Las competencias municipales en la Ley 27/2013

Las competencias municipales en la Ley 27/2013, de
27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad
de la Administración Local, con especial referencia a
las competencias propias. (RI §1128499)
16/06/2014 - Estudios y Comentarios
La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración
Local (LRSAL) supone la mayor reforma que ha sufrido la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de
las Bases del Régimen Local (LBRL) en sus 29 años de vida, hasta el punto que quizás no debiera
haberse enfocado como una Ley de reforma sino como la elaboración de una nueva Ley de Bases
de Régimen Local, tal y como proponía ya la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la
modernización del gobierno local, que según su Exposición de Motivos “el objetivo último debe
ser la elaboración de una nueva Ley de Bases de la Administración Local, que constituya un
instrumento adecuado para que nuestros gobiernos locales afronten los complejos retos que les
presentan los albores del siglo XXI, que necesitará un tiempo razonable pero no dilatado de
reflexión y discusión”.
Los principios inspiradores de toda la reforma emanan del nuevo artículo 135 de la Constitución Española
(CE) y su posterior desarrollo legislativo a través de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), de ahí que la propia exposición de motivos de la
LRSAL cite expresamente el artículo 114.1.14 de la CE, sobre hacienda general y deuda del Estado, junto con
el 114.1.18, sobre bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, añadiendo que con ella se
persiguen varios objetivos básicos: clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las
de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el principio <<una Administración una
competencia>>, racionalizar la estructura organizativa de la Administración Local de acuerdo con los
principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control financiero y
presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones
administrativas desproporcionadas.
Siendo, por tanto, uno de sus ejes fundamentales el competencial. Así según el actual artículo 7 de la LBRL
las competencias de las entidades locales serán: propias, delegadas o distintas de las propias y atribuidas por
delegación, desapareciendo las complementarias al haber sido derogado el artículo 28, o más propiamente,
haberse transformado estas en las denominadas distintas de las propias y atribuidas por delegación,
reguladas en el apartado 4 de dicho artículo 7.
Breve referencia a las competencias delegadas y a las distintas de las propias y atribuidas por
delegación.
En este apartado haré sólo algunas reflexiones sobre estos dos tipos de competencias porque no es este un
estudio general sobre el sistema competencial de la LRSAL sino, y fundamentalmente, sobre las
competencias propias, que se analizan más en profundidad en los apartados siguientes.
Las competencias delegadas
En cuanto a las competencias delegadas, reguladas fundamentalmente en el artículo 27 de la LBRL, éstas
contienen dos elementos novedosos importantes, aunque como veremos no solucionan el problema existente
actualmente. Así el apartado 6 de dicho artículo contiene una supuesta garantía de financiación y el artículo
57 bis introduce una garantía de pago de las mismas. Pues bien, sobre el primer asunto, y a pesar de todo lo
dicho durante la tramitación de la LRSAL y en numerosas intervenciones posteriores para justificar la
misma, la Ley no contiene esa máxima publicitada de que la delegación de competencias debe ir
acompañada del 100 % de la financiación, sino que habla de “financiación suficiente”, concepto éste
indeterminado (ni siquiera jurídico). ¿Y qué debe entenderse por financiación suficiente, o más
concretamente, quién o quienes deben determinar que esa financiación es suficiente?. Pongamos por caso
que una Comunidad Autónoma propone la delegación de los servicios sociales, siendo esta una de las
competencias expresamente previstas en el apartado 3.c) del citado artículo 27 de la LBRL, aportando para
ello una financiación del 30 %, por ejemplo, y que un determinado Ayuntamiento o un grupo de ellos, o
todos en su conjunto, deciden que con esa financiación autonómica podrían seguir prestando los servicios
que prestan hasta ahora, siempre que con ello no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera de sus
respectivas haciendas municipales. ¿Podría entenderse ese 30 % como financiación suficiente?, yo entiendo
que, con las premisas expuestas, si, por lo que esta novedad no supone en sí misma una garantía en la
financiación de las competencias delegadas tal y como se dijo, sino que la casuística nos puede llevar a que
las cosas queden, más o menos, como están hoy en día.
Por lo que se refiere a la garantía de pago prevista en el artículo 57 bis de la LBRL, consistente en la
autorización a la Administración General del Estado de aplicar retenciones en las transferencias que le
correspondan por aplicación de su sistema financiero en caso de incumplimiento de sus compromisos por
parte de la Comunidad Autónoma está bien, supone un avance, pero debe llamarse la atención de que el
proceso se pondrá en marcha cuando la obligación sea firme y exigible y se hayan incumplido los plazos
previstos para su abono, y quien determina que la obligación es firme y exigible es la propia Comunidad
Autónoma. Hoy en día estamos asistiendo a una interminable solicitud de documentación para la
justificación no sólo de la realización de la actividad financiada sino del pago efectivo de su coste, por lo que
será muy difícil determinar cuándo dicha obligación es firme y exigible sin una regulación clara y concreta
que así lo determine. Además el procedimiento de retención tampoco será breve, por cuanto, lógicamente,
deberá llevar aparejado el traslado de la solicitud a la Comunidad Autónoma junto con un período de
alegaciones, resolución de las presentadas, en su caso, y disposición de dichas retenciones, si proceden.
Estoy absolutamente seguro que la práctica nos demostrará que el plazo de cobro a través de esta cláusula de
garantía será el mismo (cuando no mayor) que el que normalmente deben esperar los Ayuntamientos para
cobrar por el procedimiento ordinario, por lo que aunque será de general aplicación, toda vez que se trata de
una cláusula de inclusión obligatoria en todos los instrumentos de delegación de competencias, sin embargo
le auguro una práctica casi residual o simbólica, quizás no al principio pero si una vez constatado que en
realidad no va a suponer un ahorro significativo en el plazo de cobro efectivo de las cantidades pendientes.
Pero lo que no se incluye en toda esta regulación de competencias delegadas es el anticipo a cuenta o el pago
anticipado por parte de las Comunidades Autónomas de la financiación que a ellas les corresponde, de
manera que se hace recaer sobre las haciendas municipales todo el peso del coste de las mismas, debiendo
adelantar su importe íntegro, acudiendo, si es necesario, a operaciones financieras, para después poder
cobrar, con demasiado retraso y, en la mayoría de los casos, incluso en un ejercicio presupuestario distinto al
del gasto efectivamente realizado, ya que no hacer frente al pago de las competencias o servicios delegados
les supone no poder percibir la parte de financiación que le corresponde a la Comunidad Autónoma, por lo
que en realidad estamos ante una financiación de abajo hacia arriba de competencias y servicios
autonómicos prestados por los Ayuntamientos sin que las Comunidades Autónomas sufran la obligación de
abonar en el tiempo correspondiente la parte que deben asumir, e, incluso, sin que les cuente en su carga
financiera, haciendo que con esto, en muchas ocasiones, los Ayuntamientos no sólo tengan que dejar de
prestar otros servicios o de atender otras necesidades sino que incluso tengan que dejar de pagar a sus
propios proveedores o incurrir en inestabilidad. Y ahora, con el artículo 116 bis introducido por la LRSAL,
dicha situación de desequilibrio les supondrá dejar de prestar aquellas competencias que no les sean propias
ni ejercidas por delegación, e incluso, hasta las propias que no estén entre las obligatorias del artículo 26 de
la LBRL, cuando es muy probable que si las Comunidades Autónomas anticiparan su aportación o la pagasen
en el momento que haya que satisfacer el coste de los servicios esta situación de precariedad de las haciendas
municipales no se produciría, sobre todo cuando aquéllas tienen mecanismos para hacer efectivo el reintegro
de las cantidades en caso de incumplimiento por parte de los Ayuntamientos, precisamente a través del
mismo sistema de transferencias a estos de fondos autonómicos. Pero todo ello es consecuencia de una
situación de mayor precariedad económica y financiera de las propias Comunidades Autónomas y de la falta
de una ley de financiación local, que llevan esperando los Ayuntamientos prácticamente desde su
restauración democrática, y que, desde luego, no soluciona esta Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la
Administración Local.
Las competencias distintas de las propias y atribuidas por delegación
Aquí estamos ante las mal llamadas competencias impropias en los borradores de anteproyecto de la LRSAL
que tantos reproches se granjearon por parte del Consejo de Estado, y que vienen siendo las que hasta su
entrada en vigor recogía el derogado artículo 28 de la LBRL de competencias complementarias así como las
asumidas por la hasta entonces también vigente habilitación general del artículo 25.1 según la cual el
Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, podía promover toda clase de
actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyesen a satisfacer las necesidades y aspiraciones de
la comunidad vecinal. Ahora esto se recoge en un procedimiento inspirado en las máximas “una
Administración una competencia” y en la exigencia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera,
regulado en el nuevo artículo 7,4.
