NECESIDAD DE ADECUAR EL PODER DE POLICÍA

NECESIDAD DE ADECUAR EL PODER DE POLICÍA
LABORAL CON LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, EN
MATERIA SINDICAL (asociaciones sindicales y
negociación colectiva)
RESTITUIR A LAS PROVINCIAS EL PODER NO DELEGADO
AL MINISTERIO DE TRABAJO DE LA NACIÓN.
Raúl Enrique Altamira Gigena
Profesor Titular Plenario
Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad Nacional de Córdoba (Argentina)
Iº. – Introducción. El Poder de Policía y la Policía.
En nuestro país, el Estado por medio de los organismos administrativos del trabajo
(nacional y provincial), y el Consejo Federal del Trabajo, tienen relación directa con las
relaciones colectivas del trabajo, y su misión es colaborar para la aplicación de las normas y
principios del Derecho del Trabajo, en tales relaciones.
El Estado debe estar presente en las relaciones colectivas del trabajo, porque la política
laboral constituye uno de los objetivos fundamentales de cualquier programa de acción del
gobierno, debe arbitrar los medios para hacer realidad los fines de las leyes nacionales en
materia laboral.
Para ello, debe contar con los medios necesarios en su aplicación, a los fines ejecutar
las acciones para materializar y conseguir la observancia y el cumplimiento de la legislación de
fondo o sustancial., para lograr en los hechos la afirmación del principio protectorio,
fundamental del derecho del trabajo.
Esa acción es de competencia conjunta: nación y provincias, que no ha sido ejecutada
ni cumplida como lo exige nuestra Constitución1.
Las administraciones del trabajo nacional y local, no han cumplido el rol asignado,
especialmente con la inspección de oficio en el contralor del cumplimiento de la normativa
legal, convencional y reglamentaria, la promoción de la negociación colectiva, y la
solución pacífica de los conflictos colectivos.
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), según algunos autores, tal vez con
criterio político más que jurídico, parece que se cumpliría parcialmente. En el interior de la
1
“El Estado y las relaciones del trabajo”, en “Estado actual del sistema de relaciones laborales en la Argentino”,
Grupo de expertos en relaciones laborales”, Cáp. 13, p.309, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fe 2008
1
República – especialmente en el interior de la mismas (San Pedro en Jujuy, Belén de
Catamarca, Chepes en San Juan; San Francisco en Córdoba; San Rafael Mendoza; El Dorado
de Misiones; en Ushuaia en Tierra del Fuego; Las Breñas en Chaco; toda la provincia de
Formosa; General de Madariaga provincia de Buenos Aires; Caucette de San Juan, Zapala de
Neuquén; General Roca de Río Negro, Puerto Madryn en Chubut; Puerto San Julián en Santa
Cruz; 25 de Mayo de La Pampa; Villa Mercedes en San Luis, Concordia en Entre Ríos, Esquina
de Corrientes, para nombrar algunas totalmente desamparadas C), -la actuación de oficio por
medio de inspecciones de las Delegaciones del MTESS, o de los Ministerios o Secretarías de
Trabajo locales son nulos, la inspección del trabajo no existe, sólo actúan a petición o
reclamo de los Delegados sindicales (deben buscar los inspectores, aportar los medios de
movilidad, etc.), o la insistencia de alguna reclamación individual, sin patrocinio gremial.
Las Delegaciones u Oficinas regionales del Ministerio de Trabajo nacional en las
provincias, son “buzones”, se limitan a recibir las notas y remitirlas a la sede central del
MTESS, en la Ciudad de Buenos Aires, carecen de funcionarios habilitados y competentes para
responder y solucionar las reclamaciones. Ante un conflicto laboral, el empleador lo denuncia
ante la Delegación provincial, quien debe solicitar instrucciones y autorización para actuar, con
el agravante de tolerar huelgas sin agotar las instancias conciliatorias exigidas por los Art. 2º y
8º de la ley 14.786.
Negamos y rechazamos algunas afirmaciones que reconocen que en los últimos años de
la administración laboral nacional se produjeron avances muy significativos, situando al
MTESS “en un camino de modernización y tecnificación acorde con la complejidad de sus
responsabilidades y con el nuevo sistema de relaciones laborales” 2
Hay que revisar, elaborar u modernizar con presupuestos y personal adecuado,
capacitado y honesto, nuevas instrucciones y procedimientos administrativos para hacerlos más
ágiles, menos rígidos, para tener un mecanismo funcional apto y adaptado a las distintas
secuencias, generalmente cambiantes, propias de la dinámica de las relaciones laborales, sin
lesionar el derecho de las partes, respetando las garantías constitucionales del derecho de
defensa y debido proceso, y actuar al ritmo de las necesidades en cada caso, en cada provincia o
pueblo del interior argentino, teniendo muy en claro la función educativa de la Autoridad
Administrativa, previo a la penalización está la educación y constatar la posibilidad de
contar con los medios técnicos y económicos adecuados para cumplir las disposiciones
legales. .
2
Comisión de Expertos, ob. cita.312 y 313.
2
Para ello es necesaria e imprescindible una profunda revisión de los actuales
procedimientos administrativos, capacitar a los funcionarios, retribuirlos con decoro y equidad,
acompañado de edificios y reparticiones funcionales, con higiene y salubridad, donde los
actores sociales y los funcionarios se consideren dignos y tratados con respeto e imparcialidad.
Es urgente un proceso de descentralización de la capacidad decisoria, es necesaria la
proximidad del funcionario con las situaciones que lo requieren, dotándolo de la capacidad
profesional y de resolución, sin requerir las respuestas del órgano central en la CABA.
Actualmente las delegaciones del MTESS padecen de la incapacidad legal de sus
funcionarios jerárquicos para decidir y resolver los problemas con celeridad, equidad y justicia,
precisar y mejorar el sistema de coordinación de esfuerzos entre las distintas jurisdicciones para
que la Nación y las provincias actúen de consumo en el ejercicio de sus actividades,
complementadas y auxiliadas por el Consejo Federal del Trabajo, que actualmente es teórico,
carente de vida y realismo.
Con precisión afirma Leonardo Ambesi, “El universo de las relaciones laborales
colectivas, como emergente jurídico se constituye a través de los regímenes de asociaciones
sindicales, negociación colectiva y conflictos colectivos de trabajo, suscita una serie de
peticiones y controversias que se desenvuelven y resuelven a través de un sistema de instancias,
asociacionales o sectoriales, administrativas y judiciales, configurando una verdadera estructura
articulada que refleja la base sobre la que se asienta este singular ordenamiento jurídico.”3
“Para hacer posible la vida en sociedad, es necesario que el Estado dicte normas a fin de
establecer los derechos y obligaciones que cada persona tiene, de donde se podrán deducir los
límites al ejercicio de esos derechos, ya que no son ilimitados”.4
Las relaciones colectivas del trabajo, a semejanza del derecho penal, su funcionamiento
está ligado a la Autoridad Administrativa del Trabajo, todo asociación sindical para que tenga
vida institucional necesita ser reconocida hoy por el MTESS, Dirección Nacional de
Asociaciones Profesiones y de Relaciones Laborales.
Esta atribución que tiene el Estado de dictar normas que reglamentan el ejercicio de los
derechos se denomina Poder de Policía.
Este término o expresión aparece por primera vez en 1827, en la jurisprudencia de la
Corte Suprema de los Estados Unidos de Norteamérica y fue utilizado por el entonces juez
Marshall al referirse a la potestad atribuida por las normas constitucionales al Poder
3
Ambesi Leonardo J. , “El Estado: las instancias administrativas y judiciales en el derecho colectivo del trabajo”,
Tratado dirigido por Julio Simón”,Tº.Iº, p.797,
4
Altamira Gigena Julio Isidro en “Lecciones de Derecho Administrativo”, Ed. Advocatus, Córdoba, 2005.
3
Legislativo, para reglamentar el ejercicio de los derechos que ellas reconocen, así como el
cumplimiento de las obligaciones que esas mismas normas imponen a las personas.
A raíz de las críticas efectuadas a este término, aduciendo entre otros argumentos que no
hay un “Cuarto Poder”, los autores a fines del siglo XX y comienzos del presente, han utilizado
otros títulos, por ejemplo: “Actividad administrativa de coacción”, “Intervención estatal”, o
“Regulación”.
En cambio, la “Policía” es una actividad administrativa que ejecutan las normas
dictadas en ejercicio del Poder de policía. Este término fue utilizado primero en Francia en el
siglo XV, después en Alemania y posteriormente en Italia y España.
En un comienzo se sostuvo que era “policía” toda la actividad del Estado, luego se dijo
que era solo la actividad de la Administración pública y desde hace varias décadas se sostiene
que es una parte de ella, que pretende la convivencia pacífica y ordenada de los individuos y
sus actividades dentro del grupo social al que pertenecen.
Esa actividad a veces es realizada por el Poder Ejecutivo, emitiendo reglamentos de
policía, Art. 99 inc. 2º Constitución Nacional, en otras oportunidades dicta actos
administrativos aplicando las normas que emanan del Congreso de la Nación en ejercicio del
Poder de policía.
Consideramos de interés destacar que cualquier medida de policía que se adopte debe
ser razonable, proporcionada y adecuada a las circunstancias de la finalidad perseguida.
