Informe de la Situación de las Finanzas del Estado

Situación de las Finanzas del Estado
Colombiano 2013
Bogotá D.C., julio de 2014
2
Sandra Morelli Rico
Contralora General de la República
Ligia Helena Borrero Restrepo
Vicecontralora General de la República
Tania Violeta Vargas Luna
Secretaria Privada
Carlos Augusto Cabrera Saavedra
Contralor Delegado para Economía y Finanzas Públicas
Sebastián Carbono Barrios
Contralor Delegado para Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional
Luis Alberto Higuera Malaver
Contralor Delegado para el sector Agropecuario
Leonardo Arbeláez Lamus
Contralor Delegado para el sector de Minas y Energía (E)
Carlos Eduardo Umaña Lizarazo
Contralor Delegado para el sector Social
Rafael Enrique Romero Cruz
Contralor Delegado para el sector Defensa, Justicia y Seguridad
Claudia Isabel Medina Siervo
Contralora Delegada para Gestión Pública e Instituciones Financieras
Jorge Enrique Cruz Feliciano
Contralor Delegado para el Medio Ambiente
María Patricia Lozano Peña
Contralor Delegado para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva
Carlos Mario Zuluaga Pardo
Contralor Delegado para Participación Ciudadana
Margarita María Jiménez Quintero
Directora Oficina de Planeación
Cesar Mauricio Beltrán López
Director de Oficina de Sistemas e Informática
Luz Amanda Camacho Sánchez
Directora Oficina de Control Interno
Edith Rocío González Martínez
Director Oficina de Control Disciplinario
Lina María Tamayo Berrio
Directora Oficina Jurídica
Martha Patricia Tovar González
Directora Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y Cooperación Técnica Internacional
Margarita María Barreneche Ortiz
Directora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Sara Moreno Nova
Gerente del Talento Humano
Luz María Arbeláez Gálvez
Gerente Administrativa y Financiera
3
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Contraloría General de la República
Sandra Morelli Rico
Contralora General de la República
Ligia Helena Borrero Restrepo
Vicecontralora General de la República
Dirección y coordinación del informe:
Carlos Augusto Cabrera Saavedra
Contralor Delegado para Economía y Finanzas Públicas
Eduardo Enrique Rodríguez Ruiz
Director de Estudios Macroeconómicos
Beatriz Helena Hernández Varón
Director de Cuentas y Estadísticas Fiscales
Asesoría especial:
Antonio Hernández Gamarra
Elaboraron el presente informe:
Eduardo Enrique Rodríguez Ruiz
Juan Pablo Radziunas Pulido
Luis Mario López Rodríguez
José Enrique Contreras Hernández
Fanny Parada López
Jesús Gabriel Morante
Carlos Humberto Barrera Gallo
Oscar David Quiroga Traslaviña
Carlos Alberto Rodríguez Rodríguez
Rosa Maria Padrón
José Milton Romero Ramírez
Jefferson Pinzón Hernández
Estadísticas del Presupuesto General de la Nación:
Jorge Ospina
Maximiliano Andrade
Nury Grey Monroy
Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Margarita María Barreneche Ortiz
Edición y diagramación:
Edgar Giovanni Zuleta Parra
Contraloría General de la República
Av. Esperanza No. 62-49 Edificio Gran Estación II
PBX: (57) 1 - 647 7000
Bogotá D.C., Colombia
Julio de 2014
www.contraloria.gov.co
4
Contenido
PRESENTACIÓN…………………………………………………………………………………………......9
LOS PRINCIPALES RESULTADOS......................................................................................................11
PARTE I
LA ECONOMÍA Y CONTEXTO INTERNACIONAL................................................................................15
CAPÍTULO I
LA ECONOMÍA COLOMBIANA EN 2010 -2013.................................................................................17
1.1. Programación macroeconómica y el resultado presupuestal...........................................................................................21
1.2 Crecimiento por el lado de la demanda...........................................................................................................................23
PARTE II
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS...........................................................................................33
CAPÍTULO II
EL BALANCE FISCAL DEL SECTOR PÚBLICO 2010 -2013.................................................................35
2.1. Metodología....................................................................................................................................................................35
2.2 El resultado fiscal.............................................................................................................................................................37
CAPÍTULO III
GOBIERNO NACIONAL CENTRAL..........................................................................................................45
3.1 Balance fiscal de la Nación (GNC y establecimientos públicos).....................................................................................47
CAPÍTULO IV
GOBIERNOS CENTRALES TERRITORIALES Y SUS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS............91
4.1. Gobiernos centrales territoriales…………………………………..……………............................................................91
4.2 Establecimientos públicos territoriales 2010-2013.....................................................................................................113
CAPÍTULO V
SEGURIDAD SOCIAL………………………………………………..…………………………………..123
5.1 Balance fiscal sector de seguridad social.......................................................................................................................126
5.2. Balance fiscal pensiones................................................................................................................................................132
5
5.3 Balance fiscal salud.......................................................................................................................................................135
5.4 balance fiscal riesgos profesionales...............................................................................................................................137
CAPÍTULO VI
EMPRESAS DEL ESTADO.........................................................................................................................139
6.1 Descripción metodológica y tipos representativos de empresas....................................................................................140
6.2 Empresas del sector eléctrico.........................................................................................................................................146
6.3 Holding Empresas Públicas de Medellín (EPM)............................................................................................................154
6.4 Empresas Sociales del Estado (ESE) Terrritoriales.......................................................................................................155
CAPÍTULO VII
SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS.......................................................................................................159
7.1 Sistema General de Regalías: Balance fiscal 2013........................................................................................................159
7.2 Fondo Nacional de Regalías (FNR)...............................................................................................................................161
7.3 Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles (FEPC)...........................................................................162
CAPÍTULO VIII
FONDO NACIONAL DEL CAFÉ................................................................................................................165
8.1 Ingresos..........................................................................................................................................................................165
8.2 Gastos............................................................................................................................................................................167
7.2 Fondo Nacional de Regalías (FNR)...............................................................................................................................161
7.3 Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles (FEPC)...........................................................................162
PARTE III
BALANCE DEL SECTOR PÚBLICO FINANCIERO
RESULTADO CUASIFISCAL....................................................................................................................169
CAPÍTULO IX
FONDO DE GARANTÍAS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS (FOGAFÍN)..................................171
9.1 Balance cuasifiscal.........................................................................................................................................................171
9.2 El papel del Fogafín en el sector financiero...................................................................................................................175
CAPÍTULO X
EL BANCO DE LA REPÚBLICA Y LA POLÍTICA MONETARIA......................................................177
10.1 Entorno monetario en 2013 y gestión del Banco de la República...............................................................................178
10.2 Estados financieros del Banco de la República y el mercado monetario en 2013.......................................................184
10.3 Costo de la intervención cambiaria..............................................................................................................................186
6
10.4 Pasivo y patrimonio.....................................................................................................................................................193
10.5 Análisis del estado de resultados del Banco de la República 2012 - 2013..................................................................193
10.6 Descripción del proceso de traslado de pérdidas al Gobierno.....................................................................................199
CAPÍTULO XI
COMPORTAMIENTO DE LAS RESERVAS INTERNACIONALES DE COLOMBIA 2013............207
11.1 Las reservas internacionales en 2013...........................................................................................................................209
11.2 Estados financieros del Banco de la República y el mercado monetario en 2013.......................................................184
10.3 Costo de la intervención cambiaria..............................................................................................................................187
10.4 Pasivo y patrimonio.....................................................................................................................................................187
10.5 Análisis del estado de resultados del Banco de la República 2012 - 2013..................................................................194
10.6 Descripción del proceso de traslado de pérdidas al Gobierno.....................................................................................200
PARTE IV
EMPRESAS DEL ESTADO MIXTAS: ECOPETROL Y REFICAR......................................................225
CAPÍTULO XII
EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS (ECOPETROL) S.A.…………………………............227
12.1 Balance fiscal...............................................................................................................................................................229
12.2 Balance general de la empresa....................................................................................................................................235
EMPRESA REFINERÍA DE CARTAGENA………….……………….…………..………….…….........240
7
8
PRESENTACIÓN
En cumplimiento del mandato constitucional del artículo 268, numeral 11, la
Contralora General de la República presentaalCongreso y al Presidente de la República el
Informe sobre la Situación de las Finanzas del Estado para la vigencia 2013.
Siguiendo el mandato del artículo 41 de la Ley 42 de 1993, el presente informe está
referido a los ingresos y gastos totales del gobierno nacional central (GNC) y los
establecimientos públicos; a su resultado fiscal y presupuestal (superávit o déficit); a
losresultados financieros de las administraciones centrales territoriales y sus entidades
descentralizadas; a los de la empresas comerciales del Estado y las sociedades de economía
mixta; a algunos aspectos particulares de las finanzas públicas que por su significación son
dignas de examen especial, como es el caso de la seguridad social, las regalías, el Fondo de
Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) y el Fondo Nacional del Café; y, finalmente, a
los balances cuasi fiscales de Fogafin y el Banco de la República.
El análisis de la situación de las finanzas parte de los resultados presupuestales de la
Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, cuyo ámbito corresponde al Presupuesto
General de la Nación (PGN). A éste, se suman los resultados presupuestales y fiscales de
las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta y los
de las administraciones centrales territoriales y sus entidades descentralizadas, a fin de
obtener el Balance del Sector Público no Financiero (SPNF). Posteriormente se adiciona el
balance cuasi fiscal del Banco de la República y Fogafin en busca del resultado de sector
público consolidado (SPC) y, como referente, a este último se suma el resultado fiscal de
Ecopetrol para poner de presente su significación en las finanzas públicas.
El informe, que se complementa con el análisisrealizado en la Situación de la Deuda
Pública del Estado, se divide en cuatro partes, que comprenden: las situación económica
nacional e internacional; los resultados fiscales de las entidades y empresas antes anotadas;
9
el resultado cuasi fiscal que comprende a Fogafín y al Banco de la República; y por último,
el análisis de las empresas de economía mixta, Ecopetrol y la refinería de Cartagena
(Reficar).
10
LOS PRINCIPALES RESULTADOS
En el informe sobre la Situación de las Finanzas del Estado de la vigencia de 2013,
la Contraloría General de la República (CGR) analiza la situación fiscal del país para el
período 2010-2013, la cual estuvo influida, tanto por los fenómenos presupuestales y
económicos ocurridos en el país,como por la crisis en el ámbito internacional,
especialmente en Europa y Norteamérica.
Durante el período 2010-2013 el Gobierno Nacional mostró unas finanzas
fortalecidas, al presentarse varios hechos económicos que permitieron incrementar los
ingresos públicos, como el auge de la actividad minera y petrolera, el aumento en el
consumo interno y, por supuesto, la obtención de un mayor recaudo tributario como efecto
de las reformas tributarias realizadas en el período.
Producto de ello, hasta 2012 el Gobierno redujo la utilización de financiamiento
externo y dejó las emisiones de TES de corto plazo, puesto que además de contar con
ingresos crecientes,registró recursos de caja provenientes de la ejecución de 2011, al igual
que sucedió para 2012. No obstante,para la vigencia 2013 se dieron varios hechos que
llevaron a reversar dicha tendencia al contratar de nuevo crédito público interno y externo.
En efecto, el balance fiscal del sector público consolidado (SPC) en 2013 fue
deficitario en $9 billones, equivalente a 1,3% del Producto Interno Bruto (PIB), como
resultado de sumar el déficit por $7,3 billones (1% del PIB) del sector público no financiero
(SPNF), con el déficit cuasi fiscal del Banco República y el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras (Fogafin), que ascendió a $1,72 billones. Estos datos contrastaron
con el relativo equilibrio fiscal presentado en la vigencia 2012.
11
El resultado fiscal del sector público ampliado (SPC más Ecopetrol) registró un
déficit de $19 billones (2,7% del PIB), explicado por el resultado de la Empresa
Colombiana de Petróleos (Ecopetrol), en razón del financiamiento de su plan de expansión
con endeudamiento.
Los datos mostraron un deterioro en las condiciones fiscales del sector público entre
2012 y 2013, influido por los déficit generados en las empresas públicas (en especial, de
Medellín y la Refinería de Cartagena), el Fondo de Estabilización de los Precios de los
Combustibles (FEPC), el Fondo Nacional de Regalías (FNR) en liquidación, el Fondo de
Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) , el resultado del Banco de la República y el
Fogafin, los cuales no fueron compensados con los resultados del resto del sector público
no financiero, que contó con superávit en los gobiernos centrales territoriales, la seguridad
social y en el Sistema General de Regalías(SGR), que registró una fuerte caída en 2013.
El gobierno nacional central (GNC) presentó, durante la vigencia 2013, un déficit de
$16,26 billones (2,3% del PIB), con un aumento de $0,53 billones frente al registrado en
2012,cuando alcanzó los $15,72 billones (2,36% del PIB). De tal forma, el Gobierno
Nacional mantuvo el déficit como proporción del PIB registrado en 2012 y su resultado
fiscal, como porcentaje del PIB, se ciñó a la meta fijada por el Gobierno en el marco fiscal
de mediano plazo en su revisión de mediados de año.
A pesar de estos indicadores fiscales, al realizar la auditoría al Balance General de
la Nación de 2013, la CGR emitió una opinión negativa sobre el mismo, al considerar que
no reflejó de manera razonable la situación financiera de la Nación, en atención a
deficiencias en el manejo presupuestal.
A ello se sumó que para la vigencia 2013 la Contaduría General de la Nación
(CGN) no presentó el balance de la Nación consolidado con las entidades territoriales, lo
cual llevó a que la CGR se abstuviera de opinar sobre este balance.
12
Además, para la ejecución del presupuesto de la vigencia 2013, la CGR estableció la
“no razonabilidad” de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, al determinar que: i)
No se incluyeron en las cifras oficiales la totalidad de los ingresos públicos, llamando la
atención acerca del papel de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y la
falta de consistencia y oportunidad en el reporte de las cifras; ii) se incumplieron algunos
de los principios presupuestales, en especial,de anualidad, planificación e integralidad; iii)
en el proceso auditor, la CGR encontró hallazgos presupuestales que reflejaron las malas
práctica en la ejecución del presupuesto, en especial, sobre la constitución de las reservas
presupuestales y las vigencias futuras, entre otras.
Esta apretada síntesis de las principales conclusiones sobre la situación de las
finanzas públicas en 2013, está debidamente sustentada en el análisis que se presenta de
forma detallada a continuación, sobre el cual se invita al Gobierno Nacional y al Congreso
de la República a seguir trabajando para superar las deficiencias aquí anotadas.
SANDRA MORELLI RICO
Contralora General de la República
13
14
PARTE I
ECONOMÍA Y CONTEXTO INTERNACIONAL
15
16
CAPÍTULO I
LA ECONOMÍA COLOMBIANA EN 2010 -2013
Durante el periodo 2010-2013 la economía colombiana y las finanzas públicas
mostraron un crecimiento económico con una tasa promedio de 4,7%, que aun cuando se
presentó como un hecho históricamente contundente, en el sentido de que se mantuvo
durante el período y fue corroborado por los resultados de las principales variables
económicas y fiscales del país, existieron algunosmatices que se deben tener en cuenta para
poder analizar razonablemente las cifras económicas y su perspectiva hacia el futuro.
Dichos matices se centraron en : i) crecimiento generado por las actividades mineras
y de hidrocarburos, a costa de un deterioro en la actividad industrial, agropecuaria y
ambiental; ii) menordéficit fiscal sobre la base de incrementos coyunturales en los ingresos
provenientes de: una reforma tributaria, excedentes de empresas estatales como Ecopetrol,
ISA e Isagén,y un nuevo Sistema General de Regalías, en especial, sobre una baja
ejecución en los proyectos de inversión de las entidades territoriales; iii) balanza comercial
deficitaria puesto que las previsiones de mayores exportaciones fueron superadas
ampliamente por las importaciones reales; iv) tasa de cambio apreciada por un largo
periodo que favoreció las importaciones; v) deuda pública controlada a lo largo del periodo,
pero al alza en el último año, mayor utilización de las operaciones de tesorería, que no se
reflejan presupuestalmente; vi) inflación controlada pero que muestra una tendencia al alza;
vii)a la par del anterior punto, tasas de interés bajas pero que vienen aumentando por temor
del Banco de la República a un recalentamiento de la economía; viii) acumulación de
reservas internacionales que incrementaron las pérdidas del Banco de la República e
inducen a la apreciación de la tasa de cambio.
De tal manera, se impidió dar un parte limpio acerca de lo sucedidoen materia
económica y fiscal, y menos de los que se espera en el mediano plazo. En algunas
proyecciones de las variables macroeconómicas el Gobierno acertó en su programación
17
presupuestal, como en el crecimiento económico y la inflación, aunque en otras el desfase
fue importante, en especial, en la tasa de cambio y la apreciación del peso o el crecimiento
de las importaciones.
Es claro que el comportamiento de dichas variables en un mundo globalizado está
condicionado por la dinámica en el desempeño del sector externo, en un ambiente
internacional enrarecido desde finales 2008 por la crisis financiera y económica que afectó
directamente la demanda mundial y, en general, los mercados financieros. De tal forma, la
crisis de la deuda de los países desarrollados marcó los efectos positivos y negativos de la
mayoría de economías emergentes1.