Sobre la primera de las cuestiones tengo que insistir aquí en lo que he repetido en otras ocasiones y es la
inexistencia de duplicidades en el ámbito local, entendidas como solapamiento o ejecución simultánea de los
mismos servicios o actividades por varias Administraciones Públicas, referida al mismo ámbito territorial y
afectando a los mismos sujetos. Cualquiera que conozca la Administración Local sabe que salvo muy
contadas excepciones y en determinados Municipios de cierta entidad, en todos los demás lo que no preste el
Ayuntamiento no lo hace ninguna otra Administración Pública. Ni siquiera en el tan manido ejemplo de las
oficinas de turismo: pensemos, por ejemplo, en una ciudad en la que en la misma calle y a pocos metros unas
de otras hay una oficina de turismo autonómica, otra provincial y otra municipal. Si entramos a pedir
información a la autonómica nos dará la que tiene sobre toda la región pero si queremos algo más detallado
sobre la ciudad en la que estamos nos remitirá a la municipal, en la cual nos darán el famoso mapa-callejero
de localización del punto en el que nos encontramos, dónde está la zona de compras, la de ocio, restaurantes,
etc., pero si le preguntamos por posibles excursiones a los alrededores nos remitirán a la de la Diputación. Y
esto que, efectivamente, es un ejemplo de un mal servicio de información turística sin embargo es un
ejemplo magnífico de la demostración de la no existencia de duplicidades a la luz de la LRSAL, ya que cada
oficina opera sobre un ámbito distinto, y por lo tanto con esta Ley seguirán existiendo todas ellas, a las que
se les podrían sumar además las del consorcio de..., las del consejo regulador de..., etc., etc. Y el tiempo nos
lo dirá, pues la apreciación por parte de la Comunidad Autónoma correspondiente de la duplicidad en la
prestación de un servicio público a petición de un Ayuntamiento interesado, en cumplimiento de lo
establecido en el artículo 7,4 de la LBRL, no puede traer como consecuencia que finalmente ese servicio no
sea prestado por nadie, por lo que si se aprecia dicha duplicidad es porque efectivamente ya se presta por la
Comunidad Autónoma en los mismos términos, lo que me resultaría altamente sorpresivo que por parte de
un Ayuntamiento se pretenda dicha prestación duplicada, y si no se presta y la Comunidad no autoriza por
este motivo se verá en la obligación de implantarlo inmediatamente, lo cual también me extrañaría que no
aprovechase el interés de un Ayuntamiento para evitar tener que asumir ella dicho coste.
Y por lo que se refiere al cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera, es evidente que si hasta ahora el Ayuntamiento interesado se encontraba en situación de
equilibro seguir prestando el servicio no le supondrá ningún riesgo para la hacienda municipal y si ya no se
encontraba en ésa situación de equilibro está claro que no podrá seguir prestándolo, porque al fin y a la
postre en el horizonte de todas estas autorizaciones para la asunción de este tipo de competencias o la
prestación de este tipo de servicios está el artículo 116 bis de la LRSAL, que se puede resumir en una
máxima: que cada Ayuntamiento preste los servicios que pueda pagar y deje de prestar los que no pueda
asumir.
En relación con esta última reflexión quisiera detenerme en la distinta clasificación de Ayuntamientos que
tenemos en nuestro país. Así, existe una generalidad de ellos que se encuentran no solamente en equilibrio
financiero y presupuestario sino con una buena economía, la prueba está en que la Administración Local en
su conjunto fue la única que cerró el ejercicio de 2013 en superávit. Pero dentro de este tipo de
Ayuntamientos hay una buena parte de ellos, sobre todo entre los más pequeños, que, sin intención de
ofender a nadie, yo siempre les he denominado “pasivos”, es decir, hacen lo estrictamente necesario y
obligatorio, anteponiendo el resultado de caja al nivel de prestación de servicios públicos. Son
Ayuntamientos con superávit, con un buen remanente de tesorería pero, en la mayoría de los casos, con un
deficiente, o cuando menos mejorable, nivel de prestación de servicios a su población. Y esta Ley
prácticamente les consolida en su posición. Yo no pretendo animar al déficit ni al desequilibro, ni mucho
menos, pero nunca he sido partidario de que un Ayuntamiento deba estar en superávit, y mucho menos en
determinados niveles de superávit, si hay servicios que se pueden mejorar o implantar o necesidades que
cubrir, porque aunque se trata de una Administración que maneja recursos públicos, y por lo tanto ajenos,
sin embargo su razón de ser es para la satisfacción de las necesidades de la comunidad vecinal y no para un
funcionamiento como si estuviésemos ante una empresa privada que deba cerrar el ejercicio con beneficios.
Por otra parte están los Ayuntamientos que se encuentran en situación de déficit. Aquí hay dos tipos, los que
podemos llamar “derrochadores” y que todos conocemos porque son los más llamativos aunque no los más
numerosos, afortunadamente, y se caracterizan por haber llevado a cabo construcciones, instalaciones o
equipamientos que unas veces exceden de la propia dimensión del Municipio de que se trata, con lo que la
infrautilización era evidente antes de su realización, y otras porque ni siquiera la misma población sabe para
qué se hizo lo que se hizo, y que en ocasiones tampoco lo hicieron en solitario sino en colaboración con la
propia Comunidad Autónoma. A estos sí les pone freno la LRSAL tanto con el procedimiento de informes
previos y vinculantes del artículo 7,4 como con el horizonte en el que acabarán todos del 116 bis. Y por otra
parte están los que yo denomino “activos”, en contraposición con los pasivos, y que son todos aquellos
Ayuntamientos que han intentado dar un mayor nivel de vida a sus ciudadanos, dentro de un entorno de
racionalidad, y con la ayuda en ocasiones del Estado pero siempre de la Comunidad Autónoma respectiva
que ha subvencionado en parte (muchas veces en gran parte) las construcciones, instalaciones o
equipamientos necesarios para la prestación de estos servicios, pero que con el sistema existente
actualmente y que la LRSAL no remedia, cuando las cosas han venido mal dadas han abandonado a su suerte
a esos Ayuntamientos que se han visto en la obligación de cesar en la prestación de muchos de ellos, con la
consecuencia de dejar sin uso y en ocasiones arruinándose inversiones acometidas con dinero público, y
otras veces se han visto avocados a seguir prestando esos servicios, por el carácter social, asistencial, etc. que
tenían, como es el caso de centros de día, residencias de la tercera edad, equipamientos culturales,
deportivos, etc., sin contar con la financiación adecuada y recurriendo para ello, incluso, al crédito externo,
lo que les ha llevado, irremediablemente, al desequilibrio y ahora, con el 116 bis de la LBRL están avocados
al cierre definitivo de todos o gran parte de estos servicios, con la consiguiente pérdida de la calidad de vida
de sus vecinos. Y todo ello sin que pueda culparse al Ayuntamiento, o al menos no únicamente a él, sino
también a la Comunidad Autónoma ante su gran irresponsabilidad de no poner en valor los fondos
dedicados a estos servicios, porque es muy fácil conceder una subvención o una ayuda sin vincularla al
ejercicio de la competencia o servicio a que se refiera. Si la Comunidad Autónoma, cuando concede una
ayuda para la construcción de una instalación o para un equipamiento concreto quedara vinculada al
ejercicio del servicio que se deba prestar a través de ello y durante el tiempo en que dicho servicio se preste,
con el nivel de vinculación que le corresponda o se pacte de mutuo acuerdo con el Ayuntamiento respectivo,
seguramente no concedería tan alegremente esas ayudas. Es decir, al igual que antes me referí a que hay
Ayuntamientos que funcionan casi como empresas privadas, con el objetivo de obtener un beneficio o
superávit final, también en esta materia podría recurrirse por analogía al derecho privado, de forma que si
una Comunidad Autónoma entra en “sociedad” con un Ayuntamiento para la financiación en la construcción
de una instalación o de un equipamiento dicha “sociedad” no puede desentenderse de su objeto principal que
es la prestación del servicio o la realización de la actividad que tenga lugar como consecuencia de dicha
inversión, como no puede hacerlo ningún socio en ninguna empresa privada, ni sería imaginable dicho
comportamiento. Pero es evidente que esto también debe regularse en una ley de financiación local, que no
existe, que se lleva esperando mucho tiempo, y que no creo que llegue a recoger tal reivindicación por no
estar en condiciones ni en situación de poder ser asumida por las Comunidades Autónomas, cuando este tipo
de fórmulas, entre otras, son las que darían sentido a ese título de “racionalización” y “sostenibilidad” no
sólo de la Administración Local sino de la Administración en general.
Delimitación del principio de autonomía local.
La reforma en profundidad que introduce la LRSAL es la contenida en la nueva redacción del artículo 25 de
la LBRL, y por lo tanto, la nueva concepción que del mismo puede desprenderse del principio de autonomía
local
Desde el 31 de diciembre de 2013, fecha de entrada en vigor de la LRSAL los Municipios, para la gestión de
sus intereses y en el ámbito de sus competencias, pueden promover actividades y prestar los servicios
públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos
previstos en el artículo 25. Redacción esta sutilmente distinta a la hasta ahora vigente que hablaba de la
posibilidad de promover “toda clase” de actividades y prestar “cuantos servicios públicos” contribuyan a
satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, sin más condicionantes a lo previsto en el
resto del articulado, lo que supone en la práctica la desaparición de la habilitación general para la prestación
de cuantas actividades y servicios considerase oportuno el Municipio para la satisfacción de las necesidades y
aspiraciones de sus vecinos, resultando con ello un recorte importante en el catálogo competencial y, por
ende, al principio de autonomía municipal.
Según establece el apartado 2 de dicho artículo 25 el Municipio ejercerá “en todo caso” como competencias
propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes
materias(...), haciendo una relación de 15 materias (valga la redundancia) cuyas competencias que emanen
de las mismas habrán de ser determinadas por leyes que evalúen la conveniencia de la implantación de
servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad
financiera, previendo la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las
entidades locales y garantizando que no se produzca una atribución simultánea de la misma competencia a
otra Administración Pública. Todo ello según preceptúan básicamente los apartados 3, 4 y 5 de dicho
artículo 25. Y un poco más adelante, en el artículo 27,3 de la LBRL se recoge una relación, abierta por la
propia definición del precepto, de otras 15 competencias que podrán ser delegadas por la Administración del
Estado o de las Comunidades Autónomas. Y lo importante aquí es llamar la atención de que con ella lo que la
Ley deja fuera de toda duda es que esas 15 competencias, de partida, están fuera del ámbito municipal y sólo
podrán ser ejercidas por las entidades locales si existe la delegación de las mismas, tal y como se prevé en el
artículo 7,3 y se regula en el 27.
