Verificación de la no proliferación nuclear: Seguridad para el futuro

CRÓNICAS
Verificación de la
no proliferación nuclear:
Seguridad para el futuro
Se observan resultados alentadores de los esfuerzos internacionales
encaminados a aumentarla eficacia del régimen de no proliferación nuclear
por el
Dr. Hans Blix
L_os trascendentales cambios ocurridos durante los
últimos años están comenzando a influir en el curso
de las relaciones internacionales. Presentados frecuentemente en forma de imágenes y símbolos —la
caída del Muro de Berlín, el envío de equipos para
realizar inspecciones nucleares en emplazamientos
ubicados en los desiertos del Iraq, el izamiento de
banderas nacionales en las capitales de una nueva
comunidad de reciente creación—, los acontecimientos le han abierto a la comunidad internacional oportunidades sin precedente y han planteado desafíos
nuevos y decisivos. ¿Cuáles son las consecuencias
para la paz y la seguridad internacionales, sobre todo
en la esfera nuclear?
Lo que hemos visto hasta ahora es generalmente
prometedor. En mi opinión, augura buenas perspectivas de lograr una adhesión aún mayor al régimen
de no proliferación nuclear que los Estados han
establecido colectivamente en el transcurso de los
últimos 30 años con miras a frenar la proliferación
de las armas nucleares. Ese régimen se sustenta en
una compleja red de instrumentos jurídicos, a saber,
el Tratado sobre la no proliferación de las armas
nucleares (TNP), los acuerdos de salvaguardias del
OIEA, los tratados regionales de zonas libres de
armas nucleares, las medidas de desarme nuclear y
las restricciones de las exportaciones nucleares. En
diverso grado, durante los últimos años hemos
presenciado acontecimientos positivos en cada una
de esas esferas.
Con todo, algunos obstáculos de envergadura
obligan a moderar esta perspectiva general
optimista.
Entre ellos figuran las tensiones regionales profundamente arraigadas en el Oriente Medio y otros
lugares de Asia, así como las divisiones étnicas en
regiones de Europa. En segundo lugar está el caso
del Iraq, cuyo amplio programa nuclear clandestino
suscitó serias dudas sobre el nivel al que podrían
llegar otros países en la adquisición de materiales y
tecnología destinados a fabricar un arma nuclear. En
El Dr. Hans Blix es el Director General del OIEA.
BOLETÍN DEL OIEA, 1/1992
tercer lugar, la desintegración de la Unión Soviética
ha aportado algunos aspectos problemáticos a las
cuestiones de la no proliferación y la verificación.
Hay indicios de que éstas y otras complejas dificultades están aumentando la vigilancia y la determinación de la comunidad internacional. En mi
opinión, el clima mundial más moderado que caracteriza el período posterior a la guerra fría favorece
el surgimiento de algunos métodos nuevos que, junto
a los tradicionales, contribuirán a aumentar la eficacia del régimen de no proliferación nuclear.
Factores disuasivos a favor de la no proliferación nuclear
En el transcurso de los últimos 30 años, los
esfuerzos encaminados a impedir que la proliferación de las armas nucleares se extienda a nuevos
países han sido bastante fructíferos, realidad ésta que
suele pasarse por alto. El número de países que
poseen programas de armas nucleares declarados se
ha mantenido en cinco. Se considera que algunos
otros están en condiciones de construir un arma
nuclear en poco tiempo, si es que ya no la poseen.
Menos fructíferos han sido hasta ahora los intentos de detener la proliferación vertical, a saber, disminuir el número de armas nucleares entre los cinco
Estados que han declarado que las poseen. Esa
situación comenzó a cambiar recientemente. Los
Estados Unidos y la Federación de Rusia se disponen
a hacer reducciones muy sustanciales de sus enormes
arsenales nucleares, que ya no constituyen una amenaza recíproca. Incluso cabe esperar que el clima
imperante lleve a todos los Estados poseedores de
armas nucleares a examinar más a fondo si son necesarios los costosos ensayos nucleares que han venido
realizando desde 1945 a razón de uno cada nueve
días.
¿Por qué la mayor parte de los Estados ha decidido oponerse al desarrollo de las armas nucleares?
Las respuestas varían y guardan relación con una
serie de factores disuasivos y consideraciones de
política nacional.
