Desarrollo local y ajuste estructural. Una suma base cero

Desarrollo local y ajuste estructural. Una suma base cero.
Presentado por: Adriana Clemente1
En este artículo nos preguntamos cómo operó el paradigma de desarrollo local (DL)
en una sociedad como la Argentina, cuyas políticas macroeconómicas de los últimos
30 años quebraron las economías regionales y locales. También nos preguntamos por
las derivaciones de los procesos de desconcentración/descentralización y el cambio
de rol que se opera en los municipios que pasan de ser los potenciales promotores del
desarrollo local a actuar como efectivos agentes de contención social. Este fenómeno
no sólo se verifica en Argentina, sino en la mayoría de los países sujetos de reformas
tendientes a descentralizar el Estado.
En la década del 80 el auge municipalista en el marco de la reforma del estado, para
los sectores progresistas estará vinculado al fin de las dictaduras y la revalorización de
los procesos territoriales de protesta y resistencia a la dictadura (como fueron los
casos de toma de tierras en Argentina y Brasil, y los cacerolazos en Chile). Para los
grupos más conservadores también se revaloriza lo territorial pero como ámbito de
control social. Así como el desarrollismo en los 60 propició el desarrollo comunitario
como estrategia de integración social de los sectores marginados, en la década del 80
el neoliberalismo estableció un vínculo necesario entre las políticas de contención
social (derivadas del ajuste estructural) y el desarrollo local. Es posible afirmar que de
manera progresiva sustituye la idea de desarrollo por la de atención a la pobreza (de
manera focalizada y residual).
Es lícito preguntar por cómo se llega a una perspectiva de desarrollo local que aplica
el mismo principio tanto a una gran ciudad como Curitiba en Brasil (1.6 millones de
habitantes), como a la ciudad de Malabrigo en la provincia de Santa Fé, en Argentina
(7.026 habitantes). En definitiva, este trabajo problematiza la persistencia del
paradigma de DL a pesar de la falta de evidencia empírica sobre la mejora de
indicadores de desarrollo (humano y económico) en el contexto de ajuste en el que
operó este enfoque en toda la región.
El artículo se organiza en tres desarrollos principales, uno introductorio destinado a
una revisión del paradigma y la evidencia en la que se sustenta su vigencia. En un
segundo momento, en base al caso argentino, se reflexiona sobre las rupturas que
genera la disociación entre crecimiento económico y desarrollo y su correlato en
materia de conflicto y protesta social. Finalmente, se retoma la categoría de
desarrollo local y se identifican algunas dimensiones de carácter político que pueden
potenciar los programas de desarrollo local.
Los Supuestos del Desarrollo Local
Definimos como desarrollo local al proceso de crecimiento concertado de una
sociedad territorialmente delimitada, dentro de un contexto histórico y político
regional y nacional, que genera bienestar para el conjunto de sus miembros a partir
de potenciar las capacidades instaladas territorialmente (recursos humanos,
institucionales y económicos) de manera sustentable y justa en el plano cultural, social
Docente e investigadora de la FCSs/UBA. Coordinadora del Área de Pobreza y
Desarrollo del Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo –América
Latina (IIED-AL).
1
1
y económico de la vida de las familias de esa sociedad (Clemente, 2005). Esta
definición, si bien actúa como marco, comprende los aspectos polémicos del enfoque y
su puesta en práctica, especialmente en cuanto a su viabilidad, tratándose de
sociedades afectadas por el empobrecimiento y la desconcentración de funciones del
estado central, ambos problemas compartidos por todos los países de la región.
De manera tradicional, el axioma prevalente del paradigma de DL supone que la
trama socio-institucional y organizativa territorial se expande y consolida (de forma
acumulada y auto generada) favoreciendo la inclusión y la democratización de
relaciones entre la sociedad y el estado. Esta perspectiva atribuye al escenario local y
en especial a las administraciones municipales, la capacidad de promover iniciativas
de desarrollo, cuando en la realidad los resortes del desarrollo (políticas impositivas,
convenios de cooperación externa, etc.) no forman parte de sus competencias
jurídicas, políticas e institucionales.2
Para el neoliberalismo, el desarrollo local es un fenómeno motivado principalmente en
fuerzas endógenas instaladas en el territorio y sus organizaciones económicas y
sociales. A su vez, la pobreza se combate con fuentes de recursos existentes en el
mismo ámbito en que se generan los problemas sociales. De ahí que la participación
social, especialmente la de los pobres, es parte de la solución del problema.
