TIERRA Y POBLACIN EN SITUACIN DE DESPLAZAMIENTO

TIERRA Y POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO
SERGIO LATORRE RESTREPO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE FILOSOFÍA E HISTORIA DEL DERECHO
BOGOTÁ D.C
2004
TIERRA Y POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO
SERGIO LATORRE RESTREPO
Trabajo de grado presentado para optar al título de Abogado
Director
Roberto Vidal López
Abogado
Director del Departamento de Filosofía e Historia del Derecho
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE FILOSOFÍA E HISTORIA DEL DERECHO
BOGOTÁ D.C
ABRIL 2004
Nota de Advertencia: Artículo 23 de la Resolución N° 13 de Julio de 1946.
“La Universidad no se hace responsable por los conceptos emitidos por sus alumnos en
sus trabajos de tesis. Solo velará por que no se publique nada contrario al dogma y a la
moral católica y por que las tesis no contengan ataques personales contra persona alguna,
antes bien se vea en ellas el anhelo de buscar la verdad y la justicia”.
Dedico este trabajo a las mujeres, niños y hombres a quines tuve la oportunidad de
acompañar en el proceso de recostrucción de sus vidas, luego de sufrir las consecuencias
de una violencia, pobre en argumentos y podersa en miseria y desigualdad
A mi mejor amigo, Diego Francisco Lizarazo, de quién apredí a llorar la muerte y a vivir
con pasión desbordad y humanidad. Gracias loco!
CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCIÓN
1
1. ESTUDIO DEL ORDENAMIENTO INTERNO SOBRE TIERRAS
3
1.1 EL DERECHO DE PROPIEDAD DE LA TIERRA Y ACTOS DE
DISPOSICIÓN
1.1.1 Enfoques al derecho a la propiedad
1.1.2 El titulo, la inscripción y el registro
1.1.3 Cómo el reconocimiento de la ley al derecho a la tierra termina
por restringirse
1.1.4 Realización de actos jurídicos de disposición en contextos de violencia
generalizada
4
5
11
15
23
1.2 TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES
ECONÓMICO-LABORALES PARA EL CAMPESINO
1.2.1 La regulación de las formas de trabajo
1.2.2 La parcelación al mercado de tierras
1.2.3 Tendencia de las políticas gubernamentales recientes
1.2.4 El mercado de tierras
26
26
28
30
32
2. DEL CAMPESINO A LA POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE
DESPLAZAMIENTO
39
2.1 DESPLAZAMIENTO, CONSECUENCIA Y ESTRATEGIA: DOS
ENFOQUES COMPLEMENTARIOS
2.1.1 El campo: caldo de cultivo para la violencia
2.1.2 Modificación de la violencia: causas de la violencia que impulsan el
desplazamiento
2.1.3 El desplazamiento como estrategia
39
39
43
47
2.2 PAPEL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y VIOLACIONES AL
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO
50
2.3 LUCHA POLÍTICA POR EL RECONOCIMIENTO AL FENÓMENO
DEL DESPLAZAMIENTO
55
2.4 RECONOCIMIENTO INSTITUCIONAL DEL DESPLAZADO:
DESPLAZADO COMO POBLACIÓN VULNERABLE
2.4.1 La política de atención a población desplazada
2.4.2 Su condición de población vulnerable: una disyuntiva
59
59
62
3. LOS PROBLEMAS DE LA TIERRA PARA LA POBLACIÓN EN
SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO: CASOS CONCRETOS
66
3.1 EL DERECHO A LA TIERRA PARA LOS DESPLAZADOS: MIRADA A
LAS DIFERENTES ETAPAS DEL DESPLAZAMIENTO
67
3.2 CASOS
3.2.1 Caso de Félix Cárdenas (Tierralta, Córdoba)
3.2.2 Caso José María Álvarez y Martina Ramírez (San Pablo, Sur de Bolívar)
72
72
79
4 REFLEXIONES FINALES
85
BIBLIOGRAFÍA
91
INTRODUCCIÓN
El problema del desplazamiento interno de personas a causa de la violencia es una de las
más graves consecuencias sociales producidas por el conflicto armado colombiano. Dicho
fenómeno ha llevado a más de 2.914.8531 personas a emigrara a otras regiones del país, en
especial hacia las ciudades intermedias y grandes, con el fin de huir de la violencia ejercida
por los grupos armados en sus regiones.
Este artículo estudia la situación de la población campesina colombiana que es, en número,
la mayor afectada por este fenómeno, ya que la violencia ocasionada por el conflicto
armado se desarrolla con mayor intensidad en las zonas rurales. Es en estas zonas en
donde la disputa por la tierra se constituye en uno de los principales móviles de la acción
de los grupos armados.
El conflicto actual colombiano se revela desde su raíz atado fuertemente al problema del
control de la tierra2. Es por eso que el análisis sobre el tema territorial es determinante para
entender el conflicto armado y el desplazamiento como una de sus consecuencias. El
propósito de este ensayo es el de hacer un aporte a los diferentes análisis que se han venido
dando sobre este tema, utilizando como recursos básicos la normatividad legal y sus
implicaciones prácticas.
1
La ONG Codhes (Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento) estima que entre 1985 y
2002 se desplazaron en Colombia 2.914.853 personas, aproximadamente 7% de la población del país. Sin
embargo; hay diferentes posiciones a cerca de la forma cómo son levantadas las cifras. Para Carlos Vicente
de Roux, por ejemplo, debe distinguirse entre las cifras de población históricamente desplazada, que estará
cerca a tres millones de personas y aquellas personas que hoy se encuentran en situación de desplazamiento,
bien porque no han entrado a formar parte de otras categorías (pobres marginales de las ciudades, del campo,
o aquellos que han logrado la condición de reestablecimiento socioeconómico descrito en la ley), o porque no
han pasado más de tres años a partir de su desplazamiento. Así para este investigador las cifras reales de
desplazados en los años 2000, 2001 y 2002 están al rededor de 850.000 personas, sobre los cuales deberá
centrarse la atención del Estado. SIERRA, Alvaro. Desplazados ¿cuántos son? En: El Tiempo.(26, mayo,
2003); p. 1-6
2
A partir de allí se identifican tres dinámicas que pueden caracterizar el conflicto armado colombiano: a) la
dinámica colonizadora de guerrilla y paramilitares por lograr el control de zonas de gran rentabilidad
económica que les permite asegurar recursos para desarrollar sus operaciones militares; b) el espacio regional
del conflicto que permite distinguir las diferentes formas de articulación entre los actores armados y los
actores sociales según el contexto específico de cada zona del país y c) la disputa por dos modelos de
desarrollo rural diferentes. Tesis sustentada por el investigador VÁSQUEZ, Teófilo. Un ensayo interpretativo
sobre la violencia de los actores armados en Colombia. Bogotá: Cinep, 1997.
El texto pretende hacer una revisión sobre los instrumentos jurídicos diseñados para la
protección de la tierra y el acceso de los campesinos a esta, en particular de aquellos que
han sido forzados a desplazarse por causa de la violencia o se encuentran en riesgo de ser
desplazados. Con ello se busca responder a la pregunta central que ha motivado este
escrito ¿ han sido efectivos los instrumentos jurídicos de protección y acceso a la tierra o,
por el contrario, ellos han contribuido a alimentar la problemática social campesina que
ahora se manifiesta en fenómenos como el desplazamiento?.
El análisis se concentrará en el estudio de los temas que refieren al problema de la
protección y acceso a la tierra desde el derecho colombiano. El primer capítulo, sobre la
regulación general de tierras, se desarrollará a partir de conceptos y estructuras trabajados
desde el derecho civil, derecho civil agrario y normas especiales sobre prevención del
desplazamiento forzado de personas por causa de la violencia. El segundo capítulo, tratará
el tema del progresivo reconocimiento del campesino como desplazado, en él se analizarán
las causas del desplazamiento forzado, la lucha política por la incorporación de esta
problemática en el contexto colombiano y el reconocimiento institucional de este
fenómeno a través de la regulación especial para la atención a población desplazada. El
tercer capítulo versará sobre la regulación especial de tierras para el campesino desplazado,
revisará las diferentes medidas que se adoptan en torno al tema de la tierra bajo la
normativa especial para el desplazado y presentará dos casos prácticos, recogidos a partir
de la experiencia del autor en el trabajo con población desplazada; casos que
problematizan el tema de la tierra para el desplazado. Por ultimo se dejarán planteadas
algunas reflexiones.
Se mostrarán los diferentes debates y tensiones desde un enfoque teórico alimentado con la
práctica social concreta.
Este texto pretende hacer un nuevo aporte a la visión
epistemológica que concibe el análisis jurídico no como un proceso previo o posterior a las
situaciones prácticas de conflicto, sino como parte activa de dicho conflicto, de allí las
referencias históricas y las experiencias concretas recogidas en campo
1. ESTUDIO DEL ORDENAMIENTO INTERNO
La situación actual del sector rural en Colombia se presenta como una realidad altamente
problemática y compleja en la que sus posibilidades de solución estructural se ven cada
día más remotas e inciertas. La cuestión rural, como se la ha denominado a esta realidad,
se caracteriza por la concentración y tenencia de la propiedad en manos de terratenientes
en coexistencia con el minifundio; la poca generación de empleo, el éxodo de la población
rural; la pobreza y bajos ingresos; las relaciones sociales precapitalistas de producción; una
estructura social rígida con dificultades de ascenso social y un control político por parte del
Estado que se ha inclinado a proteger los intereses de la clase terrateniente.3
Las causas de lo que se observa hoy en el sector rural son de muy diversos tipos y cada una
ofrece un mayor o menor grado de complejidad.
Los medios jurídicos de acceso,
protección y seguridad a la tierra para la población campesina lejos de contribuir a la
solución del problema del sector rural se erigen como una de las causas que sustentan
dicha crisis.
El problema rural en Colombia ha estado enmarcado en una clara disputa entre fuerzas
sociales enfrentadas por la tierra; esta ha sido y seguirá siendo un factor importante en
relación con el desarrollo económico y la configuración de estrategias políticas en una
sociedad. Así pueden verse distintas fuerzas en oposición por el derecho a la tierra en
espacios, lugares y tiempos determinados.
En este sentido, las luchas por el dominio de la tierra a principios del siglo XX, que
enfrentaban a movimientos de campesinos, con claras estrategias políticas y jurídicas,
contra grandes hacendados, representantes de las elites políticas y militares, se ha
transformado hasta dar paso a la actual confrontación por las tierras, que hoy tiene como
actores principales, a veces no fácilmente diferenciables, a paramiliatares, guerrilla,
narcotraficantes, elites políticas, multinacionales, entre otras. ¿ Dónde está el campesino
en esta nueva configuración? El campesino no ha desaparecido, sigue allí, en medio de una
3
Desde un enfoque económico clásico, la cuestión rural se presenta cuando el sector se convierte en un
problema para el crecimiento y desarrollo, en lugar de ser una actividad potenciadora y dinamizadora del
mismo. MACHADO, Absalón. La cuestión agraria en Colombia a finales del milenio. Elementos y facetas
de la cuestión agraria. Bogotá: Ed. Ancora, 1998. p. 15
violencia cada vez más mezquina y adaptándose a ella busca su legitimidad como actor
social significativo.
En este juego de fuerzas por el dominio de la tierra, el derecho interno ha cumplido un
papel determinante, en particular ante la demanda campesinas por el derecho a la tierra.
Este capítulo muestra la forma cómo el derecho interno, en particular el derecho agrario,
civil y las normas especiales sobre prevención de desplazamiento, subdisciplinas
directamente involucradas con el acceso a la propiedad y su protección, en su producción y
operativización han sido perjudiciales para consolidar un entorno favorable al campesino.
Por un lado ha limitado su derecho a la propiedad de la tierra en favor de quienes cuentan
con el capital jurídico, político o económico para hacerse a ella y por el otro, ha
contribuido a modificar las relaciones económico-laborales de la población campesina, que
pasa a ser considerada como una asalariada del campo, desconociendo así los lazos que los
atan a la tierra, no solo desde el plano económico (satisfacción de sus necesidades), sino en
la dimensión antropológica, social y cultural que acompaña su reivindicación por la tierra.
El derecho, a su interior, también ha librado sus batallas políticas, que en algunas
ocasiones lo ponen más cerca de las pretensiones reivindicadas por el campesino. A
algunos de estos debates aun abiertos, como el de la posesión material y sus derechos o la
expropiación por utilidad publica se hará referencia en las páginas siguientes.
1.1
SOBRE EL DERECHO DE PROPIEDAD DE LA TIERRA Y ACTOS DE
DISPOSICIÓN
La producción normativa que ha regulado de forma especial el acceso a la propiedad para
el campesino, toma como base las estructuras y conceptos del derecho civil colombiano.
Así, se establece un vínculo de profunda interrelación entre derecho agrario,- en particular
las leyes de reforma agraria- y el derecho civil moderno4. Dicho intercambio trae como
4
La estructura de derecho civil moderno manejada en el código de don Andrés Bello, se encuentra inspirada
en las doctrinas de derecho civil europeo del siglo XIX. Autores como Potheir, representativo en las ciencias
jurídicas del pensamiento filosófico de la ilustración, tienen gran importancia en la redacción del Código
Civil, en especial sobre el libro IV de las obligaciones y contratos. Las ideas de la ilustración sobre la
propiedad privada como aquel derecho natural para satisfacer las necesidades humanas y el papel del Estado
circunscrito a asegurar la propiedad y la acumulación del capital, promovido por autores como Locke y
consecuencia cambios importantes dentro de las estructuras del derecho civil y en
particular sobre el derecho de propiedad, al igual que modula los verdaderos efectos de ley
agraria y sus propósitos redistributivos.
Anclados en los conceptos del derecho civil, a lo largo del capítulo se harán
diferenciaciones entre aquellas normas que regulan las instituciones de la propiedad
propiamente dicha, la posesión y la mera tenencia.
En efecto estas tres figuras describen diferentes relaciones jurídicas sobre la tierra y tienen
plena vigencia hoy como las formas de tenencia de tierra por el campesino. La población
campesina se estimaba en 9, 5 millones de personas a mediados de la década del noventa5,
de las cuales, solo 3,2 millones se contaban como pequeños y medianos propietarios.6.
Igualmente se han realizados muestreos para determinar la forma de tenencia de la tierra
entre población desplazada, ello arroja que 55% eran propietarios, el 32% poseedores y el
13% restante detentaban la tierra como meros tenedores7. Independiente de la veracidad de
dichos porcentajes, las diferentes formas de tenencia de la tierra llevan a que durante el
desarrollo de los temas, deban realizarse ciertas diferenciaciones dependiendo de si las
normas o instituciones de protección se establecen exclusivamente para propietarios,
poseedores o meros tenedores.
1.1.1. Enfoques sobre el derecho a la propiedad
1.1.1.1. La propiedad enfoque individual. Dentro de la legislación civil y agraria, uno de
los puntos de tensión más fuertes y de más riqueza histórica, es el que se refiere al enfoque
acerca de las características esenciales para consolidar un derecho de propiedad sobre la
tierra.
Este enfoque, hace referencia a una concepción de la propiedad como derecho natural cuya
función es la de servir al individuo, él, en cuanto detentador de este derecho tiene poderes
Smith, quedan plasmadas en el ordenamiento civil colombiano que con algunas modificaciones aun se
mantiene en la actualidad.
5
LONDOÑO Arango, Gilberto. Estructura Económica Colombiana. La estructura agraria. Bogotá: Mc.
Garw-Hill, 2000. p. 49
6
MACHADO, op cit., p. 66. Datos elaborados por el autor.
7
Encuesta realizada por Codhes con una muestra de 7.142 familias desplazadas. GOMEZ, Marisol. Tierras,
punto débil de proceso con “paras”. En El Tiempo, Bogotá (2, septiembre, 2002); p. 1-2
absolutos sobre la cosa para disponer de ella arbitrariamente, siempre que no atente contra
la ley y el derecho ajeno. Bajo está concepción de propiedad el Estado se presenta como
garante o defensor de los derechos fundamentales. Es en esta perspectiva de la propiedad a
la que parecía hacer referencia en nuestro ordenamiento jurídico el artículo 669 del Código
Civil. “El derecho de dominio (que se llama también propiedad), es el derecho real en una
cosa corporal, para gozar y disponer de ella (arbitrariamente), no siendo contra ley o
derecho ajeno”8
En esta concepción individualista de la propiedad se monta todo el andamiaje jurídico civil
sobre el derecho de propiedad y en particular, el hecho jurídico de la inscripción, como
consolidador de este derecho.
De esta forma, en lo que respecta a la propiedad propiamente dicha, el hecho de la
inscripción juega hoy en día un papel más que importante por cuanto este es el modo de
consolidar el derecho de propiedad de un bien inmueble, es la real tradición del bien.
Dicha tradición sólo podrá realizarse mediante la inscripción del título en la oficina de
instrumentos públicos, de esta forma que sólo se entenderá propietario a partir del registro
y si este no se ha efectuado el tradente sigue ostentado la condición de dueño. Las
consecuencias que se derivan de estas disposiciones arrojarán diferentes resultados que,
como se expondrá más adelante, afectan las prácticas concretas y tiene una incidencia
mayúscula dentro del problema agrario.
En el tema de la posesión, desde este enfoque de propiedad individual, no importa el uso
que se le dé a la tierra, quien haya registrado la propiedad será el poseedor legitimo y su
derecho se derivará de aquel registro y no de la ocupación y trabajo. Dicha concepción de
la “posesión inscrita” se ha modificado hasta el punto que hoy es una institución desueta,9
en contraposición a la posesión material que prevalece hoy en nuestro ordenamiento
8
El adverbio “arbitrariamente” fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C595 de agosto 18 de 1999. M.P Carlos Gaviria Díaz
9
Velásquez justifica la presencia de textos legales que reconocen la existencia de la posesión inscrita
acuñando una razón histórica “... para responder a este interrogante tenemos que remontarnos al propósito
que animó al señor Bello, redactor de tales normas. Como no funcionaba una organización registral de la
propiedad inmueble y los propietarios no acudían al registro, Bello decidió presionarlos afirmando que si no
lo hacían corrían el riesgo de que un tercero les alegara una posesión. De esta forma y con ese único
propósito quedaron dentro del código, preceptos de derecho puramente temporal, que por interpretación de la
jurisprudencia se convirtieron en verdaderas puntas de la lanza contra la posesión material...”.
VELÁSQUEZ, Luis Guillermo. Bienes. Bogotá: Ed. Temis. Bogotá. p. 130-131
jurídico. En dicha transformación hacia la posesión material, como la reconocida por el
ordenamiento jurídico, la ley 200 de 1936, primera reforma agraria jugó un papel
primordial.
1.1.1.2. La propiedad enfoque como función social. En oposición a la concepción de los
hechos inscritos surge el hecho jurídico de la ocupación material y productiva de la tierra,
dicha postura surge del concepto de la función social de la propiedad, de nuevo en
contraposición al enfoque individualista.
En esta perspectiva la propiedad no es un
derecho natural y por lo tanto el Estado no tiene como función defender derechos
individuales sino que debe velar por la finalidad social de la propiedad y quien actúen en
calidad de propietario debe cumplir con ciertas obligaciones.
Como ya se anticipó, es la posesión material la única y verdadera posesión vigente dentro
de nuestro ordenamiento jurídico. Fue la ley 200 de 1936 la que consolidó dicha visión
prescribiendo en su artículo primero que “ se presume que no son baldíos sino de
propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión
consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de
dueño”
Hoy en día, esta característica de la explotación económica (corpus),es el fundamento de la
posesión, por cuanto el elemento subjetivo (ánimo de señor y dueño) se presume a partir
del primero10.
Sin embargo; el movimiento del derecho hacia el reconocimiento de la explotación y
trabajo de la tierra como elemento constitutivo del derecho a la tierra para el campesino, se
ve inmediatamente frenado en sus implicaciones prácticas.
En la propia ley 200 el
concepto de explotación no fue claramente definido, por lo que dejó en libertad al Juez de
tierras, creado en virtud de esta misma ley, para que determinara si dicha explotación
existía o no en casos concretos. De esta forma hechos positivos como plantaciones,
ocupación con ganado y otros de igual significado constituyeron explotación económica
sin que ello implicara una “real utilización del suelo” 11.
10
Ibíd., p. 107
MARULANDA, Elsy. Conflicto y colonización: las lecciones del Sumapaz. Bogotá: Ed, tercer Mundo,
1991. p. 188
11
Dicha definición de explotación, posteriormente incorporada al ordenamiento agrario,
terminó por favorecer a los latifundistas que amparados en el concepto de explotación
económica, ocuparon las tierras más fértiles de sus parcelas con ganado, desvirtuando así
uno de los principales propósitos de la ley, que era el aumento de la productividad
agrícola12.
La reversión en el impacto real de lo propuesto en diferentes normas que reforman la
estructura de la propiedad rural, es una característica que se repite a lo largo de la lucha
campesina por el derecho a la tierra. Este caso sirve para ilustrar la cercana relación
existente entre el derecho y la consolidación de elites en el poder. El dominio de la tierra
como se dijo antes, es medio de acumulación de poder político y económico para quien la
detenta, las elites políticas, contendor directo del campesinado en la diputa por su dominio,
se ha valido de los medios de producción jurídicos para preservar este derecho utilizando
diferentes estrategias13.
Desde la concepción de función social se han incorporado diferentes limitaciones al
derecho a la propiedad propiamente dicha. En el derecho agrario dichas modificaciones se
han materializado en dos instrumentos concretos: la expropiación y la extinción del
dominio
1.1.1.2.1. Sobre la expropiación. La figura de la expropiación sobre la propiedad se
encuentra hoy reconocida en el artículo 58 de la constitución Política. La consolidación de
dicho artículo responde al debate sobre la función social de la propiedad que se llevó a
12
Como herencia de esta deficiente concepción sobre explotación económica, se agudiza el problema del
conflictivo uso de la tierra de hoy. El patrón de uso de suelo hoy no favorece la agricultura, el predominio de
la ganadería extensiva, articulado con las formas de concentración de la propiedad y la acumulación de poder
político y económico, ha desplazado áreas agrícolas y forestales en todas las regiones naturales de Colombia.
Las tierras con usos predominantemente agrícolas ocupan un 3,6% (4,66% en 1986) de la superficie total
frente a un potencial 12,7% de tierra con vocación agrícola, mientras que los usos ganaderos ocupan un
36,7% de la tierra (35,11% en 1987) frente a una vocación de uso de 16,8%. FAJARDO, Darío. Tierra, poder
político y reforma agraria y rural. Cuadernos Tierra y justicia. No.1. Bogotá: Ed. Ilsa, 2002.
13
En este mismo sentido Santos explicando el papel del Estado (dueño del monopolio de la producción del
derecho) y sus limitaciones afirma“... esto no significa que el Estado esté por encima o equidistante de las
clases sociales en confrontación (...) estando sujeto en general a la lógica del capital, es de prever que la
actuación estatal no desborde los limites estructurales impuestos por la salvaguardia de los intereses
fundamentales de la burguesía en su conjunto”. SANTOS, Boaventura de Sousa. El estado, el derecho y las
clases sociales en las luchas urbanas de Recife. Estado, Derecho y Luchas Sociales. Bogota; Ed. ILSA, 1991.
p. 115
cabo durante principios de los años treinta y que vendría a concluir con el acto legislativo
numero 1 de 1936, articulo 10.
Como telón de fondo a este debate de reforma constitucional, se presentaba la situación de
extrema pobreza y atraso de la población rural, las constantes disputas por la propiedad de
la tierra, la poca claridad en el régimen jurídico de tenencia sobre la tierra y la presión de
las movilizaciones campesinas que apoyadas por grupos y movimientos de izquierda
reivindicaban la propiedad de las parcelas por el trabajo realizado en ellas.
Mediante la reforma constitucional mencionada, que se tramitaba paralelamente con la ley
200 de 1936, se buscaba hacer viable la expropiación de la propiedad por razones de
utilidad pública e interés social, pilar básico en el, hasta ese momento, proyecto de ley de
tierras.
El congreso después de varios intentos de reforma y un claro enfrentamiento ideológico y
doctrinario de diferentes partidos y movimientos a su interior, 14 expide el acto 1 de 1936,
en el que se instituye el principio de función social a la propiedad y se consagra la
posibilidad de expropiación con indemnización previa y mediante sentencia judicial, salvo
los casos en que por mayoría absoluta de los miembros (de una y otra cámara), se
resolviera la expropiación sin indemnización15.
Así a la función social de la propiedad con su principal consecuencia jurídica, la
expropiación, ya se le habían agregando elementos restrictivos a su carácter social y su
enorme potencial para la redistribución de la propiedad, lo que tuvo incidencia directa en la
formulación de la primera ley de tierras. Estas restricciones al principio de función social
de la propiedad impidieron dar suficiente flexibilidad al legislador en su apreciación y
solución a las múltiples situaciones sociales que se presentaban en el campo, respecto de
las cuales pretendía dar soluciones definitivas mediante dicha ley.
14
Para una descripción detallada ver MARULANDA. op cit
El artículo 58 original de la Constitución Política Colombiana de 1991 en su quinto inciso consagraba esta
misma excepción a la expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa “Con todo, el
legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar al pago de
indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara.
Las razones de equidad, así como los motivos de utilidad pública o de interés social, invocados por el
legislador, no serán controvertibles judicialmente”. El mencionado inciso desapareció con el Acto
Legislativo 01 de 1999.
15
En el ordenamiento vigente la excepción que consagraba la Constitución Política a la
expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa, desapareció en 1999. Se
consideró que la expropiación sin indemnización generaba un riesgo desmedido a la
seguridad jurídica del derecho a la propiedad privada con consecuencias perjudiciales para
el crecimiento económico del país, pues entre otras razones, restaba incentivos a la
inversión extranjera en el país.
La figura de la expropiación por utilidad pública e interés social se introduce en el campo
jurídico agrario a partir de la ley 100 de 1944, para que el “Estado adquiriera las tierras
incultas o inadecuadamente explotadas de propiedad privada”sin embargo; es hasta la ley
135 de 1961, al crearse el Incora, que se instrumentaliza esta figura otorgándole a dicha
entidad la función de expedir “las resoluciones sobre expropiación de tierras de propiedad
privada previa autorización del gobierno”.
La figura de la expropiación agraria, mantenida hasta hoy en la legislación agraria por
artículo 12 num. 10 de la ley 160 de 199416, en el que se le asigna al Incoder17 la función
de “ordenar y adelantar la expropiación de los predios y mejoras de propiedad privada”,
muestra un pobre desempeño como mecanismo de redistribución, ello justificado en parte
por su carácter de último recurso al que la entidad recurre cuando existe imposibilidad de
una negociación voluntaria con sus propietarios. Hasta 1996 el Incora (hoy Incoder), había
adquirido un poco más de 1.300.000 hectáreas de las cuales únicamente 69 mil hectárea, el
5,6% fueron expropiadas, las restantes fueron negociadas directamente con los
propietarios18.