CRÓNICAS
Uno de los factores disuasivos prácticos es de
índole tecnológica. Pese al excepcional caso del Iraq,
la mayoría de los países en desarrollo aún no ha
alcanzado el nivel tecnológico necesario para fabricar un arma nuclear, pero la lección del Iraq indica
que cada vez son más los países en desarrollo que
podrán alcanzarlo en breve. Además, existe el
riesgo, por ejemplo a raíz de la desintegración de la
Unión Soviética, de que un país adquiera clandestinamente un arma nuclear o material idóneo para
fabricarla.
Otro factor disuasivo se basa en consideraciones
de política y de seguridad, a saber, un número considerable de Estados ha reconocido que realmente no
necesitan armas nucleares, o que incluso sería más
peligroso poseerlas que carecer de ellas. Posiblemente países como Suecia, Finlandia, Austria y
Suiza hayan llegado precisamente a esta conclusión
cuando se adhirieron al TNP.
En muchos casos, la falta de incentivo para que
los Estados adquieran armas nucleares se ha vinculado con la protección nuclear que les proporcionan
sus aliados, por ejemplo, en el marco de la OTAN
o del Tratado de Varsovia. Esos Estados pudieron
adherirse al TNP porque no poseían armas nucleares. Cuando se concertó el TNP hace unos
25 años, se consideró que esa adhesión revestía especial importancia con respecto a las dos potencias
enemigas durante la Segunda Guerra Mundial.
Otro factor disuasivo de la proliferación es el
relacionado con las normas del comercio nuclear.
También en este aspecto el caso del Iraq ha resultado
instructivo y catalizador. El hecho de que ese país
lograra establecer una red secreta para la adquisición
de tecnología en el extranjero que eludió las restricciones impuestas al comercio nuclear ha llevado a los
Estados a examinar más a fondo las normas que
rigen la exportación de tecnología, material y equipo
nucleares de carácter delicado. Las restricciones
vigentes impuestas por los países proveedores frenaron los esfuerzos del Iraq, pero no los frustraron.
A la luz de estas revelaciones, en una reciente
declaración en la cumbre, el Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas reconoció explícitamente la
importancia de los controles sobre la exportación,
y los principales proveedores nucleares han adoptado
varias iniciativas.
Una de las esferas que han examinado los proveedores es la de las tecnologías "de doble propósito"
relacionadas con la esfera nuclear, las cuales pueden
incluir desde productos químicos hasta máquinas
herramienta industriales que tienen aplicaciones
civiles y militares. En una reunión celebrada en
Varsovia a principios de abril de 1992, los 27 países
que se han adhirieron a las actuales Directrices para
los Proveedores Nucleares adoptaron un cuerdo
amplio que, a su juicio, contribuirá en gran medida
a subsanar las deficiencias del control de la exportación de esos rubros. También convinieron adoptar
una política común que exige la aplicación de salvaguardias generales del OIEA a todas las actividades
nucleares actuales y futuras como condición necesaria para toda nueva exportación nuclear importante a
los Estados no poseedores de armas nucleares.
El OIEA no ha examinado la cuestión de la
restricción de las exportaciones como tal, pero sí la
otra cara de la moneda, a saber, la garantía del sumi-
nistro con fines pacíficos y su vínculo con la aceptación de salvaguardias efectivas. A juzgar por la
importancia cada vez más evidente que cobra éste
vínculo en la actualidad, cabe pensar que las conversaciones multinacionales contribuyan en alguna
medida a lograr un genuino entendimiento cabal
sobre esta difícil cuestión.
El TNP ofrece incentivos para la adhesión, pues
promete facilitar la transferencia de tecnología
nuclear con fines pacíficos a los Estados dispuestos
a renunciar a las armas nucleares. Para la mayoría de
los países en desarrollo, que han determinado que no
necesitan desarrollar esas armas o no tienen los
medios para hacerlo, el "costo" real de la adhesión
ha sido insignificante. Al mismo tiempo, hay que
admitir que la dimensión de los incentivos —en
forma de transferencia de tecnología nuclear— ha
sido moderada. Por otra parte, los países de tecnología más avanzada han obtenido enormes beneficios
del acceso a la tecnología nuclear y de servicios del
ciclo del combustible como el enriquecimiento.
Enfoques e iniciativas regionales
El deseo de ampliar, y en algunos casos adecuar,
el régimen de no proliferación se refleja en el interés
que muestran los países en los enfoques regionales.
