Informe sobre empleo público
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MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Gestión del empleo y remuneraciones en el Sector Público: datos relevantes Insumos de trabajo para discusión 2015 1 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público 2 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Contenido Contenido ...................................................................................................................................... 2 Introducción ................................................................................................................................... 4 Principios rectores del empleo público .......................................................................................... 6 Sistemas de empleo del sector público ......................................................................................... 7 Generalidades sobre empleo público ............................................................................................ 9 Mitos y realidades sobre el empleo público ....................................................................................... 13 MITOS ......................................................................................................................................... 13 1. Todos los salarios públicos son financiados mediante impuestos......................................... 13 2. Los salarios en el sector público son más altos que en el sector privado ............................. 14 3. El problema fiscal se solucionará mediante reducción de planilla ......................................... 17 4. Horas extra representan un rubro excesivo .......................................................................... 18 REALIDADES .............................................................................................................................. 20 1. Decisiones técnico-políticas incrementan significativamente la partida de remuneraciones en los últimos seis años. ................................................................................................................ 20 2. Existe una alta fragmentación en los esquemas salariales públicos debido a la complejidad y diversidad de marcos legales que conduce a disparidades salariales importantes en el sector público. ...................................................................................................................................... 21 3. A lo interno de las instituciones que financian sus remuneraciones con recursos del Presupuesto Nacional hay desigualdades en categorías profesionales similares..................... 25 4. Los incentivos salariales ganan participación por su crecimiento acelerado ......................... 29 5. Incentivos: además de ser el rubro de mayor importancia en las remuneraciones, están concentrados en dos entidades. ............................................................................................... 31 6. Condiciones sociodemográficas de los servidores públicos. ................................................. 34 A modo de conclusión: La HOJA DE RUTA ............................................................................... 38 Anexos ........................................................................................................................................ 41 Anexo 1. Clasificación contable de la partida Remuneraciones ................................................ 41 Anexo 2. Gobierno Central: Composición de la partida remuneraciones, 2014 Millones de colones y participación .............................................................................................................. 43 Anexo 3. Composición de los ocupados según sector institucional de empleo principal .......... 44 Bibliografía ......................................................................................................................................... 46 3 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público INTRODUCCIÓN El fin del Estado es proveer a la población de una serie de bienes y servicios que se requieren para generar condiciones de convivencia social entre los habitantes, que garanticen servicios democráticos, sociales, económicos, de seguridad ciudadana y ambientales, mismos que se requieren necesarios para el desarrollo.para su desarrollo de la población. Desde ese punto de vista, la gestión eficaz, eficiente, con apego a derechos y deberes, del talento humano público es una condición necesaria para generar bienes y servicios de calidad, con la oportunidad y la cobertura requerida por la ciudadanía. Por tanto, la adecuada gestión del empleo público es un requisito indispensable para atender las aspiraciones, demandas y tareas que impone la estrategia de desarrollo nacional actual. El cumplimiento de estas responsabilidades es lo que en estricto sentido debe entenderse como “empleo público”. Ese estilo de desarrollo para la Costa Rica de hoy, según nuestra lectura, debe redundar en fortalecimiento de la convivencia democrática, propiciar una sociedad innovadora y competitiva que brinde calidad de vida e inclusión económica, social y cultural a todas las personas. Tal estilo de desarrollo implica contar con una institucionalidad sólida que permita cumplir con el mandato constitucional de procurar “el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza” (Artículo 50 de la Constitución Política). En esta perspectiva, la Administración está comprometida con garantizar la dignidad del trabajo, tanto en el sector público como en el sector privado. No es interés de esta Administración competir con base en bajos salarios, ni mucho menos pauperizar las condiciones del empleo público. Muy por el contrario, queremos un país con una economía que se fortaleza y crezca por la excelencia de nuestro recursos humano, la formación de primer nivel, los elevados niveles de salud de la población, la protección al medio ambiente, y por ofrecer condiciones de seguridad, estabilidad política y paz social. Para lograrlo, se requiere del conjunto de instituciones que forman la arquitectura de la administración pública, de manera que cada una de ellas, en estricto apego a sus fines y funciones, desarrolle una gestión pública eficiente y eficaz. Para ello es requisito que los funcionarios públicos a su servicio, comprendan la naturaleza y tareas institucionales y que sus autoridades gestionen el trabajo dentro de ellas, reconociendo que es el principal activo disponible para conseguir las metas bajo su responsabilidad. Además, es menester reconocer que el empleo público en Costa Rica, que aglutina aproximadamente a un 15% de la PEA, constituye un grupo laboral formal, de alta profesionalización, con equidad de género en el acceso a puestos y en remuneraciones, que se integra mayoritariamente a los sectores sociales medios. Las clases medias nacionales han sido un sustento para la estabilidad política y la paz social, facilitando la movilidad social ascendente y propiciando el dinamismo de la economía a través de la dinamización del mercado de bienes y servicios por su alta propensión al consumo así como un contingente que contribuye al fisco ya sea como renta o venta y también aal pago de la seguridad social. 