El sistema de ahorro para el retiro de los empleados al servicio del

El sistema de ahorro para el retiro de los
empleados al servicio del Estado y sus
jubilaciones
Yolanda Daniel Chichil'
introducción
L
a seguridad social h a contribuido en gran medida a mejorar
las condiciones sociales de u n grupo importante de la población: la de los trabajadores. Nació vinculada directamente al
empleo; después de poco más de u n siglo de s u nacimiento, se dice
que no puede haber empleo sin seguridad social. Los cambios en el
mundo del trabajo y en la tecnología están afectando directamente
a las instituciones que brindan las prestaciones de la seguridad
social. La consolidación de modelos productivos que permitan alcanzar la competitividad internacional en productividad y calidad
esta promoviendo, la desregulación de los mercados de trabajo y su
flexibilización, esto conlleva la pérdida de trabajos conocidos como
nonndes, con seguridad social y con una relación casi permanente
del empleado con s u empleador. Así, el salario tiende a fraccionarse
por hora y ya no corresponde a la noción de salario por jornada,
promoviendo que el trabajador acumule menos tiempo laboral y por
ello menos cotizaciones a la seguridad social. Por otro lado, existe
evidencia de que hay una disminución de la capacidad de empleo
en la industria manufacturera, principalmente, mientras que el
sector informal tiene cada vez mayor participación en la fuerza de
trabajo y aunque no está protegido por la seguridad social, tampoco
contribuye directamente a s u financiamiento.
En México sólo la tercera parte de s u población económicamente activa posee seguridad social y 44 millones de mexicanos no
están protegidos por alguna institución de seguridad social. De
acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Estadística, Geografía
e Informática (INEGI), 57.5 millones de personas están protegidas
por el Instituto Mexicano del Seguro Social [ r ~ s s ) el
, Instituto de
Profesora-investigadora del área Estrategia y gestión para el cambio de las
instituciones mexicanas; dirección electrónica: [email protected],
quien agradece los valiosos comentarios de tres dictaminadores anónimos,
asi como el gran apoyo de Abril Ramos Serrano y Armando Solís Delarbre;
cualquier error u omisión, sin embargo, es responsabilidad de la autora.
250
YOLANDA DANIEL CHICHIL
Seguridad Social y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y los sistemas estatales; de esta cifra, conformada por
los trabajadores y s u s familias, sólo contribuyen al financiamiento
de la seguridad social alrededor de 15 millones.' La magnitud de
estas cifras da cuenta de la baja cobertura y del bajo poder de
contribución de la población a la seguridad social, no sólo por s u
número, sino porque el salario base de las contribuciones al seguro social no rebasa los 3.4 salarios mínimos en promedio. El desequilibrio financiero por el que atraviesan prácticamente todas las
instituciones de seguridad social proviene principalmente de la
falta de empleo, de los bajos salarios, de s u s administraciones no
exitosas y del envejecimiento de s u población trabajadora.
La punta del iceberg demográfico que asoma en las economías
más fuertes y que sólo se percibe débilmente en los países en desarrollo, como el nuestro, es el envejecimiento global, visible con
la evolución de tres indicadores: el aumento en el índice de dependencia de las personas de edad avanzada respecto de la población
en edad de trabajar; el aumento de la expectativa de vida de las
nuevas gene racione^:^ y la propensión de las mujeres a reducir el
número de s u s embarazos. Los dos primeros indicadores combinados representan costos fiscales y económicos porque se originan
de los servicios médicos, asistenciales y del cuidado de la salud,
principalmente; los servicios para las personas de edad avanzada
son mas costosos que los servicios para la población joven. Los costos que amenazan al Estado por el envejecimiento de s u población,
son los que se refieren al pago de los beneficios prometidos a los
trabajadores en s u s años jóvenes para cuando éstos se jubilaran;
los más importantes son la garantía de percibir un ingreso razonable
para entonces, la prolongación del tiempo durante el cual habrá de
pagar las pensiones como consecuencia del incremento de la esperanza de vida; y finalmente, el continuar proporcionándoles atención médica.
Aun cuando el trabajador y/o s u empleador contribuyan con el
financiamiento de las prestaciones de jubilación, una gran proporción está a cargo del Estado; la promesa que hizo a los trabajadores
'
Según el I N E G I , el M I Censo general d e población y vivienda 2000 en México
señala 97.483 millones de habitantes.
En los últimos 31 años la esperanza de vida de las mujeres se incrementó en
14.9 años y la de los hombres en 14.8 años según datos del Consejo Nacional de Población (Conapo).
E L S I S T E M A DE AHORRO PARA E L RETIRO...
25 1
en s u s edades jóvenes le representa, ahora que han llegado a la
edad del retiro, una carga fiscal intolerable.
En todo el mundo los programas de pensiones de jubilacion a cargo de la seguridad social se encuentran en u n proceso de reestructuración; algunos ya lo h a n hecho y otros están pensando en ello.
El punto central de interés en todos los casos es el financiamiento
de las prestaciones prometidas por estos programas; e s decir, el
costo de garantizar u n ingreso en la jubilación le h a significado a
los gobiernos gastos cuya tasa de crecimiento es mayor a la del
Producto Interno Bruto (PIB) porque las prestaciones de jubilación
las provee el programa de prestaciones de jubilación de la seguridad social; por ejemplo, en los países desarrollados, el sector público está a cargo exclusivamente del ingreso de los jubilados que
forman parte del 40 por ciento de la población con ingresos más
bajos, mientras que el 60 por ciento más alto de la distribución de
ingresos financia s u consumo en la jubilación mediante el ahorro
privado y mediante algún plan complementario de pensiones (OIT,
2000a:g). En México, en el decil más bajo, alrededor del 5 por ciento
de los hogares recibe una pensión y en el decil más alto, casi el 15
por ciento: prácticamente el ciento por ciento de las pensiones provienen de la seguridad social.
