Gestión Educativa o Administración Educativa

¿ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA
O GESTIÓN EDUCATIVA?
Hacia un nuevo modelo de gobierno del
sistema de educación superior.
LEONARDO IZURIETA CHIRIBOGA
JULIO DE 2010
“¿Administración o Gestión Educativas?
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CRÉDITOS
CONSEJO DEL CONEA
¿GESTIÓN EDUCATIVA O
ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA?
Ing. Sergio Flores, Presidente (e)
Hacia un nuevo modelo de gobierno Dr. Salomón Doumet: Vocal
del sistema de educación superior
Dr. José Paladines, Vocal
Por
Leonardo Izurieta Chiriboga
Dr. Gabriel Pazmiño, Vocal
Ing. Francisco Salgado, Vocal
Ing. Carlos Vera, Vocal
Eco. Alfredo Bastidas, Coordinador de
Institutos Superiores
Dr. Eduardo Fabara, Secretario General
©CONEA
Quito – Ecuador
Este material puede ser utilizado citando la fuente
___________________________________________
Germán Alemán E11-32 y Av. 6 de Diciembre QUITO – ECUADOR
Teléfonos: (02) 22460006-22460051-22460101
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CONTENIDO
0. LAS PREGUNTAS GENERADORAS ...................................................................................... 4
1. GOBIERNO, ORGANIZACIÓN ESCOLAR Y SOCIEDAD: RELACIONES ............................ 7
1.0 LA TEORÍA GENERAL DE SISTEMAS COMO ENFOQUE TEÓRICO ................................................... 7
1.1 SIGNIFICADO DEL CONCEPTO "SISTEMA".................................................................................. 7
Sentido por síntesis de caracteres internos: ................................................................. 8
Sentido por relaciones externas:................................................................................... 8
1.2 LA TEORÍA GENERAL DE SISTEMAS ...................................................................................... 10
1.3 APLICACIÓN A UN CENTRO EDUCATIVO .................................................................................. 15
1.4 LOS CONCEPTOS RELACIONADOS:......................................................................................... 17
1.5 GÉNESIS DE UNA ORGANIZACIÓN SOCIAL ............................................................................... 19
2.
EL MODELO DE LA ADMINISTRACIÓN CIENTÍFICA ..................................................... 22
2.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS ............................................................................................... 22
La administración empírica ......................................................................................... 22
La revolución industrial, un período de transición:...................................................... 23
Taylor y sus principios ................................................................................................. 24
Fayol y la teoría de la organización............................................................................. 25
2.2. LA ADMINISTRACIÓN CIENTÍFICA........................................................................................... 26
2.3. CONCLUSIONES: ................................................................................................................. 29
3.
LÍNEAS FUERZA DE LA NUEVA SOCIEDAD .................................................................. 30
3.1.
3.2.
3.3.
4.
APROXIMACIÓN DESDE LAS NUEVAS REVOLUCIONES: ....................................................... 30
APROXIMACIÓN DESDE TRES VISIONES EN CONFLICTO: .................................................... 33
CONCLUSIONES: ............................................................................................................ 35
EL MODELO DE LA GESTIÓN EDUCATIVA?.................................................................. 36
4.1. NEXOS CON LO ANTERIOR ................................................................................................... 36
4.2. CARACTERÍSTICAS DEL MODELO DE GESTIÓN ESCOLAR ......................................................... 36
Los respectivos lineamientos básicos ......................................................................... 37
Las respectivas funciones general y específicas ........................................................ 38
5.
CONCLUSIONES GENERALES: DESPEJANDO LAS HIPÓTESIS ................................ 42
BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................................... 43
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0. LAS PREGUNTAS GENERADORAS
Este ensayo se enmarca en la misión permanente del Consejo Nacional
de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior del Ecuador (CONEA)
en cuanto abre una serie de estudios relacionados con la evaluación
institucional y su respectiva habilitación, y con la evaluación y acreditación de
carreras del sistema de educación superior.
El que así sea obedece a las constataciones hechas por estudios
empíricos cada vez más frecuentes según los cuales la gobernabilidad y el
liderazgo de los centros educativos aparece como uno de los factores de mayor
incidencia en los logros de los aprendizajes, en algunos casos de impacto
superior a la misma docencia. De hecho, las herramientas del CONEA dan un
peso igual en el caso de las universidades y escuelas politécnicas a la función
“Gestión Administrativa” frente a la función “Docencia” (32 y 32), aunque un
peso significativamente menor en el caso de los institutos superiores (28 contra
46), pese a que, en el caso de la Institutos, la Gestión tiene un 40,15% de
indicadores contra un 10,22% de la Docencia1
Cuadro. N° 1: PONDERACIÓN DE FUNCIONES
FUNCIONES
Gestión administrativa
Docencia
Investigación
Vinculación
colectividad
UNIVERSIDADES2
32
32
19
17
INSTITUTOS3
28
46
10
16
FUENTE: CONEA: Documentos técnicos 3 y 7.
Hace unos diez años, las facultades de educación comenzaron a
reemplazar los programas de Administración educativa por los de Gestión
educativa, a la zaga de lo que sucedía en las Facultades de administración de
1
CONEA: Manual de autoevaluación con fines de acreditación para los institutos superiores
técnicos y tecnológicos del Ecuador, Anexo 4, Serie documentos técnicos 7 (2006), p. 74.
2
CONEA: Guía de autoevaluación con fines de acreditación para las universidades y escuelas
politécnicas del Ecuador, Anexo 4, Serie documentos técnicos 3 (2003), ps. 97 a 108.
3
CONEA: Manual de autoevaluación con fines de acreditación para los institutos superiores
técnicos y tecnológicos del Ecuador, Anexo 4, Serie documentos técnicos 7 (2006), ps. 157 a
169.
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empresas.
¿Se trataba sólo de un cambio cosmético provocado por la necesidad de
captar matrícula en momentos en los que la demanda de puestos
educacionales para las facultades particulares de educación disminuía a
medida que aumentaban los aranceles y la competencia? ¿O el cambio se
debió, más bien, a factores estructurales de la sociedad mundial y a que ciertos
núcleos de educadores clarividentes tomaron conciencia de la importancia del
liderazgo escolar en todos los niveles, incluido el de los docentes u operadores
del conocimiento y la disciplina estudiantiles ubicados en la base de la pirámide
de mando?
Para encontrar las respuestas a los interrogantes anteriores se
compararán las características de los dos modelos: el de la administración
científica o general y el de la gestión educativa. Si se descubre que los rasgos
de los modelos coinciden en lo fundamental, habrá que concluir que se trata
únicamente de un cambio de nombre. Caso contrario, se estaría ante un
modelo emergente cuyos generadores habrá que descubrir, y que pugna por
desterrar al de la administración educativa.
La posible incidencia de factores sociales en la desactualización y
envejecimiento del modelo de administración general es explicable sólo si la
sociedad influye en la organización educativa. De allí surge la siguiente
pregunta: ¿Hay factores sociales que convirtieron en anticuado el modelo de
administración e indujeron al nacimiento, fortalecimiento y necesidad de la
gerencia?
Por otra parte, la incidencia de factores del entorno social en los
modelos de gobierno organizacional sólo es posible si existen relaciones de
inclusión entre sociedad, organización y gobernabilidad. Por lo tanto, la
pregunta anterior se desdobla en la siguiente: ¿Cuán profundos fueron los
cambios de la sociedad de finales del S. XX que hicieron inviable el modelo de
administración general aplicado a los centros educativos y exigieron la
construcción del un nuevo modelo emergente? Los interrogantes anteriores
5
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conducen a la siguiente estructura temática del presente ensayo:
1. Relaciones entre gobierno – organización – sociedad: La sociedad define el
tipo de organización, y la organización determina el modelo de gobierno del
centro educativo. En otras palabras, la organización impuesta por el tipo de
sociedad condiciona a la gobernabilidad educativa.
2. El modelo de administración educativa del S. XX: sus características
organizacionales y la sociedad para la que se construyó.
3. Las líneas fuerza subyacentes a la sociedad del S. XXI y sus impactos
sobre el modelo de administración educativa.
4. El modelo de gestión educativa: sus características organizacionales y la
sociedad para la que se construye.
Quedarán para otro momento un estudio empírico sobre el perfil ideal del
gestor educativo para el S. XXI, y una investigación sobre el modelo
dominante hoy en el gobierno de la educación superior en el Ecuador.
6
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1. GOBIERNO, ORGANIZACIÓN ESCOLAR Y
SOCIEDAD: RELACIONES
La sociedad define el tipo de organización,
y la organización determina los principios de gobierno.
En otras palabras, la organización impuesta por el tipo
de sociedad condiciona a la gobernabilidad escolar.