Además no debe olvidarse que toda limitación a un derecho, debe producir el menor daño
posible. Por ello si tiene que elegir entre varias medidas debe adoptar la menos gravosa para el
afectado.
Coincide Bidart Campos en la exposición “Poder de Policía”, que la utilizó por primera
vez el juez Marshall, como presidente de la Suprema Corte de los Estados Unidos, en la causa
“Brown vs. Maryland”, como una función o potestad legislativa, cuyo objeto es la promoción
del bienestar general, y merced a esa actividad normativa y reguladora –Poder de Policíahabilita el ordenamiento y la administración del goce y ejercicio de los derechos individuales,
sobre las cosas y las personas por medio de la coacción y la obediencia5.
Para Pedro Guillermo Altamira6, “el “Poder de Policía” comprende un sistema de
prohibición y de órdenes cuya finalidad no ha de ser otra que propender al bienestar común y
combatir la perturbación o evitar que el hombre perturbe”; será el criterio que permitirá
5
6
BIDART CAMPOS Germán, “Derecho Constitucional”, t. II, Ed. Ediar, Buenos Aires, 1966, p.467.
ALTAMIRA, Pedro Guillermo, “Policía y Poder de Policía”, Ed. Abeledo-Perrot, 1963, p.57.
4
reconocer hasta dónde llega la esfera del Poder de Policía frente a las otras especies de
exigencias de la autoridad para con los individuos.
El criterio amplio confunde la actividad administrativa (policía), de la actividad
legislativa (poder de policía). La Policía es un medio; el Poder de Policía o Alta Policía, un fin;
función legislativa de contenido político-económico o político-social.
El Poder de Policía es una manifestación de voluntad de los órganos legislativos, es un
instrumento inherente a la soberanía, una función abstracta. La Policía es una función
administrativa, es administración, no legislación: es una función concreta.
Para Rafael Bielsa, el Poder de Policía es una potestad jurídica de reglamentar y ejercer
coactivamente, limitando la libertad personal en defensa del bien general. En consecuencia, el
Poder de policía es una actividad legislativa y la Policía es administrativa.
En el derecho patrio, el art. 14 es el fundamento constitucional al garantizar a todos
los habitantes de la Nación el goce de (todos) “los derechos conforme a las leyes que
reglamenten su ejercicio (...)”.
En consecuencia, todos los residentes en nuestro país tienen derecho a trabajar, ejercer
una industria lícita, navegar, comerciar, peticionar a las autoridades, etc., limitados por leyes, o
sea por normas que emanan del Congreso de la Nación o de las Legislaturas Provinciales, u
Ordenanzas sancionadas por los Concejos Deliberantes municipales.
Esa potestad legislativa tiene dos límites; uno que llamamos “interno”, cuyo
fundamento constitucional está dado por el art. 19 de la Constitución Nacional: “Las acciones
privadas de los hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la moral pública, ni
perjudiquen a un tercero, están sólo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los
magistrados (...)”.
Este límite interno se conoce como “derecho a la intimidad”, que no puede ser
desconocido ni vulnerado, y de ocurrir, el afectado podrá accionar judicialmente en procura de
obtener el restablecimiento del derecho constitucional conculcado.
Hay también un límite “externo” cuando el art. 28 CN reza: “Los principios, garantías
y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por leyes que
reglamenten su ejercicio”7.
Esa atribución constitucional de establecer los límites a los derechos mediante leyes, es
con la finalidad de que cada persona pueda hacer uso y goce de sus derechos sin perturbar el
ejercicio de los derechos de los demás.
7
B IELSA Rafael en “Cuestiones de Jurisdicción”, Ed. La Ley, Buenos Aires 1951
5
Conviene destacar que hay otros límites, ya que las normas dictadas en virtud del Poder
de policía no pueden vulnerar el derecho de “propiedad,” protegido por el art. 17 de la
Constitución Nacional, ni el principio de “libertad”, pues todo habitante de la Nación puede
hacer lo que desee, salvo aquello que esté expresamente prohibido.
Este principio se deduce del art. 19 in fine: “Ningún habitante de la Nación será
obligado a hacer lo que no manda la ley ni privado de lo que ella no prohíbe”.
II. Materias que comprende el Poder de Policía y la policía.
Desde que se sancionó el Código Civil, hasta la década del veinte (Siglo XXº), la
doctrina y jurisprudencia sostuvieron que en el derecho patrio, regía el principio de “autonomía
de la voluntad”, y las partes signatarias gozan de igualdad de derechos y obligaciones, ergo, las
cláusulas del contrato constituían “ley para las partes” en virtud del art. 1.197 del Código Civil.
Las partes eran libres de “negociar” las cláusulas del contrato y, por lo tanto, podían
establecer sus derechos y obligaciones. Todo podía ser convenido dentro del ámbito patrimonial
y privado: las acciones y cosas presentes y futuras, las propias y las ajenas. Lo único imposible
era lo físicamente irrealizable o lo que atentara contra la “seguridad”, “moralidad” y
“salubridad” públicas, porque eran “las materias” que debía regular el Poder de policía,
siguiendo la doctrina imperante en el derecho continental europeo.
Todo podía incluirse en las cláusulas del contrato, como por ejemplo el contenido de las
acciones y prestaciones, el tiempo, el lugar, el modo y la forma en que debían cumplirse, como
también las sanciones por incumplimiento o cláusulas penales por violar lo pactado. Lo
importante y decisivo era que lo suscribieran con discernimiento y libertad.
Lo que libremente se ha pactado debe cumplirse, para garantizar la seguridad jurídica:
“pacta sunt servanda”. La inmutabilidad del contrato, sólo excepcionalmente se podía alterar si
las condiciones que se habían tenido en cuenta al contratar habían variado sustancialmente y,
por lo tanto, ya no existía equivalencia entre las prestaciones prometidas. Los principios de
“equidad” y “buena fe”, no podían ser marginados.
Numerosas disposiciones se dictaron para proteger la seguridad, moralidad y salubridad
pública. Como ejemplo de la seguridad, las normas en materia edilicia; de moralidad: la
prohibición a menores de entrar a cabaret, la obligación de calificar o clasificar las películas y
obras de teatro. Como ejemplo de salubridad: el Código Alimentario, la obligación de que el
personal que trabaje en bares, confiterías y restaurantes tenga libreta sanitaria y use la
indumentaria adecuada, como delantal y gorro para los que trabajan en la elaboración de
alimentos, y chaquetilla para empleados que atiendan al público.
6
En el año 1887, la CS dictó sentencia en “Saladeristas de Barrancas c/ Provincia de
Buenos Aires”8, donde resolvió que el Estado podía dictar normas en resguardo de las
condiciones de salubridad pública. Posteriormente, en el año 1903, en “Hileret y Rodríguez c/
Provincia de Tucumán”9, declaró la inconstitucionalidad de una ley provincial que, gravando
la producción azucarera, imponía restricciones arbitrarias a la libertad de industria.
A partir de la década del veinte, se amplía el criterio y se agrega lo “económico social”,
siguiendo la doctrina y jurisprudencia de los Estados Unidos de Norteamérica.
Simultáneamente, se margina el principio de “autonomía de la voluntad” y aumenta el
“intervencionismo estatal”, dentro del campo del derecho privado. Podemos citar como ejemplo
que se fijó por ley la duración de la jornada de trabajo, la obligación del descanso semanal, la
obligación del patrón de pagar el salario en papel moneda y no en efectos o mercaderías.
También pueden citarse las leyes 11.156 y 11.157, que prorrogaron los contratos de
locaciones urbanas, y redujeron el monto de los arrendamientos de los inmuebles, los que
regían al 1º de Enero de 1920.
La mayoría de la CSJ10, convalidó las leyes precedentemente citadas y, por lo tanto,
receptó - por primera vez - el criterio amplio de las materias que comprende el Poder de policía,
produciendo como consecuencia un desconocimiento a la autonomía de la voluntad contractual,
y el comienzo del período del intervencionismo estatal en el derecho y en la economía.
En uno de sus considerandos afirma: “(...) Ni el derecho de usar y disponer de la
propiedad, ni ningún otro derecho reconocido por la Constitución, reviste carácter absoluto.
Un derecho ilimitado sería una concepción antisocial. En principio, la determinación del
precio es una facultad privativa del propietario, un atributo del derecho de usar y disponer de
sus bienes y un aspecto de su libertad civil. El Estado no tiene por lo tanto, el poder general de
fijar o limitar el precio de las cosas del dominio particular. Existen, sin embargo,
circunstancias muy especiales en que por la dedicación de la propiedad privada a objetos de
intenso interés público y por las condiciones en que ella es explotada, justifican y hacen
necesaria la intervención del Estado, en los precios en protección de intereses vitales de la
comunidad (...) Si para justificar el ejercicio del poder de policía fuera menester que en cada
caso estuviese comprometido el bienestar de todos y cada uno de los habitantes del Estado, no
sería posible reglamentar jamás la actividad individual, ni el uso de la propiedad, desde que
8
Fallos T. 31 p. 274.
Fallos T. 98, p. 20.
10
In Re: “Ercolano c/ Lanteri de Renshaw”, 1922.04.28 - Fallo T. 136 p. 161
9
7
los beneficios directos de cada ley y ordenanza no alcanzan sino a una parte limitada de la
población, aun cuando en conjunto tiendan a asegurar el bienestar de todos (...)”.
