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La problemática de acceso a los alimentos
Susana Hintze*
Resumen
El trabajo revisa la ponencia sobre el mismo tema de Hintze, Chiara y Di Virgilio
presentada en las “Jornadas de Discusión: Hacia el Plan Fénix. De la crisis actual al
crecimiento con equidad” (abril 2002). A partir de ella discute los cambios ocurridos en
nuestro país en estos tres años en lo que refiere a:
I)
II)
III)
El contexto de la problemática alimentaria argentina;
Las políticas alimentarias que se están llevando a cabo
Las acciones posibles para encarar la cuestión alimentaria en el marco del contexto
político y social actual.
Respecto de la ponencia anterior y en relación con la búsqueda de seguridad alimentaria,
se mantiene la consideración de que el problema alimentario en el país no radica en la
producción o la disponibilidad interna, sino que es básicamente un problema de acceso a
los alimentos de amplios sectores sociales relacionado con los precios de los alimentos y
los ingresos disponibles (y el trabajo de los que éstos provienen). Empleo, ingresos y
precios siguen constituyendo los factores determinantes de la crisis de reproducción
alimentaria de los sectores populares, que es reprocesada en determinados "modos de
consumo" que expresan prácticas y representaciones con los cuales los sectores
populares organizan la alimentación individual y familiar.
En términos de pensar acciones posibles frente al problema alimentario se sigue
utilizando el concepto de problemática alimentaria como ordenador de las intervenciones
políticas. Concepto que refiere y articula cuestiones referidas a la producción (que abarca
el procesamiento-transformación y también los insumos para la producción de alimentos);
la distribución y comercialización; el consumo de alimentos y sus efectos sobre las
condiciones históricas de reproducción de la población, de las cuales la situación
nutricional deficiente de buena parte de la población de nuestro país es una de sus
expresiones críticas.
* Licenciada en Sociología, UBA. Master en Sociología, UNAM, México. Especialista en Metodología de la
Investigación Social, Venezuela. Profesora Titular de la UBA y la Universidad Nacional de Quilmes. Investigadoradocente regular Titular, Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento. Investigadora
categorizada Nivel I del sistema nacional de investigación, Programa de Incentivos a la Investigación,
Ministerio de Cultura y Educación. Directora y codirectora de proyectos de investigación, UBA y UNGS. Docente
de grado y posgrado en Argentina, México, Venezuela y Bolivia. Coordinadora Académica de la Maestría en
Economía Social y Responsable del Área de Políticas Sociales, Instituto del Conurbano/UNGS.
Introducción
Este trabajo parte del realizado sobre el mismo tema para la Jornada anterior del Plan
Fénix en abril del 20021, momento álgido de la crisis socioeconómica, política e
institucional que había hecho explosión en diciembre del año anterior. Discute los cambios
acaecidos en nuestro país en los tres años transcurridos en lo que refiere al contexto de la
problemática alimentaria argentina; las políticas alimentarias que se están llevando a cabo
y las acciones posibles para encarar la cuestión alimentaria en el marco de la situación
política y social actual.
En la ponencia anterior se hizo referencia al concepto de seguridad alimentaria2 como
objetivo de políticas. Interesa en ésta ampliarlo con otros dos: el de seguridad alimentaria
y nutricional y el de soberanía alimentaria. El primero hace explícita la cuestión a los
derechos y su universalidad y plantea que “la sociedad organizada, por medio de políticas
públicas, de la responsabilidad del Estado y de la sociedad como un todo, puede y debe
garantizar el derecho a la alimentación de todos los ciudadanos y la seguridad alimentaria
y nutricional. Así la alimentación es un derecho del ciudadano y la seguridad alimentaria y
nutricional para todos es un deber del Estado y responsabilidad de la sociedad” (Valente,
2002. Citado por Sanches Frozi y Galeazzi, 2004).
El de soberanía alimentaria
fue propuesto por diversas organizaciones sociales
(de
campesinos, pescadores, ambientalistas, mujeres, pueblos indígenas, sindicatos y ONGs)
como principio unificador bajo el cual “definir las acciones estratégicas necesarias para
eliminar realmente el hambre” como alternativa a la declaración oficial
Cumbre Mundial de la Alimentación (Roma, 2001).
de la última
La soberanía alimentaria es
"el
derecho de los países y los pueblos a definir sus propias políticas agrarias, de empleo,
pesqueras, alimentarias y de tierra de forma que sean ecológica, social, económica y
culturalmente apropiadas para ellos y sus circunstancias únicas. Esto incluye el verdadero
derecho a la alimentación y a producir los alimentos, lo que significa que todos los
pueblos tienen el derecho a una alimentación sana, nutritiva y culturalmente apropiada, y
a la capacidad para mantenerse a sí mismos y a sus sociedades [..] Soberanía
Alimentaria significa la primacía de los derechos de los pueblos y las comunidades a la
alimentación y la producción de alimentos, sobre los intereses del comercio. Esto conlleva
1
Hintze, S. Chiara, M. y Di Virgilio, M.: Políticas alimentarias. “Jornadas de Discusión: Hacia el Plan Fénix. De
la crisis actual al crecimiento con equidad”, FCE-UBA, abril 2002.