1.0 La teoría general de sistemas como enfoque
teórico
Las relaciones existentes entre sociedad, organización y gobierno
educativo presupone la existencia de las relaciones entre sociedad y centro
educativo del cual el gobierno y la organización son sólo dos componentes
entre otros. Para explicar esas relaciones se adoptará la Teoría General de
Sistemas y su enfoque sistémico, lo cual nos obliga a explicitar, primero, el
sentido en el que se usará el concepto de “Sistema” y, segundo, las
características fundamentales de la Teoría General de Sistemas. El concepto
de sistema nos permitirá identificar las relaciones existentes entre la
gobernabilidad de un centro educativo y sus enfoques organizacionales, y la
sociedad en la que se inscriben y de la que forman parte sistémica. Se trata del
concepto central de la Teoría General de Sistemas y del enfoque sistémico, los
cuales lo convirtieron en categoría de análisis4 en un intento de unificación
explicativa de realidades complejas.
1.1 Significado del concepto "sistema"
Un primer procedimiento para circunscribir el concepto permite elaborar
inductivamente la noción de sistema por abstracción de los elementos
intrínsecos comunes a todas las acepciones del término. EI segundo
procedimiento busca delimitar el contenido del terminó "sistema" desde el
exterior y a partir de sus funciones y de sus relaciones con el entorno. EI tercer
procedimiento consiste en una fusión de los dos anteriores.
4
CONEA: Modelo para el Mandato 14 – Marzo del 2009, ps. 9 a 10.
7
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•
Sentido por síntesis de caracteres internos:
El enfoque atomicista concibe al sistema como un conjunto de
ELEMENTOS inter-relacionados, y subraya la existencia de elementos
diferenciados y la diferenciación de elementos5. El enfoque alternativo concibe
al sistema como la TOTALIDAD resultante de elementos interrelacionados, y
subraya la totalidad como característica intrínseca básica6.
La interrelación
sería tal que, un cambio en cualquiera elemento, inducirá cambios en los otros,
en sus relaciones y en la totalidad. Esta visión subraya la totalidad como
característica intrínseca básica del sistema. Estas dos perspectivas se quedan
en el nivel descriptivo de la realidad pensada como sistema.
•
Sentido por relaciones externas:
En cuanto función finalizada, se concibe al sistema como conjunto de
elementos ORIENTADO A UN FIN. En otras palabras, la dinamia interna
generada por las interrelaciones tiene OPERATIVIDAD FUNCIONAL. Esta
búsqueda de un fin exigirá un método analítico que permita describir los
elementos y las interacciones entre ellos, y un método sintético que organice
coherentemente las acciones y su regulación para mejorar la operatividad
funcional y para examinar la eficacia en la consecución de los fines (Tecnología
aplicada analítico-sintética). Por lo tanto, del "sistema" entendido como
conjunto finalizado, se deriva una tecnología aplicada al diseño sistemático por
análisis y síntesis7.
EI marxismo liga el término "sistema" a los de "estructura" y "función". Lo
considera como ordenación social resultante de la conjunción de las fuerzas
históricas (relaciones de producción, modos de producción, lucha de clase etc.)
y aparece como culminación de procesos dialécticos: No bien constituido este
ordenamiento social nace -en su seno- un nuevo proceso dialéctico de
desintegración-constitución por sus relaciones dialécticas interno-internas e
interno-externas, el cual culmina con otro ordenamiento cualitativamente
5
En esta perspectiva se ubican Fairchld, H.P., Mayntz, R., Buckley entre otros.
En esta línea están Pucelle, Boudon, Mendra, Hall, Facen, Optimer.
7
En esta perspectiva se inscriben, entre otros, los siguientes autores: Johnson, Kast,
Rosenwetg, Lazard, Cale, K., Cray, R., Faure, E., Block, A., Proeme, A. y los trabajos de
análisis y diseño de sistemas.
6
8
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distinto del anterior. En esta perspectiva se subrayan los siguientes "aspectos”:
EI devenir histórico del sistema por acción de fuerzas históricas. Las relaciones
dialécticas interno-internas e interno-externas. EI cambio permanente del
sistema por el dinamismo de esas relaciones. (LEFEBRE, H. y COLOM, A.)
El Sistema como modelo conceptual de análisis subraya la existencia de
un conjunto de variables (unidades) interrelacionadas en un modelo, el cual
codifica conceptual y/o matemáticamente las relaciones complejas para
estudiarlas en profundidad. Se presume que es posible descubrir el ESTADO
de realidades complejas no aprehensibles empíricamente, por medio de
variables a las que se les asigna valores, y que se interrelacionan en el modelo
gracias a una formalización funcional precisa. Aunque la conceptualización de
modelos se encuentra en el "tipo ideal" de WEBER, fue EUCKEN quien afinó el
concepto al diferenciar entre 'tipo concreto" de sistema económico y "tipo
abstracto" para operar análisis del funcionamiento de los sistemas.
MODELO es, pues, la REPRESENTACION de una realidad por medio
de conceptos o símbolos abstractos interrelacionados los cuales, al ser
aplicados a la realidad, permiten constatar su mayor o menor cercanía a la
articulación lógica. Con el modelo se estudia la realidad "como si", y no la
realidad en si8.
En un esfuerzo por superar las visiones parciales anteriores se habla del
sistema como realidad, y del sistema como modelo abstracto. Como realidad el
sistema sería el CONJUNTO de elementos reales que -con sus propiedades,
características y atributos específicos- están en interacción dinámica interna
orientada operativa y funcionalmente a un fin. También se trataría del
CONJUNTO que se pone en interacción dinámica con otros conjuntos de su
entorno, tanto por sus insumos como por sus productos.
8
En esta línea se puede ubicar a BERTALANFY, PARSONS, KLAUSNER, MERRIL, TRIAS,
MCKINNEY, NEGEL.
9
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Como modelo abstracto, el sistema sería visto como el CONJUNTO de
conceptos teóricos o variables que, con sus valores asignados, están en
interacción dinámica orientada operativa y funcionalmente hacia un fin. Y
también como conjunto en interacción dinámica con otros conjuntos de
variables concebidos como su entorno.
1.2 La Teoría General de Sistemas
En las definiciones anteriores el concepto de "sistema" aparece como
categoría descriptiva y como categoría analítica de la realidad o como variable
en un modelo abstracto. Todo este conjunto de perspectivas nos conduce a la
Teoría General de Sistemas, a su origen, a su constitución y sus pretensiones.
A finales del siglo XIX las ciencias positivas, influenciadas por el
mecanicismo, se inscribían en una perspectiva analítica y tendían a Ia
descomposición cada vez más menuda de sus respectivos objetos, con
prescindencia de las otras ciencias y aun en oposición a ellas. EI agotamiento
de este procedimiento unilateral llevó a ensayar intentos globalizadores como
el de la Psicología de la Gestalt.
En esta corriente se inscribió LUDWING von BERTALANFFY quien,
desde sus primeras publicaciones (1925), promueve una metodología científica
totalizadora. Confirmado por las obras de W. B. CANNON (1929-1932) sobre la
homeostasis, refuerza su enfoque totalizador y, en 1937, presenta los
fundamentos de lo que comenzó a llamarse "Teoría General de Sistemas".
Algunos especialistas de diversos campos siguen el surco y, en 1954, se
funda la SOCIETY FOR GENERAL SYSTEM RISEARCH, seguida por el
GENERAL
SYSTEME
YEARBOOK.
Entre
sus
iniciadores
estuvieron
Bertalanffy, Gerard, Boulding, Rapaport.
Bertalanffy inicia su trabajo con una crítica al estado de las ciencias que,
influenciadas por la física clásica, son incapaces de dar respuesta con sus
modelos a los nuevos y complejos problemas que plantea la realidad: ésta no
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se deja agotar ni por la física, ni por la biología, ni por ninguna ciencia aislada.
Más aún, se fue haciendo cada vez más difícil marcar los límites entre las
ciencias, ya que la realidad se presenta sin divisiones en su complejidad y sin
departamentos estanco a los que la habían reducido, distorsionándola, las
ciencias parcelarias. Estas ya no se adecuan, pues, a la realidad que dicen
estudiar con sus codificaciones anteriores. La realidad, que es integral e
integrada, exige suprimir las fronteras inter-ciencias para llegar a una óptica
también integrada que permita un acercamiento globalizado a la sola y única
realidad compleja.
La Teoría General de Sistemas ve a la realidad como totalidad formada
de elementos inter-relacionados y como una sola estructura integrada por
niveles de complejidad creciente. Sobre esta base pretende construir una
metodología que haga posible el trabajo científico inter-relacionado, y una
teoría lógico-matemática cuyos principios sean validos en cualquier campo
científico. La interacción sistémica se daría tanto entre elementos que
conforman el sistema en estudio (relaciones intra-sistémicos), como entre el
sistema en estudio y los otros sistemas de un supra-sistema (relaciones extrasistémicas).
