Documento de Trabajo El financiamiento de la Seguridad Social en

Documento de Trabajo
Año 14 – Edición Nº 75
El financiamiento de la Seguridad Social
en Argentina.
Su vínculo con el Federalismo
Nadin F. Argañaraz
Ariel A. Barraud
Gabriela L. Galassi
Juan del Campillo 394
CP (X5000GTH)
Córdoba - Argentina
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Fax: (351) º724625
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Noviembre 2008
Esta publicación es propiedad del Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de Fundación Mediterránea.
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Introducción
El Sistema de Seguridad Social es de especial relevancia dado que constituye uno de los
instrumentos principales de política social del Estado. Su participación presupuestaria
refleja su importancia, ya que el rubro correspondiente ha sido uno de los principales dentro
del gasto público social ejecutado en nuestro país (entre el 34% y el 38% desde 2003), junto
con educación y salud.
En Argentina, existe el Sistema Único de Seguridad Social (SUSS), que está compuesto
por diferentes elementos: por un lado, el régimen previsional o de retiros (actualmente
Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones o SIJP), que es el rubro principal; en
segundo lugar, se encuentra el subsistema de subsidios y asignaciones familiares; y
finalmente, el componente de prestaciones por desempleo.
Actualmente, este sistema es financiado, por un lado, de manera contributiva, es decir,
con los aportes y contribuciones de beneficiarios y empleadores; y por otra parte, de forma
no contributiva con fondos públicos aportados por la población en general a través de
diferentes gravámenes con afectación específica a este fin.
Dado que el reparto de fondos entre Nación y provincias está actualmente en el
epicentro de la discusión acerca del federalismo, y que el financiamiento del Sistema de
Seguridad Social implica una importante resignación de recursos por parte de los gobiernos
subnacionales, resulta sumamente importante indagar acerca del financiamiento de dicho
sistema.
El objetivo de este trabajo es analizar el financiamiento del Sistema de Seguridad
Social que lleva adelante el Estado, tanto en su órbita nacional como provincial, desde una
perspectiva federal. En efecto, se considera la distribución geográfica tanto de los gastos
como de las distintas fuentes de financiamiento de la Seguridad Social.
Este tema ha cobrado una vigencia especial ya que, en la actualidad, varias provincias
están planteando que ante la inminente modificación del Sistema de Seguridad Social,
recuperando el Estado Nacional los aportes que antes iban a las AFJP, se debería readecuar
también su componente de financiamiento tributario, de modo que retornen a las provincias
más recursos a través de la coparticipación federal de impuestos.
Este estudio pretende aportar, entre otros, elementos que coadyuven a una discusión
informada del financiamiento de la Seguridad Social desde el punto de vista de lo que, por
un lado, financia el gobierno nacional y, por otro, aportan las provincias argentinas.
2
Descripción del Sistema de Seguridad Social en Argentina
La Constitución Nacional, en su artículo 14 bis, reglamenta el “derecho de la seguridad
social”, que contempla una serie de prestaciones destinadas a proteger a la familia. Este
derecho da sustento a dos sistemas, que hacen a la función del Estado de brindar
“protección social”:
1) Sistema Único de Seguridad Social (SUSS): A su vez, es marco de tres
subsistemas:
1.1.) Subsistema previsional: Reglamentado por la Ley 24.241 (SIJP) y Ley 19.032
(INSSJP: Instituto nacional de servicios sociales para jubilados y pensionados).
1.2.) Subsistema de subsidios y asignaciones familiares: En el marco de la Ley 24.714.
1.3.) Subsistema de desempleo: Que comprende el Fondo nacional de empleo (Ley
24.013).
2) Sistema Nacional de Seguros de Salud:
No integra la estructura del SUSS ni tmpoco pertenece al Ministerio de Trabajo, sino a
la Secretaría de Salud del Ministerio de Salud.
Dado que la mayor parte de las funciones del Estado en cuanto a la provisión de
seguridad social se halla comprendida en el SUSS, se analiza únicamente a este
componente. En adelante, se tratará al mismo como análogo al Sistema de Seguridad
Social.
La administración del SUSS está a cargo de la Administración Nacional de la
Seguridad Social (ANSES), un organismo descentralizado en jurisdicción del Ministerio de
Trabajo. La ANSES fue creada en 1991 en reemplazo del Instituto Nacional de Previsión
Social, que sólo existió durante un año. Está facultada para administrar los fondos
correspondientes a los regímenes nacionales de jubilaciones y pensiones de agentes en
relación de dependencia y autónomos, los subsidios y asignaciones familiares, y, desde 1992,
también los ingresos del Fondo Nacional de Empleo y las prestaciones del Seguro de
Desempleo. Dejó de estar a cargo de la recaudación y fiscalización de los tributos de la
Seguridad Social desde 1993, cuando la tarea pasó a ser desarrollada por la DGI (hoy
AFIP).
Actualmente, las principales erogaciones de la ANSES se destinan a prestaciones
previsionales (87%), asignaciones familiares (6%), transferencias (5%, de las cuales gran
parte se destinan a financiar déficit de cajas de jubilación provinciales no transferidas) y
Seguro de Desempleo (1%).
3
El ANSES se encarga de la administración de las cuestiones relativas a los aportantes
y beneficiarios del Sistema Nacional de Seguridad Social. Es claro que esto incluye a las Ex
Cajas provinciales traspasadas oportunamente a la Nación. Sin embargo, ANSES se
encarga también de transferir fondos a las provincias que, si bien no traspasaron sus Cajas,
están en proceso de armonización. A continuación se presenta la situación de cada
provincia:
Provincias Según Régimen
Jurisdicciones con regímenes
previsionales transferidos
Ciudad de Buenos Aires, Catamarca,
Santiago del Estero, Jujuy, Mendoza,
San Juan, Salta, La Rioja, Río Negro,
Tucumán, San Luis
Jurisdicciones con regímenes previsionales
no transferidos
En proceso de armonización
Córdoba, Chaco, La Pampa, Santa Cruz, Santa
Fe, Buenos Aires, Entre Ríos, Formosa,
Corrientes*, Chubut*, Misiones*, Neuquén*,
Tierra del Fuego*.
*En 2007 no recibieron transferencias de ANSES
Fuente: Elaboración propia en base a la Dirección de Coordinación Fiscal con las Provincias.
Breve reseña sobre la evolución del Sistema
La “Ley de montepío civil” (Ley 4.349/ año 1904) es el primer antecedente en Argentina
de un régimen orgánico de previsión social en la concepción moderna del término. A partir
de allí se fueron creando diversas Cajas de jubilaciones en distintos sectores, primero
públicos y luego a nivel privado.
En la década del 40’, comienzan a darse los primeros pasos tendientes a la
universalización de la previsión social. El Decreto Ley 10.424/44 creó el “Consejo Nacional
de Previsión Social”. A partir del mismo comenzó un largo proceso de ordenamiento y
armonización del sistema de Cajas, que recién se completaría en la década del 60’.