2
El concepto de seguridad alimentaria propuesto por la FAO y difundido a través de la Conferencia
Internacional sobre Nutrición (WHO/FAO, 1992), refiere al acceso de toda población, en todo momento, a los
alimentos necesarios para llevar adelante una vida saludable. Para garantizar esta definición de seguridad
1
el fomento y la promoción de los mercados locales y de los productores más allá de la
producción para la exportación y la importación de alimentos.” 3
Respecto de la ponencia del 2002 se mantienen las siguientes consideraciones:
I) El problema alimentario en el país no radica en la producción o la disponibilidad
interna4, sino que es básicamente un problema de acceso a los alimentos de amplios
sectores sociales que se relaciona con los precios de los alimentos, los ingresos
disponibles y el trabajo de los que éstos provienen. Empleo, ingresos y precios siguen
constituyendo los factores determinantes de la crisis de reproducción alimentaria de los
sectores populares, que es reprocesada en determinados "modos de consumo" que
expresan prácticas y representaciones con los cuales se organiza la alimentación
individual y familiar. Las condiciones de distribución del ingreso y la situación del mercado
de trabajo, con sus efectos de pobreza y exclusión son los elementos centrales que
subyacen en el problema de acceso a los alimentos y generan hambre y –en particular en
nuestro país- malnutrición. En lo que hace al precio, una característica de la Argentina en
tanto país agro-exportador es que los alimentos (bienes salario por excelencia en los
sectores populares) constituyen a su vez uno de los principales
bienes transables,
existiendo una inmediata relación entre precios internos de los alimentos, tipo de cambio e
incremento de la demanda externa, situación que la devaluación y la inflación han hecho
más clara.
Hay que señalar también la tendencia a la producción/procesamiento de
alimentos orientada a un mercado segmentado que redunda en cada vez mayor
diferenciación en el consumo de los distintos sectores de la sociedad. Un aspecto de
importancia a agregar, a pesar de que no se desarrollará aquí por cuestiones de espacio,
es el aumento de la producción de soja en detrimento de otros cultivos y sus efectos
sobre el modelo agroalimentario nacional.5
alimentaria, deben ser satisfechas dos condiciones: i) asegurar una disponibilidad estable, en todo momento,
de los alimentos, ii) asegurar que cada hogar acceda a los alimentos adecuados.
3
(Declaración política del Foro de las ONG/OSC para la Soberanía Alimentaria (www.ecoportal. net/ content).
4
Según las Hojas de Balance de alimentos de la FAO, Argentina históricamente presenta una disponibilidad
alimentaria que exceden los requerimientos medios por persona. Para el periodo 1991-97 la disponibilidad
calórica fue de 3.165 kcal. (30% superior al requerimiento medio) y el consumo aparente de proteínas también
fue alto, de unos 100 gr. diarios por persona (ENNyS, 2004).
5
Acertadamente señala Miguel Teubal que el enorme potencial productivo en materia alimentaria de la
Argentina es capaz de producir alimentos en cantidad y calidad suficiente como para alimentar varias veces
su población. A lo largo de la década de los años ‘90 la producción agropecuaria (cerealera y oleaginosa
fundamentalmente) siguió aumentando. Se estima que se producen unos 70 millones de toneladas de
cereales y oleaginosas por año, casi dos millones de toneladas per cápita, y 90 millones de toneladas de
productos agropecuarios de todo tipo, sin embargo casi la mitad de esta producción en volúmenes es soja, en
su casi totalidad transgénica y de exportación. Concretamente la superficie destinada a la soja aumentó 81%
en el período 1990-1999 mientras que su productividad por hectárea se mantuvo constante. A su vez a partir
del año 1997 aumentó la proporción de soja transgénica en la producción de este rubro, alcanzando hacia el
2003 casi el 100% de la producción sojera total. Agrega este autor: “La otra tendencia que nos muestra el
2
II) En términos de pensar acciones posibles frente al problema alimentario se sigue
considerando fértil el concepto de problemática alimentaria como ordenador de las
intervenciones de políticas. Concepto que refiere y articula cuestiones referidas a
la
producción (que abarca el procesamiento-transformación y también los insumos para la
producción de alimentos); la distribución y comercialización; el consumo de alimentos y
sus efectos sobre las condiciones históricas de reproducción de la población, de las
cuales la situación nutricional deficiente de buena parte de la población de nuestro país es
una de sus expresiones críticas.
III) Se mantiene la denominación de políticas alimentarias para todas aquellas
intervenciones (necesariamente multisectoriales) que tienen que ver con los distintos
componentes de la problemática. En relación con la ponencia anterior se sigue
considerando que los programas de ayuda alimentaria son imprescindibles en la presente
coyuntura, si bien deberían formar parte de una política alimentaria activa e integral,
obrando coordinadamente con las intervenciones que de ella deriven. Tal política debe
exceder la concepción de la emergencia y demanda la decisión estatal de realizar
acciones de control y evaluación sobre sus propias intervenciones, las de las
organizaciones de la sociedad civil a través de las cuales se llevan a cabo programas
alimentarios con fondos públicos y sobre el sector privado. Entre otras, en este último
caso, es importante el control sobre la calidad e inocuidad de los alimentos desde la
producción hasta el comercio minorista así como para garantizar que la publicidad y el
etiquetado no den indicaciones engañosas sobre las características de los alimentos.