1.1.1.2.2. La Extinción. A diferencia de la expropiación este instrumento le permite al
Estado exigir el derecho real de propiedad por la falta de explotación económica sin lugar a
indemnización en los casos expresamente consagrados en la ley.
16
DIARIO OFICIAL No. 41.479, de 5 de agosto de 1994
El INCORA a quien la ley 160/94 originariamente le asignaba estas funciones fue suprimido por el
Decreto 1292/03. El gobierno nacional crea el INCODER (Instituto Colombiano de Desarrollo Rural)
mediante el decreto 1300/03 que en adelante asumirá las funciones que se le otorgaban al INCORA.
18
FAJARDO, Darío. op, cit. p. 41
17
Desde la ley 200 de 1936 en su artículo 6 se estipuló que los predios privados inexplorados
por 10 años serían objeto de la prescripción extintiva, ello con el fin de incentivar el
aumento de la producción agrícola, la rebaja de precios en las tierras y evitar el monopolio
de la tierra para negociarla como forma de inversión y valorización. Sin embargo ninguna
de estas expectativas se cumplió. Este método indirecto de expropiación con sanción
demostró ser tardío y con poca eficacia, tanto así que la extinción de terrenos no cultivados
esperada por la ley al término de 10 años nunca se efectuó ya que la ley 100 de 1944 en su
artículo 10, aumentó el término máximo de inexplotación de la tierra a 15 años.19
Posteriormente la ley 4 de 1973 modifica el término, reduciéndolo a tres años, disposición
que hoy en el ordenamiento vigente subsiste en la ley 160 de 1994, artículo 52.
Se busca con la prescripción extintiva un mecanismo expedito y eficiente con el fin de que
dichos bienes ingresen a la propiedad del Estado y este pueda destinarlos oportunamente al
sector campesino. Sin embargo en la actualidad se presentan demoras injustificadas en el
trámite de este procedimiento, básicamente por la ineficiencia de los funcionarios de la
entidad y la ausencia de términos perentorios en sus procedimientos (capítulo 11 de la ley
160 de 1994)20.
1.1.2. El título, la inscripción y registro
1.1.2.1. El título. El derecho civil a la base del sistema de propiedad agrario, ha concedido
gran importancia al título. Este se entiende como “el hecho del hombre generador de
obligaciones o la sola ley que lo faculta para adquirir el derecho real de manera directa”21
La dificultad práctica en el terreno agrario aparece para actos dispositivos que implican
transferencia patrimonial sobre la propiedad, más específicamente para la compraventa de
bienes inmuebles.
19
CASTAÑEDA Beltrán, Héctor. Lecciones de Derecho Agrario. Bogotá: Ed. Doctrina y ley, 1996. p. 5
Al respecto Martínez de Aparicio afirma que “la conducta de los funcionarios del Incora observa
responsabilidad por la negligencia y posible incumplimiento frente a la definición de los trámites
administrativos de extinción de dominio (...) del estudio del informe evaluativo allegado y de sus documentos
de soporte, se aprecia que existen expedientes que llevan 10, 15 hasta 30 años, sin que a la fecha se profiriera
resolución definitiva causando con ello graves perjuicios a los campesinos y a los propietarios de los
inmuebles”. Martínez de APARICIO, José Maria. Temas de Derecho Agrario. Baldíos Nacionales. Bogota:
Ed. Gustavo Ibáñez, 1998. p 125
21
VELÁSQUEZ, op. cit, p. 192
20
La ley exige para el título una forma solemne, sin la cual, este no será válido y no
perfeccionará el contrato de compraventa. De conformidad con lo dispuesto por el artículo
1857 del Código Civil la compraventa debe realizarse mediante escritura publica, de lo
contrario, por ser este un requisito “ad substantiam in actus”(requisito esencial), no podrá
hablarse de la existencia de un contrato de compraventa sobre bienes raíces.
Sin embargo; la practica en zonas rurales, en donde no sólo se desconoce el tenor de esta
disposición, sino que se carece de los recursos económicos para cumplir con todo el
proceso de constitución de escritura pública ante notario22, hace que sean frecuentes las
negociaciones de venta de tierras entre campesinos, a través de la carta venta.
La carta venta no es un simple papel en el que se realiza el negocio de venta de la tierra por
parte del campesino, usualmente de microfundios improductivos, esta es la formalización
que los campesinos han dado a un negocio de trascendental importancia, que es respetado
y cumplido por las partes. Las dificultades vienen cuando necesitan interactuar con el
derecho o cuando deben hacer valer su derecho de propiedad frente a una controversia
judicial, pues a la luz del derecho ellos no serán propietarios sino poseedores irregulares
por no tener justo titulo. La persona que se reconoce como propietaria en virtud de la carta
venta, pasará a ser poseedora a los ojos del derecho, calidad esta, para la que si bien se
consagran algunos mecanismos de defensa, puede perderse frente al propietario inscrito o
el nuevo poseedor, quien ocupa el predio y realiza actos de señor y dueño.
Santos, comparando un acto similar de disposición sobre bienes raíces, de una comunidad
asentada en un barrio marginal con la formalización presente en el derecho oficial afirma
“los dos tipos de formalismo se basan en la distinción estructural entre lo oral y lo escrito y
ambos le atribuyen al ultimo una carga potenciada de compromiso (...) no queda dudas de
22
El decreto 960 de 1970 asignó a los notarios la competencia para recibir, extender y autorizar las
declaraciones que conforme a las leyes requieran de escritura publica. Los campesinos interesados en la
constitución del título de compraventa de bienes raíces de forma legal, no solo deben cubrir los gastos por
servicios notariales o en la obtención de documentos anexos o certificados adicionales requeridos para la
escritura, también deberán pagar los costos de su movilización y estancia en las cabeceras municipales donde
existan notarias. En algunas regiones del país el desplazarse de un corregimiento alejado hacia la cabecera
municipal puede ser largo y costoso. Las vías son inseguras, con retenes instalados por guerrilla o los
paramilitares, están en estado deficiente y en ocasiones los viajeros deben cambiar dos o tres veces de medio
de transporte (jonson, camión, planchón, etc.) para llegar a su destino.
que a la expresión escrita se le ha atribuido un poder mayor, ya sea en el dominio de lo
ceremonioso y lo ritual, ya sea en el dominio del compromiso social”23
El carácter solemne de la carta venta significa algo más. Este tipo de formalidad escrita en
los negocios celebrados por el campesino es un reflejo de aquella que prescribe la
legislación, se importan características del titulo legalmente reconocido como son: la
declaración de voluntad, las firmas de las partes y su identificación. Con lo que se
evidencia una especie de lucha del campesino por concebirse dentro de la legalidad u
oficialidad24, que resulta determinante a la hora de comprender el papel simbólico del
derecho frete a las pretensiones de acceso y protección a la tierra25, la forma como se ha
producido su regulación y el propio refuerzo que experimentan las formas jurídicas por la
importancia que les da el campesino.
1.1.2.2. Sobre el registro. Bajo las disposiciones del estatuto de Instrumentos públicos,
decreto 1250 de 1970, el sistema registral se constituye con el propósito básico de dar
publicidad “sobre los actos o contratos que impliquen constitución, declaración, aclaración,
adjudicación, modificación, limitación, gravamen, mediadas cautelares, extinción o
traslación del dominio o cualquier otro derecho real principal o accesorio sobre un bien
raíz” (articulo 20) El registro puede tener otros fines como el que ya se mencionó respecto
a la tradición de derechos reales sobre bienes inmuebles y puede servir también como
medio probatorio.
En el ordenamiento jurídico colombiano dada la naturaleza de la posesión esta no es sujeto
de registro, pues se instituye respecto de los derechos reales o accesorios sobre un bien
inmueble.
23
La posesión se concibe como un hecho, no como un derecho real pues
SANTOS, Boaventura Sousa. El discurso y el poder, op, cit, p. 43
Salgado sugiere esta característica del propio campesino al señalar que es interesante ver que muchas de
las formas organizativas del campesino (independientemente a su real y efectivo funcionamiento)se acogen
en su reglamentación, a las normas legales y vigentes. Por ejemplo, las cooperativas, las juntas de acción
comunal, las asociaciones, etc. Esta actitud es explicita con el argumento según el cual “somos personas que
necesitamos estar dentro de la ley”. SALGADO, Carlos. Los campesinos imaginados. Cuadernos Tierra y
justicia. Bogotá: Ed. ILSA, 2002. p. 20
25
Utilizando lo dicho por García y Rodríguez el papel simbólico del derecho en contraposición al uso
instrumental que se orienta hacia la consecución de fines específicos, refiere a la producción jurídica de
discursos y normas en donde el Estadio busca un espacio para atenuar las presiones sociales y compensar
parcialmente su ineficacia en la solución material de sus demandas, a través del reconocimiento general y
vago de sus pretensiones sociales. GARCIA, Mauricio y RODRÍGUEZ, Cesar. Derecho y Sociedad en
América Latina: propuesta para la consolidación de los estudios jurídicos críticos. Bogotá: Ed. ILSA, 2003.
p. 40 y 41
24
“mientras los derechos reales propiamente tales constituyen poderes jurídicos definitivos,
la posesión en cambio, es un poder de hecho provisional, en el sentido de que puede
desaparecer frente a la acción que se deriva de la propiedad, de uno de los derechos
desmembrados de ella o de un simple derecho personal” 26.
Sin embargo como ya se ha mencionado, el mismo ordenamiento permitía la inscripción de
la posesión en el registro por lo que subsisten algunos registros en donde aparece inscrita
dicha posesión. En este caso eventual existe la posibilidad de inscribir los actos que se han
realizado sobre esta posesión inscrita en la columna denominada de “falsa tradición”27 para
fines de publicidad.
Esta situación atípica que se presenta en el ordenamiento jurídico sirve para cuestionar el
sentido del no registro de la posesión material. Si en el caso arriba descrito se permite que
el hecho provisional de la posesión y sus actos vayan registrados en la sexta columna no se
encuentran razones sustanciales para no permitir el registro de la posesión materia con los
mismos fines de publicidad. El tener un registro de inmuebles actualizado en el que
también se incluya información a cerca de sus poseedores brindaría información en el caso
del poseedor que se ve forzado a desplazarse por la violencia.
El decreto 2007 de 2001 consagra un mecanismo de protección e información similar al
sugerido, sobre la posesión de bienes inmuebles de personas en situación de
desplazamiento. Sin embargo; la aplicación en los diferentes municipios generadores de
desplazamiento ha sido precaria ya que requiere de un alto nivel de coordinación
institucional con el que no se cuenta en la actualidad. Este decreto en su artículo l dispone
que el comité municipal de atención a población desplazada debe primero declarar la zona
en inminencia de riesgo para luego levantar, en colaboración con diferentes entidades, la
información sobre los poseedores y su respectivo tiempo, posteriormente debe informar a
la oficina de instrumentos públicos solicitándole abstenerse de inscribir actos de
enajenación o transferencia a cualquier título de los bienes rurales referidos.
Para el caso de la propiedad es claro que además de obtener información a cerca de los
actos o contratos que impliquen cambios en el dominio de bienes inmuebles, mediante la
26
VALENCIA, Zea, Arturo. Derechos civil. Derecho reales. Tomo II. Bogotá: Ed. Temis, 1976. p 87
VELÁSQUEZ, Op. cit, p. 133
27
inscripción en el registro se realiza la tradición del bien, por lo tanto, cualquier venta de
bien inmueble que no se registre no trasmitirá el derecho de propiedad.
Esta grave consecuencia jurídica sobre el no registro es de frecuente ocurrencia en las
zonas rurales.
Esto se fundamenta en diversas razones: el desconocimiento que los
campesinos, y en general los propietarios, tienen a cerca de la necesidad del registro, la
creencia de que para acreditar la propiedad lo único importante es la escritura, la creencia
de que la sola posesión de la propiedad lo vuelve propietario y los costos relativamente
altos del registro para muchos propietarios.
Por otra parte existen fallas en la institucionalidad del sistema de registro pues no sólo se
encuentra atrasado en sus sistemas operativos sino que tiene problemas de seguridad y
transparencia. En materia de registro, sólo hasta 1992 se introdujo el folio magnético, y de
todos los folios de matrícula inmobiliaria hasta 1996 sólo el 30% se encontraba
digitalizado28.
1.1.3. Cómo el reconocimiento de la ley al derecho a la tierra termina por restringirse
1.1.3.1. Saltos de escala técnicos. Dados los conflictivos hechos que antecedieron a la
primera ley de tierras29, esta ley trae consigo un cambio del sistema de los hechos inscritos
28
MACHADO, Absalón, Op. Cit. p 66
Desde finales del siglo xix el Estado buscó impulsar la expansión en la producción de materias primas, a
raíz de esto realizó gran cantidad de adjudicaciones de terrenos baldíos a diferentes personas, a militares a
través de la entrega de bonos territoriales pagaderos en tierras o a sociedades que tuvieran la posibilidad de
realizar grandes inversiones de explotación. Dichas mediadas dieron como origen a las haciendas que, dada
la existencia de grandes terrenos baldíos se fueron expandiendo mediante el trabajo de colonos y
arrendatarios, ello les permitió culturizar nuevas áreas y adulterar sus linderos originales.
Para los años 20 y 30 se inicia el período de ruptura con las formas de trabajo de la hacienda y una
confrontación directa al poder que estas detentaban. Los campesinos que hasta ahora había trabajado bajo el
esquema que imponían las grandes haciendas empiezan a reclamar el derecho de propiedad de las tierras que
cultivaban y el derecho de comercializar libremente sus productos. Surgen movimientos campesinos que se
oponen a los grandes hacendados utilizando estrategias como el no pago de rentas, la invasión de tierras y
eventualmente los litigios judiciales.
Con el ánimo de solucionar el enfrentamiento entre arrendatarios y colonos contra propietarios de hacienda el
gobierno por medio del Decreto 1110 de 1928 destinó varias zonas del territorio nacional para su
colonización y dispuso que si dentro de dichas zonas había propiedades particulares, sus dueños conservarían
el derecho sobre ellas presentando los títulos originales. Algunos de estos territorios considerados como
baldíos por la nación fueron reclamados por los hacendados como parte de su propiedad frente a lo cual el
gobierno antes de entrar en disputa a cerca de los títulos contra los hacendados optó por reducir las zonas de
colonización.
Este evento se constituye como el antecedente próximo respecto de la regulación que sobre la legitimidad de
títulos dispuso la ley 200 de 1936.
29
(la llamada prueba diabólica), al sistema de la explotación material. Pero ¿cuáles son sus
reales efectos? ¿realmente sustituyó la lógica de la prevalencia de los hechos inscritos
sobre los materiales?. Como ya se dijo, la ley en su artículo 1 establece una presunción de
propiedad privada de los terrenos explotados económicamente y a los no explotados que
fueran necesarios para la explotación, dicha presunción no constituyó un reconocimiento
expreso a la propiedad ganada por su explotación material, sino que, como presunción se
circunscribía a liberar de la carga de la prueba a quien reivindicara su explotación material.
Se trataba entonces de una presunción legal que admitía prueba en contrario, así el Estado
podía alegar que los terrenos no eran susceptibles de adjudicación, ni aun en el supuesto de
encontrarse explotados, por pertenecer a la llamada reserva nacional, hecho que impedía
que los terrenos pudieran ser adjudicados para que se constituyeran en propiedad privada.
Igualmente, si bien en virtud de la mencionada presunción se consideraba dueños, el hecho
de la explotación debía ser declarado por el Estado. De esa manera los fines que se
pretendían para el reconocimiento del el trabajo como constituyente del derecho a ser
propietario quedaron restringidos bajo el decreto reglamentario 59 de 1938, artículo 1.
Este prescribió que dicha presunción debía acreditarse con un título del Estado que diera fe
de su explotación económica y le sirviera como prueba declarativa del hecho de la
explotación. En caso de no existir este título declarativo, debía solicitarse de conformidad
a las normas que regulaban la adjudicación.
Aquellos terrenos sobre los cuales no existiera el título concedido por el Estado en donde
constara su explotación o el correspondiente título de adjudicación se presumían baldíos,
en virtud del artículo 2 de la ley de tierras. Así se presenta un salto de escala30 restrictivo
de la presunción legal de propiedad hacia definiciones técnicas, que en el campo real se
Hasta el año de 1936 la legislación se inclinó a otorgar mayor valor a los títulos jurídicos frente a la
ocupación, así para probar la propiedad de la tierra cualquier persona debía presentar un titulo originado del
Estado que demostrara que este se había desprendido del bien, lo que se denominó la “la prueba diabólica”
pues existía la dificultad de encontrar los títulos originarios que respaldaran los documentos existentes o
simplemente estos títulos originarios no concordaba con lo que se reclamaba en propiedad, en caso de no
aportar estos documentos se presumía al estado dueño de toda porción del territorio nacional sobre el que no
pudiera acreditarse propiedad privada. Pude verse a MARULANDA, Elsy. Op. cit.
30
En palabras de Santos la construcción a través de reformas políticas opera como un abandono del problema
social como tal, por medio de saltos de escala discursivos. El primero consiste en un escape hacia terrenos
discursivos sumamente generales y el segundo salto de escala consiste en un escape hacia terrenos técnicos
específicos. SANTOS, Boaventura de Sousa. Toward a new common sense. Law, science and politics in the
paradigmatic transition, citado por GARCIA y RODRIGUEZ, Op. Cit. p 41.
traducen en la limitación al derecho reivindicado a la propiedad de quien explota la tierra.
El campesino que explotaba la tierra, con o si un titulo que le reconociera su explotación
(pues este no consolidaba ninguna situación jurídica sino era meramente declarativo),
debía entonces, acudir al proceso de adjudicación de baldíos o a la prescripción adquisitiva
para consolidar su derecho de propiedad.
Contrario a la premisa de que prevalecer el hecho de la explotación material sobre el hecho
de la inscripción, la ley en su artículo 3 reguló los títulos válidos para sustentar el derecho
de dominio y romper con la presunción de baldío. Dentro de los títulos a los cuales se le
concedía validez jurídica para argumentar la legitima propiedad se encontraron: los actos
administrativos y civiles en los que se demostrara que el Estado se desprendió del dominio
sobre un terreno y los títulos inscritos otorgados con anterioridad a la Ley 200. Esto llevó
a considerar como válidos los títulos otorgados por particulares que antes de la ley no
gozaban de reconocimiento. Aquello trajo como resultado la legalización de situaciones de
hecho sostenidas por grandes hacendados que apropiándose de terrenos que no les
pertenecían legalizaron su propiedad con títulos de disposición particulares, sin siquiera
demostrar la explotación económica.
Con estas disposiciones la ley pretendía solucionar en parte los problemas presentados por
el conflicto sobre la tierra, sin embargo al darle prevanlencia a los títulos entre particulares
con una anterioridad de 20 años incluso sobre terrenos trabajados por los colonos; al dejar
sujetos a prueba en contrario las reivindicaciones de propiedad de los colonos; o al
circunscribir la verdadera obtención de propiedad de los terrenos explotados al proceso de
adjudicación de baldíos o a la prescripción, se puede afirmar como lo hace Amaya que la
ley 200 en ningún momento atentó contra el derecho de propiedad privada de los
hacendados, antes por el contrario creó una nueva legitimidad. “Parece pues, que la ley
lejos de atacar el concepto de propiedad y quines en virtud de títulos se llaman dueños,
favorecen a éstos y respetan ese concepto”31
Como consecuencia de este deficiente sistema de definición de la propiedad surgen
diferentes problemas que persisten hasta ahora.
31
AMAYA Ramírez, Guillermo. Curso sintético de derecho agrario, citado por MARULANDA. Op. Cit. p.
189.
1.1.3.2. La adjudicación de baldíos
1.1.3.2.1 La adjudicación: una discusión abierta. El desfase entre la expectativa de la
tierra ganada por el trabajo y las formas legales de adquirir el derecho de propiedad han
sucitado confusión. Ello se ve reflejado en varias demandas32 que pretenden obtener por
prescripción adquisitiva terrenos que han explotado económicamente, sin embargo; al
amparo de la legislación vigente que hereda la figura de la adjudicación de baldíos, los
tribunales menores se han cansado en establecer que “la ocupación de tierras baldías no
constituye título ni modo para obtener el dominio, quienes las ocupen no tiene la calidad de
poseedores, y frente a la adjudicación por el Estado solo existe la mera expectativa”33 Así
han rechazando las demandas del campesino para adquirir la tierras que han explotado por
varios años y sobre la cual no tienen ningún derecho por tratarse de bienes del Estado.
Desde este enfoque quien pretenda adquirir la propiedad de un terreno que se presuma
baldío, aquí deben recordarse las limitaciones del registro que se señalaron anteriormente
por cuanto en varias ocasiones se presumen baldío aquel que no tiene una historia de
registro, deberá buscar la consiguiente adjudicación administrativa realizada por el Incoder
según lo dispuesto en la ley 160 de 1994, en donde tendrá que probar la legalidad de su
pretensión y someterse a dicho proceso.
La Corte Suprema de Justicia ha mantenido en su jurisprudencia una posición contraria a
cerca de la adjudicación de bienes baldíos. La Corte en sentencia del 31 de octubre de
1994 dando un énfasis diferente al artículo 1 de la ley 200 sobre“ la presunción de que no
es baldío sino de propiedad privada el predio explotado económicamente”, considera que
quien así explota la tierra será poseedor por la interpretación del articulo 762 código civil
inciso 2 “el poseedor es reputado dueño mientras otra persona no justifique serlo”, por esta
razón afirma que la presunción del articulo comentado es en realidad el modo constitutivo
de la ocupación y considera que si a la nación le basta la posesión económica de la tierra
para considerarla o presumirla de dominio particular, quiere decir que es suficiente esa sola
posesión para adquirir la propiedad a menos que el colono se haya establecido en tierras no
32
Juzgado Civil del Circuito de Pacho, 22 de septiembre de 1995; Tribunal Superior del Distrito de
Cundinamarca-Sala Agraria, 31 de octubre de 1995; Tribunal Superior del Distrito de Cundinamarca, 7 de
septiembre de 1993; Tribual Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, 19 de noviembre de 1993,
tomados de CASTAÑEDA, Op. Cit.
33
Dicha posición ratificada por el concepto emitido por el Consejo de estado el 21 de julio de 1964 al
contestar la consulta formulada por el ministerio de Agricultura sobre la posibilidad de adquirir baldíos a
través de juicios de pertenencia. Citado por APARICIO, Op. Cit. p. 168.
susceptibles de ocupación. La Corte afirma que “quien por consiguiente incorpora su
trabajo a los baldíos de la nación y los mejora, adquiere de inmediato el dominio de sus
suelos, no por transferencia alguna, sino por el modo originario de la ocupación con que el
ordenamiento respalda al poseedor económico de tierras sin otro dueño que el Estado”.
De allí se desprende consecuencias como el considerar que el proceso de adjudicación
administrativa que a favor de un explotador económico de baldíos hace el Incoder, solo es
declarativo, en la medida en que se limita a reconocer el dominio que en tales
circunstancias se consolida en aquel.
Igualmente considera que ante la ausencia de
titulares de derechos reales en el certificado de registro, este no puede considerarse como
un baldío, por cuanto aportar este certificado solo busca mantener un requisito para que se
trabe la litis (como en la conformación de litis consorcio necesario) pero no para que sirva
de prueba de la calidad de propiedad baldía que tiene el inmueble.
La discusión sigue abierta pues autores como Velásquez sostienen que la posición de la
Corte mantiene confusión
“ Las tierras existentes en el territorio nacional, carentes de dueños, son bienes de
propiedad de la nación (C.C, artículo 675), tales como baldíos y los vacantes (...)
Nuestra Corte suprema de Justicia en reiteradas jurisprudencias afirma que los bienes
baldíos se adquieren por ocupación (...) si se admite que los bienes baldíos no son res
nullios ni cosas abandonadas por su dueño, sino bienes inmuebles de propiedad de la
nación, no puede adquirirse por ocupación ya que de este modo exige que el bien no
tenga dueño o no lo haya tenido nunca. Así las cosas, la ocupación sería un modo de
adquirir reservado para los bienes muebles ya que las tierras carentes de propietario
pertenecen a la nación, según lo afirma el código civil en el articulo 675”34
En lo que respecta a la validez de títulos para romper con la presunción de bienes baldíos
la ley 160 establece en su articulo 48, la misma garantía de validez para los títulos inscritos
como la ya reseñada en la ley 200, ahora dando cabida a los títulos inscritos antes de
197435. Si bien puede considerase que dicha disposición significa un adelanto y cierto
34
VELÁSQUEZ, Op. Cit. p. 204
Aunque la ley no deroga expresamente el articulo 3 de la ley 200, si está implícita la derogatoria tácita del
artículo. APARICIO, Op. Cit. p 123
35
avance del derecho agrario por cuanto mantiene este criterio para clarificar la propiedad, en
nada modifica las situaciones de abuso presentadas desde 1936, pues como se dejó
establecido son los latifundistas o personas con recursos económicos quienes tienen
garantizado el acceso a los medios para la constitución del título y su registro.
1.1.3.2.2 Procedimientos internos que limitan el acceso. Una vez surgen los conflictos por
la disputa de la tierra se observa no solo una depuración implícita o explicita en los
derechos y los instrumentos legales reconocidos que pueden favorecer al campesino, sino
también que los procedimientos para acceder a dichos derechos obedecen a un patrón de
tecnicidad y purismo que deja de lado la disputa social que subyace en el conflicto36.
Hoy para la adjudicación de terrenos baldíos competencia del Incoder, se presentan dos
tipos de restricciones técnicas que contribuyen a mantener el deficiente acceso a la tierra
para el campesino. Las restricciones generales para ser considerado beneficiario de reforma
agraria como: la no propiedad o posesión de terreno rural alguno o limitación en su
patrimonio, que no pocas veces sirven de excusa para negar la solicitud de adjudicación a
personas desplazadas por la violencia que si bien fueron propietarios o poseedores
reconocidos, o habiendo sido beneficiarios con la adjudicación por parte del Incoder, ahora
se ven forzados a abandonar sus tierras por causa del conflicto armado.
La ley también exige para el campesino que ocupe bienes baldíos una serie de requisitos y
presupuestos especiales (restricciones especiales), para su adjudicación, del cumplimiento
de estos dependerá su real acceso a la tierra. Así el campesino que solicite la adjudicación
de baldíos deberá demostrar que tiene bajo explotación económica las dos terceras partes
de la superficie cuya adjudicación solicita, que la explotación adelantada corresponde a la
aptitud del suelo establecida por el Incoder en la inspección ocular y deberá presentar
declaración de renta y patrimonio en los casos establecidos por la ley37.