En lo anterior están implícitos tres momentos de pensamiento. En el
primero se excluye la fácil tentación de afirmar que la realidad es un sistema,
por cuanto aquella es mucho más compleja que cualquier conceptualización y
no se deja encerrar en ningún juego de conceptos (teoría), sino que siempre
los rebaza a todos. Este es un postulado central en la teoría de sistemas.
En un segundo momento se piensa a la realidad como sistema, lo cual
permite avanzar hacia una descripción de una realidad compleja por sus
componentes y por las relaciones entre ellos.
En un tercer momento se pasa a elaborar un modelo sistémico que
permita estudiar la realidad en sus niveles de complejidad no perceptibles
empíricamente.
11
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Para pensar a la realidad como una totalidad formada de elementos
inter-relacionados es necesario pensar que cada uno de sus componentes
ejerce funciones específicas intra sistémicas que los diferencia unos de otros, y
que igual sucede entre los sistemas del macro sistema. Pero el concepto
“función” recibe sentidos específicos y diferenciales en cada nicho científico.
Para evitar malos entendidos es necesario explicitar esos diferentes
significados, tanto al interior del sistema en estudio, como al exterior de él.
Al interior del sistema, y en el sentido matemático, la "función" es
entendida como RELACION DE DEPENDENCIA entre dos o más elementos tal
que, la variación de uno de los elementos provocará una cadena de
modificaciones en el estado de los otros, y desencadenará procesos de
reajuste y readaptación en la red de relaciones y, por lo tanto, una nueva
configuración del sistema total. La notación matemática más simple es la de x =
f(y), en la que el valor de x depende del valor de y. En este marco significativo,
el sistema tendría la función de cambio intra-sistémico.
En el sentido biológico, los elementos o partes sistémicas contribuyen a
la organización y a la acción del conjunto. En este marco significativo, el
sistema tendría las funciones de cohesión y conservación del todo, y la de
funcionamiento del conjunto.
El término "función" con sentido sociológico organizacional es, en unos
casos, sinónimo de profesión, empleo o puesto (Juan pasó de una función a
otra); en otros se lo usa para indicar conjuntos de tareas, obligaciones o
responsabilidades que recaen sobre una persona asignada a un puesto. Así se
habla de las funciones del rector, del director, del profesor.
En cambio, hacia el exterior del todo considerado, y únicamente en los
sistemas abiertos que sean parte integrante de un macro-sistema, en el sentido
matemático, el sistema "X" mantiene, con su entorno "Y", una relación tal que,
si se introduce un cambio en "Y", se generarán modificaciones en "X" y en sus
relaciones, cuando "Y" es un solo sistema. Pero si el entorno está compuesto
de varios sistemas diferenciados, entonces X = f(Y1, Y2,. Y3
YN)
Según
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esto, cambios introducidos en Y1, Y2,. Y3…YN provocarán cambios en X a
través de los elementos de entrada a "X". Pero significa también que Y = f(X),
es decir que los cambios introducidos en el proceso de "X" provocarán cambios
en "Y" a través de las salidas de "X" que sean entradas de "Y". En este marco,
el sistema tiene funciones de cambios extra-sistémicos
En el sentido biológico, la "función" es entendida como aquello que un
elemento entrega al conjunto mayor del que es parte y a la acción de dicho
conjunto. En este sentido se habla de las funciones de la vista, el oído, el
corazón, o de las funciones de los sistemas nervioso, circulatorio, digestivo. En
el campo social se habla de las contribuciones de la familia a la organización
social y a su funcionamiento. Este concepto organicista de función social es
patente en Herbert Spencer entre otros. En este sentido, función significa el
aporte de un sistema a su entorno y a la acción de dicho entorno, a través de
los elementos de salida del primero que sean elementos de entrada para el
segundo, como información o como energía para el funcionamiento del
entorno. En este marco significativo, el sistema tendrá las funciones de
conservación, desarrollo y funcionamiento finalizado del entorno.
La función se concretiza en conjuntos de procesos (actividades y pasos)
secuenciales en el tiempo. Por lo tanto es posible secuenciar operativamente
las funciones anteriores en los siguientes pasos lógicos:
1º. Tomar la decisión de conservar o cambiar el sistema. Se trata de una toma
de decisión que atañe a sus fines y objetivos.
2º. Seleccionar los elementos de entrada o "inputs"9 necesarios para la
operación finalizada.
3º. Organizar los elementos seleccionados.
4º. Organizar secuencia de acciones singulares.
5º. Ejecutar la secuencia de acciones o proceso.
9
. Los inputs son los elementos de entrada proporcionados al sistema en estudio por su entorno.
Ellos constituyen el material con el que se organizara la “operación", y el impulso inicial para el
sistema.
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6º. Evaluar las salidas por comparación con los fines y los objetivos, evaluar la
operación del sistema y entregar las respectivas retro-informaciones a los
centros de decisión y ajuste.
7º. Operar los ajustes pertinentes.
Lo anterior queda reflejado en el siguiente cuadro elaborado con todos
esos tipos y clases de funciones:
Cuadro N° 2: FUNCIONES SISTÉMICAS
FUNCIONES INTERNO-INTERNAS
•
•
•
•
•
•
FUNCIONES INTERNO-EXTERNAS
Coordinar elementos.
Organizar las acciones en
procesos.
Conservar el todo sistémico.
Desarrollar el sistema.
Cambiar el estado del sistema.
Seleccionar los elementos de
entrada que hagan posible y
faciliten la operatividad funcional
finalizada.
Aportar materia, energía o ambas,
para el desarrollo funcional del
entorno, para su conservación o
para su cambio.
Elaboró: Leonardo Izurieta
De todo lo anterior se pueden deducir las siguientes conclusiones:
•
La operación funcional es posible gracias a la definición previa de los
puntos de llegada, a la selección de los elementos de entrada apropiados,
a la organización de los mismos en procesos y al desarrollo y ejecución de
las actividades previstas en esos procesos.
•
Los fines orientan e iluminan a una organización tal de los procesos que su
ejecución lleve a la consecución de los fines, y a la conservación o a la
superación del todo sistémico gracias a las interacciones que mantiene con
su entorno. Por lo tanto, la organización se hace y opera a la luz de los
fines por un lado, y en función de la conservación o a la superación del todo
por otro.
14
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•
EI proceso genera productos como salidas o "outputs"10.
•
La operación funcional se regula y corrige por los mecanismos de controlevaluación-retro información-reajustes.
•
Los mecanismos de control y regulación comparan los productos (salidasoutputs) con los perfiles de salida establecidos por los fines, devuelven esa
información a las fases anteriores del sistema para que operen las
correcciones necesarias y aseguren que las salidas se acerquen cada vez
más a los perfiles de salida. Estos mecanismos de retro-información
fundamentan la evaluación institucional del sistema.
Cabe preguntarse qué pasa exactamente al interior del proceso durante su
ejecución, sobre todo en la de sistemas complejos. La pregunta tiene mucho
sentido porque lo que sucede en esos procesos no es cognoscible directa y
empíricamente. A esta situación de desconocimiento se la formaliza con el
concepto de caja negra. En cambio es más fácilmente aprehensible lo que
entró (inputs) y lo que sale (outputs). Si comparamos entradas y salidas
podremos descubrir las modificaciones que sufrieron aquellas al pasar a través
del proceso. Estas diferencias entre insumos y salidas permitirán un primer
acercamiento a la “caja negra”, pero no informarán sobre el proceso mismo, y
sin esta información la evaluación queda trunca, sobre todo si se trata del
proceso central que da sentido a la organización y es su razón de ser. Sólo la
evaluación integral sobre procesos y productos facilitará el diseño de otros
procesos sistémicos validos y confiables (nivel de tecnología aplicada) para la
mejora de la calidad institucional y operativa.
1.3 Aplicación a un centro educativo
Al aplicar esta visión a un centro de educación superior se lo pensará
como el conjunto que resulta de la inter acción entre sus grandes funciones
organizacionales, orientado operativa y funcionalmente a un conjunto de fines
gracias a la interacción dinámica entre ellos. Al mismo tiempo se lo concebirá
como una totalidad en interacción dinámica con otras totalidades de su entorno
10
Los outputs o elementos de salida son los resultados del proceso del sistema en estudio,
resultados que éste devuelve a su entorno en los sistemas abiertos.
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inmediato11 y de su entorno mediato nacional o internacional12 Las relaciones
del centro educativo con sus entornos se darán siempre y cuando aquel sea un
sistema abierto y permeable a los influjos del medio externo y esté dispuesto a
aprender de su propia historia.
En el caso presente, se centrará la atención en el “Gobierno” de la
organización
llamada
“centro
educativo”
tomado
como
uno
de
sus
componentes (funciones o criterios) reales internos, y se buscará la respuesta
a la siguiente pregunta: ¿Cómo ha incidido –y cómo incide hoy- la sociedad
ecuatoriana pensada como sistema mayor englobante en el tipo de
organización y de gobierno escolar?