4 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Regresando al tema de la organización y gestión del empleo público se reconoce un conjunto de retos necesarios de superar con acciones de corto, mediano y largo plazo. Existen ciertamente algunos problemas en la forma como se ha gestionado el empleo público, los cuales han impedido al país avanzar a paso más acelerado hacia el desarrollo humano sostenible.. Tales problemas pueden ser agrupados en dos grandes categorías, a saber: - Problemas en el eje de equidad: Se refiere a las disparidades n condiciones laborales, de eficiencia, eficacia y remuneraciones. Este documento hace énfasis fundamentalmente en el tema de las remuneraciones. A modo de ejemplo, se encuentran casos de remuneraciones excesivas en algunas instituciones públicas en comparación con las condiciones del Gobierno Central, también hay reiteradas evidencias de casos de compensación distinta por trabajo igual; o de condiciones laborales de privilegio, comparadas con las que rigen a los demás trabajadores públicos y privados, establecidos en convenciones colectivas. - Problemas en el eje de calidad: Se refiere a la ausencia de mecanismos efectivos para garantizar la prestación de servicios con oportunidad, calidad, y eficiencia, haciendo uso óptimo de los recursos públicos y prestando soluciones a las demandas de la ciudadanía. A modo de ejemplo, existen debilidades en la evaluación del desempeño de los funcionarios y las organizaciones; falta de claridad respecto de los productos y resultados esperados de cada institución; la duplicidad de funciones; la ausencia de un marco competencial claro para los funcionarios, entre otros. Este documento tiene como principal objetivo “brindar insumos para alimentar la discusión en torno al tema del empleo público”. Para ello se presentan una serie de datos de la partida de remuneraciones que han sido presentados y ordenados en la Comisión de Empleo Público, que está conformada por los Ministros de la Presidencia, Hacienda y MIDEPLAN, quien coordina la Comisión. Este es un documento de trabajo donde se resumen y aclaran algunas afirmaciones en torno al tema de empleo público que se han divulgadoEl interés de este documento es aportar información para animar el análisis y el debate fundado en evidencias. 5 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público PRINCIPIOS RECTORES DEL EMPLEO PÚBLICO La discusión nacional largamente postergada sobre el empleo público requiere asentarse, como se comentaba en una sólida base fáctica (que constituye el núcleo y objetivo fundamental de este documento), pero también en principios que dan sentido y orienten la cuestión. Estos principios deben ser transversales, nutriendo y condicionando toda propuesta que sobre el particular se realice. 1. Mérito o idoneidad: El régimen de empleo público debe reconocer las competencias y aptitudes de sus colaboradores, para potenciarlas y utilizarlas al servicio del bien público. 2. Transparencia: La gestión de los recursos humanos debe ser absolutamente transparente, desde los procesos de reclutamiento hasta la evaluación del desempeño, pasando por la gestión de la compensación, la gestión de promociones y ascensos, entre otros. 3. Justicia y equidad: La gestión del empleo, pero en particular de la compensación debe estar basada en principios de justicia, razonabilidad, equidad al interior de las instituciones, del sistema público y de este con respecto a la sociedad. 4. Adaptabilidad e innovación: El régimen de empleo público debe tener la capacidad de atender las necesidades especiales o particulares de ciertas instituciones o cargos, siendo suficientemente flexible para adaptarse a los cambios del entorno y las necesidades organizacionales. 5. Gestión para resultados en el desarrollo: El régimen de empleo público debe incentivar la eficiencia y la eficacia en la prestación de servicios públicos sobre la base de lograr resultados, efectos e impactos que respondan a las necesidades y aspiraciones de la sociedad. Ello se conoce como el “valor público” de la acción de las instituciones del Estado. 6 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público SISTEMAS DE EMPLEO DEL SECTOR PÚBLICO La constitución política de Costa Rica estableció en su artículo 191 que “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración”. En 1953 se crea la Dirección General del Servicio Civil con el propósito de dar operatividad a este mandato constitucional. Sin embargo, este régimen cobijó únicamente a los trabajadores del Gobierno Central, dejando por fuera a los otros poderes del Estado y a las instituciones autónomas. Ello ha dado como consecuencia no solo un gran número de sistemas distintos de empleo público sino además grandes disparidades entre ellos. En la actualidad tenemos unos 14 sistemas distintos de empleo público, a saber: - Régimen de Servicio Civil. o Régimen de carrera docente. o Régimen policial. Poder Legislativo. o Defensoría de los Habitantes. o Contraloría General de la República. Banca Pública. Tribunal Supremo de Elecciones. Régimen municipal. Universidades Públicas. Poder Judicial. Instituciones Autónomas. Régimen de trabajadores de la salud. Empresas Públicas. Del total de las instituciones públicas registradas ante MIDEPLAN (326), solamente un 14,4% están dentro del Régimen de Servicio Civil (47). En términos de cantidad de trabajadores, se tiene que un 48% del total de 305.000 servidores públicos se encuentran dentro del régimen (es decir, aproximadamente 146.000 trabajadores). Cabe indicar que los regímenes de carrera docente, régimen policial, Defensoría de los Habitantes y Contraloría General de la República, se muestran separados pues, a pesar de pertenecer los dos primeros al Servicio Civil y los dos últimos al Poder Legislativo, tienen características particulares que los diferencian de las instituciones a las cuales están adscritos. Una forma gráfica de ver la dispersión en los regímenes de empleo público en el país se puede encontrar en la Figura # 1. Figura 1: Sistemas de empleo público en Costa Rica 7 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Servicio Civil • Régimen de carrera docente • Régimen policial Municipalidades Poder Judicial Poder Legislativo • Contraloría • Defensoría Empresas públicas financieras Financiadas presupuesto nacional con Financiadas con recursos propios Empresas públicas no financieras Tribunal Supremo de Elecciones Trabajadores en Ciencias Médicas Universidades Públicas Instituciones Autónomas Fuente: Elaboración propia. 8 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público GENERALIDADES SOBRE EMPLEO PÚBLICO Según datos de Instituto Nacional de Estadística y Censos, en Costa Rica existen aproximadamente 305.000 empleados públicos. El gráfico 1 muestra varias tendencias. Entre 1965 y finales de los ochenta hay un incremento en la proporción de servidores públicos. . Posteriormente hay un periodo de estabilidad que se interrumpe en 1986, cuando empieza a decaer hasta estancarse en un 15%, hasta la fecha. Gráfico 1. Costa Rica: asalariados del Sector Público como porcentaje de los ocupados 21 19 17 15 13 11 9 7 5 19,7 15,1 10,5 Fuente: INEC Una comparación internacional entre países de América Latina evidencia que la proporción de trabajadores del Gobierno Central como porcentaje de la fuerza laboral se ha reducido entre el periodo 2002-2005 y el 2011-2013. Solo en Bolivia y Guatemala dicho indicador aumentó. En el caso de Costa Rica, cinco de cada cien personas de la fuerza de trabajo son funcionarios del Gobierno Central, esta relación es mucho menor que países como Uruguay y República Dominicana, donde la razón es de doce y ocho a cien, respectivamente. 9 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Gráfico 2. Comparación del empleo público del Gobierno Central como porcentaje de la fuerza laboral en países seleccionados (2002-05 y 2011-13) 16 14 12 10 8 6 4 2 0 11,6 7,8 6,8 5,7 5,3 5,2 4,1 EP/fuerza laboral 2002-05 4,1 3,8 3,8 2,4 2,2 0,8 0,6 EP/fuerza laboral 2011-13 Fuente: BID, 2014 Algunos sectores argumentan que el tamaño del sector público es excesivo, sin embargo al comparar internacionalmente el porcentaje de ocupados públicos con respecto al total, se observa un comportamiento muy similar al promedio de la OCDE, tal y como se muestra en el gráfico 3. 