En 1968, la Ley 17.575 propuso la unificación de los distintos regímenes nacionales en
tres Cajas (Industria, Comercio y Actividades Civiles; Personal del Estado y Servicios
Públicos; y Autónomos). Como complemento de esta medida, las Leyes 18.037 y 18.038 del
año 1969 determinaron un único régimen para trabajadores en relación de dependencia del
sector privado y trabajadores autónomos, respectivamente. Así se constituyó el Sistema
Nacional de Previsión Social, el cual abarcaba al 90% de la PEA, y era administrado
exclusivamente por el Estado. El mismo se estructuró a través de las tres Cajas de
Previsión antes mencionadas desde 1969, las cuales fueron sustituidas en 1990 por el
4
Instituto Nacional de Previsión Social. A su vez, éste fue reemplazado por la ANSES en
1992.
La evolución histórica muestra que, si bien los ingresos del sistema eran suficientes
para cubrir las prestaciones en las primeras etapas, varias causas se conjugaron para que a
partir de la década del 70’ aparezcan problemas de financiamiento que desencadenarían la
crisis del mismo a mediados de los 80’. Entre las principales causas se encuentran: la
evolución demográfica que determina un progresivo envejecimiento de la población y un
aumento de la expectativa de vida; la caída de la masa salarial producto del aumento del
desempleo y de la informalidad laboral; el aumento de la evasión previsional; políticas de
reducción o eliminación de contribuciones patronales; la existencia de regímenes
jubilatorios especiales y/o de privilegio, y una administración deficiente del sistema. Todos
estos factores conspiraron para reducir la relación aportantes/beneficiarios o “tasa de
sostenimiento”, la cual en 1950 tenía un valor superior a 11, mientras que en 1992 era 1,3.
Actualmente la misma se encuentra en el rango 1,3 – 1,5. Esta paulatina erosión de la tasa
de sostenimiento ha resultado en la insuficiencia de los aportes y contribuciones para
financiar las prestaciones de seguridad social.
El mencionado proceso de desfinanciamiento del sistema llevó a las autoridades a
buscar fuentes de recursos adicionales en el resto de los ingresos del sector público y en
reformas del régimen de coparticipación de los mismos.
Como consecuencia de los inconvenientes macroeconómicos del plan de estabilización
de Martínez de Hoz, a partir de 1980 se eliminaron los aportes patronales al sistema
previsional y los destinados al Fondo Nacional de la Vivienda, junto a otros impuestos de
menor significación y, para compensar estas pérdidas, se amplió la base imponible del IVA
y se aumentó su alícuota.
Teniendo en cuenta que este impuesto formaba parte de la masa coparticipable, para
poder hacer efectiva la sustitución del financiamiento del sistema previsional, el gobierno
nacional debió reformar el régimen de coparticipación. Para ello, se dictó la ley 22.293, que
estableció que el monto equivalente a los aportes patronales a la previsión y al FONAVI,
debía deducirse de la masa de recursos coparticipables. Como es de esperarse, esta medida
repercutió negativamente sobre la situación de las provincias.
Las principales consecuencias de la reforma de 1980 se hicieron sentir durante los
primeros años del gobierno constitucional: en 1983, el 45 % de los recursos coparticipables
se destinaba al sistema previsional y al FONAVI. Aunque en abril y septiembre de 1984 se
restituyeron las contribuciones al FONAVI y la mitad de las previamente destinadas al
5
sistema previsional, el financiamiento del sistema ya se hallaba en una crisis que requería
medidas de mayor impacto a fin de superarla.
Esto implicó la necesidad de introducir una serie de reformas dentro del marco de la
relación Nación - Provincias. Es así que en los noventa se modificó el régimen de
Coparticipación Federal de Impuestos, el cual se rige por la ley 23.548 (sancionada en el
año 1988). Una de las reformas importantes fue el Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los
Gobiernos Provinciales del año 1992, que tuvo como objetivo cubrir el déficit del sistema
previsional y estuvo relacionado con las “pre-coparticipaciones”, o detracciones antes de la
distribución primaria, sobre la masa coparticipable con destino a un determinado sector. A
las relaciones verticales Nación-provincias, se agregaron las sectoriales (previsión social
versus el resto), proceso que se agudizó a lo largo de la década. Mediante este acuerdo, se
estableció que el gobierno nacional quedaba autorizado a retener un 15%, más una suma
fija de 43,8 millones de pesos mensuales de la masa coparticipable definida en la Ley
23.548, con destino a: i) financiar el Sistema Nacional de Previsión “y otros gastos
operativos” (el 15%); ii) distribuir entre provincias con problemas financieros, por los
montos establecidos en el mismo Acuerdo (la suma fija). Para evitar desequilibrios en las
cuentas públicas provinciales derivados de tal medida, la Nación garantizó a las provincias
un ingreso mensual mínimo.
Asimismo, otro pilar de esta reforma fiscal fue el Pacto Federal para el Empleo, la
Producción y el Crecimiento, firmado entre la Nación y las Provincias en agosto de 1993,
cuyos objetivos incluían una reestructuración parcial del régimen tributario argentino. Para
ello, tanto las provincias como la Nación asumieron compromisos en materia impositiva
tendientes a eliminar distorsiones y aumentar la competitividad global de la economía.
Mediante este Pacto, la Nación convino, entre otras medidas, aceptar la transferencia al
Sistema Nacional de Previsión Social de las Cajas de jubilaciones provinciales. Once de las
24 jurisdicciones firmaron convenios de transferencia del Sistema de Previsión Social entre
los años 1995 y 1997. Finalmente, en diciembre de 1999 se firma el Compromiso Federal
que, entre otras cosas, permitía a la Nación financiar los déficit de las Cajas previsionales
provinciales que armonizaran sus beneficios con los que regían para el sistema nacional de
previsión. Actualmente, casi todas las provincias que no transfirieron su caja se encuentran
en proceso de armonización.
Hasta el año 1994, cada provincia había administrado su sistema previsional,
brindando cobertura no solamente al personal de la administración central y organismos
descentralizados, sino también al de las empresas públicas, los bancos oficiales y las
administraciones municipales. Algunos municipios también crearon sus propias Cajas de
previsión. La transferencia a la Nación de diez cajas provinciales y del Instituto Municipal
6
de Previsión Social (IMPS) de la Ciudad de Buenos Aires se constituyó en otro importante
factor que contribuyó al engrosamiento del déficit del sistema previsional nacional de
reparto.
Las Cajas traspasadas presentaban fuertes tendencias al déficit crónico, conteniendo
sus regímenes numerosos privilegios y condiciones generosas para el acceso a los beneficios,
sin que se tomaran en cuenta las restricciones presupuestarias y actuariales que debe
observar un sistema de reparto.