El período 2010-2013 se caracterizó por un ambiente externo heterogéneo: las
economías de la zona euro presentaron tasas negativas de crecimiento y la norteamericana
registró una lenta recuperación; mientras que las emergentes registraban crecimientos,
aunque moderados, sostenidos.
Esta dinámica se acompañó de unapolítica monetaria expansiva, donde se
destacaron las bajas tasas de interés cercanas a cero y los fuertes ajustes fiscales, con el
objetivo de sostener la deuda pública, mejorar los indicadores fiscales y recuperar la
confianza y las condiciones financieras, en especial, de los países europeos y Norteamérica.
La revaluación de las monedas locales afectó la balanza comercial de los países
emergentes, aumentado, por los menos entre 2010 y 2012, las importaciones, mientras que
las exportaciones tuvieron un fuerte retroceso.
La economía colombiana, por su parte, registró una fase de recuperación y mayor
ritmo de actividad, que inicióen el último trimestre de 2009 y culminó en 2011 con un
crecimiento del 6,6% anual, para dar paso a una ralentización plasmada en tasas de
crecimiento del 4% y 4,3% en 2012 y 2013, respectivamente. Por tanto, en promedio, la
1
Capítulo primero del informe sobre la Situación de la Deuda Pública, donde se detallan los aspectos
cruciales en la crisis de los países desarrollados.
18
actividad economía nacional registró un crecimiento del 5% para el período 2010-2013, que
resultóser superior en cien puntos básicos al presentado entre 2006-2009.
La recuperación de 2010 y la dinámica de la economía colombiana en 2011 se vio
favorecida por el crecimiento en la demanda interna, el ambiente crediticio que fortaleció la
capacidad de consumo de los hogares y el impulso que el sector minero energético le
imprimió al crecimiento de la inversión total —con un crecimiento de 19% real en 2011–,
mientras que en el mismo lapso, las principales economías del mundo registraron un bajo
ritmo de crecimiento.
La desaceleración y la moderación en los resultados de la economía en 2012 y 2013,
se dieron como efecto rezagado de los desequilibrios de la recesión de la zona del euro y el
lento crecimiento de la economía de los Estados Unidos, cuya situación se reflejó en la
pérdida de dinamismo del comercio exterior neto, como efecto combinado de baja en la
demanda y el deterioro en los términos de intercambio. Así mismo, se combinaron
elementos que afectaron la demanda interna, derivados de la política monetaria que cambió
su postura en 2011 con aumentos graduales de la tasa de intervención para hacer frente a la
inflación, pero que a raíz de la pérdida de impulso de la economía, volvió a cambiar en
julio de 2012 y comenzó a reducir la tasa de interés de intervención,al pasar de 5,25% a
3,25% en marzo de 2013, en un nivel que se mantuvo hasta finales de 2013.
La evolución del tipo de cambio nominal por dólar afectó negativamente las
exportaciones durante 2012, debido a la tendencia revaluacionista que disminuyó en el
trascurso de 2013,a raíz de un cambio de tendencia como efecto del anuncio que se daría un
ajuste en la política monetaria de la Reserva Federal de Estado Unidos (aumentos en las
tasas de interés), ocasionando que muchas monedas, entre ellas el peso colombiano,
perdieran valor frente al dólar.
Aunque el período 2010-2013 reflejó dos tendencias que podrían denominarse de
ascenso (2010-2011) y moderación (2012-2013), en general la economía presentó un mejor
19
comportamiento que el período 2006-2009, lo cual se apreció en las tasas de crecimiento
promedio anual de las diferentes ramas de actividad, excepto por el sector de industria
manufacturera que perdió dinámica y peso dentro del PIB.
La evolución de la economía durante esos añosse reflejó de manera positiva en
algunos indicadores macroeconómicos como inflación, tasa de desempleo y balance fiscal
consolidado.
De otro lado, se observó que Colombia mantuvo, después de la crisis de 2009, dos
años continuos con una tendencia creciente en su economía, para después desacelerar, a
diferencia de las principales regiones del mundo que tuvieron el rebote fuerte en 2010 para
luego volver a caer en su dinámica.
De acuerdo con los indicadores recientes2 del Fondo Monetario Internacional (FMI),
la economía mundial redujo su crecimiento de 5,3% en 2010 a 3% en 2013; mientras que
en el mismo sentido, América Latina y el Caribe, después de presentar una variación anual
de 6,1% en 2010, pasó a una de 2,6% en 2013 (Gráfica 1.1), que en síntesis reflejó un
escenario mundial heterogéneo, aunque con un elemento común de baja dinámica en el
crecimiento.
2
Fondo Monetario Internacional, “perspectivas de la economía mundial, actualización de las proyecciones
centrales”, 21 de enero de 2014.
20
Gráfica 1.1
Crecimiento económico real
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
‐2,0
‐4,0
‐6,0
Mundial
Econ. Emergentes y en Desarrollo
Econ. Avanzadas
A. Latina y Caribe
Estados Unidos
Colombia
China
India
Fuente: FMI, Outlook, abril 2014.
1.1. Programación macroeconómica y el resultado presupuestal
El eje central de los recursos aprobadosanualmente por el Congreso de la República
para el Presupuesto General de la Nación (PGN) se encuentra en los supuestos de las
principales
variables
macroeconómicas,las
cuales
soportan
la
proyección
del
comportamiento económico del país para la vigencia correspondiente.
Por una parte, los resultados de la actividad económica le proporcionan de manera
consistente el soporte a las principales fuentes de recursos del PGN, como es el caso del
recaudo tributario y, por otra, a través de la ejecución del gasto público contribuye en la
dinámica de la demanda agregada, por medio del consumo y la inversión pública.
En tal sentido, los desfases en los resultados del crecimiento económico y sus
principales variables impactan positiva o negativamente el resultado fiscal implícito en el
PGN y explícito en el plan financiero: si los resultados superan las metas se tiene una
21
situación favorable para la economía y un mejor balance fiscal al estimado inicialmentepara
el caso del sector público.
Cuadro 1.1
Resultados de las variables macroeconómicas frente a los supuestos
en la programación del proyecto de Presupuesto General de la Nación
Variables
2010
2011
2012
2013
Promedio 2010 ‐2013
Inflación doméstica fin de período, IPC, %
3,2
3,7
2,4
1,9
Proyecto de presupuesto
4,0
3,0
3,0
3,0
3,3
‐12,0
‐2,6
‐2,7
3,9
‐3,3
Devaluación promedio período, %
Proyecto de presupuesto
2,8
0,8
‐2,4
0,0
0,0
‐0,4
Tasa de cambio promedio período, $
1.898
1.848
1.798
1.869
1.853
Proyecto de presupuesto
2.366
1.910
1.804
1.800
1.970
PIB real (variación % )
4,0
6,6
4,0
4,3
4,7
Proyecto de presupuesto
2,5
4,0
5,0
4,8
4,1
PIB nominal (variación %)
8,0
13,8
7,3
6,2
8,8
Proyecto de presupuesto
7,7
6,8
8,2
8,6
7,8
22,4
35,3
8,2
0,7
16,7
Proyecto de presupuesto
3,9
7,7
3,1
Nota: Proyectos presentados en julio de 2009, julio de 2010, julio de 2011 y julio de 2013.
8,7
5,9
Crecimiento importaciones totales, %
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, DANE y Banco de la República.
Ahora bien, cuando las variables como la inflación presentan resultados por debajo
de lo esperado, se tienen efectos positivos sobre la evolución de la economía y el
presupuesto, en la medida en que las presiones inflacionarias son menores y se mantiene el
poder adquisitivo del dinero. Con excepción de 2011, entre 2010 y 2013 los registros de la
inflación estuvieron por debajo de lo esperado, como efecto combinado de bajas presiones
en la demanda agregada y de una política monetaria adecuada.
Durante el períodode análisis, los resultados de la economía se repartieronal
presentar entre 2010 y 2011 un crecimiento del PIB por encima de lo estimado, frente a una
dinámica de la economía que se situó por debajo de las metas entre 2012 y 2013. Es
pertinente precisar que aunque en 2012 se registró una reducción en la dinámica del
crecimiento económico, el resultado fiscal consolidado fue mejor que el previsto en el
Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), debido, principalmente,al efecto del rezago del
impuesto de renta sobre el recaudo tributario en el Gobierno Central Nacional (GCN),
22
motivado por el buen comportamiento de la economía en 2011 y el saldo positivo del
Sistema General de Regalías (1% del PIB), debido a los recursos que no se giraron en la
vigencia.
Para 2013 los resultados del crecimiento económico por debajo de la meta se
reflejaron, así mismo, en el balance fiscal consolidado y en algunos de sus componentes,
como el caso del GNC, con una previsión del déficit de 2,2% del PIB y un resultado de
2,3% del PIB. El detalle del resultado fiscal de cada componente del consolidado del sector
público se desarrolla en las secciones correspondientes.
Por otro lado, durante estos años se esperaba que la tasa de cambio del peso frente al
dólar no cambiara en gran magnitud y, en general, registrara variaciones cercanas a cero.
No obstante, entre 2010 y 2012 se presentaron variaciones negativas que manifestaronun
proceso de apreciación, que finalmente cambió en 2013 con una devaluación nominal
promedio positiva de 3,9%, mientras que la de fin de período alcanzó 8,9%. Estos
resultados de la tasa de cambio nominal reflejaron, en gran medida, el entorno internacional
y, en particular, los efectos de la política monetaria estadunidense.
Por su parte, las importaciones durante estos años (a diferencia de 2013) registraron
un crecimiento muy por encima de las metas trazadas. En promedio, entre 2010 y 2013 las
importaciones en dólares marcaron una tasa anual de 16,7%, mientras que las metas
correspondían a una tasa promedio de 5,9%. Este gran desfase de las metas, frente a lo
observado durante el período, se explicó por el mayor crecimiento económico en 2010 y
2011 y por el estímulo de la revaluación del peso.
1.2 Crecimiento por el lado de la demanda
Los resultados del crecimiento económico de Colombia entre 2010 y 2013 se
soportaron, principalmente, en el aporte de los componentes de la demanda interna,
23
consumo e inversión, ya que el comercio exterior continuó registrando un balance neto
negativo (exportaciones menos importaciones) (Gráfica 1.2).
Gráfica 1.2
Contribuciones al crecimiento de la demanda agregada
11,0
1,9
9,0
5,1
7,0
0,2
%
5,0
1,0
1,9
1,6
0,9
0,5
3,8
3,4
3,0
4,5
4,2
1,0
‐0,6
‐1,0
‐2,3
‐2,3
‐4,9
‐3,0
‐5,0
2010
Importaciones
2011
Consumo
2012
Inversión
Exportaciones
2013
PIB Real
Fuente: DANE, Cuentas Nacionales.
Dentro de la dinámica de la demanda interna, el aporte del sector público durante
estos años se presentó en línea con la tendencia del sector privado, plasmado a través de la
contribución al crecimiento, mostrando un comportamiento pro cíclico, en el que la
demanda pública (consumo más inversión) fortalece su contribución cuando la economía es
vigorosa y la reduce cuando se enfría (Gráfica 1.3). En perspectiva, todo el sector público
debería desarrollar una demanda pública contra cíclica, como lo asumióel GCN con la regla
fiscal.
24
Gráfica 1.3
Contribuciones al crecimiento de la demanda interna
9,0
8,4
8,0
7,0
6,0
5,6
5,6
5,0
4,6
4,0
4,9
3,7
3,6
3,0
3,9
2,0
2,8
1,0
1,9
1,3
0,7
0,0
2010
Dda Interna Pública
2011
Dda Interna Privada
2012
2013
Demanda Interna total
Fuente: DANE, Cuentas Nacionales.
La demanda interna presentó un crecimiento promedio de 5,9% entre 2010 y 2013,
en el cual se destacó el incremento de 2011 con una variación anual de 8,4%. El consumo
privado, que representó en promedio el 65% de la demanda agregada, pasó de crecer a una
tasa promedio anual de 4,4% entre 2006 y 2009 a una variación promedio de 5% entre 2010
y 2013. Por su parte, el consumo público mantuvo su dinámica de crecimiento, al mantener
una tasa promedio anual de 5,8% entre los dos períodos referidos.
Por su parte, el comportamiento de la inversión total reflejó cambios en su dinámica
de crecimiento anual, destacándose 2011 con la variación de 18,9%, como una de las más
altas de los últimos años, para luego, en 2012 y 2013, pasar a tasas anuales de 4,5% y 4,9%,
respectivamente. El impulso de la inversión en 2011 se explicó por los importantes
crecimientos en maquinaria y equipo (23%), equipo de transporte (64%) y obras civiles
(18%).
25
Finalmente, entre 2010 y 2013 la contribución del comercio exterior neto
(exportaciones menos importaciones) fue negativa, ya que en promedio las exportaciones
representaron el 17% del PIB, mientras que las importaciones correspondieron al 27% del
PIB. Así mismo, en cuanto a su dinámica, las importaciones registraron una tasa de
crecimiento promedio de 11% durante el período de análisis, frente a un incremento
promedio de las exportaciones de 6%. Durante estos años se destacó el bajo crecimiento de
las exportaciones en 2010 (1,3%).
1.2.1. Oferta agregada
Durante el período 2010-2013, todas las ramas de actividad aportaron, de manera
positiva, a los resultados del crecimiento económico, destacándose las actividades de los
sectores minero energético, construcción y establecimientos financieros y seguros, además
de la parte de impuestos. En particular, durante 2012 y 2013 la industria manufacturera
contribuyo de manera negativa al crecimiento del PIB, al presentar tasas de crecimiento
anuales negativas de 1% en cada año (Gráfica 1.4).
Este elemento resultó ser crítico, en la medida en que esta rama de actividad no
registraba tasas negativas desde la crisis de 1999 y, que según la Asociación Nacional de
Industriales (ANDI), entre los obstáculos para no tener mejores resultados estuvo la baja
demanda, alta competencia en el mercado, contrabando y competencia desleal, además de
problemas de competitividad, entre otros.
26
Gráfica 1.4
Contribución ramas de actividad al crecimiento del PIB
(Porcentajes)
7,00
1,03 6,00
0,52 5,00
4,00
3,00
0,83 0,43 0,70 1,33 0,61 0,51 0,71 2,00
0,56 0,6 1,00
0,00
0,45 0,38 0,37 0,63 0,53 0,52 0,99 0,91 0,77 0,80 1,0 0,50 0,5 0,62 0,23 (0,01)
0,37 (0,13)
0,5 0,23 (0,15)
(1,00)
2010
2011
2012p
2013pr
Agricultura
Industria
Electricidad, gas y agua
Transporte, almac. Y comunicac.
Impuestos
Servic. Sociales, comunales y ...
Establec. Financieros, seg...
Comercio, restaurantes y hoteles
Construcción
Explotación de minas y canteras
Fuente: DANE, Cuentas Nacionales.
Durante el período 2010-2013 la economía registró un crecimiento promedio de
4,7%, al cual todas las ramas de actividad aportaron, destacándose por su mayor
contribución, el sector financiero con una contribución promedio de 0,98%, seguida por los
servicios sociales, comunales y personales (sector público) con 0,66% y minas y canteras
con 0,63%.
En la tendencia de las contribuciones al crecimiento, se observó una reducción en
sectores como el minero y el de establecimientos financieros, mientras otros lograron una
mayor participación, como es el caso de la construcción y agricultura. Esto, de alguna
forma, descubrió que altas tasas de crecimiento como las registradas en 2011 no fueron
sostenibles en el mediano plazo, ya que soportaron en sectores de auges transitorios, como
el caso de explotación de minas y canteras.
27
Cuadro 1.2
Crecimiento del PIB por ramas de actividad económica 2010 2013
Porcentajes
Ramas de actividad
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca
Explotación de minas y canteras
Industrias manufactureras
Suministro de electricidad, gas y agua
Construcción
Comercio, reparación, restaurantes y hoteles
Transporte, almacenamiento y comunicaciones
Estab. financieros, seguros, activ. Inmobiliarias
Servicios sociales, comunales y personales
Subtotal Valor Agregado
Impuestos menos subvenciones
PRODUCTO INTERNO BRUTO
Fuente: DANE, cálculos DEM.
Crecimiento anual (%)
Promedio
2010
2011
2012
2013 Geometrico
0,2
2,1
2,5
5,2
3,3
10,6
14,5
5,6
4,9
8,3
1,8
4,7
(1,1)
(1,2)
0,8
3,9
3,0
2,1
4,9
3,4
(0,1)
8,2
6,0
9,8
8,0
5,2
6,7
4,3
4,3
5,2
6,2
6,6
4,9
3,1
4,9
3,6
6,7
5,0
4,6
5,5
3,6
3,1
5,0
5,3
4,5
3,7
6,2
3,9
4,2
4,8
6,6
11,1
5,1
4,5
6,8
4,0
6,6
4,0
4,3
5,0
Por otro lado, aunque la economía presentó una tendencia de rebote y enfriamiento
señalada anteriormente, en el plano del mercado laboral se dio una disposicióna la mejora
en el indicador de desempleo, donde la tasa nacional bajó de un promedio anual de 11,8%
en diciembre de 2010 a 9,6% en diciembre de 2013 (Gráfica 1.5).