En el Asia sudoriental y en América Latina, los
Tratados de Rarotonga y de Tlatelolco establecen
zonas libres de armas nucleares que requieren que
las partes acepten el régimen de salvaguardias generales del OIEA. En Africa meridional se han iniciado
intensos debates sobre la creación de una zona de
esa índole respaldados por la reciente adhesión al
TNP de Mozambique, Sudáfrica, Tanzania, Zambia
y Zimbabwe.
La Argentina y el Brasil constituyen un buen
ejemplo de franqueza mutua y fomento de la confianza. Es probable que la aceptación por esos dos países
de las salvaguardias generales del OIEA a finales
de 1991 para complementar su propio sistema bilateral conjunto de controles nucleares, conduzca en
breve a que se adhieran plenamente al Tratado de
Tlatelolco, suscrito hace 25 años. Además, Cuba ha
declarado que considera seriamente la posibilidad de
firmar el Tratado, lo que contribuiría significativamente a su entrada en vigor.
Empero, todavía algunos países se abstienen de
contraer compromisos de fuerza legal en materia de
no proliferación basándose fundamentalmente en
consideraciones de seguridad. Tal vez sea preciso
hallar soluciones especiales para algunos de estos
casos. Las actuales conversaciones de paz sobre el
Oriente Medio proporcionan un foro para examinar
el establecimiento de un régimen de seguridad y no
proliferación en esa región. Todos los Estados de la
región han dejado constancia de su apoyo a la creación de una zona libre de armas nucleares.
Probablemente, la creación de esa zona en el
Oriente Medio exija medidas de verificación de un
alcance mucho mayor que las salvaguardias que hoy
se aplican en virtud del TNP. Una cuestión que estoy
analizando con los gobiernos de la región es precisamente qué tipo de verificación de las salvaguardias
habría que realizar en el Oriente Medio. Con toda
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CRÓNICAS
certeza, las medidas de verificación podrían incluir
algunas de las salvaguardias del OIEA.
En el transcurso de conversaciones que sostuve a
principios de 1992 con los dirigentes políticos de
Libia y Siria, dos países de la región que son partes
en el TNP, ambos aseguraron que sus gobiernos
están en condiciones de cooperar plenamente con el
OIEA en la aplicación de salvaguardias a las actividades nucleares de sus países. Los funcionarios
libios se mostraron dispuestos a invitar al OIEA a
que enviara inspectores a cualquier lugar que deseara
visitar. Siria, que durante las conversaciones me
informó de su buena disposición a suscribir con el
OIEA un acuerdo de salvaguardias relacionado con
el TNP, procedió a hacerlo en febrero de 1992.
En la región del Lejano Oriente, la disposición de
la República de Corea y de la República Popular
Democrática de Corea (RPDC) de negociar un
acuerdo especial en virtud del cual se realicen
inspecciones nucleares mutuas debe considerarse
como una señal positiva. También es motivo de
beneplácito que en abril de 1992 la RPDC haya ratificado el acuerdo general de salvaguardias que
suscribió con el OIEA.
Verificación de la no proliferación nuclear
Históricamente, las medidas de verificación de
los compromisos de los Estados en materia de no
proliferación nuclear han sido un resultado de la
época, y la influencia de los recientes acontecimientos mundiales no es una excepción.
A finales del decenio de 1960, el sistema de verificación del OIEA estaba concebido para la zona en
que se consideraba más necesario reforzar las garantías, a saber, los países industrialmente avanzados
que ya estaban o estarían en condiciones de fabricar
armas nucleares. Como resultado ello, la mayor
parte de las actividades de verificación se concentran
hoy en Europa occidental, el Canadá y el Japón,
donde existe una gran concentración de material
nuclear fisionable. Si bien no hay dudas de que se
desea tal verificación, la estabilidad política de esos
países no es motivo de preocupación.
Hoy en día, otras regiones suscitan el interés
internacional en que se realice una verificación a
fondo. Así pues, el OIEA está tratando de utilizar
convenientemente sus limitados recursos para fortalecer el sistema de verificación general. Ya se han
adoptado algunas medidas, y la Junta de Gobernadores del OIEA está considerando la adopción de otras.