En la búsqueda de u n nuevo equilibrio en los programas públicos de pensiones, los objetivos que se pretenden alcanzar son de
sustentabilidad fiscal, equidad y eficiencia; se pretende que los
beneficios prometidos -el ingreso en la jubilacion- debería financiarse con las aportaciones de los interlocutores sociales de estos
programas, el propio Estado, el trabajador y el empleador.
En los decenios de 1980 y 1990 el desarrollo, adaptación, mejora o modificación de los regímenes de pensiones dominó la política
social. En los noventa, Argentina, Bolivia, Colombia, El Salvador,
Perú y Uruguay (posteriormente Costa Rica y República Dominicana), fueron los países que ajustaron s u experiencia propia al modelo de reforma adoptado por Chile en 1981; el eje central lo constituyó la administración e inversión privada de los fondos de los programas públicos de pensiones por vejez, identificándolos individualmente. Estos fondos provenían de las aportaciones basadas en el
salario del trabajador que hacían el Estado, los empleadores y el
propio trabajador a u n fondo colectivo gestionado por las instituciones de seguridad social.
252
YOLANDA DANIEL CHICHIL
La acumulación de estas aportaciones en u n fondo, como el que
se genera en los programas públicos de pensiones, y s u caractenstica de exigibilidad por parte del trabajador hasta el término de s u vida
laboral, atrajo la atención de los gobiernos para que contribuyeran
también a financiar el desarrollo económico del país: los gobiernos le
asignaron así u n nuevo objetivo a los fondos de pensiones a s u cargo.
Los objetivos planteados que se alcanzarían con los cambios (autosuficiencia financiera, relación entre aportaciones y beneficios y
eficiencia en s u gestión) condujeron principalmente a instrumentar
reformas estructurales que significaron una transformación radical
de este programa al reemplazar la gestión e inversión por parte del
Estado por la de las nuevas instituciones financieras del sector privado. Este nuevo sector financiero se ha encargado fundamentalmente
de administrar e invertir las enormes sumas de dinero que conforman los fondos de pensiones y de identificar para cada trabajador sil
fondo acumulado.
La rápida diseminación de reformas al estilo del modelo chileno, se debió también a que en los noventa fue el modelo que recibió los favores del Banco Mundial (BM). El papel relevante del B M
para la instrumentación de este tipo de reformas, tuvo que ver con
s u tarea de impulsar el fundamentalismo del mercado: ofrecía asesoría técnica y financiamiento a los gobiernos de los países en desarrollo; para ello, esta institución promovía tales reformas incluso en
las negociaciones para la concesión de préstamos (OIT, 2000b: 136).
En 1997 México inició la reforma a los regímenes de las pensiones de invalidez, de sobrevivientes y de jubilación. Los regímenes
que se convirtieron en objeto de reforma fueron los de la seguridad
social; de éstos, los primeros en ser modificados fueron los de los trabajadores del sector privado; es decir, los de pensiones a cargo del
IMSS; ahora es el turno de las pensiones de los empleados del gobierno
federal que están afiliados al ISSSTE. Las pensiones que son de interés en el presente documento son las de jubilación que están a cargo
de esta última institución a quien en lo sucesivo se le llamará el
instituto.
Solís (2000) describe los sistemas de pensiones a cargo del IMSS e
ISSSTE y enfatiza en la agenda pendiente de los sistemas de pensiones en México. Este trabajo se desarrolla con una inusual combinación de las teorías económica y actuarial para señalar los problemas
de diseño en los sistemas de pensiones de ambas instituciones.
El 10 de diciembre de 2002 se publicó el decreto que reforma y
adiciona a la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro cuyas
...
EL SISTEMA DE AHORRO PARA EL RETIRO
253
consecuencias se reflejarán en el corto plazo en el también llamado
Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) de los trabajadores afiliados
al instituto; para distinguir este sistema del mencionado en primer término, se le llamará en este documento como se le conoce
comúnmente, SAR 92. El decreto representa el interés del gobierno
federal de reformar el régimen de pensiones del instituto; la aprobación del decreto inicia el camino hacia s u reforma. En julio de
2003 la Secrctaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) anunció
ante el Senado de la República que está preparando u n proyecto de
reforma a la ley del ISSSTE; la secretaría argumenta que el instituto
guarda una situación similar a la del IMSS antes de la reforma de
1995, de ahí que sea de esperarse que también el proyecto de reforma sea similar. Uno de los objetivos que destaca con la reforma
es lograr la consolidación del Sistema Financiero porque se esperaría duplicar el saldo de las Administradoras de Fondos de Ahorro
para el Retiro (Afore);sin embargo, no argumenta con la experiencia
empírica, la verificación de algunas de las hipótesis, que planteó
cuando se presentó el proyecto para el I M s s , que a siete años de s u
puesta en vigor es posible realizar. Stiglitz (2001), ex economista
en jefe del Banco Mundial en coautoría con Peter Orszag escribió
acerca de lo que llamó los diez mitos sobre la reforma a la seguridad social. En el documento exhibe uno a uno los fallidos efectos
socioeconómicos esperados que dominaron la discusión pública a
favor de las reformas de los sistemas de pensiones de la seguridad
social durante las dos últimas décadas. Algunos cuestionaron el
estudio porque no se abordaba la perspectiva latinoamericana completamente; así surgieron otros estudios como el de Mesa-Lago
(20021, profesor de las Universidades de Pittsburg y Florida
International en Estados Unidos: en s u estudio contrasta los mitos
de los que hablan Stiglitz y Orszag con la experiencia de ocho paises latinoamericanos, México entre éstos.