Gráfica 1.5
Tasa de desempleo total nacional
(Promedio anual)
12,5
12,0
11,9
12,0
12,1
11,8
11,6
11,5
11,4
11,0
10,9
10,5
10,4
10,5
10,0
10,4 10,3
10,0
9,8
9,6
9,0
E 2009
F
M
A
M
J
Jul
A
S
O
N
D
E 2010
F
M
A
M
J
Jul
A
S
O
N
D
E 2011
F
M
A
M
J
Jul
A
S
O
N
D
E 2012
F
M
A
M
J
Jul
A
S
O
N
D
E 2013
F
M
A
M
J
Aug
A
S
O
N
D
9,5
Fuente: DANE.
28
Si bien, la tasa de desempleo en Colombia es la más alta de América Latina, los
resultados de los últimos años y que su indicador se encuentre por debajo de un dígito, es
un estímulo para que las autoridades correspondientes avancen, no sólo en su reducción,
sino que se adelante en la reducción del empleo inadecuado.
1.1.3. Balanza de pagos
La evolución de la balanza de pagos entre 2010 y 2013 aumentó el saldo de las
reservas internacionales de US$28.464 millones en 2010 a US$43.639 en 2013, donde
suvariación positiva se explicó por los registros superavitarios en la cuenta de capital y
financiera, que contrarrestó los resultados deficitarios de la cuenta corriente3. En términos
del PIB, el déficit de la cuenta corriente pasó de representar el 3,1% en 2010 a 3,4% en
2013; mientras el superávit de la cuenta de capital y financiera aumentó de 4,1 puntos
porcentuales a 5,1 puntos porcentuales del PIB, respectivamente (Gráfica 1.6).
Gráfica 1.6
Evolución balanza de pagos
Porcentaje del PIB
6,0
5,1
4,7
5,0
4,1
4,0
3,0
3,9
2,7
1,8
% PIB
2,0
1,5
1,1
1,0
1,1
0,6
0,0
‐1,0
‐2,0
‐2,2
‐3,1
‐3,0
‐2,9
‐3,2
‐3,4
‐4,0
2009
2010
Variación Reservas Internacionales
2011
Cuenta Corriente
2012
2013
Cuenta de Capital
Fuente: Banco de la República.
3
En la tercera parte del presente informe se presenta un análisis detallado del comportamiento de las reservas
internacionales en el período de estudio.
29
Sin cambios importantes en la estructura de la cuenta corriente colombiana, la leve
ampliación del déficit durante este lapso siguió vinculado, en lo fundamental, al resultado
neto negativo en la renta de los factores4, que pasó de –US $12.024 millones en 2010 a –US
$14.656 millones en 2013 y del balance deficitario en bienes y servicios no factoriales, que
pasó de –US $1.353 millones a – US $2.638 millones. Estos balances negativos fueron
compensados, en parte, con las transferencias corrientes que registraron un ingreso neto
positivo promedio anual de US $4.608 millones durante el período.
Dentro del resultado de los bienes y servicios no factoriales, el balance del comercio
exterior se debilitó, principalmente entre 2012 y 2013, debido, de una parte, a la reducción
del volumen exportado de carbón y el deterioro generalizado en los términos de
intercambio que golpeo a las exportaciones, que bajaron 3% anual, al cerrar 2013 en
US$58.030 millones; y de otra parte, por el aumento de 0,7% anual en las importaciones,
que se incrementaron a US$55.031 millones en 2013.
Por otro lado, el resultado superavitario de la cuenta de capital y financiera se vio
afectado, en gran medida, debido a los flujos financieros de largo plazo, entre los cuales se
destacaron los altos montos de la inversión extranjera en Colombia. Para 2013 sobresalió el
aumento de 69% en la inversión extranjera en cartera, al registrar US$6.289 millones y de
la de inversión directa, que aumentó 8% al situarse en US$16.772 millones5. Dentro de la
inversión de cartera se destacó la colocación neta de bonos en el mercado internacional del
sector público por US$4.989 millones, que significó un crecimiento de 385%, respecto a
2012.
Así mismo, sobresalió el cambio de signo en el flujo neto de préstamos de largo
plazo, ya que en 2012 fue de –US $2.021 millones y en 2013 llegó a US $3.642 millones,
4
El mayor peso de esta cuenta se dio en los egresos por utilidades y dividendos y por pago de intereses del
sector público.
5
El 47% de esta inversión se destinó al sector de petróleo y minería.
30
explicado por el flujo neto del sector público de US $1.478 millones y el resto por el sector
privado.
Por otro lado se destacó, en las salidas de capital, el cambio de signo de la inversión
colombiana en el exterior, al pasar de menos US$606 millones en 2012 a US$7.652
millones en 2013, explicado por inversiones en diferentes sectores.
Por su parte, los flujos financieros de corto plazo, que en promedio fueron positivos
en US$1.321 millones durante el período, en neto marcaron una tendencia de neutralidad,
en la medida en que se redujeron de un flujo positivo de US$5.550 millones en 2010 a solo
US$127 millones en 2013.
En síntesis, el superávit de la cuenta de capital y financiera de este período fue
estimulado principalmente por los flujos de inversión extranjera directa.
31
32
PARTE II
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
33
34
CAPÍTULO II
EL BALANCE FISCAL DEL SECTOR PÚBLICO 2010 -2013
2.1. Metodología
La Contraloría General de la República (CGR) viene utilizando desde hace varios
años una metodología mediante la cual realiza su ejercicio de valoración de las situación de
las finanzas públicas a partir del balance de fuentes y usos para cada uno de los momentos
presupuestales (compromisos, obligaciones y pagos), como base de consistencia contable
que le permite calcular el resultado fiscal bajo la metodología de "por encima y por debajo
de la línea" del Fondo Monetario Internacional (FMI), la cual también es aplicada por el
GNC6.
De tal manera, para el Gobierno Nacional y sus establecimientos públicos se utiliza
la información presupuestal del Sistema de Información Financiera (SIIF), mientras que la
información reportada por el resto de entidades nacionales y territoriales a la Contraloría
General de la República (CGR) a través del CHIP, permite alcanzar un resultado fiscal que
se contrasta con el presentado por el CONFIS, con base en la recopilación de información
del financiamiento -por debajo de la línea- del sector público obtenidapor el Banco de la
República7.
En el cálculo del resultado fiscal del período 2010-2013, la Contraloría General de
la República (CGR) obtuvo los balances presupuestales de fuentes y usos de cada una de
las entidades que conforman los sectores que hacen parte del sector público no financiero
(SPNF), al cual se sumó el resultado cuasi fiscal del Banco de la República y Fogafin, a fin
de obtener el balance del sector público consolidado.
6
En el anexo al presente informe se desarrolla dicha metodología matemáticamente.
7
(DGPM Documento 003/2014 página 21, nota 19 pie de página).
35
Para el resultado del gobierno nacional central (GNC) y de los establecimientos
públicosque hacen parte del Presupuesto General de la Nación, además de la información
obtenida a través delSistema Integrado de Información Financiera (SIIF), se complementó y
verificó con la información de ingresos que reportaron a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN) y la del Tesoro Nacional (DCPTN), frente a los gastos
reportados al SIIF.
Por su parte, paralas entidades territoriales del nivel central se utilizó la información
presupuestal reportada al CHIP y consolidada para 30 municipios capitales, 28
departamentos y 1.048 municipios no capitales; así como la información de 256
establecimientos públicos.
Para llegar al resultado fiscal, se agregaron los ingresos tributarios, los ingresos no
tributarios y los recursos girados por el Sistema General de Participaciones (SGP) y el
Sistema General de Regalías; mientras que en los gastos, se sumaron los de personal, los
generales, las transferencias, la inversión y los intereses de la deuda pública (interna y
externa). Este mismo esquema se utilizó para el resultado de los establecimientos públicos
territoriales.
En el caso del sector de seguridad social, se utilizó la información reportada
directamente a la Contraloría General de la República (CGR) por cada uno de los fondos de
pensiones del sector público.
En cuanto al cálculodel resultado fiscal de las empresas del Estado, se tomaron los
reportes de la información presupuestal de estas al Sistema Consolidador de Hacienda
Pública (CHIP), dentro de las cuales se hizo un análisis por aparte para las empresas del
sector eléctrico del orden nacional y de las Empresas Sociales del Estado (ESE) del orden
territorial.
36
Para los resultados del Sistema de General de Regalías, el Fondo Nacional de
Regalías, el Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles y el FAEP, se
solicitó la información de cada una de las entidades responsables de llevarla y reportarla, en
especial de la Dirección del Tesoro Nacional.
El resultado obtenido en el presente informe se comparó con los datos publicados
por el CONFIS8 que, a su vez, utilizó como marco de referencia el resultado del
financiamiento calculado por el Banco de la República, mediante el reporte del sector
financiero de lascuentas del sector público a través de la Superintendencia Financiera de
Colombia. Aunque en la presente vigencia no se efectúa una comparación rubro a rubro,
dado que por las fechas de presentación la muestra utilizada y la metodologías aplicadas
por cada entidad registran la tendencia pero no permiten su comparación, si muestran
algunas discrepancias en los datos y en los signos correspondientes.
2.2 El resultado fiscal
2.2.1 Sector público consolidado
El balance fiscal del sector público consolidado en 2013 fue deficitario en $9,02
billones, equivalente a 1,28% del Producto Interno Bruto (PIB), como resultado de la suma
del déficit por $7,30 billones(1,0% del PIB) del sector público no financiero (SPNF) con el
déficit del sector financiero (Banco República y Fogafín) que ascendió a $1,72 billones
(0,2% del PIB). El resultado fiscal del sector público ampliado (SPC más Ecopetrol)
registró un déficit de $18,06 billones (2,6% del PIB) (Cuadro 2.1)
8
Dirección General de Política Macroeconómica (DGPM) (2013), Documento 002/2013 de abril 14 de 2014
"Cierre Fiscal 2013 del Gobierno Nacional Central (GNC) Balance Preliminar", y "Cierre Fiscal 2013".
Documento 003/2014 de Abril 15 de 2014. el documento, en: http://www.minhacienda.gov.co.
37
En tal sentido, estos datos mostraron un aumento en el déficit fiscal al contrastarlos
con el relativo equilibrio fiscal del SPNF y del SPC (0,4% del PIB) presentado en la
vigencia de 2012 (Gráfica 2.1).Por su parte, el Gobierno Nacional mantuvo el déficit de
2,36% del PIB registrado en 2012 (2,30% en 2013); al igual que lo acontecido con el
superávit de los establecimientos públicos del orden nacional (Cuadro 2.1).
Gráfico 2.1
Sector público consolidado
Porcentajes del PIB
0,5
0,4
0,4
0,0
2011
2012
2013
Porcentaje del PIB
‐0,5
‐1,0
‐1,0
‐1,3
‐1,5
‐2,0
‐2,1
‐2,0
‐2,4
‐2,5
‐3,0
‐2,9
‐2,3
Años
Sector Público Consolidado (SPC) = (1 + 9)
Sector Público no Financiero (SPNF) = (3 + 4 + 5 + 6 + 7 + 8)
Gobierno Central
Fuente: Cuadro 2.1
Los datos mostraron un deterioro en las condiciones fiscales de sector público entre
2012 y 2013, influido por los déficit generados por las empresas públicas (en especial
deMedellín y la Refinería de Cartagena), el Fondo de Estabilización de los Precios de los
Combustibles, el Fondo Nacional de Regalías en liquidación, el FAEP, el resultado del
Banco de la República y Fogafín, los cuales no fueron compensados con los resultados del
resto del sector público no financiero, que contó con superávit en los gobiernos centrales
territoriales, la seguridad social y en el sistema general de regalías, con una fuerte caída en
2013 (Cuadro 2.1).
38
Cuadro 2.1
Sector público consolidado
Cifras en miles de millones de pesos y % del PIB
Resultado Fiscal del Sector Público Consolidado
Billones de pesos Porcentaje del PIB
Variación Niveles de la Administración
2011
2012
2013 Absoluta Porcentual 2011 2012 2013
1.
Sector Público Consolidado (SPC) = (2 + 9)
2.
Sector Público no Financiero (SPNF) = (3 + 4 + 5 + 6 + 7 + 8)
‐12,62
3.
Gobierno Central Gobierno Nacional Central
Establecimientos Públicos Nacionales
Gobiernos Territoriales
Departamentos
Capitales
Municipios No Capitales
Establecimientos Públicos Territoriales
Seguridad Social
Empresas Públicas
Empresas Públicas Nacionales
Empresas Sector Eléctrico Nacionales
Refineria de Cartagena
Empresas Públicas Regionales y locales
Empresas Sociales del Estado
Regalías y Otros
Sistema General de Regalías
Fondo Nacional de Regalías en Liquidación
Fondo de Estab. Precios Combustibles
FAEP
Fondo Nacional del Café
Balance Cuasi fiscal
Fogafin (Balance cuasi‐fiscal)
Banco de la República
Costos de la reestructuración Financiera
Ecopetrol
Sector Público Ampliado SPC más Ecopetrol = 1+10
PIB Anual (DANE)
‐16,85
‐18,17
1,31
‐3,72
‐0,59
‐0,80
‐2,45
0,12
6,95
1,81
0,05
‐0,12
3.1
3.2
4.
4.1
4.2
4.3
4.4
5.
6. 6.1
6.1
6.2
6.4
6.5
7.
7.1
7.2
7.3
7.4
8.
9.
9.1
9.2
9.3
10
11.
‐12,96
2,06
‐0,19
‐0,84
0,00
1,27
‐2,25
0,14
0,03
‐0,34
0,29
‐0,36
‐0,28
3,17
‐9,79
621,62
2,59
‐9,02
‐11,60
‐448,26
‐2,1
0,4
‐1,3
2,90
‐7,30
‐10,20
‐351,60
‐2,0
0,4
‐1,0
‐14,59 ‐15,65
‐15,72 ‐16,26
1,14
0,61
6,86
6,44
2,17
2,62
1,86
1,05
1,57
1,86
1,26
0,91
9,83
3,01
‐4,49
‐1,12
0,09
‐0,13
‐0,53
‐0,74
‐4,55
‐0,51
0,05
‐0,55
0,45
0,81
5,19
0,00
7,33
2,31
‐1,17
‐1,14
‐0,81
‐0,95
‐0,16
‐0,22
0,10
0,02
‐0,31
‐1,72
0,12
‐0,01
‐0,34
‐1,71
‐0,09
0,00
3,29 ‐10,08
5,87 ‐19,10
665,44 706,68
‐1,06
‐0,53
‐0,53
‐0,43
0,44
‐0,81
0,30
‐0,36
‐6,82
3,38
‐0,22
‐0,21
4,04
‐0,60
0,36
‐5,18
‐5,02
0,03
‐0,14
‐0,06
‐0,08
‐1,41
‐0,13
‐1,37
0,09
‐13,37
‐24,97
7,26
3,38
‐46,38
‐6,20
20,45
‐43,60
18,93
‐28,25
‐69,42
‐75,16
‐245,38
39,62
‐88,78
‐1.137,71
80,77
‐99,92
‐68,44
‐2,28
16,76
36,65
‐79,98
452,94
‐109,95
401,67
‐100,00
‐406,73
‐425,03
‐2,7
‐2,9
0,2
‐0,6
‐0,1
‐0,1
‐0,4
0,0
1,1
0,3
0,0
0,0
0,0
0,3
0,0
‐0,1
0,0
0,2
‐0,4
0,0
0,0
‐0,1
0,0
‐0,1
0,0
0,5
‐1,6
‐2,2
‐2,4
0,2
1,0
0,3
0,3
0,2
0,2
1,5
‐0,7
0,0
‐0,1
‐0,7
0,0
0,1
0,8
1,1
‐0,2
‐0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
‐0,1
0,0
0,5
0,9
‐2,2
‐2,3
0,1
0,9
0,4
0,1
0,3
0,1
0,4
‐0,2
0,0
‐0,1
‐0,1
‐0,1
0,1
0,0
0,3
‐0,2
‐0,1
0,0
0,0
‐0,2
0,0
‐0,2
0,0
‐1,4
‐2,7
Fuente: CGR, Cálculos DEM sobre cifras de CDEFP con información del CHIP CGR_Presupuestal.
Notas: Balances por obligaciones para GNC, establecimientos públicos, entidades territoriales nivel central y pagos para
las empresas.
2.2.2 Sector público no financiero
El sector público no financiero en 2013 registró un déficit de $7,3 billones (1,03%
del PIB), con un incremento de $10 billones frente al arrojado en la vigencia anterior
alcanzó los $2,9 billones (Cuadro 2.1).
La Nación, entendida como el gobierno nacional y sus establecimientos públicos,
registró un déficit de $15,65 billones (2,2% del PIB) en 2013, que resultó superior en $1,06
39
billones al monto registrado en 2012 ($14,59 billones), aunque en términos del PIB
resultaron equivalentes al 2,19% y 2,21 % en los dos años.