Los siguientes supuestos sustentan esta pregunta:
a) Se concibe a la heterogénea sociedad ecuatoriana como al conjunto mayor o
macro sistema que resulta de las inter acciones entre los siguientes
sistemas:
• El componente familiar en tensión entre la estructura mono parental y la
abierta, entre la cercanía afectiva abarcadora y la soledad de sus
miembros.
• El componente político en transición de un modelo hegemónico privado a
un modelo hegemónico estatal, de una democracia formal a una
democracia real por la participación ciudadana en la toma de decisiones
clave del convivir nacional, y por toma de cuentas a sus mandantes.
• El componente económico que lucha por implantar la primacía de la
persona sobre el lucro en el mercado.
• El cultural desdibujado por el impacto de la cultura mundializada y
complejizado por las nuevas tecnologías globalizadas de la comunicación.
• El componente educativo interpelado por todos los anteriores en
11
Tales como las familias y su demanda de puestos educacionales, la economía y la oferta de
talentos humanos docentes e investigadores, la cultura y sus aportes para los planes de
estudio, la estructura de ciencia y tecnología.
12
Tales como el sistema político y su demanda de ciudadanía, la política de estado para el
desarrollo a plazos largos y su demanda de profesionales cualificados; la globalización y la
sociedad del conocimiento; el calentamiento global y sus impactos sobre la vida etc.
16
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transición, y él mismo entrampado entre el mecanicismo newtoniano y el
indeterminismo cognitivo de la física quántica; entre una gobernabilidad
que prolonga los estertores de la administración científica del S. XX y los
desafíos de la gestión educativa para el S. XXI, sus complejidades y sus
incertidumbres.
b) Cada uno de estos sistemas del macro sistema nacional organiza en
determinada forma sus insumos y sus procesos con los enfoques que le
imponen los centros de poder, y en función de los resultados por conseguir.
c) De las características fundamentales de la sociedad ecuatoriana en
transición nace el tipo de organización de los recursos (medios para fines).
d) A su vez, el tipo de organización socialmente establecido condicionará el tipo
de gobierno que las dirigirá13. Por lo tanto, la sociedad es la matriz que
enmarca a los modos organizacionales, y estos definen el modelo de
gobierno que sea funcional tanto a las características organizacionales como
a las subyacentes líneas fuerza de la sociedad.
e) La sociedad ecuatoriana resulta de la convivencia, en su seno, de los
grandes componentes sistémicos pero con diferentes grados de anclaje en
la sociedad vertical, reglamentaria y de cambios lentos por un lado, y por
otro en la adecuación a las orientaciones organizacionales de sociedades
flexibles, participativas, inciertas y con alto grado de innovación.
1.4 Los conceptos relacionados:
En el apartado anterior se ha tratado de tres conceptos inter
relacionados, pero distintos: la “Organización” educativa, el “Gobierno” de la
misma, y el “Entorno” que los condiciona por los perfiles de salida y por los
insumos organizacionales. Conviene clarificar estos tres con conceptos y sus
relaciones.
13
Por ejemplo, una sociedad que cambia muy lentamente generará organizaciones capaces de
asimilar los lentos cambios sociales para que no afecten a la estabilidad y permanencia de las
estructuras y normas sociales. A su vez, estas organizaciones se darán sistemas de gobierno
capaces de administrar verticalmente las rutinas por medio de reglamentos que premien la
adecuación al reglamento y castiguen las innovaciones.
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La palabra “organización social” remite -en el uso diario y vulgar- a
diferentes tipos, formas y tamaños de agrupación de elementos que buscan
objetivos precisos. En este sentido se habla de los hospitales, los bancos, las
escuelas, las empresas con y sin fines de lucro.
De lo anterior, inductivamente, se puede decir que una organización “es
el arreglo de personas o elementos para facilitar la consecución de algún
propósito
acordado,
a
través
de
la
distribución
de
funciones
y
responsabilidades”.
Descriptivamente se dirá que la “organización” es un conjunto de
puestos ocupacionales con funciones inter relacionadas y recursos específicos
guidados por normas explícitas, todo eso para cumplir un propósito y conseguir
determinados objetivos.
El “gobierno” es un subcomponente de la organización que tiene
funciones específicas relacionadas con la orientación de la organización en su
entorno, y con la operación interna del proceso. Por lo tanto, la organización es
un conjunto intra sistémico que incluye al gobierno. Es decir que la morfología y
estructura de la organización inciden sobre la orientación y la forma de actuar
del gobierno.
El entorno de la organización está constituido por los sistemas del macro
sistema externos a la organización educativa, con los que ésta se relaciona ya
sea por los insumos que toma de esos sistemas externos y con los cuales
articula los procesos de servicios o productos, ya sea por los resultados
educativos (salidas) que entrega a las otras organizaciones del entorno. Cabe
preguntarse, por lo tanto, cómo se genera una organización social.
18
“¿Administración o Gestión Educativas?
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1.5 Génesis de una organización social14
Según Acevedo A.15, el nacimiento de una organización social está
condicionado por la presencia simultánea de tres factores en el macro sistema:
a) El primer factor es la existencia, en el entorno, de una necesidad colectiva
por satisfacer, la cual será la fuente de los objetivos de una posible futura
organización.
b) El segundo factor es la existencia de agentes económicos y sociales con
voluntad política y posibilidades de invertir en el nacimiento, crecimiento y
desarrollo de la organización que pueda satisfacer la necesidad y obtener
ganancias sociales o económicas.
c) El tercer factor es la existencia real de los insumos suficientes y necesarios
requeridos para organizar y llevar adelante los procesos operacionales que
satisfagan
la
necesidad:
talento
humano,
diseños
de
procesos,
infraestructura y equipamiento, financiamiento etc.
El siguiente gráfico presenta la existencia de las necesidades, de los
actores sociales y de los recursos en el entorno como prerrequisito para que
pueda surgir una nueva organización. Pero no basta que existan esas
condiciones en el entorno, sino además es necesario que se encuentran los
tres en el mismo lugar y al mismo tiempo, y que haya compatibilidad entre
ellos. Si no se opera esta concurrencia de factores en el entorno, no surgirá la
organización como medio para satisfacer esas necesidades gracias a la
entrega de productos o de servicios apropiados y adecuados en calidad, en
cantidad y en oportunidad.
14
Millán, C. y otros: “Sistemas de Administración para Organizaciones Educacionales”, en
Soporte de Rendimiento para Organizaciones Educacionales.- II Taller Internacional Innovación
Educativa Siglo XXI, Universidad de las Tunas, Las Tunas, Mayo 2001 - Cuba.
15
Acevedo Almonacid: Análisis de sistemas y el desarrollo de sistemas informáticos. Editorial
Ecogestión, 1992, citado por Millán, C.
19
“¿Administración o Gestión Educativas?
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Gráfico N° 1. CONDICIONES PARA EL NACIMIENTO
DE UNA ORGANIZACIÓN
FUENTE: Acevedo A
Las necesidades son requerimientos que, para ser satisfechos, exigen
una organización, y se convertirán en objetivos y metas. Los actores del
entorno social identifican la necesidad y posibilitan la formación de la
organización. Los recursos serán los insumos necesarios para diseñar los
procesos de la organización. Para que nazca una organización es
indispensable que se sincronicen estos tres factores en el entorno.
La organización entregará resultados como servicios o como productos
al entorno para satisfacer el requerimiento. Los actores sociales variarán su
incidencia sobre los insumos, los procesos y la organización en función del
grado de satisfacción de las necesidades que se logre gracias a la Dinámica
Organizacional.
Las necesidades del entorno se van modificando gracias a las entregas
que hace la organización. Ésta sobrevivirá en el tiempo si logra adaptarse,
cambiar y responder a los nuevos requerimientos del entorno. Por lo tanto, los
20
“¿Administración o Gestión Educativas?
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actores
organizacionales
deberán
tener
en
cuenta
los
cambiados
requerimientos que el entorno demanda, cuando reajusten sus planes
estratégicos. Sólo si lo hacen con dinamismo, rapidez y flexibilidad, su
organización crecerá, se desarrollará y se proyectará en el tiempo.
De lo anterior se deducen ciertas características fundamentales de la
organización tales como apertura al entorno, flexibilidad estructural para
readecuarse a los nuevos requerimientos. Se deducen, también, ciertas
características fundamentales de las personas responsables del gobierno
organizacional, tales como apertura mental, visión compartida, sensibilidad a
las demandas externas e internas, entre otras.
Una nueva visión de la organización y de sus relaciones con el entorno
llevará, en el límite, a optar por un modelo de gobierno alternativo al clásico de
la administración científica, lo cual lleva a profundizar en las características del
modelo clásico y del alternativo.
