los
derechos de los ciudadanos o los intereses y derechos de incapaces, niños,
niñas y adolescentes7. El Ministerio Público de la Ciudad de Buenos Aires es
una institución independiente dentro del Poder Judicial, ya que en algunos
casos efectúa el control de legalidad de orden público en las causas
judiciales, en otros provee a la adecuada protección del derecho de defensa
y al cumplimiento del principio de igualdad a ejercer la defensa pública. Del
mismo modo ejerce la representación de los niños, niñas, adolescentes e
incapaces.
Así, a diferencia del orden federal y de otras provincias argentinas, la
Constitución de la Ciudad de Buenos Aires se ha enrolado en la legislación
que postula la concepción que integra el Ministerio Público como parte del
Poder Judicial.
6
Quiroga Lavié, Horacio. “Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, comentada”, p. 324;
Ed. Rubinzal-Culzoni. “Entre los cuerpos orgánicos que integran el Poder Judicial no hay
supremacías ni relaciones de subordinación de ninguna. especie. Entre ambos hay, en
cambio, relaciones recíprocas de coordinación, impuestas para funcionarizar el
desenvolvimiento del Poder Judicial.”
7
De Giovanni, Julio. “El Ministerio Público. Análisis comparativo del Ministerio Federal y de la
Ciudad de Buenos Aires”, La Ley 2000-E, 1190 y también “Algunas reflexiones sobre la
temática del Ministerio Público de la Ciudad de Buenos Aires”, El Dial, Biblioteca Jurídica
Online, 8 de Junio de 2006: “La Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires recientemente ha
sancionado una nueva ley para su Ministerio Público. En su nueva redacción se regulan los
conceptos de autonomía funcional y autarquía dentro del Poder Judicial que prescribe la
Constitución de la Ciudad. Preservando que no haya duplicidad de funciones con el Consejo
de la Magistratura, se otorga al Ministerio Público la posibilidad práctica de ejercer sus
atribuciones y potestades, al otorgarle las prerrogativas necesarias para su administración.”
13
Según la normativa, el Poder Judicial de la Ciudad debe estar organizado de
tal modo que, como afirma Manfredini8, no sólo cada juez sea independiente
de juzgar según su ciencia y conciencia, sino que el Poder Judicial
colectivamente considerado como poder del Estado, sea independiente de
los otros poderes del Estado, se baste a sí mismo, encuentre en sí mismo
las maneras y medidas para recorrer el ciclo de su función de administrar
Justicia.
Una de las preocupaciones más urgentes de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires fue poner en funciones a los fueros atribuidos a la Ciudad por la ley
24.588.
En efecto, según la ley 24.588 la Ciudad de Buenos Aires tiene facultades
propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional, tributaria y
contencioso administrativa.
La Cláusula Transitoria Decimosegunda de la Constitución de Buenos Aires
establece que la Justicia Contravencional y de Faltas será competente para
conocer en el juzgamiento de todas las contravenciones tipificadas en las
leyes nacionales y otras normas aplicables en el ámbito local, cesando toda
competencia jurisdiccional que las normas vigentes asignen a cualquier otra
autoridad.
La Legislatura de la Ciudad dictó el Código Contravencional (Ley Nº 10) y la
Ley de Procedimiento Contravencional (Ley Nº 12). También ha dictado el
Régimen de Faltas de la Ciudad de Buenos Aires (Ley Nº 451), habiendo
sancionado además el Código Procesal Penal de la Ciudad (Ley 2303) y el
Régimen Procesal Penal Juvenil de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
(Ley 2451).
8
Manfredini, “Il diritto iudiziario civile”, vol. I, p. 413. Las dudas doctrinales y la
insatisfacción acerca de la falta de definición de los poderes del Ministerio Público, se
extienden a otros países. Véase, por ejemplo, Ciavario, M.: “Riforma del ruolo e dei poteri
del pubblico ministerio”, Revista Italiana di Diritto e Procedura Penale, 1971, ps. 755 a 786.
14
También la Ley Orgánica del Poder Judicial establece que la Justicia en lo
Contencioso Administrativo y Tributario entiende en todas las cuestiones en
que la Ciudad sea parte cualquiera fuera su causa y origen, tanto en el
ámbito del derecho público como del derecho privado (artículos 37 y 48 de
la Ley Nº 7).