Observamos que el supuesto es que los eslabones más débiles dentro del sistema
político institucional (los gobiernos municipales) y dentro de la estructura social (las
familias pobres) estarían, según este enfoque, en condiciones de producir los
excedentes que necesita el sistema para generar desarrollo (Clemente. 2005).
A modo de hipótesis
podemos decir que como saldo de los procesos de
descentralización / desconcentración de las políticas sociales, a nivel municipal se
observan dos regularidades: i. Una refiere al aumento de capacidades de gestión y
gobernabilidad por parte de los municipios (especialmente los medianos y grandes) y
ii. El bajo o nulo impacto de las políticas descentralizadas (particularmente sociales)
en el desarrollo local, aspecto que se puede verificar en el aumento de la pobreza y la
desigualdad en casi todos los países de la región. 3
En cuanto a capacidad de gestión, mientras existió cierta estabilidad económica, los
gobiernos municipales (especialmente los medianos y grandes), como resultado de
las políticas descentralizadas alcanzaron altos niveles de ejecución del gasto que
derivó en un aumento de la capacidad de gestión especialmente en el plano social
(no tradicional). La capacidad se deriva de la necesidad de adecuar los programas
sociales descentralizados según las necesidades locales y ejecutar un volumen mayor
de recursos especialmente en materia de política alimentaria, atención primaria y
cuidado infantil y en menor medida, en mejoramiento de infraestructura y vivienda
social.4
2
En Argentina las provincias que aun no declaran la autonomía institucional (atribución para dictar su
carta Orgánica) de los municipios son: Buenos Aires, Chaco, Entre Ríos, La Pampa, Mendoza, Santa Fe,
Santa Cruz y Tucumán.
3
Por ejemplo casos como el de Chile que constituye uno de los únicos ejemplos que dan cuenta de la
mejora de los indicadores de pobreza, no pueden decir lo mismo en cuanto a desigualdad, que aumentó en
forma proporcional a esta última.
4
En Argentina se pasó de menos del 35 % del GPS ejecutado por las provincias y los
municipios en 1985 a casi el 60 % en 1999. En este periodo los municipios pasaron del 6
al 7,4, resultando el rubro de asistencia social casi duplicado. En promedio los
municipios de AL están ejecutando entre 12 y 15 % del gasto. Se destacan Bolivia, Brasil
y Colombia con más del 20 % de participación de los municipios en el gasto público
total (Clemente, 2004).
2
A su vez, estas políticas que requerían movilizar contrapartes se combinaron con
estrategias de participación (co-gestión con ONGs y organizaciones de base,
concertación y auditoría ciudadanía) que terminaron contribuyendo activamente a
mantener la gobernabilidad en momentos de crisis.
Como se pudo ver en el caso argentino, en el marco de la crisis estructural que
culminó con los estallidos de diciembre del 2001, la capacidad de los municipios en
cuanto a administrar recursos escasos y mantener el consenso en torno a su
asignación, no se puede hacer extensiva a otros planos de la dinámica social como
son los procesos de desarrollo local. El aumento generalizado de la desocupación y la
pobreza en todo el territorio nacional (independientemente de las diferentes realidades
regionales) indica que las iniciativas locales destinadas a planificar el desarrollo, no
pudieron contrarrestar los efectos negativos (pobreza, desocupación y exclusión) que
derivaron de las políticas de reforma estructural (principalmente económica) que
impulsó el estado nacional.
En el caso argentino quedó demostrado que si bien hay posibilidades de que se
destaquen algunos procesos de crecimiento de ciudades intermedias (como es el
caso de Gualeguaychú, Entre Ríos) y grandes (como es el caso de Rosario, Santa
Fé) sobre la base de recursos propios o grados de desarrollo previos, no es posible
extenderla al conjunto de un universo tan heterogéneo como el municipal.5
Los parámetros más difundidos del enfoque de DL fueron entre otros: la planificación
a largo plazo (hasta 10 años) de mejoras en diferentes campos (salud, educación,
hábitat, etc), la participación social de grupos o vecinos en la orientación de las
prioridades y eventualmente en el gasto, la gestión asociada de las políticas
focalizadas y la concertación con sectores capaces de realizar inversiones en el
territorio. La disociación entre estas premisas y las competencias que tienen los
municipios para direccionar esas iniciativas, sumado al impacto de la recesión y
desinversión de las economías regionales, da cuenta de las contradicciones que
afectó la viabilidad de estos planes.