Con la firma del Compromiso Federal de Diciembre de 1999, se abrió una nueva
instancia para la absorción, por parte de la Nación, del déficit previsional provincial. Uno
de los puntos estipulados fue que las Cajas podrían continuar siendo administradas por las
provincias, previéndose la financiación escalonada y acumulativa de los déficits por parte
del Estado nacional: 5% en el primer año, 20% en el segundo, llegándose, en los tres años
subsiguientes, a la cobertura completa del desequilibrio, en caso de prorrogarse los pactos
fiscales o dictarse la nueva ley de coparticipación federal.
En suma, la evolución histórica del sistema muestra que ha sufrido innumerables
cambios a lo largo de los años, todos ellos con impacto sobre su financiamiento. Es por ello
que el mismo se ha convertido en un tema central en el debate acerca de la seguridad social.
El financiamiento del Sistema
En virtud de los cambios que se han ido introduciendo en el sistema de financiamiento
de la seguridad social, actualmente el mismo está conformado por dos componentes de
importancia y magnitud similar: por un lado, los aportes personales y contribuciones
patronales calculados sobre los salarios de los aportantes al sistema nacional y, por otro, los
fondos tributarios compuestos en su mayoría por detracciones de impuestos coparticipables.
Centrando el análisis específicamente en los fondos tributarios, éstos tienen su origen
en asignaciones específicas y en el mecanismo de coparticipación. En un primer momento,
se afectó únicamente la recaudación de IVA, Ganancias y la masa coparticipable
propiamente dicha.
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Principales tributos afectados al Sistema de Previsión Social
Norma
Tributo
Porcentaje de la
recaudación asignada
Ley Nro. 23966/91
Impuesto al Valor Agregado
11%
Decreto Nro. 879/92
Ganancias
20%
Ley Nro. 24130/92
Masa de Recursos Coparticipables
15%
Fuente:Elaboración propia en base a Infoleg.
Además, la ley Nro. 23966/91 dispuso que se asignara al mismo propósito el 30% de los
recursos brutos obtenidos de las privatizaciones de empresas del estado. Al concluir el
proceso de privatización de empresas públicas, esta fuente de recursos perdió vigencia.
No siendo suficientes estas medidas para cubrir la creciente magnitud del déficit del
sistema, fue menester continuar con las reformas a fin de dirigir una cantidad de recursos
cada vez mayor al Sistema de Seguridad Social.
Tributos adicionales afectados al Sistema de Previsión Social
Norma
Tributo
Asignación
Naftas
21%
Gasoil, Diesel-oil, Kerosene y gas
natural comprimido
100%
Ganancias
120 millones anuales
Automotores Gasoleros2
En lo que corresponda a una
alícuota aplicable de hasta el
10% sobre la base imponible
Ley Nro. 24977/98
Monotributo impositivo
70%
Ley Nro.25239/99
Adicional de Emergencia a los
Cigarrillos
100%
Ley Nro. 24699/96
1
Fuente:Elaboración propia en base a Infoleg.
Resultados recientes del Sistema de Seguridad Social
Entre 1993 (momento a partir del cual se dispone de los datos) y 2004, tanto los
ingresos como los gastos totales del Sistema Nacional de Seguridad Social han evolucionado
1
Esta norma suspendió la afectación del 90% de la recaudación del tributo a los bienes personales, pero la
merma en los recursos, causada por la medida, fue compensada, con creces, por las nuevas afectaciones que
introdujo, tanto es así que los impuestos a los combustibles líquidos y al GNC se sumaron al IVA y al Impuesto
a las Ganancias, como pilares del financiamiento no originado en aportes personales y contribuciones
patronales.
8
de manera conjunta, consecuentemente con alternancia de superávit y déficit de escasa
magnitud, tal como muestran los datos de la Cuenta Ahorro Inversión que publica el
Ministerio de Economía de la Nación. A partir del 2004, sus sendas divergen, superando los
ingresos a los gastos. Evidentemente, esto ha resultado en un superávit creciente ($3.600
millones en 2005, $6.000 millones en 2006 y $10.000 millones en 2007) 3.
Ingresos, Gastos y Resultado (eje izq.) de ANSES. Años 1993-2007
80.000
12.000
70.000
10.014
10.000
60.000
8.000
6.022
50.000
Mill. $
6.000
3.627
40.000
4.000
30.000
1.327
2.000
468
679
387
387
297
670
20.000
279
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
1996
Ingresos Totales
2000
1995
10.000
-171
1999
-386
1998
-345
1997
-181
1994
-2.000
1993
0
0
Gastos Totales
Fuente: Elaboración propia en base a Cuenta Ahorro-Inversión de MECON.
Esta situación parece mantenerse para 2008, ya que en el acumulado entre enero y
julio de este año los ingresos totales (excluyendo los traspasos) aumentaron un 36%,
mientras que la tasa de variación del gasto ha sido inferior (33%). Cabe acotar que el
superávit en el acumulado enero-julio de 2008 es de $5.400 millones, pero incluye $900
millones de traspasos por cambio de sistema (ingresos extraordinarios). Es decir,
excluyéndolos, el superávit resulta de $4.500 millones, 70% mayor que los $2.700 millones
del mismo período del año anterior.
2
La aplicación de este impuesto fue suspendida.
3
El 2007 es un año particular, dado que el sistema tuvo ingresos extraordinarios por el traspaso de aportes
acumulados en las AFJP en las cuentas de los agentes que pasaron al sistema de reparto, las que totalizaron la
suma de $7.800 millones. También hubo gastos superiores a lo habitual debido a la implementación de la
moratoria, la cual generó el ingreso de una nueva masa de beneficiarios, por un lado, y de aportantes (tanto
presentes como futuros), por otro.
9
¿Cuánto del gasto en Seguridad Social se financia con ingresos por aportes
y contribuciones?
Habida cuenta de la composición del financiamiento del Sistema de Seguridad Social,
resulta interesante explorar la relación de correspondencia en el sistema, es decir, el ratio
entre aportes y contribuciones (que para 2007 no incluye los traspasos) y los gastos totales
en Seguridad Social. Interesa este indicador en la medida en que la seguridad social se
diferencia del resto de la política social por su carácter contributivo. Esto es, para acceder a
las prestaciones, los individuos deben estar sujetos a aportes y contribuciones sobre su
salario. Sin embargo, el hecho de que los recursos que ingresan al sistema por esta vía
deban ser complementados con otros de origen tributario ha propiciado que se diluya el
carácter contributivo intrínseco al concepto de seguridad social, haciendo que los beneficios
tengan un vínculo cada vez más difuso con los aportes realizados.
Relación de correspondencia (Aportes y Contribuciones / Gasto Total) del
Sistema de Seguridad Social. Años 1993-2007
80%
73%
62%
60%
54%
49%
46%
50%
48%
44%
42%
48%
45%
41% 40% 42%
39%
40%
20%
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
0%
Fuente: Elaboración propia en base a Cuenta Ahorro-Inversión de MECON.
