Vías para fortalecer los ingresos tributarios

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Vías para fortalecer
los ingresos tributarios
Departamento de Investigación
y Consultoría Económica
GUATEMALA, JUNIO 2015
ASIES presenta nueve propuestas, dirigidas a fortalecer las finanzas públicas para procurar su
solvencia y plantea la urgencia de un gasto público transparente.
Los ingresos tributarios del país son insuficientes para
atender las crecientes necesidades de la población.
Esto ocasiona que los servicios públicos básicos, como
salud, educación y seguridad, se mantengan en crisis,
a la vez que aumentan el déficit y el endeudamiento
público.
Los Acuerdos de Paz (1996) contemplaban, entre
otros objetivos, incrementar la carga tributaria. Al no
alcanzarse, ese compromiso se reprogramó con el
Pacto Fiscal, en el 2000, pero, al presente, sigue sin
cumplirse. Las reformas fiscales aprobadas con el
fin de asegurar una recaudación tributaria suficiente
y sostenible –incluida la reforma del 2012— han
sido ineficaces. A esto se suma un muy amplio
sector informal, insuficiente crecimiento económico,
dificultades administrativas de la SAT –particularmente
en las aduanas— y la necesidad de revisar la calidad y
efectividad del gasto público.
Actualmente, es evidente que los problemas que
aquejan a las finanzas públicas, lejos de solucionarse
tienden a ahondarse. Por esto, ASIES presenta nueve
propuestas, dirigidas a fortalecer las finanzas públicas
para procurar su solvencia y preservar la estabilidad de
la economía del país, como base para la implementación
de políticas públicas que conduzcan a un desarrollo
económico sostenible, indispensable para garantizar un
mejor nivel de vida para los guatemaltecos. Asimismo,
plantea la urgencia de un gasto público transparente
y focalizado en las necesidades prioritarias de la
población.
1. Revisión del régimen de exenciones y
exoneraciones
Como producto de las exenciones y tratamientos
preferenciales establecidos en las leyes impositivas,
el gobierno deja de percibir importantes montos
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de recursos que merced a las ventajas aludidas no
ingresan a las cajas fiscales. Por esto, previo análisis
de su viabilidad jurídica y política, se propone explorar
la posibilidad de iniciar un proceso de supresión de las
exenciones e incentivos fiscales a algunos de los entes
beneficiarios, salvando las de orden constitucional
hasta que se considere la posibilidad de modificar
la Constitución. Inicialmente podrían eliminarse
las exenciones del ISR a entidades que desarrollan
actividades que se consideren lucrativas y que ya no
se justifique la continuidad de este beneficio fiscal.
de la defraudación aduanera, la evasión fiscal y el
contrabando.
También se sugiere la posibilidad de eliminar las
exoneraciones concedidas a las empresas generadoras
de energía eléctrica, tomando en cuenta la reducción
ocurrida en los precios del petróleo y la nueva
estructura de la matriz energética, que ha incrementado
la generación proveniente de fuentes renovables y en
consecuencia, se tiene la oportunidad para suspender
el subsidio estatal dirigido a dichas generadoras.
a. Aprobar la ley que permite a las autoridades
fiscales tener información sobre las cuentas
bancarias de los contribuyentes sospechosos de
evadir impuestos, cuyas iniciativas están en el
Congreso de la República;
b. Promover la incorporación, en la ley del ISR, la
facultad para la SAT de requerir a los contribuyentes
los movimientos bancarios que considere
pertinentes para la integración de cuentas y las
conciliaciones entre los valores de las ventas
realizadas y los movimientos en sus depósitos
bancarios, y además, por la vía administrativa,
establecer un control mensual de inventarios;
c. Urgir la intervención más frontal de parte de las
más altas autoridades de gobierno para combatir
el comercio ilícito a través del contrabando y la
defraudación aduanera.