10 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Gráfico 3. OCDE: Porcentaje de empleados públicos en relación con el total de ocupados, 2011 Brazil South Africa Russian Federation Costa Rica Korea Japan Greece Mexico Chile Germany Switzerland Poland New Zealand Slovak Republic Turkey Austria Netherlands Portugal Spain Czech Republic Italy United States Slovenia Ireland OECD32 Australia Israel Canada Belgium United Kingdom Luxembourg Estonia Hungary France Finland Sweden Denmark Norway 15,2 15,0 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 Fuente: OECD Government at a Glance 2011. http://www.oecd.org/gov/pem/publicemploymentkeyfigures.htm Para Costa Rica: INEC, ENAHO 2011 Por otra parte, es necesario considerar el grado de complejidad y desarrollo institucional de cada país. En ese sentido, resultan de gran utilidad los datos del BID del Índice de Desarrollo del Servicio Civil. Esta comparación incluye a 16 países de América Latina. Con respecto al caso costarricense, este organismo internacional argumenta que “Costa Rica es otro país que logró crecer siete puntos [entre 2004 y 2013] (de 47 a 54) a partir de una línea de base media-alta (solo por detrás de Brasil y Chile). Al tratarse de un servicio civil con fuerte presencia del mérito, transparencia en los procesos y sólida institucionalidad, los avances fueron graduales pero distribuidos en varios aspectos. En su mayor parte esos progresos se concretaron gracias a 11 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público nuevos instrumentos de gestión que buscaron insertarse en prácticas ya existentes y/o cubrir debilidades. Entre esas herramientas se destacan los sistemas de información, la grilla de “percentiles” y reajustes salariales usados para reducir la inequidad salarial (que tuvieron, por otro lado, un importante impacto fiscal), el Marco Regulador Común utilizado para evaluar desempeño y las iniciativas de gestión del clima laboral. Tres factores ayudaron mucho a este crecimiento: la institucionalidad asentada, la existencia de una entidad rectora (Dirección General del Servicio Civil) con alta capacidad y legitimidad, y la presencia de una franja directiva meritocrática y estable.” (BID, 2013). El gráfico 4 muestra el Índice de Desarrollo del Servicio Civil en perspectiva comparada 20042011/13, de acuerdo con el estudio realizado por el BID. Gráfico 4. Índice de desarrollo del Servicio Civil 2004-2011/13 16 países 80 70 60 50 40 30 20 10 0 67 59 64 65 54 47 47 52 52 46 41 41 39 27 38 35 30 34 11 Fuente: BID, 2014 29 29 26 22 2004 13 14 12 24 24 26 21 21 15 11 12 2011/13 12 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público MITOS Y REALIDADES SOBRE EL EMPLEO PÚBLICO MITOS Mito 1: Todos los salarios públicos son financiados mediante impuestos Según datos de la Contraloría General de la República en el 2014 las remuneraciones en el sector público ascendieron a ¢4,7 billones. De esta cifra un 58% correspondió a entidades que están fuera del ámbito del Gobierno Central, tales como Instituciones Descentralizadas no Empresariales, Empresas Públicas no Financieras, entre otras. Es de suma importancia diferenciar el tipo de institución así como la fuente de financiamiento de las remuneraciones de cada una de ellas, pues, en algunas ocasiones, se tiende a: a) generalizar el empleo público como un solo régimen sujeto al Servicio Civil o bien b) considerar que el esquema de retribución es homogéneo y que todo se financia con el Presupuesto Nacional, esto es a partir de la carga impositiva o la deuda. Existen una cantidad significativa de instituciones cuyo financiamiento proviene de ingresos propios generalmente de naturaleza tarifaria o bien por sistemas financieros. Obviar estas diferencias conduce a valoraciones incorrectas, por cuanto las remuneraciones que se financian a través de tributos son las del Gobierno Central, y en algunos casos, las de los Órganos Desconcentrados que reciben transferencias de los ministerios. El resto de salarios, que están fuera del Gobierno Central, son financiados mediante el cobro de tarifas, tal como es el caso del Instituto Costarricense de Electricidad y la Refinadora Costarricense de Petróleo, ambas son empresas públicas que financian su operatividad mediante el cobro de sus servicios, de igual manera ocurre con los bancos estatales. Ahora bien, los salarios que se financian con recursos del Presupuesto Nacional son los de los ministerios, la Asamblea Legislativa, la Defensoría de los Habitantes, la Contraloría General de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y el Poder Judicial. Además es necesario señalar que por la autonomía establecida en la Constitución Política para el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el TSE, la fijación de los esquemas de presupuesto y remuneraciones no es potestad del Poder Ejecutivo. A lo interno de esta distribución hay tres instituciones (Ministerio de Educación Pública, Poder Judicial, y Seguridad Pública), que representan el 80% del empleo público del Gobierno Central y el 80% de las remuneraciones pagadas. Por otro, existe una gama de instituciones cuya planilla de manera agregada resulta particularmente pequeña, tal como es el caso de los ministerios de Vivienda, Comercio Exterior, Ciencia y Tecnología, Economía, Industria y Comercio, MIDEPLAN, Presidencia de la República, Ministerio de la Presidencia y Relaciones Exteriores que apenas agrupan el 1% de las plazas ocupadas. 13 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Gráfico 5. Sector Público: Distribución de las remuneraciones por grupo institucional, 2014 IPF 10% GL OD 3% 2% GC 42% EPNF 14% IDNE 29% EPNF: Empresas Públicas No Financieras; GC: Gobierno Central; GL: Gobiernos Locales; INDE: Instituciones Descentralizadas No Empresariales; IPF: Instituciones Públicas Financieras; OD: Órganos Desconcentrados Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Contraloría General de la República Por otra parte, eA partir del 2015 se logró una reducción de más de 20 mil millones de colones por plazas que no se llenaron en el sector púbico en el primer semestre, se disminuyó en 2 mil millones de colones en gastos flexibles que incluye horas extra. Solo la Presidencia logró reducir el pago de este rubro en 88% Para el presupuesto de la República 2016, las remuneraciones totales aumentan un 7,2%, este es una variación inferior a la presentada en el 2015 y el 2014. Entre los factores que contribuyen a reducir este crecimiento están: aumentos anuales únicamente por costo de vida, eliminación y congelamiento de plazas y una revisión de varias sub partidas tales como la prohibición y el tiempo extraordinario. A excepción de la Contraloría General de la Republica y la Defensoría de los Habitantes, en el 2016 los otros poderes muestran un crecimiento, de la partida Remuneraciones, que es inferior al presentado en los dos años previos. Por ejemplo, el incremento del Poder Judicial en el 2016 es un tercera parte del presupuestado en el 2015. En el 2016 el incremento del presupuesto para anualidades es menos de la mitad del presentado en el 2015, 7,3% y 15,5% respectivamente. Este menor incremento se fundamenta en la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo y el Judicial que desaceleran de manera importante la sub partida. 14 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Por el contrario, la Defensoría y el Poder Judicial multiplican por cuatro y seis, respectivamente, el crecimiento de este renglón de gasto. Mito 2: Todos los salarios en el sector público son más altos que en el sector privado Se suele tomar como referencia sobre el elevado costo de los salarios públicos, la diferencia entre el promedio de las remuneraciones públicas y las privadas. Sin embargo, esta práctica puede llevar a conclusiones erradas por varios motivos, entre ellos: Primero. En la composición del empleo público predomina la categoría de profesionales (75%), contrario al sector privado donde solo un 26% funcionarios están en dicho grupo. En este sector sobresalen lo trabajadores que están en cargos elementales (26%), así como los de servicios y vendedores (23%). Gráfico 6. Trabajadores profesionales y no profesionales según sector laboral Nota 1/ En la categoría Profesionales están: Directores y gerentes, profesionales científicos e intelectuales, Técnicos y profesionales de nivel medio y Personal de apoyo administrativo. En los No profesionales están: Trabajadores de los servicios y vendedores de comercios y mercados, Agricultores y trabajadores calificados agropecuarios, forestales y pesqueros, Oficiales, operarios y artesanos de artes mecánicas y de otros oficios, Operadores de instalaciones y máquinas y ensambladores, Ocupaciones elementales Fuente: Elaboración propia a partir de la ENAHO (2014) 15 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Segundo. Debido al punto anterior, la comparación del salario promedio no debe hacerse de manera agregada, sino por categoría de ocupación. La práctica de comparar datos generales puede inducir a una interpretación alejada de la realidad. Siguiendo datos de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO, 2014), por ejemplo, el salario promedio en el Gobierno Central es de ₡704.212, mientras que el del Sector Privado es de ₡342.435. No obstante, la mayor proporción de profesionales en el Estado ocasiona que el promedio de remuneración sea superior en el sector público, por razones de calificación diferenciada de los puestos que caracterizan a ambos mercados laborales. Para evitar comparaciones equivocadas se deben cotejar salarios