La postura oficial mexicana respecto de la posible reforma de pensiones en el ISSSTE, la defiende s u director general y se puede consultar en s u reciente libro titulado La segwidad social en el mundo.
La reforma de pensiones cubre a casi 41.3 millones de mexicanos, esta cifra incluye a los trabajadores del sector privado formal y a s u s derechohabientes; la población laboral cubierta representa 38 por ciento del total. La continuación de la reforma a los
programas públicos de pensiones afectará a 2.4 millones de trabajadores, casi 7 por ciento de la fuerza laboral del país; ellos y s u s
familias representan alrededor de 10.1 millones de personas. Estas
254
YOLANDA DANIEL CHICHIL
cifras dan cuenta del porqué dos de las instituciones de seguridad
social más importantes del país tienen rango prioritario en la reforma de pensiones.
Actualmente, las More administran cerca de 29.42 millones de
cueritas individuales pertenecientes a trabajadores que, a partir del
primero de julio de 1997 han realizado al menos una aportación obligatoria."~
activos financieros administrados en 1998 representaban 1.49 por ciento del PIB de ese año y para 2002 representaban 4.92
por ciento. Al cierre de noviembre de 2003 la cartera invertida de
estos fondos de pensiones ascendía a 391 189 millones de pesos, cifra
que representa 6.13 por ciento del PIB de 2003 y constituye, por ejemplo, casi el doble del presupuesto asignado al IMSS para 2004.
El objetivo del presente trabajo es analizar las posibles repercusiones de las modificaciones y adiciones aprobadas hace casi
un año a la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro en el régimen de pensiones por jubilación de los empleados públicos, en el
contexto de la política social predominante en las dos últimas décadas en América Latina, y a la luz de las reformas realizadas a
uno de los dos programas de pensiones de la seguridad social en
México.
El documento se organiza de la siguiente manera: en la primera
parte se explican los beneficios por jubilación y retiro de los trabajadores afiliados al ISSSTE y de los requisitos de edad. antigüedad y
financiamiento para tener derecho a ellos. Asimismo se enfatiza
en la existencia de la cuenta personalizada de ahorro para el retiro
que complementará la pensión del trabajador. En la segunda parte
se presentan los posibles cambios que se perciben en la política
social del gobierno en lo que s e refiere a las pensiones de jubilación y retiro del IssSTE y s e ilustran las repercusiones en el pago
d e comisiones y obtención d e rendimientos e n l a c u e n t a
personalizada del trabajador del Sistema de Ahorro para el Retiro
de 1992. En la tercera parte s e presentan las conclusiones y recomendaciones.
?
Esta cifra se refiere a la que reportó al 31 de diciembre de 2002 la Comisión
Nacional de Ahorro para el Retiro (Consar); no significa que el total sean
trabajadores con empleo a la fecha de escribir este documento. Esta cifra
incluye a los trabajadores que al momento de entrar en vigor las reformas ya
estaban cotizando al IMSS o lo habían hecho alguna vez sin percibir para
entonces ninguna pensión de vejez o invalidez. A esa fecha el IMSS reportaba una afiliación de 12.33 millones de trabajadores permanentes y eventuales urbanos a los cuales sí se les considera con empleo.
EL SISTEMA DE AHORRO PARA EL RETIRO...
255
El régimen actual de pensiones por jubilación de los
trabajadores al servicio del Estado
Las prestaciones de la seguridad social se financian con aportaciones que realizan los participantes; puede financiarlas completamente el Estado o bien pueden contribuir los-beneficiarios dc clla;
el régimen contributivo que prevalece en este instituto es bipartito:
el emplcador, en este caso el gobierno federal, y el trabajador. En el
Cuadro 1 se definen las contribuciones de las partes para financiar no sólo las pensiones por jubilación y retiro. sino todos los
beneficios que le brinda esta institución de seguridad social. La
cuota (o cotización) del trabajador calculada sobre s u salario, es del
8 por ciento y la contribución del gobierno federal, también calculada sobre el salario básico, es del 17.75 por ciento; ambas partes
se dirigen al financiamiento del régimen de jubilaciones 3.5 puntos porcentuales de las respectivas contribuciones.
El destino de las contribuciones del trabajador y de la dependencia o entidad pública que lo emplea aparecen también en el
Cuadro 1.
El trabajador tiene la obligación de pagar s u s cuotas y cumplir
con requisitos de edad y antigüedad en el empleo para recibir al
termino de s u vida productiva una cantidad predeterminada como
pensión.
Los requisitos que deben cumplir los trabajadores para tener
derecho a las pensiones de retiro y jubilacion, además de s u cotización, se rcfieren a la edad y a s u antigüedad. Actualmente los
empleados públicos pueden jubilarse con 30 años de servicio o más
-los hombres- y con 28 o mas las mujeres sin límite de edad para
a ~ ~ i b ossu; pensión es equivalente al ciento por ciento del salario
básico de cotización (SBC) percibido por el trabajador en el último
ano como a ~ t i v oSi
. ~el trabajador desea retirarse antes de cumplir
con el mínimo de antigüedad deberá haber cotizado al instituto al
menos durante 15 años y tener 55 años de edad o mas; s u pensión
fluctuana entre 50 y 95 por ciento de su sueldo básico de cotización,
El salario básico de cotización (base reguladora de las prestaciones) s e forma
del sueldo presup~iestal,el sobresueldo (remuileración adicional por insalubridad o carestía de la vida) y compensación (cantidad adicional al sobresueldo y sueldo presupuesta1 con cargo a la partida "compensaciones adicionales por servicios públicos").