Por su parte, el gobierno nacional central (GNC) presentó, durante la vigencia 2013,
un déficit de $16,26 billones (2,3% del PIB), que significó un aumento de$0,53 billones
frente al registrado en 2012, cuando alcanzó los $15,72 billones (2,36% del PIB); mientras
que por su parte, los establecimientos públicos redujeron el superávit registrado en 2012, al
pasar de $1,14 billones a $0,61 billones en 2013.
Este comportamiento de las finanzas públicas del Gobierno Nacional estuvo
determinado por varios efectos internos y externos que afectaron positivay negativamente
los ingresos y gastos presupuestales del período 2011-2013, entre los cuales cabe resaltar:
i.
Los efectos de la crisis internacional,aun cuando no se sintieron fuertemente en la
economía colombiana, pudieron ser más una oportunidad que una amenaza, con lo
cual el Estado logró adaptarse y fortalecerse en el consumo interno y en el
mejoramiento del financiamiento fresco sin premuras, hasta el punto de que durante
este lapso se logró recuperar el grado de inversión en la calificación de los bonos
emitidos por la Nación, que se había perdido algunos años atrás.
ii.
Bajo esas circunstancias externas adversar, el consumo interno del país se fortaleció
y jalonó el crecimiento económico durante este período.
iii.
Los resultado de la empresas del sector minero e hidrocarburos fueron importantes y
determinaron una parte de los ingresos de la Nación y de las entidades territoriales,
es especial de Ecopetrol, que contribuyeron con montos considerables en impuestos
a la renta, dividendos por la participación en las empresas del sector y en la
generación de regalías que se vieron incrementadas por la mayor producción.
40
iv.
En cuanto a los gastos, se presentó un incremento significativo de la ejecución
inercial del mismo, aunque también el Gobierno debió enfrentar hechos
coyunturales.
v.
La dinámica tributaria que se traía desde 2011, basada especialmente en la actividad
económica enmarcada en el contexto internacional y en varias de las reformas
adoptadas por el Gobierno Nacional en años anteriores, permitió fortalecer el fisco y
los recursos de la Nación.
vi.
Se presentaron contingencias en las cuales el Gobierno Nacional realizó erogaciones
a fin de cubrirlas, como fueron las pérdidas del Fondo de Estabilización de los
Precios de los Combustibles (FEPC) que aumentaron su déficit, dado que no se
compensaron los precios internacionales con el local de la gasolina y el acpm y las
pérdidas del Banco de la República por el manejo de las reservas internacionales y
la política monetaria.
vii.
Por la operación y cálculo del Fondo Estabilización de Precios de los Combustibles
(FEPC), dado que durante 2011 se acumuló un déficit de $2,35 billones, de los
cuales se generaron $2,26 billones en la misma vigencia que obligó al Tesoro
Nacional otorgar al FEPC en 2011 un crédito extraordinario por cerca de $1,8
billones, mientras que el monto restante se quedó debiendo a las refinerías
(Ecopetrol y Reficar). Para 2013 el acumulado de pérdidas del fondo alcanzó los $3
billones que en los primeros meses de 2014 fueron cubiertos con deuda pública por
emisión de TES B.
viii.
Después de registrar en 2012 un superávit de $7,33 billones, el Sistema General de
Regalías (SGR)lo disminuyó notoriamente en 2013 a los $2,31 billones,debido a la
poca ejecución en los proyectos regionales.
ix.
Buena parte de estos cambios estuvieron acompañados por reformas legales y
constitucionales que procuraron fortalecer la economía, las finanzas públicas, el
41
endeudamiento, la actividad y emprendimiento privado, pero que en el fondo no
significaron cambios estructurales como la CGR propusiera en su momento en los
debates en el Congreso de la República. Entre ellos se cuentan la reforma al
Estatuto General del Presupuesto, ley marco para el endeudamiento público que
recoja los temas del cupo de endeudamiento y las emisiones de bonos en moneda
extranjera, la reforma tributaria estructural, el ordenamiento de las vigencias futuras
para las entidades territoriales y muchos otros aspectos de orden constitucional y
legal que se propusieron en su momento, dado el impacto fiscal de las mismas como
la sostenibilidad fiscal, la ley de víctimas, la reforma a las regalías, entre otras.
x.
Para 2013, la mayoría de cifras del sector público no financiero coincidieron en la
tendencia (positiva o negativa), aunque en los montos se generó una discrepancia
con las presentadas por el Gobierno Nacional, al persistirlas mismas diferencias de
2012 por varios hechos, entre los cuales, que la muestra empleada por la CGR
utilizó, como base del cálculo, el momento presupuestal de obligaciones, con lo cual
no se incluyó la deuda flotante (sobre la cual se hace un análisis especial), dentro
del registro del déficit,el déficit cuasi fiscal del Banco de la República y Fogafín.
xi.
En cuanto al sector público consolidado, el déficit registrado por la CGR resultó
mayor que el del Confis, puesto que en los del órgano de control fueron mayores en
cuanto al déficit de las empresas públicas y el cuasi fiscal del Banco de la República
y Fogafín.
2.2.3. El resto del sector público no financiero
El resto del sector público registró superávit de $17,49 billones en 2012 y $8,35
billones en 2013, para una variación negativa de $9,14 billones y una caída porcentual del
52,3%. Con ello, el resto del sector público durante el período fue superavitario, en
especial, por:
42
i.
Los establecimientos públicos nacionales registraron una dinámica importante en
los ingresos, con lo cual por dos años consecutivos arrojaron superávit fiscal.
ii.
Las entidades regionales y locales generaron superávit de $6,86 y $6,44 billones
entre 2012 y 2013, como resultado del incremento en los ingresos de los
departamentos y municipios, por las transferencias por regalías, el Sistema General
de Participaciones y la ejecución de la inversión pública.
iii.
La entrada en vigencia del Sistema General de Regalías, que llevó a acumular
recursos sin ejecutar por el orden de los $7,33 billones en 2012 y $2,1 billones en
2013.
iv.
El Fondo Nacional de Regalías en liquidación mantuvo recursos sin transferir a las
regiones, pero en el desahorro generó déficit.
v.
El sector de la seguridad social registró una disminución en su superávit de $9,8
billones a $2,1 billones entre 2012 y 2013.
vi.
En el balance ampliado registró déficit por el resultado de Ecopetrol.
2.2.4. Resultado cuasi fiscal del sector público financiero
i.
Para el resultado cuasi fiscal, la CGR calcula el balance que comprende las
utilidades o pérdidas del resultado del estado de resultados del Banco de la
República más el resultado de Fogafín9.
ii.
Cabe mencionar que en los dos últimos años, el Banco de la República registró
déficit por las pérdidas en cumplimiento de sus funciones como la de administrar la
reservas internacionales y mantener la tasa de cambio.
9
Sin contar con en este último con el monto del fondo de garantía de depósito.
43
iii.
Por tanto, las utilidades del Banco de la República dejaron de ser una fuente de
financiamiento del gobierno nacional central y las pérdidas operacionales se
convirtieron en un generador de deuda pública interna bruta, con el consecuente
costo fiscal.
iv.
La mayor parte de las pérdidas del Banco de la República en el último cuatrienio,
incluyendo 2013, se originaron por las compras de dólares para evitar que la
revaluación del peso frente al dólar. Este fue el costo de la intervención del Emisor
en el mercado cambiario y el resultado de la política monetaria expansiva mundial.
44
CAPITULO III
GOBIERNO NACIONAL CENTRAL
3.1 Resultado fiscal de la Nación (GNC y establecimientos públicos)
La Nación, entendida como el agregado del Gobierno Nacional Central y los
establecimientos públicos10, registró un déficit fiscal por obligaciones de $15,6 billones
(2,2% del producto interno bruto) al cierre de 2013.
Este resultado se obtuvo de reclasificar las cuentas presupuestales en ingresos
totales (recaudos), sin contar con la contratación de crédito por $132,9 billones, frente a un
total de gastos (obligaciones), sin contar las amortizaciones por $148,6 billones. Este
resultado se tradujo en un aumento del déficit en $1,06 billones (2,2 puntos básicos) frente
al presentado en 2012. A continuación se presentan estos resultados con los ingresos y
gastos en detalle, para luego consolidar el balance fiscal de la Nación.
3.1.1 Fuentes y usos del presupuesto de la Nación
Las fuentes (ingresos) y usos (gastos) presupuestales de la Nación registraron al
cierre de 2013 un monto de $184,3 billones11. De las fuentes presupuestales, el 85,2%
provino del gobierno nacional central, el 7,2% restante de su disponibilidad inicial de
recursos de tesorería y el 7,5% de los establecimientos públicos (Cuadro 3.1).
10
Comprende los resultados fiscales conjuntos del gobierno nacional central y de los establecimientos
públicos del orden nacional, de acuerdo con el Presupuesto General de la Nación.
11
Se supone que hay un equilibrio entre fuentes y usos. No obstante, en el Informe de la Cuenta del
Presupuesto y del Tesoro se determinó que hay una discrepancia entre ellas por cerca de $25.000 millones
45
Cuadro 3.1
Ingresos y gastos (fuentes y usos) presupuestales de la Nación
(Gobierno y establecimientos públicos) 2011-2013
Cifras en miles de millones de pesos y porcentajes
Conceptos
2011
2012
2013
Estructura de Fuentes y Usos
Variaciones
Absolutas
Relativas (%)
Fuentes
Recaudo
Recaudo
Recaudo
2.011
2.012
2.013
A. Disponibilidad Inicial
B. Gobierno Nacional Central (1.1+1.2+1.3)
1.1. Ingresos corrientes
1.1.1. Ingresos tributarios 1.1.1.1. Impuestos directos
1.1.1.2. Impuestos indirectos
1.1.2. Ingresos no tributarios
1.2. Otros Ingresos
1.2.1. Fondos Especiales
1.2.2. Aportes parafiscales
1.3. Ingresos de Capital
1.3.1. Recursos del Crédito
1.3.1.1. Externo
1.3.1.2. Interno
1.3.2. Venta de activos fijos
1.3.3. Rendimientos financieros
1.3.4. Excedentes financieros
1.3.5. Reintegros y recursos no apropiados
1.3.6. Recuperación de Cartera
1.3.7. Otros de capital
C. Establecimientos públicos (1.1+1.2+1.3)
1.1. Ingresos corrientes
1.1.1. Ingresos tributarios 1.1.1.1. Impuestos directos
1.1.1.2. Impuestos indirectos
1.1.2. Ingresos no tributarios
1.2. Otros Ingresos
1.2.1. Fondos Especiales
1.2.2. Aportes parafiscales
1.3. Ingresos de Capital
1.3.1. Recursos del Crédito
1.3.1.1. Externo
1.3.1.2. Interno
1.3.2. Venta de activos fijos
1.3.3. Rendimientos financieros
1.3.4. Excedentes financieros
1.3.5. Reintegros y recursos no apropiados
1.3.6. Recuperación de Cartera
1.3.7. Otros de capital
Total Fuentes (A+B+C)
0
139.498
83.579
83.484
37.036
46.448
96
1.266
1.266
0
54.652
45.879
5.657
40.222
19
680
6.797
308
223
747
12.198
5.500
0
0
0
5.500
4.357
0
4.357
2.341
0
0
0
14
743
1.416
55
104
8
151.695
11.019
137.981
95.466
95.409
47.342
48.066
57
1.503
1.503
0
41.012
30.557
4.478
26.079
872
853
7.991
449
287
3
13.107
6.019
0
0
0
6.019
4.865
0
4.865
2.224
0
0
0
115
1.036
953
66
33
19
162.107
13.285
157.147
100.749
100.598
51.045
49.553
151
1.572
1.572
0
54.826
37.926
7.526
30.400
37
535
14.204
565
255
1.305
13.916
7.782
0
0
0
7.782
3.631
0
3.631
2.503
0
0
0
107
919
1.307
0
102
68
184.349
0,0
92,0
55,1
55,0
24,4
30,6
0,1
0,8
0,8
0,0
36,0
30,2
3,7
26,5
0,0
0,4
4,5
0,2
0,1
0,5
8,0
3,6
0,0
0,0
0,0
3,6
2,9
0,0
2,9
1,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,5
0,9
0,0
0,1
0,0
100,0
6,8
85,1
58,9
58,9
29,2
29,7
0,0
0,9
0,9
0,0
25,3
18,8
2,8
16,1
0,5
0,5
4,9
0,3
0,2
0,0
8,1
3,7
0,0
0,0
0,0
3,7
3,0
0,0
3,0
1,4
0,0
0,0
0,0
0,1
0,6
0,6
0,0
0,0
0,0
100,0
7,2
85,2
54,7
54,6
27,7
26,9
0,1
0,9
0,9
0,0
29,7
20,6
4,1
16,5
0,0
0,3
7,7
0,3
0,1
0,7
7,5
4,2
0,0
0,0
0,0
4,2
2,0
0,0
2,0
1,4
0,0
0,0
0,0
0,1
0,5
0,7
0,0
0,1
0,0
100,0
2.267
19.167
5.283
5.189
3.703
1.486
94
69
69
0
13.815
7.369
3.048
4.321
‐835
‐319
6.213
117
‐32
1.302
809
1.763
0
0
0
1.763
‐1.234
0
‐1.234
279
0
0
0
‐8
‐117
354
‐66
69
49
22.242
20,6
13,9
5,5
5,4
7,8
3,1
163,6
4,6
4,6
0,0
33,7
24,1
68,1
16,6
‐95,8
‐37,3
77,7
26,0
‐11,1
45.053,5
6,2
29,3
0,0
0,0
0,0
29,3
‐25,4
0,0
‐25,4
12,6
0,0
0,0
0,0
‐7,0
‐11,3
37,1
‐100,0
210,6
249,0
13,7
Usos
2.1. Funcionamiento
2.1.1 Gastos de personal
2.1.2 Gastos generales*
2.1.3 Transferencias
2.2. Servicio de la Deuda
2.2.1 Amortización a Capital
2.2.1.1 Crédito Externo
2.2.1.2 Crédito Interno
2.2.2. Intereses y comisiones
2.2.2.1. Crédito Externo
2.2.2.2. Crédito Interno
2.3. Gastos de Inversión
2.4 Disponibilidad Final
Total Usos (2.1+2.2+2.3+2.4)
82.895
13.041
6.257
63.596
33.653
16.714
2.374
14.340
16.939
3.726
13.213
22.802
12.346
151.695
91.110
14.600
6.721
69.789
30.548
14.689
3.393
11.296
15.859
3.059
12.800
27.163
13.285
162.107
100.451
16.178
7.566
76.707
37.690
20.729
2.909
17.820
16.961
3.936
13.025
31.229
14.979
184.349
Obligaciones (1)
54,6
56,2
8,6
9,0
4,1
4,1
41,9
43,1
22,2
18,8
11,0
9,1
1,6
2,1
9,5
7,0
11,2
9,8
2,5
1,9
8,7
7,9
15,0
16,8
8,1
8,2
100,0
100,0
54,5
8,8
4,1
41,6
20,4
11,2
1,6
9,7
9,2
2,1
7,1
16,9
8,1
100,0
9.340
1.578
845
6.918
7.142
6.040
‐484
6.524
1.102
877
225
4.067
1.693
22.242
10,3
10,8
12,6
9,9
23,4
41,1
‐14,3
57,8
6,9
28,7
1,8
15,0
12,7
13,7
Fuente: SIIF, Cálculos CDEFP-CGR.
(1) Comprende las realizadas sobre la Vigencia actual y sobre las reservas presupuestales constituidas.
* Incluye gastos de comercialización.
46
2013 / 2012 2013 / 2012
Como usos presupuestales, el 54,5% se canalizó hacia obligaciones de gasto en
funcionamiento, el 20,4% hacia obligaciones de gasto para el servicio de la deuda, el 16,9%
hacia inversión, con 8,1% de recursos de disponibilidad final en tesorería. Frente a 2012, en
las fuentes y usos presupuestales de la Nación, se observó un crecimiento de 13,7%,
equivalente a $22,2 billones (Cuadro 3.1).
3.1.1.1 Ingresos (fuentes) presupuestales de la Nación
Las fuentes presupuestales de la Nación, en la forma de recaudos, se concentraron
en tres grandes grupos: ingresos corrientes, ingresos de capital y otros ingresos. Tanto para
el GNC, como para los establecimientos públicos, salvo que en este nivel gubernamental,
los otros ingresos representados en aportes parafiscales, tuvieron más importancia relativa
que los ingresos de capital.
En el consolidado para 2013, de las fuentes presupuestales de la Nación por valor de
$184,3 billones, el 58,9% ($108,5 billones) se clasificó como ingresos corrientes, el 31,1%
($57,3 billones) como ingresos de capital, adicionalmente el 2,8% ($5,2 billones) como
otros ingresos; mientras que el 7,2% correspondió a la disponibilidad inicial de recursos de
tesorería.
De las fuentes presupuestales clasificadas como ingresos corrientes, el 92,8%
provino del gobierno nacional central y el 7,2% de los establecimientos públicos
nacionales. En el gobierno, los ingresos tributarios configuraron prácticamente la totalidad
de sus ingresos corrientes; mientras que en los establecimientos públicos, tales ingresos
corrientes se conformaron por los ingresos no tributarios, dentro de los cuales sobresalieron
los correspondientes a peajes, tasas y tarifas, venta de bienes y servicios y operaciones
comerciales (Cuadro 3.1).
