MAPA N` 14 (SITUACION ACTUAL DEL VRAEM)

MAPA N` 14 (SITUACION ACTUAL DEL VRAEM)
1
3.3
El contexto macro regional y global del VRAEM, principales tendencias
El territorio del VRAEM no es un territorio cerrado donde solo se requiere llevar a cabo
acciones específicas muy puntuales referidas a temas problema, sino es un espacio abierto
de gran complejidad y heterogeneidad interior, con características muy particulares 1; cuya
grave problemática de drogas, desorden socio político y ausencia del Estado por décadas,
sustenta la pobreza –desigualdad ó falta de inclusión. Está conformado por provincias de
diferentes regiones y que presentan relaciones con las regiones adyacentes, sujeto a los
procesos no solo internos, sino de alcance nacional e internacional.
3.3.1 Tendencias macro regionales en la red vial y de comunicaciones
Uno de los elementos de gran importancia para visualizar las tendencias a largo plazo a que
estará sujeto el VRAEM, corresponde a las obras viales y de comunicaciones de gran
envergadura. Al respecto la situación actual muestra que cuenta con muy pocos accesos de
calidad, por lo que su articulación al resto del territorio nacional (desde hace muchos años) y
a los principales mercados todavía es débil, lo que propicio en su interior el desarrollo de
actividades ilícitas y socio política; sin embargo y pesar de la precariedad de la
infraestructura productiva, social y de comunicaciones, juega un rol importante en la
dinámica económica de algunas de las regiones a las que pertenecen, especialmente en su
relación con el departamento de Ayacucho.
Dada las potencialidades de la zona, esta podría convertirse en una gran oportunidad para el
desarrollo productivo de cultivos diferentes a la coca y por la generación de empleo para
muchas familias, existentes y futuras, si la consideramos como un importante espacio, con
ciudades internas con articulación vial, con salida directa a los mercados de la costa y a
través de ella al exterior y con acciones de pacificación.
Al respecto se identifican como las obras de mayor impacto en el largo plazo:
-
La dotación de Infraestructura ya planificada, a nivel nacional (Carreteras y
comunicaciones). El Ministerio de Transportes y Comunicaciones a nivel nacional ya
tiene en proceso de ejecución y casi culminadas las grandes carreteras transversales
relacionadas con los ejes IIRSA (norte y sur) que se articulan con Brasil, y algunos
pequeños tramos de las carreteras longitudinales de la sierra y selva que también se
enlazan con territorios sudamericanos, considerados también en los ejes IIRSA. Ver
Mapa N 15
1
Que lo distinguen de otros ámbitos con pobreza-desigualdad, hoy reconocidos como falta de inclusión a los beneficios del
crecimiento económico y a la vida ciudadana.
2
Mapa Nº 15
RED VIAL NACIONAL PRINCIPALES EJES
IIRSA Norte
VRAEM
IIRSA SUR
Fuente : MTC. 2012
La Carretera Longitudinal de la Sierra pasa casi tangencialmente al ámbito del VRAEM
pero por su cercanía a este espacio, permitirá articularlo con mercados de la sierra norte
y sur. Si bien la carretera IIRSA Sur no pasa directamente por la zona del VRAEM, este
espacio se articula con ella a través de la carretera Pisco-Ayacucho-San FranciscoKimbiri – Quillabamba-Cusco, con la carretera IIRSA Sur. El tramo San Francisco-Quimbiri
–Echarate, esta por rehabilitarse y asfaltarse por ser una vía nacional y que conectaría
al ámbito de Echarate con los mercados de la costa. Mapa N 16
3
Mapa Nº 16
CARRETERA IIRSA SUR Y LA CARRETERA LIBERTADORES
Carretera Libertadores
En el caso de la carretera marginal de la selva se tiene proyectado (pero a un nivel muy
preliminar) el trazo que atraviesa el ámbito del VRAEM; pero tal cual está proyectado,
aunque sea una trocha, causaría impactos negativos en este espacio, en el área de
Cusco y en Madre de Dios al construir una vía donde existen comunidades nativas muy
dispersas o no contactadas y donde existen además importantes ANP, lo que propiciaría
la deforestación y el ingreso de mineros informales. Mapa Nº 17
Estos espacios de selva además de ser Áreas Naturales que deben ser protegidas por su
importancia en biodiversidad, pueden permitir además el desarrollo del turismo
ecológico, sobre todo en los espacios cercanos al Pongo de Mainique, tal como se
desarrolla en Madre de Dios, y con la ventaja que este espacio está más cerca de
Macchu Pichu que Madre de Dios .
4
Mapa Nº 17
CARRETERA LONGITUDINAL DE LA SELVA
Zona de
posibles
impactos
Negativos
Fuente : MTC
Elaboración: Propia
Se sugiere cambiar el trazo por la cuenca del Valle del Apurímac, que uniría todos los
poblados, tal como se presenta en el mapa adjunto.
Mapa Nº 18
PROPUESTA SOBRE POSIBLE TRAZO DE LA MARGINAL DE LA SELVA
Propuesta Nuevo
Trazo MARGINAL
DE LA SELVA
5
-
Existencia del Plan Nacional para el desarrollo de la banda ancha en el Perú.- La Banda
Ancha permite conexiones de alta velocidad a Internet, y de esta forma posibilita el
acceso a información, comunicaciones y servicios de diversa índole, con aplicaciones
para la educación, salud, trabajo, entre otros. Ello incrementa la productividad y
contribuye al crecimiento económico y social del país, y en esa medida, el Plan
constituye un rol central en las estrategias de desarrollo de este ámbito, sentando las
bases para su despliegue a nivel nacional y coadyuvará con el crecimiento y mejora de la
calidad de vida de la población. En el ámbito del VRAEM se han proyectado varias
redes tal como se expresa en el mapa adjunto (Ver Mapa N 19), asimismo se presentan
los proyectos que se van a implementar en el VRAEM (Mapa N 20).
Mapa Nº 19
RED DORSAL DE FIBRA ÓPTICA
Zona del VRAEM
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Mapa Nº 20
PROYECTOS DE TELECOMUNICACIONES
VRAEM
Banda Ancha
Rural-Internet
Rural-Apoyo a la
Comunidad
Comunal.
Fuente: MTC. 2012
-
Construcción del gasoducto del Sur.- El ámbito del VRAE, estará influenciado por la
construcción del gasoducto del Sur (Camisea-productor del gas- se ubica en el distrito de
Echarate ámbito de influencia del VRAEM), cuya ejecución fue aprobada por la Ley
1396/2012-PE . Según esta Ley se desarrollará un proyecto integral del Gasoducto Sur
Peruano, impulsando un nodo energético y un polo petroquímico en el sur del país, que
“podrían” estar listos en tres años. El proyecto implica la promoción de la inversión
privada, con la participación inicial de las entidades especializadas del Estado, así como
el apoyo de las autoridades locales y regionales.
Cercano al corazón del VRAEM, en la ciudad de Quillabamba, el proyecto aprobado por
esta Ley considera la construcción de una planta térmica de 200 MW, que permitirá
dotar de energía eléctrica a todo el ámbito de influencia e interconectarse con los
7
pequeños sistemas eléctricos del VRAEM, lo que constituiría un factor positivo para el
incremento de ventajas competitivas.
-
Ampliación de la producción del gas y posible producción de hidrocarburos.- En el
distrito de Echarate, Petrobras encontró gas en el lote 58 (cercano a Camisea), existe
otros lotes, como el que se mencionó para el distrito del Rio Tambo, que vienen siendo
explorados por Repsol, lo que incrementa el potencial del gas. Existe la tendencia de que
otras empresas exploren hidrocarburos. Es necesario prevenir conflictos por la
existencia de importantes comunidades en la zona.
3.3.2 Grandes macro tendencias globales
-
La Globalización es una de las macro tendencias que ha venido redefiniendo el contexto
mundial desde la post guerra fría. La experiencia de los esfuerzos para promover el
desarrollo de las últimas décadas demuestra que no es posible aislarse de la comunidad
internacional, esto no implica en modo alguno una aceptación pasiva de todas y cada
una de las manifestaciones del orden global fracturado. Es necesario que los líderes
gubernamentales, empresariales y de la sociedad civil en los países de desarrollo
encuentren respuestas creativas a los desafíos del nuevo contexto internacional.
Este espacio único, global, de interdependencias, genera flujos e interrelaciones en la
política, la economía, la tecnología, el modo de producción, la cultura, las finanzas, el
comercio, las comunicaciones, entre otros, a pesar de la dispersión de los diversos
países y las distancias. Los cambios que se han venido produciendo a nivel mundial,
tienen una gran incidencia en los territorios y sociedades internas de los diferentes
países, los cuales no pueden mantenerse al margen de las nuevas corrientes.