YOLANDA DANIEL CHICHIL
Cuadro 1
Contribución del trabajador y d e las dependencias y entidades
públicas sujetas al régimen d e l a ley del ISSSTE.
1
Concepto (destino d e la conhibucwn)
1. Seguros de medicina preventiva,
enfermedades, maternidad y los
servicios de rehabilitación fisica y
mental*
11. Prestaciones relativas a préstamos
a mediano y corto plazos*
111. Servicios de atención para el
bienestar y desarrollo infantil;
integrales de retiro a jubilados y
pensionistas; servicios turísticos;
promociones culturales, fomento
deportivo y de preparación técnica, de
recreación y servicios funerarios*
S e g u r o d e riesgos de trabajo*
V. Para la prima que se establezca
anualmente, conforme a las
valuaciones actuariales, para el pago
de jubilaciones, pensiones e
indemnizaciones globales, así curilo
para integrar las resenras
correspondientes confornie a lo
dispuesto en el artículo 182 de la Ley
VI. Gastos generales de la
administración del instituto
exceptuando los correspondientes al
Fondo de Vivienda.
Cuota % del S B C ~
Dependencia
Trabajador
y entidad
pública
2.75
6.75
0.50
0.50
0.50
0.50
0.25
3.50
3.50
--
0.75
1.25
A
Los porcentajes iilcluyen gastos especificos d e administracióri.
El salario Básico d e Cotización s c integra por el sueldo presiipiiestal. el
sobre sueldo y la compensación (Consultar ley del ISSSTE, articulo 15).
Fuente: elaboración propia a p a r t i r d e los artículos 16 y 21de la ley del ISSSTE.
'
EL SISTEMA DE AHORRO PARA EL RETIRO...
según el número de años de ~ e r v i c i oSi
. ~ el trabajador se separara
voluntariamente del servicio o quedara desempleado después de
los 60 años de edad con al menos diez años de cotizaciones, tiene
derecho a una pensión de cesantía que fluctúa entre 40 y 50 por
ciento del S B C . ~Comúnmente al beneficio obtenido de la forma
señalada se le considera como beneJcio definido. Véase en el Cuadro 3 el número de trabajadores que han cumplido los requisitos de
edad y antigüedad para acceder a una pensión de retiro o jubilación; aparece en relieve el número de trabajadores con derechos
adquiridos.
Las pensiones que otorga el IsssTE son dinámicas, es decir, se
incrementan conforme aumenta el salario mínimo general de Distrito Federal, asimismo el trabajador que se retire o jubile tiene
derecho a u n aguinaldo anual igual al número de días concedido a
los trabajadores en activo.
Actualmente los trabajadores al servicio del Estado poseen u n
beneficio poco conocido y menos entendido aún; a difercncia del
resto de las prestaciones de su seguro social, éste no es sujeto de
cotización por parte del trabajador, sólo debe aportar el gobierno;
éste, realiza a cuenta y nombre de aquél, aportaciones, también
basadas en el salario, con fines de ahorro para complementar la
pcnsión de jubilación, retiro, cesantía, invalidez e i n ~ a p a c i d a d . ~
Este sistema de ahorro, conocido como Sistema de Ahorro para el
Retiro (SAR) fue el primer intento del gobierno federal para mejorar
significativamente el importe de las pensiones de los trabajadores
protegidos por el IMss y por el ISSSTE.
El espíritu de la ley del SAR 92, fue desarrollar las bases para
crear u n sistema de pensiones más justo y sustentable para mejorar el ingreso futuro de los trabajadores y s u s beneficiarios cuando
llegara el momento de separarse del empleo remunerado en razón
de s u invalidez, incapacidad o edad avanzada.
Este porcentaje aumenta 2.50 puntos porcentuales desde los 1 5 afios de
servicio hasta los 25; a partir de entonces aumenta cinco puntos porcentuales hasta completar 95 por ciento para los 29 afios de antigüedad (véase
articulo 63 de la ley del ISSSTE).
Este porcentaje se incrementa dos puntos porcentuales a partir de la edad
6 0 y hasta los 6 5 o más años de edad (véase artículo 83 de la ley del instituto).
' La incapacidad puede ser permanente total o parcial siempre y cuando sea
superior al 50 por ciento: este porcentaje lo establece el instituto (véase
artículo 90 bis-O del Capitulo v Bis del Sistema de Ahorro para el Retiro en
la ley del ISSSTE).
258
YOLANDA DANIEL CHICHIL
El SAR se creó en 1992 y con él apareció un sistema de aportaciones definidas con carácter obligatorio para cl gobierno federal;
esas aportaciones son bimestrales y siguen siendo del 2 por ciento
y del 5 por ciento del SBC del trabajador que se depositan en u n a
cuenta individual; ésta se subdivide en dos subcuentas: la de ahorro para el retiro y la del fondo de vivienda; ahí se dirigen ambos
porcentajes del salario, respectivamente. El trabajador, si lo desea,
puede realizar aportaciones a la primera de las subcuentas.
El trabajador podrá disponer de ese ahorro cuando cumpla 65
años o adqulera el derecho a disfrutar de una pensión de las mencionadas arriba; si no hubiese empleado la subcuenta de vivienda,
también tendrá derecho a disponer de esos recursos.
El ahorro para el retiro lo administran los bancos y la subcuenta
de vivienda la gestiona el Fondo de Vivienda del Instituto. La ley
establece que los ahorros para el retiro obtengan rendimientos
mínimos garantizados; para ello la SHCP fija la tasa de rendimiento
anual que cada trimestre deben ganar los fondos del SAR, la cual no
debe ser inferior al 2 por ciento real u n a vez descontada la comisión que también autoriza cobrar a los bancos que administran
esos recursos.