Las fuentes presupuestales, con soporte en ingresos de capital del gobierno nacional
central, tuvieron origen, en su gran mayoría (95,1%), a través de los recursos del crédito y
47
de los excedentes financieros. En tal sentido, el 4,4% de los ingresos de capital de la
Nación estuvo a cargo de los establecimientos públicos nacionales, donde los excedentes
financieros, los rendimientos financieros y la venta de activos determinaron en buena
medida la mayoría de recursos de capital (Cuadro 3.1).
Entre tanto, las fuentes presupuestales de la Nación, en la categoría de los
denominados “otros ingresos”, provinieron, prioritariamente, de los establecimientos
públicos que aportaron el 69,8%, únicamente a través de aportes parafiscales. El gobierno
nacional central, que complementó esta fuente con el 30,2% adicional, lo hizo con recursos
canalizados a través de los fondos especiales (Cuadro 3.1).
El monto de fuentes presupuestales de la Nación de 2013, comparado con 2012, fue
mayor en 13,7%. En dicha variación de las fuentes presupuestales contribuyeron12, de
manera importante, las variaciones positivas de los ingresos de capital (63,4%) y de los
ingresos corrientes (31,7% de contribución positiva), que en forma conjunta explicaron el
95,1% del total de variación.
La contribución positiva al crecimiento total de las fuentes presupuestales, por parte
de los ingresos de capital, se forjó a partir de las significativas variaciones en los recursos
del crédito y los excedentes financieros de las empresas y entidades del gobierno nacional
central. El aporte de los ingresos corrientes al crecimiento de las fuentes presupuestales se
gestó mayormente en las variaciones ocurridas en los ingresos tributarios del gobierno
nacional central13 y, en menor proporción, en los ingresos no tributarios de los
establecimientos públicos. La contribución negativa de los otros ingresos surgió a causa,
casi exclusiva, de la variación negativa tenida lugar en los aportes parafiscales de los
establecimientos públicos (Cuadro 3.3).
12
El concepto contribución al crecimiento se refiere a cómo cada componente de las fuentes presupuestales,
con su cambio relativo individual, aporta ponderadamente y de manera porcentual a la variación total de
dichas fuentes. En este caso la tasa de crecimiento de 7,9% corresponde al 100% de contribución, la cual
equivale a la suma de las contribuciones de cada uno de los componentes de las fuentes presupuestales.
13
Principalmente de los impuestos directos.
48
3.1.1.2. Gastos (usos) presupuestales de la Nación
Los usos presupuestales de la Nación en 201314 se enfocaron, en buena medida, en
lo relativo a gastos de funcionamiento con el fin de atender los requerimientos por
transferencias, que concentraron el 41,6%. En el servicio de la deuda, el 11,2% de dichos
usos se canalizaron para el pago de amortizaciones, donde prevalecieron las destinadas a
deuda interna; mientras que otro 9,2%, también dentro del servicio de la deuda, se
destinaronal pago de intereses y comisiones, que en buena parte se concentraron en la
deuda interna. Para inversión se destinó el 16,9% de los usos presupuestales, mientras que
la tesorería contó con una disponibilidad final del 8,1% del total (Cuadro 3.1).
La variación de los usos presupuestales de la Nación con respecto a 2012 de 13,7%,
se debió a las contribuciones positivas por los incrementos registrados en las transferencias,
en las amortizaciones de la deuda interna y en la inversión. Por tanto, sus crecimientos
observados de 9,9%, 57,8% y 15,0%, respectivamente, se reflejaron,a su vez,en
contribuciones al crecimiento en ese mismo orden: 31,1%, 29,3% y 18,3% (Cuadro 3.1).
3.1.2 El balance fiscal
Para 2013 el gobierno nacional central y los establecimientos públicos registraron
un déficit fiscal de $15,6 billones (2,2% del PIB), luego de contrastar unos ingresos totales
(recaudos) de $132,9 billonesy gastos (obligaciones) de $148,6 billones.Este resultado
reflejó un deterioro de la posición fiscal de la Nación, contrario a lo sucedido un año
atráscuando se hizo manifiesto un incremento en los ingresos del13,0% frente al 11,3%
registrado en la vigencia 2013, a la par de un aumento en los gastos del 10,8%, cuando un
año atrás esta variable había crecido en 9,4% 15(Cuadro 3.2).
14
Obligaciones de gasto
Estos incrementos estuvieron por encima del crecimiento del PIB nominal, que a diciembre de 2013 se
situó en 6,2% (el real quedó en 4,3%)
15
49
Esta condición en la posición fiscal de la Nación provino tanto del desempeño del
gobierno nacional central (GNC) como de los establecimientos públicos. En efecto,
mientras el déficit del GNC se situó en $16,3 billones (2,3% del PIB), con un incremento
en términos absolutos de $532.032 millones frente al resultado en 2012, los
establecimientos públicos registraron un superávit de $609.000 millones (0,09% del PIB),
con lo cual, frente a 2012, su resultado fiscal varió desfavorablemente en $527.000
millones(Cuadro 3.2).
Cuadro 3.2
Balance fiscal del Presupuesto General de la Nación
Ejecución por obligaciones (1) 2011-2013
Cifras en miles de millones de pesos y porcentajes
Variaciones
Concepto
2011
2012
2013
Absolutas
% PIB
Relativas (%)
Variación
2011
2012
2013
2012 / 2011 2013 / 2012 2012 / 2011 2013 / 2012
1. Ingresos totales de la Nación (A+B)
105.783
A. Gobierno Nacional Central (1.1+1.2+1.3)
1.1. Ingresos corrientes
1.2. Otros Ingresos
1.3. Ingresos de Capital
B. Establecimientos públicos (1.1+1.2+1.3)
1.1. Ingresos corrientes
1.2. Otros Ingresos
1.3. Ingresos de Capital
93.599
83.579
1.266
8.754
12.183
5.500
4.357
2.327
2. Gastos Totales de la Nación
122.635
2012 / 2011 2013 / 2012
119.544 132.994 13.761
13.450
13,0
11,3
17,1
18,0
18,8
0,9
0,9
106.552
95.466
1.503
9.583
12.992
6.019
4.865
2.109
12.952
11.887
237
829
809
519
508
-218
12.633
5.283
69
7.281
817
1.763
-1.234
287
13,8
14,2
18,7
9,5
6,6
9,4
11,7
-9,4
11,9
5,5
4,6
76,0
6,3
29,3
-25,4
13,6
15,1
13,5
0,2
1,4
2,0
0,9
0,7
0,4
16,0
14,3
0,2
1,4
2,0
0,9
0,7
0,3
16,9
14,3
0,2
2,4
2,0
1,1
0,5
0,3
0,9
0,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
-0,1
0,9
-0,1
0,0
0,9
0,0
0,2
-0,2
0,0
119.185
100.749
1.572
16.864
13.809
7.782
3.631
2.396
134.132 148.641 11.497
14.509
9,4
10,8
19,8
20,2
21,0
0,4
0,9
2.1. Gastos Corrientes
2.2. Gastos de Inversión
99.834
22.802
106.970
27.163
117.412
31.229
7.136
4.361
10.442
4.067
7,1
19,1
9,8
15,0
16,1
3,7
16,1
4,1
16,6
4,4
0,0
0,4
0,5
0,3
3. Déficit (-)/Superávit (+) (1-2)
4. Financiamiento
-16.853
16.853
-14.588 -15.647
14.588 15.647
2.264
-2.264
-1.059
1.059
-13,4
-13,4
7,3
7,3
-2,7
2,7
-2,2
2,2
-2,2
2,2
0,53
-0,53
-0,02
0,02
4.1. Crédito Externo Neto
4.2. Crédito Interno Neto
4.3. Venta de activos fijos
4.4. Utilidades Banco de la República
4.5. Recursos de Tesorería [= (DI) - (DF)]
4.5.1. Disponibilidad inicial (DI)
4.5.2. Disponibilidad final (DF)
3.283
25.882
33
0
-12.346
0
12.346
1.085
14.783
987
0
-2.267
11.019
13.285
-2.198
-11.099
954
0
10.079
11.019
940
3.532
-2.205
-842
0
573
2.267
1.693
-67,0
-42,9
2.865,9
0,0
-81,6
100,0
7,6
325,7
-14,9
-85,3
0,0
-25,3
20,6
12,7
0,5
4,2
0,0
0,0
-2,0
0,0
2,0
0,2
2,2
0,1
0,0
-0,3
1,7
2,0
0,7
1,8
0,0
0,0
-0,2
1,9
2,1
-0,4
-2,0
0,1
0,0
1,7
1,7
0,0
0,5
-0,4
-0,1
0,0
0,1
0,2
0,1
4.617
12.578
145
0
-1.693
13.285
14.979
Fuente: Cuadro 3.1. Fuentes y usos; Cálculos CDEFP-CGR
(1) Comprende las realizadas sobre la vigencia actual y sobre las reservas presupuestales constituidas
* Incluye gastos de comercialización.
La deuda flotante de la Nación, medida a partir de la diferencia entre el rezago16
potencial de la vigencia menos la ejecución del rezago constituido de la vigencia anterior,
se situó en 2013 en $926.351 millones (0,13% del PIB), cifra resultante de la suma
16
Reservas presupuestales y cuentas por pagar
50
algebraica entre la variación de las reservas presupuestales (-$462.848 millones) y la
variación de las cuentas por pagar ($1,39 billones) (Cuadro 3.3).
La lectura de estos resultados permite advertir que, en cuanto a las reservas
presupuestales, aquellas que se formaron a lo largo de la vigencia, fueron inferiores a
aquellas que se constituyeron con cargo a la vigencia anterior. Lo contrario fue manifiesto
en el caso de las cuentas por pagar, donde las creadas en la vigencia superaron a las
constituidas con cargo a la vigencia anterior.
Cuadro 3.3
Deuda flotante del presupuesto general de la Nación en 2013
Cifras en miles de millones de pesos y porcentajes
Concepto
2. Total Gastos
2.1. Gastos Corrientes
2.1.1. Funcionamiento
2.1.1.1 Gastos de personal
2.1.1.1 Gastos generales*
2.1.1.1 Transferencias
2.1.2. Intereses y Comisiones de Deuda
2.2. Gastos de Capital
VARIACIÓN VARIACIÓN DEUDA CUENTAS RESERVAS
FLOTANTE
POR PAGAR
(1)
(3) = (1) + (2)
(2)
‐462,8
‐235,0
‐234,0
‐20,3
‐133,2
‐80,5
‐1,0
‐227,8
1.389,2
842,6
447,7
‐36,8
30,2
454,2
394,9
546,6
926,4
607,6
213,6
‐57,0
‐103,0
373,7
393,9
318,8
% PIB
V ARIACIÓ N
RES ERV AS
(1)
V ARIACIÓ N
CUENT AS P O R
P AG AR
(2 )
DEUDA
FLO TANT E
(3 ) = (1) + (2 )
‐0,07%
‐0,03%
‐0,03%
0,00%
‐0,02%
‐0,01%
0,00%
‐0,03%
0,20%
0,12%
0,06%
‐0,01%
0,00%
0,06%
0,06%
0,08%
0,13%
0,09%
0,03%
‐0,01%
‐0,01%
0,05%
0,06%
0,05%
Fuente: Presupuesto General de la Nación, SIIF, Cálculos de CGR-DEM
*Incluye gastos de comercialización
3.1.2 Resultado fiscal del gobierno nacional central
Al cierre de 2013 el gobierno nacional central registró un déficitpor obligaciones de
$16,25 billones (2,3% del PIB), originado de un total de ingresos por $119,2 billones,
frente a gastos por obligaciones por $135,4 billones. En términos del producto interno bruto
(PIB), fue menor en seis puntos básicos, respecto al resultado fiscal obtenido el año
anterior, mientras que por su parte, el balance fiscal primario17 por obligaciones fue
deficitario en $17,7 billones (2,5% del PIB).
17
Ingresos corrientes de la Nación menos gastos totales (sin incluir los intereses y comisiones de deuda).
51
Para mostrar el origen del déficit se presenta a continuación el balance de fuentes y
usos.
3.1.2.1 Fuentes y usos presupuestales del GNC
En la vigencia fiscal de 2013 las fuentes (recaudos) del gobierno nacional central
alcanzaron un total de $169,2 billones, de las cuales el 59,6% provino de los ingresos
corrientes18, el 32,4% de los ingresos de capital19, el 0,9% de los fondos especiales y el
restante 7,1% correspondió a la disponibilidad inicial de recursos de tesorería. Los ingresos
de capital ganaron en participación dentro de la estructura de fuentes del gobierno central
nacional, recobrando en parte las participaciones porcentuales que las distintas fuentes
presupuestales mostraron en 2011 (Cuadro 3.4).
Con respecto a 2012, estas fuentes se incrementaron en 13,5% ($20,2 billones)
debido a las contribuciones20hechas por los incrementos, en su orden, de los ingresos de
capital, particularmente los recursos del crédito con una tasa de crecimiento de 24,1%
(Cuadro 3.4).
Por su parte, los usos presupuestales (obligaciones), en cuantía de $169,2
billones, se concentraron en funcionamiento (56,5%), con importancia manifiesta de las
transferencias; seguidas de los correspondientes al servicio de la deuda (22,3% de los usos
totales), en donde representó másla amortización a capital (12,3%) que los intereses y
comisiones (10,0%). A la inversión, entre tanto, se dirigió el 13,6% de los usos
presupuestalesdel gobierno central nacional en 2013 (Cuadro 3.4).
18
Estas fuentes se conformaron en su totalidad por ingresos tributarios (99,9%) y no tributarios (0,1%).
19
Estos se integraron principalmente por recursos del crédito (69,2%) y excedentes financieros (25,9%).
20
Se refiere a cómo cada componente de las fuentes presupuestales, con su cambio individual, aporta
ponderadamente y de manera porcentual a la variación total de dichas fuentes.
52
Cuadro 3.4
Gobierno Nacional Central: Fuentes y usos presupuestales
Vigencias 2013-2011
Cifras en miles de millones de pesos y porcentajes
Conceptos
2011
2012
2013
Recaudo
Fuentes
A. Disponibilidad Inicial
B. Ingresos Totales (1.1+1.2+1.3)
1.1. Ingresos corrientes
1.1.1. Ingresos tributarios 1.1.1.1. Impuestos directos
1.1.1.2. Impuestos indirectos
1.1.2. Ingresos no tributarios
1.2. Otros Ingresos
1.2.1. Fondos Especiales
1.2.2. Aportes parafiscales
1.3. Ingresos de Capital
1.3.1. Recursos del Crédito
1.3.1.1. Externo
1.3.1.2. Interno
1.3.2. Venta de activos fijos
1.3.3. Rendimientos financieros
1.3.4. Excedentes financieros
1.3.5. Reintegros y recursos no apropiados
1.3.6. Recuperación de Cartera
1.3.7. Otros de capital
Total Fuentes (A+B)
Usos
2.1. Funcionamiento
2.1.1 Gastos de personal
2.1.2 Gastos generales
2.1.3 Transferencias
2.2. Servicio de la Deuda
2.2.1 Amortización a Capital
2.2.1.1 Crédito Externo
2.2.1.2 Crédito Interno
2.2.2. Intereses y comisiones
2.2.2.1. Crédito Externo
2.2.2.2. Crédito Interno
2.3. Gastos de Inversión
2.4 Disponibilidad Final
Total Usos (2.1+2.2+2.3+2.4)
0
139.498
83.579
83.484
37.036
46.448
96
1.266
1.266
0
54.652
45.879
5.657
40.222
19
680
6.797
308
223
747
139.498
78.082
12.404
4.508
61.169
33.651
16.712
2.373
14.339
16.939
3.726
13.213
16.746
11.019
139.498
11.019
137.981
95.466
95.409
47.342
48.066
57
1.503
1.503
0
41.012
30.557
4.478
26.079
872
853
7.991
449
287
3
149.000
86.526
13.864
4.928
67.734
30.547
14.688
3.393
11.295
15.859
3.059
12.800
19.891
12.035
149.000
2011
12.035
157.147
100.749
100.598
51.045
49.553
151
1.572
1.572
0
54.826
37.926
7.526
30.400
37
535
14.204
565
255
1.305
169.183
95.506
15.322
5.615
74.569
37.690
20.729
2.909
17.820
16.961
3.936
13.025
22.974
13.013
169.183
Variaciones
Estructura de Fuentes y Usos
0,0
100,0
59,9
59,8
26,5
33,3
0,1
0,9
0,9
0,0
39,2
32,9
4,1
28,8
0,0
0,5
4,9
0,2
0,2
0,5
100,0
56,0
8,9
3,2
43,8
24,1
12,0
1,7
10,3
12,1
2,7
9,5
12,0
7,9
100
2012
2013
7,4
92,6
64,1
64,0
31,8
32,3
0,0
1,0
1,0
0,0
27,5
20,5
3,0
17,5
0,6
0,6
5,4
0,3
0,2
0,0
100,0
7,1
92,9
59,6
59,5
30,2
29,3
0,1
0,9
0,9
0,0
32,4
22,4
4,4
18,0
0,0
0,3
8,4
0,3
0,2
0,8
100,0
Obligaciones(1)
58,1
56,5
9,3
9,1
3,3
3,3
45,5
44,1
20,5
22,3
9,9
12,3
2,3
1,7
7,6
10,5
10,6
10,0
2,1
2,3
8,6
7,7
13,3
13,6
8,1
7,7
100
100
Absolutas
Relativas (%)
2012 / 2011
11.019
‐1.517
11.887
11.925
10.306
1.619
‐38
237
237
0
‐13.641
‐15.322
‐1.179
‐14.143
853
174
1.194
140
64
‐744
9.502
2013 / 2012
1.017
19.167
5.283
5.189
3.703
1.486
94
69
69
0
13.815
7.369
3.048
4.321
‐835
‐319
6.213
117
‐32
1.302
20.183
2012 / 2011
100,0
(1,1)
14,2
14,3
27,8
3,5
(40,0)
18,7
18,7
‐
(25,0)
(33,4)
(20,8)
(35,2)
4.439,6
25,6
17,6
45,5
28,8
(99,6)
6,8
2013 / 2012
9,2
13,9
5,5
5,4
7,8
3,1
163,6
4,6
4,6
‐
33,7
24,1
68,1
16,6
(95,8)
(37,3)
77,7
26,0
(11,1)
45.053
13,5
8.444
1.459
421
6.565
(3.103)
(2.024)
1.020
(3.044)
(1.080)
(667)
(413)
3.145
1.017
9.502
8.980
1.459
686
6.835
7.143
6.041
(484)
6.525
1.102
877
225
3.084
977
20.183
10,8
11,8
9,3
10,7
(9,2)
(12,1)
43,0
(21,2)
(6,4)
(17,9)
(3,1)
18,8
9,2
6,8
10,4
10,5
13,9
10,1
23,4
41,1
(14,3)
57,8
6,9
28,7
1,8
15,5
8,1
13,5
Fuente: SIIF, Cálculos CDEFP-CGR.