36
“ Existe una separación entre el conflicto procesado y el conflicto real, separación que domina la estructura
procesal del derecho del Estado capitalista y que es la principal responsable de superficialización del
conflicto en su expresión jurídica” SANTOS, Boaventura Sousa. Estado, Derecho y Luchas sociales. Op. Cit.
p 36.
37
Sobre este último requisito y en este mismo sentido Aparicio afirma que“ en la actualidad el Incora está
exigiendo los certificados de la DIAN en donde consta que el interesado no está obligado a presentar
declaración de renta y patrimonio, procedimiento que dificulta el acceso a los trámites de adjudicación de la
masa campesina que no entiende de estos papeleos, que muchas veces no conoce la ubicación de las oficinas
donde tiene que solicitar el certificado y que en la mayoría de veces no tienen los recursos económicos para
realizar los desplazamientos” APARICIO, Op cit. p 148
Adicional a ello se le impondrán algunas restricciones a la libre disposición de la propiedad
adjudicada. Deberá cumplir con las normas de protección y aprovechamiento de los
recursos naturales renovables y del ambiente; no podrán adjudicarse los terrenos
pertenecientes a parques nacionales naturales y sus zonas aledañas, los terrenos baldíos
situados dentro de un radio de 5 kilómetros alrededor de zonas de explotación de recursos
naturales no renovables o aquellos otorgados a entidades para adelantar planes viales, entre
otros.
1.1.3.3. La prescripción adquisitiva. El articulo 12 de la ley 200 estableció la prescripción
adquisitiva de dominio a favor de quienes durante 5 años continuos hubieran poseído de
buena fe terrenos incultos de propiedad privada no explotados por sus dueños. Dicha
disposición fue sustituida por el articulo 4 de la ley 1973 vigente hoy bajo la normativa de
la ley 160.
Sin embargo esta figura que contiene un plazo favorable para que el campesino adquiera la
propiedad, se limita para aquellos que tengan la creencia de que se trata de un bien baldío y
termine por ser de un particular. Ello, en aparente contradicción con lo dicho por los
jueces, en el sentido de que no puede haber poseedores de bienes baldíos y que aquel que
ocupe un bien de estas características solo tendrá una mera expectativa frente a la
adjudicación administrativa que eventualmente se lleve a cabo.
La buena fe38 del poseedor agrario, requisito para que opere esta prescripción, consiste en
no recibir el bien de un particular o que al iniciar la posesión no se observe en el bien
señales inequívocas de propiedad privada, dando a entender que el bien es baldío. Además
según Velásquez deberá tener la posesión material o “corpus" para que se dé este tipo de
prescripción, que no puede presentar interrupción civil o natural.
Sobre este segundo requisito se podrá hacer la salvedad que para la población desplazada,
poseedores que cumplen con los parámetros de la prescripción agraria como aquellos que
38
Sobre la buena fe que debe presentarse del poseedor, se exceptúan aquellos beneficiarios de adjudicación
por el Incoder, sin que la tradición a favor de esta entidad pueda realizarse, es decir, la adjudicación termina
siendo imposible. Por lo que para estos campesinos sin importar su creencia de que los terrenos fueron
baldíos o no adquirirá por prescripción adquisitiva de 5 años. (artículo. 32 num. 17 de la Ley 160 de 1994)
ver VELASQUEZ Op cit. p. 293
no, la ley 387 de 1997 le permite continuar su posesión abandonada por el hecho de la
perturbación. Así el articulo 27 afirma que “la perturbación de la posesión o abandono del
inmueble, con motivo de una situación de violencia que obliga al desplazamiento forzado
del poseedor, no interrumpirá el termino de prescripción a su favor”, este debe informar el
hecho del desplazamiento a la personería municipal o cualquier entidad del ministerio
público para que se tomen las medidas correspondientes.
Cabe aquí hacer mención a la figura de la posesión en el derecho civil para marcar algunas
diferencias. Aquella persona que no cumpla con el requisito básico para la prescripción
agraria como es el de creer de buena fe que está poseyendo baldíos, puede intentar la
prescripción extraordinaria y será reputado poseedor irregular por reconocer o saber que el
terreno tiene dueño. Por cuanto no tendrá derecho a la acción publiciana que reconoce la
ley para el poseedor regular (artículo 951 Código Civil), y en caso de ser vencido en juicio
estará obligado a restituir los frutos percibidos y los que el dueño hubiera podido percibir
con mediana inteligencia, teniendo la cosa en su poder, y no tendrá derecho al
reconocimiento de mejoras útiles (articulo 966 Código Civil)
1.1.4.
Realización de actos jurídicos de disposición en contextos de violencia
generalizada. Dos debates de tipo teórico. El decreto 2007 de 2001 en desarrollo de la ley
387 de 1997 establece que mediante la declaratoria de inminencia de desplazamiento o
desplazamiento forzado se solicitará a los propietarios o poseedores de predios abstenerse
de realizar actos de enajenación o transferencia a cualquier título sobre aquellos bienes
(articulo 1 núm. 2) Ello se concibe como una de las herramientas jurídicas diseñadas para
proteger los derechos adquiridos sobre la propiedad de la tierra, la vivienda, los cultivos y
demás bienes de personas amenazadas por la situación de violencia en las regiones.
Sin embargo; este tipo de restricción sobre actos de disposición no es nueva en el
ordenamiento jurídico colombiano, ya en 1959 la ley 201 dispuso que en caso de
perturbación al orden público, manifestado con la declaratoria de estado de sitio por
conmoción interior, se tendría como fuerza que vicia el consentimiento cualquier
aprovechamiento que se tradujere en condiciones desfavorables para quien celebre actos
jurídicos de disposición sobre sus bienes.
La expedición de la ley 201 de 1959 surge como consecuencia del contexto de violencia
generalizada en el país, en el período de La Violencia en Colombia, como se le ha
denominado39
La aplicación de esta ley trajo como consecuencia diferentes debates
teóricos que aun hoy persisten y que tiene directa relación con la normatividad
especialmente diseñada para el campesino en riesgo de desplazamiento.
1.1.4.1. Primer debate: tipo de fuerza que vicia el consentimiento. La ley 201 llevó a la
Corte Suprema de Justicia a dar una nueva interpretación de los articulo 1513 y 1514 del
código civil, que refieren a la fuerza que vicia el consentimiento, adoptando la teoría de “la
fuerza de la naturaleza”40 creada por la jurisprudencia francesa que modifica la concepción
clásica de la fuerza como vicio del consentimiento. Sin embargo; esto no encuentra
consenso en la doctrina. Se han sostenido posiciones diferentes a cerca de si por la vía de
la fuerza se genera nulidad respeto a los actos de disposición que realicen las personas en
contextos de violencia.
Dentro de la concepción clásica de la fuerza que vicia el consentimiento, esta debe cumplir
con tres características: a)debe ser injusta: que los actos que se ejecuten por cierta persona
no encuentren justificación; b) grave: que tenga el poder suficiente para intimidar a la
victima; c) que sea un hecho ejercido con el objeto de obtener consentimiento. De acuerdo
con este ultimo punto no procede como vicio el hecho constitutivo de violencia que no
tenga por objeto imponer la celebración del acto jurídico, es así que se requiere nexo causal
entre la amenaza y el consentimiento41
Jorge Cubides, utilizando lo dicho por la corte en 1939, identifica este ultimo requisito de
la fuerza como que, ésta sea determinante, es decir que sea realizada con el objeto de
39
Ospina Fernández explica el surgimiento de dicha ley de la siguiente manera: “Como es sabido, durante
más de treinta años el país estuvo azotado por una ola de violencia, desencadenada por pasiones políticas
sectarias, a las que se sumaron apetitos de vandálicos, hasta que al terminar la década de los sesenta y en
virtud de un acuerdo patriótico entre los grandes partidos históricos, dicha violencia quedó reducida a
pequeños focos que continuaron actuando a manera de guerrillas y al amparo de nuestras extensas zonas
selváticas. A causa de esta violencia, que llegó a generalizarse por largo tiempo, numerosos individuos y
familias se desplazaron hacia las ciudades, muchos de ellos abandonaron sus bienes, cuando no
enajenándolos a menos precio (...) Con el propósito de remediar esta grave situación y de restablecer la
justicia entre quienes se veían forzados a celebrar contratos notoriamente lesivos en beneficio
desproporcionado para quienes se aprovechaban de las penurias de aquellos, el Congreso expidió la ley 201
de 1959”. OSPINA Fernández, Guillermo. Régimen general de las obligaciones Bogotá: Ed. Temis, 1994. p.
228
40
Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 17 de octubre de 1962, citada por OSPINA, Op, cit. p. 229.
41
Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 5 octubre de 1939, citada por CUBIDES Camacho, Jorge.
Obligaciones. Bogotá: Ed. CEJA, 1996. p 201
obligar a la victima. Afirma también que la fuerza que se ejerce con finalidades diferentes
tendrá sus efectos y sanciones propias, pero de ella no podrá deducirse nulidad alguna por
vicios del consentimiento42
Por el contrario, la posición de la Corte en diferentes sentencias surgidas a partir de la ley
201 de 1959 establece un cambio en la interpretación de la fuerza como vicio del
consentimiento regulada en código civil, pues ya no se repara en le origen de la fuerza
como lo hacía la concepción clásica, según la cual ella debe ser “realizada por cualquier
persona con el objeto de obtener consentimiento”, sino que centra su mirada sobre la
intimidación de la victima independiente de si el origen de dicha fuerza surge de una de las
partes, o por un tercero con la intención de constreñir la voluntad de una de las partes, o si
es producida por hechos en los que no interviene las voluntad de ninguna persona43. Dicho
cambio en la interpretación lleva a afirmar a la corte, que el estado de violencia
generalizada se constituye como fuerza que vicia el consentimiento, cuando genera un
estado de intimidación en la victima que lo lleva a realizar actos que no hubiese aceptado
en circunstancias normales, sin que sea necesario un nexo determinado entre la fuerza y el
consentimiento de la victima.
1.1.4.2. Segundo debate: detrimento patrimonial o lesión enorme. Otro punto en donde es
preciso hacer una reflexión, es la concepción de detrimento patrimonial que acompaña la
figura de vicio del consentimiento por fuerza generalizada. En efecto, la Corte precisó que
para que los efectos de nulidad operen sobre un acto viciado por este tipo de fuerza, debe
presentarse una situación tan desfavorable para una de las partes, que permitan presumir
que no se hubiere aceptado en circunstancias normales.44 Esta condición la entiende la
Corte, como aquella desfavorable al negocio y determinada por el detrimento patrimonial
que sufre quien consiente bajo violencia generalizada. Dicho detrimento patrimonial y el
efecto de nulidad que trae como consecuencia, hacen que dicha figura se confunda con la
institución de la lesión enorme.
A pesar de que la Corte se esforzó en establecer ciertas diferencias entre estas dos
instituciones, existen dificultades para distinguirlas, básicamente porque la forma como se
42
Ibid., p 202
Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 15 de abril de 1969.
44
Ibíd., p.15
43
determina el menoscabo patrimonial que una persona ha sufrido, por encontrarse
constreñido frete a una situación de violencia generalizada, es la misma forma como se
determina la lesión enorme del articulo 1947 del código civil45.
Cuestionando la posición de la corte Ospina Fernández sostiene que es bajo la concepción
de la lesión enorme, ampliando su aplicación, como se responde más adecuadamente al
problema de la explotación indebida de los estados de necesidad ajena, circunscribiendo
así, las dificultades que surgen de los actos de disposición por presencia de factores como
la violencia generalizada y la situación de orden público, al plano netamente objetivo del
detrimento patrimonial.46
La norma mencionada del decreto 2007 de 2001, única en disponer restricciones para
proteger los bienes de población en riesgo de desplazamiento como parte de las acciones
para la prevención del desplazamiento, dada su amplia consagración no sienta ninguna
posición respecto a estas dos discusiones que se han generado desde el ordenamiento civil
sobre los actos de disposición en estados de violencia generalizada. De esta forma el
decreto actual que pretende servir de garantía para la población en riesgo de ser desplazada
por la violencia, al estar redactado de forma vaga y general queda, en sus aspectos técnico
jurídico, a merced de los debates y discusiones que se han sostenido en materia civil.
Así al continuar abiertos estos dos debates, se da, por ejemplo, una posibilidad , en el caso
de que un campesino que se viera forzado a realizar actos de disposición sobre sus bienes,
posteriormente no pueda solicitar la nulidad del contrato por no constituirse fuerza
determinante, o más aún, si esta persona no puede comprobar que el precio a que vendió
era muy inferior al real, el acto de disposición será perfectamente válido, sin reconocer más
45
El artículo 1947 del Código Civil manifiesta que “el vendedor sufre lesión enorme cuando el precio que
recibe es inferior a la mitad del justo precio de la cosa que vende”
46
Según este autor el legislador (al crear la ley 201 de 1959) no comprendió que “era el momento de
modificar nuestra arcaica institución de la lesión enorme, reformándola en el sentido de hacerla operante en
todos los casos de explotación indebida de los estados de necesidad ajena. No comprendió que la doctrina y
la jurisprudencia de otros países, por ejemplo Francia, se había visto precisada a recurrir a procedimientos de
hermenéutica ingeniosos pero artificiosos, como el de servirse de la institución clásica de la fuerza para
hacerla actuar en una campo que no es el suyo propio: el del desequilibrio económico en los contratos (...) la
citada ley no trató dicho problema en la forma técnico-jurídica que requería su solución, al contrario de lo
que ya habían hecho otras legislaciones modernas, sino que consagró legislativamente el recurso
hermenéutico de que se había valido la jurisprudencia y la doctrina de países en los cuales, como el nuestro la
institución de la lesión enorme es un rezago fragmentario e injusto del derecho romano decadente” OSPINA,
op cit. p. 228
allá del menoscabo patrimonial, otras connotaciones como el arraigo a la tierra y la
construcción de lazos sociales.
1.2
SOBRE LA TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES ECONÓMICO-
LABORALES PARA EL CAMPESINO
1.2.1. De la regulación de las formas de trabajo. La presión política que dio origen a la ley
agraria se produce no sólo como fruto del limitado acceso a la tierra, tras ella persiste una
conflictiva situación de la relación con el trabajo campesino47. Sin embargo; la ley se
concentra en regular las situaciones de tensión sobre la propiedad entre el colono y el
campesino y deja por fuera las relaciones de trabajo de la tierra.
La ley 200 no contempló ninguna disposición respecto a los arrendatarios de predios
rurales. Los arrendatarios no tuvieron beneficio alguno, la única posibilidad de obtener la
propiedad era declarándose colonos y acogiéndose al articulo 448. A los jueces de tierras no
se les dio competencia para conocer de los conflictos originados en las relaciones entre
estas partes. Tampoco se hizo mención alguna al contrato de aparcería, práctica bastante
47
Con el proceso de consolidación de las grandes haciendas entrado el siglo XX también se fueron
desarrollando las formas de garantizar la mano de obra. Así se desarrolla la figura del arrendamiento. En
esta época fueron frecuentes los contratos verbales de arrendamiento con los cuales el arrendatario tenía
derecho a construir vivienda y a sembrar cultivos en la parcela asignada y en contraprestación se obligaba a
trabajar cierto número de días año en el trabajo y el lugar que la hacienda le asignara. En caso de
incumplimiento por parte del arrendatario su vivienda y sus mejoras pasaban a la hacienda sin derecho a
indemnización.
En la antesala de la reforma del 36 que comprende los álgidos conflictos entre campesinos y hacendados.
Aquellos que habían trabajado como arrendatarios empiezan a reivindicar la propiedad de la tierra
proclamándose colonos, a ello colaboró el decreto 1110 /28 en el que se destinaban varias zonas para la
colonización, los campesinos arrendatarios de varias haciendas comprendidas dentro de estas zonas se
negaron a pagar arriendo y muchos de ellos se declararon colonos alegando que la tierra que cultivaban había
sido ilegítimamente apropiada por las haciendas, realizaron invasiones masivas a terrenos no explotados en
las haciendas y solicitaron la adjudicación en calidad de colonos de las tierras ocupadas. Frente a esto los
hacendados veían dos posibles soluciones: su reconversión a arrendatarios o su expulsión por medio de
juicios de lanzamiento sin que el trabajador tuviera como hacer valer sus derechos por falta de disposiciones
legales. La presunción de que muchas de las haciendas se hallaban en terrenos baldíos hacia que el
arrendatario se identificara como colono y reivindicara su derecho a la tierra. Ver MARULANDA, op, cit. p.
42 y siguientes
48
La ley 200 pretendió resolver el conflicto entre colonos y hacendados estableciendo en su articulo 4 el
derecho de compra que tenían los colonos sobre aquellas tierras que resultaran propiedad de particulares sin
que se hubiera reconocido dominio distinto al del Estado y que las hubieran poseído con dos años de
anterioridad a la ley, sin embargo; se limitaba a que el propietario no iniciara la acción reivindicatoria de
dominio dentro de 90 días posteriores a la vigencia de la ley o, demorara en el pago de mejoras que debía
reconocer al colono. Según el decreto reglamentario en su articulo 21 era el colono quien debía probar su
establecimiento con anterioridad a la ley, al igual que su articulo 18 señaló que no se podía entender por
terrenos incultos: el que se presumiera poseído para expandir o completar la explotación económica. Ver
MARULANDA, op, Cit. p 76
común, ahora regulada por la ley 6 de 1975, que se considera como una forma notoria de
sujeción del campesino sin tierra a la propiedad terrateniente y de garantizar la mano de
obra para su explotación49
Con excepción del período ente 1968 y 1975 en el que la ley 1 de 1968 estipulaba la
expropiación y entrega de tierras que estuvieran trabajando arrendatarios y aparceros, la
legislación sobre tierras ha optado por darles plena legitimidad a estas formas de tenencia
de la tierra en el que se reconoce dominio ajeno, sin buscar un mecanismo de
redistribución para quienes trabajen la tierra sin poseerla.
En contraposición a la laxa regulación sobre las formas de trabajo campesino y su acceso a
la propiedad. Existe una regulación específica sobre las condiciones económicas para el
acceso a la tierra (créditos agrícolas, ayudas técnicas, proyectos productivos),han sido estas
condiciones económicas aquellas que entran a determinar las relaciones de trabajo
campesinas.
Dentro de esta regulación económica, la figura escasamente mencionada en la ley 200 de la
parcelación de tierras se constituye en el móvil de la transformación en las relaciones
económico laborales del campesino.. Con ella no solo se minimizaron los avances que en
materia de redistribución se habían logrado, sino que los hacendados encontraron solución
a las crecientes demandas de posesión y dominio y aseguraron la mano de obra asalariada
para sus tierras.
1.2.2. De la parcelación al mercado de tierras. La ley de parcelación creada por ley 74 de
1926 e impulsada por la ley 100 de 1944, consistía en la venta, al gobierno nacional, de
terrenos de las grandes haciendas para que se las vendieran a los campesinos con arreglos
para su crédito y así facilitar el acceso a la propiedad rural. Esta función se le asignó en un
principio a los departamentos y al Banco Agrícola Hipotecario, posteriormente en 1938 se
crea el instituto de parcelación quien dejó todas las parcelaciones por cuenta de los
departamentos y luego en 1960 se autoriza a la caja Agraria para el cobro de cartera por los
créditos para las parcelaciones.
49
BINSWANGER Hans y otros. Power, distortion, revolt and reform in agricultural land relations. Banco
Mundial. Washington 1993.Citado por FAJARDO, Op cit. p. 39
Los efectos de esta figura, ya desde sus primeros años, fueron controvertidos pues en
muchas ocasiones los hacendados lograron venderle al gobierno tierras que se encontraban
en disputa con los colonos, igualmente se provocó la división del campesinado entre
quienes apoyaban esta figura y los que consideraban ilegitima la propiedad de los
hacendados en estas zonas. La parcelación no reparaba en afectar la propiedad privada de
las tierras más productivas por lo que los hacendados se deshicieron de las tierras mas
alejadas e improductivas, que no contaban con vías de comunicación vendiéndolas al
gobierno. También existieron presiones para que los campesinos entraran a la parcelación
de tierras con la amenaza de expulsión sin el pago de mejoras, la competencia que existía
entre los campesinos para que se les vendiera una parcela, entró también a presionar la
decisión de los colonos. El Estado con la compra de tierras se convirtió en propietario y
como tal, asumía su defensa contra las demandas de los campesinos. Pero tal vez la
consecuencia más importante que surge de la parcelación y que constituye pieza clave en el
cambio progresivo, que se va dando en las relaciones de trabajo campesino, es que aquellos
que se sometieron a al figura de la parcelación, comprándole al Banco Agrícola se
comprometieron al pago de altos intereses, debiéndose emplear ya no como arrendatarios
dentro de las haciendas sino como asalariados para poder cumplir con el pago del crédito.
La figura de la parcelación se mantuvo a lo largo de los años cuarenta y el período de La
Violencia. Sus dos pilares esenciales: entrega de tierra por el gobierno y créditos para el
acceso a esta o para el desarrollo de actividades agrícolas, se mantienen durante las
reformas posteriores en donde el Incora adquiría predios mediante la negociación
voluntaria o la expropiación, para luego repartirlos a los campesinos. Así mismo la entidad
debía asegurar directamente o con la cooperación de otras entidades, la ayuda técnica y
financiera para el establecimiento, en tales tierras, de los beneficiarios, su adecuada
explotación y el transporte y venta de los productos.
Durante los periodos en que el Incora dedicó sus esfuerzos a la comprar de tierras de
particulares (1961-1966 y 1982 a 1992) en lugar de intentar su adquisición por la vía de la
expropiación, se presentaron notorios fenómenos de corrupción en la adquisición de tierras
por parte de sus funcionarios. Se compraron predios improductivos a precios muy por
encima de sus precios reales, beneficiando a terratenientes deseosos de vender predios
improductivos o con dificultades en las vías de acceso. A la vez dichos predios de baja
calidad fueron entregados a los campesinos beneficiarios, quienes solicitaron créditos para
el desarrollo de proyectos agrícolas, que luego les fue imposible pagar, dadas las pérdidas
o la baja productividad de sus cosechas, así, muchos campesinos debieron emplearse en las
fincas para- con los jornales- responder al pago de los intereses, o perdieron las parcelas
que habían hipotecado para obtener créditos..
Lo que generó también problemas de
solvencia a las instituciones financieras prestadoras como la Caja Agraria.
En 1994 se introduce explícitamente la figura de mercado de tierras, sobre la base de una
menor intervención del Estado en las negociaciones, con el ánimo de que se impidan los
fenómenos de corrupción presentados en los períodos anteriores.
En esta figura la
participación del Estado se circunscribe a la asignación de un subsidio para la adquisición
de tierras y desarrollo de proyectos productivos, que a menudo, el campesino deberá
complementar solicitando créditos a entidades financieras.
1.2.3. Tendencia de las políticas gubernamentales recientes. Orientado bajo esta misma
premisa de menor intervención del Estado y libre competencia del mercado, se estructuran
las recientes políticas gubernamentales sobre el manejo del campo. El enfoque se mueve
ya no hacia el acceso a la propiedad de la tierra sino hacia el acceso a tecnología y el
conocimiento de los mercados. Las tendencia van dirigidas a buscar un campo más
productivo sin afectar la estructura de propiedad privada.
Bajo esta concepción el
crecimiento económico depende de la producción agraria eficiente y con calidad, en la que
el trabajador del campo verá mejorar sus condiciones de vida conforme aumente el
crecimiento económico del sector rural.
Bajo esta perspectiva, el campesino adolece de falta de reconocimiento político en el
entorno colombiano, que ahora lo ve como productor asalariado, desconociendo el ethos
sociocultural que esta anclado en su particular relación con la tierra50.
El enfoque de la legislación reciente respecto al tema del agro en Colombia así lo
demuestra. Las normas se han concentrado en tres grupos de acción. La primera busca
organizar diferentes fondos parafiscales por subsectores de producción, haciendo eco en la
50
RUBIO, Rocío. Actores políticos frente al agro colombiano. Cuadernos Tierra y Justicia No. 8. Bogotá:
Ed. ILSA, 2003. En este texto la autora hace un acercamiento critico a las normas constitucionales que tienen
relación con el campesino y lo rural, analiza diferentes sentencias de la Corte Constitucional y la legislación
actual para demostrar la invisibilización del campesino y la falta de reconocimiento político que hoy
caracteriza a la condición de campesino.
perspectiva sobre desarrollo productivo del sector rural51. Con la creación de estos fondos
se relevan las responsabilidades de entidades estatales para la tecnificación y promoción de
cada una de estas actividades y se impulsa a que dicha labor sea llevada a cabo por los
gremios organizados.
Sin embargo; no se realiza una articulación que incluya a la población campesina dentro de
este modelo de desarrollo rural, esta se ve excluida en la toma de decisiones sobre
productividad, investigación y tecnificación en estos sectores.
Se ha contemplado la
integración del campesinado a las organizaciones gremiales por producto, así como
hacerlos beneficiarios de los aportes parafiscales mediante el desarrollo de alianzas
estratégicas y cadenas productivas, pero mediante estas alternativas que buscan poner en
condiciones de igualdad a partes desiguales, no se revisan los problemas estructurales que
han generado dichas desigualdades.
El segundo grupo de acciones va dirigido a establecer principios generales en las políticas
para el desarrollo del agro, como la ley 101 de 1993, sobre desarrollo agrario y pesquero o
la ley 301 de 1996, sobre el Consejo Nacional Agropecuario e Industrial. Allí se observa
por lo general una falta de representación directa del campesinado en la toma de decisiones
o la definición de políticas para el sector rural, que sustentan la idea del deficiente peso
político del campesino como actor social52.
El tercer grupo de acciones va dirigido a la asistencia que se debe dar al campesino en su
condición de actor relegado de la sociedad moderna53. Dichas acciones no dan el estatus de
población vulnerable particular al campesino(por su interrelación con el entorno rural), tal
como lo hacen con mujeres, población en situación de desplazamiento y grupos étnicos
51
Ley 43 de 1993, Fondo parafiscal café, algodón y arroz; ley 114 de 1994, fondo parafiscal cerealista, ley
118 de 1994, fondo para fiscal hortofruticultura, ley 132 de 1994 fondo parafiscal ganadero, ley 138 de 1994
fondo parafiscal de palma africana, ley 219 Fondo parafiscal de algodón, Ley 321 de 1995, fondo parafiscal
cacao; ley 534 de 1999, fondo parafiscal tabacalero, ley 686 de 2001 fondo parafiscal cauchero.