promedio en categorías ocupacionales similares. A nivel profesional se observan pocas diferencias entre el Gobierno Central y el Sector Privado, particularmente en los gerentes y profesionales e intelectuales la relación es de uno a uno. En cambio, en el resto del Sector Público estas categorías presentan un salario que supera en un 24% y un 27%, respectivamente, el pago privado. Cabe señalar que, según datos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el 27.8% de los trabajadores del sector privado es remunerado por debajo del salario mínimo legal (OIT, 2014). En los niveles profesionales medios (técnicos y administrativos) hay brechas importantes. La mayor se presenta en el personal de apoyo administrativo del resto del sector público, cuyo un salario supera en casi un 40% el del sector privado. Gráfico 7. Brecha entre salarios promedio públicos y privados por categorías profesionales Fuente: Elaboración propia con datos de la ENAHO 2014 En las ocupaciones no profesionales se evidencian mayores diferencias que en los profesionales, sin embargo se debe recordar que este grupo apenas asciende a una tercera parte de los servidores públicos. Las remuneraciones de los operadores de máquinas y las personas en ocupaciones elementales del Gobierno Central superan en un 30% las del sector privado. Las brechas son más amplias en el resto del sector público, pues sobrepasan el salario privado en al menos en un 60% en tres de las 16 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público cuatro categorías analizadas (vendedores, oficiales y operarios y ocupaciones elementales). Sin embargo, cabe mencionar que en el caso de las ocupaciones elementales, el salario promedio reportado por el sector privado es de ₡188.316, cifra que está por debajo del salario mínimo del Servicio Civil en una suma cercana a los ₡64.500. Esta situación provoca un incremento “artificial” de las brechas. Gráfico 8. Brecha entre salarios promedio públicos y privados por categorías no profesionales Fuente: Elaboración propia con datos de la ENAHO 2014 Mito 3: El problema fiscal se solucionará mediante reducción de planilla Para el primer semestre del 2015 el Gobierno Central reportó 131.288 plazas ocupadas, de las cuales tres entidades concentran el 80%: Ministerio de Educación, Ministerio de Seguridad Pública y el Poder Judicial. En el caso específico de los ministerios, más d la mitad de ellos (9 de 19) tiene planillas inferiores a 500 funcionarios. Algunos sectores han planteado la opción de despedir funcionarios del Gobierno Central como una alternativa para reducir el déficit fiscal. Un ejercicio que puede servir como ejemplo para ayudar a dimensionar las consecuencias de esta medida es calcular a cuantas plazas equivale un punto del PIB. A un costo promedio anual aproximado de 15 millones de colones por plaza, la eliminación de 20.228 plazas permitiría recortar un 1% del PIB en gastos. todo Según se observa en el gráfico 9, para llegar a dicha cifra, sería necesario eliminar plazas de maestros o policías, que representan la mayor proporción de funcionarios públicos, o policías, o, cerrar otras entidades clave para el sector público. Por supuesto, que esta peligrosa y radical medida significaría desmantelar la institucionalidad pública cerrando instituciones neurálgicas para el 17 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público desarrollo de la acción estatal., y por tanto generar un caos funcional, económico y social de consecuencias impredecibles en el corto, mediano y largo plazo. Para conocer la distribución de plazas por institución se adjunta el gráfico siguiente: Gráfico 9. Poderes de la República: Plazas ocupadas I Semestre 2015 Fuente: Elaboración con datos de la STAP del Ministerio de Hacienda a 18 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Mito 4: Horas extra representan un rubro excesivo en el Presupuesto Nacional La partida de las horas extra es un rubro muy pequeño dentro del presupuesto de remuneraciones, en el 2014 representó tan solo un 0,43% del total. De este monto, casi la mitad (47%) corresponde al Poder Judicial, entidad que se rige bajo sus propios lineamientos salariales y laborales. Según la base de datos de INTEGRA2, de un total de 127.059 funcionarios que están en los registros del último año (agosto 2014 a julio 2015), solo el 7,8% recibió pagos por horas extra en al menos un mes. El gráfico 10 muestra la distribución de estas 9.902 personas según el número de meses que recibieron horas extra, la mayoría (3,1%) recibió esta remuneración en una sola ocasión, mientras que solo el 1% obtuvo pagos entre 9 y 12 meses. Gráfico 10. Distribución de los funcionarios 1/ por horas extra del último año: número de meses en que se recibió el pago. Financiados con Presupuesto Nacional 1/ Excluye el Poder Judicial y CGR. Fuente: Elaboración con datos de Integra del Ministerio de Hacienda Integra cuenta con la información del Gobierno Central, excepto por el caso del Poder Judicial que tiene su propia base de datos. 2 19 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público REALIDADES Realidad 1: Decisiones técnico-políticas incrementan significativamente la partida de remuneraciones en los últimos seis años. En los últimos treinta años la evolución de las remuneraciones a PIB mostró dos fases, cada una de con una duración de quince años. La primera (1985 y 1999), se caracteriza porque las remuneraciones se mantienen constantes alrededor del 5% del PIB. Posteriormente, en la segunda, esta constante se rompe, para presentar una tendencia creciente entre el 2000 y el 2014, mostrando dos saltos importantes en los periodos 2000-2002 y el 2008-2010. Entre el 2000 y el 2002 las remuneraciones a PIB incrementan en casi un punto porcentual. La tasa de variación de las plazas ocupadas aumentó por encima del 4%, situación que no ocurrió en los años previos. Particularmente en el 2001, el incremento fue de un 7%, el más alto del periodo, lo que significó casi 6.000 plazas más, con respecto al año previo. Entre el 2007 y el 2010 hubo un aumento por cerca de dos puntos del PIB en las remuneraciones del Gobierno Central. Este incremento puede explicarse por la combinación de dos efectos: el primero es el aumento del 5% de las plazas ocupadas en el 2009, y el segundo y más importante, tiene que ver la adopción de la política salarial del percentil 50. Esta medida inició en el I semestre de 2008 con el pago de percentiles al Sector Público, empezando con el pago del 30 y terminado en el I semestre de 2010 con el pago del percentil 50. La política de percentiles surgió a partir de un estudio realizado por la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), a los puestos profesionales del Título I, donde se demostró que los salarios de los mismos estaban muy por debajo de los salarios de los del resto de entidades del Sector Público, lo que estaba provocando dos situaciones: huida de profesionales a otras entidades, con la correspondiente pérdida para el Gobierno Central de personas capacitadas y de experiencia, y el no poder contratar a nuevos profesionales, ya que los salarios no eran atractivos. En un principio, el pago de percentiles fue aprobado para los profesionales del título I del Régimen de Servicio Civil, sin embargo, luego de que saliera a la luz pública un Decreto Ejecutivo, firmado años atrás, donde se reconocía la profesionalización del sector educativo, el sector sindical educativo solicitó que se le reconociera dicho pago, también a los maestros y profesores. Lo anterior hizo que se pasara de una población de alrededor de 6.000 profesionales, a más de 45.000 los funcionarios del Sector Público, a los que se les actualizaría su salario. En el anexo 4 (pág. 43) puede verse, en perspectiva comparada con Centroamérica, la relación entre salarios de maestros y policías con el PIB per cápita. En los gráficos se puede apreciar que, en términos relativos, Costa Rica pagaba en período pre-crisis salarios menores a los maestros y policías que el resto de Centroamérica. Este tipo de estudios reforzó los argumentos técnicos para hacer un ajuste de salarios a los funcionarios del Poder Ejecutivo. 