En el diseño de los sistemas procesales de ambos Fueros de la Ciudad han
sido incorporadas novedosas instituciones que permiten la prestación de un
servicio al justiciable eficaz, rápido y de alta calidad. Los declamados
principios de celeridad, inmediación, garantía del debido proceso y de la
defensa, dela sustitución de las penas afligentes por esquemas de servicios
comunitarios, han logrado la consolidación de un Poder Judicial activo, con
notas destacables y una profunda vocación de servicio y de integración
hacia su comunidad.
Los magistrados de ambos fueros y de ambas instancias fueron designados
de conformidad con el procedimiento previsto en la Constitución porteña y
esta competencia judicial está en funcionamiento.
También se ha trabajado en la redacción de una Ley de Organización y
Procedimiento
de
Familia
(la
Comisión
Redactora
del
Código
de
Procedimiento de Familia estuvo integrada por los doctores Jorge L.
Kielmanovich, Nelly Minyersky y Angenila Ferreira), en la expectativa de
que las próximas competencias objeto de transferencia sean, precisamente,
las que actualmente ejerce el fuero de familia del Poder Judicial de la
Nación.
El traspaso de la competencia en materia de familia es una de las
prioridades para la conformación de la Justicia local. Este traspaso es
necesario y prioritario en tanto la Justicia de familia debe dar respuestas a
los diferentes conflictos familiares, conteniendo a sus actores no solamente
desde el punto de vista legal, sino desde una perspectiva psicológica y
sociológica. Actualmente, para brindar y asegurar esa contención los
15
tribunales ordinarios nacionales recurren a las instituciones de nuestra
Ciudad.
VI.
EL
COMPLEJO
PROCESO
DE
LA
TRANSFERENCIA
DE
COMPETENCIAS JUDICIALES.
Los convenios de transferencia de las competencias de la
justicia nacional ordinaria a la órbita de la Ciudad de
Buenos Aires. Perforación de la Ley Cafiero. Presente y
futuro.
La Cláusula Transitoria Decimotercera de la Constitución de la Ciudad
facultó al Gobierno de la Ciudad para acordar con el Gobierno Federal que
los Jueces Nacionales de los fueros ordinarios de la Ciudad de cualquier
instancia,
fueran
transferidos
a
su
Poder
Judicial9,
conservando
su
inamovilidad y jerarquía, cuando se dispusiera que la Justicia Ordinaria del
territorio de la Ciudad fuera ejercida por sus propios jueces.
Esta facultad no impedía –según la propia Constitución- que las autoridades
constituidas pudieran llegar a un acuerdo en términos diferentes para lograr
una transferencia racional de la función judicial.
En
todos
los
casos
el
acuerdo
comprendería,
necesariamente,
la
transferencia de las partidas presupuestarias o la reasignación de recursos
conforme al artículo 75 inciso 2º de la Constitución Nacional.
9
Bielsa, Rafael en “La Transferencia a la ciudad de Buenos Aires de la función judicial de los
tribunales nacionales con competencia ordinaria”, La Ley, 26/2/97. El uso de la voz
transferencia, como abreviatura de una compleja operación jurídico-política que no se reduce
a algunos cambios de rótulos y reracionamientos funcionales y presupuestarios, no debe
confundir, ni excusar un análisis cuidadoso de los diversos aspectos implicados en la misma.
La transferencia de competencias, servicios o funciones de la Nación a las Provincias y a la
ciudad de Buenos Aires está expresamente prevista en el art. 75, atribución 2ª de la
Constitución Nacional, que la condiciona a la respectiva reasignación de recursos aprobadacuando corresponda- por ley del Congreso y por la provincia interesada o la ciudad de
Buenos Aires en su caso.
16
Hasta el presente se han celebrado dos Convenios de transferencia de
competencias judiciales penales, sin transferir Jueces, personal, edificios ni
partidas presupuestarias.