52
RUBIO, Rocío. Op cit. p. 16
53
Salgado explica esta concepción afirmando que “Lo moderno se ligó a la industrialización al desarrollo de
actitudes culturales propias de la civilización occidental. En contraposición, lo atrasado se leyó como la
dinámica productiva no ligada a las tecnologías de punta y actividades de transformación que generan valor
agregado y a unas supuestas actitudes culturales estratégicas que no permitían construcciones institucionales
modernas (...) En este esquema lo relativo al mundo rural, en particular al campesino, se circunscribió dentro
del concepto de atrasado”. SALGADO. Op cit. p. 11
minoritarios54. Inclusive las políticas que aplican a estos grupos en concreto son de alcance
insuficiente y generalmente están motivadas en compromisos internacionales.
1.2.4. El mercado de tierras. Desde la lógica del modelo productivo del sector rural, en el
que se enmarca la figura de del mercado de tierras, se procura minimizar el costo de
producción para hacer más competitivos los bienes que producen. Así bajo este modelo,
asegurar mano de obra a bajos costos, resulta determinante para posicionarse en el
mercado.
Hasta ahora se ha advertido como las restricciones en el acceso a la tierra generan un
aumento en la población campesina asalariada que no tiene tierra o necesita un ingreso
complementario para soportar las deudas que ha adquirido. Pero esta consecuencia no sé
da por circunstancias azarosas, todo lo contrario, como lo sostiene Fajardo “los sectores
dominantes del país, los dueños de grandes extensiones de tierra, en su afán por garantizar
la presencia de trabajadores rurales para sus propiedades, han optado por restringir a la
población, el acceso a la tierra y a los mercados55”
Las limitaciones al acceso de la propiedad para el campesino siguen presentes en la
reforma agraria actual que incorpora la figura del mercado de tierras.
1.2.4.1. Circunstancias externas que han restringido el acceso a la tierra. La ley 160
establece la negociación voluntaria de tierras entre los campesinos y propietarios como
figura principal y por vía de excepción establece los casos en que el Incoder puede adquirir
tierras mediante negociación directa, o, decretar la expropiación por motivos de interés
social y de utilidad pública (articulo 31), dentro de estas eventualidades se puede incluir a
la población desplazada como beneficiaria de la adquisición directa que haga Incoder56.
Sin embargo; las pretensiones redistributivas de la tierra quedan una vez mas, frustradas
con esta figura, por diferentes razones57. Las negociaciones entabladas entre oferente y
compradores, no están equilibradas, en ello influye la limitada capacidad de negociación de
54
Por ejemplo se han creado leyes especificas tendientes a la protección de la mujer rural Ley 731 de 2002.
. FAJARDO Montaña, Darío, Op. Cit. p. 20
56
MACHADO Absalón La Tenencia de la Tierra Rural en Colombia. La cuestión agraria en Colombia a
finales del milenio. Op. Cit. p. 49
57
Para una evaluación de los resultados ver HOLLINGER y otros. Misión Rural. Una perspectiva regional.
Tercer Mundo. IICA, Bogota 1998, citado por FAJARDO, op cit. p. 40
55
los compradores; el negocio tiene tal configuración, que la única entidad encargada de
asumir la financiación del crédito por el saldo restante del subsidio, es la Caja Agraria y lo
hizo en muy pocas oportunidades antes de su liquidación El Banco Agrario, no ha sido
solidario frente a las solicitudes presentadas para la asignación de fondos para adquisición
de tierras y vivienda; la exigencia de créditos tomados por el campesino para acceder al
subsidio complementario y la presentación de proyectos productivos con un segundo
crédito, los imposibilita para responder con las obligaciones adquiridas; el mercado de
tierras no corrige externalidades que dificultan la participación del campesino en el
mercado generando una situación de pobreza y recesión aun más acrecentada.
Los datos de concentración de la propiedad y atomización del minifundio son dicientes de
las fallas del mercado de tierras en su función resdistributiva. En 1984, las fincas menores
de 5 hectáreas que correspondían al 65,7% de los propietarios, controlaban el 5% de la
superficie, en 1996, este rango representaba el 66,8% y controlaba el 4,3% de la superficie.
En 2001, las fincas menores de 3 hectáreas, pertenecientes al 57,3% de los propietarios,
controlaban el 1,7% de la superficie. Entre tanto, en 1984, las fincas mayores de 500
hectáreas correspondían al 0,5% de los propietarios y controlaban el 32,7% de la
superficie; en 1996, este rango correspondía al 0,4% de los propietarios y controlaba el
44,6% de la superficie. En 2001, las fincas de más de 500 hectáreas correspondían al 0,4%
de los propietarios que controlaban el 61,2% de la superficie58.
1.2.4.2. Requisitos internos que limitan su acceso.
1.2.4.2.1. El espejismo del subsidio. Aun persiste la creencia entre algunas comunidades
campesinas a cerca de la obligación que tiene el Estado en particular del Incoder de
otorgarles tierra de forma gratuita y sin contraprestaciones59.. Ante dicha concepción sobre
el papel del Estado y en particular para la entrega de tierras al campesino se impone una
obvia delimitación con la figura del subsidio. Esta no refiere a la obligación del Estado
58
INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI y CORPORACIÓN COLOMBIANA DE
INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA. Zonificación de los conflictos de uso de las tierras en Colombia.
Bogota, 2000. Citado por FAJARDO, Darío, Op cit. p. 6
59
Ello concuerda con lo afirmado por Salgado respecto del imaginario que construyen los campesinos sobre
el Estado “desde entonces los campesinos hicieron evidente también un imaginario sobre le Estado, al esperar
de él, como de ninguna otra instancia, la solución de sus demandas (...)Este imaginario sobre el estado
todavía persiste” SALGADO, Op cit. p.. 6
para dotar de tierras al campesino y mucho menos se compromete en una política de
redistribución.
Al subsidio como correlación directa le surge el crédito que el campesino debe solicitar
para responder por el saldo que le corresponda cubrir. A veces el otorgamiento de crédito
al campesino conlleva serias dificultades que en ocasiones impiden que el subsidio se dé,
pues sin crédito el campesino no tiene cómo garantizar el desarrollo del proyecto o el pago
del saldo.
La ley 812 de 2003 en su artículo 24 modifica el régimen de subsidios consagrado en la ley
160 para establecer un subsidio integral en el que, no sólo se incluye el valor de la tierra
sino, recursos para el desarrollo de proyectos productivos en sistemas de producción de
carácter empresarial. (Capital fijo, adecuación predial, capacitación y asistencia técnica y
comercialización, determinadas en el proyecto productivo).
Dicha modificación hace
evidente el enfoque desarrollista y productivo en el que se enlazan las políticas públicas del
sector rural que no asegura el mejoramiento de las condiciones de vida de la población
campesina. Por el contrario ata el acceso a tierras por parte del campesino a “la viabilidad
técnica, económica y social que garanticen su competitividad, equidad y sostenibilidad,
condiciones que serán evaluadas y certificadas por el Incoder o quien haga sus veces, y de
conformidad con la disponibilidad presupuestal”.
El subsidio integral no cubre la totalidad de los recursos y sólo en el caso de compra de
tierra “podrá” ser del cien por ciento (articulo 26), con lo que se puede afirmar que el
campesino se verá abocado no sólo a obtener crédito para adquirir su tierra en la mayoría
de casos, sino que deberá solicitar crédito para la ejecución del proyecto productivo. Pero
como lo afirma Fajardo “en las condiciones ya examinadas de una decreciente rentabilidad
de la agricultura, exigir a pequeños productores, carentes muchas veces de experiencia
empresarial, alcanzar rendimientos económicos capaces de satisfacer los intereses de estos
dos créditos, cuando a ellos no se sume el de vivienda y cuando sólo se obtienen ingresos
mínimos para su subsistencia, es colocarlos en imposibilidad de responder a las
obligaciones adquiridas”60
60
FAJARDO, Op, cit. p. 40
1.2.4.2.2. Requisitos internos. La ley 160 en su artículo 24 establece de manera general
algunos criterios para aquellos que puedan ser considerados como sujetos de reforma
agraria y beneficiarios del subsidio, de acuerdo a la reglamentación que expida la junta
directiva de Incora (hoy Incoder) El acuerdo 05 de 1996 expedido por la junta directiva va
restringiendo a las personas que se pueden considerar como beneficiarios, con tres
diferentes modalidades de limite: la primera, son restricciones legales directas, como por
ejemplo, que no se halle impedido para acceder al crédito complementario de tierras ante la
entidad financiera donde adelante la gestión o que los ingresos mensuales familiares no
sean superiores a dos salarios mínimos mensuales legales (articulo 2 num4 y 5)
El segundo tipo de restricciones se deriva de la calificación para otorgarles la calidad de
aspirantes, así, quienes no obtengan un mínimo de 60 puntos no serán inscritos como
aspirantes al subsidio 61 de acuerdo con criterios como: activos brutos total de personas a
cargo, vinculación al municipio o región y experiencia agropecuaria (documentos que los
campesinos deberán presentar)
Por ultimo están aquellas restricciones que se derivan de procedimientos y
disponibilidades, así el ser calificados como aspirantes no garantiza en nada la asignación
del subsidio, pues necesitan de la autorización del Instituto para la negociación de tierras
(visita para la verificación de que cumple con requerimientos técnicos y determinación de
unidad agrícola familiar) y la disponibilidad presupuestal para el giro del monto del
subsidio.
1.2.4.3. Limitaciones a la disponibilidad de la propiedad. La Unidad Agrícola Familiar
(UAF) se entiende como la medida que deberá verificar el Incoder para continuar con las
acciones tendientes a dotar a los campesinos de tierra, bien a través de la adjudicación de
baldíos o la adquisición de tierras por negociación entre las partes. Esta figura se entiende
como la empresa física de producción agrícola, pecuniaria o forestal cuya extensión,
conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y tecnologías adecuadas permiten a
la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente que contribuya a la formación
61
El artículo 6 del acuerdo 05 de 1996 establece que “la Gerencia Regional del Incora efectuará la
inscripción de aspirantes en el Registro Departamental, clasificándolo por Municipio y según tipo de
beneficiario, de conformidad con lo establecido en el artículo 1o. de este Acuerdo, una vez validada su
selección. En el listado sólo aparecerán los aspirantes que hubieren obtenido una calificación no inferior a 60
puntos”
de su patrimonio. Así bajo criterios metodológicos se determinará la extensión de la UAF
dependiendo de cada zona.
La UAF, de ser una medida técnica, se convierte en una figura jurídica sobre la que
empiezan a operar restricciones y limitaciones, por regla general, hasta cuando se cumpla
un plazo de 15 años, contados a partir de la primera adjudicación o adquisición, no se
podrá transferir el derecho de dominio, su posesión o tenencia sino a campesinos de
escasos recursos sin tierra o minifundistas, siempre con autorización del Incoder; dentro de
los 5 años siguientes a la adjudicación, solamente podrían ser gravadas con hipoteca para
garantizar las obligaciones derivadas de créditos agropecuarios otorgados por entidades
financieras; los terrenos baldíos adjudicados o adquiridos no podrán fraccionarse en
extensión inferior a la señalada por el Incoder como unidad agrícola familiar para la
respectiva zona o municipio.
Dicho tipo de limitaciones han sido criticadas por los campesinos al considerar que violan
el derecho a la igualdad y constituyen una limitación injustificada al derecho de propiedad.
La Corte Constitucional62 consideró que las limitaciones impuestas por el legislador a la
adjudicación de bienes baldíos respetan los criterios de utilidad y beneficio social,
económico y ecológico según la filosofía que inspira la reforma agraria y para la cual es el
legislador, quien haciendo uso del poder de disposición o manejo de sus bienes públicos,
está facultado expresamente para dictar las normas sobre apropiación o adjudicación de
tierras baldías. En cuanto a la prohibición del fraccionamiento considera la corte, que se
adecua a los preceptos constitucionales por cuanto obedece a los altos intereses públicos o
sociales de impedir la concentración de la propiedad, o la desagregación antieconómica
que genera el minifundio improductivo.
El tipo de restricciones legales, que con muy buenos propósitos ratifica la corte, como
evitar la concentración de la propiedad y el empobrecimiento del minifundio, deja de lado
el debate sobre la estructura de la tenencia de la tierra y la equilibrada articulación del
campesino al actual modelo de desarrollo del sector rural.
62
Corte Constitucional, mediante Sentencia C-536 del 23 de octubre de 1997, Magistrado Ponente Dr.
Antonio Barrera Carbonell.
La limitación para realizar ciertos actos de disposición sobre la propiedad afectada como
unidad agrícola familiar, por si sola, no corrige en nada los problemas de fragmentación o
concentración de la propiedad, más bien termina siendo una limitación legal más para la
propiedad campesina.
Así demuestra Machado el poco impacto de estas limitaciones a la propiedad campesina
cuando calcula el minifundio fragmentado “Si se definen como microfundio los predios
que tienen una extensión equivalente a media UAF o menos, se puede constar que para los
veinte departamentos donde el minifundio tiene importancia, el 87.7% de los predios del
minifundio es microfundio y cubre el 57.1% del área minifundista.
Estos son los
campesinos más pobres del campo. Son 1.892.098 predios (incluye sitios de recreo y de
vivienda) donde sus dueños no alcanzan a obtener la mitad de ingreso de subsistencia”63
1.2.4.4. La competencia por el espacio territorial: dificultades con parques naturales,
resguardos indígenas y la propiedad colectiva de las comunidades afrocolombianas.
El Estado en la Constitución Política de 1991 dentro de la concepción de sus fines ha
considerado de especial valor la defensa de ciertos grupos sociales vulnerables y la
protección y preservación del medio ambiente. Es por ello que a través de diferentes leyes
se han impulsado diferentes formas de propiedad alternativa a la propiedad clásica del
derecho civil, en estas formas de propiedad especial se modifican sus diferentes atributos:
su prescriptivilidad, embargabilidad y la alienabilidad.
Así se han conformado zonas especiales del territorio que restringen aun más las
posibilidades de acceso a la tierra para el campesino. Allí surge una dificultad más para
esta población que se encuentra atrapada entre las limitadas posibilidades de acceso a la
tierra en zonas interiores a la frontera agrícola y la presencia de otros competidores con
derechos preferenciales sobre ciertas zonas del territorio o zonas de protección especial.
El desarrollo jurídico de protección para zonas de protección especial, no pocas veces, ha
propiciado abusos por parte de autoridades locales e instituciones en contra de las
pretensiones de campesinos. La experiencia con la ley 200 en donde se le brindaba
especial atención a la protección de zonas de reserva forestal (artículos 8 y 9) demuestra
63
MACHADO, Absalón. La tenencia de tierra rural en Colombia, op. Cit. p 92 y 93
como los propietarios, que se veían en disputas con colonos por la invasión de las partes
incultas de sus haciendas, argumentaban que la tala de árboles y las acciones predatorias de
colonos en estas zonas afectaban la reserva forestal y el caudal de agua de sus propiedades,
obteniendo de esta manera el desalojo de colonos de las tierras incultas de propiedad de las
haciendas. Estas disposiciones fueron reforzadas por la ley 4 de 1943, que creó el guardia
rural encargado de velar por el cumplimiento de las normas sobre reserva de aguas y
bosques, lo que constituyó un elemento de represión y persecución para los campesinos.
Hoy este tipo de presiones legales obligan a salir a los campesinos asentados en zonas
protección especial, como parques naturales, resguardos indígenas o tierras colectivas,
muchas veces sin la seguridad de la adjudicación de nuevas tierras por parte del Estado y
esperando las indemnizaciones durante años.
La ley 169 de 1994, con la misma lógica de las zonas de protección especial, consagró las
Zonas de reserva Campesina64 para proteger el derecho a la pequeña propiedad rural
(artículo 80), con ello se busca dar estabilización social y económica a campesinos,
promover un modelo de desarrollo ambiental sostenible y garantizar la efectividad de los
derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos a través de incentivos y
ayudas especiales. Sin embargo; la implementación de dichas zonas todavía es precaria, se
han consagrado para áreas de colonización en las márgenes de la frontera agrícola (articulo
81) y no al interior de la frontera, dificultando de esta manera el acceso a los mercados y la
articulación con el sistema productivo nacional, adicional a ello, la figura cuenta con un
frágil respaldo presupuestal para asegurar su realización.
64
Hasta ahora las zonas ya limitadas y constituidas son: Pato-Balsilla. San Vicente del Caguán, Caquetá; área
sustraída de los municipios de San José del Retorno y Calamar, Guaviare; Arenales-Morales, Sur de Bolívar
y las zonas que se proyectan son. Bajo Cuembí y Comandante, en Putumayo; Valle del Río Cimitarra, en el
Oriente Antioqueño y Sur de Bolívar; Bajo Ricaurte, Boyacá; Cabrera, Cundinamarca; Lozada y Guayabero,
en el Meta. INCORA. Coordinación zonas de Reserva Campesina. Programa de Reserva Campesina, mayo
2000 (documento interno). Citado por RUBIO Rocío, op, cit. p. 26.
2. DEL CAMPESINO A LA POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE
DESPLAZAMIENTO
El entorno del sector rural actual constituye el “caldo de cultivo” óptimo para que el
conflicto armado se prolongue, y así también una de sus consecuencias, el desplazamiento
forzado. Es a partir de la caracterización de los problemas del campo como productor de
violencia, como se explican muchas de las causas que generan el desplazamiento. Esta
estrecha comunicación entre las condiciones del sector rural, el conflicto armado y el
desplazamiento, se constituye como uno de los enfoques centrales para explicar la génesis
del desplazamiento.
Para comprender este fenómeno no solo basta con entender la dinámica actual del campo y
sus problemas, deben observarse diferentes razones que apelan más a la voluntad de los
actores armados que a las condiciones que incentivan la violencia rural, así, el
desplazamiento puede ser visto como una estrategia de los actores armados en conflicto.
Este capítulo esboza las conexiones entre la problemática rural y en particular la del
campesino, con la problemática del desplazamiento forzado y de las personas en situación
de desplazamiento.
Se pretende hacer una análisis de las causas que generan el
desplazamiento ancladas, muchas de ellas, en la problemática rural actual. Y se busca
establecer la transición de un grupo social invisibilizado y con problemas de
reconocimiento,(la población campesina), hacia un grupo social hoy considerado como
vulnerable y que transluce una grave problemática social y de violación a los derechos
humanos, como es el desplazado. En dicha transición se rescata la lucha política de
diferentes actores, entre ellos los propios desplazados, por el reconocimiento de su
situación frente a la comunidad en general y en particular frente al Estado y la demanda a
este por acciones que tengan como objeto proteger a esta población.
2.1
DESPLAZAMIENTO, CONSECUENCIA Y ESTRATEGIA: DOS ENFOQUES
COMPLEMENTARIOS
2.1.1. El campo: caldo de cultivo para la violencia. El campo, escenario principal de la
violencia en Colombia, cumple una serie de condiciones que alimentan la confrontación
armada y generan consecuencias perjudiciales para quines lo habitan, en particular para el
campesino. Dichas condiciones se enmarcan bajo dos tipos de dinámicas diferentes que
recogen diversos elementos detonadores de la violencia: de un lado la dinámica de
expansión territorial del conflicto y del otro, el entorno social que permite su consolidación
2.1.1.1. La dinámica de expansión del conflicto. Como lo afirma Bejarano la lógica con la
que se expande el conflicto armado en diferentes lugares no responde en particular a la
multiplicidad de factores estructurales de la violencia, tradicionalmente sustentados sobre
dos pilares básicos: la pobreza y la ausencia de Estado. Estos no siempre son los factores
determinantes de la violencia de los actores armados. Más bien el creciente fenómeno de
expansión de la violencia presentado sobre diferentes zonas en disputa se genera en las
regiones de gran dinamismo social, asociado a bonanzas o enclaves legales o ilegales,
donde los fenómenos de la insurgencias se combinan con la precariedad institucional.
Igualmente en estas zonas se presentan los más altos índices de desigualdad social, -no de
simple pobreza-, que son producidos por la rápida expansión económica, acompañada de
una inequitativa distribución de las riquezas65
La dispersión geográfica de las zonas rurales en contraposición al sector urbano genera
complicaciones para el Estado sobre sus posibilidades reales de hacer presencia física en
todas las zonas del territorio. Lo que genera consecuencias perjudiciales para la población
que habita en estas regiones, en términos de la precaria presencia estatal para garantizar
servicios mínimos como salud, educación o seguridad, sino que conlleva un serio problema
a la concepción clásica de soberanía nacional en estas zonas o territorios66
El sector rural muestra una mayor concentración de poder de tendencia autónoma y
localista, generada por factores económicos como la concentración de la tierra y el
monopolio de los escasos medios de información, tecnificación y comercialización de sus
productos, que trascienden el plano económico hacia otras expresiones de participación
65
BEJARANO, Jesús Antonio y otros. Colombia: inseguridad, violencia y desempeño económico en las
áreas rurales. Bogotá: Fonade y Universidad Externado de Colombia, 1997
66
Se ha habla de una ilusión de soberanía o una soberanía discontinua en estos territorios. Así algunos
autores han dicho que el modelo de soberanía se da más bien de manera selectiva y diferenciada en diferentes
regiones, es decir, el Estado es reinterpretado por los distintos actores regionales, que construyen el concepto
de Estado simultáneamente a los conflictos que debe ir resolviendo. GARCÍA, Clara Inés. Urabá: región,
actores y conflicto 1960-1990; GONZÁLES, Fernán”la violencia política y las dificultades de la construcción
de lo publico en Colombia: una mirada de la larga duración, en las violencias inclusión creciente 1998.
Citados por VÁSQUEZ, Op, cit. p. 62.
inequitativa como lo demuestra la poca representación de los campesinos en los espacios
de construcción política local o regional, su escasa participación en comités agropecuarios
y su desarticulación a cadenas productivas o gremios de productos agrícolas, que se
manifiesta en la desigualdad de trato ante el Estado, como refleja la impunidad judicial
respecto de las actuaciones que conciernen a las elites locales o aquellos que detentan el
poder político en el área.
Como se señalaba, la dinámica de expansión del conflicto comporta claros intereses
económicos para quines la promueven.
La estrategia colonizadora de guerrilla y
paramilitares es propiciada en gran mediad por lograr el control de zonas donde se cultiva
marihuana, coca o amapola. El dominio de estas áreas les asegura un medio importante de
recursos para desarrollar sus operaciones militares. Mediante el cobro de impuesto a
campesinos y narcotraficantes o incluso haciendo parte directa de la cadena de producción,
estos grupos han encontrado un medio de financiación que los hace autónomos frente a
cualquier influencia de agentes externos (comunidad internacional o apoyo de la
población).
El narcotráfico no sólo determina el interés de grupos guerrilleros o paramilitares por
controlar ciertas zonas de narco-cultivos, sino que ha jugado un papel importante en el
tema de la tenencia de tierra, generando como consecuencia lo que se ha llegado a
denominar “contrarreforma agraria”67. Ha contribuido a la consolidación de un nuevo
contexto social y económico en las regiones, donde el narcotráfico se erige como su
principal motor de desarrollo y hace a las comunidades de su contexto especialmente
sensibles a políticas como la de erradicación de cultivos ilícitos (Movilizaciones
campesinas en el putumayo 1996 y Sur de Bolívar 1996)
Este fenómeno también influye en la consolidación de nuevas elites locales, propietarias de
grandes extensiones de tierra, que empiezan a disputar el poder político en las regiones y
reducen los espacios para el surgimiento de grupos o movimientos sociales.
67
La compra de tierras por narcotraficante en diferentes zonas del país ha generado entre otras
consecuencias: aumento en los niveles de concentración de la propiedad de la tierra por unos pocos
propietarios, mal utilización de la tierra cultivable dedicándola a ganadería extensiva y valorizándolas
exageradamente, lo que impide al campesino común pagar un justo precio por su adquisición. Para una
mejor ilustración puede consultarse a MACHADO, Absalón. La tenencia de la tierra rural en Colombia, op.
Cit.
Pero la diputa por el territorio no solo obedece a lograr el control de zonas de cultivos
ilícitos, existen otros móviles que sustentan esta estrategia de colonización empleada por
los grupos armados ilegales: el domino de zonas con importantes recursos mineros, dentro
de las que pueden citarse a manera de ejemplo, Barrancabermeja y la zona del bajo
Putumayo por sus reservas de petróleo y derivados, y el andén pacífico que va desde la
región del bajo Atrato hasta Tumaco importante por sus recursos auríferos.
2.1.1.2. El entrono social que permite la consolidación de la violencia. A la dinámica de
expansión del conflicto se añade una compleja situación social, que permite la
consolidación de la violencia. El campo ofrece un importante capital social para que la
violencia se expanda y desarrolle.
La desarticulada cohesión social del campo,
consecuencia de décadas de violencia rural, ha degenerado en la reducción de espacios
para el surgimiento de grupos o movimientos sociales con representación, o en la pérdida
de valores como la solidaridad, la confianza y en algunos casos el respeto a la vida ajena en
el entrono rural, lo que Zuluaga denomina una “mutilación de valores” 68. Se ha creado
entre la población campesina un largo saldo de cuentas pendientes y memorias, que han
contribuido a la consolidación de los actores armados ilegales y al surgimiento de nuevas
figuras elites locales como el narcotraficante. En ultimas esta compleja y deteriorada
situación en el campo ha ayudado a que la violencia generalizada se expanda.
El campo representa un espacio en donde los actores armados se fortalecen, no solo por la
deficiente presencia estatal o la ausencia de comunidades locales articuladas, sino porque
es allí donde encuentran el capital social para continuar con la guerra. Los diferentes
actores armados se expanden en la medida en que encuentran un espacio social propicio
que les permita consolidarse. No en vano las razones que tienen los campesinos que entran
a hacer parte de las guerrillas o los paramilitares contrario a la idea generalizada de que su
vinculación se debe a razones económicas, tienen móviles como el saldo de cuentas
pendientes, la identificación y cohesión con un grupo del cual se siente parte, la obtención
de estatus social y reconocimiento69.
68
ZULUAGA, Jaime. Guerra prolongada, negociación incierta: Colombia. En Violencia, justicia y sociedad
en América Latina. Bogotá: n.s. p. 346
69
Así lo muestra un reciente estudio realizado por el IEPRI en el que se destacan como causas de gran
importancia para entrar a formar parte de grupos ilegales y permanecer en ellos: la venganza, la
descomposición familiar y la sensación de poder que dan las armas. GRILLO, Andrés y GUEVARA, María
del Pilar. Las guerras personales. En: Revista Semana. Bogotá. Edición 1139 (marzo 1 a 8. 2004); p. 56 a 60.
2.1.2. Modificación de la violencia: causas de la violencia que impulsan el desplazamiento.
La breve descripción sobre la situación actual del campo que incentiva la expansión y
consolidación del conflicto armado, ha sufrido modificaciones a lo largo del tiempo. La
revisión de las modificaciones de la violencia ayuda al análisis de las características
directas del conflicto armado que generan el desplazamiento forzado.