20 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Gráfico 11. Gobierno Central: Salarios y Cargas sociales Porcentaje del PIB Nota: Para efectos de comparabilidad de la serie temporal 1985-2014, a partir del 2001 se excluye el aporte a la Ley de Protección al trabajador de las cargas sociales. Lo anterior obedece a que en el periodo 1985 - 2001, dicho rubro era contabilizado dentro de la partida de remuneraciones. Fuente: Elaboración con datos de la STAP del Ministerio de Hacienda. Para contribuir a observar la tendencia en la evolución de las remuneraciones se incorpora una serie histórica sobre las negociaciones salariales en el Gobierno Central: Cuadro 1. Resoluciones salariales por semestre. 2010-2015 (porcentajes) Semestres I Semestre 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2,80 2,33 5000 colones 2,84 0,43 0,94 II Semestre 3,41 2,78 2,66 3,24 1,14 0,08 Fuente: Dirección General de Servicio Civil, 2010-2015. Realidad 2: Existe una alta fragmentación en los esquemas salariales públicos debido a la complejidad y diversidad de marcos legales que conduce a disparidades salariales importantes en el sector público. Desde el 2007 la Memoria Anual de la Contraloría General de la República señalaba la complejidad del tema del empleo afirmando que “…en la Administración Pública costarricense coexisten diferentes instrumentos reguladores en un medio carente de una rectoría política clara creada con normas expresas e instituciones con competencias con diversos ámbitos, lo cual no favorece la visión sistémica que garantice los preceptos constitucionales…”. Este órgano contralor advertía en el 2009 que “El Estado Costarricense históricamente ha omitido tomar decisiones y acciones para el fortalecimiento del sistema de empleo público”. ..Esta complejidad legal se traduce en los esquemas salariales de las entidades públicas, los cuales evidencian una serie de diferencias en la composición de la partida: 21 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público En el Gobierno Central los “otros incentivos” representan el 14% de la partida, siendo el porcentaje más alto en todo el sector público, le siguen los Órganos Desconcentrados (OD) con un 9%. En las Empresas Públicas no Financieras y las Instituciones Descentralizadas No Empresariales, las anualidades pesan el 17% de las remuneraciones, mientras que en el resto de entidades este rubro participa en un 15% o menos. Otra discrepancia, es el tamaño de la “restricción al ejercicio liberal de la profesión” en los OD, pues abarcan un 13% de la partida, porcentaje inferior al 10% en el resto de entidades. El caso de los Gobiernos Locales llama la atención porque es el sector con una mayor representación de las remuneraciones básicas, con un peso del 47%, situación poco común en el resto del sector público. El salario escolar y el aguinaldo son los incentivos que presentan una mayor homogeneidad en el Sector Público. Gráfico 12. Sector Público: Estructura de la partida Remuneraciones, 2014 100% 90% 16% 60% 50% 13% 4% 6% 6% 23% 4% 6% Cargas sociales 17% 25% 5% 80% 70% 15% 6% 2% 9% 14% 5% 2% 5% 3% 5% 5% 15% 6% 7% 11% 6% 4% 6% 2% 5% 3% 8% 6% 2% 13% Rem. Eventuales y diversas 12% Otros incentivos salariales 12% 17% 17% 30% Restricción al ejercicio liberal de la profesión 47% 20% 34% Decimotercer mes 9% 11% 40% Salario escolar 44% 40% 36% 33% Retribución por años servidos 10% Rem. Básicas 0% EPNF GC GL IDNE IPF OD EPNF: Empresas Públicas No Financieras; GC: Gobierno Central; GL: Gobiernos Locales; INDE: Instituciones Descentralizadas No Empresariales; IPF: Instituciones Públicas Financieras; OD: Órganos Desconcentrados Fuente: Elaboración con datos de la Contraloría General de la República 22 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Los gráficos 13 y 14 muestran la relación entre la remuneración de los entes descentralizados, los gobiernos locales y las empresas públicas en comparación con el Gobierno Central. A nivel gerencial, una persona ocupa el cargo en una empresa pública gana un 75% más que una del Gobierno Central, mientras que la remuneración en una descentralizada es un 33% mayor. En una institución financiera los salarios son similares, mientras que en un gobierno local la remuneración es menor. En la categoría de los profesionales, científicos e intelectuales la mayor brecha se presenta en las empresas públicas (36%) y en los entes financieras (32%). Las municipalidades tienen salarios similares al Gobierno Central. En los niveles profesionales medios (técnicos y administrativos) la mayor brecha se presenta el personal administrativo de las instituciones financieras, que ganan un 40% más que en el Gobierno Central. Le siguen las municipalidades con un 31% adicional. Instituciones descentralizadas y órganos Empresas públicas Instituciones desconcentrados Gobiernos locales no financieras públicas financieras Gráfico 13. Brechas salariales entre del resto del sector público en relación con Gobierno Central para las categorías profesionales Directores y gerentes Profesionales científicos e intelectuales Técnicos y profesionales de nivel medio Personal de apoyo administrativo Directores y gerentes Profesionales científicos e intelectuales Técnicos y profesionales de nivel medio Personal de apoyo administrativo Resto Sector Series3 Directores y gerentes Púb Profesionales científicos e intelectuales Series4 Gobierno Central Técnicos y profesionales de nivel medio Personal de apoyo administrativo Directores y gerentes Profesionales científicos e intelectuales Técnicos y profesionales de nivel medio Personal de apoyo administrativo -50% 0% 50% 100% 150% 200% Fuente: Elaboración propia con datos de las ENAHO, 2014 En las categorías no profesionales, la mayor brecha salarial está en la categoría de Oficiales, operarios y artesanos de artes mecánicas y de otros oficios, ya que en las descentralizadas y 23 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público desconcentradas el salario es más del doble del Gobierno Central, mientras que en las empresas públicas es un 70% mayor. A diferencia de los anteriores, en el caso de los Gobiernos Locales varias categorías tienen salarios inferiores a los del Gobierno Central. Por ejemplo en los directores, técnicos, oficiales y operarios la remuneración representa apenas 90% de lo que se paga en los ministerios y poderes. Instituciones descentralizadas y órganos Empresas públicas Instituciones desconcentrados Gobiernos locales no financieras públicas financieras Gráfico 14. Brechas salariales entre del resto del sector público en relación con Gobierno Central para las categorías no profesionales Trab. servicios y vendedores Oficiales, operarios y artesanos Ope. máquinas y ensambladores Ocupaciones elementales Trab. servicios y vendedores Oficiales, operarios y artesanos Ope. máquinas y ensambladores Ocupaciones elementales Resto Sector Series1 Trab. servicios y vendedores Púb Series2 Oficiales, operarios y artesanos Ope. máquinas y ensambladores Ocupaciones elementales Trab. servicios y vendedores Oficiales, operarios y artesanos Ope. máquinas y ensambladores Ocupaciones elementales -50% 0% 50% 100% 150% 200% 250% Fuente: Elaboración propia con datos de las ENAHO, 2014. Realidad 3: A lo interno de las instituciones que financian sus remuneraciones con recursos del Presupuesto Nacional hay desigualdades en categorías profesionales similares Dentro del Gobierno Centralhay importantes brechas salariales en categorías ocupacionales similares, pues cada uno de los poderes de la República tiene su propio régimen salarial. Por ejemplo, el gráfico 15 muestra las disparidades a nivel de los máximos Jerarcas. Un ministro gana el 50% del salario de un magistrado del Poder Judicial, mientras que este salario base representa una quinta parte del salario único de la persona que ocupa el cargo de Contralor General de la República. 24 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Gráfico 15. Salarios base de los máximos jerarcas de instituciones financiadas con Presupuesto Nacional 1/ Salario base 2/ Salario único Fuente: Elaboración propia con datos de la STAP A nivel de ocupaciones profesionales y no profesionales también hay diferencias importantes. Al igual que en el caso de los jerarcas, en el resto de ocupaciones los salarios pagados por el Régimen del Servicio Civil son los más bajos del Gobierno Central, mientras que los de la Corte Suprema son los más elevados. A continuación se muestran algunos ejemplos que ilustran esta afirmación. Ejemplo 1. Un conductor del Poder Ejecutivo gana el 65% del salario base del monto que recibe uno que labora en el Poder Judicial. Este funcionario ministerial gana un 73% de la remuneración que recibe un conductor de la Defensoría de los Habitantes. 