Este criterio continuó en el 1934, con la sentencia en los autos: “Avico c/ De la Pesa”11,
declarando la constitucionalidad de una ley que disponía una moratoria hipotecaria, con rebaja
durante el plazo de la moratoria, de la tasa de interés. Y así se fue ratificando el criterio amplio
de las materias que comprende al Poder de policía.
Años más tarde, el Estado determinó los honorarios profesionales de los abogados, de
los escribanos, de los ingenieros, de los arquitectos, por lo que la intervención estatal fue tan
amplia que se llegó a sostener la “publicidad del contrato” y por ello se sostuvo la “crisis del
contrato de derecho privado”.
También se sostuvo que, como era necesario proteger el interés público, había ciertas
cláusulas que regirían en los contratos aunque las partes no lo hubieran incluido porque eran de
“orden público”, y por lo tanto, modificaban cualquier otra cláusula que las partes contratantes
hubiesen dispuesto.
El fundamento constitucional de esta ampliación está en el Preámbulo de la
Constitución: “promover el bienestar general”, y también en el ex art.67 inc. 16, hoy, 75 inc.
18: “proveer lo conducente a la prosperidad del país (...)”.
En esa línea de pensamiento, en los autos: “Callao (Cine) s/ interpone recurso
jerárquico contra resolución dictada por Dirección Nacional de Servicio de Empleo”, la CSJ
por mayoría, confirma la sentencia de la Cámara Nacional del Trabajo, que raticó la resolución
de la Dirección Nacional del Servicio de Empleo, que había intimado a la “Sociedad Anónima
Cinematográfica”, para que iniciase, en el plazo de diez días, la presentación de “números
vivos” en la sala del Cine Callao de la Capital Federal, bajo apercibimiento de las sanciones
establecidas en el Decreto 21.877/44 (ley 12.921), al que se remite el art. 4 de la ley 14.226, y
se le impuso una multa de un mil pesos moneda nacional, bajo apercibimiento de clausura si no
era oblada dentro del plazo de 48 horas, sin perjuicio de fijar un nuevo plazo de 10 días hábiles
para que realizara las obras que pusieran la sala en condiciones de presentar “números vivos” y
registrar los contratos con los respectivos artistas.12
La Sociedad satisfizo la multa y recurrió la resolución administrativa, ante el Juez
Correccional, y habiéndose declarado éste incompetente (art. 19 inc. c ley 12.948), la Cámara
Nacional del Trabajo, confirmó la resolución recurrida “Por estar comprendida la sala del Cine
Callao en la ley 14.226”, revocó la multa impuesta y del plazo cuya fijación definitiva dejó a la
11
12
Fallos T. 172, p. 21
De 1960.06.22. Fallos T. 247 pág. 121 y SS.
8
autoridad administrativa, con indicación de ajustarse a las particularidades del caso, aludiendo
así a los datos recogidos en la pericia técnica.
Contra esa sentencia, la Sociedad Anónima Cinematográfica interpuso recurso
extraordinario impugnando ley 14.226 por contraria a la garantía de la propiedad y derecho de
ejercer libremente el comercio e industria, al imponer a los empresarios cinematográficos una
actividad extraña a la que desarrollan, obligándolos a contratar artistas en condiciones
violatorias de la libertad de comerciar y a realizar gastos e inversiones no susceptibles de
amortización ni rédito, atento que según lo dispuesto en la Resolución 81/54, que congeló los
precios de las entradas de cinematógrafos, quedó prohibido cobrar una suma adicional por los
espectáculos ofrecidos de naturaleza distinta a la exhibición cinematográfica; a los que debía
agregarse que el poco favor del público para estos espectáculos frustraba la posibilidad de
beneficio, propio de toda actividad comercial.
La CS, por mayoría, se pronuncia a favor del criterio amplio de las materias que
comprenden al Poder de policía, aduciendo que la base constitucional está en el art. 67 inc 16 y,
por lo tanto, el Congreso de la Nación tiene facultad de sancionar “disposiciones legales
encaminadas a prevenir, impedir, morigerar, o contrarrestar, en forma permanente o
transitoria los graves daños económicos y sociales susceptibles de ser originados por la
desocupación en mediana o gran escala (...)”.
Sólo le corresponde analizar la razonabilidad de los medios previstos por el
legislador, o sea el grado de adecuación existente entre las obligaciones que la ley impone y los
fines cuya realización procura., cualquiera sea el juicio sobre el mérito intrínseco o valor
artístico permanente o actual de la actividad tutelada y que las obligaciones impuestas no
contrarían ninguna garantía o derecho constitucional, en tanto representan medios válidos de
actuación del Poder de policía; por, la Corte declara constitucional todo lo actuado por el
Estado Nacional.
Las disposiciones que regularon y regulan las asociaciones sindicales de trabajadores,
han consagrado como autoridad de aplicación al MTESS (art. 56 LS).
Para Noemí Rial y Víctor Hugo Guida, la norma vigente “al definir en forma precisa los
supuestos que puede ejercer su facultad el Ministerio de Trabajo de la Nación, mantuvo un
razonable equilibrio, garantizando la libertad y la autonomía sindical que la ley consagra en los
primeros artículos”13.
13
RIAL, Noemí y GUIDA, Víctor, “Intervención del Estado en la vida Sindical”, en Tratado de Derecho del
trabajo dirigido por Mario Ackerman, t. VII, Ed. Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2005, p.785.
9
Los autores citados omiten referirse a una vieja aspiración de las provincias, opuestos a
la concentración en el Ministerio de Trabajo de la Nación de los temas sindicales.
Numerosos constitucionalistas han propiciado, como derecho reservado por las
provincias, no delegado al gobierno nacional, el ejercicio del Poder de Policía Sindical (Art.
121 y 126 CN).
La Constitución Nacional reconoce como un derecho esencial la libertad personal y la
regula de acuerdo con los principios generales del derecho, imponiéndole limitaciones, como el
art. 19 CN respecto a las acciones privadas, exentas de normalidades, quedando la común, es
decir, la libertad del hombre dentro de la comunidad jurídica en que se desenvuelve bajo el
imperio de la ley, y es precisamente es esta esfera donde se desenvuelven los atributos del
poder público para dictar leyes, reglamentos y mandatos que, teniendo por objeto la
subsistencia armónica del conjunto de todas las libertades individuales, importan restricciones a
la libertad de cada uno.
No se concibe un derecho indefinido e ilimitado, como tampoco un derecho de libertad
personal que no esté regulado por las leyes que lo garantizan, toda vez que como dice
Montesquieu: la libertad consiste en hacer todo lo que las leyes permiten, pues si mucho en
posesión de esa libertad, pues sus ciudadanos, querrían aprovechar de la misma facultad14.
El actual Art. 121 CN, consecuencia de la realidad histórica argentina contenida en los
pactos preexistentes a la organización nacional, síntesis del federalismo, dispone que las
Provincias conserven todo el poder no delegado por esta constitución al gobierno federal. Por el
art. 122 se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas, sin intervención del gobierno
federal y por el art. 123 cada Provincia dicta su propia constitución conforme el art. 5° que
dispone las condiciones a satisfacer para que el gobierno federal garantice a cada Provincia el
goce y ejercicio de sus instituciones.
El Poder de Policía, sostiene Cooley, pertenece a los Estados particulares y el gobierno
nacional no puede ni ejercer supervisión sobre las normas de la policía dictada por aquéllas,
salvo que se prive a alguna persona de los derechos garantizados por la Constitución Nacional.
En las materias no delegadas a la Nación, los Estados tienen la facultad para establecer
regulaciones ordinarias de policía, debiendo limitarse a no sancionar leyes repugnantes a la
Constitución Nacional.
Las atribuciones que constituyen el Poder de Policía son inherentes a los gobiernos que
la Constitución Nacional ha creado, es decir, a la Nación, a las Provincias, y a las autoridades
14
MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat, en “De l’sprit des lois”, Libro XI, cap. III.
10
que las Constituciones Provinciales crean, en virtud de la autonomía reconocida por el art. 5°,
de la Constitución Nacional.
Es un hecho y un principio de derecho constitucional que la Policía de las Provincias
está a cargo de sus gobiernos locales, incluido en los poderes que se han reservado: “proveer
lo conveniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos.”
El Poder de Policía corresponde a las Provincias y solo corresponde a la Nación en los
casos en que le ha sido conferido expresamente o es una consecuencia necesaria de otras
facultades constitucionales. Es la regla general.
El federalismo argentino es una realidad social. Las Provincias no son simples
expresiones geográficas ni divisiones administrativas, son entes autónomos y preexistentes a la
organización nacional. Su personalidad jurídica resulta del Preámbulo de nuestra Constitución
que fue ordenada, decretada y establecida en cumplimiento de pactos preexistentes y por
voluntad de las Provincias que la componen.
El Gobierno Federal es un gobierno de poderes delegados y no posee autoridad que no
le haya sido conferida por el instrumento público que lo creó.
Los poderes nacionales no pueden ensanchar, bajo pretexto alguno, la esfera limitada
que la Constitución Nacional les ha trazado.
Para que haya incompatibilidad en el ejercicio de dos poderes: el Nacional y el
Provincial, no basta que uno crea o proteja y el otro imponga o destruya, es menester que haya
repugnancia efectiva entre esas facultades al ejercitarse, en cuyo caso si la autoridad nacional
actúa dentro de su competencia prevalecerá el precepto federal, sobre el provincial por su
carácter de Ley Suprema.