De la violencia partidista que caracteriza la década del 50 surge una nueva caracterización
de la guerra en donde a partir de la consolidación del monopolio bipartidista en el poder
con el frente Nacional, se empiezan a percibir las reivindicaciones sociales y los intentos
de formación política de organizaciones comunitarias y campesinas como subversivas y
sujetos a la represión oficial.
Desde este cambio de enfoque sobre la violencia, el papel del Ejercito Nacional fue
importante ya que pasaron de la confrontación en un conflicto bipartidista a cerrar filas en
torno a la creciente protesta social, la insurgencia armada o cualquier alternativa política
que amenazara el monopolio del poder de los partidos tradicionales. Reforzada con la
influencia de la doctrina de Seguridad Nacional, impulsada por los Estados Unidos, que
radicaba los conceptos de anticomunismo y enemigo interior, el papel de los militares fue
creciendo en actos contra la población.
Así se desplegaron acciones entorno a la
criminalización de la protesta social, al abuso de facultades extraordinarias concedidas a
autoridades militares en estados de sitio, casi permanentes, y al asocio con prácticas
ilegales para-estatales (grupos de autodefensas y la limpieza social) con el fin combatir al
enemigo. De esta forma los militares irrumpen en el contexto social como un actor armado
más, que despierta lealtades de grupos de pobladores y causa terror a la población
considerada como subversiva o comunista, consolidándose como un agente productor de
desplazamientos internos de personas.
Por otra parte las guerrillas surgidas en la década del sesenta, luego de su permanencia en
zonas marginales con baja influencia, se reconfiguran a partir de la década del setenta y
con mayor énfasis en los ochenta. Este periodo se caracteriza por el surgimiento de nuevos
grupos guerrilleros, con diferentes tendencias, áreas de cobertura, formas de acción y
objetivos. Igualmente a partir de allí surgieron cambios sustanciales que modificarían la
dinámica da la confrontación armada, la crisis de los modelos socialistas internacionales,
los procesos de reinserción de las guerrillas del M19, Quintín lame, Ejercito de Liberación
nacional y PRT, el intento de representación política de la Unión Patriótica (que afrontaría
limitaciones internas y persecución a sus dirigentes) y por ultimo, el creciente
fortalecimiento del narcotráfico en las zonas rurales.
El fuerte posicionamiento económico de los narcotraficantes permite reforzar el poder
militar antisubversivo y anticomunista, a través de los grupos civiles o paramilitares. En
un primer momento (1983-1987) sus ataques se orientan a los sectores dirigentes de grupos
políticos de oposición y sus simpatizantes, pero posteriormente sus ataques degeneraron en
genocidio lo que golpeó a la población indiscriminadamente. Dentro de los primeros casos
de desplazamiento en los inicios de los años ochentas, se recuerda la acción de los masetos
en el Magdalena Medio, derivado de Muerte a Secuestradores (MAS)70, que ilustra lo que
fue una sucesión de actos violetos en contra de la población por parte de grupos
paramilitares. De los desplazamientos de cientos de campesinos provocado por este grupo,
como el ocurrido el 12 de enero de 1983 al asesinar y masacrar a ocho campesinos de alto
Acuña, ubicado a media hora de Puerto Berrio, se alimentó el crecimiento de distintos
barrios de la ciudad de Barrancabermeja. Muchos de estos campesinos nunca pudieron
volver a sus tierras, hoy altamente valorizadas al encontrarse atravesadas por la Troncal de
la Paz71.
Así en el transcurso de este período se repiten diferentes eventos de
desplazamiento en otras regiones del país como Putumayo, Meta y Córdoba.
A partir de la década de los 90 la violencia permanece o se intensifica en las regiones
tradicionales de conflicto y su onda expansiva hace eco en otras zonas. Se entra en una
dinámica de guerra integral adelantada por todos los actores en conflicto. A los repetidos
intentos de negociación, fallidos, como Caracas, Cravo Norte, Tlaxcala, acuerdo del
paramillo de 1998, acuerdo de Maguncia (1997), Caguán (1998), les sucede una escalada
en la confrontación armada. Se presentan ataques guerrilleros de gran magnitud como Las
Delicias (1996), Mitú (1997) o Nariño; masacres perpetradas por los paramilitares como
Mapiripan (1997), Barrancabermeja (1998) o Puerto Alvira, Meta (1998), bombardeos y
70
El MAS surgió en noviembre de 1981 como una reacción de reconocidos capos del narcotráfico al
secuestro y otras actividades realizadas por la guerrilla. Si bien este grupo operó en sus inicios en Medellín y
Cali, muy pronto hizo su aparición en el Magdalena Medio donde los narcotraficantes compraban tierras y
ganaderías en municipios como La Dorada, Puerto Triunfo, Puerto Berrío, Puerto Salgar y entre otros.
ESCOBEDO, David. Magdalena Medio y departamento del Cesar: 1980-1998. Conflictos Regionales.
Atlántico y Pacifico. Debate Político. Bogotá: Iepri y Fescol, 1999. p. 43
71
SANDOVAL, Marbel. Desplazados. Una historia sin contar. En: Universitas Hunansitica. Universidad
Javeriana. Facultad de Ciencias Sociales. Bogotá. No. 47. (enero a junio. 1999); p. 36
ataques militares como en (Meta)1990, Yondó, Antioquia (1996) y diversos combates
entre los actores armados.
La modificación de la guerra trae consigo tres características que son importantes para
entender la movilización de personas por la violencia72: la multiplicidad de actores y de
alianzas, la guerra sucia y la impunidad.
2.1.2.1. Alianzas regionales: los intereses oportunistas en condiciones del contexto local o
regional. El conflicto colombiano visto desde un enfoque regional pone de presente la
interacción entre sectores agroindustriales y ganaderos, elites locales, sectores populares y
actores armados en diferentes zonas. Las relaciones concretas entre los actores armados y
actores sociales rurales, sus dinámicas y conflictos, son diferentes para cada contexto que
si bien responden a una configuración diferente del conflicto, se inspiran en una misma
lógica.
Los actores en conflicto partiendo de necesidades e intereses comunes o
complementarios, establecen alianzas que les aporten beneficios mutuos y les permiten
consolidar el poder económico y político en la región.
En determinado contexto atendiendo a distintas circunstancias, como la distribución de la
tierra, la presencia de movimientos políticos y sociales entre otros, se explica la actuación
de los actores armados ilegales y su articulación con los actores locales. Así por ejemplo,
en el sur oriente del país hay latifundio ganadero y colonización de frontera, gran cantidad
de cultivos de uso ilícito y presencia tradicional de la guerrilla de las FARC, por lo que la
economía de la guerra se basa en la apropiación de parte de los excedentes del narcotráfico
y en la regulación del mercado de productos agrícolas por parte de la guerrilla, lo que se
traduce en una cooperación de facto entre guerrilla y narcotráfico, que explica la ausencia
de paramilitarismo en la región. En contraste, en Urabá el narcolatifundio se ha hecho
fuerte aliándose con los paramilitares para expulsar a la guerrilla de las zonas que
anteriormente controlaba.
2.1.2.2. La guerra sucia. La violencia reciente apela a la llamada guerra sucia, en la que se
compromete la población civil, considerándole base social del enemigo. La población
72
Aquí se empleará la caracterización hecha por Flor Edilma Osorio en su libro La violencia del silencio
aunque el desarrollo de los contenidos son de elaboración personal. OSORIO, Flor Edilma. La violencia del
silencio Desplazados del campo a la ciudad. Bogota: Ed. Codhes y Universidad Javeriana, 1993
civil, en particular el campesino invisibilizado en su condición, ve que al intentar
organizarse o defenderse, es visto como una amenaza frete a la disputa del poder por las
elites tradicionales y aquellas nuevas que surgen, por lo cual tendrá dos opciones deberá
desistir en su intento de organización frente a las amenazas o presiones, dicho movimiento
quedará supeditado al control del actor dominante. No importa cual sea la solución, el
campesino siempre terminará vinculado al conflicto. Así desde el relativo olvido de su
condición de campesino por las políticas publicas del estado y su posición de
vulnerabilidad por su carácter de no combatiente, este empieza a ser considerada como
“objetivo” de la violencia, bien por ser base social del enemigo o red de apoyo para los
actores armados en conflicto.
Es la vinculación de la sociedad civil a la violencia, el factor que permite introducir con
más fuerza el papel del respeto al Derecho Internacional Humanitario y a los derechos
humanos para la defensa de la población no armada en general y para la población
desplazada campesina en particular.
2.1.2.3.
La impunidad.
Por ultimo, a los problemas de eficacia que adolece la
administración de justicia en materia de acceso a la misma, a la ausencia de fiscales y
jueces en varios municipios del país, a la falta de garantías procesales y presunción de
inocencia, se suma el impacto del conflicto armado que la ha permeado. afectando la
independencia e imparcialidad judicial, así como la real satisfacción de los derechos a la
verdad, a la justicia y a la reparación de las victimas de violaciones por casos de Derechos
Humanos.
Las mediadas adoptadas por le gobierno para sancionar las acciones y omisiones de los
servidores públicos que apoyan o toleran a los grupos paramilitares, en algunas ocasiones
dejan profundos interrogantes en materia de impunidad, en especial respecto a los
responsables de actos que constituyan crímenes de guerra, eso cuando no hay ausencia de
investigación frente a hechos que implican a paramilitares y servidores públicos o
representan potenciales investigaciones por graves violaciones a los Derechos Humanos.
Así por ejemplo no se han establecido responsabilidades institucionales en el ataque
indiscriminado a Bojayá, el 2 de mayo de 2002, ni en eventos como los homicidios y
desapariciones en la Comuna 13 de Medellín, como consecuencia de la operación Orión
(octubre de 2002)
Los graves hechos de impunidad presentados en el sistema de administración de justicia
representan para la población afectada por fenómenos de violencia, la imposibilidad de ver
satisfechos sus derechos de denuncia y justicia, de percibir una real y efectiva protección
del Estado, por lo que la victima no tiene más alternativa que buscar la protección y
defensa personal, bien permaneciendo en el anonimato para evitar represalias o bien
haciendo uso de la justicia por propia mano.
2.1.3. El desplazamiento como estrategia. Desde la comprensión de los actores armados en
disputa, por el poder económico, político, social y militar en diferentes regiones, el
fenómeno del desplazamiento puede tomar un nuevo enfoque importante.
El
desplazamiento no solo es una consecuencia de las condiciones de violencia anteriormente
mencionadas, sino que se constituye como una razón estratégica para controlar territorios73
Desde esta perspectiva el desplazamiento pasa de entenderse como la disputa regida
fundamentalmente por móviles económicos a partir de los cuales se consolidad el poder
político y social, para ser ahora entendido como una estrategia de guerra.
Los actores armados desde este enfoque disputan el control del territorio con acciones
directas sobre poblaciones enteras que son expulsadas, bien porque despiertan sospechas
de colaborar con el contendiente, porque permanecen neutrales y desatienden la autoridad
del actor armado, o simplemente porque habitan un espacio territorial de interés para el
actor. Así, la población civil asentada en dicho espacio es objeto directo de las acciones
emprendidas por los grupos armados ilegales, en donde su radio de acción va más allá de la
amenaza o asesinato a determinadas personas, para convertirse en el desplazamiento de
toda persona que habite en la región. En estos casos la tierra como parte importante del
territorio tiene un papel que va más allá de sus funciones productivas, pues funciona como
espacio comercial, fuente de recursos naturales, área de paso, conexión o refugio74.
73
Dicha idea es sustentada por OSORIO, Flor Edilma. El desplazamiento forzado por la violencia,
reflexiones desde la perspectiva del desarrollo local de municipios rurales en Colombia En Cuadernos de
desarrollo rural. Pontificia Universidad Javeriana. Facultad de estudios ambientales y rurales. Bogotá. No.41.
(Segundo semestre. 1998)
74
OSORIO, Flor Edilma. Población desplazada por la violencia en Colombia En Cuadernos de desarrollo
rural. Pontificia Universidad Javeriana. Facultad de estudios ambientales y rurales. Bogotá. No.36. (Primer
semestre. 1996) p. 9
Así se explica la disputa que se presenta por zonas de ubicación estratégica que permiten el
transporte de armas y movilización de tropas, como el corredor estratégico que las AUC ha
querido establecer entre Urabá y la región del Catatumbo en el extremo oriental75, el
control de vías fluviales como el Atrato, de vías terrestres como la que comunica a
Antioquia con el departamento del Chocó o por el dominio de zonas que por su difícil
acceso son adecuadas para el refugio, como la Sierra Nevada76.
La estrategia de desplazamiento por el control territorial va encaminada a asegurar vías y
corredores para su movilización o comercialización. La forma como se asegura este
control va encaminado a generar condiciones de estabilidad y permanencia en la zona que
garanticen los intereses del actor armado, a través estrategias como el repoblamiento de
población “aliada” de los territorios abandonados y la generación de modelos de desarrollo
y organización regionales de los territorios bajo su control.
En cuanto al modelo de desarrollo regional, Teófilo Vásquez desarrolla la tesis de que en
Colombia, se constata la presencia de dos modelos de desarrollo
rural diferentes,
impulsados por dos actores contradictores, guerrilla (FARC-EP) y paramilitares.
La
expresión de dichos modelos se constata en diferentes esferas. En el plano económico la
relación entre actores sociales rurales y los paramilitares representan los intereses de
afianzamiento del latifundio y la agricultura empresarial moderna. Mientras que las FARC
en su relación con los actores sociales rurales busca expresar los intereses de pequeños y
medianos productores a través de la defensa de la agricultura campesina tradicional con
algunos visos hacia la agroindustria, así como pretenden estabilizar y organizar las zonas
de colonización de frontera. Esta segunda hipótesis de Vásquez debe matizarse pues lo
que se observa en algunas regiones de dominio consolidado de la guerrilla es un aumento
del latifundio, así como una expansión creciente de la colonización de frontera por
campesinos que se ven obligados a buscar nuevos territorios donde asentarse.77
75
Este corredor va desde la frontera con Venezuela, pasando por el sur de Bolívar, el oriente Antioqueño,
noroccidente de Antioquia, nudo de Paramillo, el eje bananero y finalmente la región del bajo Atrato
Chocoano. También utilizado con el propósito de bloquear las acciones de las FARC en la costa caribe.
76
CATEDRA DE DESPLAZAMIENTO. Mapas de la guerra. Documentos de trabajo. Bogotá: Universidad
Nacional y ACNUR, 2003.
77
Los datos de concertación de la propiedad en la región del piedemonte llanero entre 1984 a 1996 reflejan
que en las zonas de presencia tradicional de la guerrilla se ha extendido el latifundio de igual forma a como
en otras áreas en el país: la gran propiedad creció en 52.3 % en predios, 50.4 % en propietarios, y º149.2% en
superficie, mientras que la pequeña y mediana propiedad creció en promedio 72.4% en predios, 79% en
propietarios y 80.6% en superficie. MACHADO. La tenencia de la tierra rual en Colombia, Op. Cit. p. 94.
En un segundo plano, el político, el paramilitarismo representa los intereses de las élites
locales y la hegemonización del bipartidismo en el nivel local y regional, mediante la
exclusión violenta de la oposición social y política. Mientras que las FARC buscan la
inclusión violenta de amplios sectores rurales que no cuentan con representación política
en el nivel nacional y regional. Por ultimo en el amibito social los paramilitares se inclinan
por un tipo de organización social de carácter corporativo y rural, donde los niveles de
control social son llevados al máximo para impedir cualquier forma de organización
autónoma por parte de las comunidades. Las FARC promueven mayor organización social
de tipo contestatario, pero dentro de esquemas preestablecidos y totalmente subordinados a
los propósitos de es esta organización78
2.2
PAPEL DE LOS DERECHO HUMANOS Y VIOLACIONES AL DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO.
La intensificación de la guerra y su incidencia directa en la población civil como se dijo
antes, permite desplegar el arsenal argumentativo respeto a los Derechos Humanos y las
normas del Derecho Internacional Humanitario. El discurso de estos tiene una incidencia
importante para el reconocimiento del Estado a la problemática concreta del
desplazamiento, a la vez que ha especializado su discurso en esta problemática.
La construcción por el respeto a los derechos de la población civil tiene como sustentos
básicos tanto las normas de Derecho Internacional Humanitario, en particular el articulo
tres común a los Convenios de Ginebra y el protocolo II adicional a los convenios, en
cuanto al tratamiento a la población civil no combatiente en casos de conflicto armado no
internacional, como las normas de Derechos Humanos comprendidas en la lista de
derechos79, conformada por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de
los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su
protocolo adicional, así como el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y
Culturales.
Esta contradicción entre el proyecto de desarrollo económico de las FARC y lo que sucede en áreas de su
control, puede explicarse por lo que luego Vásquez expresa como la distancia entre la base social de la
guerrilla, que en contextos regionales por ejemplo establece alianzas con narcolatifundistas, y sus objetivos
políticos, su discurso formal y público.
78
VASQUEZ, Teofilo, Op cit. p 70 y siguientes
79
BUERGENTHAL, Thomas. International human rights in a nutshell. Minnesota: West publishing, 1988
Desde este grupo de instrumentos básicos se consagra la obligación del Estado a respetar y
garantizar los derechos allí consagrados a la población civil80. Partiendo de estos
instrumentos, con la consabida responsabilidad estatal, se realiza el análisis de los
fenómenos de la violencia y su impacto en la población, encontrándose para el caso de la
población forzada a desplazarse internamente con una multiplicidad de violaciones a sus
derechos, que revela una seria crisis humanitaria.
El análisis de este fenómeno a la luz de los Derechos Humanos y del Derecho
Internacional Humanitario deja ver la violación masiva de los derechos económicos,
civiles, políticos, sociales y culturales de los no combatientes, a los que se ven sometidos
las personas en situación de desplazamiento.
La consagración formal de diferentes
derechos así como de sus desarrollos, ayudan a visualizar el impacto del desplazamiento en
sus facetas económica, sicológica, social, política.
El desplazado se ve minado en sus más elementales derechos humanos y su calidad de vida
se deteriora cada día más. Producto del despojo de bienes materiales, tierra y vivienda, la
pérdida de ingresos, de empleo y oportunidades económicas, las restricciones de acceso a
bienes comunales, la inseguridad alimentaria, el incremento de la morbilidad y mortalidad
en especial en niños, la ruptura de redes sociales y la desarticulación comunitaria, cambios
80
No constituye el objeto central del texto realizar un análisis detallado de los diferentes debates que se
presentan a cerca del tema de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Sin embargo; el
autor no desconoce que ciertas afirmaciones pueden estar sujetas a diferentes posiciones. En particular
discusiones: respecto de la obligatoriedad en el cumplimento de las normas de derecho internacional
humanitario por parte de grupos armados al margen de la ley (ver VALENCIA Villa Alejandro. La
humanización de la guerra. Bogota: Ed. Tercer Mundo, 1992); o la obligatoriedad de respeto y garantía a los
derecho humanos por parte de actores armados ilegales (informe del relator especial de las naciones unidas
para la tortura; Informe del Relator Especial sobre la cuestión de la utilización de mercenarios como medio
de violar los Derechos Humanos y de impedir el ejercicio del derecho de los pueblos a la libre determinación;
Informe de la comisión nacional de verdad y reconciliación Chile, 1991. Cap. IIA; ¿quienes violan los
derechos humanos? De la locura a la esperanza. Informe de la comisión de la verdad de El Salvador, 1993.
cap. II El mandato, B. Derechos aplicables, todos los documentos tomados de ORGANIZACIÓN DE LAS
NACIONES UNIDAS. Compilación de jurisprudencia y doctrina nacional e internacional: derechos
humanos, derecho internacional humanitario y derecho penal internacional. Tomo I. Bogotá, 2001.); la
discusión a cerca de la perspectiva integral de los derechos humanos en contraposición a los diferentes rangos
de clasificación de los derechos humanos (ver MANTILLA, Alejandro. Consideraciones políticas sobre el
derecho a la tierra. Por el derecho a la tierra. Bogota: Ed. ILSA, 2002. p. 149 y siguientes); o lo que se refiere
a los diferentes grados de obligatoriedad de los derecho humanos, en particular para aquellos derechos de
orden Económicos, Sociales y culturales en su progresiva implementación. Progresividad que deberá ser
entendida como el deber de garantizar unos mínimos obligatorios frente a dichos derechos que en ningún
momento podrán constituirse como regresivos, según lo dicho por la Comisión de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales en su observación general no.3 par.3 (ver O´DONILLE, Daniel. Introducción al
derecho internacional de los derechos humanos. Compilación de jurisprudencia y doctrina. Op, cit. p. 89)
irreversibles en los modos de vida, cambios culturales, desarraigo y ruptura de las
estrategias de adaptación de las comunidades a su entorno habitual, trastornos sicosociales
y afectación de las relaciones intrafamiliares y de salud pública, la pérdida del acceso a la
educación, principalmente en el caso de niños desplazados y la carencia de participación
política81
El recrudecimiento de la violencia hacia la población civil y la vulneración múltiple a sus
derechos mínimos fundamentales, como población civil y no combatientes, reconocidos
con la incorporación del discurso de derechos humanos, permite rescatar el problema de
desplazamiento de lo que se había comprendido bajo el fenómeno de las migraciones
económicas o colonizaciones.
Durante años se atribuyó todo fenómeno de movilidad de la población campesina hacia las
ciudades o diferentes zonas de explotación, a la búsqueda de una mejor calidad de vida y al
espejismo de las posibilidades de bienestar que ofrecían las ciudades, es decir motivados
por un móvil netamente económico. Dicha migración se caracteriza por el elemento de
voluntariedad de las familias por salir de sus regiones campesinas hacia la ciudad o hacia
regiones con una mayor posibilidad económica por las bonanzas y los ciclos de las
cosechas82
Si embargo dicha movilidad que determinó la reconfiguración de las ciudades, en
particular durante la década de los años 60 y 70 conformando el sector marginal urbano o
generando asentamientos de campesinos sin tierra en diferentes zonas del país, en donde
como fuerza asalariada impulsó la agroindustria del azúcar (Valle del Cauca) o el banano
(Urabá), no tomó en cuenta el factor de la violencia y la violación a sus derechos como un
factor importante que promovió la movilización de campesinos a diferentes zonas del país.
Igualmente sobre el fenómeno de la colonización campesina hacia zonas fuera de la
frontera agrícola, otro tipo de movilidad histórica, fundamentada principalmente por un
móvil económico como es la falta de tierras, no se establecía una conexión directa con el
81
MEJÍA Botero, Maria Clara. Introducción a la experiencia colombiana en reasentamiento. Reasentamiento
en Colombia. Bogota: Banco Mundial, 2000 y MUGGAH, Robert. Capacidades institucionales en medio del
conflicto. Una evaluación de la respuesta de la reubicación de la población desplazada en Colombia. Bogota;
Mineo, enero 2000
82
ROJAS, Jorge E. Desplazamiento, derecho humanos y conflicto armado. Bogotá: Ed. Codhes, 1993. p 22
móvil de la violencia pese a ser la disputa territorial, causa directa de la violencia. Las
políticas de colonización han sido promovidas por el Estado en diferentes momentos con el
objeto de aminorar la creciente migración a la ciudad o evitar conflictos con la propiedad
ya consolidada al interior de la frontera agrícola, haciendo que los eventos de conflicto por
estas zonas incultas, en un primer momento no se presenten.
Sin embargo, el aumento en la competencia por la propiedad en zonas de colonización con
otros grupos vulnerables, frente a territorios sometidos a regulaciones especiales y el
interés de actores armados por el control de su territorio, hace que ahora los habitantes de
estas zonas de colonización se vean en peligro de ser desplazados, enfrentándose así a una
nueva movilización.
El discurso de los derechos humanos permite rescatar el desplazamiento forzado de
personas de los fenómenos típicos de movilidad, pues en aquel además de la múltiple
vulneración de derechos humanos como consecuencia de la violencia, no se presenta una
migración de forma voluntaria, sino de manera clandestina y forzada por las amenazas a
sus vidas y las de su familia. A pesar de que lo económico puede constituirse en una razón
para su desplazamiento esta no constituye en el móvil fundamental de su migración83. A
diferencia de la pobreza marginal, la población en situación de desplazamiento no solo
debe sobreponerse a la falta de recursos económicos, sino a los traumas familiares y
sicológicos causados por los fenómenos de violencia, a la estigmatización de la sociedad
receptora y a la permanente incertidumbre sobre su seguridad personal, entre otra muchas
cosas
Al interior del debate sobre los derechos humanos, se han obtenido avances en los
instrumentos internacionales para el manejo del desplazamiento que le permiten el manejo
83
Estudio reciente muestra que los que los factores económicos juegan un papel importante en las decisiones
de desplazamiento. Dicho informe recomida que “mejoras en el ingreso de la población en zonas expulsoras,
en condiciones de vida y en acceso de servicios públicos, de salud y educación podrían disminuir los
incentivos al desplazamiento no obstante es importan subrayar nuevamente que el 60% del grupo encuestado
mencionó la permanencia del conflicto como principal razón del desplazamiento. Por lo tanto es
imprescindible tomar medidas paralelas que incrementen la percepción de seguridad de la población,
mientras se termina o reduce en forma significativa el conflicto, de lo contrario cualquier política o programa
podría resultar inoperante”. CENTRO DE ESTUDIOS SOBRE DESARROLLO ECONÓMICO. Los
desplazados principales victimas de la violencia política. Análisis cuantitativo para contribuir a la definición
de políticas de prevención del desplazamiento y de estabilización socioeconómica. Facultad de economía.
Bogotá: Universidad de Los Andes, 2000. p. 136
de una argumentación propia y ganan un espacio de debate internacional con trascendencia
en el diseño de las políticas publicas para los Estados en los que se presenta este fenómeno.
Entre 1988 y 1989 murieron en el mundo mas de 5.000.000 de personas en conflictos
armados, de los cuales 4.400.000, casi el 90% perdieron la vida en conflictos armados
internos, porque nueve de cada 10 conflictos eran de carácter no internacional. En 1989
habían mas de 15.000.000 de refugiados y solicitantes de asilo en el mundo y se calcula
que podrían haber hasta 20.000.000 de personas desplazadas en territorios del propio
país84.
Pese a no existir un instrumento internacional especifico ratificado por los Estados en el
que se regulen los derechos para la población desplazada, sí aplican a ellos, diferentes
normativas sobre derechos humanos, pues toda persona desplazada tiene derecho a ser
protegida por el Estado y podrá gozar de los derechos humanos fundamentales, las normas
de derecho humanitario, pues el fenómeno de desplazamiento surge como consecuencia de
conflictos armados y de algunas normas del derecho a los refugiados que pueden aplicarse
en el caso de los desplazamientos internos, sin esta ultima constituirse en una regulación
enteramente aplicable a estos, por tratarse de la regulación para los refugiados, es decir
personas de nacionalidad extranjera.