El contexto de la problemática alimentaria argentina: la historia reciente y la
coyuntura 2002-2005
En la ponencia anterior se señaló que en la década del ´90 se implementaron en la
Argentina cambios en la economía y el Estado de una densidad y magnitud tal que
terminaron de configurar una nueva estructura social, resultado de una estrategia
sostenida de desregulación y apertura de los mercados, privatización y modificaciones en
las políticas sociales centradas en la focalización y la descentralización. El proceso,
censo y que corrobora una serie de estudios parciales anteriores, lo denota la reducción de la producción de
los tradicionales alimentos básicos de consumo popular en nuestro medio. La especialización de la soja crece
y con ella la pérdida de la diversidad alimentaria, tan importante para proveer una adecuada alimentación
variada y nutritiva a la población en su conjunto. La desaparición de una multiplicidad de explotaciones
agropecuarias incide sobre el aumento de la desocupación. Se complementa con la desocupación estructural
generada por la concentración y reestructuración en la industria alimentaria, y en la distribución final de
alimentos (supermercadismo). Todos estos factores inciden sobre la desocupación, sobre los salarios reales
y, por ende, sobre el acceso a una alimentación digna” (Teubal, 2003).
3
iniciado con la última dictadura militar en los ´70 ha dado por resultado que la desigualdad
y la exclusión sean las notas centrales de la estructura social vigente.
En este orden de cosas los bienes públicos como la salud, la educación y la seguridad
social, cuya provisión y regulación habían estado históricamente a cargo del Estado,
perdieron eficacia operativa, eficiencia y equidad distributiva y se redujo su cobertura y la
calidad de sus prestaciones. “La contracción del rol del estado y el retiro de sus funciones
redistributivas; el importante aumento de las tasas de desocupación ocurrido durante la
década de los 90’ y los primeros años del 2000 y la ampliación de las desigualdades del
ingreso han puesto a amplios sectores de la población en una particular desventaja,
produciendo una drástica disminución de sus condiciones de reproducción” (Hintze,
Chiara y Di Virgilio, 2002).
En comparación con este proceso se observan en la actualidad intentos de recuperar la
iniciativa del Estado y algunas limitadas medidas redistributivas –pero que de todas
maneras implican un cambio de direccionalidad respecto de la década anterior- así como
la disminución de los niveles de pobreza y desocupación respecto de tres años atrás.
Se señaló más arriba que empleo, ingreso y precios de los alimentos son condicionantes
de la alimentación en sectores urbanos para los cuales el autoabastecimiento no es una
alternativa de alcance generalizado. El cuadro siguiente muestra la evolución entre el
2002 – en los peores momentos de la crisis- y la actualidad.
Para contextuar su lectura conviene tener en cuenta lo que indica correctamente Lozano:
después de dos años de tasas de crecimiento significativas (superiores al 8% anual),
recién en el primer trimestre del año 2005 la Argentina recupera los niveles de actividad
correspondientes al año 1998. Esto significa que demandó seis años volver al mismo
nivel, pero esto ocurre con un cuadro social agravado en el cual el desempleo es un 30%
más alto, el ingreso promedio es un 30% inferior y hay cinco millones de pobres más que
en aquel momento. A su vez la brecha entre el 10% más rico y el 10% más pobre de la
población, que era de 20 veces durante los noventa supera ya las 27 veces (Lozano,
2005).
Mirado desde lo anterior, entre el 2002-2005, se observa mejoría respecto de varios de
los indicadores relacionados con el problema alimentario: disminuye la tasa de desempleo
y la de desocupación, también la proporción de población bajo las líneas de pobreza e
indigencia de acuerdo con la medición del INDEC6.
6
Respecto de la valorización de la canasta por INDEC, a partir de la cual se construye la línea de pobreza,
cabe mencionar que la Comisión de Productividad del Consejo del Empleo, la Productividad y el Salario, el
4
Junto con esto el índice del salario real mantiene niveles importantes de caída, en
especial en lo que hace al ingreso de los asalariados privados no registrados y del sector
público y simultáneamente los índices de precios al consumidor muestran un crecimiento
significativo. Específicamente desde la cuestión alimentaria cabe señalar que son los
precios de los alimentos y bebidas los que han tenido un crecimiento mayor: un 40%, lo
cual afecta especialmente a los grupos más pobres que dedican casi la mitad del gasto a
este rubro. La canasta básica de alimentos de una familia tipo es un 32% más cara ahora
que hace tres años.
La gravedad de la situación se hace más evidente comparando el valor de la CBA y la
CBT con los siguientes valores del salario familiar: los trabajadores en blanco tienen
sueldos promedios de $ 833, los cuentapropistas reciben ingresos por $ 579, el ingreso
promedio del trabajador en negro es de $ 365 y el del desocupado con plan de $ 192
(Lozano, 2005).
29.11.04 fijó la Canasta Básica Familiar en $ 1.580 pesos. Actualizada a abril del 2005 su valor es de $ 1.665
(CTA: La CTA exige que se discuta a fondo y en serio en el Consejo del Salario. Por una real política de
ingreso, www.cta.org.ar, 31.05.05).