-
La preocupación por el ambiente y la demanda de productos naturales “La conciencia
mundial acerca de los impactos de las actividades humanas sobre la biodiversidad y la
naturaleza se intensificará y aumentará el poder de los grupos ambientalistas, situación
que limitará las decisiones nacionales de utilización de los recursos” , aunque existen
modalidades y posible uso de tecnologías en el largo plazo, que permitan un menor
impacto que en las actuales condiciones.
Las nuevas tecnologías que permitirán una mejor generación de cadenas productivas,
un adecuado uso de los recursos naturales sin generar mayores impactos, el uso de
maderas no tradicionales para elaboración de muebles entre otros, nuevas energías
para generar electricidad para las poblaciones aisladas (donde los restos de la biomasa
de bosques cultivados, las turbinas horizontales en los ríos, la energía eólica y solar,
pueden servir para generar energía eléctrica, entre otros).
8
-
En esa línea “la preferencia por los productos orgánicos y naturales-alimentos,
medicamentos, calzado, ropa, muebles, adornos, productos de tocador- asociados a una
vida más sana y a una producción más limpia que no daña ni contamina el medio
ambiente, abrirá nuevas oportunidades de negocios para países como el Perú,
caracterizados por su importante riqueza natural, lo cual significará incursionar con
marcado éxito en los mercados, impulsando adicionalmente la introducción de otros
bienes y servicios propios”
Actualmente el crecimiento de los productos orgánicos es exponencial, sobre todo en el
Sur del país. En el futuro, el consumo de productos orgánicos crecerá de manera
sustantiva y formará parte de nuestra vida cotidiana, al punto de sustituir casi
totalmente los productos agropecuarios tradicionales. Como parte de este proceso,
también se ampliará la demanda de actividades de ecoturismo, en las que nuestro país
tiene un gran potencial. En este sentido la producción puede aprovechar estas futuras
condiciones para orientar su producción y sus actividades. En realidad son los alimentos
y el agua lo que se demandará en el futuro.
-
El cambio climático, todos los países van a sufrir los efectos del cambio climático, pero
los más vulnerables son los países tropicales y sus poblaciones rurales. Se considera que
este fenómeno traerá un cambio de paradigma y una reducción drástica del consumo de
combustibles fósiles, hecho que afectará tanto la política como la economía mundiales.
Se estima que las alteraciones de los ecosistemas incidirán negativamente en las
condiciones de competitividad económica de los países.
-
La crisis financiera internacional, en la cual el Perú constituye una de las excepciones
más relevantes con el ritmo de crecimiento que muestra en los últimos años. En el
último quinquenio se ha venido produciendo un cambio en el contexto global, que tuvo
su epílogo el año 2008 con el detonante de la crisis financiera mundial. Por los impactos
que ha producido la crisis, podrá generarse un nuevo orden económico mundial,
destacando entre otros una mayor intervención del Estado en la economía. Los países
latinoamericanos a pesar de la crisis han seguido creciendo entre ellos el Perú, la
mayoría de estos países además de las relaciones con los mercados externos han venido
desarrollando mercados internos, lo que induce a prever las posibilidades que podría
tener el VRAEM a largo plazo; sin embargo también implica restricciones en el
financiamiento externo.
-
El incremento del consumo mundial de drogas nocivas, viabilizada por la pérdida de
valores humanistas. Es universal e involucra a casi todos los países, con efectos
destructivos no solo en la vida de los individuos vinculados a esta lacra y sus familias,
sino y también del tejido político social al incursionar y corromper las esferas y
estamentos de la vida ciudadana. En el Perú se ha incrementado la expansión de esta
tendencia, desde la últimas dos décadas.
9
IV ESCENARIOS, OPORTUNIDADES Y AMENAZAS PARA EL DESARROLLO EN EL VRAEM
4.1
Escenarios en relación a la demanda de cocaína.
nacionales del cultivo ilegal de coca.
Tendencias globales y
4.1.1 La demanda por drogas ilícitas y la producción de droga a nivel global y
nacional, implicaciones en el VRAEM.
Tomando como base los estudios recientes relativos a drogas ilícitas del PUCP – IDEI 2, así
como de UNODC 3, se identifican las siguientes tendencias globales:
-
La flexibilidad y cambios en los mercados consumidores de cocaína indican que la
demanda se está reorientando del “mundo desarrollado” hacia el “mundo en desarrollo.
Ante el incremento del consumo global de drogas sintéticas especialmente en
Norteamérica, en Méjico (que ha reemplazado a Colombia en cuanto a carteles de
droga) los “carteles de la droga están en disputa por un mercado de cocaína que se
contrae” (UNODC 2010); reorientándose la demanda hacia países de Europa y de la
propia América del sur, en especial Brasil (segundo consumidor después de USA).
-
La reducción de los recursos financieros internacionales disponibles a través de
organizamos como USAID y otros, para seguir financiando en el Perú acciones contra
drogas incluyendo desarrollos productivos alternativos.
A nivel nacional las tendencias señaladas están significando:
-
Una reorientación de los ámbitos de cultivo intensivo de coca ilícita, de procesos de
transformación y por tanto de las rutas de salida de droga del Perú hacia los mercados
en los que se sostiene o crece la demanda de cocaína, incluyendo el nacional 4. Esto en
una prospectiva pasiva configura un escenario interno de expansión de cultivos ilícitos
de coca en el Perú. El Informe de UNOCD sobre monitoreo del cultivo de coca 2011 en el
Perú, señala el incremento nacional de los cultivos de coca que de un total de 56,100
has. en el 2008 pasaron a 62,500 has. en el 2011; con el antecedente de que en el año
1998 eran 51,000 las has, con coca.
-
Una mayor concentración de cultivos en el VRAEM. La densidad y los cambios en la
extensión de cultivos ilegales de coca por ámbitos en el Perú, registrados por UNODC
(2008-2011), muestran la mayor densificación de cultivos por ha en la zona del VRAEM
(más de 4 ha/km2), así como el aumento de extensión de cultivos de coca en el eje
2
Lucha Contra el Narcotráfico en el Perú: Una estrategia para el gobierno 2011- 2016. Primera Edición, Agosto 2011.
informes de “Monitoreo del cultivo de coca en el Perú UNODC. 2010, 2011
4
El crecimiento económico en el Perú significa incrementos de ingresos en ciertos sectores de población, principalmente
jóvenes, con condiciones de vulnerabilidad de diversa índole, que están entrando al consumo de drogas en general.
3
10
conformado por el Valle del rio Apurímac – Andahuaylas - Valle de la Convención y San
Gabán; en donde las has, de coca se expandieron de 16,719 has (2008) a 19,725 has,
(2011), lo que implica una mayor participación en el total nacional al pasar del 28 % del
total nacional de has de coca en el año 2008, al 31,9 % para el año 2011. Mapas N 21 y
22
Mapa N° 21
DENSIDAD DE CULTIVOS DE COCA EN EL PERÚ 2011
Mapa N° 22
EVOLUCION DE LA EXTENSION DE CULTIVOS DE COCA EN
EL PERU, 2008 - 2011
Fuente. UNODC 2011
-
La posible consolidación del eje que se proyecta hacia el mercado creciente que significa
Brasil en términos de consumo de cocaína, así como con Bolivia y sus implicaciones
para la seguridad interna de estos tres países; podría afianzarse si la política de control
de drogas en los países vecinos no se muestra con mayor efectividad y sobre todo si el
país no lleva adelante una política sostenida y de largo aliento, en cuanto a desarrollo
alternativo integral y sostenible combinada con una estrategia de lucha contra drogas.
11
Este escenario no solo implicaría graves amenazas para la sostenibilidad de la
democracia y el desarrollo socio económico nacional, sino que agudizaría de manera
extrema los actuales impactos en el VRAEM, el cual significa una zona estratégica para
las acciones del narcotráfico ahora unido al terrorismo. Los movimientos de esta
combinación de gran riesgo socio económico y para la seguridad del país, se concretan
espacialmente en la conformación de rutas de circulación de los grupos narcoterroristas,
arrastrando con ello a pequeños productores, principalmente colonos. Mapa N 23 y 24
Mapa N° 23
RUTAS DE TRASLADO DE DROGA: COLOMBIA, BRASIL, BOLIVIA, USA Y EUROPA
Fuente: nfgn en http://elcarteldelosamiitos.blogspot.com/2012/09/segundo-avance-parte-i-1-autoridad.html
12
Mapa N° 24
RUTAS DE SALIDA DE DROGA DE LA ZONA DEL VRAEM HACIA LAS ZONAS FRONTERIZAS DE BOLIVIA Y BRASIL
Fuente : Monitoreo de cultivos de coca en el Perú 2011. UNODC
-
Para la población del VRAEM, esta tendencia significaría la sobrevivencia en totales
condiciones establecidas por la lógica del narcotráfico, con las consecuencias de
inseguridad, delincuencia organizada, corrupción, ausencia de un futuro con desarrollo
humano. Al año 2015 se trataría de una población que llegaría a los 647,385 habitantes
viviendo en tales condiciones, generando efectos difusores de este modo de vida
destructivo en la macro región sur del país.