(1) Comprende las realizadas sobre la vigencia actual y sobre las reservas presupuestales constituidas.
La tasa de crecimiento de los usos presupuestales, en relación con 2012, fue de
13,5%, debido, en gran parte,al desenvolvimiento de los gastos de funcionamiento, servicio
de la deuda e inversión. Los primeros registraron una tasa de crecimiento de 10,4%, donde
sobresalieron las transferencias con una variación anual de 10,1%.
El servicio de la deuda experimentó un crecimiento de 23,4%, que explicó el 35,4%
del crecimiento total de los usos del presupuesto del gobierno nacional central. En este uso
53
presupuestal sobresalió la amortización a capital, que con una variación de 41,1% configuró
el 84,5% de la contribución del servicio de la deuda.
La inversión, por su parte, aportó sobre el crecimiento de los usos presupuestales
15,3%, equivalente a una variación de 15,5%, respecto del año anterior. Posteriormente, la
disponibilidad final de recursos presentó una variación anual de 8,1%, cuyo
comportamiento significó un 4,8% de contribución positiva sobre el crecimiento total de los
usos presupuestales (Cuadro 3.4)
En síntesis, lasobligaciones de gasto del gobierno nacional central21 sumaron $135,4
billones en 2013, con un crecimiento nominal de 10,8% respecto a 2012; entre tanto, los
ingresos sumaron $119,2 billones, con un incremento nominal del 11,9% (Cuadro 3.5). En
términos del producto interno bruto, los gastos aumentaron su participación en 0,8% y los
ingresos también lo hicieron en 0,9%, revirtiéndose lo mostrado en 2012, cuando los
ingresos aumentaron su participación en 1,0% del PIB y los gastos en 0,4% del PIB.
3.1.2.1. Balance fiscal del Gobierno Nacional
El balance fiscal del gobierno nacional central, al concluir 2013 y a través de
obligaciones presupuestales de gasto22, registró un déficit de $16,25 billones (2,3% del
PIB), como resultado de cruzar unos ingresos totales por $119,2 billones, contra unas
obligaciones totales de gastos de $135,4 billones. Este déficit, en términos del producto
interno bruto (PIB), fue menor en seis puntos básicos, respecto al resultado fiscal obtenido
21
Este concepto de ejecución presupuestal de gasto hace referencia a las obligaciones corrientes de la
vigencia, las cuales contienen implícitamente la deuda flotante, calculada ésta por diferencia de cuentas por
pagar (CxP). En consecuencia, se entiende por obligaciones corrientes de la vigencia la suma de las
obligaciones de la vigencia actual más las obligaciones realizadas sobre las reservas presupuestales del rezago
constituido. Entre tanto, el concepto de deuda flotante alude a la diferencia entre obligaciones corrientes y los
pagos corrientes (incluye los pagos de la vigencia actual, más pagos de la ejecución de las reservas
presupuestales del rezago, más los pagos de las CxP del rezago). En conclusión, la deuda flotante se consolida
como la suma de las CxP de la vigencia actual y las CxP que resultan de la ejecución de las reservas
presupuestales del rezago, menos los pagos de las CxP del rezago constituido.
22
Ibíd., página 12.
54
el año anterior; mientras que por su parte, el balance fiscal primario23, por obligaciones, fue
deficitario en $17,7 billones (2,5% del PIB) (Cuadro 3.5).
Cuadro 3.5
Balance fiscal del gobierno nacional central
Vigencias 2011-2013
Cifras en miles de millones de pesos y porcentajes
Variaciones
Concepto
2011
2012
2013
% PIB
Absolutas Relativas (%)
Variación
2011
2012
2013
2013 / 2012 2013 / 2012
1. Ingresos totales
93.599
1.1. Ingresos corrientes
1.2. Otros Ingresos
1.3. Ingresos de Capital
83.579
1.266
8.754
2. Gastos Totales
106.552 119.185
95.466
1.503
9.583
100.749
1.572
16.864
111.767 122.276 135.441
2013 / 2012
12.633
11,9
15,1
16,0
16,9
0,9
5.283
69
7.281
5,5
4,6
76,0
13,5
0,2
1,4
14,3
0,2
1,4
14,3
0,2
2,4
‐0,1
0,0
0,9
13.165
10,8
18,0
18,4
19,2
0,8
2.1. Gastos Corrientes
2.2. Gastos de Inversión
95.021
16.746
102.385
19.891
112.467
22.974
10.081
3.084
9,8
15,5
15,3
2,7
15,4
3,0
15,9
3,3
0,5
0,3
3. Déficit (‐)/Superávit (+) (1‐2)
4. Financiamiento
‐18.167
18.167
‐15.724
15.724
‐16.256
16.256
‐532
532
3,4
3,4
‐2,9
2,9
‐2,4
2,4
‐2,3
2,3
0,1
‐0,1
4.1. Crédito Externo Neto
4.2. Crédito Interno Neto
4.3. Venta de activos fijos
4.4. Utilidades Banco de la República
4.5. Recursos de Tesorería [= (DI) ‐ (DF)]
4.5.1. Disponibilidad inicial (DI)
4.5.2. Disponibilidad final (DF)
3.284
25.883
19
0
‐11.019
0
11.019
1.085
14.784
872
0
‐1.017
11.019
12.035
4.617
12.579
37
0
‐977
3.532
‐2.204
‐835
0
39
1.017
977
325,6
‐14,9
‐95,8
0,0
‐3,9
9,2
8,1
0,5
4,2
0,0
0,0
‐1,8
0,0
1,8
0,2
2,2
0,1
0,0
‐0,2
1,7
1,8
0,7
1,8
0,0
0,0
‐0,1
1,7
1,8
0,5
‐0,4
‐0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
12.035
13.013
Fuente: Cuadro 3.4 fuentes y usos; Cálculos CDEFP-CGR.
(1) Comprende las realizadas sobre la vigencia actual y sobre las reservas presupuestales constituidas
Cabe mencionar que el resultado fiscal obtenido, como porcentaje del PIB, se ciñó a
la meta fijada por el Gobierno en el Marco Fiscal de Mediano Plazo en su revisión de
mediados de año.
Con la metodología aplicada y tomando como punto de partida las obligaciones
totales, es posible calcular el balance fiscal en los demás momentos presupuestales. De este
modo, en el momento presupuestal de compromisos el resultado fiscal se calculó
23
Ingresos corrientes de la Nación menos gastos totales (sin incluir los intereses y comisiones de deuda).
55
adicionando a las obligaciones totales, la deuda flotante calculada por diferencia de
reservas presupuestales acumuladas al mes de diciembre (-$163.052 millones). Con este
procedimiento se obtuvo un déficit de $16,09 billones (2,3% del PIB
De igual modo, en el momento presupuestal de pagos el resultado fiscal fue
deficitario en $14,9 billones (2,1% del PIB), como resultado de descontar de las
obligaciones totales, la deuda flotante por diferencia de cuentas por pagar acumuladas a
diciembre ($1,39 billones). El análisis de la deuda flotante se presenta más adelante.
El déficit del gobierno nacional central que se había reducido en 57 puntos básicos
del PIB entre 2011 y 2012, ahora en 2013 apenas lo hizo en seis puntos básicos24 (Cuadro
3.5).
Aunque fue evidente la reducción del desequilibrio fiscal del gobierno nacional,
medido en proporción al producto interno bruto, no menos cierto fue que esta favorable
dinámica se dio sobre la base de un incremento importante en los ingresos (11,9%)
(aunque menor al logrado un año antes de 13,8%), a la par de un aumento significativo en
los gastos (10,8%) (superior al del año anterior de 9,4%), teniendo como punto de
comparación el crecimiento del PIB nominal (6,2%) (Cuadro 3.5).
Por tanto, al cierre de los tres últimos años se notó una desaceleración relativa de los
ingresos frente a una aceleración relativa del gasto, aunque con un nivel de crecimiento
nominal de la economía, que ha posibilitado neutralizar la ocurrencia de un mayor
desequilibrio fiscal en este nivel gubernamental.
La mayor tasa relativa de crecimiento de los ingresos gubernamentales en 2013
(11,9%) frente a la de los gastos (10,8%), puso de manifiesto que se mantuvo el accionar en
la línea de la disciplina fiscal. En este caso, la contribución a la disciplina fiscal provino de
24
No obstante, en valores absolutos, el déficit pasó de $15,7 billones en 2012 a $16,3 billones en 2013, con un
mayor déficit de $532.032 millones. Sin embargo, el valor nominal del PIB en 2013 permitió que en
proporción de él, fuese menor el déficit en 2013.
56
un importante incremento en los ingresos de $12,6 billones, para lo cual los rubros que
jalonaron esta dinámica fueron los ingresos de capital, que aumentaron en $7,3 billones,
gracias al buen comportamiento de los excedentes financieros y de los “otros de capital” y
en los ingresos tributarios ($5,2 billones), en particular, por un mayor valor en los
impuestos directos de $3,7 billones (Cuadro 3,5).
El repunte en el recaudo tributario se respaldó, en parte, en el favorable desempeño
de la economía en 2012 (tributación directa) y, otro tanto, en las reformas encaminadas a
fortalecer las fuentes de recursos del gobierno nacional, que allegaron $4,2 billones de
recaudo vía los nuevos tributos del impuesto a la renta para la equidad (CREE) y el
impuesto al consumo.
En relación con la evolución de los ingresos de capital, la explicación se encontró
principalmente en las transferencias de los excedentes financieros de las empresas y
entidades descentralizadas del orden nacional, que aumentaron en $6,2 billones y los “otros
ingresos de capital, que lo hicieron en $1,3 billones.
Sobre este particular, es pertinente acotar que los $1,3 billones corresponden al
margen de comercialización trasladado por la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH)
en junio de 2013. La ANH efectúa la distribución de los recursos generados por concepto
de margen de comercialización de crudo de regalías y ordena el correspondiente giro a sus
beneficiarios. En el flujo de caja se clasificó como “otros recursos de capital” porque antes
no existía este tipo de ingreso.
El aumento en las transferencias de los excedentes financieros se centró casi en su
totalidad por los excedentes transferidos por Ecopetrol en 2013, que totalizaron $13,3
billones, además las entidades financieras públicas transfirieron excedentes por $394.800
millones, los establecimientos públicos nacionales lo hicieron con $322.000 millones y las
empresas eléctricas grandes (ISA e ISAGEN) que aportaron excedentes por $276.200
millones.
57
El mayor gasto del gobierno nacional central entre 2012 y 2013, contabilizado en
0,79% del PIB, tuvo varias connotaciones. En primer lugar, las pérdidas de apropiación que
se habían incrementado en 9,2% entre 2011 y 2012, llegaron en 2013 a un monto de $10,9
billones, con una significativo aumento de $7,5 billones (220,3%); en segundo término, que
los índices de ejecución del gasto por obligaciones retrocedieron en todos los momentos
presupuestales, frente a los obtenidos el año anterior; la tercera, que la ejecución del rezago
constituido se dinamizó más por la vía de las cuentas por pagar, que por la de las reservas
presupuestales; y la cuarta, que el nivel de la deuda flotante disminuyóporla variación
negativa de las reservas presupuestales (debido a que el valor de éstas reservas en el rezago
potencial o de la vigencia fue menor a su valor en el rezago constituido), en conjunto con la
disminución en la variación de las cuentas por pagar.
Como estos resultados lo evidenciaron, las cuatro connotaciones apuntaron en dos
direcciones contrarias, en términos de la dinámica del gasto en 2013. Las dos primeras
fueron muestra de pérdida de eficiencia en la programación y ejecución del gasto, mientras
las dos últimas implicaron una baja en la presión sobre el resultado fiscal, en la medida que
la deuda flotante, conforme a la metodología utilizada, se contabiliza implícita dentro de las
obligaciones de gasto.
El análisis de la composición del gasto mostró que en funcionamiento bajó su
participación en 0,3%, al pasar de representar el 70,8% del gasto total en 2012 al 70,5% en
2013, debidoal menor peso relativo de las transferencias al concluir 2013. También
perdieron participación los intereses y comisiones del servicio de la deuda dentro del gasto
total entre los dos últimos años (0,4%).
Sin embargo, la inversión ganó participación dentro del gasto total, al pasar de
representar el 16,3% en 2012 al 17,0% en 2013. Esta mayor inversión ejecutada en 2013 se
reflejó en un mayor avance en infraestructura en el sector transporte, como también en la
58
atención de víctimas y programas para la paz en el sector de inclusión social y
reconciliación.
3.1.3.1.1 Evolución de los ingresos del gobierno nacional central
A diciembre de 2013, los ingresos totales del GNC se situaron en $119,2 billones
(16,9% del PIB), de cuyo valor le correspondió el 84,7% a ingresos tributarios, el14,1% a
ingresos de capital, el 1,3% a otros ingresos provenientes de los fondos especiales y el 0,1%
se incluyó como ingresos no tributarios (Gráfico 3.1 y Cuadro 3.6).
Gráfico 3.1
Composición de los ingresos del GNC en 2013
Porcentajes del total
40
35
30
25
20
15
36,6
29,5
10
14,1
5
3,7
0
3,5
5,0
1,1
2,5
2,5
1,4
Fuente: DIAN y DCPTN
Con respecto al año anterior, los ingresos totales aumentaron 11,9%, debido a la
dinámica combinada de los ingresos de capital y tributarios. En efecto, los recursos de
capital se incrementaron 76,0%, gracias al repunte en los excedentes financieros de las
59
empresas y entidades descentralizadas del orden nacional. Tal incremento representó una
contribución25 al crecimiento total de los ingresos de 57,6%.
Por su parte, los ingresos tributarios (14,2% del PIB), con su incremento de 5,4%,
aportaron el 41,1% del crecimiento total de los ingresos del Gobierno Nacional. Entre tanto,
los impuestos directos sobresalieron dentro de éstos, con una variación anual del 7,8%
(contribución de 29,3% al incremento del total de ingresos) (Cuadro 3.6).