25 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Gráfico 16. Salarios base de los choferes de instituciones financiadas con Presupuesto Nacional Fuente: Elaboración propia con datos de la STAP. Ejemplo 2. Las secretarias del Poder Ejecutivo reciben un 65% de la categoría secretarial 2 del Poder Judicial y un 68% de la remuneración que recibe una funcionaria de la Asamblea Legislativa. Gráfico 17. Salarios base de las secretarias de instituciones financiadas con Presupuesto Nacional Fuente: Elaboración propia con datos de la STAP. Ejemplo 3. A nivel de las categorías profesionales el análisis se vuelve más complejo, sin embargo se mantiene la conclusión general pues los profesionales del Servicio Civil presentan salarios inferiores al resto de Poderes de la República. En el cuadro 2 se observa que los sueldos del Profesionales del Servicio Civil 1 A pueden ser superados por otros poderes hasta en un 100%. 26 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Cuadro 2. Salarios base de los profesionales, según Poder de la República Poder Categoría Profesional de Servicio Civil 1 A (Gde E) Poder Ejecutivo Profesional de Servicio Civil 1 B (Gde E) Profesional de Servicio Civil 2 (Gde E) Profesional de Servicio Civil 3 (Gde E) Profesional 1a Profesional 1b Asamblea Legislativa Profesional 2a Profesional 2b Profesional 2c Contraloría Defensoría Fiscalizador Profesional 2 Profesional 3 Profesional 1 Profesional 2 Profesional en CI Poder Judicial Profesional en derecho 1 Profesional en derecho 2 Profesional en derecho 2 Profesional en derecho 3 Salario base 498.850 587.550 666.900 725.500 561.497,0 612.105,0 664.168,0 681.892,0 718.568,0 771.100,0 664.400,0 682.000,0 673.000,0 749.800,0 923.800,0 843.800,0 928.200,0 928.200,0 1.021.800,0 Fuente: Elaboración propia con datos de la STAP 27 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Realidad 4: Los incentivos salariales ganan participación por su crecimiento acelerado El principal componente de las remuneraciones son los “incentivos salariales”, que tienen una participación del 42% dentro del total de la partida Al profundizar en dicho componente, se observa que la “retribución por años servidos” o anualidad representa un 11%, sin embargo el mayor tamaño lo tienen los “otros incentivos salariales” con un 14% de participación. El gráfico 18 muestra un cambio en la composición de la estructura de las remuneraciones, donde las básicas pierden participación y los incentivos incrementan. Los salarios base redujeron su peso relativo de 42% a 40%, del 2011 al 2014. Asimismo, los incentivos (aguinaldo, restricción, anualidad, salario escolar y otros) pasaron del 41% al 42% en el mismo periodo, particularmente el cambio se origina a partir de los “otros incentivos” y la “retribución por años servidos”. Gráfico 18. Instituciones financiadas con Presupuesto Nacional: Composición de la partida remuneraciones, 2011-2014. 100% 90% 16% 16% 16% 16% 80% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 70% 6% 6% 6% 6% 60% 13% 14% 14% 14% 10% 11% 11% 11% 50% 40% Salario escolar Restricción al ejercicio liberal de la profesión Decimotercer mes Rem. Eventuales y diversas Otros incentivos salariales 30% 20% Cargas sociales 42% 41% 41% 40% Retribución por años servidos Rem. Básicas 10% 0% 2011 2012 2013 2014 Fuente: Elaboración con datos de la STAP del Ministerio de Hacienda. En los gráficos 19 y 20 se muestra la evolución del peso y el crecimiento las categorías que componen los sueldos y salarios en dos periodos, 2008-2012 y 2012-2014. La línea vertical indica el crecimiento promedio nominal del PIB en cada periodo. En el cuadrante B se presentan las líneas presupuestarias que pesan un 10%, o más, en las remuneraciones totales y, que además, crecen por encima del PIB nominal. En el periodo 2008-2011 28 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público los salarios base, las anualidades y los otros incentivos cumplen con ambas características. Sin embargo, para el segundo periodo los sueldos fijos se desaceleran por debajo de la economía, ubicándose en el cuadrante A. Pese a su desaceleración los otros incentivos y las anualidades siguen aumentando por encima del PIB nominal el último periodo. Servicios especiales, tiempo extraordinario, recargo, disponibilidad y salario escolar son partidas que se desaceran de forma importante, sin embargo en el segundo periodo crecen más que el PIB. La mayoría de partidas se ubican en el cuadrante D, el cual muestra los rubros que pesan menos de un 10% en el total de las remuneraciones y crecen por encima del PIB nominal. La restricción al ejercicio libre de la profesión, el aguinaldo y las suplencias son rubros que también tienen una desaceleración importante en el segundo periodo, pero que además su crecimiento promedio se alinea con el del PIB nominal del 2012 al 2014. Vacaciones representa el rubro muy pequeño, pero su crecimiento se cuadruplica de un periodo a otro. Pasa de 9% a 39%. Este componente se traslada del cuadrante C al D. Gráfico 19. Peso y crecimiento de las partidas de remuneraciones, 2008-2011 Fuente. Elaboración propia con datos de la STAP. 29 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Gráfico 20. Instituciones financiadas con Presupuesto Nacional: peso y crecimiento de las partidas de remuneraciones, 2012-2014 Fuente. Elaboración propia con datos de la STAP Realidad 5: Incentivos: además de ser el rubro de mayor importancia en las remuneraciones, están concentrados en dos entidades. Al analizar la composición y el crecimiento de los incentivos salariales se observa que hay un par de entidades que disparan este componente de las remuneraciones. En el eje x del gráfico 21 muestra el peso promedio de los incentivos y en el eje y el crecimiento promedio para el periodo 2012-2014. El Ministerio de Educación es el que representa más de la mitad (55%) de los incentivos pagados por el Gobierno Central, estos crecen a un promedio del 10% anualmente. En segundo lugar de importancia se ubica el Poder Judicial que tiene una participación del 17% y un crecimiento del 11%. Ambas instituciones concentran el 72% de los incentivos pagados con cargo al Presupuesto Nacional. 30 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Gráfico 21. Gobierno Central: Incentivos por institución Participación y crecimiento 2012-2014 Fuente: Elaboración con datos de la STAP del Ministerio de Hacienda. Al revisar la composición de los tres principales incentivos por entidad se concluye que: Las anualidades representan aproximadamente el 10% de la partida remuneraciones y el Ministerio de Educación Pública es el que representa más de la mitad de las anualidades del Gobierno Central, en segundo lugar se ubican los Poderes, donde el de mayor tamaño es el Poder Judicial. La restricción al ejercicio profesional ocupa el 5% de la partida de remuneraciones y el principal ente que hace uso de este incentivo son los poderes que concentran casi un 35% del total, del cual un 28% responde al Poder Judicial. Los “Otros incentivos” representan un 14% de las remuneraciones y en este se agrupan, principalmente, una serie de rubros del Ministerio de Educación, entidad que recibe el 67% del total pagado con cargo al Presupuesto Nacional. Entre estos incentivos están los que se muestran en el cuadro 3, donde 11 rubros representan el 80% del monto anual, aproximadamente. Entre estos incentivos se encuentran la Carrera de Docencia, la carrera profesional y la ampliación de jornada que juntos acaparan el 55%. Vale la pena mencionar que en el cuadro se excluye del análisis el Poder Judicial porque se encuentra fuera de la base de datos de Integra 2, este poder representar el 19% de los Otros incentivos pagados con cargo al Presupuesto Nacional. 31 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Gráfico 22. Gobierno Central: Composición de los principales incentivos salariales según entidad Retribución por años servidos Restricción 100% 100% 90% 80% 21% 20% 19% 17% 17% 18% 80% 18% 70% 60% 60% 50% 40% 20% 40% 38% 35% 35% 35% 35% 35% 22% 25% 26% 26% 27% 27% 27% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 40% 48% 52% 53% 56% 56% 56% 57% 30% 20% 10% 0% 0% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Otros incentivos 100% 80% 15% 16% 18% 18% 19% 19% 19% Resto de ministerios 60% 40% Poderes 71% 71% Justicia 69% 68% 68% 67% 67% 20% Seguridad MEP 0% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Fuente: Elaboración con datos de la STAP del Ministerio de Hacienda. 