La evolución del enfoque de DL
La
tensión entre perspectivas endógenas y exógenas del desarrollo tiene
antecedentes en los debates de la década del 60 en el marco de las discusiones sobre
el rol de la cooperación externa en los procesos de desarrollo de los países
periféricos.6 El debate que inicia el desarrollismo sobre el rol de los agentes externos
5
En Argentina hay 2203 municipios de los cuales el 85 % tienen menos de 10.000 habitantes,
mientras que el 75 % de población vive en ciudades de más de 100.000 habitantes. A su vez a
las diferencias regionales (geográficas y económicas) de un país tan extenso se le debe sumar
las diferencias normativas (financieras e institucionales) derivadas de las constituciones
provinciales que terminan de componer un escenario muy heterogéneo de capacidades y
recursos para el impulso de políticas de desarrollo con algún grado de autonomía.
6
Desde la concepción dominante de ese momento, la pobreza es la causa de marginalidad y
ambas constituían el “circulo vicioso de la pobreza”. Para integrar a los marginales era
necesario impulsar políticas específicas destinadas a promover (de manera exógeno) el
desarrollo en los individuos, las familias, las comunidades pobres y principalmente los países
subdesarrollados. Estos procesos en AL serán impulsados por la Alianza para el Progreso
(1961) que en su declaración de principios, condiciona la concesión de préstamos y donaciones
a la existencia de programas nacionales amplios y debidamente estudiados. Con el
financiamiento de organismos internacionales, tales como OEA, UNESCO, AID se impulsa la
formulación de programas destinados a atender los problemas sociales (Pichardo Muñíz,
3
(cooperación y gobiernos centrales) y que luego cuestiona el movimiento
revolucionario de los 70, queda inconcluso con la irrupción de las dictaduras. La
posibilidad de retomar el debate sobre las condiciones exógenas y endógenas del
desarrollo en democracia ya estará afectado por la instalación de las precondiciones
para la reforma neoliberal (que son entre otras, endeudamiento externo, represión y
debilitamiento del Estado como prestador de servicios).
El modelo neoliberal como parte de su intervención en los programas de reforma del
estado en toda América Latina, promovió la disociación entre crecimiento económico
y desarrollo.7 El hecho de que los municipios terminaran siendo los principales
destinatarios de la propuesta, siendo que son actores con poca incidencia (política e
institucional) en los resortes del desarrollo, vinculados al mercado y su regulación, da
cuenta de cómo se impulsó la idea de que puede haber crecimiento sin desarrollo,
cosa que finalmente ocurriría. Después de 20 años de experiencias destinadas a
promover el desarrollo local, sobre la base de ejecutar programas sociales, asistimos
a una mayor profundización del mapa de las desigualdades regionales, que ahora
además se municipalizan.
De la revisión bibliográfica y la lectura documentada de casos, se pueden reconocer
en los últimos 20 años diferentes momentos en la evolución del paradigma de
desarrollo local, estos enfoques conviven en el tiempo y tienen en común su
instalación en el campo de la política social, más que en la económica, como era la
tradición original del desarrollo territorial y regional. Esta lectura es intencional, ya que
se trata de indagar por la asociación que se hizo entre políticas sociales y desarrollo
local como parte de las reformas que luego se impulsarían en el Estado
(desarticulación del estado de bienestar) y la economía (transnacionalización los
mercados).8
De modo introductorio, caracterizamos las hipótesis que pueden haber orientado cada
una de estas etapas bajo el supuesto de que dentro de la categoría de DL se
consignaron derivaciones relacionadas con la contención social de manera
inversamente proporcional a la ponderación económico/ productiva del desarrollo. De
manera preliminar los postulados que se pueden reconocer como momentos o etapas
en la evolución del enfoque (entre mediados del 80 y la actualidad) serían: i. Desarrollo
local para la recuperación democrática, ii. Desarrollo Local para la superación de la
pobreza, y
iii. Desarrollo Local para la gobernabilidad democrática.