21
“¿Administración o Gestión Educativas?
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2.
EL MODELO DE LA ADMINISTRACIÓN CIENTÍFICA
2.1. Antecedentes históricos16
Según Francisco Javier Laris Casillas, en la historia de la administración
se podrían identificar dos grandes periodos: el empírico que cubriría unos 4.000
años de actividad humana, y el científico iniciado a principios del S. XX por
Frederick Taylor y Henri Fayol17
• La administración empírica
Los gobernantes egipcios empleaban la previsión a largo plazo para la
guerra y la paz, y para la alimentación de su pueblo, dentro de un modelo
rígidamente piramidal de gobierno.
Moisés, dentro del pueblo hebreo, organizó y condujo el éxodo hacia la
tierra prometida, con la aplicación de dos principios administrativos: el de
autoridad y el de excepción. Delegó su autoridad en personas pre
seleccionadas como sus representantes y jefes de mil, de cien, de cincuenta y
de diez, y desde ese momento pasaron a impartir justicia, conforme al nivel de
competencia delegada. Moisés juzgaba sólo las causas más graves
(Chiavenato, 1997: 23)
Platón en “La República” formuló en los siguientes términos el principio
de la división del trabajo: “Las cosas resultan mejor y se hacen con más
facilidad cuando cada uno hace aquello para lo que sirve y cuando ninguna
preocupación le asedia”. (George, 1981: 14)
El Senado romano montó un sistema de gobierno participativo con una
ejecución centralizada en el Pro cónsul; y los generales romanos armaron una
estructura militar centralizada con delegación de funciones eficaz y eficiente
(Ver César y la guerra de las Galias)
16
Alejos Gallard, Alicia Alma. “Fundamentos de Administración”, Departamento de Ciencias
Económico Administrativas, Instituto Tecnológico de Celaya
17
. Laris Casillas, Francisco Javier: Administración integral, Impresos Offsali-G, México 1977: 14
22
“¿Administración o Gestión Educativas?
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Durante la edad media, la iglesia católica sistematizó algo más los
principios administrativos de jerarquía vertical férrea, de autoridad y obediencia,
de división territorialidad, unidad en la búsqueda de los objetivos, de división
entre los asuntos de fe y los asuntos técnicos (Hernández y Rodríguez, 1997:
41). Los monasterios medievales europeos siguieron algunos de los principios
anteriores dentro de un modelo de gobierno rígidamente piramidal centrado en
el “Prior”, con un nivel de consultores ancianos y con delegación de funciones y
división de tareas para gobernar a varios cientos de monjes y dirigir las
relaciones externas de servicios y de poder.
Los mayas construyeron ciudades admirables como Uxmal, Chichen
Itzá, Tulum, Petén, Palenque. Los aztecas fundaron la ciudad de Tenochtitlán
en una isla del lago Texcoco y organizaron el trabajo con una valoración
religiosa y ética profunda, y la construcción de templos y obras públicas. La
organización social tenia fundamentos militares con una estricta disciplina
necesaria para conservar la unidad de los varios pueblos que confluyeron a
Tenochtitlán. Los incas implantaron una organización piramidal y un gobierno
centralizado necesario para mantener la unidad de las conquistas.
Durante el coloniaje español en la América española hay que citar a las
Reducciones del Paraguay con una organización social y económica
comunitaria y una igual organización del trabajo.
• La revolución industrial, un período de transición:
Entre los años 1700 y 1785 aparecen los telares mecánicos y otros
inventos posteriores como la máquina de vapor, la fundición del acero, la
locomotora que cambian las relaciones sociales y de producción e impactan
notablemente sobre las organizaciones productivas y por lo tanto sobre la
concepción del gobierno. Es la revolución industrial en Inglaterra.
En ella, la maquinaria movida por energía aumentó considerablemente la
producción, pero al mismo tiempo convierte al trabajo artesanal en fabril, y el
23
“¿Administración o Gestión Educativas?
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trabajador pierde el control y el orgullo de su trabajo al ser sometido a una
estricta organización de tipo militar.
• Taylor y sus principios
Frederick Winslow Taylor (1856-1915) a sus veintidós años entró como
jornalero en la Midvale Steel Works, y en seis años llegó a ingeniero jefe, luego
de seguir el curso de Ingeniería durante las noches y los fines de semana en el
Instituto Stevens. A los veintitrés años y mientras era sobrestante, comenzó a
descomponer cada tarea en sus elementos constitutivos y a registrar el tiempo
empleado en la ejecución de cada elemento. Con esto pretendía encontrar una
base objetiva para el diseño y la ejecución homogénea de las tareas por sí
mismas, independientemente de las características personales del ejecutor.
Una vez así descompuesto y cronometrado el trabajo, se procedía a rediseñar
la secuencia con métodos, equipos y tiempos estándar. A la luz de este diseño
se procedería a seleccionar a las personas físicamente apropiadas para el
trabajo, y a capacitarlas para el manejo de los pasos y los tiempos, en función
de una mayor productividad18.
En su obra “Principios de la Administración Científica” (1911) se encuentran
los siguientes principios fundamentales:
• Crear una ciencia para cada elemento del trabajo del obrero, ciencia que
sustituye al sistema empírico.
• Escoger científicamente y adiestrar al trabajador.
• Asegurarse cordialmente de que los trabajadores entrenados ejecuten su
trabajo de conformidad con los principios científicos creados.
• Procurar una distribución equilibrada entre la responsabilidad de los
trabajadores y la dirección, dejando el trabajo operativo a los obreros y la
planeación del trabajo a la dirección.
18
¿Cuánto de este procedimiento sustentó la formulación de competencias para las carreras
universitarias europeas en el encuentro de Boloña?
24
“¿Administración o Gestión Educativas?
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• Fayol y la teoría de la organización
Henry Fayol (1841-1925), francés, enfoca la problemática desde su
puesto de administrador general de las minas de carbón de Comambault, con
una visión descendente, mientras que Taylor lo hizo desde el puesto de
producción con un enfoque ascendente. Eso explica que, para Fayol, todas las
tareas
debían
estar
debidamente
planificadas,
organizadas,
dirigidas,
coordinadas y controladas desde los altos cargos administrativos.
De su obra principal: “Principios de Administración General e Industrial”
(1916), es posible entresacar los siguientes enunciados básicos:
• Los principios y procedimientos de la Administración son aplicables a todas
las organizaciones humanas y a todo grupo. (Principios de universalidad)
• El Proceso Administrativo sigue la siguiente secuencia: Planeación,
Organización, Dirección, Coordinación y Control.
• Los Principios Generales de la Administración son los siguientes:
La alta dirección debe asegurar los siguientes aspectos irrenunciables:
a) Unidad de mando.
b) Unidad de dirección.
c) Autoridad y responsabilidad.
d) Centralización contra descentralización.
e) Jerarquía (cadena escalar)
f) Subordinación del interés individual al general.
La organización se regirá por los siguientes principios:
g) División del trabajo.
h) Disciplina.
i) Orden.
j) Justa remuneración.
k) Equidad.
l) Estabilidad del personal.
m) Iniciativa.
n) Espíritu de grupo.
El anterior fresco histórico de grandes pinceladas permitirá comprender
mejor a la Administración científica vigente aún en no pocas organizaciones
ecuatorianas de educación superior.
25
“¿Administración o Gestión Educativas?
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2.2. La Administración científica
Para
comprenderla
se
explicitarán
sus
Funciones
generales
y
específicas, sus Orientaciones y los Modelos en los que se inspira.
Entre las funciones específicas, se tomó y repitió las de Fayol: Planificar,
Organizar los recursos, Dirigir, Coordinar la ejecución, Controlar y Evaluar los
resultados, todo desde el poder central y desde los altos cargos
administrativos.
Al aplicar a la administración científica el principio de universalidad de
Fayol, se le asignó la tarea de Organizar el trabajo con prescindencia total del
lugar, el momento, la tecnología o las competencias profesionales en juego,
justamente porque se le atribuía validez universal como el único y mejor
sistema de gobierno. Esto porque se la había colocado por sobre el tiempo y el
territorio.
Gráfico N° 2: FUNCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN GENERA L
Autor: Leonardo Izurieta
Se le asignó la función de administrar la regularidad, la estabilidad y la
permanencia de la organización y sus rutinas, y de hacer regular, previsible,
óptimo y eficiente el funcionamiento organizacional.
26
“¿Administración o Gestión Educativas?