El trabajo en desplazamiento interno en el ámbito internacional entra con un mayor vigor a
partir del nombramiento, en 1992, del representante especial de la ONU para los
desplazados internos, Francis Deng, y los trabajos que a partir de ese momento se
desarrollan en torno a la situación de los desplazados internos. De dichos informes en
particular se destacan la compilación y análisis de las medidas existentes para los
desplazados forzoso (Éxodos masivos y población desplazada), presentada de conformidad
con la resolución1995/57 ante la Comisión de Derechos Humanos85 la cual pretende ser
una compilación de las normas de diferentes instrumentos internacionales para reafirmar
las obligaciones de los Estados frente al fenómeno dentro de los marcos jurídicos
existentes e identificar las áreas en las que el derecho internacional vigente no responde en
84
AHLSTROM, Christer. Las victimas de los conflictos. Departamento de investigación sobre Paz y
conflictos, Suecia Universidad de Uppsala, 1991 pg. 1, 19, 21 y 25. Citado por VALENCIA Villa, Alejandro
Desplazamiento interno en Colombia, en Desplazamiento, derechos humanos y conflicto armado. Op. Cit. p.
57
85
E/CN.4/1996/52/Add.2 (Organización de Naciones Unidas. 5 Diciembre de 1995)
forma adecuada a las necesidades de protección y asistencia para la población desplazada y
en segundo lugar la elaboración de los principios rectores de los desplazamientos
internos86, asumidos hoy por la jurisprudencia colombiana como parte del bloque de
constitucionalidad.87
La especialización del tema en la esfera internacional, en particular en el discurso de los
derechos humanos que tiene como uno de sus fines orientar en la interpretación y el diseño
de políticas publicas por parte del Estado para la regulación del tema de desplazamiento,
no escapa a los problemas de restricción por normativas especiales y la inaplicación real y
efectiva de dichas disposiciones.
El derecho de los derechos humanos, el derecho
internacional humanitario y el derecho de los refugiados, se han caracterizado en Colombia
por tener una respetuosa acogida formal de los instrumentos internacionales, con un vacío
critico en su implementación y aplicación88. En ese sentido no solo se presentan vacíos en
la regulación nacional a cercada de los derechos humanos reconocidos, sino que dichas
normativas internacionales son desconocidas en la práctica por los jueces, lo que
imposibilita su efectiva aplicación y en no pocos casos, se presentan conflictos entre las
regulaciones nacionales amparadas en estados de excepción y tratados internacionales
sobre derechos humanos.
86
E/CN.4/1998/Add.2
La Corte Constitucional, sentencia del 26 de marzo de 2001. T-327, M.P: Marco Gerardo Monrroy Cabra,
dispone que “la interpretación en la protección al desplazado por parte de los órganos gubernamentales debe
estar orientada hacia la interpretación más favorable y a la protección de los derechos humanos de los
desplazados, haciendo necesaria la aplicación de los principios rectores del desplazamiento interno
consagrados en el informe del Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el
tema de los desplazamientos internos de personas, los cuales son parte del cuerpo normativo
supranacional que integra el bloque de constitucionalidad de este caso”(negrilla fuera del texto).
Posteriormente la Corte Constitucional delimitando su posición a cerca del uso de los principios rectores
como parte del bloque de constitucionalidad estima que “los principios rectores pueden entonces ser (i)
normas relevantes para resolver casos específicos y (ii) tener verdadero rango constitucional, si son preceptos
que reiteran normas en tratados de derechos humanos o de derecho humanitario. El uso (i) denota que ciertos
principios o algunos de sus párrafos hacen parte de lo que la corte ha llamado bloque de constitucionalidad en
sentido lato, mientras que le uso (ii) denota que algunos de entre ellos forman parte del bloque de
constitucionalidad, e incluso sirven de parámetro para evaluar la constitucionalidad de las leyes”. Sentencia
T-602 de 2003 M.P: Jaime Araujo Rentería. El bloque de constitucionalidad en sentido estricto hace
referencia únicamente a normas de jerarquía constitucional (Principios y normas de valor constitucional de
tratados internacionales que consagren derechos humanos cuya limitación se encuentre prohibida por los
Estados de Excepción y los tratados internacionales de fronteras), y el bloque de constitucionalidad en
sentido lato refiere a otras disposiciones que sin tener rango constitucional representan un parámetro de
constitucionalidad de las leyes (Leyes orgánicas y estatutarias en determinados campos, como la ley
Estatutaria de Estados de Excepción). UPRIMMY, Rodrigo. El bloque de constitucionalidad en Colombia.
Un análisis jurisprudencial y un ensayo de sistematización doctrinal. Compilación de jurisprudencia y
doctrina nacional e internacional. Op, cit.
88
VALENCIA Villa. Desplazados internos en Colombia, Op, cit, p. 60.
87
2.3
LUCHA POLÍTICA POR EL RECONOCIMIENTO AL FENÓMENO DEL
DESPLAZAMIENTO
El papel cumplido por distintas ONGs y asociaciones de desplazados en el rescate del
problema del desplazamiento ha sido importante. En una primer momento se mueven
entorno a la denuncia frente a las victimas de la violencia, ejercida por diferentes grupos
aislados y sin un real conocimiento de la profundidad del problema del desplazamiento. Es
partir de 1989, durante la celebración del congreso de damnificados por la Guerra Sucia y
la constitución de la coordinadora nacional (Conadhegs) como fruto de dicho congreso89
que se esboza el problema del desplazamiento forzado y se empiezan a realizar denuncias
sobre el fenómeno en espacios públicos. Igualmente para esa época se da la creación de
diferentes asociaciones como Ascodas (Asociación Colombiana de Asistencia Social), que
inicialmente asociaba a desplazados del Llano o la organización Revivir en Córdoba, entre
otras, que impulsaron la presencia de nuevas organizaciones no gubernamentales y de base
desplazada ampliando el interés y los esfuerzos por sensibilizar al país sobre el tema.
La labor de estas organizaciones se vio apoyada por la labor de diferentes instituciones
internacionales. Del ambiente internacional de la época, influenciado en particular por los
conflictos centroamericanos durante la década de los ochentas, surge la preocupación
renovada acerca del refugiado y los desplazados internos, que se viene a materializar en
hechos como la declaración de Cartagena de 1984 que amplía la definición de refugiado y
expresa su preocupación por el desplazado y las responsabilidades estatales frente a este
fenómeno.
Fruto de dicha declaración surge la Conferencia Internacional sobre
Refugiados de Centroamérica, con un plan de acción destinado no sólo a ocuparse de los
solicitantes de refugio, sino a brindar atención a la población retornada y desplazada. La
acción de dicha Conferencia se constituye en un apoyo importante para las ONGs locales
que empezaban a enfocarse en el tema, a través de la trasmisión de experiencias y el apoyo
en el proceso de organización de sus acciones.
Igualmente la Conferencia ayuda a promover la creación de la Consulta Permanente sobre
desplazamiento en las Américas bajo la coordinación del instituto de Derechos Humanos
en Costa Rica, con el fin de ampliar el análisis de la problemática del desplazamiento más
allá de la región centroamericana hacia el estudio de este fenómeno en el continente. Sus
89
ROJAS, Jorge. Desplazamiento, Derechos humanos y conflicto armado, Op. Cit. p. 38
acciones se concretan con visitas a Colombia a principios de la década de 1990 en las que
se puso de presente la preocupación frente a esta problemática en el país y se realizan
algunas recomendaciones, en particular sobre las herramientas en el campo del derecho
internacional y sobre mecanismos de prevención y atención de desplazados90
En esta etapa se desarrolla una primer análisis global del problema con el informe de la
misión realizada a Colombia por el Consejo Internacional de Agencias Voluntarias91,
ICVA en 1991.
En él se describe la situación de desplazamiento y se revela la
problemática que le subyacía, se reconoce un contexto nacional caracterizado por las
desigualdades sociales, la limpieza social y se analizan las condiciones materiales de vida
de los desplazados, la situación de empleo, de trauma, de tenencia de la tierra y de
organización comunitaria y señala las limitaciones en los instrumentos internacionales para
hacer frente al problema del desplazamiento interno en contraposición a los bien
desarrollados instrumentos para hacer frente a los movimientos de refugiados.
De los primeros análisis y descripciones del problema de desplazamiento en Colombia y
frente a los vacíos de información sobre desplazamiento que aun hoy persisten, el estudio
que realiza la Conferencia Episcopal “derechos humanos: desplazamientos por la violencia
en Colombia” publicado en 1995, resulta primordial para la discusión del desplazamiento
como tal, pues no solo aportaba una descripción completa del fenómeno, sino que dio
cifras y datos específicos sobre las personas desplazadas en la ultima década92.
Dicha labor de cuantificación la ha seguido adelantando Codhes (Consultoría para los
Derechos Humanos y el Desplazamiento) mediante su sistema de información de hogares
desplazados (sides) la cual es periódicamente divulgada. Otras organizaciones no
gubernamentales también presentan cálculos parciales o regionales, dentro de las que se
destaca las cifras publicadas por la sección de movilidad Humana de la Conferencia
90
VIDAL, Roberto y FERNÁNDEZ Amelia. ¿Acción política o acción de derecho? En Revista Javeriana.
Los rostros del desplazamiento. Bogotá. (Octubre 2003); p. 21; ROJAS, Jorge. Desplazamiento, derechos
humanos y actores armados, Op cit. p 40
91
La misión estuvo conformada por miembros de: Caritas Internacionallis, Ayuda Mundial Luterana,
Consejo Danés de Refugiados, Consulta Europea para refugiados, Comité Intereclesial Canadiense para los
Derechos Humanos en América latina y representantes del secretariado de ICVA en Ginebra, Suiza, tomado
de OSORIO, Flor Edilma. La violencia del silencio, Op. Cit. p.31
92
El informe estima que entre 1985 y 1995 la población desplazada se calculó en 627.720 personas.
Episcopal, denominado sistema de información sobre población desplazada por la
violencia-RUT. Un segundo grupo que se dedica a la cuantificación del desplazamiento lo
integran las organizaciones gubernamentales, en particular es importante la información
suministrada por la Red de Solidaridad Social, también se presentan información
numérica otras entidades como la Consejería presidencial para los derechos humanos o la
Oficina de la vicepresidencia de la republica en sus referencias a temas de derechos
humanos.
El panorama actual desde la acción política y en particular sobre el panorama actual de
organizaciones vinculadas con el problema del desplazamiento presenta cambios
profundos. Existe una multiplicidad de organismos no gubernamentales envueltos en el
tema a diferente escala: locales, regionales, nacionales o internacionales.
En el plano de la local se destaca proliferación de asociaciones de desplazados, impulsadas
en su mayoría por agentes externos, con el objeto de obtener recursos y ayudas para la
población, pero que presentan una baja cohesión social y poca planificación, que en no
pocas ocasiones genera más deudas y frustraciones a las personas desplazadas que avances
ciertos hacia su estabilización. De entre las pocas que tiene relativo éxito, muchas se
encuentran apadrinadas por alguna organización de no desplazados o campesino, que
presentan alegremente los avances de dichas comunidades desplazadas sin reparar
suficientemente en el grado de dependencia y asistencialismo que crean en la población.
De igual forma se presentan múltiples organizaciones de diferentes tendencias y posiciones
frente al problema, que bien se convierte en obstáculo para la colaboración mancomunada
o se presentan estigmatizaciones del trabajo que realizan poniendo en riesgo su seguridad.
Se encuentra también una amplia gama de acciones realizadas que van desde la denuncia,
la investigación sobre el tema y la asesoría jurídica en algunos casos, hasta el otorgamiento
de ayudas en casos de emergencia o capacitación o con algunas iniciativas productivas, sin
que exista una real coordinación en los esfuerzos y pese a que se han realizado intentos de
organización mancomunada como el diseño del Sistema Nacional de Atención Integral
para Población Desplazada, que busca articular la intervención de las agencias
gubernamentales con los esfuerzos privados, o iniciativas como el Grupo de Trabajo con
desplazados, por mencionar algunas.
Por ultimo el trabajo investigativo sobre el desplazamiento, de gran acogida en estos
últimos años, con una amplia bibliografía y un importante acervo de información recogida,
en cifras, relatos, diagnósticos, registros musicales, pinturas, fotografías, películas, entre
otras, no termina por tener una repercusión importante tanto en el diseño de las políticas
gubernamentales sobre el problema como en el cambio en la mentalidad y el sentido
común del resto de la población a cerca de este fenómeno93
2.4
RECONOCIMIENTO INSTITUCIONAL DEL DESPLAZADO: DESPLAZADO
COMO POBLACIÓN VULNERABLE
2.4.1. La política de atención a la población desplazada. Fruto de las presiones políticas
llevadas a cabo por distintas organizaciones y movimientos que empiezan a denunciar y
debatir el tema, de diferentes misiones y visitas auspiciadas por organizaciones
internacionales y de los diferentes informes y diagnósticos sobre la situación de derechos
humanos y en particular acerca del tema de desplazamiento.
A la que se suma la
responsabilidad jurídica internacional del Estado acerca del deber de respeto, protección y
garantía de los derechos humanos de sus asociados, en particular su deber de asegurar unas
condiciones de vida indispensables a la población que se ha visto forzada a desplazarse. El
Estado empieza a dar pasos hacia el reconocimiento formal de la problemática del
desplazamiento a través de una creciente producción normativa.
La regulación interna del fenómeno del desplazamiento empieza a tomar forma dentro del
leguaje estatal a principios de la década de los noventa. Ya desde sus inicios se presentan
críticas al reconocimiento sesgado del problema y a los vacíos presentes en su regulación.
Insinuándose ya dos elementos que caracterizaran el proceso de creación normativa para la
atención a población desplazada. A saber, que el diseño y formulación de las políticas
publicas sobre esta materia se construyen a partir de su demanda, controversia y discusión;
y que dicho reconocimiento nominal que progresivamente se le ha dado a la población
93
URIBE Hincapié, Maria Teresa. Desplazamiento forzado en Antioquia. Aproximaciones teóricas y
metodológicas al desplazamiento de población en Colombia. Bogota: Secretariado Nacional de Pastoral
Social. Conferencia episcopal de Colombia, 2001. p. 31
desplazada es el fruto de un camino de lucha política de varios años y con no menos
obstáculos.
Un primer hecho se da con la formulación de la estrategia nacional contra la violencia en
1991, contenida en la directiva presidencia No. 05 del 28 de diciembre de 1991. En esta se
señala la necesidad de brindar atención humanitaria a las personas que se desplazan
voluntariamente y en forma temporal por la situación particularmente aguda de violencia.
Sin embargo; ya desde ese entonces se ponen en evidencia los primeros obstáculos al
reconocimiento formal del problema del desplazamiento, al asignarle la connotación de
hecho voluntario y temporal que no concuerda con la realidad del desplazamiento forzado.
94
La característica de voluntariedad implica una salida en términos de decisiones autónomas,
sin mayores presiones, que desconocen el contexto de violencia que la impulsa en el caso
del desplazamiento. Las amenazas, bombardeos o muertes de familiares son una realidad
externa objetiva que crea la condición de una salida forzada. Igualmente el carácter de la
temporalidad no siempre es una nota constitutiva de la dinámica del desplazamiento, pues
no todos los desplazamientos, en distintas regiones y provocados por actores armados
diferentes, responden a un mismo criterio. Así el retorno no es la única opción previsible
para el desplazado, más aun cuando en muchas ocasiones no se está en la posibilidad de
garantizar la seguridad en el territorio al que se piensa retornar.
Dentro de estas primeras expresiones normativas en las que se desarrolla una regulación
especial para la población desplazada se encuentran el decreto 2217 de 1996, que en
desarrollo de la ley 160 de 1994, establece un programa especial de adquisición de tierras
en beneficio de la población campesina desplazada del campo por causa de la violencia y
los acuerdos 18 de 1995 y 8 de 1996 proferidos por el entonces Instituto de Reforma
Agraria (Incora) que establecen el reglamento especial para la dotación de tierras a las
personas deslazadas por la violencia.
Sin embargo; la construcción de una política
especifica sobre la atención a la población desplazada empieza a tomar forma a partir de
1994.. Dicha política se recoge inicialmente en los documentos Compes 2804 de1995 y
94
OSORIO, Flor Edilma. El silencio. Op. Cit. p. 208
Compes 2924 de 1997 que posteriormente vienen a ser materializados como ley de la
republica, con la ley 387 de 1997.95.
Como aspectos importantes de dicha ley, se define el desplazado forzado por causa de la
violencia (articulo 1)96; atribuye las obligaciones del Estado para la formulación de
políticas y adopción de medidas durante las diferentes etapas del desplazamiento:
prevención del desplazamiento, la atención humanitaria y la consolidación y estabilización
socioeconómica de los desplazados; y crea el Sistema de Atención Integral a la población
desplazada tratando de articular la acción de entidades publicas, privadas y comunitarias
que podían realizar planes, programas, proyectos y acciones especificas, tendientes a la
atención integral de la población desplazada (articulo5) La ley 387 fue complementada en
su momento con el decreto 1165 de 1997, que establecía la creación de la Conserjería
Presidencial para los Desplazados y le imponía a esta dentro de otras funciones, la de
coordinación del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada, hoy dichas
funciones son asumidas por la Red de Solidaridad Social. A partir de este momento y
tomado como piedra angular la ley 387 surge toda una reglamentación jurídica especial
sobre diferentes componentes de atención al desplazado, principalmente en temas como
educación, salud, vivienda y tierras, y algunas regulaciones mas detalladas acerca de
aspectos generales en la atención al desplazado en sus diferentes etapas97.
95
DIARIO OFICIAL. año 1998. No. 43091. 24, julio, 1997
Acogiendo la definición de desplazado propuesta en el Acuerdo de Cartagena de 1984 el articulo 1 de la
ley define al desplazado como “ toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional
abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad
física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con
ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones
interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho
Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o
alteren drásticamente el orden público”. Para ver el debate sobre la definición de desplazamiento ver
OSORIO, Flor Edilma. Todo en común menos la miseria y los estigmas. En Revista Javeriana. Los rostros
del desplazamiento. Op. Cit. p. 55-61.
97
De esta reglamentación especial a cerca de diversos aspectos propuestos en la ley 387 de 1997 se destaca:
el Decreto N° 2569 de 12 de diciembre de 2000 por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y
se dictan otras disposiciones; Decreto N° 1.547 de 19 de agosto de 1999 por el cual se traslada la
administración integral del Fondo Nacional para la Atención a la Población Desplazada por la Violencia;
Decreto No. 501 del 13 de marzo de 1998. Por el cual se establece la organización y funcionamiento del
Fondo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y se dictan otras
disposiciones; Decreto N° 173 de 26 de enero de 1998. Por el cual se adopta el Plan Nacional para la
Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia; en temas específicos como acceso y protección
de tierras: Decreto Nº 2007 de 24 de septiembre de 2001. Por el cual se reglamentan parcialmente los
artículos 7°, 17 y 19 de la Ley 387 de 1997, en lo relativo a la oportuna atención a la población rural
desplazada por la violencia, en el marco del retorno voluntario a su lugar de origen o de su reasentamiento en
otro lugar y se adoptan medidas tendientes a prevenir esta situación; en el tema de educación: Decreto
No.2231 del 3 de octubre de 1989. Por el cual se crean unos beneficios en el sector educativo para apoyar a
los familiares de las víctimas de la violencia; Decreto No.48 del 4 de enero de 1990. Por el cual se modifica
96
2.4.2. Su condición de población vulnerable: una disyuntiva.
El reconocimiento
progresivo que el Estado da al desplazamiento como una masiva, compleja, sistemática y
continuada violación de derechos lo ha llevado a desarrollar el concepto de vulnerabilidad
para la población desplazada con el que, mediante regulaciones especiales y con el fin de
atenuar las consecuencias perjudiciales que conllevan esta masiva violación, se intentan
diseñar medidas más aptas para la prevención, la atención de emergencia, la reconstrucción
del tejido social y la estabilización socioeconómica.
Dicha consideración de población vulnerable lleva a la configuración de políticas públicas
diferenciales en la que se busque proteger los derechos de estos y proveer lo que este a su
alcance para el reestablecimiento de estos derechos que le han sido violados.
Estas
medidas diferenciales se encuentra plenamente justificadas dentro del ordenamiento
jurídico colombiano, a partir del articulo 13 incisos 2 y 3 de la Constitución Política en el
que reafirmando el principio de igualdad ante la ley, de trato igualitario frente a las
autoridades y la consagración de iguales derechos y oportunidades para todos, se permite la
acción afirmativa en relación con el trato favorable a los más débiles y con el objeto de
erradicar las injusticias presentes.
el Decreto 2231; en el tema de salud: Decreto N° 2131 de 2003. Por el cual se reglamenta el numeral 4º del
artículo 19 de la Ley 387 de 1997, el último inciso del artículo 54 de la Ley 812 de 2003 frente a la atención
en salud de la población desplazada por la violencia y se dictan otras disposiciones; Decreto No. 2284 de
2003 de 11 de agosto 2003 Por el cual se modifican los artículos 2, 4, 5 y 7 del Decreto 2131 de 2003;
Acuerdo No. 185 de 2000. Por el cual define el procedimiento aplicable a las reclamaciones para el pago de
los servicios de salud prestados a la población desplazada; Acuerdo No. 59 de 29 de abril de 1997. Por el cual
se declara como evento catastrófico el desplazamiento masivo de población por causa de la violencia y se
dictan otras medidas relacionadas; en cuanto a soluciones de vivienda: Decreto No. 951 de 2001. Por el cual
se reglamentan parcialmente las Leyes 3 de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el
subsidio de vivienda para la población desplazada; Acuerdo No13 de 2001 del Inurbe. Por el cual se
reglamente el procedimiento para el subsidio de vivienda urbana; Decreto No. 2620 de 18 de diciembre de
2000 Por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 3ª de 1991 en relación con el Subsidio Familiar de
Vivienda en dinero y en especie para áreas urbanas, la Ley 49 de 1990, en cuanto a su asignación por parte de
las Cajas de Compensación Familiar y la Ley 546 de 1999, en relación con la vivienda de interés social;
Decreto No. 1042 de abril 28 de 2003. Por medio del cual se reglamentan parcialmente las leyes 49 de 1990,
3 de 1991 y 546 de 1999, se derogan los decretos 1133 de 2000 y 1560 de 2001, y se modifica parcialmente
el Decreto 2620 de 2000, en relación con el programa de vivienda de interés social en el nivel rural para la
población campesina de escasos recursos y la población desplazada; en cuanto a registro de ciudadanía:
Decreto No. 290 del 17 de febrero de 1999. Por el cual se dictan medidas tendientes a facilitar la inscripción
en el Registro Civil de Nacimiento y expedición de documentos de identificación de las personas desplazadas
por la violencia ocasionada por el conflicto armado interno; así como también constituyen parte de la
regulación para la población desplazada, normas para la atención a la población victima de hechos violentos
como: Ley No. 418 del 26 de diciembre de 1997. Por la cual se consagran unos instrumentos para la
búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones; Ley No. 548 del 23 de
diciembre de 1999. Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 del 26 de diciembre de 1997 y
se dictan otras disposiciones.
La acción afirmativa para la población desplazada se establece tanto por la necesidad de
asegurarle un justo trato a este sector desaventajado de la sociedad como por restablecer en
cierta forma las condiciones de desigualdad natural que afrontan. Así las medidas
especiales a favor de los desplazados deben facilitar entre otras, que estas personas se
tornen menos vulnerables, que se dé la reparación de las injusticias derivadas del
desplazamiento involuntario y que la acción de las entidades gubernamentales se oriente a
la realización efectiva de ciertos derechos de bienestar mínimos que constituyen la base de
su desarrollo autónomo y su autosostenimiento.
La regulación especial para el desplazamiento forzado y la condición de vulnerable que
adopta el ordenamiento jurídico para los desplazados enmarca una clara diferencia de la
transición sufrida por la población, de campesino al desplazado. De esta manera, el
campesino con problemas para su reconocimiento e invisibilizado en la implementación de
políticas publicas pasa a ser visto como población vulnerable, sujeto a un reconocimiento y
regulación especial cuando es desplazado. En la misma medida, varios de los problemas
que presenta en su condición de campesino se hacen visibles nuevamente ahora en su
condición de desplazado.
Sin embargo las medidas especificas para el desplazado, tomando como punto de partida la
acción afirmativa contemplada en el ordenamiento jurídico, ofrecen de por sí una punto
problemático, en la medida en que la población campesina desplazada ya de mucho antes
sufría una vulneración masiva a sus derechos, propiciadas por las condiciones de
inestabilidad en el campo y una violencia histórica que caracteriza estas zonas. De los
varios testimonios recogidos98 se resalta una historia de violencia que atraviesa la vida
campesina, de constantes movilizaciones y asentamientos, de una lucha constante por el
acceso a al tierra, que dentro de la población campesina y desplazada es un recurso escaso,
y de una crítica situación de pobreza y analfabetismo.
El tratamiento especial al desplazamiento ofrece una seria disyuntiva entre: a) la lógica
temporal-formal, que hace referencia a las medidas tendientes a devolver al desplazado a
su situación anterior, es decir, aquella en que el campesino desplazado vuelve a engrosar la
población considerada de pobreza marginal.
98
Se pueden consultar distintas obras que rescatan los testimonios de personas campesinas desplazadas por la
violencia. Ver por ejemplo OSORIO Flor Edilma. La violencia del silencio, Op cit.
A esta lógica contribuye, la visión operativa de la legislación especial para el desplazado99
en los que partiendo del reconocimiento nominal a la satisfacción de derechos mínimos
como: seguridad, salud, educación y tierras de forma inmediata y prioritaria para los
desplazados, la regulación para su acceso a estos derechos se rige por los mismos
parámetro de acceso a la regulación ordinaria, transmitiendo los problemas de ineficiencia
y limitaciones, que en el capitulo 1 se mencionaron.
Por otra parte se encuentra b) la lógica estructural-material, en la que se busca una
modificación estructural de la situación de las personas sometida al desplazamiento
forzado. Se busca un impacto más allá del mero regreso a la situación de la población
antes del desplazamiento, con el propósito de que a partir del evento del desplazamiento
puedan obtener aprendizajes que ayude a superar las condiciones de pobreza o logren
beneficios económicos sustanciales que permitan una real estabilización y consolidación
socioeconómica, que muchos incluso no tenían antes del desplazamiento.