2. Fortalecer la administración tributaria
para reducir la evasión y defraudación
aduanera
3. Priorizar y transparentar el gasto
público como estímulo para fortalecer
la moral tributaria
Entre otras razones que impiden una recaudación
tributaria más acorde con la legislación vigente, está
el comercio ilícito representado por el contrabando de
bienes que ingresan al país sin pagar impuestos, el cual
según estimación realizada por ASIES en 2014, alcanzó
en 2012 un valor estimado de Q13,413.4 millones
representando el 3.4% del PIB.
Aunque se han aprobado leyes para transparentar el
gasto público, no existen evidencias concretas de los
beneficios derivados de su implementación. Además,
el creciente uso del recurso de compras por excepción,
utilizado cada vez con mayor frecuencia por el
gobierno actual, aunque legal, constituye una vía para
el encarecimiento del gasto público y una fuente de
corrupción.
Tomando en cuenta los acontecimientos recientes,
en donde altos funcionarios de la SAT y del gobierno
resultaron involucrados en delitos de defraudación
tributaria, especialmente en el área de aduanas,
como parte de un grupo delictivo conformado por
personas ajenas a la institución con larga experiencia
en la comisión de estos delitos, como resultado de las
investigaciones de la Comisión Internacional contra
la Impunidad de Guatemala (CICIG), es necesario
reestructurar profundamente la institución. De especial
importancia son las acciones para transparentar
los procesos de selección y nombramiento de los
miembros del directorio, así como del Superintendente
de Administración Tributaria para garantizar que para
estos puestos sean nombradas personas probas, y que
además de garantizar su autonomía, incluya estrategias
de control para fortalecer su eficiencia en el control
Por esto, es necesario exigir al Ministerio Público y a
las instancias judiciales correspondientes, la activación
de las leyes de transparencia vigentes, que sujete a
proceso a los funcionarios que resulten culpables
de actos de corrupción o enriquecimiento ilícito, así
como la aplicación de penas ejemplares a quienes sean
objeto de condena.
4. Simplificación del sistema impositivo
en busca de eficiencia
Uno de los problemas a los que debe darse atención es
el exceso de trámites que requieren cumplir las leyes
fiscales, los cuales deben ser más expeditos en busca
de mayor eficiencia en la recaudación tributaria. Se
propone mayor descentralización de los servicios de
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El comercio ilícito alcanzó en
2012 Q13,413.4 millones.
la SAT, tomando en cuenta además que algún sector
de contribuyentes no tiene aún acceso a los servicios
de internet ni el conocimiento necesario para usarlos,
y carece de cultura bancaria y financiera para acudir
a las agencias bancarias a efectuar el pago de sus
impuestos. Se recomienda también la simplificación
de los formularios utilizados en todos los trámites
tributarios.
recursos para atender otras necesidades. Por esto,
se reitera la necesidad de evitar por el lado de la
acción legislativa, comprometer aún más los ingresos
ordinarios del Estado sin antes aprobar una reforma
fiscal de carácter integral, ya que al no aprobarla,
se estaría provocando una grave distorsión en la
conducción de las finanzas públicas, que además sería
nociva en términos macroeconómicos.
5. Descartar el incremento a la tasa del
IVA
8. Posibles áreas de negocios
susceptibles de un impuesto
específico o del incremento de uno
establecido
Dada la alta regresividad de este impuesto agregada a
la inconveniencia de incrementar los beneficios a los
sectores que perciben crédito fiscal por este tributo,
se propone no modificar su tasa y en vez de ello,
fortalecer el combate a la evasión del mismo.
6. Retorno a la regla 97-3% para gastos
deducibles de los entes sujetos al ISR
Retornar al procedimiento establecido en la ley del
ISR anterior, a fin de eliminar ventajas innecesarias
a las empresas lucrativas y propiciar el pago de este
impuesto en montos más acordes con los valores
agregados que generan sus negocios. Con ello se
estaría propiciando un incremento adicional no
cuantificable en su recaudación.