I. Desarrollo local para la recuperación democrática. Promediando la década del 80 se
instala esta idea del gobierno local como promotor del desarrollo nacional y la
recuperación democrática. Esta etapa se caracteriza por la convivencia de enfoques
de diferente ideología. Los sectores más progresistas se enrolan en una perspectiva
de poder y movimiento social que atribuye al territorio la capacidad de cogestionar y
movilizar en torno a intereses comunes y con capacidad de cuestionar el orden
1993).
7
Mario Helgue (2005) plantea que la concepción neoliberal asimila crecimiento y desarrollo.
Según este autor este criterio economicista, media el éxito a través del PBI, ignorando lo
atinente a la distribución del ingreso y la lectura de otros indicadores como la educación, el
empleo y la igualdad de oportunidades locales y regionales.
8
Desde mediados de los 80 se consignan estudios comparados que toman la escala municipal
y los fenómenos del desarrollo como campo de conocimiento y problematización con diferentes
intenciones.
4
establecido. Por su parte, la perspectiva liberal encuentra en el desarrollo local
sustento para impulsar la reforma del estado como parte de la reforma estructural que
es económica. La primera generación de estudios, debates y reformas que dan
centralidad a los municipios como actor del desarrollo ponderan (desde uno y otro
enfoque) al municipio como nexo entre el ciudadano y el estado con efectos en la
democratización de las relaciones entre ambos. Esta relación debe comprenderse en
el contexto de recuperación democrática que atravesaba a las sociedades de AL.9
Esta perspectiva propone un crecimiento desde abajo con repercusión y derivaciones
en el desarrollo regional y nacional. Es decir que bajo el paradigma del desarrollo local
se asocian beneficios de diferente orden (político, económico y social). Los estudios
de ese período ponderan el desarrollo de la economía local y el efecto democratizador
de este desarrollo. Ya en ese momento, los principales referentes de la cuestión
urbana alertan contra la tentación de pensar en un desarrollo local capaz de sustituir
un programa de desarrollo más amplio (regional y nacional). 10
Otro aspecto clave de este periodo es que se toman como casos de análisis regiones
y ciudades medianas e intermedias de diferentes países.11 Este debate atraviesa y
acompaña las reformas constitucionales que promueven la descentralización del
Estado y darán lugar a una segunda etapa donde la legislación será la que habilita
(aunque de modo incompleto y restringido) la participación de los municipios en el
campo del desarrollo.12
II. Desarrollo Local para la superación de la pobreza. En la misma década del 80,
vinculado al proceso de instalación del modelo neoliberal en toda la región y con
activa participación de la cooperación multilateral al binomio democracia /desarrollo
local, se agrega el principio (casi imperativo) de superación de la pobreza. En materia
de atención de la pobreza, el modelo neoliberal resignifica el abordaje territorial
heredado del desarrollismo y desactivado por las dictaduras de la década del 70 por
sus efectos movilizadores. Desarrollo de la comunidad, focalización y participación
social (particularmente de los pobres) serán los enunciados frecuentes de esta
perspectiva que sella una relación (aun vigente y no demostrada) entre desarrollo
local y políticas sociales participativas y reducción de la pobreza.
A diferencia de la teoría de la marginalidad, que proponía la integración de los pobres
a la dinámica del desarrollo económico nacional y de este al regional, este enfoque
9
La mayor parte de la bibliografía en la región responde a la Influencia de las corrientes
municipalistas europeas, con peso en la profesionalización de la gestión en el caso de España
y gobernabilidad por parte de la tradición anglosajona.
10
Los estudios de este periodo son fundamentales y resumen la experiencia de los principales
planificadores urbanos de AL convocados por prestigiosos centros de investigación para el
desarrollo. Entre los trabajos consultados se destaca el de Elsa Laureli y Alejandro Rofman
(CEUR , 1989), Arcaya Rubén (INIDEM, 1991), y Fernando Carrio y P.Velarde (Sur, 1989) ,
Pedro Pirez (IIED-AL, 1991)
11
Significativos ya sea por tamaño como Brasil, Argentina y México o por su historia política y
social dentro de la región, como pueden ser los casos de Bolivia y Perú.