El Congreso, al ejercitar el derecho de dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal, de
Minería, del Trabajo y Seguridad Social, puede disponer normas de carácter policial relativas a
las materias contenidas en el derecho privado, impidiendo que las Provincias usen de las
propias, para alterar o modificar el contenido de las leyes de fondo.
No se concibe que el Congreso, al organizar las instituciones de la materia codificada,
cuyo imperio se extiende a todo el territorio, como unidad geográfica, haya subordinado su
contenido al examen y revisión de los gobiernos provinciales, para declarar si se comprometen
o no sus poderes de policía.
Los códigos de fondo no pueden ser objeto de reglamentación ni por vía legislativa
provincial ni por las administraciones nacional, o provincial, las legislaturas provinciales no
están facultadas en virtud del art. 126 de la CN, que reserva la regulación de fondo
exclusivamente al Congreso y la reglamentaria nacional o provincial que acuerda el art. 99 inc.
11
2 se refiere a las leyes y no a los códigos, desde que éstos constituyen, desde el punto de vista
jurídico, una ley reglamentaria.
Las Provincias no ejercen el poder de policía en materia de seguridad, salubridad y
moralidad:
1) En todo lo constitutivo, orgánico y permanente, que no dependa de circunstancias de
lugar y tiempo, lo general, es competencia del Congreso (art. 75 inc. 12, darse los códigos de
fondo);
2) En caso de concurrencia entre los intereses públicos de la Nación y de las Provincias,
la primacía del poder de policía de la Nación se impone (art. 75 Inc. 18 y 125 CN).
La Policía es nacional cuando la ejercita la Nación en lugares y materias de su
jurisdicción; provincial la que se ejerce en las Provincias, en sus respectivas jurisdicciones y
municipal las que organizan los gobiernos locales o comunales dentro de las atribuciones
delegadas por leyes formales.
Coincidimos con Helio J. Zarini, que las provincias conservan todo el poder no delegado
por la CN al Gobierno Federal, pero ésta no enuncia los poderes exclusivos de las provincias,
porque son amplísimos. El Gobierno federal es de poderes delegados y definidos, mientras
que los gobiernos provinciales son de poderes reservados e indefinidos15.
IIIº.- Antecedentes históricos
La actuación o atribuciones del Ministerio de Trabajo Nacional lo clasificamos en las
siguientes etapas:
1.- En 1904 Joaquín V. González, en su proyecto de Código, propició crear un
Departamento de Estudio que se ocupara de los problemas laborales, proyectando también la
constitución de una Junta Nacional de Trabajo, integrada por representantes patronales y
obreros con funciones de asesoramiento, estudio, contralor y vigilancia del cumplimiento de la
legislación obrera. Por iniciativa de Julio A. Roca, se sancionó la ley creando el Departamento
de Trabajo en 1907, y por decreto del 14 de marzo de ese año se dispuso la instalación del
Departamento Nacional de Trabajo, con funciones únicamente para el estudio, estadística e
investigación sobre los problemas de trabajo, negándole atribuciones en la vigilancia y
contralor de las dos leyes obreras vigentes a la época: 4661 y 5291, esas funciones estaban a
cargo de las autoridades policiales. 16
15
ZARINI, Helio Juan., op. cit., p.250.
16
Capelli Humberto P. “La Administración Nacional de Trabajo”, en “Tratado dirigido por Deveali, 1ra. Ed.,
T.IVº-517.
12
En 1912 se consagra la ley 8999 sobre inspección del trabajo, se organiza el
Departamento Nacional del Trabajo, con carácter nacional, pero limitado a la entonces Capital
Federal y Territorios Nacionales, por entenderse que el poder de policía laboral es facultad
provincial, por no haber sido delegado al gobierno nacional. El Departamento estaba compuesto
de tres Divisiones: Legislación, Estadística e Inspección y Vigilancia, pudiendo intervenir en
los conflictos entre el capital y el trabajo, y conservó su funcionamiento hasta el año 1943 (sic).
2.- La segunda nace con el decreto-ley Nro. 15.074 (27.11.1943), ratificado por ley
12.921, crea la Secretaría de Trabajo y Previsión Social, dependiendo directamente del P.E.
Nacional. La característica fundamental fue la centralización de toda la acción estatal en la
material en todo el país, atribuyéndole jurisdicción nacional. El Art. 12 disponía que “los
departamentos, direcciones u oficinas de trabajo, cualquiera sea su nombre y los organismos y
servicios que de ellos dependan, existentes en las provincias, quedan convertidos en
delegaciones regionales de la Secretaría de Trabajo y Previsión… y las delegaciones
regionales tendrán la composición, atribuciones y facultades que establezca el reglamento
orgánico de la Secretaría de Trabajo y Previsión”; para “acompañar” esta gestión varias
provincias legislaron permitiendo o “autorizando” la actuación de las delegaciones regionales.
La CSJ consideró inconstitucionales los Arts. 12 y 13 del decreto ley, por entender que
“ha derogado una ley provincial, ha transformado el organismo provincial en nacional y
atribuido a una entidad nacional jurisdicción para conocer en el territorio de las provincias
sobre cuestiones regidas por la legislación de fondo. La violación de los principios
constitucionales Arts. 18, 67 inc. 11, 104 y 105 son patentes. Ni el Congreso Nacional hubiera
podido hacerlo.”17
3.- El gobierno militar surgido en septiembre de 1955 (a cargo de Aramburu y Rojas),
dicta el decreto ley 5205/57 que cambia sustancialmente el orden vigente hasta entonces,
restableció o creó los organismos provinciales de trabajo y limitó las funciones de las
Delegaciones Regionales, limitando la competencia “en los lugares sujetos a jurisdicción
federal exclusiva, e intervenir en los conflictos colectivos cuando por su índole o efectos
excedan los límites de las provincias, o que por sus consecuencias afecten el comercio, la
industria y la productividad nacional”; retornando con ello a las facultades provinciales.
4.- En la Presidencia de Arturo Frondizi, el Parlamento sanciona la ley 14.439
(11.06.1958), de organización y competencia de los Ministerios Nacionales, y modifica la
denominación de Ministerio de Trabajo y Previsión, por la de Ministerio de Trabajo y
17
In Re “CIA. Dock Sud de Buenos Aires Ltda.”, D.T. 1946-59.
13
Seguridad Social., en opinión de Mario Deveali es para seguir la terminología del Art. 67 inc.
11 de la Constitución de 1853, reformada por la Convención Constituyente de 1957, que
atribuye al Congreso Nacional la faculta de dictar el Código de Trabajo y Seguridad Social,
considerando incorrecta la nueva denominación porque la misma ley crea un Ministerio de
Asistencia Social y Salud Pública.
El mismo Parlamento sanciona la ley 14.786/58 (vigente) regulando el procedimiento
para los conflictos colectivos de intereses, estando las facultadas las Autoridades
Administrativas provinciales a convocar a las partes para lograr la solución del conflicto,
mediante la conciliación o arbitraje voluntario).
5.- La nueva etapa se inicia con la sanción del decreto ley 18.608 (1970.11.26) gobierno militar del Gral. Juan Carlos Onganía – sobre la delimitación de la competencia de la
autoridad nacional del trabajo, dispone coordinar los servicios de policía del trabajo entre la
Nación y las Provincias, evitando la superposición de la administración laboral, concertando
convenios de coordinación de la policía laboral, reservando a la autoridad nacional los lugares
de jurisdicción federal o aquéllos donde se desarrolle una actividad que por sus características
estén vinculadas al comercio interprovincial o internacional, o a empresas que actúen en virtud
de concesiones del gobierno nacional.
6.- Un nueva visión en el gobierno constitucional en 1973 (Cámpora-Solano Lima), se
dicta el decreto 1.111/73 retomando - como en la segunda etapa - el gobierno federal la
competencia exclusiva y excluyente en materia laboral, a cargo del Ministerio de Trabajo,
donde se transfieren los organismos provinciales con competencia laboral, con excepción de la
provincia de Corrientes, y se mantiene durante todo el gobierno militar hasta diciembre de
1983.
7.- Este período nace con el retorno al sistema constitucional en Diciembre de 1983 con
la asunción de Raúl Alfonsín e Hipólito Martínez, hasta nuestros días; el Congreso sanciona la
ley 25.212 (29.07.1998) que consagra el “Pacto Federal del Trabajo”, y a los fines de
coordinar la actuación de los organismos competentes en materia laboral de la Nación, de las
Provincias y de la Ciudad de Buenos Aires, institucionaliza el Consejo Federal de
Administraciones del Trabajo.
En resumen, la actuación de la autoridad administrativa del trabajo, Se caracteriza por
un triple esquema de gobierno:
a.- facultades concentradas en el hoy MTESS, en los temas:
14
a.1.- contralor de las organizaciones sindicales (trabajadores y empleadores), por medio
de la Dirección Nacional de Asociaciones Profesionales (o Dirección Nacional de Asociaciones
Sindicales - DNAS -),
a. 2.- convocatorio a las comisiones negociadoras, para sancionar un convenio colectivo
de trabajo (CCT), elevado a la Dirección Nacional de Relaciones Laborales del MITESS, es
quien lo homologa, registra y publica el CCT en el Boletín Oficial, a cargo del Órgano
Administrativo
b.- atribuciones desconcentradas: Por constituir una facultad no delegada al Gobierno
Federal lo ejercen las provincias, excepto las que – por razones presupuestarias - resuelven
abstenerse de crear un órgano provincial, delegando el poder de policía al Ministerio de Trabajo
nacional, lo ejerce por medio de las delegaciones regionales – reclamaciones individuales y
colectivas (procedimiento a causa de un conflicto colectivo de intereses previsto en la ley
14.786 y, el procedimiento preventivo de crisis de ley 24.013), ejercicio de la policía laboral
(inspecciones y sanciones), contralor de la documentación laboral, control de los medios de
higiene, seguridad y prevención de los infortunios laboral, y declaración de lugares insalubres.