Con motivo de la reforma a los programas de pensiones de los
trabajadores del sector privado, el ahorro acumulado bajo este sistema se acreditó a cada trabajador para constituir así el fondo inicial
de s u s cuentas individuales. A la fecha el sistema ya sólo opera
para los trabajadores afiliados al i n s t i t u t ~ . ~
Perspectivas del cambio
En lo que resta del presente sexenio es de esperarse que el sistema de pensiones de los trabajadores al servicio del Estado,
específicamente los que protege el IsSSTE, sea reformado de u n a
manera radical como sucedió con el de los trabajadores del sector
privado, en el nuevo sistema los trabajadores pertenecen a u n sistema obligatorio de aportaciones y costos deJinidos, pero sin beneJicio definido; es decir, se sabrá el importe de las contribuciones,
pero no el de la pensión.
La pensión dependerá exclusivamente de las contribuciones
del trabajador y del Estado (que se identificarían como ahorro) y de
Consúltese el Capitulo v Bis del SAR e n la ley del
ISSSTE.
EL SISTEMA DE AHORRO PARA EL RETIRO...
259
las condiciones del mercado en el que se inviertan esos recursos
así como del desempeño en la gestión de s u s ahorros por las administradoras de fondos de ahorro para el retiro.
Desaparecería asimismo el SAR 92 con las características descritas líneas arriba. La anterior es una de las alternativas viables
en virtud de que el gobierno desea fortalecer al sector financiero
con los fondos de pensiones de la seguridad social, alternativa recomendada por el Banco Mundial a las administraciones presidenciales entrantes de s u s países clientes, recomendaciones de las
que México no ha quedado exento (Giugale, 2000:33).
Reformar los regímenes de pensiones del instituto significa
reformar s u ley; durante s u s cuarenta y cuatro años de existencia
ha sido reformada en cuatro ocasiones principalmente para agregar nuevos beneficios; ahora quizá ya no sea así. La vía de acceso
a una reforma a la ley del ISSSTE ha sido indirecta: el 10 de diciembre de 2002 se publicó en el Diario oficial de lafederación el decreto
por el que se adiciona y reforma la Ley de los Sistemas de Ahorro
para el Retiro. Se realizó una modificación a la definición de trabajador y aparecen así dos modalidades, la de trabajador afiliado y la
de no afiliado; la primera se refiere a los inscritos en el IMSS y la segunda a los no inscritos en esta institución; define el concepto de
cuenta individual como aquélla de la que sea titular un trabajador en
la cual se depositarán las cuotas obrero patronales y estatales y sus
rendimientos, se registrarán las aportaciones a los fondos de vivienda
y se depositarán los demás recursos que en términos de esta ley puedan ser aportados a las mismas, así como aquellas otras que se abran
a otros trabajadores no afiliados en términos de esta ley.9
Estas reformas dejaron la puerta abierta para la salida -hacia
las Afore- de los recursos que complementarán las pensiones de
casi 2.4 millones de trabajadores de dependencias o entidades públicas de carácter federal y de cerca de 900 mil trabajadores de los
estados y municipios que sean poseedores de cuentas de ahorro
para el retiro.
Lo que se espera por comisiones y rendimientos
Si el trabajador decidiera confiar la administración de s u s ahorros
depositados en s u cuenta individual a alguna de las Afore, el propio
Estado pagaría comisiones más altas por la administración del ahorro
Véase articulo 3".
ir1
Bis. Las cursivas son de la autora.
260
YOLANDA DANIEL CHICHIL
y el trabajador no obtendría rendimientos mínimos garantizados
como los que ahora obtiene con el SAR 92. Éstas empresas están
reguladas por la Comisión Nacional de Ahorro para el Retiro, institución que autoriza pero no determina las comisiones que ellas
pueden cobrar por s u s servicios. Las comisiones se calculan sobre
el salario básico de cotización y se cobran de la aportación. Si bien
durante estos casi siete años de funcionamiento, las comisiones
han disminuido en promedio, por calcularse sobre el salario, siguen siendo altas si se les refiere, como se hace a continuación, a
una proporción de la aportación de la que se deducen.
Para dar cuenta de la magnitud de las comisiones cobradas por
ambos administradores, Afore y bancos, se calculará el porcentaje
de la aportación que realmente se dirige a la cuenta individual del
trabajador por cada $1000 del salario; se selecciona a una de las
administradoras que concentra al mayor número de trabajadores,
Bancomer; para la mejor comprensión del ejemplo es conveniente
mencionar, que las comisiones se deducen de la aportación pero
se calculan sobre el salario del trabajador.
La administradora seleccionada cobra 1.68 por ciento sobre el
flujo -sobre la aportación periódica-, (véase Cuadro 2). Los trabajadores protegidos por el IMSS están obligados a aportar 6.5 por ciento
de su SBC, así s u aportación sería de $65.00; en este ejemplo la
comisión calculada sería de $16.80 y se tendría que pagar con cargo a los $65.00; lo anterior representa realmente pagar una comisión del 25.84 por ciento de la aportación, por lo que la cantidad
neta al fondo de ahorro personalizado será sólo del 74.16 por ciento; en cambio, con el esquema actual del SAR 92, por cada mil pesos
de salario básico, el Estado paga u n a comisión del 0.57 por ciento;
para efecto de comparación supóngase que el gobierno aporta el
mismo porcentaje (6.5%) del salario; la comisión de $5.70 representa realmente 8.77 por ciento como comisión y es significativamente inferior a la que cobra la More; por lo tanto, el importe que
se dirige al fondo de ahorro sena del 91.23 por ciento de la aportación.
Con esta comparación se aprecia lo desfavorable que resultaría
para el trabajador sujetarse a las comisiones que actualmente cobra la industria de las Afore.
