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Diario Administrativo Nro 110 – 10.05.2016
El Código Civil y Comercial y la afectación al principio de unidad legislativa en
materia de prescripción y responsabilidad del Estado
Por Pedro Aberastury 1
El sistema constitucional, propiciado por Alberdi y receptado por los constituyentes de 1853, no fue estrictamente
federal, sino que preservó ciertos estatutos de tipo unitario por lo que, en realidad, nuestro sistema es mixto y pivotea
entre estamentos federales y unitarios. Los primeros tienen mayor preponderancia respecto a los segundos sobre todo
en la autodeterminación política, económica y administrativa de las Provincias.
Uno de los estamentos del unitarismo se encuentra plasmado en el art. 75, inciso 12, concordantemente con las
limitaciones del art. 126 cuando se expresa que “Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación… ni dictar
los códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería, después de que el Congreso los haya sancionado…” y con el
condicionamiento del art. 121, en cuanto dice que “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta
Constitución al Gobierno Federal”.
El nuevo Código Civil y Comercial de la Nación (CCyCN)instituyó que no regula, en forma directa o subsidiaria,
ningún aspecto de la Responsabilidad del Estado (art. 1764) y al delegar en el art. 2560 en las autoridades locales lo
referido a la prescripción, lo que ha realizado es eliminar la barrera de protección que siempre estuvo al alcance del
individuo, permitiendo que el Estado pueda avanzar por sobre los derechos de los particulares al desuniformar a estos
Institutos.
Esta doctrina conduce a la plena autonomía legislativa provincial y hace resurgir al derecho administrativo local por
sobre el ordenamiento nacional. Se apoya, equivocadamente, en el precedente Barreto(Fallos: 329:759) de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, que sólo tuvo por objeto restringir la competencia de dicho Tribunal, que había
ampliado en el caso De Gandia, Beatriz Isabel (Fallos: 315:2309), de manera significativa en cuanto a lo que se
entendía como causa civil en los términos del art. 24, inc. 1°, del decreto-ley 1285/58, y que hoy ha restringido aún
más al fallar Anadon, el 20 de agosto de 2015, declarando la inconstitucionalidad del recurso ordinario de apelación,
previsto en el art. 24, inc. 6º, ap. a) del decreto-ley 1285/58.
Por ello, fundamentar la mentada división en las facultades no delegadas por ser causa civil, conforme la trayectoria
de los precedentes de nuestra Corte, no es razonable. Más aún cuando en el considerando 12, se dice claramente que
“todos los principios jurídicos entre los que se encuentra el de la responsabilidad y el resarcimiento por daños
ocasionados aunque contenidos en aquel cuerpo legal no son patrimonio exclusivo de ninguna disciplina jurídica y
menos aun del derecho privado, pues constituyen principios generales del derecho aplicables a cualquiera de ellas”.
La inaplicabilidad del derecho común a la Responsabilidad del Estado y la delegación legislativa a las provincias en
materia de prescripción, en lo referente al derecho público, viola las disposiciones constitucionales arriba citadas. En
lugar de integrar el sistema jurídico, asegurando el principio de la igualdad, atendiendo a sus especiales diferencias
para establecer diferentes regulaciones sobre un determinado tópico, el legislador nacional ha alterado el principio de
la unidad legislativa, vulnerando los derechos fundamentales de los habitantes.
Los constituyentes de 1994 ratificaron este principio al establecer, en el art. 41 de la Constitución, que “Corresponde
a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección (en materia de ambiente), y a
las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”. Por lo
tanto, la directiva constitucional de interpretación, en materia de daño ambiental, que el constituyente estableció
claramente, es la complementación y/o integración y no la delegación ilimitada.
Esta directiva alcanza a todo el derecho público, por lo que es competencia del legislador nacional establecer los
presupuestos mínimos, complementados con la jurisdicción local. De esta forma, la total delegación legislativa,
realizada en el CCyCN en materia de prescripción y la no aplicación del derecho de daños a la responsabilidad estatal,
constituyen desvíos que se deberán corregir a futuro.
1 Doctor de la Universidad de Buenos Aires, área Derecho Administrativo. Profesor Ordinario Adjunto de Derecho
Administrativo – Facultad de Derecho - UBA -. Presidente de la Asociación Argentina de Derecho Comparado.
Lo concreto es que el derecho público no se encuentra al margen de la unidad general del derecho, salvo en los
supuestos en los que se admita que se efectúan las discriminaciones que resulten impuestas por la naturaleza de lo que
constituye la sustancia del Derecho Público, como se sostuviera en Filcrosa (Fallos: 326:3899).
Las atribuciones legislativas provinciales por sobre los códigos de fondo o viceversa, constituyen posiciones que,
sostenidas in extremis, parten de una premisa falsa, tal cual es desconocer las bases en las cuales se asienta nuestro
sistema jurídico, el cual reconoce la influencia del derecho romano que no hemos podido desentendernos, tal el
principio alterum non laedere.
No puede pasarse por alto que el CCyCN ha constitucionalizado el derecho común en la medida que ha aceptado
colocar como Principios, aquellas normas que forman parte del Derecho Público (cfr. art. 1), o sea que ha integrado a
su normativa aquellos principios ius publicistas que no pueden ser desconocidos en el ordenamiento jurídico por lo
que no se explica, razonablemente, la contradicción incurrida.
En el derecho público nos encontramos con una hipótesis reparatoria no contemplada en el derecho común, salvo en
contadas excepciones, tal cual es el deber de indemnizar por hechos que no son contrarios al ordenamiento jurídico y,
en este supuesto, el sistema general de responsabilidad del derecho común no le es directamente aplicable. Pero
cuando el Estado incurre en una actividad ilegítima, nótese que la propia ley 26.944 y el CCyCN refieren una
contradicción irrazonable pues, por un lado no aplican su normativa en el caso del Estado y tampoco aclaran cual será
la regulación aplicable para el funcionario que actuó ilegítimamente, aunque utilizan terminología propia del derecho
común para establecer su imputación.
Debe tenerse especialmente en cuenta que la división entre el derecho público y el privado ha sido utilizada, en
innumerables ocasiones, para vulnerar el régimen Republicano que nos hemos dado en la medida que se han
restringido los derechos de los particulares. El desconocimiento del principio de la unidad legislativa permite alterarlo
y desconocerlo. Por ello reiteramos nuestra cita favorita de Fritz Werner, Presidente del Tribunal Constitucional
Alemán, cuando sostuvo: “el derecho administrativo es el derecho constitucional concretizado” de lo que se sustrae
que ninguna norma inferior puede ir en contra de los preceptos contenidos en nuestra Norma Fundamental.