El primero tuvo por objeto la transferencia de la competencia con relación al
delito de tenencia, portación y suministro de armas de uso civil. Fue
celebrado por el Presidente de la Nación y por el Jefe de Gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el 7 de diciembre de 2000 y fue
aprobado por la Ley nacional Nº 25752 de 2003 y por la Ley CABA 597 de
2001.
El segundo transfirió competencias judiciales con relación a trece delitos y
contravenciones10 y fue suscripto el 1º de junio de 2004 (al igual que el
anterior por los titulares de los Poderes ejecutivos de ambas jurisdicciones)
y aprobado por la Ley Nacional Nº 26357/2008 y por la Ley CABA
2257/2007).
Ambos se están ejecutando, habiendo asumido los Jueces de la Ciudad las
competencias transferidas en forma plena. Con los descriptos convenios
interjurisdiccionales se logró perforar la Ley Cafiero11. Ya no es discutible
que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ejerce competencias judiciales,
10
Lesiones en riña, Abandono de personas, Omisión de auxilio, Exhibiciones obscenas,
Matrimonios ilegales, Amenazas, Violación de domicilio, Usurpación, Daños, Ejercicio ilegal
de la medicina, Inasistencia Familiar, Protección animal y Discriminación.
11
“La reforma constitucional de 1994 estableció la autonomía legislativa, jurisdiccional y
administrativa de la Ciudad de Buenos Aires contribuyendo, de ese modo, al fortalecimiento
del sistema federal argentino. Más allá del debate doctrinario sobre el “status” de la ciudad,
en cuanto a su identificación con las provincias, resulta claro que el “desideratum” de la
norma constitucional es concluir en una autonomía jurisdiccional plena, en los mismos
términos que gozan las provincias. Tal como lo establecen la cláusula transitoria décimo
tercera de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; la disposición primera del
Título Cuarto de la Ley 7, Ley Orgánica del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires; y el
art. 6 de la Ley 24.588, Ley de Garantía de los intereses del Estado Nacional en la Ciudad de
Buenos Aires, quedan habilitados el gobierno de la Nación y el gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires para suscribir convenios que conduzcan a un ordenado traspaso
de competencias. Es evidente la necesidad de un traspaso progresivo de competencias, que
gradúen el cambio de funciones de los diferentes operadores de justicia, a fin de garantizar
en el período de transición una administración de justicia que no se vea alterada en su
prestación por los cambios.” (del Informe de la Comisión formada por representantes de la
Nación y de la Ciudad con actuación en la órbita del Ministerio de Justicia de la Nación).
17
más allá de las previstas en el artículo 8º de la Ley 24.588 antes de la
sanción de las Leyes Nacionales Nºs 25.762 y 26.357.
Actualmente se encuentra pendiente de consideración por la H. Cámara de
Diputados de la Nación el “Proyecto de Ley por el cual se transfiere la
competencia para investigar y juzgar delitos y contravenciones cometidos
en su territorio al Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”,
que cuenta con media sanción del Senado, cuyos autores son los senadores
Daniel Filmus y Miguel Ángel Pichetto, el primero de ellos Presidente de la
Comisión Bicameral “Ciudad de Buenos Aires”, creada por la Ley 24.588
(Ley Cafiero).
El Proyecto así aprobado cuenta ya con dictamen favorable de las
Comisiones de Asuntos Municipales, Legislación Penal y Justicia de la
Cámara de Diputados, estando a estudio de la última comisión de su giro,
Presupuesto y Hacienda.
Es la expectativa de la Ciudad que a la brevedad el Proyecto resulte
aprobado y que por esta Ley se transfieran al Poder Judicial de la Ciudad las
competencias judiciales para el juzgamiento de los delitos previstos en su
Anexo12: a) Delitos complementarios a aquéllos cuya competencia fue
12
ANEXO. TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS PENALES Y CONTRAVENCIONALES DE LA
JUSTICIA NACIONAL ORDINARIA A LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES.