Las facultades de la Autoridad Administrativa del Trabajo se ejecutan
en las
siguientes áreas:
1º.- La inspección y vigilancia del cumplimiento de las normas laborales y de la
Seguridad Social, tanto en la faz preventiva, educativa y sancionatoria. Para legitimar dicha
actividad, el funcionario debe garantizar el derecho de defensa, el debido proceso, procurando
prevenir y educar al empleador, dejando como última instancia la sanción, desterrando la
actitud arbitraria o discriminatoria.
Con respecto a la sanción, se aplican los mismos principios del procedimiento penal,
garantizando los derechos de defensa y debido proceso, y por lo tanto el infractor debe tener las
facultades de efectuar descargos, patrocinio letrado, ofrecer pruebas, controlar su
diligenciamiento y poder recurrir ante el Poder Judicial la sanción.
En la Provincia de Córdoba está regulado por la ley 8.015 (1990/12/14).
La CSJ en el caso “Aerolíneas Argentinas”, resolvió una demanda promovida por
Aerolíneas Argentinas S.A., en contra una resolución del Director de Inspección Federal del
MTESS –en ejercicio de las atribuciones conferidas por las leyes 18.695 y 25.212 en materia de
policía laboral, le impuso una multa a la empresa reclamante, por considerar que la Empresa no
había cumplido lo dispuesto por el art. 1° del Decreto 392/03, al liquidar el incremento salarial
establecido por la citada norma no incorporándolo al sueldo básico del CCT, “lo había sumado
15
en un renglón sustrayendo de ese modo del aumento a estos adicionales que se calculaban en
porcentajes sobre el básico.
La Sala II CNT revocó la resolución, en función que “la facultad de sancionar se halla
–en cierto modo – inhibida en tanto el presunto incumplimiento de una norma laboral está
acompañada por elementos de interpretación sujeto a debate (…) y las facultades del poder
administrador se habían excedido, sólo podían aplicar multas cuando las disposiciones que se
consideraban presuntamente violadas pudieran generar en el empleador dudas razonables, por
consiguiente sólo podía ejercer esta facultad frente a disposiciones claras y precisas”.
La Corte, comparte el dictamen de la Procuradora, considera viable el recurso por
debatirse facultades ejercidas en nombre de la Nación y el fallo la desconoce, no se trata de
modificar o revocar una decisión administrativa, se cuestionan las facultades del Poder
Administrador.
La Corte reitera su jurisprudencia que la mencionada atribución de comprobar y
sancionar infracciones laborales implica el ejercicio de facultades jurisdiccionales por parte
del organismo administrativo, que actúa como autoridad de aplicación, cuyas decisiones se
encuentran sujetas al control posterior del tribunal de justicia, quien decidirá - en definitiva –
sobre la legalidad o razonabilidad de lo resuelto.18
Agrega el Máximo Tribunal “(…) de ser aceptado el criterio sustentado por el a quo, se
consagraría una suerte de excepción que, además de ser enteramente extraña a las disposiciones
legales que confieren competencia a la policía del trabajo, conduciría a una atenuación de esta
autoridad, cuando no a su paralización, y que le bastaría al empleador inspeccionado aducir que
la inteligencia de la norma en la que se sustenta el reproche es distinta de la sostenida por el
órgano administrativo de aflicción, para que éste debiera inhibirse de ejercer sus facultades
punitivas”.
También debe tenerse en consideración, las facultades de inspección reconocidas por los
convenios de la OIT, Nº 81 (las facultades de inspección en la industria y el comercio) y el Nº
129 (las mismas facultades en la agricultura).
Proceden las resoluciones de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y
Recomendaciones (CEACR) organismo de control de la OIT, el Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, la Declaración Socio Laboral del MERCOSUR y la Carta internacional Americana
de Garantías Sociales.
18
In re “S.A. Cantegril Internacional”: Fallos 298:714; 716:717 – 1977– 261:36 y 296:531.
16
La Misión realizada por
Nicolás Valticos, por encargo de la OIT a petición del
Gobierno Nacional, en mayo de 1984, consideró “que desde hacer varios años, la legislación y
la práctica argentina en materia sindical, ha sido objeto de comentarios y discusiones periódica
en el seno de la OIT, y sería muy deseable que una nueva ley sindical permitiera desvanecer las
incompatibilidades que han existido entre la legislación y los convenios 87 y 98. ·
Agrega, “El sentimiento general percibido por la misión, que una vez resuelto las
elecciones sindicales, es necesario proceder a una nueva ley sindical que debería ser duradera
que las precedentes y fundada en mayor medida en los principios de la Libertad Sindical.”
“Todos los interlocutores coincidieron con la Misión que la nueva ley sindical debe ser
breve, porque una ley demasiada extensa tiende a facilitar el intervencionismo de los poderes
públicos y comparta riesgos de conflictos.”
“La nueva ley debería posibilitar la existencia de otros sindicatos con poder de ejercer
actividades que, al menos, les permitan representar y defender los intereses de sus miembros en
conflictos de carácter individual.”
Finalmente, “en toda reglamentación sindical, se debe evitar el control estricto, y no
autorizar la intervención del Estado, especialmente la del Ministerio de Trabajo, en el
funcionamiento normal de los sindicato. La nueva ley debería comportar una sensible
diferencia con sus precedentes, y consagrar plenamente, el derecho de las organizaciones
sindicales de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, elegir libremente sus
representación, organizar su administración y sus actividades y formular su programa de
acción con lo prevé el Art. 3º del Convenio 87.
“El Estado no puede desentenderse del movimiento sindical, es admisible que la ley
establezca ciertas reglas con el fin de asegurar el funcionamiento democrático de los sindicatos,
sin autorización de la intervención de las autoridades en las actividades sindicales.”.
“Cuando haya reclamaciones en la gestión de los sindicatos, deberían ser competentes
para intervenir las autoridades judiciales y no las autoridades administrativas. No sería
apropiado que las autoridades administrabas, tales como el Ministerio de Trabajo.
Pronunciarse sobre la representatividad de una u otra organización sindical, dicha tarea
debería ser confiada a un órgano independiente que estatuya sobre la base de ciertos
criterios objetivos razonables.”
De lo expuesto surge, como afiliados a la OIT el Parlamento Nacional debe reformar la
ley 23.551, excluyendo la competencia de la Dirección Nacional de Asociaciones
Profesionales, derivando el tema en caso de conflicto a la Cámara Nacional de Apelaciones del
Trabajo.
17
En el caso “Crucero del Norte S.R.L. c/ Estado Nacional Argentino-Secretaría de
Transporte Ministerio de Planificación Federal y Servicios y Ministerio de Trabajo, Empleo
y S.S.” (2009/02/24), si bien los hechos disímiles tienen consecuencias similares.
La Cámara de la Ciudad de Misiones, declaró inconstitucional una resolución conjunta
de las Secretarías de Transporte y de Trabajo de la Nación, que creaba una comisión para
coordinar las funciones de control de ambas secretarías, facultándolas para intervenir
preventivamente a las empresas permisionarias del servicio público del transporte automotor a
fin de controlar los asientos en las libretas de trabajo de los chóferes y especialmente lo referido
a jornada y descansos de los mismos.
El Estado Nacional interpuso recurso extraordinario, al ser denegarlo motivó la queja, la
CSJ revocó la sentencia cuestionada, sosteniendo entre otros argumentos que el a quo no
justificó que las resoluciones cuestionadas violentaran derechos constitucionales, cuando en
realidad lo que se pretendía era coordinar las actividades de control, no significando otorgar
nuevas competencias.
De lo expuesto, consideramos – respaldado por la doctrina judicial – que los principios
rectores son:
a) Apertura de la instancia federal, cuando se cuestiona la facultad concedida a la
autoridad Administrativa.
b) La policía del trabajo ejerce una función de naturaleza jurisdiccional provincial.
c) Otorga a la Autoridad Administrativa la facultad de interpretar la ley.
d) Rediseña la actividad de la policía laboral, acorde con sistema nacional
Representativo, Republica y Federal de Gobierno (Art. 1ro. y 121 Constitución Nacional).
e) Invoca el principio protectorio, como fuente del Poder de Policía del trabajo, en los
límites de su jurisdicción.
f) Los Tratado Internacional, reconocidos en el inc. 22 del Art.785 CON y los
Convenios de de la OIT, son fuentes supralegales que debe cumplirse.
g) La policía del trabajo es una herramienta de política social. .2- La reclamaciones individuales, son voluntarios, salvo los reclamos de los
trabajadores de casas particulares (Ley 26.844), pudiendo interponer directamente la demanda
judicial (art. 21 ley 8.015 de Córdoba).