5
Algunos indicadores relacionados a las condiciones reproducción alimentaria
de la población. 2002-2005
Indicadores
2002
Actua- Variación
lidad
(*)
21,5
12,7
5,9
16,6
9,0
3,7
1) Empleo y desempleo total aglomerados urbanos (mayo 2002 y
1º trimestre 2005)
Tasa de desempleo. Sin incluir Plan J/J Hogar Desocupados
Subocupación demandante
Subocupación no demandante
2) Indice de precios al consumidor (mayo 2002 y 2005)
Nivel General
Alimentos y bebidas
122.91 159.11
127.03 177.56
- 4,9
- 3,7
- 2,2
29,4%
39,8%
Gasto en alimentos y bebidas del 1º quintil de ingresos: 46,60%
3) Indice de salario real según categoría de trabajador (Enero
2002 y 2005. Año base diciembre 2001=100)
Nivel general
Sector Privado Registrado
Sector Privado No registrado
Sector Público
4) Costo de la canasta para un hogar de 4 miembros GBA(**)
(mayo 2002 y 2005)
97.38
97.43
96.95
97.57
Canasta Básica Total
Canasta Básica Alimentaria
625,95 771,73 23,3%
266,36 352,38 32,3%
86,76
-10,62
100,65
3,22
74,63 - 22,32
71,53 - 26,04
5) Pobreza (octubre 2002 y segundo semestre 2004):
Población bajo la Línea de Pobreza
Población bajo la Línea de Indigencia
53,0
27,5
40,2
15,2
- 12,8
- 12,3
(*) Se construyen los indicadores considerando como la “actualidad” la última información disponible sobre
cada indicador y se lo compara con la fecha aproximada para la cual se cuenta con información
correspondiente al 2002.
(**) Hogar 2 EPH/INDEC: cuatro miembros (varón de 35 años, su esposa de 31, un hijo de 5 y una hija de 8
años). El hogar suma 3,09 unidades consumidoras o adultos equivalente.
Adulto equivalente: estima la necesidad energética (2.700 kcal.) del varón adulto (de 30 a 59 años, con
actividad moderada).
Fuente: Elaboración propia sobre la base de: 1) EPH: Evolución de las tasas de actividad, empleo,
desocupación y subocupación. Total de aglomerados urbanos desde 1974 en adelante; INDEC: Mercado de
Trabajo: principales indicadores. Información de Prensa 3.6.05. 2) INDEC: Serie histórica de precios al
consumidor. Serie base 1999=100. 3) Lozano (2005) en base a datos del INDEC. 4) INDEC: Valorización
mensual de la Canasta Básica Alimentaria y la Canasta Básica Total, Aglomerado Buenos Aires, mayo 2005.
Información de Prensa 7.6.05. 5) EPH/INDEC: Incidencia de la pobreza y la indigencia en los aglomerados
urbanos.
6
¿Cómo repercute lo señalado en la situación alimentaria y nutricional de los argentinos?
Si se acepta que el hambre es la expresión más aguda del problema alimentario no son
muchos los estudios que registren este fenómeno en el país, que adolece también de falta
de registros continuos y sistemáticos que monitoreen la desnutrición y la malnutrición.7
Una síntesis de la información disponible para el período indica lo siguiente:
•
El consumo alimentario medido por la Encuesta Nacional de Gasto e Ingresos de los
Hogares de INDEC en 1996-97 mostró que los alimentos adquiridos (cercanos al
consumo efectivo) del primer quintil de ingresos en el GBA eran un 25% inferior en
calorías respecto de la encuesta anterior de 1985/86, en hogares que ya tenían
ingestas inferiores a los requerimientos (ENNys, 2004). Para aproximar la
información a la situación actual es necesario recordar que la población bajo la
Línea de Indigencia (aquellos que no acceden a la canasta básica alimentaria) en
este aglomerado creció en un 40% en el lapso considerado (pasó del 6,4 % en
octubre del 97 al 15,2% en el segundo semestre 2004, INDEC, EPH).
•
El Banco Mundial relevó a fines del 2002 la cantidad de “hogares en los que se sufre
hambre” en la Argentina. La encuesta los define como a aquellos donde la ingesta
de alimentos de adultos y niños se reduce al extremo, al punto de experimentar
sensación física de hambre.8 El estudio encuentra que en un 17,5% de hogares
(1,38 millones en el país) algún miembro sufrió hambre al menos una vez durante
algún momento de aquel año por no disponer de suficiente dinero para comprar
alimentos. Esto se desagrega en un 11,8 % de hogares que sufrieron hambre
moderada y un 5,6% hambre severa (reiterada a lo largo del año). En relación con la
situación de ingreso, la mitad de los hogares que sufrió hambre en el momento de la
7
Cabe señalar que por fin –luego de años de reconocimiento de su necesidad e impotancia- se está llevando
a cabo la primer Encuesta Nacional de Nutricional y Salud con cobertura nacional, regional y provincial en
hogares de localidades de más de 5.000 habitantes (ENNyS, 2004).
8
El hambre es definido en el estudio como “una sensación desagradable o dolorosa causada por la falta de
alimentos. Esta falta de alimentos viene provocada por la ingesta irregular e insuficiente de comidas dada la
imposibilidad monetaria de adquirirla” (Life Sciences Research Office – LSRO, 1990).El documento señala
que la metodología de la encuesta se basa en la que se ha venido utilizando desde 1995 en el Departamento
de Agricultura de los Estados Unidos, desarrollada en respuesta a la Ley sobre el Monitoreo Nacional de
Nutrición de 1990 (National Nutrition Monitoring and Related Research Act). Con los datos de la encuesta se
construye un indicador en base a una serie de preguntas realizadas al jefe de hogar referidas a distintos
grados de privación de alimentos. Identifica hogares donde “al menos” un adulto/ niño sufrió hambre en algún
momento del año porque existían restricciones de recursos en el hogar (esto no implica que “todos” los
miembros presentes en el hogar sufrieron hambre). Para el caso de Argentina la encuesta fue introducida
como un módulo especial de la Encuesta de Hogares y realizada por OPSM para el Banco Mundial. Se
administró a 2413 hogares urbanos durante los meses de noviembre/diciembre 2002, las preguntas cubrieron
el período de 12 meses previo a la realización de la encuesta, coincidiendo con el año de mayor crisis
(Fiszbein y Giovagnoli, 2003).