PRIMERO: DELITOS COMPLEMENTARIOS DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS POR LEYES
25.752 Y 26.357. a) Lesiones (artículos 89 al 94, Código Penal); b) Duelo (artículos 97 al
103, Código Penal); c) Abuso de armas (artículos 104 y 105, Código Penal); d) Violación de
domicilio (Título 7 Capítulo II, artículos 150 al 152, Código Penal); e) Incendio y otros
estragos (artículos 186 al 189, Código Penal);
f) Tenencia, portación y provisión de armas de guerra de uso civil condicional, previstos en el
artículo 189 bis, acápites 2 y 4, Código Penal, con excepción de los casos en que el delito
aparezca cometido por un funcionario público federal o sea conexo con un delito federal; g)
Impedimento u obstrucción de contacto, tipificado por Ley 24.270; h) Penalización de Actos
Discriininatorios, conforme lo dispuesto en la Ley 23.592; y i) Delitos y Contravenciones en
el Deporte y en Espectáculos Deportivos, conforme lo dispuesto en las Leyes 20.655 y
23.184 y sus modificatorias, en los aspectos que resulten aplicables a la jurisdicción local. La
Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires intervendrá en el supuesto del artículo 151
del Código Penal contemplado en el apartado d) precedente, siempre que el hecho lo
cometiere un funcionario público o agente de la autoridad de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires. SEGUNDO: DELITOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA, ocurridos
exclusivamente en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, cuando se tratare de
actos cometidos por sus funcionarios públicos, o contra sus funcionarios públicos, que
atenten contra el funcionamiento de sus poderes públicos u ocurran en el marco de un
18
transferida en los convenios ya mencionados; b) Delitos contra la
administración pública ocurridos en el ámbito de la Ciudad; c) Delitos contra
la fé pública referidos a los instrumentos emitidos o de competencia de la
Ciudad para emitirlos; y d) Delitos vinculados a materias de competencia
pública local.
VII.
CONCLUSIONES.
Una descripción histórica, jurídica y política del proceso de autonomía de la
Ciudad no puede considerarse completa sin un balance crítico realizado
desde la visión política.
proceso judicial que tramite ante los tribunales locales: a) Atentado y resistencia contra la
autoridad (artículos 237, 238, 239, 240, 241, 242 y 243, Código Penal); b) Falsa denuncia
de delitos cuya competencia se encuentre transferida a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
(artículo 245, Código Penal); c) Usurpación de autoridad, títulos u honores (artículos 246
incisos 1, 2. y 3., y 247, Código Penal); d) Abuso de autoridad y violación de los deberes de
los funcionarios públicos (artículos 248, 248 bis, 249, 250, 251, 252 1° párrafo y 253,
Código Penal); e) Violación de sellos y documentos (artículos 254 y 255, Código Penal); f)
Cohecho y tráfico de influencias (artículos 256, 256 bis, 257, 258, 258 bis y 259, Código
Penal); g) Malversación de caudales públicos (artículos 260 al 264, Código Penal); h)
Negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas (artículo 265, Código
Penal); i) Exacciones ilegales (artículos 266 al 268, Código Penal); j) Enriquecimiento ilícito
de Funcionarios y empleados (artículos 268 (1), 268 (2) y 2,8 (3), Código Penal); k)
Prevaricato (artículos 269 al 2/2, Código Penal); 1) Denegación y retardo de justi.,ia
(artículos 273 y 274, Código Penal); m) Falso testimonio (artículos 275 y 276, Código Penal);
y n) Evasión y quebrantamiento de pena (artículos 280, 281 y 281 bis, Código Penal).
TERCERO: DELITOS CONTRA LA FE PUBLICA, siempre que se trate de instrumentos emitidos,
o cuya competencia para emitirlos sea de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires:
a) Falsificación de sellos, timbres y marcas (artículos 288, 289 inciso 1., 290 y 291, Códig.