El primero de los puntos a determinar en este nuevo mapa de competencias municipales es si el catálogo de
materias recogido en el artículo 25,2 de la LBRL es de naturaleza abierta o cerrada.
Ese término, citado anteriormente, de “en todo caso” parecería indicarnos que no se trataría de una relación
cerrada y la remisión a la legislación autonómica también parecería decirnos que, a través de esta vía, podría
ampliarse dicho catálogo. Pero esto no es pacífico. La Ley genera dudas no sólo en cuanto a la propia
regulación de las competencias municipales sino también en cuanto a la distinta redacción. Así cuando se
refiere a las competencias provinciales establece en su artículo 36 que “son competencias propias de la
Diputación o entidad equivalente las que le atribuyan en este concepto las leyes del Estado y de las
Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública”. Por su parte, la Disposición
Adicional Segunda de la LRSAL, referida al régimen aplicable a la Comunidad Foral de Navarra, en su
apartado 2 dice que: “La Comunidad Foral de Navarra, podrá, en su ámbito competencial, atribuir
competencias como propias a los Municipios de su territorio así como del resto de las Entidades Locales de
Navarra, con sujeción en todo caso, a los criterios señalados en los apartados 3, 4 y 5 del artículo 25 de la Ley
Reguladora de las Bases de Régimen Local”. Es decir, aquí hay un numerus apertus claro ya que está
previsto expresamente que las Comunidades Autónomas puedan atribuir como propias competencias a las
Diputaciones provinciales distintas a las del artículo 36 a través de su legislación, cosa que no figura así en el
artículo 25, o que la Comunidad Foral de Navarra podrá atribuir competencias propias a sus Municipios y
resto de entidades locales, cuando si esta fuera la regla general no tendría sentido esa excepción. Con lo que
parece evidente que lo que la Ley quiere decir lo dice y lo que no quiere no lo dice, por lo que muchos autores
consideran que en lo que se refiere a las competencias municipales no fija sólo un mínimo sino que en
realidad el mínimo acaba siendo un máximo en la medida que sujeta a restricción o prohíbe la posibilidad de
una legislación autonómica deferente con la autonomía local, singularmente con la municipal, argumento
este esgrimido por los promotores de algunos de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra
esta Ley. Así parece desprenderse de la intencionalidad del legislador puesto que aunque el proyecto que
entró en el Congreso de los Diputados, en lo referente a este artículo 25, es el que finalmente fue aprobado,
sin embargo en esta Cámara se había introducido un párrafo 6º que establecía que “cuando por Ley las
Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos competenciales atribuyan a los Municipios
competencias propias en materias distintas a las previstas en el apartado 2 del presente artículo, deberán
tener en cuenta los criterios señalados en los apartados 3, 4 y 5 anteriores”. Es decir, una cláusula de
numerus apertus de atribución de competencias propias por la legislación autonómica en materias distintas
a las previstas en el 25.2 muy similar a la prevista para Navarra, pero que en este caso fue finalmente
suprimida en el Senado.
Y esa teoría de los mínimos convertidos en máximos es la que acoge el Consejo de Estado tanto en su
Dictamen 567/2013, de 26 de junio, referido al anteproyecto de la LRSAL, en el que advertía de que el juego
conjunto de los distintos preceptos que definen el nuevo modelo competencial da lugar a una considerable
constricción de la autonomía de los Municipios, como en el más reciente 338/2014, de 22 de mayo, relativo
al planteamiento del conflicto en defensa de la autonomía local, y en el que llega a afirmar, a mi modo de ver
erróneamente, que los Municipios sólo podrán ejercer competencias propias sobre las materias mencionadas
con carácter de numerus clausus en el artículo 25,2 de la LBRL. No obstante no considera que esto pueda
resultar inconstitucional, como si lo advierten distintos autores, ya que entiende que no puede sin más
afirmarse que la nueva regulación atente contra la garantía institucional de la autonomía local por más que
de ella resulte un marco competencial más estrecho que el que definía hasta ahora la LBRL. “No cabe
desconocer la importancia que para la configuración de las entidades locales tiene la definición de las
competencias de los Municipios, trasunto de su autonomía y elemento caracterizador de su régimen jurídico,
pero el mero hecho de que el haz de competencias que hasta ahora tenían reconocidas se vea reducido como
consecuencia de la reforma proyectada no determina per se una afectación de la autonomía local de tal
intensidad que pueda implicar una vulneración de la garantía institucional” (cita contenida en ambos
Dictámenes). En el mismo sentido podemos citar la temprana Sentencia del Tribunal Constitucional
32/1981, de 28 de julio, que establece que la autonomía local hace referencia a la distribución territorial del
poder del Estado en el sentido amplio del término, y “ha de ser entendida como un derecho de la comunidad
local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen”
(F.J. 4º), constituyendo en todo caso un poder limitado que no puede oponerse al principio de unidad estatal
(doctrina posteriormente reiterada, entre otras, por las SSTC 27/1987, de 27 febrero, 170/1989, de 19
octubre, ó 109/1998, de 21 mayo). Esta noción es muy similar a la que luego fue acogida por la Carta
Europea de la Autonomía Local de 1985 (ratificada por España en 1988), cuyo artículo 3 (<<Concepto de la
autonomía local>>) establece que “por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las
entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley,
bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”.
Los artículos 137, 140 y 141 de la CE contienen una garantía institucional de las autonomías provincial y
municipal, en el sentido de que no prejuzgan su configuración institucional concreta, que se defiere al
legislador ordinario, al que no se fija más límite que el del reducto indisponible o núcleo esencial de la
institución que la Constitución garantiza. Ello significa que la CE no precisa cuáles sean esos intereses
respectivos de su artículo 137 ni tampoco cuál el haz mínimo de competencias que, para atender a su gestión,
el legislador debe atribuir a los entes locales. De modo que la garantía institucional de la autonomía local no
asegura un contenido concreto ni un determinado ámbito competencial, sino la preservación de una
institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada
tiempo y lugar, de suerte que solamente podrá reputarse desconocida dicha garantía cuando la institución es
limitada, de tal modo que se la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución
para convertirse en un simple nombre. En este sentido se manifiesta el Tribunal Constitucional en su
Sentencia 159/2001, de 5 de julio, al decir que “so pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración
de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad
decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral
mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su
existencia como reales instituciones de autogobierno” (F.J. 4º). Sin embargo no parece que la nueva
regulación, por más que suponga efectivamente una rebaja evidente en la capacidad decisoria de los entes
locales, sobre todo de los Ayuntamientos, suponga no obstante rebasar por debajo ese umbral mínimo a que
se refiere el Tribunal Constitucional.
Por otra parte quisiera resaltar la deficiente técnica legislativa utilizada en esta Ley y más en este asunto
donde confunde sistemáticamente competencias con servicios, cuando lo que contiene en realidad el artículo
25,2 de la LBRL es un catálogo de materias, porque no puede ser otra cosa. Y en aras de ese principio de la
autonomía local debemos despejar la incógnita de si la remisión que hace a la legislación sectorial se refiere a
la posibilidad de aumentar ese catálogo o simplemente al desarrollo de su contenido. A esto último parece
referirse el legislador con la redacción de los apartados 3, 4 y 5 al empezar diciendo que las competencias
municipales “en las materias enunciadas en este artículo”(...), Lo que parece tener amparo constitucional.
Así este Tribunal ha señalado en la antes citada Sentencia 32/1981, de 28 de julio, que “la garantía
constitucional es de carácter general y configuradora de un modelo de Estado, y ello conduce, como
consecuencia obligada, a entender que corresponde al mismo la fijación de principios o criterios básicos en
materia de organización y competencia de general aplicación en todo el Estado. La fijación de estas
condiciones básicas no puede implicar en ningún caso el establecimiento de un régimen uniforme para todas
las entidades locales de todo el Estado, sino que debe permitir opciones diversas, ya que la potestad
normativa de las Comunidades Autónomas no es en estos supuestos de carácter reglamentario. En el respeto
de esas condiciones básicas, por tanto, las Comunidades Autónomas podrán legislar libremente” (F.J. 5º),
con lo que parecería desacreditar esa postura reduccionista, sin embargo añade que “cuando se trata de
legislar sobre cuestiones que conciernen directamente a la composición, estructura y competencias de los
entes territoriales y de sus órganos de gobierno y administración, deben las Comunidades Autónomas
respetar las bases establecidas por la legislación vigente” (F.J. 6º). Y advierte, “como titulares de un derecho
a la autonomía constitucionalmente garantizada, las comunidades locales no pueden ser dejadas en lo que
toca a la definición de sus competencias y la configuración de sus órganos de gobierno a la interpretación
que cada Comunidad Autónoma pueda hacer de ese derecho, tanto más cuanto que el mismo no va
acompañado como en otros ordenamientos sucede, de un derecho de carácter reaccional que,
eventualmente, les abra una vía ante la jurisdicción constitucional frente a normas con rango de Ley” (F.J.
5º). Parece pues que el Tribunal Constitucional constriñe el ámbito de actuación de las Comunidades
Autónomas al marco que establezca la legislación básica del Estado. Así parece incidir en ello también en su
Sentencia 1/1982, de 28 de enero, al decir que “lo que la CE persigue al conferir a los órganos generales del
Estado la competencia exclusiva para establecer las bases de la ordenación de una materia determinada es
que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la Nación, con lo cual se
asegura en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común
denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá
establecer las peculiaridades que le convengan dentro del marco de competencias que la CE y su Estatuto le
hayan atribuido sobre aquella misma materia” (F.J. 1º), doctrina esta reiterada en otras Sentencias, entre
ellas la 48/1988, de 22 de marzo. Incluso insiste en ello en su Sentencia 109/1998, de 21 de mayo, reiterada
después, entre otras, en las SSTC 213/1988, de 11 de noviembre y 259/1988, de 22 de diciembre, según las
cuales mediante la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local, el legislador estatal ha ejercitado
la competencia que le atribuye el artículo 149.1.18. de la CE, estableciendo a tal propósito unas bases del
régimen jurídico de la Administración Local, de aplicación directa en todo el territorio nacional, que sirven,
precisamente, para la determinación concreta del régimen local autónomo. Y aquí parece incluso más claro
el mandato constitucional de que la “determinación concreta del régimen local autónomo” viene establecido
por las bases aprobadas por el Estado, y por lo tanto su margen de maniobra será en desarrollo de las
mismas.