Cuadro 3.6
Ingresos del GNC (recaudos) 2013-2012
Cifras en miles de millones de pesos y porcentajes
Vigencia anterior
Concepto
1. Ingresos totales
1.1. Ingresos corrientes de la Nación
1.1.1. Ingresos tributarios 1.1.1.1. Impuestos directos
1.1.1.1.1. Renta y complementarios
1.1.1.1.1.1. Cuotas Impuesto Renta
1.1.1.1.1.2. Retención Impuesto Renta
1.1.1.1.2. Impuesto al Patrimonio
1.1.1.1.3 Impuesto seguridad democrática
1.1.1.1.4 Impuesto sobre la Renta para la Equidad ‐ CREE 1.1.1.2. Impuestos indirectos
1.1.1.2.1. Aduanas y recargos*
1.1.1.2.2. Impuesto al valor agregado (IVA)
1.1.1.2.2.1. IVA Interno
1.1.1.2.2.2. IVA Externo
1.1.1.2.2.3. Retención IVA 1.1.1.2.3. Gasolina
1.1.1.2.4. Timbre nacional
1.1.1.2.5. Timbre nacional sobre salidas al exterior
1.1.1.2.6. Oro y platino
1.1.1.2.7. Transacciones financieras
1.1.1.2.8. Impuesto al turismo
1.1.1.2.9. Impuesto Nacional al Consumo
1.1.1.2.10 Impuesto Nacional a Gasolina y ACPM
1.1.2. Ingresos no tributarios
1.1.2.1. Tasas, multas y contribuciones
1.2. Otros Ingresos
1.2.1. Fondos Especiales
1.2.2. Aportes parafiscales
1.3. Ingresos de Capital
1.3.1. Rendimientos financieros
1.3.2. Excedentes financieros ent. Desc. Nacionales
1.3.3. Reintegros y recursos no apropiados
1.3.4. Otros ingresos de capital (incluye donaciones)
1.3.5. Recuperación de cartera
2012
106.552
95.466
95.409
47.342
42.951
19.247
23.704
4.391
1
0
48.066
3.929
36.595
16.879
13.049
6.667
1.854
59
117
20
5.453
39
0
0
57
57
1.503
1.503
0
9.583
853
7.991
449
3
287
Vigencia actual
Estructura %
100,0
89,6
89,5
44,4
40,3
18,1
22,2
4,1
0,0
0,0
45,1
3,7
34,3
15,8
12,2
6,3
1,7
0,1
0,1
0,0
5,1
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
1,4
1,4
0,0
9,0
0,8
7,5
0,4
0,0
0,3
2013
119.185
100.749
100.598
51.045
43.655
18.197
25.458
4.448
4
2.938
49.553
4.222
35.183
18.988
12.093
4.102
2.737
0
135
17
5.924
49
1.286
0
151
151
1.572
1.572
0
16.864
535
14.204
565
1.305
255
Estructura %
100,0
84,5
84,4
42,8
36,6
15,3
21,4
3,7
0,0
2,5
41,6
3,5
29,5
15,9
10,1
3,4
2,3
0,0
0,1
0,0
5,0
0,0
1,1
0,0
0,1
0,1
1,3
1,3
0,0
14,1
0,4
11,9
0,5
1,1
0,2
Variación Anual %
11,9
5,5
5,4
7,8
1,6
‐5,5
7,4
1,3
343,6
100,0
3,1
7,5
‐3,9
12,5
‐7,3
‐38,5
47,6
‐100,0
15,0
‐15,1
8,6
24,8
100,0
0,0
163,6
163,6
4,6
4,6
0,0
76,0
‐37,3
77,7
26,0
45053,5
‐11,1
Contribución al Crecimiento (%)
100,0
41,8
41,1
29,3
5,6
‐8,3
13,9
0,5
0,0
23,3
11,8
2,3
‐11,2
16,7
‐7,6
‐20,3
7,0
‐0,5
0,1
0,0
3,7
0,1
10,2
0,0
0,7
0,7
0,5
0,5
0,0
57,6
‐2,5
49,2
0,9
10,3
‐0,3
Fuente: CGR-CDEFP
*No incluye Iva externo
25
Porcentaje que resulta de dividir la variación en términos absolutos de un rubro, de un periodo a otro, entre
la variación, también en términos absolutos y con relación a los mismos periodos, de los totales de la
categoría de la que hace parte dicho rubro.
60
3.1.3.2.2 Ingresos tributarios del GNC
A diciembre de 2013 el recaudo tributario totalizó $100,6 mil millones (14,2% del
PIB), donde los ingresos más significativos provenieeron de los impuestos a la renta y
complementarios (43,4% del total de recaudo tributario), del impuesto al valor agregado
(IVA) (35,0% del total tributario), del gravamen a las transacciones financieras (5,9% de
ese total) y del impuesto de aduanas (4,2% del total tributario). Estos cuatro tributos
concentraron el 88,5% del total impositivo (Cuadro 3.6).
En relación con diciembre de 2012, el recaudo tributario creció5,4%, en un hecho
atribuido especialmente a la evolución de la tributación directa (contribución del 71,4%), a
través de la incorporación del recaudo por el nuevo tributo de la renta para la equidad
(CREE) (56,6%), con la contribución hecha por el impuesto a la renta (13,6%)
La contribución al crecimiento del recaudo impositivo total por cuenta de la
tributación indirecta (28,6%), se sustentó básicamente y en su orden, por el aporte del
nuevo impuesto al consumo (24,8%), del impuesto a la gasolina (17,0%), más el gravamen
a las transacciones financieras (9,1%). Por el contrario, el impuesto al valor agregado, tanto
su recaudo de fuentes externas como el originado en la retención, experimentaron un
comportamiento negativo, lo cual, en últimas, condujo a que ocasionara una contribución
negativa de 27,2% en términos del recaudo total (Gráfico 3.2)
61
Gráfico 3.2
Ingresos tributarios comparados del GNC
Cifras en miles de millones de pesos
2013
2012
RESTO INGRESOS TRIBUTARIOS
CREE
IMPUESTO NAL. AL CONSUMO
IMPUESTO AL PATRIMONIO
TRANSACCIONES FINANCIERAS
ADUANAS Y RECARGOS
IVA
RENTA Y COMPLEMENTARIOS
0
12500
25000
37500
50000
Miles de millones de $
Fuente: DIAN y DGPTN
3.1.3.2.2.1 Impuesto a la renta
El recaudo por este concepto registró un total de $43,7billonesen2013, de los cuales
$25,5billones (58,3%) correspondieron a retención en la fuente y los $18,2billones restantes
(41,7%) al recaudo acumulado de las cuotas de pago del impuesto a la renta, dispuestas a lo
largo del año26.
Respecto al mismo período de 2012, el recaudo por este impuesto creció1,6%, pues
aunque por concepto de retención se alcanzó una variación positiva de 7,4%, el mal
comportamiento del recaudo, vía cuotas, con una disminución de 5,5%, contrarrestó en
buena parte el avance del componente de la retención (Cuadro 3.6).
3.1.3.2.2.2 Impuesto al valor agregado (IVA)
El recaudo acumulado a diciembre de 2013 de este impuesto se situó en $35,2
billones, de cuyo monto le correspondió el 54,0% al IVA interno, el 34,4% a IVA externo y
el 11,7% a retención.
26
Incluidas devoluciones.
62
Frente al mismo período de 2012, el recaudo por IVA disminuyó3,9%,debido a una
situaciónoriginadaen las disminuciones observadas en los recaudos por concepto de la
retención de este impuesto y del IVA externo (38,5% y 7,3%), ya que el incremento del
12,5% en el recaudo de IVA interno y su mayor peso porcentual como componente del
recaudo total del IVA, evitaron una mayor caída del recaudo total de este tributo (Cuadro
3.6).
3.1.3.2.2.3 Recaudo externo27
En 2013 el recaudo acumulado por tributos asociados con la actividad importadora
ascendió a $16,3billones, es decir, $662.202 millones menos que el año anterior,
equivalente a una disminución de 3,9% (Gráfico 3.3).
Gráfico 3.3
Recaudo externo acumulado
Cifras en millones de pesos
18.000.000
13.500.000
9.000.000
4.500.000
2012
DICIEMBRE
NOVIEMBRE
OCTUBRE
SEPTIEMBRE
AGOSTO
JULIO
JUNIO
MAYO
ABRIL
MARZO
FEBRERO
ENERO
0
2013
Fuente: DIAN, cálculos CGR.
Esta reducción del recaudo ligado con la actividad externase debió, en primera
instancia, a que el valor acumulado de las importaciones totales en dólares durante el año
27
El recaudo externo corresponde a la suma del IVA externo y del impuesto de aduanas y recargos o arancel.
Los fundamentales macroeconómicos que inciden en el comportamiento de este recaudo están dados por las
importaciones en dólares, el tipo de cambio [COP$/ 1 USD$] y la tarifa efectiva de recaudo.
63
apenas creció 0,5%, con respecto al valor del año inmediatamente anterior. Sin embargo,
esta poca dinámica importadora se compensó, en parte, por la devaluación del tipo de
cambio promedio mensual acumulado del año a una tasa de 3,95%, que generó, en
consecuencia, una mayor base impositiva medida en pesos.
Pero este factor no fue suficiente, ya que la tarifa implícita28 aplicada en diciembre,
que determina en últimas el recaudo externo en pesos, tuvo un aumento de 0,8% respecto
de la aplicada en enero y una reducción de 1,5% en relación con la aplicada un año antes
(Gráficos 3.4 y 3.5).
Gráfico 3.4
Gráfico 3.5
Tarifa implícita del recaudo externo (%)
Variación Anual Tasa de Cambio Promedio Mensual:
Revaluación / Devaluación del COP vs USD
10,0%
8,0%
0,18
6,0%
4,0%
2,0%
0,12
0,0%
‐2,0%
0,06
‐4,0%
‐6,0%
‐8,0%
Fuente: DIAN, cálculos CGR.
DICIEMBRE
OCTUBRE
NOVIEMBRE
AGOSTO
JULIO
2013
SEPTIEMBRE
2012
JUNIO
MAYO
ABRIL
MARZO
ENERO
FEBRERO
0
‐10,0%
Fuente: Superfinanciera, cálculos CGR
El recaudo del IVA externo acumulado a diciembre de 2013 ascendió a $12,1
billones, con unareducción de $955.861millones (7,3%) frente al mismo periodo de 2012.
A su vez, el arancel aumentó en 7,5%, al pasar de $3,9 billones en 2012 a $4,2 billones en
2013 (Gráfico 3.6).
28
Definida como el porcentaje que resulta de dividir el recaudo total por tributos asociados con las
importaciones, sobre el valor de estas importaciones (CIF) liquidado en pesos, a la tasa de cambio promedio
de cada mes.
64
2012
2012
2013
DICIEMBRE
OCTUBRE
NOVIEMBRE
AGOSTO
SEPTIEMBRE
JULIO
JUNIO
MAYO
ABRIL
MARZO
ENERO
DICIEMBRE
0
NOVIEMBRE
0
OCTUBRE
1.000.000
AGOSTO
2.700.000
SEPTIEMBRE
2.000.000
JULIO
5.400.000
JUNIO
3.000.000
ABRIL
8.100.000
MAYO
4.000.000
MARZO
10.800.000
FEBRERO
5.000.000
ENERO
13.500.000
FEBRERO
Gráfico 3.6
Recaudo del IVA externo acumulado
Recaudo del arancel acumulado
Cifras en millones de pesos
2013
Fuente: DIAN, cálculos CGR.
3.1.3.2.3 Ingresos de capital del GNC
En 2013 los ingresos de capital del Gobierno Nacional contabilizaron un total de
$16,9 billones, constituyéndose en una de las fuentes de recursos de mayor importancia
relativa, después de los ingresos tributarios.
Dentro de esta categoría de ingresos, el rubro más representativo fue el de los
excedentes financieros de las entidadesdescentralizadas y empresas del orden nacional
transferidos al Gobierno Nacional, el cual aportó el 84,2% de este tipo de ingresos. Le
siguieron, en orden de importancia, los otros ingresos de capital (7,7% del total), los
provenientes de los reintegros y recursos no apropiados (3,4% del total), los rendimientos
financieros (3,2% del total) y la recuperación de cartera, que generó el 1,5% de los ingresos
de capital.
Con relación a diciembre de 2012, este tipo de recursos experimentó un crecimiento
del 76,0%, el cual se explicó casi que en su totalidad como producto del aporte a su
crecimiento por parte de los excedentes financieros de las entidades descentralizadas
65
nacionales (85,3% de contribución) y por los otros ingresos de capital que contribuyeron
con el 17,9% del crecimiento observado en este tipo de ingresos (Cuadro 3.6).
3.1.3.3 Dinámica del gasto del GNC
Las obligaciones de gasto del gobierno nacional central en 2013 se situaron en
$135,4 billones, equivalentes al 19,2% del PIB, que conllevó a un incremento nominal, con
respecto a la vigencia anterior, del 10,8%, es decir, un mayor valor de $13,2 billones. Al
ponderar este tasa de crecimiento del gasto por el crecimiento del PIB nominal, que se situó
al finalizar 2012 en 6,2%, llevó a que su participación, en términos del PIB, se
incrementara en 0,79%.
3.1.3.3.1 Ejecución del gasto
En el análisis de la ejecución del gasto en 2013, se tuvieron en cuenta cuatro
aspectos, como fueron: los índices de ejecución según momentos presupuestales, la
ejecución del rezago presupuestal, el monto de las pérdidas de apropiación y el
comportamiento de la deuda flotante.
3.1.3.3.1.1 Índices de ejecución
En 2013 los índices de ejecución29 del gobierno nacional central, en los diferentes
momentos presupuestales sobre el total de la apropiación definitiva, incluyendo la vigencia
actual y el rezago, fueron del 93,9% por compromisos, 92,3% por obligaciones y 85,2% por
pagos. Respecto a 2012, las ejecuciones en todos los momentos presupuestales
disminuyeron, especialmente en el caso de los compromisos (variación de -4,1%). Dichos
comportamientos fueron el reflejode una menor dinámica en la ejecución del gasto público,
29
La ejecución presupuestal por compromisos se calcula con respecto a la apropiación definitiva actual, es
decir, sobre el monto del gasto que es realmente comprometible (=compromisos/apropiación definitiva
vigencia actual). El impacto del rezago en la ejecución se aprecia solamente en los momentos de obligaciones
[= obligaciones totales / (apropiación definitiva vigencia actual + reservas presupuestales del rezago
constituido)] y sobre los pagos [= pagos totales / (apropiación definitiva vigencia actual + rezago total).
66
que se diferenció a lo sucedido en 2012. Solo fue visible que los pagos respecto a las
obligaciones siguieron mejorando, tal como lo evidenciaron los indices respectivos
comparados desde 2011 (Cuadro 3.7).
Cuadro 3.7
Gobierno Nacional Central
Índices de ejecución presupuestal consolidados (vigencia actual y rezago)
Vigencias fiscales 2013 – 2011 (porcentajes)
EJECUCIÓN
Compromisos Vs Apropiación (1)
Obligaciones Vs Apropiación (2)
Pagos Vs Apropiaciones (3)
Pagos Vs Obligaciones (3)
2011
2012
2013
97,90
95,80
88,10
88,10
97,97
95,87
87,99
91,01
93,90
92,35
85,24
91,27
Diferencias
2012/2011
2013/2012
0,07
(4,07)
0,07
(3,52)
(0,11) (2,75)
2,91 0,26
(1) Hace referencia a la vigencia actual
(2) Comprende la vigencia actual y las reservas presupuestales constituidas
(3) Incluye la vigencia actual y el rezago total (reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas)
Fuente: SIIF, presentación y cálculos CGR-CDEFP
Al considerar los índices de ejecución presupuestal30 de la sola vigencia de 2013,
sin ejecución del rezago constituido, con registros de 93,9% por compromisos, 92,4% por
obligaciones y 84,3% por pagos, se ratificó la desaceleración en la ejecución del gasto en
los tres momentos presupuestales. Igualmente, al medirse la ejecución entre un momento
presupuestal y el anterior31, mejoraron los indices de obligaciones de gasto respecto de
compromisos y de pagos frente a obligaciones en 0,4% y 0,3% (Cuadro 3.8)
Cuadro 3.8
Gobierno Nacional Central
Índices de ejecución del presupuesto de la vigencia actual
Vigencias fiscales 2013 – 2011 (Porcentajes)
EJECUCIÓN
Compromisos Vs Apropiación Obligaciones Vs Apropiación Pagos Vs Apropiación Obligaciones Vs Compromisos
Pagos Vs Obligaciones 2011
2012
2013
97,90
96,00
87,60
98,00
91,30
97,97
96,02
87,25
98,01
90,87
93,90
92,42
84,25
98,42
91,17
Diferencias
2012/2011
2013/2012
0,07 (4,07)
0,02 (3,61)
(0,35) (3,00)
0,01 0,41
(0,43) 0,30
Fuente: SIIF, presentación y cálculos CGR-CDEFP
30
Respecto de la apropiación definitiva.
31
Obligaciones / Compromisos o pagos / Obligaciones.
67
3.1.3.3.1.2 Ejecución del rezago
Durante 2013 se contó con un rezago presupuestal constituido32 de $14,6 billones,
de cuyo total $2,2 billones fueron reservas presupuestales (15,1%) y $12,4 billones (84,9%)
cuentas por pagar. Este monto constituido de rezago correspondió a la apropiación del
mismo, es decir, la máxima autorización de gasto por este concepto. Respecto a 2013, el
rezago aumentó en $1,02 billones gracias a un mayor valor de las cuentas por pagar de
$1,46 billones y una diferencia negativa en las reservas presupuestales de $438.501
millones (Cuadro 3.9 en la primera fila).