4.1.2 La demanda de productos alternativos para un desarrollo sostenible.
Considerando la evolución de la demanda mundial de los principales productos derivados de
cultivos alternativos a la coca ilícita y la evolución y análisis de las exportaciones peruanas de
algunos de esos productos 5; se identifican las siguientes tendencias:
5
En el estudio sobre el “Modelo de Desarrollo Alternativo de la Región San Martin” (UNODC, USAID, DEVIDA, GOB REG SM.
2011
13
-
El incremento acelerado de la demanda por productos orgánicos y certificaciones de
preferencia ambiental.
-
El déficit de oferta de café por la baja de producción a nivel mundial, junto con la
persistencia del hábito de consumo en el cual hay variaciones en cuanto a tipo y marca
de café, siguiendo las grandes tendencias de café hacia cafés especiales, certificados,
expresso y RTD listos para beber, por ejemplo. Esto constituye una oportunidad para
que el Perú y zonas como el VRAEM –con experiencias de producción de café-,
expandan su producción y sobre todo productividad (introduciendo nuevos plantones
para reemplazar variedades y plantas de más de 10 años).
-
El incremento de la demanda mundial de cacao, principalmente Europa, seguido de
América y luego Asia. Asia-Pacífico muestra un fuerte incremento de la demanda
favorable para la industria chocolatera; a la que se dirige una producción muy
concentrada en el continente africano, que cuenta con una política de Estado orientada
a lograr metas concretas de incremento de producción para exportación, pero cuyas
posibilidades de disturbios socio políticos implicarían oportunidades para un incremento
de la oferta de cacao peruano hacia tales consumidores.
-
La mayor importancia que tendrá la calidad de cacao en el desarrollo futuro del
marcado mundial, implicando una mayor especialización de los productores teniendo en
cuenta los siguientes factores: mayor demanda del cacao aromático, búsqueda de
nuevas fuentes de abastecimiento de cacao –como materia prima-, ante el deterioro de
la calidad del cacao convencional en los países tradicionalmente productores.
-
Esta tendencia de la demanda por cacao orgánico de calidad certificada, significa una
oportunidad para que el Perú desarrolle sus ventajas naturales y alcance ventajas
competitivas en el mercado de ofertantes, ya que conecta directamente la oferta
peruana hacia la creciente demanda de Asia- Pacífico.
-
El incremento muy importante en cuanto a las exportaciones peruanas no tradicionales
agropecuarias, que entre el 2000 y el 2010 crecieron en un 455.6%; hecho que tiende a
ser sostenible por los acuerdos comerciales, TLC, establecidos y en operación en los
últimos años.
-
La ubicación del café y cacao como los productos agrícolas con mayor crecimiento en
sus volúmenes de exportación a nivel nacional, para el período antes indicado. Perú
ocupa el 4to lugar a nivel mundial para el café, de particular importancia para el ámbito
del VRAEM por representar el 15.40% de la distribución espacial nacional; para el caso
del cacao no se disponen de datos similares.
14
-
La creciente demanda interna y externa por productos naturales que podrían expandirse
en el ámbito del VRAEM, según una evaluación de sus ventajas naturales, como
ajonjolí, canela, jengibre (kión) y sacha inchi, entre otros.
4.2
La experiencia de San Martin y su contribución para la identificación de
oportunidades y amenazas en el VRAEM.
El estudio de UNODC, USAID, DEVIDA y del Gobierno Regional San Martin (GRSM), “El
Modelo de Desarrollo Alternativo de la Región San Martin” – Estudio del caso de Desarrollo
Económico Local (DEL), realizado en el 2011, constituye un muy valioso documento que da
cuenta de los principales temas y variables que permiten destacar los procesos y
condicionantes tanto del entorno nacional e internacional, como del local; que han
permitido llevar adelante una experiencias exitosa en cuanto a Desarrollo Alternativo,
articulado con una estrategia y acciones de Lucha contra el Narcotráfico.
Además de aspectos claves referidos a las tendencias del mercado internacional de
productos alternativos, desarrolla un excelente análisis de las cadenas de Valor en San
Martin así como de los Actores involucrados y de las dinámicas del desarrollo económico
local; relevando sus capacidades de generar sinergias y potenciar el accionar coordinado,
conjunto ó complementado. Incluye un análisis de la acción del narcotráfico y sus
vinculaciones con los movimientos terroristas.
Finalmente aporta una visión crítica y propositiva en torno al enfoque de Desarrollo
Alternativo, a las variables relevantes aplicadas al modelo San Martin6, comparaciones con
otros “modelos de desarrollo regional y local” aplicados; incluyendo factores de éxito y
sostenibilidad. Un extracto tomado del estudio en mención 7 señala como aspectos claves
de éxito a considerar, que:
-
El Desarrollo Alternativo de la Región San Martín ha dependido de las siguientes variables principales:
. (i) las estrategias y acciones de desarrollo productivo,
. (ii) la voluntad de cambio de la población y las instituciones locales,
. (iii) la promoción directa de los pequeños agricultores y la asociatividad,
. (iv) la erradicación de la hoja de coca,
. (v) las inversiones productivas,
. (vi) las inversiones en infraestructura económica y social,
. (vii) los mercados externos favorables, y
. (viii) el capital social acumulado.
-
En menor medida, también ha dependido de las siguientes variables:
. (ix) la demanda internacional de cocaína,
. (x) las políticas y acciones anticorrupción,
6
Tomando como base el trabajo de Manuel Estela (2008) en
Macroconsult 2008.
7
El resaltado en negritas es del presente informe.
“Narcotráfico: amenaza al crecimiento sostenible del Perú”.
15
.
.
.
(xi) la interdicción de los insumos químicos,
(xii) los mercados locales para los productos alternativos,
(xiii) la demanda nacional por drogas.
-
Si un gobierno regional o local implementa el desarrollo productivo, convence a los actores económicos y
sociales a participar, apoya a los pequeños productores de la zona, incentivando su asociatividad, al
mismo tiempo que erradica la hoja de coca, promueve inversiones productivas privadas, realiza
inversiones en infraestructura básica, elije a productos con demanda internacional, establece confianza
entre todos los actores, y combate firmemente la corrupción, pues va a tener en un mediano plazo, el
desarrollo económico y social de su localidad o región que está buscando. Podrá reforzar este objetivo
con políticas adicionales como la interdicción de insumos químicos, ejerciendo presión sobre los países
consumidores para que reduzcan su demanda, promoviendo la demanda local de productos alternativos,
y reduciendo el consumo de pasta básica y cocaína en su localidad o región.
-
Esta formulación del modelo (por variables dependiente e independientes) también permite ubicar y
valorar la participación de los diversos actores e instituciones involucradas en el Desarrollo Alternativo.
Por ejemplo: la primera variable, la estrategia y las acciones de desarrollo productivo, es algo que
pueden formular tanto los gobiernos regionales, la cooperación internacional, los gobiernos municipales
(sobre todo los que tienen recursos), las grandes empresas regionales (principalmente mineras), e incluso
el gobierno nacional.
-
En el caso de San Martín, ha sido la cooperación internacional la que empezó esta estrategia, actuando
DEVIDA como el interlocutor válido con el gobierno central, y luego se sumó a ella, con mucha fuerza, el
gobierno regional de San Martín (sobre todo la administración actual). Esta variable ha significado, por un
lado la continuidad de las políticas, programas y actividades del DA, y por otro lado, la continuidad de
muchos funcionarios de alto nivel, con conocimiento y experiencia en los diversos temas involucrados,
que permitieron plasmar estas políticas en la región.
-
Es esta continuidad de las políticas y personas las que han permitido evaluar los resultados, corregir los
errores cometidos, enmendar rumbos, aprender haciendo, experimentar y mejorar los programas y
proyectos. Han sido los organismos internacionales los que han podido garantizar esta continuidad de las
políticas y de las personas involucradas 5 que luego de más de veinte años, han dado los significativos
resultados que hemos documentado. También el gobierno regional y DEVIDA han mostrado ciertos
avances en la continuidad de sus políticas y personal, aunque no al mismo nivel de los organismos
internacionales.
-
La segunda variable, la voluntad de cambio de los actores e instituciones locales, es indispensable para
que puedan actuar los agentes que vienen de afuera de la región o localidad, es decir, de los
profesionales, técnicos y expertos que traen los conocimientos y las nuevas tecnologías, que finalmente
van a incrementar la productividad y los ingresos de los agricultores y sus familias.