Es evidente que la relación de correspondencia se ha ido deteriorando con el paso de los
años, pasando de casi tres cuartas partes (73%) de gastos financiados con aportes y
contribuciones en 1993, a menos de la mitad (48%) en 2007. Cabe destacar el período entre
2001 y 2004, en que dicha relación fue aún inferior, oscilando entre 39% y 42%.
10
Componentes del financiamiento del sistema
Si se analizan los ingresos totales del Sistema de Seguridad Social según su fuente, se
ve un importante cambio de composición a través del tiempo, a favor de los recursos
tributarios y en detrimento de los aportes y contribuciones. En 1993, los aportes y
contribuciones constituían el 67% de los ingresos, mientras sólo 32% provenía de la
recaudación tributaria. En 2007, los recursos tributarios pasaron a constituir 52% de los
ingresos, mientras que los aportes y contribuciones se redujeron al 48%, llegándose a una
estructura de financiamiento nivelada entre ambos tipos de ingresos.
Componentes del financiamiento del Sistema de Seguridad Social. Total de
Ingresos por Fuente
1993
Tributarios
32%
2007
Otros
2%
Otros
1%
Aportes y
Contrib.
46%
Aportes y
Contrib.
67%
Tributarios
52%
Fuente: Elaboración propia en base a Cuenta Ahorro-Inversión de MECON.
Esta mirada complementa el panorama ofrecido por la evolución de la relación de
correspondencia. Sería posible concluir entonces que el sistema se ha ido modificando con
respecto a su concepción original, perdiendo cada vez más su carácter contributivo.
El componente Aportes y Contribuciones del Financiamiento actual del
Sistema: Una Óptica Provincial
En esta sección se dirige la atención exclusivamente a la parte de los recursos del
Sistema de Seguridad Social que está conformada por los aportes personales y
contribuciones patronales. Para comprender el origen de los mismos, es menester recordar
que, hasta que tuvo lugar el proceso de transferencia de Cajas Provinciales, los empleados
públicos provinciales estuvieron bajo la órbita de las mismas. La mayoría de los
11
trabajadores restantes4 estaban afectados al Sistema Nacional de Seguridad Social. Como
gran parte de los mismos corresponde al sector privado de la economía, en este trabajo se
aludirá a este grupo como proveniente de dicho sector.
Una vez efectuada la transferencia de las cajas, se agregan al sistema nacional los
aportantes y beneficiarios de las Ex Cajas provinciales transferidas (provenientes del sector
público provincial). Pero además, en virtud de los acuerdos por los que el ANSES cubre el
déficit de las Cajas provinciales no transferidas pero armonizadas o en proceso de
armonización, se podría pensar que en definitiva ésta absorbe sus resultados5.
Dado este panorama, la propuesta es efectuar una distinción puramente analítica entre
aportes y contribuciones y gastos correspondientes al sector público provincial por un lado,
y por otro lado los mismos conceptos para el resto, generalizado como sector privado.
Financiamiento por aportes y contribuciones del sector de empleo
privado formal
Los datos de aportes y contribuciones por provincias fueron extraídos de la información
publicada por AFIP (incluyen la parte correspondiente a Seguridad Social comprendida en
el régimen de Monotributo).
Estos datos fueron ajustados teniendo en cuenta dos cuestiones metodológicas. En
primer lugar, el análisis en el presente trabajo se realiza sobre el sistema de reparto y no
incluye, por consiguiente, ninguna consideración sobre el financiamiento o los gastos de las
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), puesto que su
funcionamiento no tiene incidencia directa en las cuestiones de federalismo y
coparticipación que constituyen el foco de este análisis. Por ello, se descontó de los aportes y
contribuciones registrados por AFIP aquellos fondos que son enviados a las AFJP
(distribuidos por provincias de acuerdo a la proporción de afiliados a estas instituciones en
cada jurisdicción).
La segunda consideración que es menester efectuar es que en la distribución
jurisdiccional se incluyen todas las provincias con excepción de CABA. Esta jurisdicción
tiene un régimen especial de recepción de recursos nacionales, y su consideración en el
contexto del actual trabajo incorporaría distorsiones. Adicionalmente, los recursos
informados jurisdiccionalmente en CABA sufren de un sesgo alcista fruto de la imputación
por parte de AFIP a esta jurisdicción de los recursos recaudados por la Dirección de
4
Se excluye una minoría afiliada a otras Cajas especiales.
5
A los fines de posibilitar el análisis, el supuesto subyacente es que ANSES transfiere la totalidad de los fondos
del déficit de las Cajas provinciales.
12
Grandes Contribuyentes. Para corregir este sesgo, se redistribuyeron jurisdiccionalmente
los aportes y contribuciones empleando las participaciones de cada provincia (incluyendo
CABA) en la masa salarial bruta del país (en base a datos del SIJP acerca de los puestos de
trabajo y remuneraciones medias declarados al mismo).
Por el lado del gasto, los gastos por jurisdicción de ANSES se obtuvieron de la ejecución
presupuestaria nacional publicada por la Secretaría de Hacienda de MECON. A estas
erogaciones se les descontaron los gastos operativos del organismo (constituyen una mínima
parte del gasto), obteniendo los fondos efectivamente empleados en el pago de prestaciones
de Seguridad Social propiamente dichas.
De ambos componentes (aportes y contribuciones y gastos), se tomó la parte
correspondiente al sector privado formal. Se sabe que en aquellas provincias que no
transfirieron sus Cajas de Jubilación, el Sistema Nacional se encarga únicamente del sector
privado (que es la forma en que en este trabajo se denomina al complemento del conjunto de
los trabajadores públicos provinciales), mientras que en las que transfirieron sus Cajas, el
Sistema se encarga tanto del sector privado como del público provincial.
Para obtener en estos últimos casos los aportes y contribuciones efectuados por el
sector privado (que no se informan por separado), se tomó una proporción equivalente a la
de la masa salarial bruta en dicho sector en cada provincia. La diferencia entre los ingresos
por aportes y contribuciones totales y los del sector privado así calculados constituiría el
monto de los ingresos potenciales de las Ex Cajas, si las mismas siguieran nucleando a los
aportantes del sector público provincial.
En el caso de los gastos, para discriminar los correspondientes al pago de prestaciones
del sector privado, se descontaron del gasto total las erogaciones de ANSES para atender
las Ex Cajas provinciales, obtenidas de la Ejecución Presupuestaria del organismo.
Con respecto a las erogaciones, cabe hacer una aclaración adicional. En las provincias
que no transfirieron la Caja pero que armonizaron (o están en proceso de hacerlo) su
sistema con el nacional y, por ende, recibieron fondos de transferencias de la ANSES con
este fin, se debió realizar el supuesto de que el déficit de las mismas es igual a las
transferencias por parte del organismo (en el caso de provincias que no recibieron
transferencias, no se puede a priori realizar supuestos respecto al resultado de sus Cajas).
Es por ello que para obtener los gastos únicamente en el sector privado, se descontaron las
transferencias que ANSES informó hacia dichas jurisdicciones.