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La centralidad del poder es el único factor que da cierta unidad a estas
funciones fragmentadas. En efecto, las flechas sólo indican secuencia, mas no
interconexión entre funciones (Ver Graf. No. 2)
Gráfico N° 3: ORIENTACIÓN CONCENTRADORA
Autor: Leonardo Izurieta
Por .lo tanto, se trata de un sistema fuertemente jerarquizado, con clara
orientación hacia la concentración del poder en el administrador máximo
ubicado en la cúspide de la organización “pirámide” y que delega atribuciones a
personal de confianza, reproduciendo así la estructura de mando aplicada por
Moisés en el éxodo hebreo desde Egipto hasta la tierra prometida, por los
generales del antiguo imperio romano y por todos los ejércitos del mundo, y
que se ha plasmado en los organigramas piramidales descendentes de
múltiples organizaciones contemporáneas. Consecuentemente se consagra la
subordinación funcional y una división del trabajo según la cual los directivos
deciden, los operadores ejecutan con lo cual se privilegia a lo administrativo
sobre lo académico que queda subordinado a aquel; se da preeminencia a la
comunicación vertical descendente sobre la horizontal y la ascendente (Ver
Graf. No. 3
Esta orientación concentra las decisiones de todo tipo en las instancias
centrales de conducción, y relega a los docentes (la academia) a la función de
ejecutores de las decisiones que emanan del poder central.
27
“¿Administración o Gestión Educativas?
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Además, este sistema se orienta a la fragmentación de las líneas de
operación y a la incomunicación entre ellas, para desanimar críticas a la
jerarquización concentradora (Ver Gráf. No. 4)
Gráfico N°4. ADMINISTRACIÓN ESCOLAR: FRAGMENTACIÓN
RECTOR
PODER CENTRAL
PODER
CENTRAL
VICERRECTOR
(DELEGADO)
DOCENTES
(OPERADORES)
JEFE
FINANCIERO
EMPLEADOS
Fuente: Alicia Almeida Jarrín – UASB)
Estructuralmente el lema inspirador es el de “Divide y reinarás”. Por eso,
se elaboran programas operativos para cada unidad, división o dirección por
separado, y por separado se les asignan recursos. Como se aprecia en la
gráfica, cada componente institucional funciona independientemente de los
otros y con un conocimiento mínimo y poco significativo de lo que los otros
hacen. Sólo el poder central tiene la información global de lo que sucede en
toda la organización. Más aún, entre ellos se levanta institucionalmente un
muro virtual (Ver Gráf. No. 4).
Estructuralmente se desestimula la articulación horizontal entre los
fragmentos y las relaciones de cooperación, asistencia, consulta y formación
recíproca; se imposibilita la construcción de una visión organizacional
concertada, y en cambio los compartimentos estanco desarrollan intereses
corporativos ajenos a los fines globales de la organización, y con frecuencia
contrapuestos con los de los otros fragmentos. Sólo la alta dirección tendrá una
visión integral e integrada de los resultados organizacionales, y el poder que da
28
“¿Administración o Gestión Educativas?
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la información; los otros puestos tendrán sólo imágenes parciales de los
productos de su unidad, división o dirección. Esto sólo refuerza el poder de la
administración central y debilita el compromiso de los otros sujetos con la visión
y la misión institucionales.
Este sistema impone un modelo organizacional burocrático que se rige
por los reglamentos y el respeto a los mismos. El reglamento es lo primero y lo
último: él prescribe las tareas individuales, las relaciones laborales y sociales y
las formas de vivirlas. El sistema premia el cumplimiento formal de la regla y
castiga la creatividad y la innovación. Se instaura un control formal con
mecanismos impersonales, por supervisores separados unos de otros y cuyo
objeto privilegiado es el cumplimiento de la norma.
El modelo burocrático desestimula la creatividad, asegura la ejecución
de tareas repetitivas y previsibles que dan seguridad personal, genera
respuestas lentas y tardías a los cambios generados en el entorno.
2.3. Conclusiones:
1ª. Las características descritas anteriormente son propias de la esencia misma
de la administración científica, de su orientación y de su filosofía.
2ª. Una modificación a algún componente estructural generaría una
reorganización de las relaciones establecidas en el modelo y, al límite, otro
modelo.
2ª. La administración científica fue una herramienta construida para asimilar los
cambios organizacionales lentos, pero no para enfrentarse eficazmente a la
incertidumbre y al cambio institucionalizado.
29
“¿Administración o Gestión Educativas?
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3.
LÍNEAS FUERZA DE LA NUEVA SOCIEDAD
3.1. Aproximación desde las nuevas
revoluciones:
El modelo de la administración científica de las organizaciones surge como
heredero de las grandes descubrimientos y conquistas geográficos que
jalonaron los Siglos XVI a XIX acompañados por el desarrollo agrícola, y como
consecuencia de la Revolución Industrial que, al aniquilar los patrones de
relaciones sociales y productivas del agrarismo, generó “incertidumbre,
discontinuidad, inestabilidad, desorientación, inseguridad, perplejidad y, por lo
tanto, vulnerabilidad” en expresiones de José de Souza Silva19.
Se entró en el Siglo XX con una fuerza capaz de hacer crecer la
economía de los países industrializados a tasas geométricas, bajo el lema de
ocupar a como diera lugar los espacios vacíos cada vez más escasos, y con la
orden de producir y producir a cualquier precio gracias a la organización
científica del trabajo eficaz y eficiente, para satisfacer necesidades materiales
crecientes. Este dinamismo generó efectos secundarios dramáticos de
exclusión y marginamiento de las sociedades periféricas incapaces de
transformar sus materias primas, y con sistemas educativos cada vez más
rezagados en la creación de nuevos conocimientos.
Se entró al S. XXI bajo el signo de un nuevo cambio de época marcado
por varios rasgos fundamentales contrapuestos a los de la industrialización,
algunos de los cuales quedaron de manifiesto al caracterizar a la
administración científica. A riesgo de ser reiterativo, conviene sintetizarlos para
comprender mejor la época que comenzó a gestarse en la segunda mitad del
S. XX.
19
José de Souza Silva: ¿Una época de cambios o un cambio de época? Elementos de
referencia para interpretar las contradicciones del momento actual.- Boletín ICCI "RIMAY"
Publicación mensual del Instituto Científico de Culturas Indígenas. Año 3, No. 25, abril del 2001
30
“¿Administración o Gestión Educativas?
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Según José de Souza Silva (2001), la industrialización –a la zaga de
Newton- impuso la imagen de la máquina para comprender el mundo (sistema
de ideas) e intervenir sobre él. Esto último lo hizo gracias a la aplicación de
“tecnologías materiales mecánicas, químicas y eléctricas” derivadas de las
respectivas ciencias en el marco de la teoría del conocimiento de Newton
(Sistema tecno científico). Su sistema político se articula “en torno a los
Estados-Naciones, que deberían tener un alto grado de soberanía y autonomía,
para la creación, gestión y perfeccionamiento de las reglas nacionales del
juego de acumulación de capital, derivado de la racionalidad forjada por la
Revolución Industrial, y del juego de la democracia, que se expandía bajo la
racionalidad forjada por la Revolución Francesa”20. El juego de estos tres
sistemas, una vez establecidos, reproduce el ritmo agrario de cambios lentos,
fácilmente asimilables por la administración científica altamente burocratizada,
Paralelamente a los cuestionamientos al modelo mecanicista de Newton,
se fueron profundizando las críticas a la concepción de la sociedad como una
máquina, al sistema de técnicas como paradigma de desarrollo y al estado
nación soberanamente autónomo. Todo esto a la luz de tres revoluciones de
nuevo cuño, según de Souza Silva: la sociocultural, la económica y la
tecnológica.
La revolución sociocultural ha descartado el concepto de la naturaleza
como máquina con obsolescencia inevitable por el uso y sin mayores
consecuencias para la humanidad, y lo ha reemplazado por el concepto de una
naturaleza como ser vivo vulnerable, con derecho a un desarrollo sostenible en
el respeto a todas las formas de vida, y cuya degradación por mal uso tendrá
consecuencias catastróficas para la humanidad. Ha descartado también el
paradigma del ser humano como afinada máquina biológica susceptible de
cualquier experimentación en beneficio de la ciencia, y lo ha reemplazado por
el concepto de un ser libre, sujeto social individual y colectivo de derechos aun
cuando sean minorías, más aún si se trata de minorías vulnerables.
20
José de Souza Silva (2001),
31
“¿Administración o Gestión Educativas?
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La revolución económica habría comenzado con el “agotamiento del
régimen de acumulación de capital (…) desarrollado en torno a una economía
productiva basada en factores tangibles -tierra, capital y trabajo-“, y regido por
instituciones del Estado – Nación, y con el surgimiento de una “acumulación
para
desanimar
los
posibles
cuestionamientos
a
la
jerarquización
concentradora de capital, de cobertura transnacional globalizada y dinamizada
por las redes de la información. Bajo este paraguas se cubren las megafusiones, las desreglamentaciones, la flexibilidad laboral, la privatización de lo
público y el debilitamiento de los estados-nación. En los primeros años de este
Siglo XXI también este modelo de acumulación corporativa y transnacional
entró en una crisis que ha afectado más profundamente a las economías del
hemisferio norte.