Toda la elaboración de esta doctrina constitucional tiene su fundamento en la defensa de la autonomía local
en su más amplia acepción establecida a través de la legislación estatal frente a las tentaciones de las
regulaciones autonómicas que, en ocasiones, han pretendido ser más restrictivas, avocando para sí
competencias municipales, de ahí que el Tribunal Constitucional haya dicho que las Comunidades
Autónomas no pueden interpretar libremente la definición de las competencias y la configuración de los
órganos de gobierno de las entidades locales sino que, fijados los principios básicos por parte del Estado, a
ellas les corresponde, en uso de su potestad legislativa, regular sobre régimen local respetando esos
principios básicos. La cuestión es que ahora se da el comportamiento inverso, es decir, es precisamente el
Estado, a través de una Ley de Bases, el que constriñe las competencias municipales y las Comunidades
Autónomas las que pretenden ampliar el abanico, cuando menos, al nivel competencial existente antes de la
entrada en vigor de la LRSAL. Por eso será muy interesante conocer la resolución de los recursos
presentados contra la misma en el Tribunal Constitucional ante este nuevo panorama.
Naturaleza de la Ley de Bases en la doctrina constitucional.
En relación al concepto de <<bases>> de la Ley estatal la doctrina constitucional ha venido sosteniendo que
por tales han de entenderse los principios normativos generales que informan u ordenan una determinada
materia, constituyendo, en definitiva, el marco o denominador común de necesaria vigencia en el territorio
nacional. Lo básico es, de esta forma, lo esencial, lo nuclear, o lo imprescindible de una materia, en aras de
una unidad mínima de posiciones jurídicas que delimita lo que es competencia estatal y determina, al
tiempo, el punto de partida y el límite a partir del cual puede ejercer la Comunidad Autónoma, en defensa
del propio interés general, la competencia asumida en su Estatuto. Con esa delimitación material de lo
básico se evita que puedan dejarse sin contenido o cercenarse las competencias autonómicas, ya que el
Estado no puede, en el ejercicio de una competencia básica, agotar la regulación de la materia, sino que debe
dejar un margen normativo propio a la Comunidad Autónoma. De la lectura de esta definición parecería
interpretarse un cambio de rumbo del Tribunal Constitucional en cuanto parece reconocer ese “margen
normativo propio” de las Comunidades Autónomas y la imposibilidad de que el Estado “agote la regulación
sobre la materia”. Sin embargo esta cuestión queda aclarada en su posterior Sentencia 31/2010, de 28 de
junio, según la cual “junto a la relación directa Estado-Corporaciones Locales, existe también una relación,
incluso más natural e intensa, entre éstas y las propias Comunidades Autónomas (SSTC 214/1989, de 21 de
diciembre)” (F.J. 38º). “Y aquella concurrencia, como no podría ser de otra manera, ineludiblemente pervive
en cuanto el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de régimen local ha de ajustarse,
necesariamente, a la competencia que sobre las bases de la misma corresponde al Estado ex artículo 149.1.18
CE, por lo que la regulación estatutaria ha de entenderse, en principio, sin perjuicio de las relaciones que el
Estado puede legítimamente establecer con todos los entes locales” (F.J. 36º). “La previsión de que el Estado
y las Comunidades Autónomas puedan compartir un ámbito material determinado en el ejercicio de
diferentes potestades y funciones es una de las características típicas del modelo territorial del Estado
autonómico. El concurso de dichas potestades y funciones sobre una misma materia se ordena en la
Constitución, en términos de principio, bien atribuyendo al Estado central la competencia legislativa y
permitiendo la atribución a las Comunidades Autónomas de las competencias de ejecución, bien confiando
al primero el establecimiento de normas legales básicas y haciendo posible que las Comunidades Autónomas
desarrollen legislativamente dichas bases y sean titulares de las correspondientes potestades de
reglamentación y ejecución de la legalidad desarrollada” (F.J. 60º). Parece evidente pues que el papel
constitucionalmente atribuido a las Comunidades Autónomas en cuanto a su competencia legislativa en
materia de régimen local es el de desarrollo y el de ejecución de la legalidad desarrollada en el marco y
competencia que sobre las bases de la misma le corresponde al Estado. Pero por si quedase alguna duda es
necesario traer a colación la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 103/2013, de 25 de abril, que
sienta que “desde la consideración de la autonomía local como una garantía general del modelo territorial
del Estado y de la condición de Administración pública atribuida por la norma fundamental a los entes
locales, no resultaría constitucionalmente legítimo que el diseño legislativo de la autonomía local quedara
excluido de las reglas de distribución competencial que resultan de los artículos 148.1 y 149.1 CE y
comprendida en la del 149.3 CE. Consecuencia de lo anterior, es que las competencias autonómicas en
materia de régimen local tienen que serlo de desarrollo de las bases estatales que, tal y como se puede colegir
de la STC 240/2006, de 20 de julio, FJ 8, tienen los dos cometidos de concretar la autonomía local
constitucionalmente garantizada para establecer el marco definitorio del autogobierno de los entes locales
directamente regulados por la Constitución, en primer lugar, y, en segundo lugar, de concretar los restantes
aspectos del régimen jurídico básico de todos los entes locales que son, en definitiva, Administraciones
públicas” (F.J. 4º). Y recalco aquí, porque me parece definitiva, la expresión “las competencias autonómicas
en materia de régimen local tienen que serlo de desarrollo de las bases estatales”.
Las competencias locales en el bloque de la constitucionalidad: alcance y exclusividad.
Vista la anterior aproximación a la delimitación del principio de autonomía local y a la naturaleza de la
legislación básica del Estado en la doctrina constitucional, seguimos preguntándonos si puede haber más
ámbitos competenciales que los establecidos dentro del marco del artículo 25,2 de la LBRL, y la respuesta es
que sí, pero tampoco estamos ante un numerus apertus al uso, es decir, no es un artículo cerrado pero
tampoco es abierto, sino que podríamos denominarlo coloquialmente como “entornado”. Para ello
tendremos que acudir al llamado bloque de la constitucionalidad, compuesto fundamentalmente, para el
caso que nos ocupa, por la Constitución y los Estatutos de Autonomía. En cuanto a la inclusión en este
bloque de la propia Ley de Bases del Régimen Local, por una parte el Tribunal Constitucional en su
Sentencia 159/2001, de 5 de julio, así lo establecía al sentar que “se trata de una ley que, por definir o
delimitar las competencias estatales y autonómicas, y por actuar los valores superiores consagrados en el art.
137 CE, tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento jurídico, integrándose sin
dificultad, en aquella parte que sea concreción de principios constitucionales, dentro del llamado bloque de
la constitucionalidad” (F.J. 4º), mientras que por otra se lo niega, así en su posterior Sentencia 240/2006,
de 20 de julio, dice rotundamente que “la legislación básica sobre régimen local no se integra en el <<bloque
de la constitucionalidad>> ni constituye canon de validez respecto de otras leyes estatales” (F.J. 8º). En todo
caso lo que es claro es que los marcos competenciales propios de los Municipios serán los que establezcan los
Estatutos de Autonomía, y será a partir de aquí cuando se puedan dictar las leyes de desarrollo
correspondientes, tanto estatales como autonómicas, pero respetando tanto su contenido como lo dispuesto
en la propia Ley de Bases de Régimen Local, forme parte o no del bloque de la constitucionalidad, según lo
establecido reiteradamente en la doctrina del Tribunal Constitucional y que queda suficientemente
acreditado en el presente estudio.
En estos momentos las Comunidades Autónomas se están moviendo al objeto de evitar que esas
competencias que pueden quedar en situación de vacantía como consecuencia de la nueva regulación
establecida en la LRSAL al final acaben teniendo que ser asumidas por ellas, y no tanto por defender la
autonomía municipal y el desarrollo competencial que deberían tener las entidades locales del Siglo XXI,
como ya reclamaba en su exposición de motivos la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la
modernización del gobierno local, sino, y sobre todo, ante la imposibilidad tanto económica como financiera
de hacer frente a las mismas sin las aportaciones económicas que hasta el momento hacen los
Ayuntamientos. Y quienes han cogido la delantera han sido Galicia, Castilla y León, Andalucía y La Rioja, a
las que parece que se les van a sumar otras, si bien en estos primeros casos mediante iniciativas legislativas
mientras que el resto lo que están haciendo es publicar circulares que, lógicamente, no pueden integrarse en
el sistema de fuentes del derecho y mucho menos modificar o contradecir lo dispuesto en una Ley. En esos
casos de iniciativas legislativas es curioso que prácticamente todas sus exposiciones de motivos contengan
como justificación, entre otros argumentos, la Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de
diciembre, y que incluso la Ley de Galicia y el Decreto-ley de Castilla y León incluyan la misma cita de la
misma, según la cual “corresponde al legislador estatal la fijación de los principios básicos en orden a las
competencias que deba reconocerse a las Entidades locales(...) fijando al respecto unas directrices para llevar
a cabo la asignación de tales competencias, directrices que se concretan en atender, en cada caso, a las
características de la actividad pública y a la capacidad de gestión de la Entidad local, de acuerdo con los
principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión administrativa de los ciudadanos”. Sin
embargo esa misma Sentencia reproduce unos párrafos antes lo establecido en la 32/1981, de 28 de julio, y
que ya he citado anteriormente, según la cual “las comunidades locales no pueden ser dejadas en lo que toca
a la definición de sus competencias y la configuración de sus órganos de gobierno a la interpretación que
cada Comunidad Autónoma pueda hacer de ese derecho” (F.J. 1º), para afirmar unos después que “se
mantiene y conjuga, en efecto, un adecuado equilibrio en el ejercicio de la función constitucional
encomendada al legislador estatal de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y
efectividad a la garantía de la autonomía local, ya que no se desciende a la fijación detallada de tales
competencias, pues el propio Estado no dispone de todas ellas. De ahí que esa ulterior operación quede
deferida al legislador competente por razón de la materia. Legislador, no obstante, que en el caso de las
Comunidades Autónomas, no puede, con ocasión de esa concreción competencial, desconocer los criterios
generales que los arts. 2.1.º, 25.2.º, 26 y 36 de la misma LRBRL han establecido” (F.J. 3º).