La diferencia entre los aportes y contribuciones y los gastos proporciona un primer
resultado de interés. Con respecto a su signo, no se observa un patrón específico diferencial
entre las provincias que transfirieron la Caja y aquellas que no lo hicieron. Además, 12 de
13
las 23 jurisdicciones bajo análisis muestran exceso de aportes y contribuciones respecto a
sus gastos en Seguridad Social. Sin embargo, si se las consolida, el resultado es negativo.
Financiamiento por Aportes y Contribuciones del sector del empleo privado
formal (Año 2007 – Mill. de $)
JURISDICCIÓN
Buenos Aires
Catamarca
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumán
Salta
Mendoza
Chaco
Jujuy
Corrientes
La Rioja
La Pampa
Formosa
San Juan
San Luis
Entre Ríos
Córdoba
Río Negro
Misiones
Tierra del Fuego
Santa Cruz
Chubut
Neuquén
TOTAL
Gastos ANSES en
S. Privado Formal
Ap. y Contr. S.
Privado Formal
Resultado
15.619
496
2.315
256
573
357
812
232
205
260
111
143
59
254
191
581
1.844
290
191
54
125
236
161
25.367
8.067
136
2.074
130
497
283
738
195
175
249
107
151
75
291
233
638
1.917
402
318
226
458
683
699
18.743
-7.552
-359
-241
-126
-76
-74
-74
-38
-31
-11
-4
8
16
38
42
57
73
112
127
171
333
447
538
-6.624
Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, AFIP, SIJP y SAFJP.
Un análisis comparativo resulta también interesante. En términos per cápita, se
observa que las provincias de mayor excedente son las del sur del país (Santa Cruz, Tierra
del Fuego, Neuquén, Chubut y Río Negro), con superávit de $1.500 hasta $190 por
habitante, mientras que en el otro extremo se hallan algunas del noroeste, como
Catamarca, Santiago del Estero y Salta, y del centro, como Buenos Aires y Santa Fe,
denotando las mismas un déficit de $60 hasta casi $1.000 por habitante.
14
Financiamiento por Aportes y Contribuciones del sector del empleo privado
formal (Año 2007 – $ por habitante)
Santa Cruz
1.501
Tierra de l Fuego
1.399
Neuqué n
997
Chubut
980
Río Negro
189
M is ione s
119
San Luis
97
San Juan
55
Entre Ríos
46
Form osa
31
La Pam pa
25
Córdoba
22
La Rioja
-11
-11
Corriente
s
Chaco
-36
M endoza
-43
Jujuy
-46
Tucum án
-52
Salta
-62
Santa Fe
-75
Santiago de l Es te ro
-147
Buenos Aire s
-506
-944
Catam arca
-1.000
-500
0
500
1.000
1.500
2.000
Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, AFIP, SIJP y SAFJP..
Financiamiento por aportes y contribuciones. Total del empleo formal
Para completar el panorama, es menester adicionar al resultado del sector privado el
obtenido por el componente público del sistema (empleados de las provincias), es decir,
incorporar el resultado de las Cajas de las provincias que no realizaron su transferencia, y
el de las Ex Cajas en aquéllas que sí las transfirieron. Vale aclarar que esto deja fuera del
análisis comparativo a las jurisdicciones que no han transferido sus Cajas y no registraron
partidas de la ANSES por armonización en 2007, dado que no se puede efectuar ningún
supuesto a priori acerca de su resultado.
Como ya fuera dicho, el resultado de las Ex Cajas es calculado en base a los datos de la
Ejecución Presupuestaria de ANSES, mientras que el de las Cajas no transferidas pero que
armonizaron o se encuentran en dicho proceso, se obtiene del supuesto ya mencionado de
que se corresponde con las transferencias efectuadas por ANSES con dicho fin.
Resulta notable que, al agregar el sector público provincial al panorama, los resultados
se vuelven negativos en la mayoría de las provincias (excepto Entre Ríos, Formosa, Río
Negro y Santa Cruz), tanto aumentando el déficit en algunas como pasando de superávit a
déficit en otras. En el agregado, naturalmente aumenta el déficit. Esto se desprende de que
en la simulación del resultado de todas las Cajas y Ex Cajas (excepto Jujuy y Mendoza), el
mismo es negativo.
15
Financiamiento por Aportes y Contribuciones del total del empleo formal (Año
2007 – Mill. de $)
JURISDICCIÓN
Buenos Aires
Catamarca
Chaco
Córdoba
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumán
TOTAL
Rdo. Sector
Privado formal
-7.552
-359
-38
73
57
16
-31
8
-4
-74
112
-74
38
42
333
-241
-126
-76
-7.895
Rdo. Cajas y
Ex-Cajas
provinciales
Rdo. Total
(Privado +
Público)
-906
-105
-50
-372
-17
-7
22
-11
-173
52
-35
-48
-80
-44
-252
-81
-80
-184
-2.371
-8.458
-465
-88
-300
40
9
-8
-3
-177
-23
77
-123
-42
-2
81
-321
-205
-260
-10.266
Nota: El resultado de Cajas provinciales no transferidas equivale a las transferencias de ANSES
a las provincias en proceso de armonización. Las provincias que no recibieron transferencias por
armonización (Corrientes, Chubut, Misiones, Neuquén, Tierra del fuego) se excluyen del cuadro.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, AFIP, SIJP y SAFJP.
En esta visión esquemática del Sistema de Seguridad Social como si incluyera en todas
las jurisdicciones tanto al sector privado como al público, se ven escasos resultados positivos
en términos per cápita ($370 por habitante en Santa Cruz, $130 en Río Negro, $32 en Entre
Ríos y $18 en Formosa); mientras que hay significativos resultados negativos ($1.200 por
habitante en Catamarca, $570 en Buenos Aires y $530 en La Rioja).
16
Financiamiento por Aportes y Contribuciones del total del empleo formal (Año
2007 – $ por habitante)
Santa Cruz
366
Río Negro
129
Entre Ríos
32
Formosa
18
San Luis
-5
La Pampa
-8
Corrientes
-11
Jujuy
-12
Mendoza
-28
San Juan
-61
Chaco -84
Córdoba
-91
Santa Fe
-100
Salta -102
Tucumán
-179
Santiago del Estero
-240
-528
La Rioja
-567
Buenos Aires
Catamarca
-1.200
-800
-400
0
400
Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, AFIP, SIJP y SAFJP.
El componente Tributario del Financiamiento actual del Sistema: La
maraña de la Coparticipación
El financiamiento del Sistema de Seguridad Social se inserta en el corazón de la
maraña de las relaciones entre la Nación y las provincias. Es así que el Sistema de
Seguridad Social recibe recursos tributarios por dos vías:
•
Las detracciones directas de los impuestos nacionales, que asigna una porción de la
recaudación
de
varios
impuestos
coparticipables
(IVA,
Ganancias,
Bienes
Personales, Combustibles) y otros no coparticipables (Monotributo, Adicional sobre
Cigarrillos) que van a financiar el Sistema de Seguridad Social;
•
La detracción de la masa coparticipable bruta, mediante la cual, una vez que se
conforma dicha masa con el remanente de los tributos netos de los porcentajes con
asignación específica, sumados a la totalidad de los gravámenes no sometidos a
descuentos, se asigna un 15% al financiamiento del Sistema de Seguridad Social.