La magnitud del caso del Iraq, única violación
clandestina de las salvaguardias generales que se
conoce, ha provocado, lógica y forzosamente, un
intenso e inquisitivo debate. Su lección más importante es que el sistema de verificación debe estar
encaminado a detectar el material nuclear no declarado, no sólo en las instalaciones declaradas, sino
también en las no declaradas. Por supuesto, el
programa iraquí de varios miles de millones de dólares no fue declarado. De hecho, al parecer incluso
las organizaciones de inteligencia extranjeras desconocían su alcance.
Si bien no es seguro que se puedan idear sistemas
de inspección capaces de garantizar la detección de
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programas nucleares creados de forma autóctona y
secreta en sociedades cerradas como la del Iraq, es
evidente que se pueden adoptar algunas medidas para
reducir considerablemente el riesgo de que escapen
a la detección. Cuando el propio Estado se abstiene
de declarar e identificar su actividad secreta, es
indispensable obtener datos fiables sobre esa actividad y el lugar en que se realiza. No se puede permitir, ni se permitirá, que los inspectores merodeen por
el territorio de los Estados inspeccionados buscando
a ciegas material e instalaciones nucleares ocultos.
La información debe obtenerse por otros medios.
Entre las medidas que ha adoptado el OIEA
figura la información adicional que brindan los
Estados al Organismo sobre las exportación y otras
cuestiones relacionadas con la esfera nuclear. Ya la
Junta de Gobernadores ha reafirmado el derecho
del OIEA a solicitar la realización de inspecciones
para identificar el material nuclear no declarado
cuando tenga motivos para considerar que existe
dicho material y las explicaciones ofrecidas al respecto no esclarezcan la cuestión. Si la información
obtenida revela que en un Estado determinado existe
un programa nuclear que debió haberse declarado y
no se declaró, el Estado puede perfectamente rechazar la inspección. Es probable que un caso de esa
índole se presente a la Junta de Gobernadores del
OIEA y ésta lo transmita al Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas a los efectos pertinentes.
Dotar a las salvaguardias de una mayor capacidad
de detección las haría mucho más certeras y. por
ende, aumentaría su credibilidad y poder de disuasión. Ello es necesario no sólo tras la conmoción
experimentada con el Iraq, sino también en un
mundo en el que aspiramos a un desarme radical y
un régimen de no proliferación más universal. Un
mundo que se propone librarse de las armas nucleares tiene que protegerse bien de las sorpresas.
Verificación y desarme
Aunque hasta la fecha no se le ha encomendado
ninguna tarea relativa al desarme, en determinadas
circunstancias el OIEA podría desempeñar un importante papel en la verificación.
Aún no se ha desmantelado ningún arma nuclear,
y no sabemos qué planes tienen los Estados poseedores de armas nucleares para verificar las medidas de
alcance más amplio encaminados a reducir los arsenales nucleares al nivel que se prevé actualmente.
Es muy posible que ello dependa del carácter de las
medidas de desarme.
La verificación del propio desmantelamiento de
las armas nucleares se efectuará en el sector militarindustrial y sólo puede confiarse a personal de los
Estados poseedores de armas nucleares. Empero, si
se acordara efectuar en alguna etapa la transferencia
de material fisionable recuperado al sector civil, se
podrían aplicar salvaguardias del OIEA convenientemente diseñadas para verificar el almacenamiento no
perturbado de material o su utilización con fines
pacíficos en diversos tipos de reactores.
Habrá reservas cada vez mayores de plutonio
proveniente de la reelaboración del combustible de
los reactores y del desarme. Se estima que en este
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decenio las reservas de plutonio fisionable obtenidas
del proceso de reelaboración se aproximen a las
110 toneladas. Por otra parte, se dice que las ojivas
nucleares que podrían desmantelarse contienen una
cantidad estimada de 200 a 210 toneladas de plutonio
fisionable y de 900 a 1050 toneladas de uranio muy
enriquecido. A mi juicio, esta situación exige políticas que nos permitan eliminar el plutonio utilizándolo en los reactores destinados a producir electricidad.
Si se le proporcionaran los recursos necesarios,
el OIEA podría comprobar el uso y el almacenamiento de ese material. Un desarme nuclear más
amplio podría incluir la suspensión de la producción
de uranio muy enriquecido y de plutonio con fines
militares. El OIEA se puede encargar también de
vigilar y verificar tales prohibiciones.
Algunas cuestiones especiales
La desintegración de la Unión Soviética y el surgimiento de numerosos Estados independientes han
planteado algunas cuestiones especiales respecto de
la verificación. La situación no se ha estabilizado
aún. La URSS era un Estado poseedor de armas
nucleares Parte en el TNP, condición que le permitía
emplazaar libremente armas nucleares.