La Secretaría de Trabajo es la encargada de rubricar, sellar y foliar la documentación
laboral (Libro Especial del art. 52 LCT, Planilla de horarios y descansos (Art. 4º y 5º ley
11.544); Libro de Inspección (art. 3° ley 8.015), documentación que se exige en actividades
18
particulares, como son los chóferes de media y larga distancia, libre de aportes al fondo de
desempleo de la industria de la construcción, libreta del trabajador rural, etc.
“Todas las personas que sean citadas por el Ministerio de Trabajo, en cumplimiento de
sus funciones específicas, están obligadas a comparecer y su contumacia será equivalente a una
infracción laboral y sancionada con multa (…) podrá disponer el comparendo forzoso mediante
la actuación de la fuerza pública (…) ninguna citación de comparendo otorgará un plazo
inferior a cinco (5) días hábiles al citado” (art. 23 ley 8.015 de Córdoba y Decreto
Reglamentario 2.072/94).
También interviene la Autoridad Administrativa Provincial en los procedimientos
preventivos de crisis de la Ley Nacional de Empleo (Art. 98 a 105, ley 24.013).
3- En el ámbito de las relaciones colectivas del trabajo, desde 1943 hasta el presente,
el Ministerio de Trabajo de la Nación se ha reservado la facultad de controlar las Asociaciones
Profesionales de Trabajadores (simplemente inscriptas o con personería gremial), y de
empleadores; la homologación, registro y publicación de los CCT (ley 14.250), tales facultades
han sido sistemáticamente criticadas, especialmente por los doctrinarios provinciales, por
considerar que se vulneran los Art. 75, 121 y 122 de la CN, lo que ha generado una permanente
disputa sobre la competencias atribuidas al Ministerio de Trabajo Nacional.
Los temas inherentes a un Código del Trabajo y de la Seguridad Social (jornada, salario,
régimen disciplinario, actuación de la organización sindical, etc., competen exclusivamente al
Poder Legislativo Nacional (art. 75 inc. 12 CN), las atribuciones de las
legislaturas
provinciales, y Consejos Deliberantes municipales, en materia laboral y de seguridad social, se
limitan para los empleados públicos provinciales o municipales, careciendo de competencia
para los empleados de empresas privadas o dependientes del gobierno nacional.
Discrepan en cambio, sobre las facultades reservadas por los gobiernos provinciales y
las que realizan la Autoridad Administrativa Nacional.
Siguiendo a Las Heras e Hirrezuelo, “durante la etapa de aparición de las primeras leyes
laborales, entre 1905 (ley de Descanso Dominical Nº 4.661) y 1943 (creación de la Secretaría
de Trabajo y Previsión), la delimitación de las competencias no era clara desde el punto de vista
constitucional, porque el texto de 1.853/60 no establecía repartos de competencias respecto de
la legislación laboral, y por lo tanto, las primeras leyes de trabajo no aparecían claramente
como leyes de fondo. Estaban vinculadas al Poder de Policía, por ende, restringidas al poder
local” 19.
19
LAS HERAS Horacio e HIRREZUELO Ricardo D. op. cit., p. 291.
19
La CS declaró inconstitucional dicha norma, por ser contraria a los Art. 18, 67 incs. 11,
104 y 105 de la CN de 1853/60 (Fallos 187: 79 y 201:135).
El gobierno militar de Onganía (1966/73), sancionó la ley de facto 18.608 (1970/11/26)
facultando al gobierno nacional a ejercer en todo el territorio del país, el Poder de Policía en el
orden laboral, por intermedio de la Secretaría de Estado del Trabajo (art. 1º).
“En los lugares sujetos a jurisdicción federal exclusiva, el poder se ejercerá respecto de
todas las actividades que se desarrollen en el mismo” (art. 2º).
En las jurisdicciones provinciales, el organismo nacional ejercerá el Poder de Policía en:
a) actividades que por sus características estén vinculadas al comercio interprovincial o
internacional; b) empresas que actúen en virtud de concesiones otorgadas por el gobierno
nacional o que realicen labores para el mismo ; c) establecimientos que sean de propiedad del
gobierno nacional y se encuentren afectados a servicios o explotaciones vinculados a dicha
gestión; d) funciones otorgadas por normas nacionales, y por lo tanto retornó a las provincias
las facultades propias en materia laboral, permitiendo la posibilidad de celebrar acuerdos entre
el gobierno nacional y las provincias (art. 5º).
La ley 20.524 (1973/08/21) otorga al Ministerio de Trabajo Nacional, las siguientes
facultades: (art. 1°)
Inc. 5 “el ejercicio de Poder de Policía en todo lo inherente al cumplimiento de la
legislación laboral nacional y provincial, y de CCT, en todo el territorio de la nación, quedando
facultado, cuando las circunstancias lo requieran, para dictar las normas pertinentes que hacen a
la adecuada y uniforme aplicación de la legislación laboral”,
Inc. 6 “el dictado de normas legales y la fiscalización de las existentes referidas a
higiene, seguridad, salubridad o insalubridad en los lugares de trabajo”,
Inc. 7 “la actuación en los conflictos colectivos e individuales de trabajo ejercitando en
tal sentido funciones de conciliación y arbitraje con referencia a empresas y establecimientos
privados y a empresas u organismos del Estado que presten servicios públicos, servicios de
interés público, o desarrollen actividades industriales y comerciales”,
Inc. 8 “la intervención en los estudios relacionados con la salud del trabajador, en
coordinación con el Ministerio de Bienestar Social, las asociaciones profesionales de
trabajadores con personería gremial y la CGT”,
20
Inc. 9 “la intervención y fiscalización de las negociaciones de convenio colectivo de
trabajo, ejerciendo las facultades atinentes al mismo, especialmente en la homologación de los
acuerdos”,
Inc. 10 “la intervención en el juzgamiento de las prácticas desleales contrarias a la ética
y a las relaciones profesionales, a través del Tribunal Nacional de Relaciones Profesionales”,
Inc. 17 “la promoción de una legislación procesal uniforme para la aplicación de las
leyes del trabajo y el tratamiento de situaciones conflictivas de orden laboral”.
Respaldando la ley 20.524 el Poder Ejecutivo Nacional, durante la presidencia de
Lastiri, dicta el decreto 1.111 (1973/09/18) disponiendo que “el Ministerio de Trabajo de la
Nación, en representación del Poder Ejecutivo Nacional, coordinará la transferencia de los
organismos provinciales con competencia laboral, sus bienes y personal afectado, mediante
el cumplimiento de los actos legales y materiales pertinentes con los gobernadores de
provincia”.
La provincia de Corrientes fue la única que no acató los citados dispositivos y por lo
tanto omitió dictar las normas pertinentes.
A partir de 1984, durante la presidencia de Raúl Alfonsín, se formalizaron acuerdos con
las provincias para delegar las atribuciones de inspección en el cumplimiento de la legislación
laboral, salvo en los lugares sujetos a jurisdicción federal.
En 1996/07/16 se publica en el BO el decreto 772, permitiendo al Consejo del Trabajo
y el Empleo, establecer un “Sistema Integrado de Inspección del Trabajo”, asignándole al
MTESS, el ejercicio de las funciones de superintendencia y autoridad central de inspección del
Trabajo en todo el territorio Nacional. Las autoridades provinciales prestarán el auxilio que
les solicite la Superintendencia (art. 1º).
“Cuando un servicio provincial de inspección del trabajo no cumpla con las exigencias
de los convenios sobre Inspección del Trabajo Nº 81 y 129 de la OIT, o con el adecuado control
de la normativa laboral, el Ministerio de Trabajo de la Nación elaborará un programa de
reorganización, y en caso de incumplimiento u omisión, el Ministerio Nacional podrá asumir la
función de inspección del trabajo en dicha provincia, hasta la reorganización del servicio (art.
2º).
La ley 25.212 (1999/11/24) ratifica el “Pacto Federal del Trabajo”, suscripto en
1998/07/29 entre el Poder Ejecutivo Nacional, los Representantes de las Provincias y el
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, creando el “Consejo Federal del Trabajo”
(CFT), que reemplazará al “Consejo Federal de Administración del Trabajo”, como la misma
composición e integración.
21
El nuevo régimen procura respetar el sistema federal de gobierno, desconcentrando el
Poder de Policía del Trabajo, sin perjuicio de las facultades concurrentes, de cooperación, y
la exclusividad del gobierno nacional en las Jurisdicciones nacionales, lo referente a las
asociaciones sindicales de trabajadores y empleadores, la negociación colectiva,
homologación, registro y publicación del CCT.
Mantiene las facultades “cuasi jurisdiccionales” de la administración, y adopta una
aplicación más estricta del principio de tipicidad acotando la discrecionalidad administrativa en
el ejercicio del poder sancionador; mantiene el concepto de “la norma contravencional en
blanco”,
en la cual se menciona genéricamente el acto ilícito y la ilicitud surge como
consecuencia de las violaciones de normas laborales, consistentes en acciones u omisiones
violatorias de las leyes y reglamentos del trabajo, salud, higiene y seguridad en el trabajo, así
como de las cláusulas normativas de los CCT”20.
Por la Ley de Ministerios (decreto 355/2002), compete al MTESS, “Entender en el
ejercicio del poder de policía en el orden laboral como autoridad central y de Superintendencia
de la Inspección del Trabajo y coordinar las políticas y los planes nacionales de fiscalización y
en especial los relativos al control del empleo no registrado” (Art. 23 Inc. 8), y “en la
elaboración, aplicación y fiscalización del régimen de trabajo de menores, discapacitados y
otros grupos especiales de trabajadores” (inc.9), (“Ley de Ordenamiento Laboral Nro. 25.877”).