-
Sin esta actitud y disposición favorable de los actores locales hubiera sido imposible producir los cambios
necesarios para escapar de las garras del narcotráfico; aquí interviene el liderazgo y la visión de los
dirigentes, tanto de las instituciones públicas, como los alcaldes, regidores o el presidente regional y su
equipo, y también de las organizaciones comunales y privadas, como las asociaciones de productores y las
cooperativas, o las empresas privadas. En el caso de San Martín, los dirigentes y líderes locales y
regionales se compraron el pleito del desarrollo alternativo, lograron convencer a la población y/o sus
bases, lo que resultó en una movilización social y económica de toda la comunidad.
-
La tercera variable en importancia, la promoción de los pequeños agricultores y la asociatividad, estuvo
a cargo principalmente de las Naciones Unidas (UNODC y otras agencias), a la que se sumó rápidamente
USAID, y otros países, como es el caso de la Unión Europea, Alemania y España. Estas actividades, que
16
incluían la búsqueda de mercados externos, las realizaron en forma directa, contratando expertos para
dar los servicios, y también lo hicieron a través de empresas consultoras internacionales (como
Chemonics), e instituciones nacionales (ADEX, CARE, entre otras).
-
La cuarta variable: la erradicación de la hoja de coca (en sus diversas modalidades) fue realizada por el
programa CORAH, a cargo del Ministerio de Interior, con apoyo de las fuerzas armadas y de la
cooperación internacional (principalmente la USAID); todo ello, con un explícito apoyo político, tanto del
gobierno nacional como del gobierno regional.
-
La quinta variable, las inversiones productivas que permitieron dar mayor agregado a los productos
agrícolas, y lograron crear más riqueza para la localidad y los productores directos, fueron realizadas
principalmente por la cooperación internacional, sobre todo UNODC, GTZ, AECI, USAID, entre otras. En
este caso el gobierno prácticamente no tuvo ninguna participación, desde que empezaron a realizarse
este tipo de inversiones; las razones para esta ausencia se explica por dos razones, la ausencia de
fondos y la predominancia de una ideología económica que rechazaba la intervención estatal en la
promoción directa de la industrialización, el mayor valor agregado y el apoyo a la pequeña producción.
-
La sexta variable, las Inversiones en infraestructura económica y social, también fueron iniciadas por la
cooperación internacional, con una mayor participación de USAID, de UNODC y de otras fuentes, aunque,
en este caso, la intervención del gobierno regional, y del gobierno nacional, que se sumó con
posterioridad, sobre todo a partir del 2002, sí ha sido muy significativa.
-
Como se puede apreciar, este enfoque de variables principales también nos permite evaluar y ubicar
correctamente la participación de las instituciones en el desarrollo alternativo. En el caso de San Martín, y
con sólo analizar las primeras variables independientes (las más importantes), ya hemos podido ubicar un
conjunto de instituciones y actores claves, que explican el éxito del modelo. Ellos son, principalmente:
Cooperación Internacional (con sus diversas agencias especializadas en este trabajo), DEVIDA, los
pequeños productores, el Gobierno Regional de San Martín, y el Ministerio de Interior.
-
Estos han sido los primeros actores y los más importantes; sin ellos no se hubiera podido implementar el
modelo San Martín. A estos actores, luego, se les sumaron muchos otras más, que también han tenido
una contribución en el modelo de San Martín; como es el caso de los gobiernos locales, las grandes
empresas agroindustriales, el Ministerio de Producción (insumos químicos), los proveedores de servicios a
los pequeños agricultores, ONGs locales y nacionales, las agencias de represión del narcotráfico
internacional (DEA), entre otras instituciones y actores.
-
Sería un error quedarnos sólo con las siglas de las variables explicativas del “modelo San Martín”, pues
ellas son huecas si es que no hubieran tenido recursos que las convirtieron en acciones y actividades
reales, palpables, con capacidad de modificar la situación negativa en la que se encontraba la región en la
década del ochenta. Nos referimos básicamente a dos tipos de recursos: (i) los Recursos Humanos (RRHH)
y (ii) los Recursos Financieros (RRFF). Estos dos tipos de recursos fueron aplicados a cada una de las
variables relevantes del modelo San Martín.
-
Sin recursos humanos y financieros, el modelo San Martín no hubiera funcionado, se hubiera quedado
como un conjunto de palabras y de buenas intenciones sin ninguna capacidad de modificar el status quo
de la droga y el delito. La aplicación efectiva de estos dos tipos de recursos ha expresado la Voluntad
Política, del gobierno nacional, del gobierno regional, de los gobiernos locales, de los gobiernos de los
países interesados en acabar con este flagelo, y de las instituciones internacionales encargadas de
combatir a la droga.
-
Esta voluntad política se tradujo en RRHH y RRFF. En contraposición, y como hemos visto con mucha
frecuencia en otras instancias y lugares del país, la ausencia de RRHH y RRFF revela la ausencia de
17
voluntad política. Las políticas y acciones de desarrollo productivo (nuestra primera variable) fueron
diseñadas por personas de carne y hueso, expertos internacionales y nacionales que trazaron planes,
reclutaron otros expertos y técnicos, estudiaron las características de las tierras y climas, definieron los
productos ganadores, estudiaron los mercados a atender, las mejores formas de organización, las
tecnologías industriales, entre muchas otras actividades.
-
Estas actividades demandaron tiempo, esfuerzo, conocimiento y talento de cientos (y posiblemente miles)
de expertos internacionales y nacionales. La promoción directa a los pequeños agricultores y el fomento
de la asociatividad (nuestra tercera variable) demandó un verdadero ejercito de expertos y técnicos que
seleccionaron los productos agrícolas más adecuados, las tecnologías más apropiadas, las transfirieron
a los pequeños agricultores, los capacitaron en esas tecnologías, los ayudaron a organizarse en
cooperativas y asociaciones, entre otras actividades; todos estos técnicos tuvieron que ser
seleccionados y contratados, lo que significó una buena cantidad de recursos financieros (aparte de los
RRHH directamente involucrados).
Finalmente cabe mencionar que en el estudio se señala que la Inversión estimada en San
Martin con datos para el periodo 2003 - 2010 por toda fuente, llega a US/ 2,120 millones de
dólares.
4.3
La experiencia de APROCASUR- Colombia
La información obtenida recientemente de manera extraoficial8, sobre los resultados del
Taller de intercambio de experiencias organizado por la GIZ y el gobierno de Colombia 9,
permite contar con un resumen de los principales aspectos de la experiencia exitosa,
preparado por los propios agricultores:
Como factores de éxito consideran:
-
Neutralidad frente al conflicto armado y procesos políticos.
Responsabilidad con los compromisos adquiridos.
Promoción y empoderamiento del liderazgo campesino.
Formación y desarrollo del talento humano local.
Apropiación de la tecnología de punta.
Autoestima de los campesinos, de las familias y de las comunidades.
Sentido de pertenencia.
Trabajo interinstitucional
Apoyo gubernamental y de la cooperación internacional basada en gestión, cogestión y autogestión.
La experiencia es símbolo de paz.
Cabe mencionar que APROCASUR es una organización de reciente creación, data del 2004 ,
la conforman actualmente 513 campesinos socios, con 3.750 hectáreas de cacao clonado
establecidas; 2.250 familias atendidas. A la fecha ha logrado:
-
Cacao de exportación “75 ton mensuales”
Bonos de carbono “15.000 ton año”
8 Ya que aún no está disponible en los medios
9
BOSQUES DE CHOCOLATE PARA LA VIDA. Colombia, Septiembre 2012, en el Taller “Cadenas Productivas y Asociaciones de
Productores de Desarrollo Alternativo en Zonas de Cultivo de Coca”, GIZ-Alemania.
18
-
Cacao Rainforest “25 ton mensuales”
Material vegetal certificado “500.000 unidades año”
Red organizaciones de productores de cacao.
A partir de tales avances y de una red de servicios con los que ya cuenta, ha definido como
retos:
-
Consolidar la red de organizaciones de productores de cacao de Colombia.
Fortalecer nuestra alianza comercial con otras organizaciones de base.
Consolidar un cordón cacaotero en el Caribe Colombiano
Mantener el proceso de exportación de grano de cacao.
Representar a las organizaciones en el CNC (Consejo Nacional del Cacao)
No se ha podido obtener información sobre la acción del Estado Colombiano que promovió y
acompañó junto con la Cooperación externa la ruta seguida por Aprocasur, tanto en lo que
correspondería a los mecanismos de financiamiento (créditos y otros mecanismos con
determinadas condiciones) de la sustitución exitosa de la alta rentabilidad de la coca, por
rentabilidades competitivas basadas en otros cultivos –como el cacao-, de las inversiones y
servicios públicos; como a la estrategia de erradicación y demás acciones 10. Tampoco se
dispone de información sobre el período y monto total del financiamiento vía cooperación
externa, y por recursos colombianos.
4.4
Escenarios, Oportunidades y Amenazas para el VRAEM.