A dicha lógica contribuye una visión de integralidad e independencia de los derechos
exigida para cada una de las etapas del desplazamiento y que, reconociéndolos como
derechos subjetivos fundamentales se les priorice sobre los mecanismos operativos de
acceso.. Ello se levanta en oposición a la óptica operativa de regulaciones extensivas y
condicionadas a disponibilidades presupuestales o sustentada en un restrictivo concepto de
la progresividad en ciertos derechos de contenido económico, social o cultural. Igualmente
a la lógica estructural-material apunta el trabajo de diferentes ONG que buscan promover
en el desplazado capacidades de: gestión ante autoridades y demanda de sus derechos,
modelos de autogestión en las comunidades, que les permita responder a sus propias
necesidades y que enfatice en la construcción de apoyo y solidaridad.
Lo cierto es que la regulación especial para el desplazamiento recupera el debate a cerca de
varios de los problemas identificados en el sector rural. En particular permite rescatar el
debate sobre el acceso y protección a la tierra, el cual estará determinado por la lógica que
se adopte para atender las necesidades de la población campesina desplazada.
99
CÁTEDRA DE DESPLAZAMIENTO. Limites y posibilidades del derecho para solucionar el
desplazamiento, conferencia dictada por el profesor Roberto Vidal. Bogotá: Universidad Nacional y
ACNUR. Junio 2003.
3. LOS PROBLEMAS DE LA TIERRA PARA LA POBLACIÓN EN SITUACIÓN
DE DESPLAZAMIENTO: CASOS CONCRETOS
El presente capítulo va orientado a mostrar cómo las políticas publicas sobre atención a
población desplazada y en concreto sobre el acceso y protección a al tierra operan bajo una
lógica temporal-formal, que impide la satisfacción de los derechos de la población
desplazada, evitando una real consolidación y estabilización socioeconómica, poniéndolos
nuevamente en la masa de población pobre marginal de ciudades y campos.
El debate sobre el derecho a la tierra se abre nuevamente con la regulación para unos
nuevos sujetos que la demandan, los desplazados. Frente a estas demandas el Estado
regula los mecanismos de acceso y protección a al tierra para el desplazado.
Estos
mecanismos de se realizan bajo los mismos medios que se emplean en la regulación
jurídica sobre el acceso a la tierra para el campesino común, por lo cual los problemas
inherentes al acceso y protección a al propiedad en general, descritos en el capitulo 1,
terminan siendo trasladados hacia la regulación para el desplazado, con el consecuente
retorno al estado de inestabilidad y desprotección anterior.
Igualmente las tendencias observadas en la regulación de la tierra para campesinos:
limitación al acceso de la tierra y una transformación de las relaciones económicas
laborales que perduran a lo largo de la historia del derecho sobre la tierra, son repetidas
para la población desplazada en la búsqueda de su estabilización y consolidación
socioeconómica. Los efectos perjudiciales de estas políticas públicas para acceso de tierra
al desplazado no solo tiene implicaciones para aquellos que deciden retornar o reubicarse
en zonas rurales, sino también impactan a la población que decide reubicarse en las
ciudades, en particular parar las soluciones de vivienda y otorgamiento de créditos.
El manejo que del tema se hará en este capítulo, en primer lugar, analiza el tema de acceso
a tierras para la población desplazada en el marco de las distintas etapas del
desplazamiento, para destacar la importancia de la política de tierras para el desplazado, en
especial en su fase de estabilización y consolidación. En un segundo momento por medio
de la descripción de casos se pretende rescatar algunos de los problemas fundamentales
que subyacen en torno a la política publica de atención para los desplazados, con énfasis en
el problema de tierras.
Se presentaran 2 casos en la fase de restablecimiento que muestran la inestabilidad y las
dificultades que afronta la población desplazada para su real consolidación y
reestablecimiento socioeconómico. Los casos recopilados que se ilustran en este texto
parten de la experiencia de trabajo con población en situación de desplazamiento que el
autor, tuvo durante el año 2002 en diferentes zonas del país, como parte del programa de
voluntariado realizado con el Servicio Jesuita a Refugiados.
Estas descripciones se
complementan con datos recogidos del servicio de Consultorio Jurídico Virtual de la
facultad de derecho de la Universidad Javeriana y otros textos complementarios.
3.1. EL DERECHO A LA TIERRA PARA LOS DESPLAZADOS: MIRADA DESDE
LAS DIFERENTES FASES DEL DESPLAZAMIENTO
Dentro de las tres etapas en que se han organizado los diferentes componentes de política
pública sobre atención al desplazamiento, se revelan diferentes problemas en cuanto a su
regulación, aplicación y enfoque. En lo referente a la prevención la legislación especial
despliega algunas mediadas para la protección a la tierra, mencionadas anteriormente (cap.
1), como la congelación de los procesos de enajenación y actos de disposición de predios
rurales en áreas en riesgo de desplazamiento o la no interrupción del tiempo para
prescripción adquisitiva de aquel que se ha visto forzado a desplazarse. En general a esta
fase previa al desplazamiento se aplican las mediadas para la población campesina, que se
han comentado extensamente en capítulos anteriores.
En lo que refiere a la etapa de atención humanitaria de emergencia, cuyas acciones van
dirigidas hacia socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus
necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de
cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio
en condiciones dignas (articulo 15 de la ley 387 y articulo 20 del decreto 2569 de 2000) no
se regulan políticas sobre tierra. Sin embargo se han presentado problemas reales por la
carencia de lugares de alojamiento temporal. En diferentes casos los desplazados por las
vías de hecho han ocupados terrenos de propiedad privada a las afueras de las ciudades
receptoras100.
La etapa de consolidación socioeconómica se entiende como el conjunto de “acciones y
medidas de mediano y largo plazo promovidas por el Gobierno con el propósito de generar
condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco
del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas” (articulo 17 de
la ley 387) Desarrollada por medio del acceso a programas que garanticen la satisfacción
de necesidades básicas en salud, alimentación y educación, además de incluir como
componentes de los programas de estabilización socioeconómica, la vivienda y la
incorporación en la dinámica económica y productiva y en el ámbito rural, el acceso a la
tierra para fines productivos (articulo 25 y 26 Decreto 2569 de 2000)
Es en esta etapa en donde se desarrollan claros elementos de una política de tierras para los
desplazados, recuperando nuevamente la discusión a cerca de la regulación sobre la tierra y
sus efectos en el campesino desplazado, en favor de una pretendida estabilización. Sin
embargo; debe hacerse claridad en que las políticas sobre estabilización se encuentran
mediadas en sus disposiciones legales por el contexto de violencia específico.
La
regulación sobre el desplazamiento no concibe la solución del conflicto armado como
aliciente para el diseño de sus políticas de estabilización, más bien en su producción
normativa se reconoce la imposibilidad de crear soluciones estructurales a la violencia y la
violación de los derechos humanos.
Concretamente ante la decisión de retorno o reubicación, surgen diferentes tipos de
obligaciones a garantizar por parte del Estado, que comprenden elementos concretos sobre
el derecho de protección y acceso a la tierra. El retorno, estrategia considerada como
prioritaria por el Estado, fundamentado en diferentes razones:“el retorno voluntario es la
100 Sobre esta situación particular la Corte Constitucional se ha pronunciado en diferentes ocasiones: Sentencia SU-1150 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
,
resuelve el conflicto entre los desplazados asentados en predio del el barrio Isaac Gaviria, sector de Villatina
(Medellín) contra Corvide (corporación de vivienda y desarrollo social), entidad descentralizada del orden
municipal, en este fallo la Corte, sin detenerse en el análisis respecto a la propiedad privada frente a la
protección de derechos sustanciales para la población victima de la violencia, resuelve no suspender la orden
de desalojo fundamentado en que el terreno en el cual se asentaron las familias había sido declarado como de
alto riesgo de deslizamiento, por lo que debían salir de dicho terreno, sin embargo ordena directamente al
presidente de la republica garantizar el albergue temporal a estas familias en un plazo de tres meses; La sentencia
T 1342 de 2001 M.P: Rodrigo Escobar Gil, resuelve sobre el conflicto presentado entre un grupo de desplazados asentados en el predio “Las Reliquias” contra la
alcaldía de Villavicencio propietaria del predio.
En esta ocasión la corte concede plenas garantías a la propiedad privada sobre el predio, pero ordena a la
administración municipal tomar medidas efectivas e inmediatas para reubicación y estabilización de la población despl zada asentada en este
a
predio.
opción preferible dado que en los lugares de origen la población desplazada tiene un
proyecto de vida y ha construido un tejido social, económico y cultural de referencia y
pertenencia” (decreto 173 de 1998 num. 2.3); los costos de la reubicación de campesinos
son mayores a las opciones de retorno; porque existe resistencia de los gobiernos locales a
recibir a los desplazados por cuanto se relaciona su desplazamiento a la relación directa
con uno de los grupos armados; y por ultimo por cuanto con el retorno puede
experimentarse la posibilidad de consolidar el dominio del Estado en zonas de disputa por
grupos armados101.
Frente a dicha decisión el Estado deberá garantizar la seguridad de las personas en las
zonas de donde fueron expulsadas, lo cual en muchas ocasiones no es posible debido a la
continuación de los conflictos en la zona, sin embargo; el Decreto 2569, que regula
parcialmente la ley 387, admite la posibilidad que de no darse las condiciones de seguridad
y persistiendo la voluntad de las personas en retornar, ellas lo puedan realizar “asumiendo
la responsabilidad que ello conlleve” (articulo.28)
Adicionalmente el Estado deberá
garantizar las condiciones de sostenibilidad económica y social y contribuir al desarrollo
local y regional de las zonas donde los procesos y las dinámicas de violencia obligaron al
desplazamiento, así se debe garantizar la vinculación a los programas especiales de
adquisición de tierras, para aquellos que no sean propietarios, promovidos por el Incora y a
los demás componentes del al Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino dentro de los que se encuentra la capacitación y asistencia técnica, subsidio a
vivienda rural y mejoramiento servicios básicos, facilidades de crédito, transferencia de
tecnología y la diversificación de cultivos y comercialización102.
La normatividad vigente sobre atención al desplazamiento no reconoce la indemnización o
reparación por pérdida de los bienes muebles de aquellas personas que se vieron forzadas a
desplazarse. La regulación a cerca de indemnizaciones por perdidas está referida a la
“ayuda humanitaria” que brinda la Red de Solidaridad, a las victimas de la violencia que
sufran perjuicios por homicidios o atentados contra la vida, cometidos por móviles
ideológicos o políticos (articulo 49 de la Ley 418 de 1997) o para la asistencia en materia
101
VIDAL, Roberto y FERNÁNDEZ, Amelia. ¿Acción política o acción de derecho? op. Cit. p. 25
Acciones que se encuentran reguladas: para la de dotación de tierras a población campesina en el decreto
2170 de 1996 y los acuerdos 18 de 1995 y 18 de 1996; para la regulación de zonas de restablecimiento
temporal (predios de paso o predios a los que se les haya declarado extinción del derecho de dominio o se
encuentren asignados provisionalmente al Incora) en decreto 2007 de 2001; para subsidio de vivienda rural el
Decreto 1042 de 2003.
102
de crédito que se hubieren solicitado para financiar la reposición o reparación de bienes
muebles afectados por los hechos de violencia (articulo 32) De conformidad con los
principios rectores103debería reconocérseles la reparación e indemnización de los bienes
perdidos por causa de los hechos de violencia o del abandono, teniendo en cuenta que
muchas comunidades o personas desplazadas pasa un tiempo considerable en albergues
temporales antes de su retorno.
La reubicación por el contrario se levanta como una alternativa a la opción de retorno. En
ella que se pueden presentar dos variantes con diferentes incidencias en el problema de la
tierra. La reubicación rural para aquellos campesinos desplazados que definitivamente no
pueden o no quieren retornar a su lugar de residencia anterior pero que consideran posible
y deseable reubicarse en actividades agropecuarias. En esta variante se necesita de una
acción activa y decidida del Incora (hoy Incoder) para la dotación de tierras a la población
campesina.
Dicho acceso a la tierra deberá incluir igualmente, el apoyo de carácter
integral que desarrolla el sistema nacional de la reforma agraria, en otorgamiento de
crédito subsidiado, asistencia técnica y posibilidades reales de comercialización de sus
productos. A diferencia del retorno en la reubicación el Incora (Incoder) recibirá las tierras
abandonadas por causa de la violencia de las personas desplazadas a cambio de la
adjudicación de otros predios de similares características en otras zonas del país (artículo
19 num. 1 de ley 387 y artículo 6 Decreto 2007 de 2001), mientras aquellos que no
detenten la tierra a título de propietario o poseedor accederán a los programas de
adquisición de tierras establecidos en la Ley 160 de 1994.
Igualmente el Estado deberá adoptar mediadas para garantizar la seguridad y
sostenibilidad, para que el acceso a la tierra y su reubicación llegue a constituirse en una
solución real y no termine por ser un simple traslado de los conflictos y la persecución.
Como se había mencionado el factor de la inestabilidad política en la mayoría de zonas
rurales cumple un papel determinante en las decisiones sobre restablecimiento. Este se
103
Principio rector No. 29.2 “Las autoridades competentes tiene la obligación y la responsabilidad de prestar
asistencia a los desplazados internos que hayan regresado o se hayan reasentado en otra parte, para la
recuperación, en la medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que abandonaron o de las que
fueron desposeídos cuando se desplazaron. Si esa recuperación es imposible, las autoridades competentes
concederán a esas personan una indemnización adecuada u otra forma de reparación justa o les presentarán
asistencia para que la obtengan. Tomado de OACNUDH. Compilación sobre desplazamiento forzado:
normas, doctrina y jurisprudencia nacional e internacional. Bogotá, 2001. p. 295
constituye en factor que reduce las posibilidades de optar por la reubicación rural o el
retorno e incrementa la competencia entre gran cantidad de desplazados solicitantes por la
adjudicación de las escasas tierras en donde el conflicto no se presenta de forma aguda o
existe la presencia consolidada de alguno de los actores armados, que da cierto grado de
estabilizada.
Así la opción por la reubicación urbana es aquella que predomina dentro de las decisiones
de la población desplazada104, trayendo como consecuencia la progresiva desocupación del
campo y una serie de modificaciones del el contexto rural105
La reubicación urbana motivada por razones como el temor persistente a regresar al
campo, la percepción de mayor seguridad y clandestinidad en la ciudad, la inserción de
algunos miembros de la familia a su nuevo entrono social y económico, las posibilidades
de ser beneficiarios de mayores ayudas como desplazados por parte de diferentes
entidades, las posibilidades de conseguir empleo que a largo plazo se ven, entre otras,
genera necesidades diferentes. De esta forma los componentes que se deberán impulsar
para asegurar la estabilización de la población se modifican. El Estado debe otorgar
acceso a los planes y programas de vivienda para la población desplazada y a la oferta de
tierras que puedan ser urbanizables106 y al igual que para la reubicación rural los bienes
inmuebles abandonados son recibidos por el Incora y su valor se aplica para el pago de
vivienda rural adecuada107.
Además deberá implementar acciones específicas para la
asistencia, la capacitación técnica y el acceso a los programas de inserción laboral.
3.2. CASOS
Los casos descritos a continuación han sido tomados fielmente de las experiencias en el
trabajo con la población en situación de desplazamiento y de la información completaría.
104
“Con el desplazamiento la perspectiva de reincorporación al campo se reduce seriamente, pues solo 1 de
cada 3 hogares que antes tenían acceso a la tierra, considera que volver a ella ahora pudiera ser una
alternativa (...) Se calcula entonces, que entre un 70 y un 80% de la población desplazada del campo pierde
de manera total y definitiva el vínculo rural por razón del desplazamiento”. OSORIO, Flor Edilma. Población
rural desplazada por la violencia. Op. Cit. p. 17
105
Para un análisis del tema ver OSORIO, Flor Edilma. El desplazamiento forzado por violencia. Reflexiones
desde la perspectiva del desarrollo local de municipios rurales. En Cuadernos de desarrollo rural No 41. Op.
cit.
106
Su regulación se encuentra en el Decreto 951 de 2001, el decreto 2620 de 2000 y el Acuerdo 13 de 2001
expedido por la Junta Directiva del Inurbe.
107
Corte Constitucional, sentencia T-602/03 M.P Jaime Araujo.
Se han cambiado los nombres de algunos lugares y personas para que no resulten
comprometidos en las afirmaciones que aquí se hagan.
3.2.1. Caso de Félix Cárdenas (Tierralta, Córdoba)
3.2.1.1. Contexto de la zona. El municipio de Tierralta se encuentra geográficamente
ubicado en medio de una de las zonas en las que el conflicto político se ha desarrollado con
más agudeza durante las ultimas décadas. Con una extensión de 5.079,6 km2, Tierralta se
encuentra ubicado al sur occidente del departamento de Córdoba y en limites con
Antioquia108. Se extiende entre las serranías de Abibe y San Jerónimo y los ramales de la
cordillera Occidental del los Andes y se encuentra atravesado por el río Sinú. La variedad
en su geográfia le permite ser por una parte, una zona de gran fertilidad agrícola y
ganadera y por otra un lugar estratégico para las acciones militares, pues posibilita la
acción directa en las partes planas y de refugio en las montañas.
Su población de raíces étnicas variadas (mestiza, blanca e indígena), se referencia entre la
cultura caribeña, caracterizada por formas de subsistencia en actividades agrícolas como la
pesca y la recolección, y la cultura antioqueña, que se caracteriza por la dinámica actividad
colonizadora. La actividad económica primordial es la agropecuaria, en particular se
destacan: los cultivo de maíz, arroz, yuca, ñame y coco, que se han producido
tradicionalmente por las familias campesinas y constituyen sus principales fuentes de
alimentación; la ganadería extensiva con la que terratenientes y hacendados ocupan sus
fincas; y con una poca representación, se dan cultivos de producción tecnificada o de
carácter agroindustrial como el ajonjolí y la papaya.
Tierralta cuenta con 21 corregimientos y dos inspecciones de policía. En su casco urbano
existen 22 barrios y una inspección de policía. En conjunto el municipio tiene cerca de
130.000 habitantes. De esta población la mayor parte carece de servicios básicos y 79.7%
dela población esta dentro del nivel de NBI (necesidades básicas insatisfechas)109
Igualmente los datos sobre tenencia de tierras en el municipio muestran las mismas
tendencias de concentración, que aquellas del orden nivel nacional, ya mencionadas en
108
LOZANO, Fabio y OSORIO, Flor Edilma. De las victimas de la violencia a construcciones de vida.
Instituto de Estudios Ruales. Facultad de Estudios Ambientales y Rurales. Bogotá: Pontificia Universidad
Javeriana., 1999. p. 16
109
Ibíd. p. 22
capítulos anteriores. Dichos elementos solo reflejan el nivel de inequidad y concentración
de poder en la región, lo que se constituye caldo de cultivo para el origen de diversos
conflictos.
Existe presencia guerrillera, en especial del frente XVIII de las FARC en algunos de los
corregimientos del municipio y en algunas zonas del Parque Natural Paramillo, así como
existe una reducida intervención del ELN en el Alto Sinú. Dicha presencia se concentra en
especialmente en las zonas rurales de montaña alejadas de la cabecera municipal. La
presencia paramilitar en la región se ha consolidado a partir de la década del ochenta110,
Las Autodefensas de Córdoba y Urabá hacen presencia permanente en el casco urbano y en
las fincas aledañas protegidas por este grupo que tiene un alto nivel de incidencia en las
políticas de la administración municipal y un fuerte afianzamiento en todas las esferas de la
vida social de la cabecera municipal
3.2.1.2. Desplazamiento del parque. Félix y su familia habitaban junto con otras 557
familias dentro de toda el área del parque natural. A partir del 30 de septiembre de 1995,
el gobierno prohibió la explotación maderera en la región declarándola zona de reserva
forestal y con ello afectando el trabajo y sustento económico de las familias allí asentadas.
Posteriormente, en febrero de 1998, las FARC, que hacían presencia en la zona del parque
de varios años atrás, profiere amenazas a diferentes familias como la de Félix y les dan la
orden de que debe salir de la región a más tardar en 8 días. A ello se suma la muerte de 11
campesinos a manos de los guerrilleros.
Estos hechos provocaron el desplazamiento masivo de campesinos y colonos que poco a
poco se fueron asentando en veredas cercanas a Tierralta y otros en el mismo casco urbano.
Para aquel entonces en el municipio no se había creado aun el comité Municipal de
Atención a Población desplazada pese a haberse presentado ya varios desplazamientos
masivos en la región. No fueron tomadas ninguna de las mediadas para proteger los bienes
muebles de los campesinos o las mejoras y otros derechos sobre las tierras del parque.
110
Para una detallada explicación del tema puede verse ROMERO, Mauricio. Transformación rural,
violencia política y narcotráfico en Córdoba, 1953-1991. En Revista Controversia, segunda etapa. Bogotá.
Cinep No. 167. (octubre-noviembre. 1995)
Félix y su familia se alojaron con familiares en la vereda la minita, donde empieza a
trabajar por jornal en distintas fincas de la zona. Sus 2 hijos no pueden estudiar esos
primeros meses en la escuela pues no tiene recursos económicos para pagarla. Su mujer
afronta un período de depresión y miedo severo. Varias veces deben cambiar de vivienda
pues se empiezan a desgastar las relaciones con los familiares que les van dando posada,
hasta que finalmente logran arrendar una bcasa de bareque en donde viven actualmente.
Durante este primera etapa Félix no recibe ningún tipo de ayuda por parte de los
organismos del Estado.
La Iglesia evangélica a la que se ha vinculado le ayuda a
conseguirle cupo a sus dos hijos en la escuela y la da algún dinero esporádicamente.
Este hecho ayuda a visualizar el problema, bastante tratado, de la enorme brecha que existe
entre el reconocimiento nominal de las políticas publicas para atención a los desplazados y
las acciones realmente puestas en marcha para su protección. No se han implementado
diferentes instrumentos contenidos en la normatividad especial por parte de aquellas
entidades a quines se les han asignado dichas funciones.
Diferentes entidades
gubernamentales del sistema ni siquiera han diseñado programas especiales para la
atención de la población desplazada y todavía algunas entidades territoriales en donde se
presentan desplazamientos no han conformado los comités municipales de atención a al
población desplazada (articulo 7 de ley 387 y articulo 29 del decreto 2569 de 2000) o se
han abstenido de otorgar los recursos necesarios para este tema.
Igualmente se presentan serias deficiencias en la circulación de información oportuna y
completa sobre derechos de la población desplazada, la oferta institucional y los
procedimientos y requisitos para acceder a ella. Estos no son conocidos por la mayoría de
campesinos desplazados.
3.2.1.3. Trabajo en proyecto productivo-deudas. Enterándose que el gobierno estaba
ofreciendo un proyecto para las asociaciones de desplazados de Tierralta. Félix decide
empezar a realizar contactos para vincularse a este.
El convenio suscrito en 1998 entre la Gobernación de Córdoba y Fupad (Fundación para el
Desarrollo) pretendía desarrollar un proyecto de estabilización colectiva que beneficiara a
todos los desplazados asentados en el municipio de Tierralta. Dicho convenio consistía en
la dotación de tierras a título de comodato, insumos, apoyo y asesoría técnica para que la
Asociaciones de desplazados desarrollaran proyectos agrícolas de autosostenimiento.
Frente a la expectativa creada, inicialmente se conforman 10 asociaciones de desplazados
con personería jurídica que se vinculan como beneficiarios del convenio. Félix entra a
formar parte de una de estas. Sin embargo la implementación del proyecto en su primera
fase presenta diferentes problemas: -no se tiene claridad sobre las responsabilidades de
cada una de las entidades comprometidas en este, -las asociaciones conformadas empiezan
a presentar fisuras en su dinámica interna por los problemas de corrupción a su interior, los recursos prometidos como semillas y asesoría técnicas llegan tarde y son cobrados a las
asociaciones de desplazados.
Para el inicio de la segunda fase del proyecto la asociación a la que pertenece Félix pasa de
estar integrada por 45 familias desplazadas a 10 familias. El anterior presidente de la
asociación desaparece con lo obtenido de la primera cosecha. Los asociados deben a la
entidad administradora del proyecto: Fundecor la suma de 25.000.000 millones de pesos
por concepto de servicios técnicos, semillas y transporte. Así y todo Félix junto con otros
compañeros deciden continuar vinculados.
Durante la segunda fase, superados los
problemas de corrupción al interior de la Asociación, se vuelven a presentar atrasos en la
entrega de insumos ( por ejemplo, la entrega de semillas viejas o insuficientes bultos de
urea para preparar la tierra), generando trastornos en la cosecha, no se condonan a la deuda
con Fundecor por las pérdidas de cultivos por causas naturales y no se brinda asistencia en
el transporte y la comercialización de la cosecha. Pese a todo, la Asociación logra pagar la
totalidad de la deuda y obtiene un mínimo excedente que inmediatamente se reparte entre
sus asociados para saldar deudas pendientes que tiene con terceros (graneros, mercados o
particulares)
De esta forma el trabajo invertido por Félix y otros desplazados en el proyecto productivo
durante más de dos años termina no dejándole ningún beneficio económico concreto que
los acerque a la estabilización socioeconómica.
Es esta misma lógica la que se presenta en las políticas agrarias generales para el
campesino en relación con el acceso a tierras y/o desarrollo de proyectos y en las políticas
especiales para la población desplazada. Se establecen subsidios con montos determinados
o sujetos a créditos complementarios que en ningún caso cubre la totalidad de la solución y
que someten a la población interesada en ser beneficiarios al endeudamiento, solicitando
créditos para cubrir los saldos de la solución o para financiar obligaciones
complementarias atadas al otorgamiento del subsidio, como el desarrollo de proyectos
productivos.
Igualmente para acceder a algunos de los programas ofrecidos sobre
proyectos productivos la población desplazada debe probar ser propietario de vivienda o
tierra en la cual los desarrolle.
Para el programa de vivienda de interés social en el nivel rural a población desplazada
(Decreto 1042 de 2003) se entregarán subsidios para programas de mejoramiento de
vivienda, construcción de vivienda o compra de vivienda usada “cuyo valor no podrá ser
superior al 70% del valor total del proyecto”, e igualmente se establecerá el “subsidio para
la adquisición de tierras y de los programas desarrollados por los subsistemas de Reforma Agraria
y Desarrollo Rural previstos en la ley 160 de 1994, y en su condición de sujetos de reforma agraria
accederán a los créditos de producción y otros subsidios en la misma forma establecida para los
demás campesinos” (acuerdo 8 de 1996 Incora)
En todo caso cuando, en los programas de estabilización socioeconómica y adjudicación de
tierras se otorgan facilidades de crédito, las entidades responsables se abstiene de presentar
la asesoría y acompañamiento necesarios. Estos programas de adjudicación de tierras se
facilitan a un numero mínimo de familias desplazadas
Como ya se dijo en anteriores capítulos hacer deudor al campesino desplazado es limitar
las posibilidades de una real estabilización socioeconómica, es convertirlo en un asalariado
rural sin propiedad, desconociendo el papel fundamental de la tierra para el campesino en
la satisfacción de derechos como la seguridad alimentaria, el empleo digno, la vivienda, la
paz, etc.