Como destacan Las Heras e Hierrezuelo, “algunas constituciones provinciales (Prov.
de Buenos Aires, Córdoba, Río Negro y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires),
consideran que la facultad de inspección del trabajo es exclusiva e indelegable a esas
jurisdicciones”.
“Las leyes provinciales en materia de Policía de Trabajo son:
a) Para Buenos Aires la ley 10.149; b) Catamarca ley 4.124; c) Córdoba ley 8.015; d)
Corrientes ley 3.869; e) Chaco ley 2.956; f) Chubut ley 2.772; g) Entre Ríos ley 7.325; h)
Formosa ley 473; i) La Pampa ley 736; j) La Rioja ley 4.388; k) Mendoza ley 4.974; l)
Misiones ley 2.221; m) Neuquén ley 1.625; n) Río Negro ley 1.789; ñ) Tucumán ley 5.650” 21.
Por razones económicas y limitación presupuestaria, numerosas provincias continuaron
con las Delegaciones del Ministerio de Trabajo de la Nación, porque no están dadas las
condiciones presupuestarias y de personal, para ejercer provincialmente el Poder de Policía
laboral.
20
LAS HERAS e HIRREZUELO, citan la monografía de Pedro GALIN “La inspección del trabajo, tendencia
histórica y reformas recientes”, publicado en DT 1999 -A-788..
21
LAS HERAS e HIRREZUELO, ob. cit., t. I, p. 294.
22
Ello motivó que el “informe de la Misión Tripartita de la OIT para evaluar la eficacia de
la inspección del trabajo en la Argentina”, en 1989, considerara “complejo al sistema argentino
de inspección del trabajo, ya que exhibe hasta dieciséis planos principales de pluralidad
inspectora, sin perjuicio de otras combinaciones derivadas, que integra un panorama
organizativo dispersos y perturbador que redunda en perjuicio y detrimento de la unidad y
eficacia de la función inspectora en el orden laboral. Falta de coordinación y colaboración entre
los distintos órganos con competencia inspectora en el plano nacional”.
La ley 25.877 (2004/03/19), en el Título III, “Administración del Trabajo” - Capítulo 1º:
Inspección del Trabajo, retorna al centralismo del MTESS de la Nación, creando el “Sistema
Integral de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social” (SIDITYSS), destinado al
control y fiscalización del cumplimiento de las normas del Trabajo y de la Seguridad Social en
todo el territorio nacional, a fin de garantizar: a) los derechos de los trabajadores previsto en
el art. 14 bis CN; b) los Convenios Internacionales ratificados por la República Argentina,
especialmente los Convenios 81 y 129 de la OIT; c) eliminar el empleo no registrado d) las
distorsiones que el incumplimiento de la normativa laboral y de la seguridad social provoque (–
(Art. 28 al 38).
“Cuando un servicio local de Inspección del Trabajo no cumpla con las exigencias de
los Convenios 81 y 129 de la OIT, o las que se deriven de este capítulo, el Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social, previa intervención del Consejo Federal del Trabajo,
ejercerá coordinadamente con éste y las jurisdicciones provinciales las correspondientes
facultades” (art. 30).
IV- La Autoridad Administrativa en las Relaciones Colectivas del Trabajo.
1º.- Regulación de las Asociaciones Profesionales de Trabajadores empleadores, el
MTESS es la autoridad de aplicación (art. 56 ley 23.551), y en particular goza de las siguientes
facultades:
1- Inscribir a las asociaciones simplemente inscriptas (Art. 21 a 24 LAS);
2- Otorgar la personería gremial, llevando los registros respectivos (Art. 25 a 29 LAS);
3- Requerir a las Asociaciones Sindicales que dejen sin efecto las medidas que importen
violación a las disposiciones legales o estatutarias; incumplimiento a disposiciones de la
autoridad competente (art.56 inc.2º);
4- Peticionar en sede judicial la suspensión o cancelación de una personería gremial, o la
intervención de una asociación sindical (art.56 inc.3º);
23
5- Efectuar el control de los procesos electorales y en su caso disponer la convocatoria a
elecciones como también los actos necesarios para el normal funcionamiento de la organización
sindical (art.56 inc.4º);
6- Las entidades sindicales deberán presentar al Ministerio Nacional los estatutos, la
reforma de los mismos, inventarios y balances (art.24)
En definitiva ejerce el control de todas las asociaciones sindicales, aunque hubieren
obtenido personería jurídica en virtud de las disposiciones del derecho común (art. 58 LAS).
2º.- En la negociación colectiva para la celebración de un CCT.
Por las leyes 14.250 (1953/10/20) y 23.546 (11.01.1988), el MTESS por intermedio de
la Dirección Nacional de las Relaciones Laborales, tiene la facultad de convocar a las
comisiones negociadoras, y una vez aprobado el CCT, homologarlo, registrarlo y publicarlo en
el BO (Art. 4º y 5º ley 14.250 con las reformas de la ley 25.877).
Desde 1953 el Ministerio de Trabajo Nacional, concentra el poder en materia de
negociación colectiva, una vez celebrado el convenio entre los actores sociales, se eleva a la
Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo, para que lo homologue, registre y publique,
otorgándole carácter legal (La CCT “que reúnan los requisitos formales exigidos por la ley, y
que hubieran sido debidamente individualizados, no estarán sujetas a prueba en juicio” –
Art.8º in fine LCT) , obligatorio para todos los trabajadores y empleadores comprendidos en el
ámbito personal, territorial y profesional de la CCT (art.3º Ley 14.250).
3º.- En los Conflictos Colectivos del Trabajo.
Si bien la ley 14.786 (1958/12/22) otorga facultad al Ministerio del Trabajo de la Nación
para intervenir en los conflictos de intereses (art. 1º), en los hechos son atendidos por la
Autoridad Administrativa del Trabajo provincial.
La provincia de Buenos Aires, en función de la ley 10.149, tiene facultad para
“intervenir en los conflictos colectivos del trabajo que se susciten en el establecimiento o
empresas privadas, empresas u organismos del estado provincial que presten servicios públicos,
servicios de interés público, que desarrollen actividades industriales o comerciales, excepto
cuando por acto expreso el Ministerio de Trabajo de la Nación se haya abocado a su
conocimiento por exceder los límites provinciales, afectar la seguridad, el orden público
nacional, el orden económico social de la nación, los transportes o las comunicaciones
interprovinciales”.
La ley 8.015 (1990/12/14) de la Provincia de Córdoba atribuye a la Secretaría de
Trabajo intervenir a pedido de partes, o de oficio, en los conflictos individuales o colectivos de
24
derecho o jurídicos, de intereses o económicos y en los pluri individuales, procurando la
conciliación, pudiendo citar a las audiencias que estime pertinente. Logrado el avenimiento, la
autoridad Superior Administrativa dictará resolución homologando el convenio, debidamente
fundada, describiendo circunstanciadamente el objeto del acuerdo. La resolución, consentida
por las partes, hace cosa juzgada administrativa (art. 21).
Por ley 7565 (23.07.1987), el Ministerio de Trabajo de la Provincia de Córdoba, queda
facultado para intervenir en los conflictos colectivos laborales de intereses a través del ex
Departamento Provincial del Trabajo, o Secretaría de Trabajo, que actuará como autoridad de
aplicación en un todo de acuerdo con lo establecido en la ley provincial de competencia.(Art.1º)
La misma norma provincial, faculta a la Secretaría de Trabajo a disponer el
sometimiento al régimen de arbitraje obligatorio, siempre que no se haya logrado en la
instancia de tentativa de conciliación no se haya logrado avenimiento de las partes, “Cuando
los conflictos colectivos involucren:
a)
servicios públicos;
b) Actividades esenciales del Estado Provincial o sus empresas autárquicas o de
capital mixto.
La resolución deberá estar fundada, exponiendo la extrema necesidad de tal
decisión, relacionada con superiores intereses de la comunidad en su conjunto que puedan
estar afectados por el conflicto. (art.14º)
Para la CSJ, la acción de amparo contra actos de la autoridad pública es inadmisible,
cuando no media arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, y la determinación de la eventual
invalidez del acto requiere una mayor amplitud de debate y prueba, o la declaración de
inconstitucionalidad de leyes, decretos y ordenanzas. La competencia del Ministerio de Trabajo
para resolver las impugnaciones durante el proceso electoral de una asociación gremial, no
viola -de por sí- los principios de libertad sindical y democracia interna (caso “Juárez Rubén”).
Todo acto administrativo -entre ellos, la intervención a un ente gremial- como regla
están sujetos a la revisión judicial, como todos los actos que producen efectos jurídicos,
directos con relación a los administrados o terceros destinatarios de los mismos (“Cabrera
Carlos”, 1983), agregando posteriormente, la ley 23.551 ha dado pautas claras sobre la
necesidad de agotar previamente las vías internas de la asociación, y la prohibición de la
intervención de la Autoridad Administrativa en la dirección de los gremios.22
22
In Re “Juárez Rubén c/ Ministerio de Trabajo”, fallos 433 de 1990).