4.4.1 Escenario negativo
Un primer escenario que se podría generar para el VRAEM en el largo plazo, sería su
consolidación como un espacio de gran complejidad y vulnerabilidad socio política, y de
graves incidencias en el contexto macro regional sur del país y países vecinos. No se ha
logrado sustitución de cultivos, se han incrementado las has. de coca ilícita expandiéndose
no solo hacia el lado de Cusco, sino y también hacia Atalaya, por el Rio Tambo,
desaprovechándose la gran importancia estratégica de estas dos áreas, una por ser territorio
de Comunidades Nativas con experiencia en la lucha antiterrorista11 y la otra por que
además contiene una gran biodiversidad. Todo lo cual exigirá cada vez mayor intervención
militar generándose un campo de batalla con grandes costos irreparables en todo orden.
Esto podría ocurrir por los siguientes supuestos y amenazas no atendidas oportunamente:
10
Que dieron como resultado la drástica reducción de las has, de cultivos ilícitos y sus efectos globo, en especial para el
Perú. Ver Lucha contra el Narcotráfico en el Perú: Una estrategia para el gobierno 2011-2016. IDEI.PUCP 2011
11
Que aún es una barrera a la expansión de cultivos ilícitos de coca, y de expansión en áreas de extracción forestal con
dificultades de control así como de actividades extractivas de hidrocarburos con riesgos de impactos ambientales negativos;
cuyo potencial productivo cuenta entre otros factores adicionales a su “saber hacer” la disponibilidad de has / fam
promedios alrededor de 4 has/fam, que podrían sustentar modelos de desarrollo productivo alternativo sostenible.
19
-
Desaprovechamiento de la oportunidad mundial de una inserción ventajosa de este tipo
de espacios en el escenario internacional – producción, transformación y comercio de
productos agropecuarios y forestales en los que el VRAEM tiene aún ventajas naturales
y ciertas capacidades desarrolladas a pesar del narcoterrorismo.
-
La inicial voluntad política expresada en la decisión de otorgar recursos financieros de
mayor envergadura a los tradicionalmente asignados, no se ha hecho efectiva. Esto de
continuar la inercia en la programación y ejecución sectorial y con esquemas de
competencia presupuestal entre acciones, programas y proyectos; y en especial por la
ausencia de una autoridad unificada cívico militar constituida expresamente para el
VRAEM, con capacidades y responsabilidades para definir la estrategia de desarrollo
alternativo integral y sostenible aplicable al VRAEM, que complementada con las
relativas a la interdicción - sanción, prevención y rehabilitación y de resguardar los
compromisos globales, facilite aglutinar a los distintos actores y conducir las acciones
de toda índole con una visión integral de desarrollo y de largo plazo para el VRAEM.
4.4.2 Escenario positivo
Un segundo escenario a construir en el largo plazo, aprovechando las oportunidades que
significan las grandes tendencias mundiales, la trayectoria económica del Perú y el
crecimiento de responsabilidades ciudadanas en la conducción de sus procesos de
desarrollo, así como las lecciones que para fines de enfoque, prioridades y de programación,
aportan las experiencias exitosas y aportes de entidades especializadas como la propia
cooperación externa, el IEI-PUCP, entre otras; permite visualizar al VRAEM con las siguientes
características:
-
Es un ámbito pacificado, cuyos niveles de pobreza y pobreza extrema están por debajo
de los promedios nacionales. Se ha eliminado procesos de narcoterrorismo, ya no es una
zona de tránsito hacia Brasil y Bolivia de productos y activos derivados de la coca ilícita,
constituyéndose más bien en un ámbito desarrollado, barrera a la expansión del eje
internacional del narcotráfico.
-
Se ha logrado consolidar procesos de desarrollo alternativo integrales y sostenibles,
gestionados por líderes locales y regionales con legimitidad a nivel de las organizaciones
de base y federaciones, en especial de productores y de las distintas etnias, frentes de
defensa, entre otros; de manera tal que el VRAEM forma parte de la competitividad del
país en cuanto a cadenas productivas agro y forestales de calidad certificada
ambientalmente, de gran demanda mundial y para el mercado interno; así como con el
desarrollo del ecoturismo sostenible la conservación de sus ANP y desarrollo del
ecoturismo -en especial en dichas ANPs y en el Bajo Urubamba con ventajas por su
cercanía a Machu Picchu-.
20
-
La expresión territorial del escenario positivo descrito, implica que se ha logrado
conformar un espacio estructurado a base de áreas de producción alternativa
sostenible a la coca ilícita, demandados por mercados regionales e internacionales, con
valor agregado; con una red vial, de comunicaciones y energética funcionales a este
dinamismo productivo; y unos servicios sociales con distribución espacial en redes,
cobertura y características de calidad acordes a las particularidades culturales del
ámbito.
Todo lo cual sustenta la conformación de un sistema urbano rural con nodos de
desarrollo que cumplen funciones de centros de servicios educativos y de salud que
revaloran la cultura local, tanto en el VRAEM como en su contexto inmediato y macro
regional; así como de centros de procesamiento y transformación productiva de
distintas escalas, de acuerdo a la tecnología de los procesos productivos. Los centros
identificados de manera muy preliminar serian San Francisco – Kimbiri, Pichari – Sivia,
Palma Pampa, San Miguel-Tambo, Pampas, Santa Rosa, Mazamari, San Martin de
Pangoa, Puerto Ocopa, Poyeni, e Impanekiari, Echarate, Palma Real, Kiteni, Ivochote,
Huachocolpa, Pampas y Colcabamba, entre otros. Ver mapa N° 25.
Este escenario representa para el VRAEM un reto, debido a que sus actuales condiciones
socio económicas y de gobernanza exigen que la inicial voluntad política de atender e
intervenir en el VRAEM, se concrete de manera en términos programáticos y de asignación
de recursos, de manera sostenida y con una visión en el largo plazo en los campos
ambiental, económico productivo, socio político y militar.
Esta visión a construir estaría basada y realizada mediante una sistemática y sostenida
política de Estado expresada no solo en términos presupuestales sino y en especial en la
manera de abordar una estrategia Desarrollo alternativo integral y sostenido (DAIS+LCD);
que combine de manera muy oportuna y cuidadosa, según etapas o fases de intervención, la
sustitución exitosa de cultivos ilícitos mediante desarrollos alternativos integrales y
sostenibles, con las acciones referidas a la lucha contra drogas (LCD = erradicación,
interdicción, desarticulación y deslegitimación de los grupos terroristas, sean remanentes senderistas
u otros grupos de tal naturaleza y sicarios de la droga); tomando en cuenta las variables
relevantes de experiencias exitosas como las de San Martin, otorgando la prioridad y
contenidos, de acuerdo a las propias condiciones generales y particulares del VRAEM.
Como una contribución muy preliminar, en este trabajo se ha formulado una matriz de las
áreas específicas al interior del VRAEM, identificadas en atención a la importancia de la
variable sostenibilidad social –participación de los gobiernos locales y de las organizaciones
de productores principalmente, y a las diferencias en cuanto a potencialidad y ventajas
productivas. En la matriz se señalan algunas características potencialidades, oportunidades y
amenazas, cuya profundización permitirían aprovechar las tendencias favorables de largo
aliento, superar actuales debilidades y frenar amenazas específicas para cada área
identificada. Ver Mapa N 26 Matriz N° 01
21
Mapa n 25
22
MAPA 26
23
MATRIZ 01
24
V
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
5.1 Conclusiones
a.
Durante los últimos 15 años, los esfuerzos que han realizado el Estado y la sociedad
peruana, para frenar y erradicar el cultivo de coca ilícita así como la transformación en
cocaína y lavado de activos, no solo no han implicado la reducción de has. de cultivo de
coca ilícita, sino que además su expansión en ámbitos como el VRAEM se ha
repotenciado por la alianza estratégica del narcotráfico con los grupos subversivos
remanentes.
b. Dadas las limitaciones para lograr la inclusión de sectores de población en los beneficios
del crecimiento económico en el país, así como las implicaciones en el Perú de las
tendencias de la demanda mundial y nacional de cocaína, y del éxito de la lucha contra
drogas de países vecinos como Colombia; en el VRAEM se han desarrollado durante los
últimos 20 años, cuatro procesos muy importantes: crecimiento de población y pobreza
12, ambos muy por encima de los respectivos promedios nacionales; una ocupación
territorial sin desarrollo productivo integral y sostenible, ni competitivo en relación a la
rentabilidad de la coca, que ha degradado los ecosistemas que caracterizan el ámbito,
encareciendo en gran medida los esfuerzos por establecer bases para el desarrollo
sostenible, libre de los flagelos del narcotráfico y del terrorismo; y, convergencia de
actividades de narcotráfico y de terrorismo.
c.