17
Financiamiento Tributario de la Seguridad Social:
En la maraña de la coparticipación
Bienes Personales
6,3%
Ganancias
Detracció
Detracción
$580 millones
SISTEMA DE
SEGURIDAD
SOCIAL
100%
Combustibles
Neto
64%
Internos y otros
coparticipados
100%
15%
GNC, Gasoil, Diesel,
Kerosene
Ganancias
20%
Adic.
Adic. Cigarrillos
70%
$120
Monotributo Imp.
Detracciones vs.
100%
79%
11%
IVA
MASA
COPARTICIPABLE
BRUTA
89%
Naftas, solventes y otros 21%
85%
57
MASA
COPARTICIPABLE
NETA
6%
Provincias
,3
41,64%
1%
Nació
Nación
ATN
Fuente: Elaboración propia
Fondos tributarios cedidos para financiar la Seguridad Social
Debido al financiamiento tributario de la Seguridad Social, tanto la Nación como las
Provincias resignan ingresos, que en su mayoría son producto de la disminución de la masa
coparticipable neta y la distribución primaria. En cuanto a la distribución entre ambas, en
2007 Nación participó con el 40% de los recursos tributarios que se ceden para la Seguridad
Social, y Provincias con un 58% (el resto estuvo constituido por fondos que, de no ir al
Sistema de Seguridad Social, hubieran sido destinados a los ATN u otros conceptos, como el
FONAVI).
Si se consideran los fondos resignados por tipo de impuesto, se aprecia que en el año
2007 el 43% de los recursos tributarios provino de la recaudación de IVA, 36% correspondió
a Ganancias, 15% a Combustibles, 3% al resto de los coparticipables, 2% al Monotributo y
1% al Adicional sobre Cigarrillos.
18
Fondos tributarios cedidos para financiar la Seguridad Social (Año 2007)
Por impuesto
Por jurisdicción
ATN
2%
Resto de
Adicional
coparticipables
s/cigarrillos
3%
1%
Monotributo
Otros
2%
0%
Combustibles
15%
Nación
40%
IVA
43%
Provincias
58%
Ganancias
36%
Fuente: Elaboración propia en base a datos de MECON, AFIP y legislación impositiva.
El aporte provincial
Uno de los principales aportes del presente trabajo es el cálculo de la resignación de
impuestos coparticipables que tuvo cada jurisdicción en 2007, y del monto total de la cesión
de recursos al Sistema de Seguridad Social (que incluye también los fondos que
corresponderían a la Nación). Las 23 provincias en conjunto resignaron unos $20.000
millones durante 2007.
Sin embargo, la distribución no es homogénea entre ellas. En términos per cápita,
Catamarca es la provincia que más resignó y Buenos Aires la que menos recursos cedió por
habitante. Esto es producto de las particularidades del sistema de coparticipación de
impuestos vigente actualmente en Argentina. Si se aplicase otro criterio a la distribución
secundaria de recursos coparticipables en nuestro país, por ejemplo uno devolutivo que
tome como variable de asignación al porcentaje del PBG total generado en cada una de las
provincias, se aprecia claramente cómo se invertiría el ranking de recursos resignados por
habitante. Si bien este indicador puede considerarse un criterio muy extremo de
devolutividad, lo único que se pretende marcar es que el sistema vigente en nuestro país
tiene como resultado que, si se analiza la cuestión por el lado de la resignación de ingresos
coparticipables por habitante, se encuentra que una provincia como Catamarca (de bajos
ingresos y baja densidad poblacional) es la más perjudicada. Aunque debe tenerse en cuenta
como contrapartida que esta provincia recibe una proporción de recursos coparticipables
que más que triplica a su participación en la generación de actividad económica nacional.
Algo similar ocurre con el resto de jurisdicciones de bajos ingresos.
En el otro extremo, las provincias más beneficiadas por el actual sistema (es decir, que
resignarían más en caso de instaurarse un esquema más devolutivo) son las más ricas
19
(Buenos Aires, Neuquén, Chubut, Santa Fe, Córdoba). Este patrón se mantiene si se mira el
panorama en términos per cápita. Aún más, las diferencias se ven agudizadas.
El aporte tributario provincial a través de la coparticipación resignada (Año
2007). Régimen actual y régimen devolutivo
JURISDICCIÓN
Formosa
Santiago del Estero
Chaco
Catamarca
Jujuy
Corrientes
San Juan
La Rioja
Tucumán
Salta
Entre Ríos
Misiones
La Pampa
Río Negro
Mendoza
Santa Cruz
San Luis
Tierra del Fuego
Córdoba
Santa Fe
Chubut
Neuquén
Buenos Aires
TOTAL
Criterio Actual
Mill. $
$ per cápita
737
837
1.011
558
575
753
685
419
964
776
989
669
380
511
845
320
462
137
1.799
1.810
320
352
4.448
20.358
1.385
977
969
1.466
858
751
998
1.255
661
646
796
630
1.154
860
494
1.444
1.080
1.114
543
562
703
652
298
560
Criterio Devol. en base a PBG
Mill. $
$ per cápita
94
134
271
167
174
289
272
194
448
384
541
426
260
400
704
299
433
143
2.031
2.134
476
540
9.543
20.358
177
156
259
440
259
288
396
581
308
319
436
402
790
674
411
1.346
1.012
1.167
613
663
1.045
1.003
640
560
Crit. Devol. /
Crit. Actual
0,13
0,16
0,27
0,30
0,30
0,38
0,40
0,46
0,47
0,49
0,55
0,64
0,68
0,78
0,83
0,93
0,94
1,05
1,13
1,18
1,49
1,54
2,15
Fuente: Elaboración propia en base a datos de MECON, AFIP, INDEC y legislación nacional.
Este es un punto que deberá tratarse a la hora de discutir un nuevo sistema de
coparticipación federal de impuestos, que es en esencia un juego de suma cero. Si una
jurisdicción recuperara participación, necesariamente lo haría a costa de que otra la pierda.
Ése es, precisamente, el punto de discusión política. La única forma de que algunas
provincias mejoraran sin que otras empeoraran sería la inclusión de la cuestión de la
distribución primaria, o sea el reparto entre Nación y el conjunto de provincias. Es por ello
que este aspecto también amerita estar presente en la discusión sobre el régimen de
coparticipación.
20
El aporte tributario provincial a través de la coparticipación resignada (Año 2007
- $ per cápita). Régimen actual.