12
Se establecen un conjunto de nuevas competencias entre las que se destaca la atención a la
pobreza, la promoción del desarrollo local y la participación ciudadana a través de mecanismos
de control y representación en lugares de mediación: foros, Consejos, cabildos. Las reformas
también comprendieron nuevas formas de coparticipación financiera y en algunos casos hasta
mecanismos de revocación de los Intendentes (Por Ej: Perú). Las reformas tuvieron diferentes
momentos y cuanto más centralizado el país, más significativo fue su impacto político. Las
reformas se dieron todas en la misma época y en algunos países en dos y tres momentos. Las
fechas más significativas en cada país son Ecuador (con los primeros antecedentes en 1979),
Guatemala (1986), Honduras (1991), Bolivia (1988). Brasil (1988) y Nicaragua (1987). México
(1994), Chile (1999), Argentina (1996), Uruguay (1997) y Ecuador (1998) (Clemente, 2004).
5
encapsula el problema de la pobreza y propone su superación a partir de activar los
recursos locales, cosa bastante improbable en un contexto recesivo (aumento
progresivo de la desocupación y concentración de riqueza). Desde diferentes ámbitos
(gubernamentales, no gubernamentales y de cooperación externa) se establece que
la planificación (estratégica) y la participación social generan desarrollo,
independientemente de las variables sociales y económicas del municipio (tamaño,
recursos naturales, actividad económica, etc.) y su contexto provincial y regional.
La bibliografía de este periodo, especialmente a través de los análisis de casos
exitosos (buenas prácticas), tendrá algunas regularidades tales como: se pasa de
analizar grandes ciudades y conglomerados urbanos para presentar casos de
ciudades pequeñas (que van de 5.000 y 30 mil habitantes), el eje temático más
frecuente es la cobertura de servicios (salud, educación básica y saneamiento) de
grupos vulnerables y/o excluidos (mujeres, niños, indígenas, discapacitados, etc) y lo
que se presenta como caso exitoso, pondera el modelo de gestión por sobre los
resultados (impacto sobre la pobreza).
Este enfoque casi hegemónico instala la idea de un municipio capaz de movilizar
recursos locales y reconoce deficiencias técnicas y administrativas que se pueden
superar por medio de planes estratégicos de desarrollo. A su vez, se pondera la
capacidad de establecer redes de cooperación entre las ONGs, las organizaciones
comunitarias y los beneficiarios de los programas sociales. Podemos concluir que
este enfoque incentiva la visión de un desarrollo autogenerado que ignora las
condiciones objetivas que tienen la mayoría de los gobiernos municipales (tanto por
tamaño como por dependencia financiera e institucional) para establecer sus propias
estrategias económicas. Es en este punto que se observan dos agendas divorciadas
entre si, una económica del crecimiento y el desarrollo (ideal) y otra social (real) de la
contención y el ajuste.
III. Desarrollo local para la gobernabilidad democrática. Mucho se ha dicho ya del
desplazamiento de responsabilidades que no fueron acompañadas de los recursos
necesarios para ejercerlas, pero no tenemos aun una evaluación que permita conocer
los efectos de estos desplazamientos en la reforma estructural que tuvieron los otros
niveles del estado, especialmente el nacional. La centralidad que el pensamiento
neoliberal le adjudica a los municipios para promover el desarrollo, no sólo
municipalizó el problema del desarrollo, sino que se favoreció la desvinculación del
estado (nacional y provincial) de su responsabilidad en ese campo. Esto a su vez
permitió profundizar las reformas del Estado y la economía, especialmente en su fase
de ajuste del gasto social, endeudamiento y privatización de empresas y servicios
públicos.
El aumento de la conflictividad social producto del crecimiento económico sin
desarrollo, hace del ámbito local la caja de resonancia de los efectos negativos del
modelo,
entre otros, el aumento de la pobreza por falta de ingresos y la
profundización de las desigualdades, ambos fenómenos con expresión territorial. Los
estallidos sociales en el caso de Argentina (2001) y Bolivia (2004/5), la revocación de
mandatos de Intendentes en Perú (más de 100 pedidos entre el 2002/2003) son
algunas de las expresiones de la crisis de gobernabilidad que interpela a las
democracias por su desvinculación con la economía real. En este período se observa
que la protesta social utiliza diferentes canales para expresar el malestar social y que
se pone en evidencia la inutilidad de los planes estratégicos en materia de desarrollo,
pero no así en materia de contención y preservación de la gobernabilidad.