Si bien en el estudio sobre el Modelo de Desarrollo de San Martín se asigna una
importancia de segundo orden a la demanda mundial y nacional de cocaína; en un
escenario de modelo económico de libre mercado como contexto de políticas públicas y
de intentos de rebrote de movimientos subversivos, así como de los impactos de la
reorientación de la demanda de drogas cocaínicas, resulta inevitable otorgar a dicha
variable una mayor importancia. Esto define como único escenario visible en cuanto a la
demanda de tales drogas, su reorientación del “mundo desarrollado” hacia el “mundo
en desarrollo”, siendo Brasil el país que viene sufriendo incrementos en el consumo de
cocaína.
d. Esto constituye una seria amenaza para el Perú, en especial a las poblaciones asentadas
en zonas de gran vulnerabilidad como el VRAEM, y remarca la importancia estratégica
que tienen dicho ámbito, dada su potencial conectividad espacial hacia Brasil y la
posible consolidación del eje de droga ilícita Selva Central – Centro Sur (Ayacucho – La
Convención) – Brasil y Bolivia 13.
12
Según información del INEI disponible para el periodo 2017 -2011, recién se está logrando reducir los niveles de pobreza
aunque a un ritmo mucho menor que el promedio nacional
13
Considerando el hecho de que Bolivia presentó su renuncia a la Convención Unica sobre Estupefacientes del 1961,
efectivo desde enero del 2012, lo que implica un posible incremento de cultivos ilícitos en Bolivia.
25
e.
Lo señalado obliga a centrar y profundizar la variable referida a mercados de productos
con las mejores posibilidades para sustituir con éxito cultivos ilícitos de coca, en los
cuales el VRAEM contaría con ventajas naturales. Así, las tendencias y escenarios
perfilados en relación a la demanda de por lo menos dos productos y sus derivados que
podrían sustituir a los cultivos ilícitos de la coca, como son el café y el cacao;
representan oportunidades tanto a nivel internacional como nacional, para llevar
adelante procesos sostenidos y de largo aliento, de sustitución de cultivos ilícitos de
coca.
f.
Esta oportunidad acotada para el VRAEM requiere considerar la envergadura y
complejidad de su problemática, en la que confluyen condiciones estructurales de
pobreza, pérdida de identidad y legitimidad de las autoridades, corrupción, mal
aprovechamiento del potencial de recursos naturales con degradación de los mismos,
gran dispersión poblacional en centros poblados de rango tamaño por debajo de los
1000 habitantes, una estructura de tenencia de tierra muy fragmentada y pequeña, en
especial en áreas con mayor presencia de colonos; así como escaso ó nulo desarrollo de
ventajas económico productivas, donde el mercado no se ha podido constituir en el
eficiente asignador de recursos para solucionar dicha problemática.
Las actuales demandas –con intentos de aprovechamiento de grupos subversivos- y
necesidad de inclusión social en los beneficios del crecimiento económico de sectores
de población y ámbitos tradicionalmente relegados; son indicativos de que para casos
como el VRAEM el riesgo de persistir en tales ópticas resultarían perniciosas no solo
para tales ámbitos sinó para la sociedad y el país en conjunto.
g.
El modelo de desarrollo de San Martin constituye una experiencia excepcional en la
historia del que hacer del Perú con respecto al problema del narcotráfico, cuya
experiencia señala un conjunto de variables claves a ser consideradas de manera
discrecional, según las condiciones particulares del VRAEM que difieren sustancialmente
del caso de San Martín. Así mismo es de considerar que en el período en que se
desarrolló la experiencia se tenía un contexto nacional e internacional muy distintos a
los actuales, en especial el factor referido a la intervención de la cooperación externa
facilitó la unidad de enfoque y flexibilización, adecuación de mecanismos de
financiamiento y sobre todo la continuidad de las intervenciones durante un largo plazo;
factor que ahora tiende a retraerse, con lo que los esfuerzos recaerán cada vez mas en
las capacidades institucionales del Estado peruano.
h. En esa línea, los intentos de abordar la problemática del VRAEM señala la necesidad de
considerar no solo las variables relevantes -sistematizadas a partir de las experiencias
exitosas como el caso San Martín- y sus particularidades al interior del ámbito -de
intervención y de influencia-; sinó y sobre todo la secuencia ó convergencia de las
mismas. Ya que usualmente se piensa que la sola dotación de infraestructura económica
26
y mejoras en la prestación de servicios básicos sociales servirán para impulsar cualquier
ruta de crecimiento económico y desarrollo social posterior.
i.
Bajo tales consideraciones, una revisión muy preliminar y suscinta del modo de acción
desde el Estado y de las acciones en curso, a partir de la decisión presidencial de
intervenir en el VRAEM de manera contundente, señala algunos aspectos claves que
constituyen debilidades estructurales necesarias de abordar. Las cuales se esbozan en
los siguientes párrafos:
j.
La ENLCD es un gran avance ya que significa la que la política de Estado está expresada
en términos operativos en una estrategia integral de alcance nacional, para dar la
debida prioridad y abordar desde varios ángulos y en el marco de los compromisos del
país, a la problemática del cultivo ilícito de coca y sus secuelas o eslabonamientos, es
decir se percibe al tema central productivo como lo que es: UNA CADENA PRODUCTIVA de
altísima rentabilidad. Por otro lado su alcance temporal es muy corto, considerando el
tiempo que ha demorado obtener resultados, según las experiencia exitosas (San Martin
para el Perú y el caso de APROCASUR de Colombia).
k. Si bien la creación y conformación del CODEVRAEM es un avance en cuanto a
institucionalizar la política de Estado para el problema del VRAEM y viabilizar las
acciones que se requieran, a manera de hipótesis se identifican los siguientes aspectos
claves que requieren una evaluación a profundidad, para poder perfilar propuestas de
carácter más instrumental 14:
l.
Necesidad de una unidad de enfoque.- Habrían por lo menos dos enfoques desde los
cuales se estarían abordando las acciones de los distintos sectores e instituciones
(planes, estrategias, acciones, proyectos) y los intentos de darles alguna integralidad.
Estos dos enfoque se podrían percibir profundizando las características y contenidos de
los ejes y por tanto programas estratégicos de la ENLCD, y los definidos para el
CODEVRAEM.
Al parecer una de las razones podría ser que la percepción de la realidad de la CADENA
PRODUCTIVA DEL CULTIVO LICITO DE COCA, se ha segmentado en dos maneras de
abordarlo. Una de las maneras, bajo la denominación de –TID- es decir Tráfico ilícito de
drogas, tema asignado a DEVIDA, por lo que se asume a esta institución como un sector
más integrante del CODEVRAEM; a pesar de que en el contenido programático de la
ENLCD, el aspecto productivo es clave y de incidencia directa en la problemática del
VRAEM, y del hecho de que DEVIDA es la institución del Estado con responsabilidad en
la conducción de la política referida a drogas, que cuenta con la experiencia en
14
Cuyos alcances trascienden los del presente informe.
27
desarrollo productivos alternativo15. La otra forma estaría referida a un enfoque cuyos
ejes estratégicos no son tales sino y más bien temas de atención prioritaria paralelos:
Pobreza, Narcotráfico, Terrorismo y Desigualdad, en torno a los cuales se ubican los
demás sectores, incluyendo los productivos.
m. Por lo anterior destaca la oportunidad de aprovechar el carácter y alcances de la
ENLCD -la cual no está mencionada en el dispositivo de creación del CODEVRAEM-,
como el instrumento estratégico justamente articulador a nivel global aplicable al
VRAEM; para facilitar y organizar el accionar de los distintos sectores con contenidos de
integralidad y sostenibilidad.
n. Necesidad de claridad en cuanto a la utilidad del enfoque de Cadena Productiva, tanto
para la comprensión y manejo del cultivo ilícito de la coca, como para las propuestas de
desarrollo productivo alternativo integral y sostenible 16 complementado con las
estrategias especializadas para Interdicción y Sanción, Prevención y Rehabilitación, y
Compromiso Global; que si aparecen en la ENLCD.
o. Competencias conductoras delegadas, según una unidad de enfoque, en la Secretaría
Técnica de la CODEVRAEM; la cual a la fecha, está restringida a reuniones de
coordinación, sin capacidad ejecutiva para fines integralidad, prioridades de acción y por
tanto asignación de recursos financieros de manera especialmente adecuada a la
situación del VRAEM.
p. Disponibilidad de información actualizada para fines prospectivos y programáticos. No
se ha encontrado disponible algún documento técnico de uso oficial y compartido, en
las entidades con competencia para liderar las acciones en el VRAEM, referido a un
análisis estratégico integral y específico sobre el origen, situación y tendencias de la
problemática en el VRAEM, que haga referencia a las particularidades territoriales y
facilite la aplicación de la ENLCD a este ámbito. Existen algunos indicadores socio
económicos agregados preparados por el INEI, cuya referencia temporal no permiten
inferir tendencias ó realizar prospectivas más argumentadas de largo plazo. Así mismo
aún no se han concluido los estudios de ZEE iniciados del 2010 por el IIAP.
q. En cuanto a los avances para sentar bases de sostenibilidad, con la participación de los
productores, comités de autodefensa y similares, así como los gobiernos locales. La
información disponible en especial en cuanto a los principales actores de la sociedad
civil, a su legitimidad y confianza, principalmente productores y de los Comités de Auto
defensa es muy limitada, no se dispone de una base de datos de los principales actores
locales, sus trayectorias, capacidades y experiencia acumulada. Siendo necesario
incorporar este dato como uno de los indicadores, para la construcción de la
15
Primero con los Programas de Impacto Rápido –PIR- y ahora con los Programas de Desarrollo Alternativo – PDA- en
ejecución.