7. Evitar que se continúen emitiendo
leyes que asignen gasto público en
función de los ingresos ordinarios del
Estado y posibilidad de revisarlos en
una reforma constitucional
Los compromisos establecidos para el gasto público
por mandato constitucional, o regulados por otras
normas, repercuten en un virtual estrangulamiento del
margen de maniobra para las autoridades de finanzas
públicas, al limitar en extremo la disponibilidad de
Analizar la conveniencia y viabilidad de impuestos
específicos para algunos sectores como la telefonía
celular o la minería, o incrementar alguno ya establecido,
como el de circulación de vehículos, tabaco y bebidas
alcohólicas.
9. Ampliación de la base tributaria
La ampliación de la base tributaria requiere de políticas
en diferentes instancias y direcciones. Entre estas, la
generación de más oportunidades de empleo, a cuyo
efecto deben fortalecerse los esfuerzos tendentes
a propiciar mayores volúmenes de inversión pública
y privada, apuntalados con mayor certeza jurídica y
seguridad ciudadana. Con ello, se estaría frenando el
crecimiento del sector informal, así como la migración
de guatemaltecos hacia el exterior, especialmente
hacia los Estados Unidos de América.
Políticas orientadas al incremento de la base tributaria:
• Fortalecer los logros en materia de afianzamiento
del Estado de derecho, a fin de garantizar certeza
jurídica a los agentes económicos.
• En la misma dirección, continuar los esfuerzos
encaminados a reducir los niveles de violencia
existentes en el país.
• Continuar los esfuerzos que se están realizando a
través de los programas de gobierno para mejorar
la competitividad, a fin de estimular la inversión.
• Paralelamente al fomento de la inversión y
partiendo de mejoras en el perfil educativo del
recurso humano, estimular la creación de nuevas
plazas de trabajo que armonice el esfuerzo del
Estado con el del sector privado.
• Implementar programas de microcrédito e
incrementar los ya existentes en el Ministerio de
Economía, a fin de que mediante la integración
de los programas sociales del gobierno, se logre
mayor inserción financiera y con ello, fomentar
las actividades a nivel de la economía familiar
que capacite a sus miembros para generar valor
agregado y con ello, incorporarlos al sector formal
y propiciar que paguen impuestos.
• Que la SAT fortalezca sus programas de educación
fiscal, con el objetivo de informar y concientizar
a la población sobre la importancia de contribuir
al sostenimiento del Estado a través del pago
de impuestos, al mismo tiempo que amplíe
sus funciones de fiscalización de acuerdo con
normas creadas para inducir la incorporación de
los negocios al sector formal y con ello a la base
tributaria.
Tomando en cuenta la amplitud del contenido de las
diferentes propuestas, la necesidad de someterlas
a la mayor discusión posible para lograr consensos,
así como el proceso de implementación de nuevas
leyes o modificación de leyes vigentes, según el
caso, es pertinente indicar que la estrategia para
la implementación de las propuestas enumeradas
anteriormente, requiere separarlas en dos grupos.
Por una parte, la eliminación de exenciones fiscales
que están basadas en preceptos constitucionales,
solamente tendría viabilidad si se presentara la
oportunidad de modificar la Constitución Política de la
República y, en consecuencia, no es posible prever el
plazo en que tales reformas podrían lograrse.
Para el resto de propuestas, algunas de las cuales
solamente requieren de acciones de tipo administrativo
o la implementación de políticas públicas, mientras
otras sí requieren cambios legales o la emisión de
nuevas leyes, por lo que se recomienda que todas
formen parte de una propuesta de reforma fiscal
integral, la cual se considera que podría ser adoptada
por la nueva administración que iniciará funciones en
enero de 2016.
Autor
Carlos González Arévalo
Asociación de Investigación y Estudios Sociales
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Fax: (+502)2360-2259
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Departamento de Investigación y Consultoría Económica
Pedro Prado (Coordinador), Claudia García, Violeta Hernández,
Juan Pablo Pira, David Castillo y Andrés Navas
Dirección de Investigación
Guisela Mayén
Revisora de estilo
Ana María de Specher
Diagramación
Cesia Calderón
La elaboración y publicación se realizó con la colaboración de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania (KAS) y mediante una
subvención del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank www.idrc.ca/thinktank.
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Fotografía: Cesia Calderón.