Dentro de esta etapa, en ámbitos técnicos y académicos preocupados por la
persistencia y aumento de la pobreza y el desempleo, se comienza a recuperar la
6
dimensión económica del desarrollo y rejerarquizar el rol de las administraciones
regionales y nacionales en estos procesos, es decir que se retoma en forma crítica
una relación que nunca debió ser abandonada.
Desarrollo local y conflicto social. El caso argentino
Siguiendo con los objetivos de este artículo y con la identificación de los cambios en el
enfoque de desarrollo, en este apartado se analiza cómo se experimentaron las
prioridades durante la emergencia social (2001/02) y cómo funciono el axioma de
desarrollo local para la gobernabilidad en un contexto de alta conflictividad y
movilización social. La hipótesis en juego es que la posibilidad de operar con altos
niveles de conflicto es una atribución de gestiones municipales cuya voluntad por
promover el desarrollo local, si bien no tiene una traducción directa en los indicadores
de desarrollo humano, sí produce efectos en las interacciones (relaciones de
cooperación y oposición) entre la sociedad y el estado. Estos vínculos pueden actuar
de manera positiva para que la sociedad local, a través de su gobierno, pueda mejorar
su posición con otros niveles de gobierno, establecer acuerdos de cooperación con
otros gobiernos municipales, aumentar su participación en la orientación y ejecución
del gasto público. Todas variables vinculadas a una perspectiva de desarrollo con una
definición política e institucional.
El relevamiento de 10 Municipios, realizado en el marco de una investigación sobre
territorialización del conflicto (UBACyT 2003), consigna que la crisis en los municipios
urbanos se había manifestado desde fines del 2000 y más fuertemente a lo largo del
2001, y que las medidas de emergencia (como el refuerzo de los programas
asistenciales) se venían tomando a lo largo de todo el 2001. En tal sentido, lo que se
modifica es la forma de la demanda (conflicto y movilización) y no su escala. 13 Al
estallar la crisis, los Municipios pudieron concentrar sus recursos para la emergencia
(alimentos y medicamentos) y de ese modo aliviar otros frentes de demanda más
estructurales como el del trabajo y las obras públicas que ya venían sin respuesta
desde fines del 98.
En cuanto al tipo de reacción de los municipios, es interesante destacar tres
regularidades que fueron: la convocatoria a los sectores afectados y el acercamiento y
diálogo con el resto, la intensificación de los vínculos con las administraciones
provinciales y el diseño de nuevas intervenciones que van desde establecer
procedimientos de administración, hasta crear programas para la población más
vulnerable.14
En la mayoría de los casos consultados se verifica que el Municipio ya había realizado
convocatorias a la comunidad de tipo intersectorial y multiactoral, ya sea por
derivación de las iniciativas de desarrollo local o por necesidades relacionadas con la
metodología de gestión asociada de los programas focalizados y los planes de
desarrollo local. En ese sentido, ante la urgencia, estos espacios se resignificaron en
clave de emergencia. Finalmente, en este punto se observa que la emergencia
promovió (aunque más no sea coyunturalmente) la apertura y democratización de las
relaciones con la comunidad.
13
Entre los Municipios relevados se encuentran ciudades de gran tamaño (Rosario y Matanza)
y otras intermedias (de hasta 100.000 habitantes). Entre las adecuaciones generadas para
actuar ante el aumento de las demandas se mencionan acciones en tres áreas: salud,
educación inicial y alimentación, que se constituyeron en los rubros más sensibles de la crisis.
14
Por ejemplo el denominado Tren Blanco para transportar a los cartoneros a la capital, el
programa de huertas urbanas en Rosario y la prestación de atención psicológica en Morón y
las ferias francas, son algunos de los ejemplos que se identifican en esa línea.
7
En cuanto a las prioridades que se establecieron en ese periodo se destacan el
abastecimiento de alimentos y el diseño de nuevas intervenciones para contener
diferentes problemas de la población más pobre. También se constata que en los
primeros meses estas respuestas se producen sin recursos adicionales, lo que da
cuenta de la capacidad de los municipios para adecuar y movilizar recursos.