25
Para Pablo Topet “debe respetarse la competencia provincial, puesto que el poder de
policía laboral forma parte de las materias no delegadas por las provincias a la Nación (Art. 121
a 124 CN) y, considera que “actualmente, el cuerpo de Inspectores del Servicio Federal de
Inspección del Trabajo supera los 300 funcionarios, que se desempeñan en diferentes lugares
del país”.
Las ultimas estadísticas que se han publicado resulta que “La población
económicamente activa de nuestro país era de alrededor de 14 millones de habitantes en 2001
(Censo 2001), y actualmente –año 2009- las proyecciones la ubican en el orden de los 18
millones, con lo cual, de acuerdo con los datos brindados por los autores citados,
hipotéticamente habría un inspector cada 45.000 a 60.000 trabajadores o potenciales
trabajadores. Estas últimas cifras no satisfacen las sugerencias de la OIT para los países
menos desarrollados”23.
Los Convenios 81 y 129 de la OIT y normas internacionales, asignan al “Sistema de
Inspección del Trabajo” las funciones de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales
relativas a las condiciones de trabajo, seguridad e higiene, etc. La Argentina incorporó un
número importante de normas internacionales a su derecho interno, al ratificar los principales
instrumentos internacionales adoptados en el marco de la OIT, entre los cuales están los que
conciernen a la Administración del Trabajo y los servicios de inspección.
Para Diego Fage, “La OIT por primera vez ha establecido puntos de referencia
razonables para el número de inspectores en relación al de los trabajadores, algunos países
están por debajo de este Standard. La OIT plantea que se requiere un inspector por cada 10.000
trabajadores en las economías de mercado industrializadas y uno por cada 40.000 en los países
menos desarrollados (...)”.
La OIT ha formulado varias recomendaciones u observaciones a la Ley 23.551,
señalando que los derechos o privilegios reconocidos a las organizaciones deben ser otorgados
en todos los casos por los “organismos independientes”, desechando las facultades que la
legislación argentina otorga al Ministerio de Trabajo de la Nación, porque es “Secretario del
Poder Ejecutivo en materia laboral, a quien le compete defender y hacer cumplir las políticas
públicas del gobierno nacional en dicha área, y esta bien que así sea” (SIC), por ello dicho
23
FAGE, Diego, “La inspección del trabajo en el marco de lo dispuesto por la OIT”, revista Derecho Laboral y
Relaciones del Trabajo, publicada por la Asociación de Relaciones del Trabajo de la república Argentina
(ARTRA), año II, n. 8, ps. 40/41, mayo/junio de 2008.
26
Ministerio no es un “organismo independiente ni imparcial”, cuando debe resolver los
conflictos colectivos.
Para el Comité de libertad Sindical, “para poder determinar de la mejor manera posible
la representatividad de las organizaciones sindicales es necesario garantizar la imparcialidad y
la confidencialidad del procedimiento. Por ende, la verificación de la representatividad de una
organización sindical debería estar a cargo de un “órgano independiente e imparcial”, que no
es el Ministerio de Trabajo o el Ministerio o Empresa Pública concernida”. 24
Ejemplo que el Ministerio de Trabajo es un órgano político, no independiente ni
imparcial, la reticencia – en los hechos es negación a la petición – del otorgamiento de la
personería gremial a la CTA que ya en la década del 90 le retaceaba la simple inscripción,
razón por la cual el Comité de Libertad Sindical “requirió al gobierno (argentino) que tome
medidas necesarias para que se efectúe de inmediato la inscripción gremial de esa central”
(caso 1777).
Una situación análoga aconteció con el pedido de “Simple inscripción” de la
“Asociación Gremial de Trabajadores de Subterráneo y Premetro”, y no fue suficiente la
interposición de un recurso de amparo ni reiterados dictámenes de órganos inferiores del
Ministerio de Trabajo para la concesión de la inscripción, hasta que la Sala IXª CNT, con un
riguroso dictamen del fiscal general del fuero admitió la petición.25
La Sala II CNTrabajo. (2013-12.) le ordenó al MTESS registrar como Asociación
simplemente inscrita a la “Unión de policías Penitenciarios Argentina – Córdoba”
(UPAC), en coincidencia con el dictamen del Fiscal de Cámara Dr. Eduardo Álvarez.
La Corte de la Provincia de Buenos Aires resolvió que la decisión del tribunal del
trabajo desestimando el planteo de inconstitucionalidad del Art.61, ley 10.149, que establece el
pago previo de la multa impuesta como requisito de admisibilidad del recurso de
apelación, no es susceptible de ser atacada por medio del recurso extraordinario, porque
dicha norma no lo ha establecido expresamente, y por la concesión de los recursos
extraordinario locales sólo podrá justificarse cuando esté involucrada en forma directa e
inmediata, una cuestión federal debidamente articulada por las partes, y la omisión no
puede suplirse invocando incompatibilidad entre una norma provincial y la Constitución local,
y la denuncia de violación de las garantías constitucionales consagradas por los Art. 14 y 18
CN. (Voto de la mayoría).
24
OIT “La libertad sindical, recopilación de decisiones y principios del Comité de libertad
sindical del Consejo de administración de la OIT” 5ta edición, Ginebra 2006.
25
Autos “Asociación Gremial de Trabajadores de Subterráneo y Premetro c/ Ministerio de Trabajo s/ Ley de
asociaciones sindicales” del 2010.09.14.
27
La minoría del Tribunal (Negri, Soria y Kogan), consideró que el pronunciamiento del
tribunal del trabajo desestimando el recurso de queja, contra la decisión que denegó el recurso
de apelación que impugnaba la resolución del MT que aplicó una multa por infracciones a la
normativa laboral, debe ser equiparado a una resolución definitiva, al generar al recurrente
un agravio de imposible o de muy dificultosa reparación ulterior, al no tener otra vía procesal
para el reconocimiento de los derechos lesionados.26
Las relaciones colectivas del trabajo se nutren de las diferentes ramas del derecho que lo
completan y perfeccionan, teniendo una gran injerencia en la vida de las organizaciones
sindicales, en el derecho procesal administrativo y en el judicial.
Justo López citando juicios emitidos por el comité de libertad sindical sostuvo que “a
pesar que los trabajadores puedan tener interés en evitar que se multipliquen las organizaciones
sindicales, la unidad del movimiento sindical no debe ser impuesta mediante intervención
del Estado por vía legislativa, dicha intervención es contraria a los Art. 2 y 11 del
Convenio 87 OIT. Existe una diferencia fundamental en cuanto a las garantías establecidas
para la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, donde el monopolio sindical
es introducido por la ley; la situaciones de hecho, que existen en ciertos países donde todas las
organizaciones sindicales se agrupan voluntariamente en una federación o confederación”.
Considera Carcavallo que el voto de Horacio De La Fuente rebate con éxito los restantes
agravios sobre la imposibilidad de otorgar personería a “un sector” y sobre los ámbitos “del
cotejo” y la forma de efectuarlo.
Concluye Carcavallo recordando al profesor Guido Zangari quien puso de relieve su
tendencia “mono sindical”, su “politización” y su “partidista” y se preguntó porque la ley
23.551 mantuvo “el inútil ceremonial de los sindicatos inscriptos, en vez de concentrar el
sistema en la personería gremial”, con ello se procura dar la impresión de encontrarse acorde a
la Constitución del 57 e incluso para evitar alguna censura por parte de la OIT27
En forma indirecta o tangencial, la Corte Suprema resolvió la competencia de la Justicia
y Autoridad Provincial, por considerar que no es constitucionalmente aceptable que la Nación
pueda, al reglamentar materias que son - como principio - propias del derecho común,
ejercer una potestad distinta de la que específicamente le confiere el Art. 75 inc. 12 CN., y
las excepciones a la terminante regla de esta norma, están condicionadas que los efectos de la
alteración de las jurisdicciones locales han de ser tenidos por válidos, siempre que la intención
26
“La Filomena SA s/apelación” 2013.09.11 –TSS 2013-758)
Carcavallo Hugo en “Nueva mente sobre el régimen sindical argentino”, TSS 2005-526 ; Zangari Guido
“Vicisitudes y anomalías de nuestro derecho colectivo” en TSS 1996-447
27
28
de producirla sea inequívoca y no se apoye en el mero arbitrio del legislador, sino en
necesidades reales y fines federal legítimos, impuestos por circunstancias de notoria
seriedad. (In Re “CASTILLO Ángel c/ Cerámica Alberdi SA.” del 07.09.2004).
Por lo expuesto, propiciamos una revalorización de la Facultades Provinciales en los
temas sindicales y de negociación colectiva, en una efectiva coordinación y complementación
con el Ministerio de Trabajo de la Nación, para respetar los principios republicanos y federales
de nuestra Constitución Nacional.
Es un tema que ha sido tratado, en algunas oportunidades, con un criterio político y de
poderío del Gobierno nacional, por medio de su Ministerio de Trabajo, retornando a los debates
y fundamentos de la ley 25.212 (29.07.1998) que consagra el “Pacto Federal del Trabajo”, y
coordinar la actuación de los organismos competentes en materia laboral de la Nación, de las
Provincias y de la Ciudad de Buenos Aires (CABA), dando vida activas y eficacia al Consejo
Federal de Administraciones del Trabajo, que lamentablemente se diluye, con perspectiva de
defunción, agravado por la falta de “voluntad o vocación” de los Funcionarios provinciales
que tienen que ser lo “motores” para dar vida y eficacia a dicho organismo.
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