Bue nos Air e s
298
M e ndoza
494
543
Cór doba
Santa Fe
562
M is ione s
630
Salta
646
Ne uqué n
652
Tucum án
661
Chubut
703
Cor r ie nte s
751
Entr e Ríos
796
Jujuy
858
Río Ne gr o
860
Chaco
969
Santiago de l Es te r o
977
San Juan
998
1.080
San Luis
1.114
Tie r r a de l Fue go
1.154
La Pam pa
1.255
La Rioja
For m os a
1.385
Santa Cr uz
1.444
Catam ar ca
1.466
0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1.600
Fuente: Elaboración propia en base a datos de MECON, AFIP, INDEC y legislación nacional.
La discusión entre el gobierno nacional (ANSES) y algunas provincias
que no transfirieron sus Cajas
Es de público conocimiento que hay debate entre Nación (ANSES) y las provincias que,
si bien no transfirieron sus Cajas previsionales, firmaron el convenio de armonización.
Surge un punto interesante a la hora de plantear la discusión y tiene que ver con la
existencia de dos posibles visiones del fenómeno:
-
Se considera que el aporte que hace cada provincia a través de la resignación de
coparticipación debería ser la fuente de financiamiento del déficit de su Caja
provincial. Es decir, el remanente de los fondos tributarios resignados por las
provincias debería volver a las mismas, saldando el déficit de sus respectivas Cajas6
(actualmente, ese resto queda en manos de ANSES). Las prestaciones del sistema
nacional deberían entonces ser cubiertas por la recaudación de aportes y
contribuciones, que corresponderían en este caso al sector privado únicamente.
6
Cabe recordar que, debido a que no hay información oficial del resultado de las Cajas no transferidas, se está
suponiendo que el déficit de las mismas es igual a las transferencias que efectúa ANSES a las correspondientes
provincias. Este es un supuesto válido dado que se está realizando un análisis comparativo de cuánto aporta y
cuánto recibe una jurisdicción, y los fondos transferidos son los que efectivamente recibe.
21
-
Se considera que el aporte que hace cada provincia a través de la resignación de
coparticipación federal es una fuente de financiamiento de todo el gasto de
Seguridad Social que tiene relación con su jurisdicción. Para entender mejor el
punto, debiera considerarse que el análisis tiene que ser de todo el sistema,
incluyendo tanto al sector privado formal como al público (una provincia también
tiene que aportar al financiamiento de las prestaciones jubilatorias de las personas
pasivas que viven en su jurisdicción).
Se pueden destacar dos casos: el de Buenos Aires y el de Córdoba. Buenos Aires, bajo el
primer punto de vista, estaría aportando una cuantía mayor de lo que recibe de ANSES
como transferencia para financiar el déficit de su sistema público provincial. Pero si se
considerara a todo el sistema (incluyendo también a los jubilados nacionales que viven en
Buenos Aires), resultaría deficitaria en unos $4.000 millones.
Por su parte, Córdoba habría aportado unos $1.330 millones (coparticipación resignada
neta de los fondos enviados por ANSES a la Caja de Jubilaciones provincial) bajo el primer
punto de vista, y también resultaría aportante neta bajo una visión más integral de
financiamiento (segundo punto de vista). Desde esta última perspectiva habría aportado
$1.500 millones.
El caso de Santa Fe es similar al de Córdoba. Es decir que tanto Córdoba como Santa
Fe parecieran tener más argumentos que Buenos Aires (dado el esquema actual de
coparticipación federal) para solicitar que ANSES les envíe los fondos que cubran el déficit
correctamente auditado de sus cajas para cumplir con las armonizaciones necesarias.
Financiamiento provincial total del sistema. Provincias que no transfirieron sus
Cajas en proceso de armonización (Año 2007 – Mill. de $)
JURISDICCIÓN
Buenos Aires
La Pampa
Santa Cruz
Formosa
Chaco
Entre Ríos
Santa Fe
Córdoba
TOTAL
Rdo. Sector
Privado Formal
-7.552
8
333
16
-38
57
-241
73
-7.342
Transferencia
-906
-11
-252
-7
-50
-17
-81
-372
-1.696
Resultado
Total
-8.458
-3
81
9
-88
40
-321
-300
-9.038
Copart.
Resignada por
Pcias.
4.448
380
320
737
1.011
989
1.810
1.799
11.495
Rdo. incluy. Cop.
resignada
-4.009
378
402
746
923
1.029
1.489
1.499
2.456
Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, AFIP, SIJP, SAFJP, MECON y legislación nacional.
Con respecto a las jurisdicciones que transfirieron sus Cajas, se observa un resultado
final positivo en todos los casos. Es decir que, si se consideran únicamente los fondos que se
22
aportan al sistema de Seguridad Social nacional en concepto de aportes y contribuciones,
todas las provincias en esta situación tienen déficit (a excepción de Río Negro y San Luis).
Pero si se le adicionan los fondos que se dejan de percibir en concepto de coparticipación,
pasan todas a una situación superavitaria.
Financiamiento provincial total del sistema. Provincias que transfirieron sus
Cajas en proceso de armonización (Año 2007 – Mill. de $)
JURISDICCIÓN
Catamarca
La Rioja
San Luis
Jujuy
Río Negro
Santiago del Estero
San Juan
Salta
Tucumán
Mendoza
TOTAL
Rdo. Sector
Privado Formal
Rdo. Ex-Cajas
-359
-4
42
-31
112
-126
38
-74
-76
-74
-553
-105
-173
-44
22
-35
-80
-80
-48
-184
52
-675
Resultado
Total
-465
-177
-2
-8
77
-205
-42
-123
-260
-48
-1.253
Copart.
Rdo. incluy. Cop.
Resignada
resignada
por Pcias.
558
419
462
575
511
837
685
776
964
845
6.633
93
243
460
567
588
632
643
654
703
797
5.380
Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, AFIP, SIJP, SAFJP, MECON y legislación nacional.
Rediscutir la distribución del financiamiento de la Seguridad Social
Otro punto de gran interés es que actualmente existe un creciente excedente de
recursos que permanece en el Sistema Nacional de Seguridad Social (cabe recordar que el
superávit con traspasos del ANSES en 2007 fue de $10.000 millones, y no se ve una
tendencia inversa en lo que va del año 2008).
Para observar la incidencia de este superávit en lo que se refiere al financiamiento
tributario, es factible plantear algún escenario hipotético en el que se modifiquen ya sea el
esquema de precoparticipación o bien el de detracción de impuestos previa a la formación de
la masa coparticipable.
Este ejercicio tiene como fin observar qué ocurriría ante estas modificaciones con los
recursos tributarios que llegan al sistema de Seguridad Social, por un lado, y con los
recursos coparticipables que llegan a la Nación y a las Provincias, por el otro.