En la segunda mitad del S. XX se acelera la revolución informática bajo
parámetros contradictorios entre sí: el de la competitividad comercial propia de
la industria de masas, el de la globalización económica propia de la
acumulación corporativa de capital, el del conocimiento y la creatividad como
primer factor de producción, el de las organizaciones planas en lugar de la
organización vertical burocrática de la administración científica.
En los pocos años que van desde los 70 hasta el presente, la revolución
informática y sus nuevas tecnologías de la comunicación han introducido
cambios en las formas de vivir el tiempo y el espacio primero, seguidas de
cambios en la concepción misma de esas dos dimensiones de la existencia
humana, con incidencias insospechadas en todas las esferas de las relaciones
personales y colectivas; en las formas de producción, de comercialización y de
distribución de bienes, y aun en los procedimientos de creación de nuevos
conocimientos. Corrigiendo a Souza Silva se puede afirmar que por segunda
vez en la historia, “la información es simultáneamente insumo y producto”. En
efecto, ya antes en la educación formal el estudiante fue –y es- “insumo”,
aunque especial por libre, puesto que sin él no existe educación formal posible;
y es “producto”, muy especial también, porque él se produce a sí mismo con el
concurso de los maestros y los administradores encargados de organizar los
espacios de aprendizaje.
32
“¿Administración o Gestión Educativas?
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Así, la revolución informática modifica a la revolución socio cultural al
potencializar la autonomía de la persona gracias a las posibilidades de acceso
al conocimiento universal; al cambiar la vivencia y el concepto de lo íntimo y lo
público con la difusión de las redes virtuales; al difundir a escala planetaria
ciertas normas de vida, de consumo y de conocimiento; al introducir el cambio
rápido como fuente de bienestar personal y como medida de vitalidad de las
organizaciones.
Paradójicamente, la informática impulsa los cambios vivenciales y
conceptuales indicados y los organizacionales en el mundo de la economía y la
política, bajo una versión muy sofisticada del mundo como máquina (Souza
Silva, 2001), sólo que manejada esta vez por centros anónimos de poder
tecnológico concentrado a plazo medio en computadoras independientes que
están más allá del bien y del mal y que convierten a los ciudadanos en
consumidores de sus productos y de su información. Por eso es comprensible
que exista, como subproducto, “el terrorismo cibernético”
3.2. Aproximación desde tres visiones en
conflicto:
Tres formas contrarias, cuando no contradictorias de ver el mundo
dividen a las sociedades del S. XXI:
La visión mecanicista fragmentaria que explica todo desde el paradigma de la
máquina sin sentimientos y sin ética, afinada por la informática y sus robots
animados con “una vida sin emoción, sin pasión, sin sentimientos, sin valores,
sin aspiraciones, sin compromisos” (o. c.).
La visión económica de la acumulación corporativa de capital que
percibe al mundo como un gran mercado sin sociedades (y sin ciudadanos
reales), en el que “las transacciones comerciales prevalecen sobre las
relaciones sociales”; un mundo hecho de “proveedores, productores,
intermediarios,
procesadores,
banqueros, competidores. La
vendedores,
informática le
industriales,
intermediarios,
fortalece con las redes
33
“¿Administración o Gestión Educativas?
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electrónicas, y “la teoría del caos ayuda a entender mejor la complejidad del
mercado” (o. c.).
La visión sistémica comprende al planeta tierra y a sus habitantes como
un todo conectado sistémicamente con el cosmos y atravesado por conflictos y
contradicciones de intereses. En contraposición al desarrollo de la producción y
el mercado mundial, en este enfoque el “El desarrollo sostenible incluye el
desarrollo humano y social, subordinando los objetivos-medios (crecimiento
económico y desarrollo tecnológico) a los objetivos-fines: mejores condiciones,
nivel y calidad de vida”. Se concibe al desarrollo “como el encuentro entre
sociedad, cultura y naturaleza. Esta visión se articula con los conceptos de
“naturaleza – sociedad – cultura; sostenibilidad; complejidad en la diversidad y
la multi causalidad; bucles y no-linealidad; equidad, participación y solidaridad
contra competitividad; sistemas blandos y talentos humanos (o. c.) contra
factores de producción.
A cada una de las visiones dichas corresponde una concepción de
organización.
Para el enfoque mecanicista, “la organización es una máquina” sin
sentimientos y sin ética que transforma insumos en productos gracias a la
administración piramidal, reglamentarista y burocrática de los recursos. La
persona es sólo un recurso y un factor de producción, desechable como
cualquier pieza de una máquina biológica y, al límite, intercambiable con robots
mecánicos, hechos para ejecutar con máxima precisión “tareas repetitivas,
replicar "recetas" e imitar comportamientos”.
La visión económica de gran mercado concibe a la organización como
“un proveedor de productos y servicios dinamizada por el lucro y por la
acumulación de capital corporativo. La persona es también un factor de
producción sujeto a las leyes de oferta y demanda del mercado y, como tal, una
mercancía más. La diferencia básica con el enfoque anterior proviene de dos
vertientes: la producción de masa fue reemplazada por la producción
individualizada para satisfacer necesidades y expectativas subjetivas del
34
“¿Administración o Gestión Educativas?
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consumidor individual; la consiguiente introducción de las evaluaciones de
calidad total; la sustitución progresiva de la “fuerza del trabajo” por la
mercancía “inteligencia y creatividad”; consecuentemente, algunos ensayos de
organización plana en lugar de la vertical de la administración científica.
Para la visión sistémica la organización es, ya no una suma de
fragmentos, sino un subsistema abierto y dinámico interconectado con
sistemas mayores de los que recibe energía e información y a los que entrega
productos que satisfagan sus necesidades. La persona es vista ya no como
fuerza o inteligencia intercambiable de producción, sino como ciudadano
dinamizador de
cambio y desarrollo y por eso dotado de imaginación y
capacidad de pensar y de crear más allá de su conocimiento y experiencias
previas, todo lo cual se sintetiza en el concepto de "talento humano” (o. c).
En esta visión no desaparecen los principios de productividad y de eficaciaeficiencia, pero reciben un nuevo significado y una ubicación subordinada al
principio de sostenibilidad de todas las formas de vida, y al de equidad.
3.3. Conclusiones:
a) Las tres revoluciones y las tres visiones se reparten los espacios sociales,
tienen una coexistencia conflictiva entre sí debido a la incompatibilidad de sus
principios fundamentales y aun pueden compartir algunos elementos
secundarios de las otras visiones.
b) Aunque con inconsistencias menores, la visión holística y sistémica se va
convirtiendo cada vez más en la dominante con organizaciones abiertas,
flexibles, no burocráticas, que institucionalizan el cambio, capaces –ellas
mismas- de aprende de su historia.
c) En el caso que nos ocupa, los centros de educación superior llamados por
misión a formar el talento humano para organizaciones sistémicas tienen,
necesariamente, que encontrar un modelo de gobierno nuevo, ya que el de la
administración clásica es una herramienta incompatible con la organización
holística sistémica.
d) Tienen, pues, que pasar de la administración educativa a la gestión educativa.
¿Cuáles son sus características? El capítulo siguiente se destina a describirlas.
35
“¿Administración o Gestión Educativas?
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4.
EL MODELO DE LA GESTIÓN EDUCATIVA?
4.1. Nexos con lo anterior
Al iniciar este ensayo se indicó que, hace unos diez años, las facultades
de educación comenzaron a reemplazar los programas de Administración
educativa por los de Gestión educativa. Frente a ese hecho se planteó el
siguiente interrogante: ¿Se trataba sólo de un cambio cosmético, o el cambio
se debió, más bien, a factores estructurales de la sociedad mundial y a la
conciencia de la importancia determinante del liderazgo educativa en los
aprendizajes, superior aun a la del docente?
Para responder a esta pregunta se partió de una hipótesis según la cual
si, al comparar las características de la administración con las de la gestión, se
encontraba que los rasgos de los dos modelos coincidían en lo fundamental,
habría que concluir que se trata únicamente de un cambio de nombre; caso
contrario se estaría ante un modelo emergente que pugna por desterrar el de la
administración escolar.
Ahora hay que formular una segunda hipótesis: Si los dos modelos
satisfacen igualmente las exigencias de la nueva época social descritas en el
capítulo 3, estaríamos ante dos modelos alternativos de libre elección. Caso
contrario los directivos de la educación formal deberían optar por aquel que
mejor responda a los requerimientos de la nueva época.
4.2. Características del modelo de gestión
escolar
Para facilitar la diferenciación entre los rasgos de los dos modelos se
procederá a contrastar los del uno y los del otro, aun a riesgo de repetir los ya
establecidos en el capítulo 2. Con el mismo propósito de claridad, se agruparán
los rasgos en dos ámbitos: lineamientos y funciones.