Si bien es evidente que la Federación de Rusia
continuará siendo un Estado poseedor de armas
nucleares Parte en el TNP, al parecer aún no ha
quedado definido del todo la condición futura de los
demás Estados de la antigua URSS. Algunos de esos
Estados, como los del Báltico, que tal vez no tengan
armas nucleares emplazadas en sus territorios, parecen dispuestos a adherirse al TNP como Estados no
poseedores de armas nucleares y a someter cualesquiera de sus actividades nucleares con fines pacíficos a las salvaguardias generales del OIEA.
En lo referente a las antiguas repúblicas que poseen armas nucleares tácticas, se ha comunicado que
antes de este verano dichas armas serán trasladadas
a la Federación de Rusia, lo que permitirá que varias
de esas repúblicas se adhieran al TNP como Estados
no poseedores de armas nucleares.
Se plantea un problema especial con respecto a
Ucrania, Belarus y Kazajstán, que, además de la Federación de Rusia, tienen armas nucleares estratégicas emplazadas en sus territorios. Al parecer no hay
planes de trasladar esas armas de los tres Estados en
un futuro inmediato. Con todo, al igual que en casos
conocidos de varios países europeos miembros de la
OTAN o del antiguo Tratado de Varsovia, la presencia de armas nucleares en el territorio de un Estado
no impide que se le considere Estado no poseedor de
armas nucleares Parte en el TNP si tales armas están
bajo el control de un Estado que sí las posee. De ahí
que la manera en que se controlarán las armas existentes en Ucrania, Belarus y Kazajstán parece decisiva para su posible adhesión al TNP como Estados
no poseedores de armas nucleares.
Durante el año pasado, los informes de los
medios de difusión motivaron también preocupaciones sobre el riesgo que suponen las bombas
nucleares, el equipo o la tecnología nucleares de
carácter delicado y los científicos nucleares que se
"escurren" de los Estados de la antigua URSS, en
los cuales el control es ahora menos estricto. Con
respecto a los científicos e ingenieros, el enfoque
correcto es el que se aplica actualmente: proporcionarles incentivos para que trabajen en el sector
nuclear con fines pacíficos o realicen labores relacionadas con el desarme nuclear.
Debemos presumir que los riesgos que entrañan
las transacciones clandestinas relacionadas con el
soporte físico y la tecnología aumentan en períodos
de desorganización. Afortunadamente, pese a la avalancha de casos notificados, al parecer no se han presentado datos fidedignos de sucesos reales.
Seguridad para el futuro
Los esfuerzos que se realizan en diversas esferas
a escala internacional para fortalecer el régimen de
no proliferación nuclear se enfrentan a situaciones
difíciles. Hay diversos factores en juego y las soluciones deben abarcar una variedad de intereses. Sin
embargo, el clima imperante en el mundo es propicio
para introducir cambios constructivos.
Los posibles dividendos son enormes. La disminución radical de las tensiones políticas y los arsenales militares liberaría cuantiosos recursos necesarios
para resolver otros problemas mundiales, desde la
malnutrición y las enfermedades hasta la contaminación medioambiental y el déficit energético. No
puede existir seguridad ni estabilidad en un mundo
en que la mitad de la población vive en la pobreza y
una minoría disfruta de un nivel de vida cada vez
más alto.
Desde que finalizó la Segunda Guerra Mundial
han estallado más de 150 guerras, en las que han perdido la vida 20 millones de hombres, mujeres y
niños, fundamentalmente civiles. Se financiaron con
los gastos militares en que incurrieron a nivel mundial tanto países industrializados como países en
desarrollo y que, según las estimaciones, ascendieron durante los últimos 47 años a 900 000 millones de dólares de los Estados Unidos por año.
No podemos borrar de nuestra historia esas cifras
tristes y alarmantes. Sin embargo, el clima internacional nos debe permitir fortalecer radicalmente la
seguridad en las relaciones entre los Estados y obtener los consiguientes beneficios. La verificación
efectiva del desarme y la no proliferación nucleares
es un elemento esencial de esa seguridad. El OIEA
puede desempeñar un importante papel en el nuevo
régimen de seguridad internacional.
BOLETÍN DEL OIEA, 1/1992