3.2.1.4. La respuesta institucional y medios de defensa. Félix y varios desplazados de la
zona del Parque Natural Paramillo que están asentados en la cabecera municipal y veredas
aledañas, 4 años después de los hechos que motivaron su desplazamiento, siguen
esperando por una solución definitiva a su reubicación rural. A la espera de que el
gobierno les reconozca una indemnización por los bienes y las mejoras que dejaron por el
desplazamiento violento y por los perjuicios que se les causaron al haberse constituido la
región como zona de reserva forestal.
Como se menciona en capítulos anteriores no es posible la adjudicación de tierras que
pertenezcan al Sistema de Parques nacionales o se encuentren sujetos a una protección
especial (zonas de reserva forestal), por esta razón los desplazados de estas zonas
consideran como la única alternativa legal la reubicación rural en otros territorios y el
reconocimiento de una indemnización por los bienes abandonados y las mejoras hechas
sobre este territorio.
Así el 21 de septiembre de 1999, se presenta una propuesta por colonos y campesinos, y
enviada por la Defensoría del pueblo de Córdoba a la RSS UT Córdoba, Diócesis del Alto
Sinú y San Jorge, Gobernación de Córdoba, Secretaría de Agricultura Departamental,
Alcaldías de Tierralta, Monte Líbano y Puerto Libertado, al Ministerio del Medio
Ambiente y al INCORA, así como a ONG´s como Médicos sin Fronteras y Acción contra
el hambre. En esta propuesta se solicita que como solución definitiva al problema de estas
familias a cada campesino se le otorguen 12 hectáreas de tierra y 10 millones de pesos en
efectivo para su adecuación. Sin embargo no se obtuvo respuesta concreta de las entidades
gubernamentales.
Al igual que en la regulación general de tierras para algunos de los procedimientos, en las
políticas especiales sobre desplazamiento no se establecen plazos para el cumplimiento de
las responsabilidades de cada entidad, lo cual termina causando demoras y retrasos en el
tiempo de su ejecución e implementación. Las ayudas en las distintas etapas del proceso se
hacen de manera discontinua y demorada, para la presentación de la ayuda humanitaria de
emergencia puede demorar hasta seis meses, mientras los periodos de espera para acceder a
programas de estabilización socioeconómica y a soluciones de vivienda pueden ser aun
más prologados, dos años o más.
A ello se le añade el hecho que no es clara la distribución de funciones con los programas
de adjudicación de tierras, pues el Incora se encuentra en liquidación. La evidencia apunta
a que al momento presente no existen entidades que incluyan dentro de sus funciones los
componentes relacionados con la adjudicación de tierras, como parte de la estabilización
socioeconómica.
Frente a la ausencia de respuesta, los desplazados de esta región, en cabeza de la
representante legal de un de las asociaciones de desplazados de Tierralta (AUDEPPAsociación Unida del Parque Paramillo Municipio de Tierralta), interponen una Acción
Popular (24 de noviembre de 1999) a favor de los colonos y campesinos que habitaban en
el parque, con el fin de que se les garantice la protección de sus derechos sociales,
económicos y culturales, se les brinde una indemnización a los campesinos y desplazados
de esta región, se les garantice el acceso a tierras y se les brinde protección y seguridad a
sus vidas, honra y bienes
La esperanza de estos campesinos por recibir una indemnización se alimenta en las
negociaciones que el gobierno ha realizado con comunidades indígenas (Embera Katios)
asentadas en el área de influencia del Parque Paramillo por el hecho de los reasentamientos
con ocasión de la construcción de la hidroeléctrica Urrá . En este caso los cabildos
menores de Río verde (Ibagadó) reciben de Urra S.A en promedio la suma de 100.000
pesos mensuales por familia como indemnización, así como son beneficiarios de
programas sociales con la comunidad.
Dicha Acción Popular es recibida y aceptada por el Tribunal Administrativo de Córdoba y
ordena la notificación a las diferentes entidades gubernamentales, sin embargo; poco
tiempo después el tribunal profiere sentencia inhibitoria como consecuencia de declararse
fallida la audiencia de pacto de cumplimiento, sumando a esto que la acción popular no
tenía valor por falta de pruebas.
3.2.2. Caso José María Álvarez y Martina Ramírez (San Pablo, Sur de Bolívar)
3.2.2.1. Contexto de la zona. San Pablo ubicado al Sur-Oriente del Departamento de
Bolivar, en la vertiente occidental del Río Magdalena. Limita al sur con el municipio de
Cantagallo, al norte con Canaletal al oriente con Puerto Wilches y al occidente con la
Serranía de San Lucas, que es la cuna histórica del ELN.
Se caracteriza por ser un municipio de intensa confrontación armada, pero no hay duda que
las guerrillas ejercen gran influencia en la región. En esta zona hacen presencia los frentes
46 y 24 de las FARC. Los frentes Luis Fernando Vásquez Ariza y Héroes y Mártires de
Santa Rosa de la guerrilla del ELN. Y el Bloque Central Bolivar de las autodefensas,
provenientes en su mayoría de la región sur del Cesary el extremo occidental del
Departamento de Antioquia.111.
La economía de esta región está basada en la explotación de cultivos ilícitos y la extracción
de oro, esta ultima controlada en su mayoría por la guerrilla. Esta zona se constituye como
una importante fuente de financiación de la guerrilla, ya que sus actividades se concentran
en la explotación de recursos naturales y no está orientada a obtener recursos de las elites
locales. Es importante resaltar que tanto San Pablo como los otros municipios ribereños del
Sur de Bolívar, son de gran interés estratégico para los acores armados, ya que el río se
constituye en la única opción de ingreso a las cabeceras municipales, lo que supone la
protección en términos de seguridad para el grupo armado dominante.
3.2.2.2. Requisitos para acceso a programas de vivienda. José Álvarez y su familia y
Martina Ramírez y sus hijos, son dos grupos familiares que habían sido desplazados de La
virgencita y Aguaslindas, (zona rural del municipio), en 1998. Para el año 2000 habían
regresado a la cabecera municipal de San Pablo. En el 2001 se incia el proyecto de
vivienda para 100 familias desplazadas asentadas en la cabecera municipal y zonas
aledañas, que es impulsado por la alcaldía conjuntamente con la parroquia.
José y Martina se enteran de la noticia sobre el proyecto de vivienda e inmediatamente
inscriben sus familias en las listas de solicitantes que levanta la parroquia. La creencia
generalizada de las familias solicitantes es, que unos meses más tarde, el gobierno les iba
entregar una casa totalmente gratis.
Ni la población solicitante, ni las entidades
promotoras tenían información clara y precisa sobre los procedimientos para el acceso al
subsidio de vivienda para la población desplazada. Las listas a las que se habían inscrito
eran todo lo que conocían José y Martina.
Las instituciones a cargo del proyecto, luego de recogidas las listas de población
solicitante, en las que ya se presentaban problemas por el registro e identificación de
algunos desplazados inscritos que no tenían cédula de ciudadanía o no habían hecho la
declaración ante el ministerio publico y no tenían la carta de la red de solidaridad que los
111
ESCOBEDO, David. Magdalena Medio y departamento del Cesar. Op. cit. p. 53 a 55
acreditaba como desplazados, envían dicha información al Inurbe-Bogotá, para que
empiece los trámites correspondientes al subsidio. Sin embargo; las propias entidades
promotoras, como se pudo constatar en las diferentes reuniones del Comité Municipal De
atención a la población desplazada de San Pablo, no tenían claridad sobre los diferentes
tipos de soluciones de vivienda (compra de vivienda usada, mejoramiento o construcción
de vivienda) y no conocían las etapas de trámite del subsidio en las que se imponían otros
requisitos y condiciones.
Primero el proyecto debía cumplir con unos requisitos de
elegibilidad técnica, financiera y legal, luego debían ser calificadas las familias postulantes
de acuerdo con las tablas diseñadas por la Junta Directiva del Inurbe y si resultaban
beneficiarios se le asignaría a cada familia el subsidio correspondiente, y por ultimo se
realizaba el giro de la ayuda.
Contrario a las creencias de desplazados y entidades acompañantes en el proyecto de
vivienda. La regulación sobre vivienda a población campesina contiene varios requisitos
que deberán observarse antes de hacerse beneficiarios del subsidio y mucho antes de que
les sea asignado y girado. Para ambos tipo de soluciones de vivienda se exige como
condición de los hogares postulantes, “acreditar la financiación del cien por ciento (100%)
de la solución de vivienda, incluido el Subsidio Familiar de Vivienda y los acuerdos de
pago pactados con los oferentes de los proyectos” (Decreto 951/00 articulo 3, Acuerdo 13
articulo 16). Para acreditar la financiación del proyecto existen dos alternativas: -que
exista ahorro para garantizar el proyecto o -el hogar realiza el aporte para garantizarlo en
dinero y/o especie.
A los hogares desplazados postulantes del Subsidio Familiar de
Vivienda no se les exige un período mínimo de tiempo de ahorro previo o de inscripción en
el registro de Ahorradores112 cuando tengan que abrir una cuenta de ahorros para realizar
los aportes.
Ello revela que algunas regulaciones específicas tanto para vivienda urbana como vivienda
rural (ambos regulados por el Decreto 2622 de 2000 y para la vivienda rural el decreto
1042 de 2003) hacen imposible alcanzar una real reivindicación de los derechos vulnerados
a la población desplazada. Los requisitos y las condiciones para acceder a los créditos de
112
Registro en el que se inscribirán las personas interesadas en ser beneficiarios, quienes deben cumplir dos
requisitos: 1.Abrir una cuenta de ahorro para la vivienda o realizar los aportes periódicos en los fondos
comunes especiales o fondos mutuos de inversión; 2.Diligenciar el formulario de inscripción en el Registro
de Ahorradores, en el cual se incluirá la identificación completa de los integrantes del hogar del ahorrador,
con indicación de su ocupación e ingresos mensuales. Decreto 2622 de2000, artículo 27.
vivienda distan de la realidad económicas de los hogares desplazados. Las exigencias de
tiempos de ahorro, referencias personales y comerciales, son en muchos casos imposibles
de cumplir para la población desplazada, pues no se tiene en cuenta su historial económico
ni su nueva condición de desplazados en términos prácticos.
3.2.2.3. Las limitaciones presupuestales. La reglamentación especial para el acceso a
vivienda va reduciendo sus posibilidades de realización efectiva, conforme se van
reglamentando los procedimientos. Sin embargo; a la realización efectiva de las diferentes
políticas publicas se le opone un obstáculo aun más difícil de franquear, este es su
dependencia a la disponibilidad presupuestal o de recursos”113.
En el caso del acceso a vivienda para la población desplazadas, luego de sortear los
requisitos para la viabilidad del proyecto, de cumplir con las condiciones que se le exigen
tanto a la población solicitante como a las entidades postulantes, la asignación real del
subsidio, con fecha determinada, para las familias beneficiarias dependerá “de la
disponibilidad de recursos” (decreto 1042 de 2003 articulo 10), así puede pasar largo
tiempo antes de que los beneficiarios reciban la resolución en que se les comunica la
asignación y el monto del subsidio.
Una de las falencias en la las políticas de atención a la población desplazada ha sido la
recurrente falta de recursos asignados a las entidades para cumplir con las obligaciones
legales con los desplazados. Los recursos destinados para la atención de la población
desplazada no alcanzan a ser suficientes para la implementación efectiva de las políticas
diseñadas.
La cláusula condicional, incorporada a diferentes políticas de atención a la población
desplazada que regulan diferentes entidades, acerca la disponibilidad presupuestal, resultan
siendo una restricción más para la real aplicación y reivindicación de los derechos
protegidos a esta población.
113
Frente a la población registrada por la Red de Solidaridad la cobertura en los programas de vivienda ha
satisfecho 3.7% de la demanda potencial. Información de la sentencia de l Corte Constitucional, T 402 de
2004 MP. Manuel José Cepeda
La ley 387 de 1997 no consagra textualmente limitaciones sobre los recursos asignados
para la atención de la población desplazada en ninguno de sus componentes y por el
contrario afirma la responsabilidad del Estado de formular las políticas y adoptar las
medidas para la prevención, atención, consolidación y estabilización de los desplazados
internos atendiendo de manera integral a la población desplazada por la violencia para que
logre su incorporación a la sociedad colombiana.
Proveyendo para esto del manejo
oportuno y eficiente de los recursos técnicos, humanos, administrativos y económicos que
sean indispensables para la prevención y atención de las situaciones que se presenten por
causad el desplazamiento (articulo 3 y 4). Pero el decreto 2569 al reglamentar la ley
establece, para el desarrollo de los componentes en las fases de atención humanitaria de
emergencia y estabilización socioeconómica, su condición de dependencia a la
disponibilidad presupuestal de las entidades (artículos 16, 17,20, 22, 25, 26 y 27 del
Decreto 2569 de 2000)
3.2.2.4. Problemas del derecho de propiedad.
Al no existir claridad en el tipo de
soluciones que ofrecía el gobierno para la vivienda a los desplazados y frente a la demora
de alguna respuesta por parte del Inurbe, José y Martina como muchos otros, empiezan a
ver frustradas sus expectativas de que el Estado “les regalara casa”, con lo que poco a poco
la iniciativa del proyecto se va diluyendo entre la negligencia de las entidades promotoras
y la pérdida de interés de la población.
El proyecto de vivienda independiente de los problemas de información, presentaba
problemas serios para su viabilidad. Había desplazados, como José María Álvarez, que
una vez regresaron a la cabecera municipal, realizaron negocios y se hicieron de pequeñas
parcelas. Estas personas que se declaraban como propietarios de tierra, querían construir o
mejorar la vivienda en sus parcelas. Sin embargo; existió la restricción de que la gran
mayoría de ellos se habían hecho propietarios en negocios celebrados de palabra o
mediante una carta venta, que en nada daba respaldo jurídico de su calidad de propietarios.
Mas aun cuando las disposiciones legales exigen la acreditación de “la propiedad del
terreno o el lote en el cual se desarrollará el proyecto por medio de Escritura Publica” a los
postulantes en los casos de construcción en sitio propio y mejoramiento, “libre de
limitaciones al dominio, condiciones resolutorias, embargos y gravámenes, salvo la
hipoteca constituida a favor de la entidad que financiará su construcción” (decreto2620/00
articulo 69)
Para el caso de Martina Ramírez y otros desplazados que no se declaraban como
propietarios. La alcaldía de San Pablo había prometido la entrega de un lote a las afueras
de la cabecera municipal, para que allí se construyera el proyecto de vivienda.
Sin
embargo; aun no se habían hecho los tramites necesarios para dicha adjudicación, pues la
alcaldía consideraba que dicho proceso solo podía llevarse a cabo luego de ser modificado
el plan de ordenamiento territorial del municipio. Adicional a esto, la alcaldía debía
primero desalojar a varios ocupantes ilegales del predio y solucionar las disputas que se
surgieran de dicho desalojo. Esta situación se constituía en un nuevo impedimento para
asegurar la viabilidad del proyecto de vivienda.
4. REFLEXIONES FINALES
La primera y más importante observación, es que luego del recorrido por la normatividad
jurídica y su aplicación práctica sobre el acceso y protección de la tierra al campesino y
posteriormente desde su nueva condición, de desplazado, la situación de acceso y
protección para esta población se mantiene en el deficiente estado inicial. Con excepción
del reconocimiento nominal a los derechos sobre la tierra para el campesino desplazado, se
sigue observando el mismo estado de inequidad en la tenencia de la tierra, las mismas
practicas limitantes a su acceso y la misma lógica de producción, que no discute la
concentración en la tenencia de la tierra, hace énfasis en el endeudamiento del campesino a
través de créditos para la compra de tierras o impulsar la ejecución de proyectos
productivos, que se enfoca el en el productor agrario antes que en el campesino y el papel
fundamental que lo ata a la tierra, no solo como un elemento de significado económico,
sino en su dimensión social y cultural.
El desplazamiento interno que tiene como uno de sus orígenes el conflicto armado y en
particular la disputa de los grupos ilegales por la tierra, se regula, en lo relacionado con el
tema de la tierra, mediante los mismos medios jurídicos que han ayudado a mantener dicho
estado de violencia. La inequidad en la propiedad del campo ha sido propiciada en parte
por las normatividad jurídica, en particular por un rígido sistema de la propiedad.
El derecho sobre la propiedad de la tierra que a su interior ha experimentado una serie de
debates, algunos de los cuales lo han puesto más cerca de la problemática campesina,
termina por reglamentar y minimizar en sus efectos aquellas instituciones incorporadas a
partir de la concepción de la propiedad como de función social con fines redistributivos.
Así termina por dársele más importancia a actos que reafirman la propiedad desde un
enfoque individual, como el título jurídico válido, la inscripción en el registro para
consolidar el derecho de propiedad, hechos que presentan gran dificultad en su aplicación
práctica en el campo y que se convierten en obstáculos a la pretensión del campesino por
ser dueño de la tierra. El sistema de propiedad civil desconoce las circunstancias del
campo. Un espacio en el que la presencia del Estado no siempre está bien establecida; se
encuentran regiones apartadas de los centros urbanos a donde deberán movilizarse para
legalizar sus practicas, con habitantes en estado de pobreza, marginalidad y
desinformación. El sistema de propiedad termina por desconocer las circunstancias y
prácticas campesinas, las formas cómo se realizan las transacciones por campesinos y en
esa medida solo aquellos que tengan la capacidad económica tanto como el conocimiento
de las leyes para acceder a dicho sistema legal, serán los llamados a ser los propietarios de
la tierra.
El derecho termina por convertirse para el campesino, (en el momento en que debe
interactuar con él), en una fuente de limitación que no reconoce sus practicas cotidianas y
le impone una serie de requisitos para que dichas acciones sean aceptadas dentro de la
legalidad. Sin embargo; a esta condición de legalidad, solo pueden acceder aquellos que
detentan el capital político, económico y jurídico, aquellos que cuentan con el dinero para
desplazarse a los centros urbanos e inscribir los títulos de propiedad y realizar su registro.
Este sistema de propiedad permite entonces que aquellas personas con el capital necesario
entren dentro de la legalidad del Estado, como los grandes hacendados, elites locales o
nuevos actores como narcotraficantes.
Pero no es solo este rígido sistema de propiedad que se constituye como limitante. aun
dentro de la regulación sobre las leyes de tierra, se establecen una regulación técnica, que
poco a poco limitan la propiedad real de la tierra y se contraponen a su reconocimiento
nominal, generando creencias erróneas dentro de la población campesina. Las referencias
a las leyes de tierras anteriores demuestran que los instrumentos ya concebidos desde la
primera legislación y que se mantienen hasta hoy, como la adjudicación de baldíos, la
expropiación con fines de utilidad publica, la extinción de dominio, entre otros, han
resultado más una consagración normativa formal que una real medida que garantice la
redistribución de la tierra.
Por el contrario bastante efectivas han sido las diferentes normas que regulan el crédito
para que la población campesina acceda a la tierra. Desde la figura de la parcelización en
la que el Estado se hace acreedor y los campesinos deudores de crédito, se han mostrado la
poca eficacia de esta medida para que el campesino se haga a la tierra, más bien este
deberá emplearse en otras fincas para asegurar el pago del crédito. Debido a circunstancias
como los riezgos de perdida de las cosechas, las condiciones improductivas de la tierra, la
fragilidad de las instituciones de crédito, el campesino queda sometido a una lógica de
endeudamiento, que en el largo plazo propicia la perdida de la tierra y asegura capital de
trabajo a las grandes haciendas.
El campesino y su lucha por el acceso a la tierra pasa a un segundo plano para centrarse en
la visión como productor asalariado y sin tierra. Las políticas publicas sobre el sector rural
no discuten la tenencia de la propiedad, sino que van encaminadas a promover una la
vinculación desigual del actor campesino a la industria productiva de la cual se han
marginado. Sin embargo; dicha vinculación se asegurar de manera muy precaria y con
todas las deficiencia del Sistema de Reforma Agraria, cuya función no solo se circunscribe
a adelantar programas de titulación de tierras, sino a brindar la capacitación para una
adecuada vinculación del sector campesino a la producción agraria. Dicho sistema hoy es
casi inexistente por la fragilidad institucional de las entidades encargadas de su
implementación. El Incora está hoy en liquidación.
Desde que el fenómeno del desplazamiento se empieza a distinguir en espacios de debate
público, gracias al discurso de derechos humanos y la acción políticas de ONG´s y
asociaciones y después de largos años de estar asociado con fenómenos de migraciones
económicas y colonización. El Estado se ve la necesidad de responder con una regulación
especial de atención a esta población y reconocer una situación de vulnerabilidad a las
personas que lo sufren.
En el contexto de esta política pública para la atención al
desplazado, resurgen problemáticas que han acompañado al campesino, los problemas de
educación y salud de la población rural son analizados nuevamente en el contexto del
desplazado, pero en particular surge nuevamente el debate acerca del derecho por la tierra
del campesino desplazado, dejado de lado en la formulación de políticas para el agro .
Para la población en riesgo de desplazamiento, las medidas de protección adoptadas al
poseedor o propietario sobre zonas declaradas en riesgo de desplazamiento no se han
concretado, no existe un mecanismo de información o registro sobre la propiedad o
posesión de los territorios abandonados, existen regiones en que los comités municipales
no se han conformado, y en general persiste un nivel de descoordinación entre las
diferentes entidades del Sistema de Atención Integral a la población desplazada en especial
en los espacios regionales y descentralizados. Al igual que se incorporan las dificultades
de la regulación del tierra para el campesino en general, las prerrogativas de interrupción
de la posesión aplica solo para las personas habitantes de terrenos considerados de
propiedad privada, para aquellos habitantes de terrenos considerados como baldíos solo
existe una mera expectativa de adquirir por adjudicación del Incora, la prohibiciones para
la enajenación o actos de disposición de bienes en zonas de violencia generalizada, se
encuentra abierta al debate sobre si el hecho de la violencia constituye una fuerza
determinante o si hubo menoscabo patrimonial. Se presentan dificultades en demostrar la
real propiedad de aquellos campesinos en riesgo cuyas practicas se separan de las
jurídicamente validas, y que frente al derecho no tiene validez, como las negociaciones
verbales o por carta ventas.
Para la fase de atención humanitaria, se presentan problemas para el acceso al alojamiento
temporal, en donde la población desplazada se ve obligada a ocupar por las vías de hecho
territorios de propiedad privada, sin que en los fallos de la tutela que han pretendido
reivindicar dicho derecho se haga una análisis profundo sobre la prevalencia de la
protección preferencial al desplazado frente al derecho de propiedad privada. Por el hecho
de considerarse en albergue temporal, se ha optado por mantener las ordenes de desalojo
de predios privados y ordenar a las autoridades locales proveer de un albergue temporal a
los desplazados, para su posterior programa de estabilización, en el que dicho estado de
temporalidad puede, como en la practica sucede, prolongarse indefinidamente.
Para la ultima etapa, de reestablecimiento socioeconómico, se presenta una disyuntiva,
pues este puede ser enfocado a que mejore las condiciones estructurales de la población
campesina desplazada, que responda a sus derechos de manera integral y que inculque
aprendizajes que se conviertan en oportunidades y mejoren su condición de marginado del
campo, o puede enfocarse desde la perspectiva de dirigir políticas de estado de carácter
temporal que ayuden a regresar a los campesinos desplazados a su condición de pobres
marginales y se mantenga las deficiencias estructurales que ofrece el sector rural,
contribuyendo a mantener las condiciones originales de inequidad y pobreza, caldo de
cultivo de la violencia y nuevos desplazamiento.
Es bajo esta ultimo enfoque desde el cual se diseñan las políticas y reglamentaciones
adoptadas para solucionar la problemática de la población desplazada. En particular las
políticas publicas sobre el acceso y protección a la tierra se enmarcan dentro de los mismos
parámetro de las políticas generales de tierra para el campesino, sabiendo que con ellas un
real reestablecimiento es imposible de conseguir. Las respuestas planificadas para las
distintas opciones s de reestablecimiento, el retorno o la reubicación rural o urbana, en lo
referente a la tierra, o a componentes que se interrelacionan con esta como son los
proyectos productivos o soluciones de vivienda, presentan los mismos problemas de la
política agraria general para el campesino, dejándolo nuevamente en estado de
incertidumbre y afrontando los problemas de antes.
Heredan los problemas del campesino sobre su acceso y protección a la propiedad. Se
presentan dificultades con el sistema de propiedad que terminan por afectar la
consolidación de derechos como la vivienda, así por ejemplo se le exige escritura publica
para acceder a los planes de vivienda para población desplazada. Igualmente se trasladan
los problemas de las normas de tierras, la adjudicación de baldíos o adquisición de directa
por el Incora para dotar de tierras a los desplazados, termina afectada por los fenómenos de
fragilidad institucional y beneficia un numero ínfimo de desplazados. El acceso al sistema
de la reforma agraria garantizado a los desplazados, en nada modifica o asegura el acceso
real a la tierra para estos.
Así para las políticas sobre tierras para la población campesina desplazada se presentan
dificultades como: una diferencia entre los derechos reconocidos y los efectivamente
cumplidos, falta de implementación de las políticas para la dotación de tierras al
desplazado que hereda los problemas institucionales para la dotación de tierras al
campesino en general, problemas por las limitaciones presupuestales, una depuración
técnica que por vía de los requisitos especiales termina limitando el acceso a los programas
de tierra y vivienda para el campesino, una creciente competencia por las pocas tierras
libres de conflicto que pueden ser sujetas a programas de reestablecimiento.
A las limitaciones al acceso de la tierra para los desplazados, en las que no se cuestiona la
estructura de la propiedad privada ni se entra en el debate de la redistribución de las tierras,
se sigue la misma lógica de endeudar al desplazado con créditos interdependientes o bien
para adquirir la vivienda o la tierra o para financiar los proyectos productivos, que en no
pocas ocasiones por la ausencia de asistencia técnica y acompañamiento en el proceso
producción y comercialización, terminan fracasando. Así el mismo desplazado deberá
emplearse nuevamente como asalariados para cumplir con los créditos que se ha
comprometido sin todavía resolver su reestablecimiento. Al desplazado nuevamente no se
le garantiza la tierra y por vía de deudas y créditos termina asegurando a quienes detentan
gran cantidad de tierra su mano de obra barata, para que grandes propietarios continúen
explotándola y recibiendo de ella su beneficio.
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