32 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Cuadro 3. Lista de otros incentivos con cargo presupuesto Nacional, excluyendo el Poder Judicial Agosto 2014 a Julio 2015 Millones 62.865 Porcentaje 25,39% Carrera Profesional 41.839 16,90% Ampl. Jornada 38.344 15,49% Rec. Lecciones 60 Minutos 16.408 6,63% Riesgo Policial (Monto) 10.531 4,25% Zonaje 7.509 3,03% Carrera Policial 5.781 2,33% Rec. Comité Eval. Aprend / Comité Tec. Asesor 4.662 1,88% Doble Jornada 4.422 1,79% Adicional Por Costo De Vida 3.780 1,53% Rec. Esc. Mod. Horario Ampliado 3.236 1,31% Resto 48.195 19,47% Total 247.570 100,00% Incent. Desarrollo Docencia Fuente: Elaboración propia con datos de Integra 2 Cabe mencionar que en el 2008 la Sala Constitucional declaró con lugar una acción de inconstitucionalidad que limitaba el pago de hasta 30 anualidades, por infringir los principios constitucionales de intangibilidad relativa del patrimonio, razonabilidad y el derecho a la protección especial del adulto mayor. Con estas resolución se anulan, por inconstitucionales, la frase "hasta un total de treinta" y la palabra "treinta" del artículo 5° de la Ley de Salarios de la Administración Pública No. 2166 de 9 de octubre de 1957. Realidad 6. Condiciones sociodemográficas de los servidores públicos uno de cada cinco personas que laboran Al analizar algunas características socioeconómicas de empleados públicos y privados se evidencia que los servidores públicos alcanzan un nivel socioeconómico promedio mayor que el de los empleados en el sector privado. No obstante, tales diferencias encuentran una explicación en las características educativas y sociodemográficas que tienen los servidores públicos. A modo de ejemplo, consideremos que por cada cinco empleados del sector privado, hay uno trabajando en el Estado. Pero mientras en el sector privado solo dos de cada diez empleados son profesionales, en el Estado lo son siete de cada diez. El mismo patrón diferenciado lo encontramos en otras variables demográficas como las que se presentan a continuación. Sexo. En el Gobierno Central la mayoría son mujeres, un 58%, no así en el resto del sector público donde más de la mitad son hombres (57%). Este patrón, del resto del gobierno, se asemeja a la estructura del sector privado donde el 64% son hombres. 33 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Gráfico 23. Personas ocupadas, por sexo, según sector Fuente: Programa Estado de la Nación, 2015. Edad. Casi la mitad de los empleados del sector público (49%) está entre los 40 y los 59 años, mientras que en el sector privado este grupo se compone de un 38% de sus funcionarios. En este sector la mayoría (53%) tiene edades entre los 18 y 39 años. Gráfico 24. Ocupados según edad y sector institucional 100% 90% 80% 4% 4% 8% 23% 26% 17% 26% 23% 70% 60% 21% 50-59 50% 24% 40% 30% 27% 29% 20% 10% 18% 20% Gobierno Central Resto del sector público 60 o más 40-49 30-39 18-29 29% Menos de 18 0% Sector privado Fuente: Elaboración propia con datos de la ENAHO, 2014 34 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Nivel educativo. Casi el 70% de trabajadores del Gobierno Central tiene educación universitaria, mientras que en el sector privado este nivel educativo está presente en el 21% de sus ocupados. En este sector predominan las personas con primaria completa (27%) y secundaria incompleta (20%). Gráfico 25. Ocupados con educación universitaria 1/ y sector institucional 1/ Incluye educación superior en grado y pregrado y posgrado Fuente: Elaboración propia con datos de la ENAHO, 2014 Formalidad. Según estudios del Programa Estado de la Nación los niveles de formalidad del sector público son cercanos al 100%, mientras que en el sector privado se han venido disminuyendo, pasando de un 56% a un 48% del 2011 al 2014. Gráfico 26. Porcentaje de formalidad según sector Fuente: Programa Estado de la Nación, 2015 35 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Quintil de ingreso. Más del 55% de los empleados del sector público están en los dos quintiles de mayor ingreso. En contraste, en un 58% de los trabajadores del sector privado están ubicados en los primeros tres quintiles. Gráfico 27. Ocupados según quintil y sector institucional 100% 18% 90% 80% 46% 47% 70% 24% 60% IV Q 50% 40% 25% 30% 30% 10% 0% 20% 15% 14% 7% 2% Gobierno Central 8% 2% Resto del sector público III Q II Q 30% 20% VQ IQ 13% Sector privado Fuente: Elaboración propia con datos de la ENAHO, 2014 36 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público A MODO DE CONCLUSIÓN: LA HOJA DE RUTA Las consideraciones aportadas en la introducción del presente documento así como la información aportada en los diferentes apartados que se abordaron, deja evidente la necesidad del Estado costarricense de plantearse con seriedad y responsabilidad la gestión integral del empleo público. Pero también salta a la comprensión del lector que esta es una tarea de enorme complejidad. El Gobierno de la Administración Solís Rivera está convencido de que en esta materia debe privar la lógica de enfoque integral de la gestión del trabajo al seno de las instituciones públicas.. En ese sentido el Gobierno de la República impulsa e impulsará iniciativas para la gestión del Empleo Público a partir de una agenda articulada en torno a los tres ejes problemáticos que han sido identificados, a saber, En el corto plazo (2015-2016): Eje Equidad Austeridad Calidad Acciones Compromiso del Gobierno de la República con la eliminación de los abusos y privilegios en el conjunto de instituciones que integran el sector público. Poner tope a las pensiones de lujo con cargo al Presupuesto Nacional. (Expedientes 19.661 y 19.193) Apoyo a iniciativas orientadas a poner freno a los salarios de lujo en toda la administración pública. (Expediente 19.156) Denunciar y re-negociar las convenciones colectivas que establezcan privilegios abusivos. Abrir un debate con actores diversos de la sociedad costarricense sobre las realidades de los sistemas de remuneraciones y posibles alternativas para lograr mayor homogeneidad y equidad. Eliminar el gasto excesivo en horas extras, viáticos, teléfonos, alimentos, bebidas y otros gastos discrecionales. Ya se opera así en el 2015 y se presupuesta así para el 2016. Continuar con negociaciones salariales austeras sobre la base del comportamiento de la inflación. Poner datos de las tres últimas negociaciones salariales. Propuesta de reforma de la evaluación de desempeño en el marco de una estrategia de gestión pública por resultados en el desarrollo. Presentación del Plan Nacional de Mejoramiento de la Gestión Pública y aprobación del mismo por la Presidencia de la República, actualmente en formulación por MIDEPLAN. Cumplimiento del art. 24 de la Directriz 23-H del 25 de abril del 2015, que establece:“El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, con la participación de cada uno de los ministerios del Poder Ejecutivo, según corresponda, como parte de sus funciones rectoras en las áreas de modernización institucional y reorganización del Estado, con el fin de mejorar la eficiencia en el gasto y la prestación de bienes y servicios a las ciudadanas y ciudadanos deberá realizar un estudio en cada Ministerio y órganos adscrito que permita:a) Determinar en cada ministerio y sus órganos adscritos si existen duplicidades en las áreas financiero-contables, administrativas, administración de recursos humanos, auditorías, legales, sistemas informáticos y de cómputo y otrab) La cantidad de plazas fijas y temporales y el costo total de esos recursos humanos utilizados en cada una de ellas, a partir de información consolidada en el Ministerio de Haciendac) Recomendar las medidas que permitan subsanar duplicidades en caso de que existan y particularmente su impacto en la asignación futura de plazas fijas y temporalesDicho estudio deberá estar concluido en su totalidad, para el conjunto de ministerios del Poder 37 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Eje Acciones Ejecutivo y sus órganos adscritos para marzo del 2017. MIDEPLAN deberá realizar esta tarea en dos etapas, de manera que en cada una de ellas entregue el estudio y la propuesta para un conjunto de instituciones, siendo las fechas establecidas las