Esa normativa autonómica también se justifica en la atribución por parte de sus respectivos Estatutos de
Autonomía de “competencias exclusivas” en materia de régimen local. Pues bien, en relación con esto es
obligado citar la doctrina del Tribunal Constitucional según la cual ese concepto de exclusividad no tiene la
rotundidad que a priori parece sino que queda sometido a la posibilidad de que esas competencias se vean
afectadas por las bases estatales. Así en su Sentencia 84/1982, de 23 de diciembre, dice que “algunas
Comunidades Autónomas han asumido la competencia exclusiva en materia de régimen local y, en
consecuencia, es a ellas a las que corresponde la regulación mediante Ley del Régimen Jurídico de las
Corporaciones Locales de su territorio. Esta Ley debe ajustarse, sin embargo, a las bases establecidas por el
Estado, de manera que el régimen jurídico de las Corporaciones Locales, aún en aquellas Comunidades
Autónomas que asumen el máximum de competencias al respecto, es siempre resultado de la actividad
concurrente del Estado (en el sentido más estrecho del término) y de las Comunidades Autónomas” (F.J. 4º).
Más recientemente, en la Sentencia 103/2013, de 25 de abril, sienta que “las previsiones estatutarias deben
respetar en todo caso la competencia básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la reserva
del artículo 149.1.18 CE, por cuanto la expresión <<bases del régimen jurídico de las Administraciones
públicas>> engloba a las <<Administraciones locales>> (FJ 36), de donde concluimos que al reconocer a la
Comunidad Autónoma las competencias examinadas en <<exclusividad>>, lo hace de manera impropia y no
impide que sobre dichas competencias autonómicas puedan operar plenamente las bases estatales,
específicamente las del artículo 149.1.18 CE” (F.J. 4º), reiterada en la más reciente aún 143/2013, de 11 de
julio.
Visto esto es muy interesante traer aquí las distintas regulaciones que sobre régimen local recogen los
diferentes Estatutos de Autonomía. Así, en primer lugar, tenemos los Estatutos que no se reservan la
competencia exclusiva en materia de régimen local, sino solamente el desarrollo legislativo en el marco de la
legislación básica del Estado, y por lo tanto en estos casos el único marco competencial de sus Municipios
será el contenido en la LRSAL, siendo estos los siguientes:
Cantabria.
Castilla y León.
Castilla–La Mancha.
La Rioja.
Islas Baleares (sólo se reserva la competencia exclusiva para alteraciones de los términos municipales y
denominación oficial de los municipios y topónimos)
Madrid (sólo se reserva la competencia exclusiva para la creación o supresión de municipios, alteración de
los términos municipales comprendidos en su territorio y creación de circunscripciones territoriales
propias)
Murcia.
Navarra (aunque hay que tener en cuenta que esta Comunidad tiene peculiaridades propias por su régimen
foral)
En segundo lugar están los Estatutos que sí se reservan la competencia exclusiva en materia de régimen local
pero no atribuyen ninguna competencia expresamente a sus Municipios, por lo que, a la luz de la doctrina
constitucional expuesta parece que igualmente el marco competencial será también el regulado en la LRSAL,
siendo estos los siguientes:
Aragón.
Asturias.
Canarias.
Extremadura.
Galicia.
País Vasco.
Valencia (aunque su art. 64 establece que la Ley de Régimen Local de la Comunitat Valenciana que habrá
de aprobar Les Corts lo será en el marco de la legislación básica del Estado, por lo que deja sin sentido
dicha declaración de exclusividad)
Y finalmente, están los llamados Estatutos de última generación que son aquellos que, además de reservarse
la competencia exclusiva en materia de régimen local, atribuyen competencias propias a los Municipios, por
lo que su marco competencial estará compuesto por el recogido tanto en la LBRL como en el propio
articulado del Estatuto de Autonomía, siendo estos los siguientes:
Andalucía.
Cataluña.
Por todo lo anterior es por lo que yo denomino como “entornado” el contenido del artículo 25,2 de la LBRL,
ya que no es cerrado a la lista de materias en él enumeradas por no poder serlo así por mandato
constitucional, pero tampoco es abierto a cualquier legislación sectorial sino solamente a lo contenido
expresamente en los Estatutos de Autonomía, y acabamos de ver que, en realidad, sólo los de Andalucía y
Cataluña otorgan competencias propias a sus Ayuntamientos.
Tratamiento de las competencias ejercidas con anterioridad a la entrada en vigor de la
LRSAL.
Una vez acotado el marco competencial local a la luz del bloque de la constitucionalidad, según la reiterada
doctrina del Tribunal Constitucional que queda expuesta, queda por determinar el tratamiento que deben
tener las competencias ejercidas con anterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL, y para eso debemos
tener en cuenta si nos encontramos ante competencias propias, ante competencias delegadas o ante
competencias distintas de las propias y atribuidas por delegación, en la nueva clasificación introducida por el
artículo 7 de la LBRL.
Como ha quedado acreditado suficientemente en el presente estudio a través de abundante y reiterada
doctrina constitucional, las competencias propias serán las que emanen de las materias recogidas en el
artículo 25,2 de la LBRL y, para cada territorio respectivo, las contenidas en el artículo 92.2 del Estatuto de
Autonomía de Andalucía y en el artículo 84.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Para este tipo de
competencias, las que se determinen a partir de la entrada en vigor de la LRSAL habrán de serlo por ley que
evalúe la conveniencia de su implantación conforme a los principios de descentralización, eficiencia,
estabilidad y sostenibilidad financiera, prevea la dotación de los recursos necesarios y garantice que no se
produce una atribución simultánea a otra Administración Pública, tal y como preceptúan los apartados 3, 4 y
5 del citado artículo 25. En cuanto a las competencias propias que se venían ejerciendo con anterioridad a la
entrada en vigor de la LRSAL estás podrán seguir ejerciéndose, en régimen de autonomía y bajo la propia
responsabilidad de la entidad local, atendiendo a la debida coordinación en su programación y ejecución con
las demás Administraciones Públicas (art. 7,2 LBRL), sin más limitaciones que la aplicación aquí de lo que
después se dirá sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda
pública o de la regla de gasto a la hora de prestar todas estas competencias o solamente aquellas a las que
pueda hacer frente, y sobre el coste efectivo de los servicios. Por lo que atendiendo a la capacidad
económico-financiera y presupuestaria de cada Municipio, así como del juego que acabe resultando de ese
coste efectivo, puede llevar a que un Ayuntamiento preste solamente los servicios obligatorios recogidos en
el artículo 26 de la LBRL, con la clasificación según el correspondiente tramo poblacional previsto en el
mismo, y las competencias delegadas conforme al procedimiento establecido en el artículo 27, por ser, en
todo caso, los únicos obligatorios, por una parte, o con financiación suficiente para su prestación, por la otra.
Y en el caso de los primeros, y para el supuesto de Ayuntamientos de población inferior a 20.000 habitantes,
que son el 95 % del total, esos servicios obligatorios pueden acabar en manos de las Diputaciones o entidades
equivalentes, en aplicación de la coordinación prevista en el apartado 2 del citado artículo 26 de la LBRL.
Con lo que, finalmente, podríamos encontrarnos con Ayuntamientos que sólo presten servicios o
competencias delegadas, por no tener capacidad económico-financiera suficiente para poder prestar los
servicios propios más allá de los obligatorios, y haber sido estos asumidos por la Diputación provincial o
entidad equivalente.
Por lo que respecta a las competencias delegadas por el Estado o por las Comunidades Autónomas, según la
previsión del artículo 7,3 de la LBRL estas se regirán por lo establecido al respecto en el artículo 27. A tal
efecto, aquellas competencias que se deleguen con posterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL habrán de
ir encaminadas a mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades
administrativas y ser acordes con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera,
debiendo determinar el alcance, contenido, condiciones y duración, que no podrá ser inferior a cinco años,
así como el control de eficiencia que se reserve la Administración delegante, debiendo ir acompañadas en
todo caso de la correspondiente financiación, para lo cual será necesaria la existencia de dotación
presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para cada ejercicio
económico, siendo nula sin dicha dotación. En cuanto a las competencias delegadas que se venían ejerciendo
con anterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL les será de aplicación lo establecido al efecto por el nuevo
artículo 57 bis de la LBRL, de forma que si los acuerdos de delegación vigentes hubieran sido ya objeto de
prórroga, expresa o tácita, por tiempo determinado, sólo podrán volver a prorrogarse en el caso de que se
incluya en los mismos una cláusula de garantía del cumplimiento de los compromisos de pago a cargo de la
Comunidad Autónoma consistente en la autorización a la Administración General del Estado de retenciones
en las transferencias que le correspondan por aplicación de su sistema de financiación, y si no han sido
objeto de prórroga deberán incluir dicha cláusula con ocasión de la primera prórroga, expresa o tácita, que
se produzca tras la entrada en vigor de la LRSAL, y en todo caso antes del 31 de diciembre de 2014, por
mandato expreso de su Disposición Adicional Novena, referida a los convenios sobre el ejercicio de
competencias y servicios municipales. Aunque es verdad que en estos casos sólo se refiere a la cláusula de
garantía en el pago y no a la de financiación suficiente entiendo que, por analogía con lo dispuesto para las
competencias delegadas a partir de la entrada en vigor de la LRSAL, esa financiación suficiente debe constar
también en los acuerdos de prórroga, aunque, en todo caso, la delegación de competencias siempre tiene
carácter voluntario para la entidad local que, en última instancia, podría renunciar a seguir ejerciéndola.