Si se convirtiera en obligatorio para el patrón, en este caso el
gobierno federal, enviar los recursos del SAR 9 2 a las Afore, a partir
de la comparación hecha de comisiones, tendría que pagar comisiones más altas y sin la garantía del pago de rendimientos mínimos de los recursos ahorrados; en la Gráfica 1 se observa que los
EL SISTEMA DE AHORRO PARA EL RETIRO.
..
26 1
rendimientos reales pagados por la industria de Afore en el periodo
2002-2003 han sido inferiores a los pagados por los bancos a las
cuentas del SAR 92, no obstante que éstos también son inferiores a
los que pagan los Certificados de la Tesorería de la Federación
(Cetes).
Cuadro 2
Estructura de comisiones por administración de las cuentas en
las Siefores básicas
Afore
Sobre saldo
del
o
S B C (%)
~
Activer
Allianz Dresdner
Azteca
Banamex
Bancomer
Banorte Generali
Inbursa
-
1.O5
1.60
0.24
P
1.10
0
.
5
0
0.15
1.70
1.68
1.40
0.70
0.50
1.68
0.50
Principal
Profuturo G NP
Santander
Mexicano
1.60
0.45
0.70
1 .O0
XXI
1.30-
ING
1.60
' SBC:
Salario Base de Cálculo. Monto que se obtiene de dividir entre 6.5 por
ciento la aportación obrero patronal y estatal de retiro. cejantia y vejez.
Fuente: www.consar.gob.mx/consar.html
Lo que s e espera en el importe de la pensión
De reformarse la ley del ISSSTE tan radicalmente como sucedió en
el IMSS significaría, por ejemplo: eliminar las pensiones por concepto de años de servicio; elevar la edad mínima de retiro; igualar
las condiciones de retiro para hombres y mujeres; reducir el limite
superior de las pensiones (posiblemente disminuya la tasa de sustitución de los ingresos). Significaría que ya no bastana cumplir
con los requisitos de antigüedad, se deberá cumplir también con el
262
YOLANDA DANIEL CHICHIL
de edad: ya no sería posible retirarse a los 55 años (y con quince de
servicio);las mujeres ya no podrían jubilarse antes que los hombres.
Posiblemente el salario sobre el cual se calcula la pensión ya
no sea el promedio del último año, sino el promedio de los últimos
cinco o diez años; con esto, la pensión máxima del ciento por ciento del SBC representaría, aun siendo del ciento por ciento, una disminución de la tasa de sustitución de fngresos del trabajador que
se jubile. Puede disminuir el dinamismo de las pensiones o incluso
desaparecer.
Conclusiones y recomendaciones
El compromiso de las instituciones de seguridad social con las generaciones anteriores de trabajadores no puede soslayarse; cualquier reforma a s u s programas de pensiones considera el cumplimiento de s u compromiso y lo reconsidera para las generaciones
futuras en atención a que ya no prevalecen las condiciones económicas, financieras, demográficas y sociales de cuando s e establecieron los compromisos de las partes. Lo planteado aquí se
desprende de la experiencia latinoamericana donde se han implantado regímenes de pensiones de administración privada basados en cuentas personales que sirvió a México de referencia para
reformar las pensiones del IMSS; la continuación de una reforma
tan radical como esa para las pensiones de los empleados públicos,
aunque no es imposible, sí deberá repensarse porque ya se tiene
la experiencia -aunque breve- en el caso de México, de lo realizado y porque esta población de trabajadores posee características
peculiares que no justifican algunos de los más fuertes argumentos expresados para apoyar el tipo de reforma iniciado.
La baja rotación de esta población da cuenta de la mayor estabilidad en el empleo; el promedio de antigüedad es de 18.33 años
(véase Gráfica 2);el 26 por ciento de los trabajadores rebasa los
veinticinco años de antigüedad y están próximos a jubilarse: sólo a
la tercera parte de ellos aún le falta completar los 28 o 30 años pero
los que ya pucden hacerlo, las dos terceras partes restantes (17.49
por ciento del total de trabajadores), aún permanecen en la institución.
Gráfica 1
Comparación e n t r e rendimientos de Cetes, SAR d e
los trabajadores s u j e t o s al régimen del ISSSTE y Afore
Rciidirnicntos reales
R U
7-00
fi. w
5 00
-
+Tasas
dc N o r c
+Tasas
de SAR
cctcs
4.00
3.m
Fuente: elaboración propia con datos obtenidos de: Cetes, Banco de México; SAR: Diario oJcia1 de la federación. 20022003; Afore: www.consar.gob.mx
Nota: Para el cálculo del rendimiento real se tomó el valor de la UDI. La TRNO es el rendimiento anual después del cobro
de comisiones que han obtenido los recursos de los trabajadores administrados por las Afores del 30 de septiembre de 1997 al 30 de junio de 2003. En el cálculo de la TRNO se incluyen los recursos de las pensiones de retiro,
cesantía y vejez; así como los fondos del SAR 92 transferidos a las Aforec y las aportaciones voluntarias invertidas
en las sociedades de inversión básicas de las Afore.
264
YOLANDA DANIEL CHICHIL
Gráfica 2
Estructura por edad y antigüedad de los empleados públicos
Antigüedad
Fuente: elaboración propia a partir del Cuadro 3
Casi la mitad de la población tiene menos de 44 años; la edad promedio es de 43.7 años y el índice de dependencia es de 17 trabajadores mayores de 6 5 años por cada mil trabajadores cuyas edades
están entre 15 y 64. El 2 1 por ciento de los trabajadores, 48 1 371,
rebasa los 55 años y cuatro de cada cinco no rebasa los 60 años, la
quinta parte del total ya tienen derecho por lo menos a retirarse.