16
Que permiten a su vez maximizar la convergencia de las acciones en infraestructura económica y de cobertura oportuna
y calidad de los servicios básicos sociales.
28
sostenibilidad social de los programas de desarrollo alternativo y de lucha contra el
narcotráfico y el terrorismo.
Si bien se ha logrado un primer paso en cuanto a potenciar esfuerzos de los gobiernos
locales con la conformación de la AMUVRAEM no está claro su rol, y se muestra limitada
para hacer efectivo su accionar, entre otros factores por la amplitud, y diferencias
espaciales al interior del VRAEM, en cuanto a potencialidades y realidades. Por otro lado
no está clara la manera como los Gobiernos Locales se integran a las decisiones
programáticas, como sea sector por sector, con la consiguiente fragmentación y
dificultades en la gestión integral.
El AMUVRAEM no logra aún capacidad de liderazgo de los gobiernos locales y
provinciales del ámbito, claves por su cercanía con la población y funciones establecidas,
para aprovechar instrumentos de planeamiento estratégico territorial, como son el OT,
la ZEE y otros instrumentos de gestión; así como para demandar con efectividad y lograr
la necesaria convergencia estratégica e integralidad de las acciones combinadas o
especiales de la lucha contra el narcotráfico y del desarrollo alternativo, a cargo tanto de
las autoridades y entidades de apoyo, como de la propia población.
r.
Necesidad de flexibilizar y adecuar a la problemática del VRAEM, las rigideces
sectoriales en cuanto a formulación, evaluación y priorización de proyectos, así como
la asignación presupuestal; a fin de que se constituyan en instrumentos ágiles y
funcionales a una visión integral. Si bien la formulación de la programación de acciones
e inversiones para el VRAEM 2012- 2016 revisada de manera somera, responde a la
decisión de asignación de recursos presupuestales de mayor magnitud para el VRAEM
para un periodo de mediano plazo, estos son una expresión de la aun tradicional
formulación de acciones y proyectos de manera segmentada y sectorial, sin la
participación y compromiso de los beneficiarios, sin metas verificables ni instrumentos y
mecanismos de seguimiento de impactos por parte de los distintos actores.
La metodología implementada por el MEF de Presupuesto por Resultados bajo el
esquema de formulación sectorial, constituye un logro centrado en el seguimiento
mensualizado de la ejecución presupuestal dentro del año y asegurar niveles de gasto.
Sin embargo esta metodología mantiene aún el enfoque sectorial segmentado,
dificultando a los actores principales -los productores y las autoridades de distinto nivel, la visión territorial compartida y su potencial articulador e integrador en torno a
poblaciones concretas y a sus características, necesidades y potencialidades.
Esto viene significando no solo duplicidad de esfuerzos, sinó que atenta contra la
eficacia y eficiencia que se lograría con la generación de sinergias, de manera particular
para impulsar desarrollos productivos alternativos con el enfoque de Cadenas
Productivas y complementar y potenciar tales acciones con servicios e infraestructura
económico social, así como con las de lucha contra el narcoterrorismo.
29
s.
Por lo señalado el tema central lo constituye el cambio en el “modo de actuar” que
necesitaran poner en práctica los distintos actores que después del anuncio de la
decisión presidencial, están perfilando sus acciones para el VRAEM. Es decir, una vez
definida la decisión y los objetivos generales y más allá de metas específicas definidas de
manera puntual y aislada, o de intentos de aplicar mecanismos de promoción
productiva parciales y desarticulados; lo clave estará en definir los procesos que logren
articular las entidades del Estado, niveles de Gobierno, y entidades cooperantes
(internacionales, nacionales y locales), en torno a los productores y población
involucrada de manera directa e indirecta con el cultivo ilícito de coca.
t.
Para ello una de las formas más concretas de “aterrizar” y facilitar la formulación,
adopción y ejecución con la participación responsable y comprometida de los actores,
de la estrategia de desarrollo alternativo integral y sostenible combinada con la lucha
contra drogas contenida en la ENLCD; es la definición unificada de prioridades y ruta
estratégica de acción, en función a las condiciones particulares que se dan al interior del
VRAEM, considerando que éste no es un espacio homogéneo. Lo señalado requiere de
cinco condiciones de mayor prioridad en el muy corto plazo:
.
La primera, realizar una identificación estratégica de los espacios
diferenciados/diferenciables que existen en el VRAEM, junto con una visión de
conjunto, compartida, de la situación y principales potencialidades para cultivos y
variedades específicas; con referencias explícitas a ubicación, dimensionamiento y
productores involucrados, así como de las principales debilidades y amenazas;
respecto de la cual este documento de trabajo incluye un esbozo preliminar y
parcial.
.
La segunda, a partir de dicha identificación, contar con una aproximación concreta
de la ENLCD formulada por DEVIDA y aprobada a nivel global, aplicable a cada área
diferenciada del VRAEM, que tenga como eje central de acción el o los cultivos
alternativos específicos, así como aquellos aspectos necesarios para el desarrollo
de ventajas competitivas, mediante el enfoque de Cadenas de Valor, considerando
las tendencias en los otros ámbitos donde se producen y transforman tales
productos alternativos.
.
La tercera condición, hace referencia a la necesidad de establecer una unidad de
mando cívico – militar que sea capaz de convocar y generar sinergias, con especial
cuidado en empoderar a las autoridades locales en cuanto a
capacidades/responsabilidades concretas. Esta condición está sujeta a que las
condiciones primera y segunda sean realizadas con la participación y
responsabilidades explícitas de rendición de cuentas y sanciones –no solo
presupuestales-, de todos los actores de mayor peso y capacidad de aglutinar
esfuerzos públicos y privados (agricultores, de la propia población, de cooperación
30
internacional) en cada ámbito definido; resguardando lo que corresponde a los
aspectos de seguridad militar.
u.
.
La cuarta condición, es que el resultado de dichos trabajos conjuntos y validados
para cada ámbito diferenciado, sean las herramientas oficiales que permitan de
manera unitaria, dar una ruta dinámica de prioridades a las distintas acciones y
proyectos ya identificados e incluso con código SNIP, identificar otras claves,
precisar las metas y la asignación de recursos humanos y financieros -en especial
los presupuestales- de todas las entidades involucradas. Así como facilitar el
ejercicio del derecho y responsabilidad de los pequeños productores (colonos y
nativos), actores públicos y otros privados (cooperantes), en el monitoreo,
supervisión y ajustes necesarios en cada actividad y proyecto programados.
.
La quinta condición, sin la cual las anteriores condiciones perderían validez, se
refiere a la modificación sustancial de la lógica actual de asignación presupuestal
por “techos presupuestales para proyectos o programas genéricos o específicos”,
por la cuales compiten indistintamente proyectos de apoyo/promoción
productiva, de infraestructura, etc.; por una lógica de priorización y asignación de
recursos en función de la aplicación de la ENLCD al VRAEM, es decir de la ruta de
prioridades y secuencia de acciones validada para cada ámbito diferenciable.
En cuanto al financiamiento de las acciones e inversiones, obviamente constituye un
marco de referencia global el monto total previsto a nivel de decisión política, para
todo el ámbito del VRAEM; a ser precisado en función a la quinta condición señalada y
actualizado anualmente en función a los avances. A nivel micro, es información clave
de referencia que no se ha encontrado disponible, los costos unitarios por meta (por
ejemplo costo/ha de la sustitución de coca por productos alternativos específicos),
incurridos en las experiencias exitosas de desarrollar estrategias de desarrollo
alternativo integral y sostenible, en ámbitos similares al VRAEM; así como los actuales
costos en las experiencias de interés como el caso de la CAP El Quinacho.
5.2 Recomendaciones
a.