Por último queda por determinar el tratamiento de las competencias distintas de las propias y de las
atribuidas por delegación, reguladas en el artículo 7,4 de la LBRL, que vinieran ejerciéndose con
anterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL. Sobre este asunto hay dos posturas claramente
diferenciadas: la primera, suscrita además por todas las Comunidades Autónomas que se han pronunciado al
respecto bien mediante iniciativas legislativas o bien a través de circulares y por razones obvias ya indicadas
en otro apartado de éste estudio, de quienes consideran que la LRSAL sólo afecta a aquellas competencias
que se ejerzan a partir del 31 de diciembre de 2013 por aplicación del artículo 2,3 del Código Civil, según el
cual “las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario”, así como que los distintos
preceptos reguladores utilizan no solamente sus términos en futuro, sino que incluso el propio artículo 7,4
habla de “nuevas competencias”. Pero con esta teoría, teniendo en cuenta que todas las Comunidades
Autónomas, excepto el País Vasco, tienen legislación propia en materia de régimen local y que, incluso en
esta última Comunidad, existen además leyes sectoriales que atribuyen competencias a favor de los
Municipios ejercidas con anterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL, nos encontraríamos ante una
situación de vacío en su aplicación por cuanto el grueso competencial ya estaría atribuido y por lo tanto
dejaría en agua de borrajas uno de los pilares fundamentales en los que se basa esta nueva regulación de las
bases del régimen local, comprometiendo, incluso, el supuesto ahorro que esta Ley parece que va a reportar y
que quedó plasmado en el Plan Presupuestario remitido por el Gobierno Central a la Comisión Europea, y
sobre el que yo manifiesto serias dudas y reticencias al respecto. Además de que el mantenimiento, por esta
vía, del actual sistema competencial chocaría frontalmente con la justificación de la elaboración de la propia
Ley contenida tanto en su exposición de motivos como en buena parte de su articulado, pues si lo que se
pretende con ella es clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades, que el ejercicio de las
mismas lo sea con el adecuado título competencial habilitante así como con la financiación suficiente, parece
que lo que no es razonable es que lo que nos ha llevado a esta situación siga vigente y por lo tanto, siga
habiendo duplicidades, se sigan ejerciendo esas mal llamadas competencias “impropias” y además se sigan
prestando no solamente con una financiación insuficiente sino, muchas veces, sin más financiación que la
propia municipal.
Es importante traer aquí a colación la legislación que están dictando algunas Comunidades Autónomas,
como Galicia, Castilla y León, Andalucía o La Rioja, bajo la premisa de que todo aquello que se venía
prestando con anterioridad a la LRSAL se puede seguir prestando, en cierta concordancia con lo expuesto en
el párrafo anterior, pero con las dudas que me surgen y que quedan reflejadas también al final del mismo,
llegando a la conclusión de que, en definitiva, de lo que tratan es de evitar una cantidad ingente de
solicitudes de los informes preceptivos y vinculantes recogidos en el artículo 7,4 de la LBRL para aquellos
casos en los que se sabe, o se presupone, que van a ser favorables, y en consecuencia otorgan una
habilitación general para la continuidad en la prestación de estos servicios pero, aunque no lo digan, siempre
que se cumplan las dos premisas de ese artículo básico, es decir, que no haya solapamientos, aunque parece
que en estos casos deberán ser los propios Ayuntamientos quienes lo valoren a pesar de ser una función
específicamente reservada a la Comunidad Autónoma, y que se encuentren en estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera, ya que en estos casos si venían prestando el servicio el continuar con el mismo no
parece que pueda suponer un riesgo para el conjunto de la hacienda municipal. Cosa distinta es cuando un
Ayuntamiento concreto se encuentre en desequilibrio, en este supuesto, y aunque ya viniera prestando el
servicio o ejerciendo la competencia con anterioridad, entiendo que no pueden serle de aplicación esos
preceptos autonómicos porque no cumpliría uno de los requisitos establecidos en el artículo 7,4 de forma
que en caso de tramitarse el oportuno expediente este sería negativo, así como por imperativo del artículo
116 bis que le llevaría, entre otras medidas, a la supresión de las competencias que ejerza y sean distintas de
las propias y de las ejercidas por delegación. Por ello, sea de forma expresa mediante la tramitación del
oportuno expediente previsto en la LBRL, o tácita mediante la valoración de si se cumplen o no esas
premisas en concordancia con esta normativa autonómica, todas las competencias distintas de las propias y
atribuidas por delegación que se venían prestando con anterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL deben
ser examinadas y valoradas, al menos desde el punto de vista económico, financiero y presupuestario.
Esto último enlaza con la segunda postura que es la de los que consideramos que las competencias atribuidas
con anterioridad al 31 de diciembre de 2013 están afectadas por esta nueva regulación, incluso a pesar de ese
concepto de “nuevas competencias” del artículo 7,4, pues podría estarse refiriendo no sólo a las que se
establezcan ex novo sino también a las sobrevenidas como nuevas como consecuencia de la derogación del
artículo 28 y la eliminación de la habilitación general contenida en el antiguo 25,1, y por lo tanto por la
desaparición de las competencias complementarias y las mal llamadas “competencias impropias”. Y ello
también en aplicación del Código Civil, que en su artículo 3,1 dice que: “las normas se interpretarán según el
sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la
realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad
de aquellas”. Y en este caso no se trata sólo de la adecuación de esas competencias a la LRSAL sino también a
lo establecido en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera. Así, el Tribunal Constitucional ha establecido en su Sentencia 157/2011, de 18 de octubre, que “el
apartado 1 de la nueva redacción del artículo 135 CE establece que <<todas las Administraciones Públicas
adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria>>. Estamos, pues, ante un mandato
constitucional que, como tal, vincula a todos los poderes públicos y que por tanto, en su sentido principal,
queda fuera de la disponibilidad —de la competencia— del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Cuestión distinta es la de su desarrollo, pues aquel sentido principal admite diversas formulaciones, de modo
que será ese desarrollo el que perfilará su contenido” (F.J. 3º). Dicho desarrollo, por lo que se refiere a la
Administración Local, viene establecido a través de la LRSAL y tal y como sentó el Tribunal Constitucional
en la ya citada Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, “en el caso de las Comunidades Autónomas, no
puede, con ocasión de esa concreción competencial, desconocer los criterios generales que los arts. 2.1.º,
25.2.º, 26 y 36 de la misma LBRL han establecido” (F.J. 3º), preceptuando el actual artículo 2,1 que para la
efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado
y la de las Comunidades Autónomas atribuirán a los Municipios las competencias que proceda con estricta
sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Y son estos principios de
“estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” los que fundamentan y presiden toda la nueva
regulación introducida por la LRSAL, por lo que entiendo que no puede obviarse la misma.
Ante todo esto creo que todas aquellas competencias distintas de las propias y atribuidas por delegación que
se ejerzan por los Ayuntamientos con anterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL deberán someterse a lo
establecido expresamente en el artículo 7,4 de la LBRL, excepto los de las Comunidades Autónomas de
Galicia, Castilla y León, Andalucía y La Rioja (por ahora) cuando consideren que no caen en supuestos de
ejecución simultánea con otra Administración pública ni estén en situación de desequilibrio económico ni
financiero, pues sus recientes legislaciones autonómicas otorgan, como he dicho, una excusa general a la
tramitación de tales expedientes siempre que cumplan tales requisitos, pues en caso contrario se estarían
contraviniendo los preceptos de una Ley básica a la que debe atenerse y adaptarse cualquier legislación
sectorial autonómica.
En cualquier caso estamos ante una discusión de corto recorrido, a mi modo de ver, pues si el ejercicio de
esas competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación se realiza en virtud de convenio,
acuerdo o cualquier otro instrumento de cooperación ya suscrito en el momento de entrada en vigor de la
LRSAL entre el Estado y las Comunidades Autónomas con cualquier clase de entidad local que lleve
aparejada cualquier tipo de financiación destinada a sufragar su ejercicio, deberán adaptarse a lo previsto en
esta Ley a 31 de diciembre de 2014. Transcurrido este plazo sin haberse adaptado dichos instrumentos
quedarán sin efecto. Y si lo que estamos es ante el ejercicio de competencias sin base alguna en este tipo de
figuras, o incluso sin financiación externa, deberán ejercerse siempre de acuerdo con los requerimientos de
la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, de forma que si ese ejercicio le
supusiera a la entidad local correspondiente un incumplimiento de ese objetivo de estabilidad, del objetivo
de deuda pública o de la regla de gasto, deberá formular un plan económico-financiero de conformidad con
los requisitos formales que determine el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en el que,
entre otras cosas, incluirá la supresión del ejercicio de esas competencias distintas de las propias y de las
atribuidas por delegación, y en su caso, aunque no lo dice expresamente la Ley, de las propias a las que no
pueda hacer frente, siendo de su exclusiva responsabilidad determinar cuáles deja de prestar, con excepción
de las obligatorias recogidas en el artículo 26 y que podrían pasar a ser prestadas por la Diputación
provincial o entidad equivalente mediante la gestión integrada o coordinada prevista en el punto b) del
apartado 2 del artículo 116 bis de la LBRL, con los problemas de encaje legal que tanto esta fórmula como la
general recogida en el artículo 26,2 suponen y a los que me referiré en el apartado siguiente. Y por último, si
no se da ninguno de los supuestos anteriores, y el ejercicio de esas competencias tampoco le supone ningún
problema económico, presupuestario ni financiero, debe resaltarse que la entidad local no tiene ninguna
obligación de seguir prestándolas, de forma que, si le interesase, podría instar del Estado o de la Comunidad
Autónoma, según corresponda, una mejora en las condiciones o en la financiación de la prestación de dichas
competencias o de los servicios dimanantes de estas, y, en todo caso, decidir libremente si sigue
ejerciéndolas o no.