7
encuesta era indigente, un 33% pobre no indigente y un 18% era no pobre (el 84%
se ubicaba en el 1º y 2º quintil de ingresos). Además del nivel de ingresos, la
cantidad de hijos y el nivel educativo del jefe se asociaban a hogares con hambre.
Para el 82,5 % de hogares que no habían sufrido hambre, un 24% (1,57 millones de
hogares) fue clasificado como hogar “inseguro” en tanto manifestaron preocupación
por la reducción y falta en la calidad de los alimentos (Fiszbein y Giovagnoli, 2003). 9
•
Los estudios de epidemiología nutricional estiman que “entre un 12% y 15% de
nuestros niños son desnutridos crónicos, no agudos ni hambrientos sino acortados.
Probablemente más de un 25% tienen deficiencias de ingesta de nutrientes
comprobables y comprobadas” por las encuestas alimentarias del CESNI (calcio,
vitamina A, vitamina C, hierro) “y quizá entre un 10% y 15% de los niños tienen
sobrepeso” (Britos, s/fecha)
En el apartado siguiente se describirá brevemente las medidas con que se ha enfrentado
el problema.
Las políticas alimentarias
Se señaló en la ponencia del 2002 que durante la década pasada se han desarrollado en
el país, desde distintas jurisdicciones y con financiamientos, diversos programas de
asistencia alimentaria orientados a paliar las consecuencias de la pobreza y el
desempleo. La gestión de estos programas se ha organizado bajo un esquema
desconcentrado a través de los niveles subnacionales (provincias y municipios), algunos
han estado financiados con fondos externos, presupuesto nacional y/o provincial. Estos
programas se caracterizaron por segmentar el problema y estuvieron en general
orientados a paliar problemáticas específicas de determinados grupos poblacionales
(madres embarazadas, menores de 2 años, menores entre 2-5 años, niños en edad
escolar, ancianos, desnutridos) de población con NBI o incluida en otros criterios de
focalización (Hintze, Chiara y Di Virgilio, 2002).
Se coincide con Britos cuando señala que “desde el advenimiento de la democracia en
1983, la asistencia alimentaria se sostiene en programas que siempre nacen para cubrir
9
El estudio señala que, entre las características del hogar el nivel educativo del jefe del hogar es un factor
que contribuye de manera significativa –más allá del nivel de ingreso familiar—a reducir el hambre y que esto
presenta al menos dos implicancias desde el punto de vista de la política social: las simulaciones sugieren que
una política de redistribución de ingresos que focaliza en hogares de muy bajos ingresos con niños, a través
de un subsidio monetario de relativo bajo monto tendría impactos importantes sobre la reducción de la
incidencia del hambre. Ese impacto se daría más allá del nivel educativo del jefe de hogar. Sin embargo, dada
la importancia que esta última variable tiene en la determinación del hambre, destacan que apoyos especiales
de carácter asistencial a dichos hogares podrían ser de importancia (Fiszbein y Giovagnoli, 2003).
8
una emergencia, que nunca parece acabar ya que con diferencia de nombres, el viejo
programa PAN aún continúa. Se llamó PRANI en algún momento, UNIDOS más tarde,
luego PEA y ahora El Hambre más urgente”. Agrega que, independientemente de las
gestiones gubernamentales, la forma predominante en que los programas llegan a la
gente siempre es por medio de cajas de alimentos secos o comedores comunitarios
(Britos, s/fecha). A ello habría que agregarle algunas experiencias localizadas con vales o
tickets como formas de transferencias monetarias directas.10
Frente lo que considera a una “lógica de la cantidad más que de la calidad” de estos
programas alimentarios, para este autor los
problemas nutricionales predonimantes
(detallados en el final del apartado anterior) no tienen mayor posibilidad de reversión con
intervenciones del tipo entrega de alimentos o comedores comunitarios, en tanto el
principal problema alimentario de los niños pobres es la calidad de su dieta, más que la
cantidad de comida (Britos, s/fecha).
En el 2003 el nuevo gobierno puso en marcha el “Plan Nacional de Seguridad Alimentaria:
el Hambre más urgente.” En sus fundamentos se propone como “una política de Estado
en materia alimentaria, más allá de la emergencia, porque tiende a elevar la calidad de
vida de toda la población y abarca el mejoramiento de la salud y la nutrición en el mediano
y largo plazo”. El Plan integra un conjunto de programas sociales diferentes, siendo sus
beneficiarios
las familias con niños menores de 14 años, las mujeres embarazadas,
desnutridos, discapacitados y los adultos mayores que viven en condiciones socialmente
desfavorables
y
presentan
una
situación
(www.desarrollosocial.gov.ar/site/Planes/PA).
En el
de
vulnerabilidad
nutricional
11
análisis de esta iniciativa Britos considera que “los rasgos salientes de su
implementación en las provincias son más de lo mismo.” El presupuesto 2005 contempla
algo más de 800 millones de pesos para asistencia alimentaria (solo contando el
10
Para una descripción histórica actualizada de los programas alimentarios en el país ver el trabajo de Britos
et.al., 2004.