Un primer escenario podría consistir en una reducción del porcentaje sobre la masa
coparticipable bruta que se destina a la Seguridad Social, pasando del 15% al 9%. Esto
haría que lo que resignaron las provincias en 2007 se reduzca de $20.360 millones a
$17.300 millones, posibilitando que las provincias recuperasen $3.000 millones. Por su
23
parte, Nación resignaría ahora $12.100 millones, comparado con los $14.320 que resignó
efectivamente el año anterior, siendo su ganancia potencial de $2.225 millones.
Otra posibilidad consiste en reducir las alícuotas de los principales impuestos
sometidos a detracciones directas previas a su integración de la masa coparticipables. En
este escenario, el porcentaje de IVA con esta finalidad podría bajar del 11% al 8%, mientras
que el de Ganancias neto podría pasar del 20% al 13%, reduciéndose también la suma fija
en un tercio7. Con esta alternativa, las provincias en 2007 hubieran recibido casi $3.000
millones más en concepto de coparticipación, pasando a resignar $17.450 millones. Nación,
por su parte, hubiera aumentado su parte en $1.800 millones, resignando $12.500.
Medidas como las anteriormente descriptas hubieran significado en 2007 una merma
de fondos para ANSES de alrededor de $5.000 millones, inferior al monto de superávit
verificado por el organismo en dicho año.
Escenarios alternativos de financiamiento tributario del Sistema de Seguridad
Social (Mill. de $)
Escenario 1
Escenario 2
20.358
20.358
20.000
20.000
3.064
2.911
14.321
15.000
14.321
15.000
1.808
2.224
10.000
10.000
17.295
12.097
5.000
17.448
12.513
5.000
-
Provincias
Copart. resignada
Nación
Recupero rec. resignados
Provincias
Copart. resignada
Nación
Recupero rec. resignados
Fuente: IERAL en base a datos de MECON, legislación impositiva y cálculos propios.
Alternativas de Financiamiento
Con respecto al primer escenario planteado, si se observa la potencial distribución
entre las jurisdicciones bajo el sistema actual de los fondos que éstas recuperarían, las
mismas hubiesen tenido un aumento de los recursos por coparticipación de entre 5,2% y 6%
en 2007 (excepto en Tierra del Fuego, en que el incremento sería menor).
24
Distribución de los fondos excedentes bajo el Escenario 1 (Mill. de $)
JURISDICCIÓN
Buenos Aires
Catamarca
Chaco
Chubut
Córdoba
Corrientes
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
TOTAL
Copart.
Recupero Copart.
Recibida 2007
11.119
1.454
2.674
923
4.757
2.060
2.633
1.945
1.558
1.023
1.117
2.265
1.858
989
1.370
2.126
1.790
1.228
919
4.856
2.224
696
2.574
54.161
669
84
152
48
271
113
149
111
87
57
63
127
101
53
77
117
103
70
48
272
126
21
145
3.064
Var. %
6,0%
5,8%
5,7%
5,2%
5,7%
5,5%
5,7%
5,7%
5,6%
5,6%
5,6%
5,6%
5,4%
5,3%
5,6%
5,5%
5,8%
5,7%
5,2%
5,6%
5,7%
3,0%
5,6%
5,5%
Fuente: IERAL en base a datos de MECON, legislación impositiva y cálculos propios.
En cuanto a la segunda alternativa, el aumento recibido por coparticipación para todas
las provincias hubiese significado entre 5% y 5,7% con respecto a lo recibido en 2007 (salvo,
nuevamente, en el caso de Tierra del Fuego).
7
Debe notarse que en ambos escenarios se escogen modificaciones que no impliquen que se comprometa el logro de
un superávit para ANSES.
25
Distribución de los fondos excedentes bajo el Escenario 2 (Mill. de $)
JURISDICCIÓN
Copart. Recibida
2007
Buenos Aires
Catamarca
Chaco
Chubut
Córdoba
Corrientes
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
TOTAL
11.119
1.454
2.674
923
4.757
2.060
2.633
1.945
1.558
1.023
1.117
2.265
1.858
989
1.370
2.126
1.790
1.228
919
4.856
2.224
696
2.574
54.161
Recupero
Copart.
636
80
144
46
257
108
141
105
82
54
60
121
96
50
73
111
98
66
46
259
120
20
138
2.911
Var. %
5,7%
5,5%
5,4%
5,0%
5,4%
5,2%
5,4%
5,4%
5,3%
5,3%
5,4%
5,3%
5,1%
5,1%
5,3%
5,2%
5,5%
5,4%
5,0%
5,3%
5,4%
2,8%
5,4%
5,3%
Fuente: IERAL en base a datos de MECON, legislación impositiva y cálculos propios.
Algunas conclusiones relevantes
El análisis realizado en este estudio permite obtener varias conclusiones de relevancia
y abre las puertas a posibilidades de política económica, que se destacan a continuación:
-
El componente tributario del financiamiento de la Seguridad Social ha adquirido
una importancia creciente. Los cambios que se muestran comparando los años 1993
y 2007 son elocuentes.
-
El sistema viene generando superávit en los últimos años, pero no es correcto
pensar que es permanente bajo las condiciones actuales, ya que ha habido
recientemente un traspaso de activos al sistema. Tampoco es esperable que la
movilidad jubilatoria propuesta recientemente garantice el mantenimiento del
superávit en el tiempo, ya que lo que se pretende con esta política es garantizar un
aumento automático de las prestaciones jubilatorias. En caso de haber un ciclo
económico recesivo, el hecho que los niveles de prestaciones jubilatorias no
disminuyan, automáticamente generaría una desmejora en el resultado, o hasta un
déficit, que deberán ser financiados.
26
-
Por otra parte, cabe destacar que prácticamente un 36,5% del mercado laboral es
informal. Allí existe una fuente potencial de recursos para incrementar el
financiamiento del sistema a través de mayores aportes y contribuciones laborales.
Es decir, atacando el problema de la informalidad podría lograrse que este
superávit del sistema se vuelva permanente.
-
Como recomendación puede indicarse que sería imprescindible que la Nación y las
Provincias trabajen en equipo para reducir inteligentemente la informalidad
laboral, lo que puede brindar recursos extra y consecuentemente abrir una
posibilidad más clara para una reducción de las asignaciones de parte de los
impuestos al sistema de Seguridad Social. De no llegarse a una cooperación y
concertación, será difícil reducir la informalidad, lo que disminuirá una de las
posibles vías a través de las cuales las Provincias pueden aspirar a recuperar parte
de los recursos resignados.
-
Como este estudio se finalizó antes del envío del proyecto de ley de reforma del
sistema de jubilaciones, actualmente en discusión en el Senado de la Nación, cabe
resaltar nuevamente que el pedido provincial de recupero de coparticipación ya no
tiene sustento solamente en el hecho que ANSES tiene excedentes, sino que
también se suma el hecho que con el cambio que se está discutiendo, las provincias
no tendrían porqué seguir ayudando a cubrir el bache financiero que contribuyeron
a financiar con la creación del sistema mixto de jubilación en el año 1994, ya que
desaparecería ese subsistema.
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