siguientes: marzo 2016 y marzo 2017. Estos estudios se presentarán ante la Comisión Permanente Especial de Control del Ingreso y el Gasto Público, a la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios y a la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda, y a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestar 38 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público En el mediano plazo (2016-2017): Eje Equidad Acciones Negociación e implementación de acuerdos derivados del debate nacional sobre sistemas de remuneraciones tendiente a reducir las brechas y disparidades actualmente existentes al seno del sector público y siente las bases de un régimen salarial basado en la cualificación del trabajo y la complejidad de las responsabilidades. Austeridad Continuar con las directrices y ejecución presupuestaria basada en la austeridad. Calidad Implementación del Plan Nacional de Mejoramiento de la Gestión Pública CONDICIONES DE ÉXITO: Para lograr avanzar en la ruta del desarrollo que la sociedad costarricense aspira corresponde en la agenda de corto y mediano plazo concertar acuerdos nacionales en torno a tres asuntos estratégicos que deben articularse simultáneamente: • Fortalecimiento de la Hacienda Pública: transformación del sistema tributario hacia un régimen más progresivo y hacia mecanismos más eficientes de recaudación es esencial y urgente • Plan de reactivación económica y generación de empleo a partir de la inversión pública y privada que integre sectores y territorios hoy excluidos. • Reformas institucionales para garantizar la gestión pública eficiente como catalizador de la calidad, eficacia y eficiencia en los servicios públicos. Ello nos permitirá como sociedad lograr dar pasos firmes en la ruta de la Costa Rica. Demorarnos en hacerlo nos acerca a una situación de riesgo. SITUACIÓN DESEADA SITUACION DE RIESGO Reactivación económica con generación de empleo de calidad, inclusión social y territorial Recesión económica, profundización de la desigualdad y la exclusión 39 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Anexos Anexo 1. Clasificación contable de la partida Remuneraciones La composición contable de la partida de remuneraciones refleja una alta complejidad, situación que se muestra en la figura 1. La partida se compone de cargas sociales del seguro de salud y de pensiones, remuneraciones básicas, eventuales, diversas e incentivos salariales. Particularmente en los incentivos están las anualidades, el aguinaldo, el salario escolar y otros incentivos, donde básicamente se agrupan un numeroso grupo de pluses salariales de diversa naturaleza. En la figura 2 se muestra la lista de la partida 0.03.99. Figura 1. Composición de la partida remuneraciones 0 REMUNERACIONES Cargas sociales 0.01 BÁSICAS 0.02 EVENTUALES 0.03 INCENTIVOS SALARIALES 01. Sueldos para cargos fijos 01. Tiempo extraordinario 01. Retribución años servidos 02. Jornales 02. Recargo de funciones 02. Restricción 03. Servicios especiales 03. Disponibilidad laboral 03. Decimotercer mes 04. Sueldos a base de comisión 04. Compensación de vacaciones 04. Salario escolar 05. Suplencias 05. Dietas 99. Otros incentivos salariales 0.99 REMUNERCIONES DIVERSAS Gastos de representac ión Otras remuneraci ones Fuente: elaborado con base en el documento “Clasificador por objeto de gasto del Sector Público” de Presupuesto Nacional 40 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Figura 2. Incentivos cargados en la partida 0.03.99 (otros incentivos salariales) Carrera profesional Carrera técnica Responsabilidad compartida Zonaje Desarraigo Asignación para vivienda Regionalización Riesgo policial Riesgo penitenciario Peligrosidad Incentivos para el desarrollo de la docencia Horario alterno para docentes Doble jornada para docentes Triple jornada para docentes Otros incentivos al MEP Incentivos en ciencias médicas Bonificaciones salariales Sustitución del salario en especie Remuneración por asistencia o atención de sorteos Fuente: elaborado con base en el documento “Clasificador por objeto de gasto del Sector Público” de Presupuesto Nacional 41 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Anexo 2. Gobierno Central: Composición de la partida remuneraciones, 2014 Millones de colones y participación Millones Remuneraciones Básicas Sueldos P/ C. Fijos Servicios Especiales Suplencias Remuneraciones Eventuales Tiempo Extraordinario Recargo de funciones Disponibilidad Laboral Comp. de vacaciones Dietas Incentivos salariales Retribución Años Servidos Rest. Ejerc Lib Prof Decimotercer Mes Salario Escolar Otros Incentivos Salariales Cargas Sociales Remuneraciones diversas Gastos Representación personal Total 791.439,6 758.936,8 5.396,5 27.106,3 29.180,1 9.022,4 96,9 18.011,5 66,6 1.982,6 828.452,8 216.471,4 106.872,0 125.550,5 105.997,0 273.562,0 318.797,2 663,1 663,1 1.968.532,7 Participación 40% 39% 0% 1% 1% 0% 0% 1% 0% 0% 42% 11% 5% 6% 5% 14% 16% 0% 0% 100% Fuente: Elaboración con datos de la STAP del Ministerio de Hacienda. 42 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Anexo 3. Composición de los ocupados según sector institucional de empleo principal Gobierno Central 8% Resto del sector público 8% Sector privado 84% 43 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Anexo 4: Centroamérica: Relación de salarios por sector con respecto del PIB per cápita 2013 Educación Seguridad Fuente: Mejorando la Eficiencia de los RRHH en el sector público Centroamérica, BID 44 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público Anexo 5: Número de plazas por institución en el proyecto presupuestario 2016 Número de plazas Presupuesto total Presupuesto de remuneracio nes Poder Legislativo 1.887 426.028 53.819 Porcentaje de remuneracio nes del total de presupuesto 12,6 Asamblea Legislativa 1.002 35.305,0 29.067,5 82,3 Contraloría General de la República 705 21.992,0 19.574,6 89,0 Defensoría de los Habitantes de Costa Rica 180 5.771,0 5.176,8 89,7 121.174 4.122.306,0 2.032.118,0 49,3 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 657 400.374,0 14.882,3 3,7 Ministerio del Ambiente y Energía 477 53.984,0 9.116,4 16,9 3.912 340.845,0 48.902,5 14,3 86 7.441,0 2.591,7 34,8 132 9.163,0 2.511,4 27,4 645 42.827,0 11.845,9 27,7 413 25.510,0 16.564,5 64,9 147 9.051,0 3.903,3 43,1 4.913 283.377,0 70.940,7 25,0 219 9.886,0 5.137,3 52,0 Institución del sector público Poder Ejecutivo Ministerio de Obras Públicas y Transportes Ministerio de Comercio Exterior Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos Ministerio de Cultura y Juventud Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones Ministerio de Salud Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Ministerio de Agricultura y Ganadería 921 41.263,0 19.421,9 47,1 1.181 45.194,0 17.287,5 38,3 353 9.711,0 5.870,7 60,5 3.148 115.575,0 68.966,1 59,7 230 7.346,0 4.762,7 64,8 81.246 2.362.194,0 1.470.084,4 62,2 Ministerio de la Presidencia 353 9.711,0 5.870,7 60,5 Ministerio de Justicia y Paz 6.026 118.133,0 83.796,6 70,9 Ministerio de Seguridad Pública 15.826 215.184,0 161.584,7 75,1 412 15.537,0 8.076,2 52,0 Poder Judicial 11.869 426.028,0 354.997,4 83,3 Tribunal Supremo de Elecciones 2.032 48.040 27.243,6 56,7 136.962 5.022.402,0 2.468.177,9 49,1 Ministerio de Gobernación y Policía Ministerio de la Presidencia Ministerio de Hacienda Ministerio de Economía Industria y Comercio Ministerio de Educación Pública Presidencia de la República Total General 45 Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público BIBLIOGRAFÍA Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Una Década de Reformas del Servicio Civil en América Latina (2004–13). Juan Carlos Cortázar Velarde, Mariano Lafuente, Mario Sanginés, editores. Nueva York: BID. 2014 Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). Encuesta Nacional de Hogares. San José: INEC. 2011. Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). Encuesta Nacional de Hogares. San José: INEC. 2014. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. Government at a Glance. Public Employment: Key Figures. París: OCDE. 2011. [En línea]. Disponible en: http://www.oecd.org/gov/pem/publicemploymentkeyfigures.htm Programa Estado de la Nación. Mercado laboral costarricense y empleo público: evolución reciente y desafíos. Presentación realizada por Jorge Vargas Cullell en el marco del Seminario Internacional de Empleo Público. 9 de julio de 2015. 46