11
Son sus objetivos: “brindar asistencia alimentaria, adecuada y acorde a las particularidades y costumbres
de cada región del país; facilitar la autoproducción de alimentos a las familias y redes prestacionales,
fortalecer la gestión descentralizando fondos; impulsar la integración de recursos nacionales, provinciales y
municipales; realizar acciones en materia de educación alimentaria y nutricional y desarrollar acciones
dirigidas a grupos de riesgo focalizados.”. Para ello promueve: la asistencia alimentaria a familias en situación
de vulnerabilidad social; el incentivo a la autoproducción de alimentos en las familias y redes prestacionales;
la asistencia a comedores escolares, a huertas y granjas familiares; la atención a la embarazada y al niño
sano y el fortalecimiento de la gestión descentralizada de fondos (www.desarrollosocial.gov.ar/site/
Planes/PA). El “Informe de ejecución 2004” del MDS presenta los siguientes datos de beneficiarios: 1,115
millones de familias asistidas desde el Plan de Seguridad Alimentaria; 1,985 millones de personas en
comedores comunitarios y escolares; 3,133 millones de personas asistidas por el INTA en huertas familiares
y comunitarias. Para el total del MDS, el devengado 2004, unos 2.335 millones de pesos, fue un 77% mayor
que en el 2002 (www.desarrollosocial.gov.ar/ site/pdf/ INFORME_2004.pdf).
9
presupuesto del Gobierno Nacional), de ese total, el 70% está destinado a adquirir o
transferir a las provincias unos 15 millones de cajas o módulos alimentarios y a seguir
sosteniendo casi 3000 comedores comunitarios. Encuentra la excepción en
los
programas Materno-Infantil (leche fortificada) y Pro Huerta, cuyo presupuesto es cinco
veces menos que el de cajas y comedores (Britos, s/fecha).
Más allá de una mejoría en lo cuantitativo respecto del crecimiento presupuestario -y
coincidiendo con Britos que la lógica básica de la política alimentaria no ha variado
sustancialmente- hay que mencionar la reciente intención de atender el problema
alimentario con acciones que excedan la asistencia a través de programas focalizados12.
En esa línea debe inscribirse el hasta ahora limitado intento de promover una “canasta
social” que incluye 10 alimentos básicos13. La Subsecretaría de Defensa del Consumidor
y los gobiernos provinciales que la han implementado por el lapso inicial de tres meses
consideran que tiene posibilidad de mejorar la capacidad de compra de los sectores de
menos ingresos en tanto implica una disminución de alrededor del 15/20% en estos
productos. Entienden que se está convirtiendo en un precio de referencia (porque más
allá que haya comercios que lo han convenido) hay otras cadenas de supermercados que
comenzaron a implementar estos precios con los mismos productos permitiendo una
mayor masificación. Por su parte diversas
organizaciones de defensa de los
consumidores la critican por considerar que no está realmente disponible, por la calidad
12
Otra política activa que ha vuelto a implementarse en la Argentina con efectos en la seguridad alimentaria
es la de retenciones a las exportaciones primarias de alimentos: “permiten que los argentinos paguen por los
bienes de producción primaria -incluidos los derivados del petróleo y sus usos internos- precios inferiores a los
que resultarían del tipo de cambio vigente (elevado en relación con el establecido durante la convertibilidad
pero necesario para promover el desarrollo nacional). Se trata de una característica particular de nuestro país,
habida cuenta de la vinculación que existe entre los precios de productos exportables agrícolas y energéticos,
y la canasta de consumo popular” (Plan Fénix: Retenciones a las exportaciones primarias: reflexión y debate
indispensables, marzo 2005). Se requeriría un estudio cuidadoso para saber en qué medida efectivamente
esta medida está teniendo incidencia en el consumo popular.
13
Según Clarín “los productos se van a poder comprar en conjunto, o en forma individual, en los comercios
donde figure el logo de la Subsecretaría de Defensa del Consumidor, el organismo que acordó con
autoservicios, pequeños comerciantes y almacenes, la rebaja de los precios. En la Capital Federal, van a
estar en los comercios que trabajen con los `vale Ciudad´, que hoy es utilizado por unas 25 mil familias. Se
calcula que, con el correr de los días, la canasta se extenderá a mayor número de comercios e incluso al
interior del país aunque algunas provincias ya hicieron sus propios acuerdos de precios como Tucumán, San
Juan y La Pampa” (Clarín: “Acuerdo con 6.000 comercios. Almacenes y gobierno lanzan la `canasta social´
de alimentos”, 11.5.05).
En la página web del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires se indican 34 lugares en los que puede
adquirirse la Canasta Social con el Vale Ciudad o en efectivo. La Canasta Social Porteña, se extenderá por el
término de tres meses a partir del 19 de mayo, tiene un precio de $14.45 y está constituida por 10 alimentos ($
9,95) y 5 de limpieza ($ 4,60). Los alimentos incluyen: Yerba 1/2 Kg. Azúcar 1 Kg., tomate o puré, Harina de
Maíz 1kg. Fideos Semolados 1/2 Kg., Te 25 saquitos, Cacao 200 gr., Arroz 1k., Aceite Mezcla 900mm,
Harina de Trigo.
(www.buenosaires.gov.ar/areas/produccion/def_consumidor/vale_ciudad_canasta, 26.6.05).
10
nutricional de los alimentos (carece de proteínas) y por estar compuesta de productos de
segundas marcas.