El coste efectivo de los servicios.
El coste efectivo de los servicios es un concepto introducido por la LRSAL en sustitución de aquel coste
estándar que contenían los borradores anteriores a la ley y que tan demoledoras críticas tuvo del Consejo de
Estado en su Dictamen de 26 de junio de 2013.
No existe una definición de lo que es el coste efectivo de los servicios ni en la LRSAL ni en el proyecto de
Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas por el que se establecen los criterios de
cálculo del mismo, haciendo referencia únicamente este último a la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo,
que modifica la EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos
de las entidades locales, y que supone presentar una mayor desagregación de la clasificación por programas
que permitirá identificar con mayor precisión ese coste efectivo. Por su parte, el artículo 116 ter de la LBRL
dice que para dicho cálculo se tendrán en cuenta los costes reales directos e indirectos de los servicios
conforme a los datos de ejecución de gastos contenidos en la liquidación del presupuesto general y, en su
caso, de las cuentas anuales aprobadas de las entidades vinculadas o dependientes, correspondiente al
ejercicio inmediato anterior. Por su parte el proyecto de Orden ministerial establece que los gastos directos
se calcularán mediante la agregación de los importes que les sean directamente imputables, mientras que
para los gastos indirectos se imputarán a cada servicio los recogidos en los grupos de programas relativos a
la Administración General en proporción a cada programa o grupo de programas, atendiendo a su volumen
de gasto. Sin embargo no se tienen en cuenta otros factores de ponderación de los costes. No es lo mismo,
por ejemplo, prestar el servicio de recogida de basuras en un Ayuntamiento de 2.000 habitantes de
Castilla-La Mancha, compuesto de un sólo núcleo de población, que en otro de igual población en Galicia,
con una pluralidad enorme de núcleos (en muchos casos pasando del centenar); no es lo mismo el coste del
servicio de alumbrado público en ese mismo caso, pues el número de luminarias es muy superior en un
Ayuntamiento gallego (o asturiano) que pueda ser en uno castellano-manchego; igual se podría decir del
coste por el mantenimiento de los accesos a núcleos de población o de la pavimentación de vías urbanas. Y
así podría seguir poniendo ejemplos de la desviación que puede haber en términos comparativos si no se
tienen en cuenta factores como el de la dispersión de la población. Tampoco sería lo mismo la prestación de
un servicio de urbanismo, por ejemplo, en un Ayuntamiento de una comarca deprimida (sea de los
habitantes que sea) que en uno en zona de expansión o crecimiento urbanístico, por estar al lado de una gran
ciudad, en la costa, en zonas de montaña, turísticas o por tener una fuerte influencia de población emigrante,
de forma que en uno (aun siendo mayor) puede haber unos gastos por este servicio inferiores a otro que se
encuentre en alguna de estas circunstancias. Y tampoco se incluye ningún elemento de ponderación de la
calidad en la prestación del servicio, no siendo lo mismo que contenga unos mínimos, o un mayor desarrollo
o, por el contrario, se preste en precario. Con todo esto va a resultar muy difícil conseguir la comparación en
términos de homogeneidad de los costes entre Ayuntamientos para identificar aquéllos que prestan los
mismos servicios a mayor coste que otros, al no existir esos criterios comunes a que se refiere la exposición
de motivos de la LRSAL.
En cuanto a la fecha en la que las entidades locales deben remitir esa información al Ministerio de Hacienda
y Administraciones Públicas, por una parte la LBRL, en su artículo 116 ter, apartado 1 establece que será
antes del 1 de noviembre y la Disposición Transitoria Única del proyecto de Orden ministerial lo adelanta al 1
de octubre estableciendo en su artículo 7 la fecha de antes del 1 de noviembre para la publicación por parte
del Ministerio de dichos costes, según lo preceptuado en el citado artículo 116 ter, apartado 3, de la LBRL.
La obligación de calcular y enviar al Ministerio el coste efectivo de los servicios recae sobre todas las
entidades locales, tal y como manda el apartado 1º del artículo 116 ter de la LBRL, pero las consecuencias de
dicho cálculo no son iguales para todos. Así, mientras que para los Ayuntamientos de más de 20.000
habitantes fundamentalmente no acarrea más consecuencias que las derivadas de la transparencia, como
señala la exposición de motivos de la LRSAL, sin embargo si va a tener una enorme repercusión en los
Municipios de menos de 20.000 habitantes. Así el artículo 26,2 establece el procedimiento para la
coordinación por parte de las Diputaciones provinciales o entidades equivalentes de determinados servicios,
que coinciden con los establecidos como obligatorios para los Municipios de menos de 5.000 habitantes, y
que tiene como fin último la reducción del coste efectivo de los mismos, aunque conteniendo una regulación
no sólo oscura sino contradictoria tanto con otros preceptos de la LBRL como con su propia filosofía.
En primer lugar, el artículo 26,2 hace girar toda la coordinación provincial en torno al coste efectivo de los
servicios declarados como obligatorios por el apartado 1 del mismo artículo, manteniéndose este concepto,
por lo tanto, como reminiscencia del principio inspirador del proyecto de LRSAL en relación con el coste
estándar regulado por aquel, de forma que enjuicia la sostenibilidad de estos servicios en concreto y no del
conjunto de la hacienda municipal, en contra del criterio expresado por el Consejo de Estado en su Dictamen
567/2013, de 24 de mayo, y que sirvió para que finalmente aquel coste estándar desapareciera a cambio de
esta figura del coste efectivo. El artículo 116 bis de la LBRL establece que los Ayuntamientos que incumplan
el objetivo de estabilidad presupuestaria, el objetivo de deuda pública o de la regla de gasto habrán de
suprimir las competencias que sean distintas de las propias y de las ejercidas por delegación, pero no dice
nada ni de las propias ni de las obligatorias, por lo que, aunque el coste efectivo de los servicios emanados de
estas últimas fuese mayor que el fijado por la Diputación provincial, si no se pone en riesgo el conjunto de la
hacienda municipal, o bien si el Ayuntamiento decidiese suprimir servicios propios no obligatorios para que
ésta quede equilibrada, no tendría por qué haber esa asunción forzosa, que así será al fin y a la postre, por las
Diputaciones provinciales de esos servicios obligatorios, ya que esto hace quebrar el principio de autonomía
local y va en contra de todo el espíritu de la Ley una vez desechado el coste estándar.
Por otra parte, el artículo 26,2 de la LBRL dice que la Diputación, con la conformidad del Municipio
afectado, propondrá al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la forma de prestación de los
servicios, y será este quien decida sobre dicha propuesta, cuando el artículo 47,2 de la misma ley establece no
sólo que la competencia para la aprobación de la forma concreta de gestión de los servicios corresponde a las
entidad local sino que además exige que se adopte por mayoría absoluta del pleno de su corporación. Por lo
tanto la Diputación sólo podrá proponer varias fórmulas si así fuese aprobado por el pleno del
Ayuntamiento, y el Ministerio sólo podrá decidir entre una de esas aprobadas, pero en el caso de que el
Municipio no acepte más que una forma de gestión, para lo cual está en su derecho, no procede la
formulación de ninguna otra propuesta provincial ni hay posibilidad legal de que el Ministerio acuerde otra
distinta a esa.
El mismo artículo 26,2 contiene un párrafo que genera muchas dudas: “Cuando el Municipio justifique ante
la Diputación que puede prestar estos servicios con un coste efectivo menor que el derivado de la forma de
gestión propuesta por la Diputación provincial o entidad equivalente, el Municipio podrá asumir la
prestación y coordinación de estos servicios si la Diputación lo considera acreditado”. Pero ¿cuándo debe
justificar esta circunstancia el Municipio, cuando la Diputación proponga la coordinación de los servicios
prevista en el párrafo anterior?, porque de ser así ¿cómo casa la petición de conformidad del Ayuntamiento,
derivada del citado artículo 47,2, con la exigencia de que demuestre que puede prestar los servicios con
menor coste que la Diputación?. ¿De no demostrarlo tendría que aceptar obligatoriamente la coordinación
provincial, con lo que ello conlleva de traspaso de competencias y funciones así como de la facultad de
aprobación de la forma de gestión de los servicios?, porque se me antoja un procedimiento ilegal por
contradictorio con el contenido en la propia ley para el que, además, exige una mayoría cualificada. ¿Y qué es
eso de que el Municipio podrá asumir la prestación de esos servicios?, pero si ya los tiene asumidos por
establecerlo así el artículo 7 de la LBRL, clasificando las competencias de las que emanan los mismos en
propias, delegadas y distintas de las propias y atribuidas por delegación, y en todo caso, por lo establecido en
el párrafo 1º de ese mismo artículo 26, al referirse a los servicios obligatorios. Y es precisamente una
competencia suya el decidir cómo se gestionan y si se transfieren o no a otras administraciones públicas. Y si
a lo que se refiere es a la recuperación de los servicios una vez traspasados a la Diputación ¿cómo que tiene
que demostrar que los puede prestar a un coste menor para poder recuperarlos?. Toda delegación puede dar
lugar a su posterior revocación por el mismo trámite, por lo que si mediante un acuerdo de pleno se pueden
transferir funciones a otra administración pública por otro acuerdo del mismo órgano y bajo las mismas
condiciones se puede revocar dicha delegación o transferencia, y desde luego el coste efectivo de los servicios
no puede ser un elemento que impida dicha acción, ya que en todo caso el Ayuntamiento deberá ser
consciente de las consecuencias que le pueden acarrear sus propios actos si esto llevase consigo el
incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de la deuda pública o de la regla de
gasto, debiendo atenerse a lo dispuesto al respecto en el artículo 116 bis de la LBRL. ¿Y cómo es que la
Diputación debe considerar acreditado que se produce ese menor coste efectivo por parte del Municipio?,
¿dónde consta esa facultad de supremacía de las Diputaciones sobre los Ayuntamientos hasta tal punto de
poder vetarles el ejercicio de competencias?.