Penal); y b) Falsificación de documentos (artículos 292 al 298, Código Penal). CUARTO :
DELITOS VINCULADOS A MATERIA DE COMPETENCIA PÚBLICA LOCAL: a) Delitos de los
funcionarios públicos contra la libertad individual (artículos 143 al "44 quinto, Código Penal),
siempre que fuera cometido por un miembro de los poderes públicos de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires; b) Delitos contra la libertad de trabajo y asociación (artículos 158 y 159,
Código Pedal); c) Estafa procesal acaecida en prccesos judiciales tramitados ante los
tribunales de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, (artículo 172, Código Penal); d)
Defraudación (artículo 174 inciso 5, Código Penal), siempre que el hecho se cometiere contra
la Administración Pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; e) Delito contra la
seguridad del tránsito (artículo 193 bis, Código Penal); f) Desarmado de autos sin
autorización, conforme lo prescripto en el artículo 13 de la Ley 25.761; g) Profilaxis, en
relación a los delitos tipificados por la Ley 12.331; y h) Estupefacientes, con ajuste a lo
previsto en el artículo 34 de la Ley 23.737 conforme la redacción de la Ley 26.052 (artículos
5° incisos c), e y párrafos penúltimo y último, 14 y 29, Ley 23.737) y suministro infiel de
irregular de medicamentos, artículos 204, 204 bis, 204 ter y 204 quater, Código Penal.
CLÁUSULA TRANSITORIA: Las causas que por las materias enumeradas precedentemente se
hallen pendientes ante los Juzgados Nacionales al momento de perfeccionarse la
transferencia de competencias, serán terminadas y fenecidas ante los mismos tribunales.”
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Si evaluamos el proceso de la autonomía de la Ciudad desde el punto de
vista del funcionamiento de sus instituciones, podemos decir que el grado
de avance es realmente aceptable.
Ya se han elegido y renovado por varias veces los mandatos del Poder
Legislativo; también -en reiteradas oportunidades- el pueblo de la Ciudad
votó a su Jefe de Gobierno; y se ha avanzado notablemente en la
organización de la estructura orgánica y funcional de su Poder Judicial.
Durante
estos
primeros
años
se
dictaron
las
denominadas
leyes
organizativas y se sancionaron los Códigos y Leyes Procesales para los
Fueros en funciones. Se sancionaron, además, leyes que crearon institutos
novedosos -al amparo de normas de derecho internacional vinculantes para
el Estado Nacional y de exitosas prácticas en otras jurisdicciones-.
Funcionan en forma eficientísima los tres órganos del Ministerio Público de
la Ciudad; y el Consejo de la Magistratura ha creado y cuenta para el mejor
servicio a sus justiciables con servicios auxiliares originales, diseñados
desde la finalidad de dotar de la mayor y mejor eficacia posibles al servicio
de justicia13.
Próximamente la Ciudad contará con la organización de las comunas con
autoridades electas por los vecinos, debiendo aún instrumentar sus
tribunales vecinales.
Resulta necesario, entonces, continuar con una racional política de
convenios y leyes convenios que transfieran no solamente las competencias
o 13 Programa de implementación del Cuerpo de Mediadores de la Justicia de la CABA
o Peritos auxiliares de la Justicia
o Departamento de Apoyo a la Investigación (MINISTERIO PUBLICO DE LA DEFENSA)
o Oficina de control de las condiciones de detención de personas, y de ejecución de
probations y de las penas privativas de libertad
o Oficina de asistencia al imputado privado de su libertad.
o Cuerpo médico del Poder Judicial de la CABA
o Comisión ad hoc para la implementación de políticas penitenciarias para la CABA
20
judiciales, sino los juzgados y estructuras de la Justicia Nacional Ordinaria,
en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 75 inciso 2º de la
Constitución Nacional.
Su amplitud y frecuencia temporal dependerán de las necesidades del
servicio de administración de justicia, de la situación política y de la
coordinación de las finanzas públicas de la Nación y de la Ciudad.
Será
una
compleja
operación
jurídico-política
que
involucrará
la
transferencia de competencias, de relaciones funcionales y de partidas
presupuestarias y que por su envergadura necesitará de un trabajo
legislativo minucioso con la participación de representantes de los otros dos
poderes de la Ciudad Autónoma.
No cabe más que agradecerles a los representantes de los Consejos de la
Magistratura de todo el país, su deferencia y paciencia con mi larga y
detallada exposición, que ha tenido por finalidad recordar, y también
anticipar, la evolución de nuestra reciente autonomía que nos permitió
integrarnos al concierto federal de la República Argentina. Les reitero que
cuando defendemos la autonomía estamos defendiendo nuestro Federalismo
y el de todas las provincias argentinas.
Muchas gracias.
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