Más allá de la asistencialización del problema alimentario: las acciones posibles en
el corto y mediano plazo
Se mantienen en este punto la mayor parte de las consideraciones planteadas hace tres
años atrás, esto es así debido a que no ha variado de manera fundamental el contexto
que motivaron aquellas recomendaciones. Como se muestra en las páginas anteriores se
mantienen básicamente, si bien se observan algunas mejoras puntuales, las condiciones
del mercado de trabajo y la distribución de la riqueza y el ingreso.
En la línea de fundamentación del Proyecto Hambre Cero implementado en Brasil, en
nuestros países la búsqueda de la seguridad alimentaria y nutricional requiere tanto de
medidas estructurales como de emergencia en tren de preservar la alimentación como
derecho para todos.14
A continuación se señalan algunas acciones cuya eficiencia sería potenciada si contaran
con el soporte de políticas de trabajo, empleo y redistribución del ingreso, así como de
políticas sociales de salud y educación, infraestructura, saneamiento y vivienda15 de
buena cobertura y calidad. Son aspectos a considerar en el corto y mediano plazo en una
política alimentaria nacional, que a la vez facilite el desarrollo de sinergias en las
instancias barrial, local y regional:
14
No es objeto de esta ponencia detenerse (ni evaluar el funcionamiento) del Proyecto Hambre Cero. En su
diseño fue resultado de un estudio hecho por un conjunto de personas independientes, ONG´s, institutos de
investigación, movimientos sociales, expertos que trabajan con el tema de seguridad alimentaria en todo
Brasil (Instituto Ciudadania, 2001). Las políticas propuestas son de distinto tipo: 1) Estructurales: Generación
de empleo y políticas de aumento del ingreso, Reforma Agraria, Providencia social, Merienda escolar y Renta
mínima, Incentivos a la Agricultura Familiar. 2) Específicas: Programa de cupones de alimentación (principal
propuesta), ampliación del PAT (programa de alimentación del trabajador), donación de canastas básicas de
emergencia, combate a la desnutrición materno – infantil, mantenimiento de stocks de seguridad, seguridad y
calidad de los alimentos, Programas de educación sobre alimentos y su consumo. Desde la perspectiva
territorial las políticas se orientan a: Areas metropolitanas: restaurantes populares, banco de alimentos,
modernización del equipamiento público, nueva relación con supermercados y redes de distribución. Areas no
metropolitanas: banco de alimentos, relaciones con minoristas, modernización del equipamiento público,
agricultura urbana. Areas rurales: Apoyo al autoconsumo y a la agricultura familiar
(www.fao.org/Regional/LAmerica/prior/segalim/ fomezero). Concretamente para garantizar la seguridad y
calidad de los alimentos se propone acciones como control preventivo, implmentación de un sistema de
información y seguridad de los alimentos, educación de los involucrados en la cadena productiva, promoción
de estudios científicos y transferencia de tecnología y métodos para prevenir riesgos y mejorar la seguridad.
Preconiza el derecho a la información al consumidor sobre lo que consume y sobre los riesgos de consumo de
alimentos genéticamente modificados, en particular el control de la producción y comercialización de
transgénicos (Pessanha, 2004).
15
Ha sido largamente demostrada la interacción de la desnutrición con enfermedades infecciosas y
parasitarias que se relacionan a las carencias en saneamiento y vivienda.
11
•
Abaratar el precio de los alimentos, para lo cual la canasta alimentaria es una de las
herramientas posibles. Para que la canasta social alimentaria que se ha puesto en
marcha de manera incipiente efectivamente incida en las condiciones alimentarias
de la población de menores recursos debería tener mayor amplitud en varios
sentidos: su composición, incluyendo productos frescos (carne, leche, huevos, frutas
y verduras); la distribución, garantizando una efectiva disponibilidad en los lugares
en que habita esta población; la duración, fijando un horizonte temporal que
garantice la previsibilidad de este gasto respecto de los ingresos. En la ponencia
anterior se sugirió y se mantiene aquí que la canasta debería ser desarrollada como
política nacional en un proceso de concertación social, con control ciudadano y
aporte de sectores técnico-profesionales (universidades, centros de investigación,
etc.) para definir sus componentes, los precios y los circuitos de producción,
distribución y comercialización.
•
Ampliar y mejorar la suplementación alimentaria en aquellos ámbitos institucionales
que han estado ligados a políticas de carácter universalista como los comedores en
escuelas públicas y dación de alimentos en centros de salud que atienden el
problema nutricional en relación con la prevención de la salud. Se reitera la idea de
promover intervenciones alimentarias que reconozcan como fuente de legitimación
el derecho de ciudadanía (como la educación o la salud pública) a fin de contribuir a
disminuir los contenidos discriminatorios y clientelares de las políticas asistenciales
alimentarias más típicas de los últimos años (entrega de raciones, cajas, bolsones
de alimentos, comedores comunitarios, etc.). A su vez escuelas y centros de salud
con buena infraestructura y personal, con raciones de calidad, cantidad y
disponibilidad adecuada ayudarían a recuperar el valor de estos espacios públicos,
jerarquizándolos además como ámbitos de difusión de contenidos relacionados con
la educación alimentaria y la salud. Con capacidad de mejorar los hábitos
alimentarios y reorientar los modos de consumo hacia
patrones de consumo
saludable, responsable y solidario.16
•
En la línea de promoción de derechos ciudadanos, redirigir los programas de
distribución de alimentos hacia mecanismos de transferencia en dinero17 que
16
En contraposición con el consumo alineado practicado bajo la influencia de la publicidad, el consumo
solidario es aquel orientado por la búsqueda del “bienvivir colectivo, favoreciendo a los trabajadores que
produjeron dicho bien o servicio y el mantenimiento del equilibrio de los ecosistemas” (Mance, 2004).