Pero el coste efectivo de los servicios puede tener otras consecuencias. Así el artículo 36,2 de la LBRL
establece que la Diputación o entidad equivalente deberá aprobar anualmente un plan provincial de
cooperación a las obras y servicios municipales, y entre los criterios de distribución de los fondos deberá
estar el análisis de los costes efectivos de los servicios. Igualmente, al final de dicho apartado también
preceptúa que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas, a la hora de otorgar sus subvenciones,
tendrán que tener en cuenta el análisis de los costes efectivos de los servicios de los Municipios. En ambos
casos se trata de una regulación muy ambigua toda vez que no dice si se tratará de utilizar ese mecanismo
como disuasorio del exceso de dicho coste, como regulador del mismo o como compensador de los posibles
desequilibrios que pueda suponer en cada caso, o si es que esta ambigüedad es calculada de forma que se
acabe tratando de diferente forma a los mismos supuestos dependiendo del tipo de entidad de que se trate o
de si hay o no empatía entre ella y la administración correspondiente, sea esta provincial, autonómica o
estatal.
Pero también ese mismo artículo 36,2 de la LBRL establece que “cuando la Diputación detecte que los costes
efectivos de los servicios prestados por los Municipios son superiores a los de los servicios coordinados o
prestados por ella incluirá en el plan provincial fórmulas de prestación unificada o supramunicipal para
reducir sus costes efectivos”. Cuando creo que para esto no tiene competencias, al menos para su
interpretación literal, ya que a través de los planes provinciales no puede desapoderarse de sus servicios a un
Municipio para prestarlos a través de ningún tipo de fórmula que no haya sido aceptada y aprobada por el
mismo, tal y como ha quedado expuesto anteriormente, por lo que entiendo que debe interpretarse como
que a través del plan provincial se podrá hacer la propuesta de coordinación de servicios a que se refiere el
artículo 26,2 de la LBRL, con todas las dudas que acabo de manifestar al respecto.
En palabras del Consejo de Estado, en su Dictamen 338/2014, de 22 de mayo, relativo al planteamiento del
conflicto en defensa de la autonomía local, la desafortunada configuración técnica de los párrafos 2º y 3º del
artículo 26,2 de la LBRL hace perentoria una reforma legislativa que aclare los términos de la actual
regulación y, en particular, el alcance de la expresión “conformidad de los Municipios afectados”.
En cualquier caso parece claro que a través de esta fórmula del coste efectivo de los servicios se trata de
condicionar el ejercicio de competencias municipales, fundamentalmente de las declaradas como mínimas
obligatorias y recogidas en el artículo 26,1 de la LBRL, se pone en cuestión el principio de autonomía local, se
contradice el espíritu de la propia Ley de reforma una vez aceptados los planteamientos del Consejo de
Estado al respecto de no vincular los costes con los concretos servicios sino con el conjunto de la hacienda
local y se contravienen los requisitos exigidos por la propia Ley en cuanto a la transferencia de funciones o
actividades a otras administraciones públicas y en cuanto a la aprobación de la forma concreta de prestación
de los servicios, para lo cual, además, se exige mayoría reforzada.
Transitoriedad en la aplicación de la LRSAL.
Por último quisiera referirme a la transitoriedad en la aplicación de la LRSAL, ya que es evidente que las
novedades que introduce no pueden ser de aplicación de la noche a la mañana, sobre todo en materia
competencial, y para las cuales no prevé en general unos plazos específicos, como si hace, sin embargo, para
algunos supuestos, como por ejemplo en la asunción por parte de las Comunidades Autónomas de las
competencias en materia de salud, servicios sociales y educación. Sobre estas cuestiones quisiera llamar la
atención sobre la distinta regulación en cada caso. Así en materia de salud, la Disposición Transitoria
Primera de la LRSAL establece un máximo de cinco años desde la entrada en vigor de esta Ley, por lo tanto
hasta el 31 de diciembre de 2018, para la asunción por las Comunidades Autónomas de la titularidad de las
competencias que se preveían como propias del Municipio relativas a la participación en la gestión de la
atención primaria de la salud, a razón de un veinte por ciento anual. Por su parte la Disposición Transitoria
Segunda establece una fecha fija, el 31 de diciembre de 2015, para que las Comunidades Autónomas asuman
la titularidad de las competencias que se preveían como propias del Municipio relativas a la prestación de los
servicios sociales y de promoción y reinserción social, sin la progresividad prevista para las competencias en
materia de salud. Y en ambos casos se dice que estos procesos lo serán en los términos previstos en las
normas reguladoras del sistema de financiación autonómica y de las haciendas locales. Por su parte la
Disposición Adicional Decimoquinta dice que las normas reguladoras del sistema de financiación de las
Comunidades Autónomas y de las haciendas locales fijarán los términos en los que aquellas asumirán la
titularidad de las competencias que se prevén como propias del Municipio relativas a la educación. Y aquí
aparece claramente la diferencia de trato con respecto a las anteriores, ya que para los supuestos de salud y
servicios sociales nada dice la Ley de que tenga que ser un nuevo sistema de financiación mientras que para
el de educación habla en clave de futuro, y por lo tanto es el único de estos supuestos cuyo traspaso a las
Comunidades Autónomas queda pospuesto hasta que se fijen las normas correspondientes en un futuro
sistema de financiación autonómico y local. Y volvemos a lo dicho en otro apartado de este estudio de que la
Ley, cuando quiere, dice lo que dice, por lo que cuando no lo dice es porque no quiere, y por lo tanto los otros
dos supuestos deben regirse por el sistema que esté vigente en cada momento de financiación autonómica y
de haciendas locales.
Por otra parte, algunos autores han advertido sobre la falta de una regulación transitoria de la LRSAL, otra
razón más que fundamenta la queja que sobre su deficiente técnica legislativa expuse en otro apartado. Por
ello creo absolutamente imprescindible defender la vigencia de la Disposición Transitoria Segunda de la
LBRL, según la cual “hasta tanto la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas que se dicte
de conformidad con lo establecido en los artículos 5, apartado B), letra a); 25, apartado 2; y 36, de esta Ley,
no disponga otra cosa, los Municipios, las Provincias y las Islas conservarán las competencias que les
atribuye la legislación sectorial vigente en la fecha de entrada en vigor de esta Ley. Los Municipios
ostentarán, además, en las materias a que se refiere el artículo 28 de esta Ley, cuantas competencias de
ejecución no se encuentren conferidas por dicha legislación sectorial a otras Administraciones públicas”.
Aunque quiero llamar la atención sobre que el artículo 5 a que se refiere esta Disposición fue declarado
inconstitucional por la Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre y su redacción actual fue la dada por la Ley
11/1999, de 21 de abril, de modificación de la LBRL en el marco del llamado “Pacto Local”, sin que en aquella
ocasión se hubiera modificado esta Transitoria, y que el artículo 28 ha sido expresamente derogado por la
LRSAL sin que tampoco introduzca ninguna modificación ni derogación de esta Disposición, por lo que
dejando a salvo estos dos artículos es claro que sigue vigente con lo que ello supone de mandato de
adecuación de la legislación no sólo del Estado sino también de las Comunidades Autónomas a lo establecido
en el artículo 25.2 y 36 con su actual redacción, siendo estos los únicos supervivientes de las sucesivas
modificaciones de la LBRL. Y si bien es cierto que se trata de un mandato sin fecha no lo es menos que el
Tribunal Constitucional ha establecido esa obligatoriedad de adecuación, tal y como ha quedado reseñado,
así como que la propia Ley también ha introducido mecanismos al efecto en su articulado, como también se
ha puesto de manifiesto, sobre todo a través del 57 bis en materia de competencias delegadas, de la
Disposición Adicional Novena en materia de convenios o, en definitiva, del 116 bis, en cuanto a la evaluación
sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, de deuda pública o de la regla de gasto a
efectos de la obligación o no de formular un plan económico-financiero.
Por todo lo anterior, y a la vista de las iniciativas legislativas de las Comunidades Autónomas, que entre otras
cosas deberían adaptarse a esta Ley por mandato de esa Transitoria Segunda, está claro que nos vamos a
encontrar con distintas regulaciones según los territorios: en unos con la normativa anterior sin adecuar y en
otros con la convivencia de normativas autonómicas en aparente contradicción con la LBRL, y esto va a
suponer un auténtico problema, sobre todo para los agentes jurídicos que tenemos que aplicarlas, a pesar de
que el artículo 149.3. CE dispone que “la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los
Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las
de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”. Pero
sin olvidar que, en cualquier caso, es el Tribunal Constitucional el único competente para la interpretación
sobre la constitucionalidad de las normas y por lo tanto, en el supuesto de presentación de recursos ante el
mismo, será quien tenga la última palabra y a ella habrá que esperar para despejar definitivamente todas las
dudas que se nos plantean al respecto.