Los trabajadores que tienen derecho a jubilarse representan 15.7
por ciento; sin embargo, casi las cuatro quintas partes d c ellos tienen una antigüedad de 44 años o más y a ú n no se han ac.ogido a su
jubilación; en el área sombreada del Cuadro 3 se senala al grupo
que cumple ambos requisitos de edad y antigüedad.
Lo anterior contradice las argumentaciones de que el sistema
actual de pensiones promueve el retiro de la actividad productiva a
edades tempranas; esta situación se h a presentado porque el gobierno federal promueve prácticas discrecionales cuando desea
disminuir el número de empleados y ofrece programas de retiro
voluntario en condiciones de privilegio.
Estos indicadores sugieren que casi la mitad de los trabajadores
tiene al menos 20 años para mejorar s u pensión futura si está en s u s
planes y si su ingreso personal se lo permite; ellos todavía pueden
emprender acciones para mejorar o complementar la pensión de la
seguridad social, acogiéndose a u n plan privado de pensiones o bien
aportando voluntariamente a la cuenta del SAR92 de seguir ésta como
hasta ahora, con la gestión de los bancos y ganando rendimientos
EL SISTEMA DE AHORRO PARA EL RETIRO..
.
265
mínimos garantizados que obliga indirectamente a bajar el importe
de las comisiones; aunque los rendimientos hayan sido inferiores a
la tasa de interés de referencia en el mercado, supera los que paga la
industria de las Afore a los fondos de los trabajadores; será interesante conocer, en otro documento, cuáles son los diferenciales de los
rendimientos ganados por estas empresas y los pagados a los trabajadores.
Gráfica 3
Trabajadores del I S ~ ~ Tpor
E edad
El comportamiento en los limites de la edad de jubilación de los
empleados públicos no es congruente con la estrategia de reforma
de aumentar la edad de retiro; ello sólo propiciaría que las mujeres
estuvieran en desventaja porque tienen interrupciones frecuentes, y a veces prolongadas, a lo largo de s u vida laboral sobre todo
266
YOLANDA DANIEL CHICHIL
en las edades de reproducción; se estima que actualmente más
del 20 por ciento de hogares mexicanos tiene como jefe de familia
a u n a mujer y que la incorporación de la mujer en el trabajo es
cada vez mayor;I0 se introducina u n elemento de discriminación
de género. Aunque la discriminación aparece también en los viejos y
nuevos planes de pensiones de la seguridad social tanto para el
hombre como para la mujer, no se señalan s u s principales elementos aquí porque está fuera del alcance del documento.
El aumento en la edad de jubilación sólo puede debatirse para
las nuevas generaciones que son a las que habrá de pagarles d u rante más tiempo s u pensión; hoy por hoy no se dispone de estadísticas que indiquen el número de años que vive u n trabajador mexicano después de jubilarse o, al menos, la autora no las conoce. A
las generaciones anteriores que ahora están por jubilarse no se
les puede atribuir la ganancia en la esperanza de vida de 14.8 años
de las nuevas generaciones de mexicanos que reporta el Conapo.
El índice de dependencia de los trabajadores al servicio del Estado
es inferior al nacional cuyo valor es de 0.0495: para los trabajadores
protegidos por el instituto es de 17 por cada mil trabajadores entre 15
y 64 años, lo cual contradice el argumento de una mayor tasa de
dependencia de los trabajadores asegurados por el instituto.
Los posibles rumbos de la reforma a los regímenes de pensiones
del ISSSTE pueden ser desde eliminar completamente la injerencia
de pago de las pensiones y de s u garantía como sustitución del
salario por parte de gobierno federal,'' hasta el que se percibe aquí
como el envío obligatorio, y ahora voluntario con las iniciativas
aprobadas, de la cuenta del SAR 9 2 a las administradoras; esto sería transparente para el trabajador porque no aporta a esa cuenta y
algún día, él o s u s beneficiarios legales, complementarán s u s ingresos si está consciente de la propiedad de esos ahorros; a juicio
de quien esto escribe, resultaría altamente improbable que se detuvieran ahí las iniciativas de ley al respecto.
No obstante, existen otros regímenes que en el mediano plazo
serán reformados, como los de los trabajadores al servicio del gobierno de los estados y municipios; ellos representan alrededor del
3 por ciento de la fuerza laboral.
'O
l1
Según reporta la última Encuesta nacional d e ingreso-gasto d e los hogares.
No s e considera factible porque debería documentar el pasivo contingente
del instituto que la S H C P estima en 12.3 por ciento del P ~ Bde 2002.
Cuadro 3
Estructura por edad y antigüedad de los trabajadores protegidos por el ISSSTE
(2003)
Fuente: elaboración propia a partir de memorias estadísticas del ISSSTE. Cifras ajustadas.