En medio de la emergencia, el factor político y el administrativo se unifican en lo que
podríamos conceptualizar como gestión de emergencia (Clemente, 2004) que se
caracteriza por la capacidad de promover intervenciones rápidas y efectivas con alto
consenso (independientemente de su resultado final), tanto por la gravedad de la
situación sobre la que se actúa, como por el carácter coyuntural de la situación, que
puede significar esfuerzos extraordinarios de muchos actores sociales. 15
Del estudio realizado se puede concluir que la emergencia social moviliza nuevas
capacidades en los gobiernos municipales y que estas capacidades son verificables a
través de nuevos proyectos, áreas de intervención y espacios de concertación
sociedad /estado. Se puede observar que la hipótesis se verifica en los municipios
grandes que pueden salir de la emergencia fortalecidos, especialmente en lo político,
en tanto hayan tenido un manejo democrático y comprometido con la situación. La
observación no se puede hacer extensiva a los municipios medianos y pequeños que
salvo en excepciones, con la emergencia vieron diluir sus metas más estratégicas a
mediano plazo en pos de contener en el corto plazo el estallido social. 16
Los indicadores del DL en tiempo de crisis
Con el ánimo de sincerar algunas apreciaciones sobre la categoría de desarrollo local
e incorporar evidencia empírica en vistas a nuevas conceptualizaciones sobre el
tema, a continuación se comparten algunas de las observaciones sobre un conjunto
de variables que juntas o por separado se manifestaron en algunos procesos que
promovieron desarrollo local a pesar de las condiciones adversas para alcanzarlo y
mantenerlo.
Además de los aspectos vinculados a la capacidad económica derivada de la cantidad
de habitantes, los recursos institucionales, naturales y productivos, se establecen
otras variables que actuarían como catalizador de estos componentes básicos del
desarrollo, tales como: los niveles de integración de la sociedad local, capacidad de
las administraciones municipales para movilizar y ejecutar recursos y la cultura
asociativa de la sociedad (civil y política). En definitiva, se trata de ponderar las
variables que sustentan la legitimidad (por representación) de los gobiernos para
direccionar las agendas del desarrollo local y poder tener alguna influencia en el área
regional.
Niveles de consenso. Como se pudo ver durante la emergencia, los gobiernos locales
generaron vínculos directos con la comunidad. Obviamente donde existían se
15
Si bien la observación se hace en base al caso de los estallidos sociales del mes de diciembre el
concepto es posible de aplicar a otras situaciones límites, como es el caso de desastres naturales,
accidentes, etc.
16
En lo técnico administrativo en los Municipios de mayor tamaño hay nuevas intervenciones
relacionadas con las áreas de generación de ingresos y atención a población en riesgo
nutricional que superan la provisión de alimentos y retoman enfoques de prevención y atención
más integral de la familia de riesgo.
8
resignficaron y donde no funcionaban se promovieron. Este reflejo rápido para actuar
en consulta con la comunidad parece tener dos motivaciones: la experiencia previa
acumulada en los últimos años en tanto apertura de la gestión municipal por efecto de
los enfoques del desarrollo local y la certeza, en cuanto al carácter político, que
adquiere la emergencia. Los Comité y/o Consejos de emergencia fueron las figuras
más utilizadas que luego se resignificaron en torno a los programas de transferencia
de ingresos y de economía social.
Se trata de construir consenso sobre la base del procesamiento del conflicto y no de
su negación. Las interacciones multiactorales vinculadas a iniciativas de interés
común, la participación política y social, serán las prácticas que permiten ejercer
modelos organizativos capaces de influir en la marcha del desarrollo local.
Capacidad de ejecutar y movilizar en tiempo y forma los recursos
Curiosamente, los municipios han estado en la agenda de los programas de
cooperación como ejecutores de políticas sociales (de carácter residual) en lugar de
aparecer como beneficiarios de programas de desarrollo económico y social. De ahí
que se observen capacidades de gestión y atención a la pobreza, así como el
ejercicio de estrategias para la administración de recursos descentralizados.
Si tomamos como indicador la ejecución del gasto social y los costos administrativos
de la ejecución en el territorio, es posible hablar de la probada eficiencia del modelo
de desconcentración para implementar programas sociales (concebidos centralmente
como de bajo costo y cobertura restringida). Al respecto nos preguntamos cómo esta
capacidad de actuar con recursos insuficientes en múltiples aspectos de la vida de las
familias y las comunidades se puede llevar al campo del desarrollo. Al respecto se
observa que las oportunidades de hacerlo dependen de una oferta adecuada de
recursos destinados a tender los problemas centrales de la sociedad local y dinamizar
las economías locales con programas más amplios de desarrollo.