Tomar en cuenta de manera efectiva y compartida, las variables relevantes de las
experiencias exitosas que han logrado cambiar las condiciones y futuro, de áreas con
problemática de coca ilícita unida a eventos de terrorismo y pobreza estructural. Así
mismo y en el marco de las hipótesis señaladas como aspectos destacables en las
conclusiones, para enriquecer una prospectiva y sobre todo elaboración de propuestas
concretas, explorar las siguientes líneas propositivas:
b. La dación de un dispositivo técnico normativo a nivel de la PCM, que establezca la
unidad de mando y los instrumentos técnicos oficiales y obligatorios; para orientar,
31
definir, desarrollar, monitorear y evaluar de manera permanente las acciones en el
VRAEM.
c.
Esto implicaría la adopción de la ENLCD con su enfoque de Desarrollo Alternativo
Integral y Sostenible articulado con la Lucha contra Drogas y sus ejes estratégicos y
programáticos, como el instrumento oficial de acción coordinada y conjunta de todos
los actores (productores, población, entidades estatales y cooperantes), aplicable de
manera específica y diferenciada por ámbitos al interior del VRAEM”. Lo señalado
necesitará de la referencia expresa en el dispositivo de creación del CODEVRAEM, a la
ENLCD como el instrumento técnico político para la definición de los contenidos de los
programas, de acuerdo a sus ejes estratégicos.
d. Modificar la actual condición del CODEVRAEM y su Secretaría Técnica, a fin que se
constituya en “la Autoridad” con capacidades y responsabilidades de conducir de
manera unitaria y directa la acción en el VRAEM, de acuerdo a los contenidos y
alcances de la ENLCD para cada ámbito diferenciable.
La decisión en torno a una “Autoridad unitaria” podría resolverse nombrando en la
Secretaría Técnica a dos funcionarios del mayor nivel –uno civil y el otro militar-, que se
reportarían directamente al Presidente del Consejo de Ministros; y estableciendo de
manera expresa su capacidad no solo de convocar y concertar a los distintos actores,
sinó y también con suficiente autoridad para viabilizar decisiones consultadas
directamente con el Premier. Esto implicará que todo lo referente al VRAEM sea materia
de prioridad permanente en la agenda del Consejo de Ministros.
Dada su experiencia y especialidad en el tema, DEVIDA se constituiría en la Secretaría
Técnica de dicha Autoridad, para llevar adelante el uso de los instrumentos técnicos de
planeamiento estratégico y de programación territorializada del conjunto de acciones y
proyectos de las distintas entidades o actores; estableciendo en su estructura orgánica
un área de alto nivel encargada de tal función.
e.
Establecer la estructura de mando político – militar para el VRAEM, en donde se definan
los alcances y mecanismos de interacción ágil para la fluidez de la información y toma
de decisiones, entre los niveles de gobierno que operan en el ámbito. Esto implicaría
entre otros aspectos, definir la ubicación del AMUVRAEM y su rol en dicha estructura,
potenciando su accionar a través de la designación, para cada ámbito diferenciado al
interior del VRAEM, de la institucionalidad responsable de la gestión, monitoreo y
supervisión de la ejecución de acciones y proyectos incluidos en la ruta estratégica –
prioridades específicas y secuencia de acción- para el ámbito.
Para el caso del área definida como San Francisco – Valle del Rio Apurímac, la
responsabilidad podría efectivizarse a través de una mancomunidad que se conformaría
con los gobiernos distritales con jurisdicción en dicha área; en el gobierno provincial
32
para los casos de Mazamari y Pangóa; en el gobierno distrital para el caso de Rio Tambo
por las características particulares de dicho ámbito en donde la coincidencia territorial
del gobierno distrital con un ámbito predominantemente asháninka facilitan la visión y
acción de conjunto. Estas alternativas de participación responsable de gobiernos locales,
se podría definir también para las áreas denominadas como “Influencia”, por sus
dificultades de acceso a las capitales provinciales (caso de las áreas de Influencia de
Huancavelica, Apurímac y del Cusco).
En todos los casos se requerirá de dispositivos especiales para incrementar y potenciar
desde el corto plazo, la capacidad técnica de los niveles de gobierno local y provincial,
con cuadros de nivel y experiencia, considerando que son claves por su cercanía con la
población y funciones establecidas.
f.
Establecer como parte de las competencias del CODEVRAEM los instrumentos
normativos obligatorios de aplicación diferenciada de la ENLCD a nivel territorial del
VRAEM. Siendo estos: La identificación estratégica de los espacios
diferenciados/diferenciables al interior del VRAEM, de sus características y posibilidades
en función al enfoque ENLCD; la definición de una ruta de prioridades y secuencia de
acción que concrete la aplicación de dicha estrategia en cada ámbito diferenciable a
nivel de acciones y proyectos; así como el uso del Ordenamiento Territorial y la ZEE
para precisar y actualizar las áreas con mayores ventajas, su fortalezas, debilidades,
amenazas y oportunidades y monitorear el avance de las acciones e inversiones.
g.
Adecuar la metodología de formulación y evaluación de proyectos y de asignación
presupuestal del MEF, otorgando un criterio de valoración que refleje la prioridad de la
producción y de lograr rentabilidad de cultivos alternativos a la coca ilícita, superando
así la limitante del “mercado como asignador eficiente de recursos”.
h. Lo anterior requerirá por un lado segmentar la evaluación ex ante de proyectos de
inversión por sectores dentro de un ámbito específico, considerando sus relaciones con
los demás proyectos y acciones propuestas para dicho ámbito 17 ; y por otro lado, validar
la formulación de programas integrales y sostenibles de desarrollo productivo
alternativo con enfoque de Cadenas de Valor 18 .
Aún cuando en el VRAEM no se encuentran desarrolladas cadenas productivas y menos
de valor, se trata justamente de aprovechar las ventajas de dicho enfoque para
17
Eliminando la actual competencia intersectorial y global, productivos vs infraestructura, proyecto por proyecto que no
cuentan con visión territorial de conjunto, ni de las diferencias naturales, características socio culturales y grados de
crecimiento económico alcanzado.
18 Cuya aplicación mediante distintos mecanismos promocionales de la producción -caso de PROCOMPITE, Agroideas,
entre otros; los que no solo son difíciles de gestionar por parte de los pequeños agricultores y menos por las poblaciones
indígenas, sinó que además restringen sus resultados por abordar de manera parcial y sin una visión de conjunto los
aspectos críticos de la generación de ventajas competitivas productivas. Esto es más crítico para situaciones como las del
VRAEM.
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identificar de manera concreta las posibilidades productivas, condiciones y
requerimientos; a nivel de las variables que -según las lecciones señaladas en las
experiencias exitosas de desarrollo alternativo- incidirían de manera específica y positiva
en alcanzar los objetivos definidos para el VRAEM 19.
i.
Las decisiones señaladas requieren contar al más breve plazo, con la identificación
espacial y dimensionamiento aproximado en los espacios diferenciados del VRAEM, de
áreas concretas con mejores y mayores ventajas naturales y de infraestructura
principalmente económico productiva; para la introducción o incremento sustancial de
la oferta20 de variedades y calidades específicas de cultivos alternativos, con mejores
posibilidades en el mercado internacional y nacional. Esta actividad deberá ser
asumida por el Estado y con la mejor experiencia y apoyo de la Cooperación
Internacional.
j.
La evaluación de las potencialidades específicas y posibilidades que permita la
identificación y análisis de tales áreas de concentración de ventajas naturales y de
infraestructura, constituirá la herramienta oficial y facilitará la labor coordinada y
conjunta de los distintos actores y de las autoridades constituidas; para concretar
territorialmente la ENLCD y viabilizar su implementación.
k. Para la identificación preliminar de tales áreas concretas, se cuenta como punto de
partida con los avances y resultados de los estudios de ZEE y/u OT existentes para el
VRAEM realizados a nivel macro o mezo, los cuales requieren ser socializados y
profundizados a nivel de cada área identificada, utilizando información específica y
actualizada sobre la calidad de los recursos naturales y la vulnerabilidad ambiental, en
particular de los suelos y disponibilidad de agua, así como los resultados del reciente
Censo Agropecuario y otros estudios existentes.
l.
El detalle de los aspectos señalados es imprescindible para ubicar justamente las
posibilidades de respuesta 21 a las demandas concretas de mercados, definir los
planes de negocios y el paquete tecnológico ad-hoc; así como dimensionar el esfuerzo
financiero con una perspectiva de mediano y largo plazo, y la adecuación de los
instrumentos financieros promocionales existentes.
19
Ver como referencia el extracto de las variables relevantes del Modelo de Desarrollo Alternativo San Martin, incluida en
el ítem 4.1.3 de este documento de trabajo.
20
Vía la intensificación de los rendimientos por ha. , mejora en calidades y ampliación de has. Cultivadas; mediante
paquetes tecnológicos que premien la calidad orgánica o libre de contaminantes, como uno de los aspectos que
contribuirían a la mayor rentabilidad comparada de tales cultivos, con respecto a la hoja de coca.
21
Donde el tamaño de la explotación parece ser una condición determinante, aún con opciones de asociatividad.
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