17
El CESNI propone fortalecer el rol de las familias en la alimentación y volver a comer en casa, para lo cual
considera requisito sostener los ingresos para permitirles que decidan qué comprar y qué comer y
acompañarlas con educación alimentaria y con programas de estimulación infantil, acompañado de acceso
12
posibiliten mayor autonomía en las decisiones alimentarias de las familias de
menores recursos, a la vez que su provisión en almacenes barriales y circuitos
populares de comercialización permitiendo generar ingresos en sectores de
pequeños y medianos productores y comerciantes. En relación con esto se sugiere
estudiar bien los efectos de la transferencia monetaria vía tarjetas electrónicas, las
que suelen direccionar el consumo hacia supermercados y grandes comercios.18
•
Desarrollar políticas socioeconómicas que relacionen intervenciones públicas con
las de la sociedad civil, fomentando emprendimientos asociativos económicamente
viables, que aprovechen las capacidades potenciales de trabajo tanto para mejorar
la disposición de los hogares para la producción de alimentos
como para la
generación de ingresos para acceder a bienes alimentarios mercantilizados. Para
ello es necesario poner en juego la capacidad de intervención, regulación y control
del Estado en lo referido al apoyo y promoción de los emprendimientos, incluyendo
el crédito, la capacitación y asistencia técnica, contribuyendo a desarrollar
capacidades para integrar circuitos o cadenas productivas. Volviendo la mirada a la
historia argentina
reciente –en tren de no desechar experiencias sociales
innovativas y de alcance masivo- conviene recordar que los intercambios en el
mercado social del trueque fueron durante varios años una herramienta a la que
recurrieron sectores medios en descenso para aprovisionarse de los alimentos que
no podían adquirir en el mercado.
A título de ejemplo se puede señalar:
•
la promoción de formas asociativas de pequeños productores, comerciantes
minoristas y grupos asociativos y organizaciones locales para la producción -y
autoconsumo en zonas rurales y periurbanas-, distribución y abastecimiento
alimentario en ámbitos territoriales (redes de producción y comercialización,
cooperativas barriales de consumo, por ejemplo);
•
la promoción de emprendimientos destinados al abastecimiento de alimentos a los
comedores escolares y comunitarios a fin de volcar la capacidad de compra del
estado hacia el desarrollo de iniciativas productivas. Al respecto deberían estudiarse
real y oportuno a servicios de salud y educación de calidad. Propugna “una profunda reformulación de los
programas alimentarios, en el marco de una nueva Política Social, que privilegie los mecanismos de
transferencia directa de ingresos a las familias y bajo el criterio de la universalidad.” Entienden al sistema de
Asignaciones Familiares como el soporte de una política de este tipo (Britos, s/fecha).
13
experiencias como las de abastecimiento de los comedores comunitarios de
Posadas por parte de las ferias francas de Misiones relacionadas al MAM, así como
su potencialidad para atender el consumo popular (Carballo et.al., 2001); las
referidas al comercio justo19 y las acciones de programas públicos a fin de intentar
su difusión y extensión a conjuntos poblacionales amplios20.
Finalmente se considera central la orientación de la política científico-tecnológica de las
agencias públicas y en particular de las universidades hacia líneas prioritarias de
investigación, formación, asistencia técnica y servicios a la comunidad tendientes a la
resolución del problema alimentario en las distintas instancias que componen su
problemática.
Bibliografía
Britos, S. (s/fecha): Política alimentaria en 2005. CESNI-Centro de Estudios sobre
Nutrición Infantil (www.cesni.org.ar).
18
Dentro de los “Proyectos Innovadores” del Plan de Seguridad Alimentaria figura el de Tarjeta Social de la
Provincia de Chubut, por el cual las familias beneficiarias pueden comprar alimentos secos y frescos por valor
de $ 43 en comercios adheridos al sistema (www.desarrollosocial.gov.ar).
19
Se entiende por tal a “la red comercial de producción-distribución-consumo orientada hacia un desarrollo
solidario y sustentable que beneficie principalmente a los productores excluidos o en situación de desventaja
[..] se encamina a establecer relaciones entre productores y consumidores basados en la equidad, la
asociación, la confianza, la solidaridad y el interés compartido” (Cotera Fretell y Otiz Roa, 2004)
20
Algunas de estas actividades forman parte del Pro-Huerta y del Plan de Desarrollo Local y Economía Social
“Manos a la obra” (MDS). Otro de los “Proyectos Innovadores” del Plan de Seguridad Alimentaria es el de la
Provincia de Río Negro: “Producir y comer en familia” en El Bolsón, destinado a recuperar prácticas de
horticultura, ganadería menor y granja para complementar la alimentación de pobladores pobres.
14
Britos, S., O´Donnell, A., Ugalde, V. y Clacheo, R. (2004): Programas alimentarios en Argentina.
CESNI (www.cesni.org.ar).
Carballo, C., Pagliettini, L. y Aramendy, R. (2001): Demanda de tecnología y desarrollo local. Las
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Facultad de Cs.Económicas, UBA, noviembre 2001
Cotera Fretell, A. y Ortiz Roca, H. (2004): Comercio Justo. En A.D.Cattani (organizador): La otra
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Valente, F.S.S. (2003): Direito humano a alimentacaio: Desafios e conquistas. Cortez, S.Paulo.
15