Nivel de integración social. En los casos de áreas metropolitanas o ciudades con
alguna capacidad recaudatoria, es posible observar indicadores de desarrollo que a
pesar de las condiciones adversas podríamos identificar como de DL. El nivel de
integración de una sociedad se construye en el tiempo y será el resultado de la
convergencia de múltiples factores sociales, históricos y culturales en torno a los que
el Estado actúa promoviendo mayor o menor acumulación de ese atributo. Por
ejemplo, esto se puede observar en los casos en que a pesar de la poca capacidad de
inversión, se priorizan mejoras en áreas de interés para toda la población (sean o no
contribuyentes). En este punto se deberá observar cómo esa sociedad pudo
desarrollar iniciativas tendientes a actuar en las brechas entre ricos y pobres dentro de
sus restringidas competencias en materia de transporte, salud, políticas sociales y
gestión del territorio y, en menor medida (por falta de competencias), en educación y
trabajo. Del mismo modo, otro indicador del grado de integración social será el modo
en que los sectores más favorecidos apoyan e incentivan esas iniciativas.17
17
El concepto de integración se utiliza con frecuencia como sinónimo de cohesión, solidaridad
y también de adaptación y equilibrio. En este trabajo, y en relación con la participación de las
políticas sociales en los procesos de integración, optamos por una lectura dinámica de estos
procesos, en donde se articulan por lo menos dos elementos fundamentales, como es el
mantenimiento de la cooperación y la satisfacción de necesidades (materiales y sociales) de los
miembros (Fichter, 1964). De ahí que la integración social puede alcanzar diferentes niveles y
que las desigualdades sociales serían la expresión de procesos de integración incompletos y/o
deliberadamente deficitarios.
9
Capacidad asociativa. Este punto se vincula con el anterior, pero refiere más
específicamente a la capacidad que pueden ejercer las administraciones municipales
para alcanzar escala local y generar núcleos de atención en torno a problemáticas de
interés común que no se podrían abordar de manera individual por sus características,
como es el caso de las redes de servicios públicos, el tratamiento de residuos y los
programas de fomento a la producción. La posibilidad de direccionar el gasto central
hacia las necesidades de desarrollo territorial, parece depender de la capacidad de
negociación de las administraciones. Cuando el modelo en la puja distributiva es
asociativo en lugar de competitivo parece generar niveles de cooperación que se
pueden llevar a otras áreas del desarrollo, como por ejemplo la social y la cultural, y
así hacer más integral el proceso. En materia de desarrollo local, la cooperación y
asociación intermunicipal es la estrategia que permite el paso de lo municipal (como
límite administrativo) a lo local, así como la posibilidad de ejercer algún tipo de
influencia en la dirección de recursos para el desarrollo desde los niveles centrales.
En materia de DL este universo de dimensiones se debe combinar con los aspectos
tradicionalmente relevados (aspectos sociodemográficos y recursos disponibles,
económicos y productivos), ya que es de conjunto que pueden actuar de manera
sinérgica en un plan de DL.
Observaciones finales
Como conclusión preliminar de este conjunto de observaciones sobre el fenómeno de
generar desarrollo local sin desarrollo nacional, es que se establece que los procesos
de desarrollo local son multidimensionales y que derivan de la combinación positiva de
factores económicos, socioculturales e institucionales y políticos (endógenos y
exógenos). Esta combinación requiere de un marco regional y nacional favorable para
el desarrollo. De otro modo, se trata de esfuerzos aislados con bajo impacto
redistributivo del crecimiento y por ende, sin consecuencias en el desarrollo. De ahí
que una perspectiva que recorte a las políticas sociales como estrategia de desarrollo,
tiene limitaciones en cuanto no se integre con otras iniciativas de tipo económico, que
permitan cambios en la pobreza y desigualdad que establece el modelo como parte
de su reproducción. Los aspectos endógenos y variables que se pueden potenciar a
partir de políticas más integrales son entre otros: la disponibilidad de recursos
naturales, la ubicación geográfica, la historia productiva y la integración (en la historia)
de la sociedad local. En cuanto a los factores exógenos, la evidencia indica la
importancia de condiciones regionales y nacionales como precondición para que
potencien esos recursos.
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