36
“¿Administración o Gestión Educativas?
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• Los respectivos lineamientos básicos
La organización para la que fue construida la administración científica
era vista como un agregado de fragmentos estructuralmente separados,
aislados, inconexos y que debían ser mantenidos como compartimentos
estanco para seguridad del poder central. Esta imagen dirigió la constitución de
los centros de educación superior como una yuxtaposición de facultades,
separadas unas de otras, como separadas estaban las ciencias parcelarias del
S. XIX anteriores a la Teoría de sistemas y dominadas por el pensamiento
analítico de Descartes.
El mismo esquema rigió la conformación de los departamentos y
unidades administrativos. Cada uno de los compartimentos estanco arriba
anotados tiende a desarrollar intereses corporativos ajenos a los fines de la
organización y sólo se unen por sus cabezas: los decanos o los directores,
cada uno de los cuales representa a su parcela. Esta concepción privilegia lo
administrativo por sobre lo pedagógico, de tal manera que los docentes son
vistos como los operadores de base y no como la academia que gestiona el
conocimiento.
Esta
organización
como
agregado
de
fragmentos
estructuralmente separados excluye los canales horizontales de información y
mantiene únicamente los circuitos verticales descendentes, lo cual explica la
resistencia estructural a las redes horizontales.
En cambio, la gestión educativa se ha ido construyendo para una
organización vista como un conjunto sistémico de componentes cada uno con
identidad propia, pero estructuralmente interconectadas, cuyas personas se
integran en equipos creativos e innovadores desde una visión institucional
compartida gracias a la cual todos comparten los intereses corporativos y los
fines de la organización, sin que esto anule las necesidades y demandas
personales y heterogéneas por gestionar.
Esta concepción privilegia lo pedagógico, lo académico y la gestión del
conocimiento sobre lo administrativo, y facilita la conformación del cuerpo
docente como academia real, crisol del pensamiento. Esta organización
sistémica exige la creación de redes de comunicación de ida y vuelta como una
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función central que conecta las funciones administrativas clásicas que se
mantienen aunque con un ethos totalmente distinto.
En el modelo administrativo se gobierna con el reglamento y para el
reglamento. Consecuentemente, la evaluación medirá los comportamientos por
comparación con el reglamento convertido en estándar, y no como un proceso
interno a la persona lo cual la convierte en un proceso puramente formal. En
consecuencia, se premia el cumplimiento formal de la regla y se castiga la
creatividad y la innovación, se incentiva la ejecución de tareas repetitivas y
previsibles que dan seguridad personal por cuanto son reflejos del reglamento.
• Las respectivas funciones general y específicas
Los dos modelos exhiben una función general y varias específicas. La
general de la administración científica tiene los siguientes rasgos:
Organiza el trabajo sin tomar en cuenta ni el lugar, ni la cultura tecnológica,
ni las competencias profesionales que están en juego en cada espacio y en
cada tiempo. Esto porque heredó de Fayol la idea de que es el único y el
mejor sistema valedero en todas partes y en todos los tiempos, tanto que, una
vez implantado, sólo necesita ajustes menores.
Hace regular, previsible, óptimo y eficiente el funcionamiento de una
máquina que se repite a sí misma gracias a la fidelidad a los manuales de
operación concebidos como reglamentos, y a las rutinas científicamente
montadas, medidas y controladas.
Administra la regularidad, la estabilidad y la permanencia de la organización
en su repetición permanente: ¿por qué cambiar el modelo si demostró la
precisión de su funcionamiento?
En cambio, la gestión tiene los siguientes rasgos fundamentales:
Organiza el trabajo en función del lugar, de la tecnología, de las
competencias profesionales que entran en juego en cada sitio, en cada lugar,
en cada cultura.
Toma en cuenta, valora e integra los cambios, la imprevisibilidad, la
incertidumbre.
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Está hecha para administrar el cambio y la incertidumbre sociales y el
dinamismo de la función general.
Cuadro N° 3 LAS FUNCIONES ESPECÍFICAS
DEL MODELO DE
ADMINISTRACIÓN ESCOLAR
Planificar y Programar todos los
fragmentos desde el centro del
poder y en torno a la
administración.
Organizar los recursos de todos los
fragmentos desde el centro.
Dirigir desde el poder central.
Coordinar la ejecución de todos los
fragmentos como fragmentos.
Controlar y evaluar las rutinas
desde los reglamentos y la
regularidad.
(Ausencia de la función de
comunicación)
DEL MODELO DE GERENCIA
ESCOLAR
Planificar y Programar
participativamente la integralidad de
los procesos en torno a los
aprendizajes dadores de sentido.
Organizar participativamente los
procesos con los recursos
seleccionados en torno a los
aprendizajes dadores de sentido y
a los canales de información
circular.
Dirigir con el concurso de los
componentes integrados en el todo.
Coordinar la ejecución
interrelacionada de los procesos.
Evaluar la creatividad e innovación
de los programas específicos, con
mecanismos participativos y
personalizados.
Comunicar circularmente la
información de todas y cada una de
las funciones y procesos:
“hiperintercambio” transversal entre
varios actores y numerosas redes.
Fuente: Pozner, Pilar: De la administración escolar a la gestión educativa estratégica. Módulo 2 de
Gestión educativa estratégica, IIPE Buenos Aires – UNESCO www.iipe-buenosaires.org.ar, 2000
Elaboró: Leonardo Izurieta
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Gr. No. 5: Administración: Funciones específicas
Planificar y
Programar
Control
Evaluar
Coordinar la
ejecución
Organizar
recursos
DIRIGIR
(Poder central)
Elaboró: Leonardo Izurieta
Se recuerda que las cinco funciones de la administración general fueron
establecidas ya por Fayol como compartimentos estanco fragmentados y sin
canales de comunicación entre ellas, ni entre sus elementos al interior de ellas,
tanto que sólo el poder central tiene la visión de cada una y de todas las
funciones (Ver Gráfico No. 5)
La gestión educativa toma esas cinco funciones administrativas, pero le
añade una: la de comunicación, a la que convierte en eje articulador de las
otras cinco.
Esta función, inexistente en Fayol, toma el producto de las función
anterior, por ejemplo la No. 1 y la traslada a la siguiente (la 2) convertida en
insumo, y así circularmente lleva los resultados de la evaluación (No. 5) a un
segundo nivel de planificación. Conecta cada una de las funciones intrasistémicas con la que le sigue y con la que le antecede (Ver Gráfico No. 5)
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Gráfico N° 6
GESTION: FUNCIONES
Elaboró: Leonardo Izurieta
Esta función es, también, la responsable de conectar el sistema educativo
a los otros sistemas del entorno por los elementos de entrada que toma de
ellos a la luz de los perfiles de salida, y por los graduados y los nuevos
conocimientos que, acordes con los perfiles de salida, vuelven a la sociedad
para mejorarla, y también por los estudiantes que, por razones multi causales,
fracasan en el proceso y son devueltos a la sociedad como “deshechos".
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5.
CONCLUSIONES GENERALES: DESPEJANDO LAS
HIPÓTESIS
1ª. ¿Los dos modelos coinciden en lo fundamental, y por lo tanto se trata
únicamente de un cambio de nombre?
Gracias a la comparación de los respectivos conjuntos de características
es forzoso concluir que se trata de dos modelos radicalmente distintos. La
diferencia no es sólo de estilo personal del directivo, sino que proviene además
y sobre todo de su enfoque conceptual: fragmentado el uno, holístico y
totalizador el otro. Por lo tanto el de gestión escolar y educativa no es sólo una
alternativa válida, sino que es un modelo emergente que pugna por descartar al
de la administración clásica y reemplazarlo totalmente.
2ª. ¿Los dos modelos satisfacen igualmente las exigencias de la nueva
época que afecta multidimensionalmente a las sociedades actuales?
La comparación del conjunto de características de la administración
científica con los rasgos dominantes de la nueva época muestra que el modelo
científico o general cumplió ya su ciclo de vida por cuanto contiene principios y
enfoques conceptuales, actitudes y valores personales tan ajenos e los de la
nueva época que es imposible reciclarlo. Uno de los puntos más críticos es la
incapacidad que tiene para procesar el cambio y para lidiar con la creatividad,
con la innovación, con las redes abiertas de comunicación horizontal, con la
libertad de elección y de pensamiento.
3ª. Por lo tanto, es obligatorio adoptar el modelo de gestión escolar o
educativa con todos sus enfoques conceptuales y sus paradigmas actitudinales
si se quiere preparar talento humano para la nueva época que penetra cada
vez más rápidamente a todos los espacios de la vida personal y colectiva.
Quito, Julio del 2010
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