u
O
u
268
YOLANDA DANIEL CHICHIL
Si el gobierno es congruente con s u s objetivos de lograr la viabilidad financiera a los sistemas de pensiones a s u cargo, deberá
incluir en s u proyecto integral de reforma a los trabajadores de las
seis instituciones de la banca de d e s a r r o l l ~y' ~el propio Banco de
México; a los de los trabajadores de Petróleos Mexicanos, los de la
Comisión Federal de Electricidad, a los de Luz y Fuerza del Centro,
al régimen de jubilaciones y pensiones de los trabajadores del propio IMSS; al regimen de pensiones del Instituto de Seguridad Social
de las Fuerzas Armadas; es muy probable que este último nunca
llegue a modificarse en los términos como los aquí planteados. Esta
lista de empresas e instituciones no es exhaustiva, pero sí da cuent a de la elite de trabajadores -porque tiene condiciones superiores
para pensionarse por retiro o por jubilación a las del resto de la
población trabajadora- cuyo patrón es el gobierno federal y que les
brinda, por ejemplo, importes de pensión por jubilación del ciento
por ciento o superiores al promedio del salario percibido e n el año
previo a s u jubilación, o bien se les exige u n número de años inferior para jubilarse; o bien el importe de s u s contribuciones al fondo
de pensiones es inferior al del resto de los trabajadores. Si el proyecto de reforma los incluyera s e apreciaría el esfuerzo del gobierno federal de unificar los sistemas de pensiones de la seguridad
social y propiciar la portabilidad de derechos del trabajador y con
ello s u movilidad laboral aunque sea hacia las empresas e instituciones vinculadas a algún sistema de ahorro para el retiro contemplado e n la legislación; la preservación de derechos que s e obtendría quizá logre generar así, pensiones más justas en beneficio
de los trabajadores mexicanos y extender la cobertura a este grupo de
la población vulnerable e n razón de s u edad que por sorprendente
que parezca no es el más privilegiado: el I N E G I reportatque en el
2000 había casi siete millones de personas de 60 años 9 más en
México y sólo 900 mil mujeres recibían algún tipo de pensión en
comparación de los dos millones de hombres de esas edades con
pensión.I3 En el libro Mujeres y hombres en México 2003 se señala
que el patrón por sexo observado e n las pensiones refleja el comportamiento general del mercado de trabajo. Si se aumentara la
Banco del Ahorro Nacional y Servicios Finaricieros. Banco Nacronal de
Comercio Exterior. Banco Nacional d e Obras y Servicios Públicos, Banco
Nacional del Ejército. Fuerza Aérea y Armada.
'"sta
última cifra la reporta el Movimiento Unificador Nacional de Pensionados. Jubilados y Adultos Mayores.
l2
EL SISTEMA DE AHORRO PARA EL RETIRO...
269
edad de jubilación para las mujeres, por ejemplo, les representaría
una mayor-dificultad para alcanzar el derecho a pensionarse.
El problema de la baja cobertura de la seguridad social en general
y de los programas públicos de pensiones en particular, sigue formando parte de la agenda pendiente de los gobiernos. L a 0 1 ~ reco' ~
mienda la obligatoriedad en la afiliación al sistema de pensiones ya
se trate de trabajadores formales o informales (recuérdese que con la
reforma del 2002 a la ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro la
afiliación del sector informal es voluntaria) y aprovechar la infraestructura del sector informal, tal como asociaciones de ahorro, cooperativas, entre otros, para promover regímenes de jubilación y protección contra la pobreza. El.costo del cobro de las cotizacionesa todas las
empresas con trabajadores pudiera quizá rebasar, siguiendo a la OIT,
las prestaciones que habrá de otorgar de todas maneras el gobierno
pero las ventajas derivadas de una cobertura más amplia rebasan los
costos administrativos adicionales y reducen la asistencia social que
forzosamente debena prestar a los más pobres. Está claro que no puede haber seguridad social sin empleo, porque sólo los trabajadores
son los que contribuyen en forma directa a la seguridad social.
Bibliografia
Comisión Nacional de Sistemas de Ahorro para el Retiro, disponible en www.consar.gob.rnx. (consultado el 20 de enero de 2003).
Diario oJcial de la federación, disponible en http://www.gobernacion.
gob.mx/dof/2003/dof-2003.php,(consultado el 20 de enero de
2003).
Giugale, Marcelo (2001). "Comprehensive Development Agenda",
en Marcelo Giugale, Oliver Lafourcade, y Vinh H. Nguyen, (eds),
Una agenda integral de desarrollo para la nueva era, Washington, DC, Banco Mundial, pp. 22-47.
González Roaro, Benjamín (2004). La seguridad social en el mundo,
siglo veintiuno editores, México.
Instituto Mexicano del Seguro Social, (1995). Ley del IMSS, México.
Instituto Nacional de Estadistica, Geografia e Informática, (2002).
Encuesta nacional de ingresos y gastos de los hogares.
, Mujeres y hombres en México, 2003. Disponible en:
l4
OIT.
Pensiones ..., p. 4.
270
YOLANDA DANIEL CHICHIL
http: //www.inegi.gob.mx/prod~serv/contenidos/espanol/bvinegi/
mujeresyhombres/myh2003.pdf (Consultado el 18 de mayo de
2004).
(2003). Informe ejecutiuo, disponible en http: //imss.gob.rnx,
(consultado el 15 de diciembre del 2003).
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado. (1995). Ley del ISSSTE y su estatuto. México.
Organización Internacional del Trabajo, (2000a). Pensiones de Seguridad Social. Desarrollo y reforma, Colin Cillion, John Turner,
et al. (Eds.);Ginebra, Suiza; Oficina de Publicaciones.
(2000b). "Informe anual sobre el trabajo en el mundo 2000",
en La seguridad de los ingresos y la protección social en un
mundo en plena transformación, Ginebra, Suiza; Oficina de
Publicaciones, p. 9.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2003). Una propuesta de
reforma al ISSSTE, documento presentado al Senado de la Republica de la m Legislatura el 1 7 de julio del 2003.
Solís Soberón, Fernando (20001. "Los sistemas de pensiones en
México: la agenda pendiente", en Arturo Fernández (coord.) Una
agenda para las_finanzaspúblicas en México. ITAM, pp. 187-295.
Stiglitz, Joseph E. y Peter Orszag, (2001). "Rethinking Pension
Reform: ten myths about social security systems", en R.
Holzmann, & J . Stiglitz (Eds.), New Ideas About Social Security:
Toward Sustainable Pension Systems in the 2lSL
Century, Washington, DC, Banco Mundial. pp. 17-56.