Cuadro 3.9
Gobierno Nacional Central
Rezago presupuestal constituidoy ejecutado
Vigencias de 2013-2011
Cifras en billones de pesos
2011
CONCEPTO
Apropiación del Rezago Constituido
Obligaciones (De reservas constituidas)
Pagos (De reservas y CxP del rezago)
Reservas
2,7
2,4
2,4
CxP
7,2
7,1
2012
Total Reservas
9,9
2,4
9,5
2,6
2,3
2,3
CxP
11,0
10,8
2013
Total Reservas
13,6
2,3
13,0
2,2
1,9
1,9
CxP
12,4
12,3
Total
14,6
1,9
14,1
Reservas
Diferencias
CxP
Total
2012/2011
2013/2012
2012/2011
2013/2012
2012/2011
2013/2012
‐0,10
‐0,14
‐0,14
‐0,44
‐0,39
‐0,38
3,76
0,00
3,68
1,46
0,00
1,49
3,66
‐0,14
3,54
1,02
‐0,39
1,10
Fuente: SIIF, presentación y cálculos CGR-CDEFP
La ejecución del rezago constituido en 2013 se efectuó a través de obligaciones
sobre las reservas presupuestales33 y pagos con cargo, tanto a las reservas presupuestales
como a las cuentas por pagar. Por tanto, se obligaron $1,9 billones de las reservas
presupuestales constituidas, con una menor ejecución de $386.358millones con relación a
la verificada en 2012 (Cuadro 3.9, segunda fila).
Por su parte, los pagos del rezago llegaron a $14,14billones, que comparados con
los realizadosun año antes, significaron un mayor valor de $1,1 billones. De tales pagos del
32
Se entiende como el que se generó en la vigencia anterior, es decir la de 2012, el cual se constituye o
refrenda al comienzo de la siguiente vigencia, para continuar su ciclo presupuestal de ejecución.
33
No aplican en relación con las cuentas por pagar por cuanto éstas ya fueron obligadas en la vigencia donde
se crearon, es decir, fueron parte de las obligaciones registradas en la vigencia de 2012.
68
rezago, el 13,2% ($1,87 billones) se realizó sobre reservas presupuestales, mientras que el
86,8% restante ($12,27 billones) se hizo sobre cuentas por pagar (Cuadro 3.9, tercera fila).
En términos de índices de ejecución del rezago presupuestal constituido, se verificó
que las reservas presupuestales se ejecutaron en un 86,6% y las cuentas por pagar en un
98,8%. En comparación con 2012, el nivel de ejecución de las reservas presupuestales cayó
en 0,2%, mientras que las cuentas por pagar canceladas aumentaron 0,4%, que significó
una mayor dinámica relativa de ejecución del rezago a través de las cuentas por pagar.
A su turno, las cuentas por pagar generadas como resultado de la diferencia entre las
reservas presupuestales ejecutadas (obligadas) y sus pagos respectivos34, alcanzaron al final
de 2013 apenas el 0,04% de lo obligado, en un menor a su resultado al obtenido en 2012
(1,3%) (Cuadro 3.10).
Cuadro 3.10
Gobierno Nacional Central
Índices de ejecución del rezago presupuestal constituido
Vigencias fiscales 2013 – 2011 (Porcentajes)
EJECUCIÓN
2011
2012
2013
Obligaciones Vs. Reservas Presupuestales
Pagos Vs. Reservas Presupuestales
Pagos Vs. Cuentas por Pagar
Pagos Vs. Obligaciones de Reservas Pres.
86,00
84,70
98,40
98,50
86,89
86,77
98,40
99,87
86,64
86,61
98,82
99,96
Diferencias
2012/2011 2013/2012
0,89 (0,25)
2,07 (0,17)
0,00 0,42
1,37 0,09
Fuente: SIIF, Cálculos CGR, DEM
3.1.3.3.1.3 Pérdidas de apropiación
Las pérdidas de apropiación mostraron, en principio, una mala planeación de las
necesidades reales de gasto que menoscabaron la eficacia de su ejecución35. Con los niveles
34
Es decir, las cuentas por pagar originadas de la ejecución del rezago.
35
La pérdida de apropiación se define en la ejecución presupuestal, como la diferencia que existe entre la
apropiación definitiva y los recursos comprometidos. Esta situación es un reflejo de que las partidas
apropiadas en el presupuesto general de la Nación (PGN) no constituyen ordenes de gasto, sino autorizaciones
máximas con una determinada finalidad, y por otra parte, que la ejecución o compromiso de los recursos debe
69
de programación y ejecución presupuestal observados en 2013, se generaron pérdidas
totales de apropiación de $10,9 millones, de cuyo total el 97,3% le correspondió a la
vigencia ($10,6 billones) y el restante 2,7% al rezago constituido ($289.025 millones).
Al contrastar estos resultados con los obtenidos en 2012, fue evidente el
significativo aumento de estas pérdidas de apropiación, con un aumento total de $7,48
billones (220,3%). Este incremento se explicó, casi en su totalidad, por las pérdidas de
apropiación de la vigencia, ya que las generadas en la ejecución del rezago constituido
variaron negativamente (Cuadro 3.11).
Cuadro 3.11
Pérdidas de apropiación presupuestal del GNC
Vigencias fiscales 2013 – 2011
Cifras en billones de pesos y porcentajes
Estructura (%)
Pérdidas de Apropiación
2011 2012
De la vigencia actual : 2,72
Apropiación ‐ Compromisos
Del rezago constituido: 0,39
Reservas presupuestales ‐ Total
3,111
3,06
0,34
3,4
2013
2011 2012 2013
10,59 87,50 89,96 97,34
0,29 12,44 10,04
10,88
100
100
Variaciones ($Billones)
2012/2011
Contribución al crecimiento (%)
(%)
2013/2012
2012/2011
2013/2012
2012/2011
2013/2012
0,33
7,54
12,3
246,6
116,7
100,7
2,66
‐0,05
‐0,05
‐11,8
‐15,3
‐16,0
‐0,7
100
0,286
7,484
9,195
220,318
100
100
Fuente SIIF, Cálculos CGR; DEM
Estas pérdidas de apropiación, en términos del gasto programado, determinaron un
índice del 6,2% en 2013, donde en lo correspondiente a la vigencia propiamente dicha, se
obtuvo un índice del 6,1% y en lo atinente a la ejecución del rezago del 13,4%. En
comparación con 2012, dichos porcentajes aumentaron 4,0% en el total de pérdidas de
apropiación, con 4,1% en las generadas durante la vigencia y 0,2% en la ejecución del
rezago. Estos resultados pusieron de manifiesto la notoria incidencia de las pérdidas de
apropiación presupuestal como una caracterización de la dinámica del gasto en 2013
(Cuadro 3.12).
realizarse en la vigencia fiscal respectiva, conforme al principio de anualidad, según el cual después del 31 de
diciembre no pueden asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa
fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducan sin excepción. Así quedó
consignado en los artículos 14 y 89 del Decreto 111 de 1996.
70
Cuadro 3.12
Gobierno nacional central
Indicadores de pérdidas de apropiación presupuestal, vigencias fiscales 2013 – 2011
% De pérdidas de apropiación 2011
De la vigencia actual : Apropiación ‐ Compromisos
Del rezago constituido: Reservas presupuestales ‐ Obligaciones
Total
2012
2013
Diferencias
2012/2011 2013/2012
2,10
2,03
6,10
‐0,07
4,07
14,00
13,11
13,36
‐0,89
0,25
2,30
2,22
6,19
‐0,08
3,97
Fuente SIIF, Cálculos CGR; DEM
3.1.2.4.1.4 Deuda flotante
En 2013 la deuda flotante del gobierno nacional central se situó en $1,23 billones
(0,2% del PIB), en razón a una variación de reservas presupuestales por -$163.100 millones
y una variación de cuentas por pagar de $1,39 billones.
Frente a los resultados obtenidos en 2012, la deuda flotante disminuyó en $79.500
millones (6,0%) como reflejo de los cambios absolutos en la variación de reservas
presupuestales y de cuentas por pagar por $605.900 millones y-$685.400 millones,
respectivamente. Esta reducción denotó una mayor eficacia en la ejecución del gasto
durante la vigencia 2013 (Cuadro 3.13).
Cuadro 3.13
Deuda flotante del gobierno nacional central
Vigencias 2011-2013
Cifras en billones de pesos
Concepto
2. Total Gastos
2.1 Gastos Corrientes
2.1.1 Funcionamiento
2.1.1.1 Gastos de Personal
2.1.1.2 Gastos Generales
2.1.1.3 Transferencias
2.1.2 Intereses y Comisiones de Deuda
2.2 Gastos de Capital
2011
‐0,43
‐0,15
‐0,16
‐0,01
0,01
‐0,16
0,00
‐0,28
VARIACIÓN RESERVAS (1)
VARIACIÓN CUENTAS POR PAGAR (2)
Diferencias
Diferencias
2012 2013
2011 2012 2013
2012/2011 2013/2012
2012/2011 2013/2012
‐0,77
‐0,31
‐0,31
0,00
‐0,20
‐0,12
0,00
‐0,46
‐0,16
‐0,12
‐0,11
‐0,02
‐0,03
‐0,07
0,00
‐0,05
‐0,34
‐0,16
‐0,15
0,01
‐0,21
0,04
‐0,01
‐0,18
0,61
0,19
0,19
‐0,02
0,17
0,05
0,00
0,41
3,81
0,88
0,80
0,01
‐0,03
0,82
0,08
2,93
2,08
2,10
2,63
0,08
0,14
2,41
‐0,53
‐0,02
1,39
0,82
0,43
‐0,04
‐0,01
0,48
0,39
0,57
‐1,73
1,22
1,83
0,07
0,17
1,59
‐0,61
‐2,95
‐0,69
‐1,28
‐2,20
‐0,12
‐0,15
‐1,93
0,92
0,59
DEUDA FLOTANTE TOTAL (3) = (1) + (2)
Diferencias
2011 2012 2013
2012/2011 2013/2012
3,38
0,73
0,65
0,00
‐0,02
0,66
0,09
2,65
1,31
1,79
2,32
0,08
‐0,05
2,29
‐0,53
‐0,48
1,23
0,71
0,32
‐0,06
‐0,04
0,41
0,39
0,52
‐2,07
1,06
1,67
0,08
‐0,03
1,63
‐0,61
‐3,13
‐0,08
‐1,08
‐2,00
‐0,14
0,01
‐1,88
0,92
1,00
Fuente SIIF, cálculos CGR, DEM
71
3.1.3.3.2 Composición y evolución del gasto
En 2012 los gastos totales del GNC, por obligaciones, sumaron $135,4 billones
(19,2% del PIB), con un incremento de $13,2 billones respecto a 2011, es decir, con una
variación positiva del 10,8%, ocasionada por los aumentos en las obligaciones por concepto
de funcionamiento, inversión e intereses y comisiones de la deuda, cuyas contribuciones
positivas así lo indicaron (68,2%, 23,4% y 8,4%, respectivamente) (Cuadro 3.14).
La participación relativa de las obligaciones por funcionamiento, respecto de las
obligaciones totales, ascendió a 70,5%, la de los intereses y comisiones de la deuda se situó
en 12,5% y la de inversión en 17,0% (Cuadro 3.14)
En la composición del gasto, la inversión ganó en participación, al pasar de
representar el 16,3% en 2012 al 17,0% en 2013, a costa de una menor participación relativa
de los gastos de funcionamiento y de los intereses de la deuda (Cuadros 3.5 y 3.14).
Cuadro 3.14
Gasto (obligaciones) del GNC 2013-2012
Cifras en miles de millones de pesos y porcentajes
Vigencia anterior
Concepto
2. Total Gastos
2.1. Gastos Corrientes
2.1.1. Funcionamiento
2.1.1.1. Gastos de personal
2.1.1.2. Gastos generales
2.1.1.3. Transferencias
2.1.2. Intereses y Comisiones de Deuda
2.1.2.1. Internos
2.1.2.2. Externos
2.2. Gastos de Capital
2.2.1. Inversión
2012
Estructura %
122.276
102.385
86.526
13.864
4.928
67.734
15.859
12.800
3.059
19.891
19.891
100,0
83,7
70,8
11,3
4,0
55,4
13,0
10,5
2,5
16,3
16,3
Vigencia actual
2013
135.441
112.467
95.506
15.322
5.615
74.569
16.961
13.025
3.936
22.974
22.974
Estructura %
100,0
83,0
70,5
11,3
4,1
55,1
12,5
9,6
2,9
17,0
17,0
Variación Anual %
10,8
9,8
10,4
10,5
13,9
10,1
6,9
1,8
28,7
15,5
15,5
Contribución al Crecimiento 100,0
76,6
68,2
11,1
5,2
51,9
8,4
1,7
6,7
23,4
23,4
Fuente: SIIF, Cálculos CGR, DEM
3.1.3.3.2.1 Gastos de funcionamiento
En 2013 los gastos de funcionamiento, por obligaciones, sumaron $95.506 billones,
con un crecimiento del 10,4% frente a 2012. En su orden, las variaciones de sus
72
componentes, respecto del mismo periodo del año anterior, fueron de 10,1% en
transferencias (76,1% de contribución), 13,9% en gastos generales (contribución de 7,6%)
y 10,5% en gastos de personal (contribución de 16,2%) (Cuadro 3.14).
Las obligaciones de gastos de personal ascendieron a $15,32billones, de los cuales
el sector de defensa y seguridad ejecutó el 58,7%, justicia el 21,7 %, órganos de control el
4,0% y hacienda el 3,9%, que en conjunto concentraron el 88,3% del total. En el sector
defensa y seguridad, los mayores montos de obligaciones en servicios personales se
aplicaron como sueldos de personal de nómina y en el rubro “otros” a través de la Policía
Nacional, del Ejército Nacional y de la Armada. En el sector justicia, la mayor parte de las
obligaciones en servicios personales correspondió a los sueldos del personal de nómina y
“otros” de los tribunales y juzgados de la rama judicial, lo mismo que de la Fiscalía General
de la Nación.
En el sector órganos de control, los mayores montos de obligaciones en servicios
personales se centraron en lo concerniente al pago de pasivos exigibles de vigencias
expiradas en la Contraloría General de la República y el fondo de bienestar adscrito a esta
entidad, lo mismo que en servicios personales indirectos de la Procuraduría General de la
Nación. Por su parte, en hacienda se concentraron en los sueldos del personal de nómina y
servicios personales indirectos del Ministerio y del Fondo de Adaptación, así como en otros
de la Unidad de Gestión de Pasivos Pensionales.
A diciembre de 2013, las obligaciones de gastos generales ascendieron a $5,62
billones, de los cuales el 61,7% fue ejecutado por el sector de defensa y seguridad, el 13,3%
el sector justicia, el 5,8% el del interior y hacienda el 5,1%, concentrando estos sectores el
85,9% del total.
Los gastos generales obligados por el sector de defensa y seguridad se destinaron
principalmente a la adquisición de bienes y servicios del Ejército Nacional, la Policía
Nacional, la Fuerza Aérea y la Armada, lo mismo que en la adquisición de armamento
73
aéreo para la FAC y en la adquisición y renovación del material de guerra del Ejército
Nacional.
Las obligaciones de gastos generales realizados a través del sector justicia se
centraron en adquisición de bienes y servicios para la Fiscalía General de la Nación,
tribunales y juzgados de la rama judicial y para el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (INPEC).
Las obligaciones de gastos generales realizados a través del sector del interior se
situaron mayoritariamente en adquisición de bienes y servicios y en el pago de impuestos y
multas por parte de la Unidad Nacional de Protección, la gestión general del Ministerio, la
Dirección Nacional de Derechos de Autor y la Corporación Nasa Kiwe.
En el sector de hacienda las obligaciones de gastos generales se concentraron en la
adquisición de bienes y servicios para la U.A.E.de Impuestos y Aduanas Nacionales, la
Unidad de Gestión de Pasivos Pensionales, la Agencia del Inspector de Tributos y para la
U.A.E de Información y Análisis Financiero.
Las obligaciones por concepto de transferencias sumaron $74,57 billones, con un
crecimiento de 10,1%, frente a las contabilizadas en el mismo periodo de 2012. Este
incremento se originó fundamentalmente por el efecto combinado de altos incrementos en
las transferencias clasificadas como “otras territoriales” y en las de la categoría “resto de
transferencias” (154,2% y 82,8% de crecimiento, respectivamente), a la par de reducciones
considerables en las relacionadas con el Sistema General de Participaciones (-44,1%) y las
dirigidas a pensiones (-13,7%) (Gráfica 3.7).
Del total de obligaciones por transferencias, el 19,1% correspondió al Sistema
General de Participaciones (SGP), el 21,2% a pensiones, el 27,5% a otras transferencias
territoriales, el 19,8% al resto de transferencias, el 5,6% a contribuciones de nómina, el
4,8% a universidades y el 1,9% al Magisterio (Gráfica 3.7).
74
Gráfica 3.7
Transferencias del GNC (obligaciones) a diciembre de 2013
Estructura y comparativo con diciembre de 2012
Porcentajes
Miles de millones de pesos
2013
19,8
2012
RESTO TRANSFERENCIAS
RESTO TRANSFERENCIAS
OTRAS TERRITORIALES
OTRAS TERRITORIALES
0,0
27,5
SUBSIDIO COMBUSTIBLES
SUBSIDIO COMBUSTIBLES
CONTRIBUCIONES NÓMINA
5,6
CONTRIBUCIONES NÓMINA
UNIVERSIDADES
4,8
UNIVERSIDADES
MAGISTERIO
1,9
MAGISTERIO
PENSIONES
21,2
PENSIONES
SGP 19,1
SGP 0
10
20
0
30
10000
20000
30000
Miles de millones de $
Fuente: SIIF-DGPTN. Presentación y Cálculos CGR-CDEF
3.1.3.3.2.2 Intereses y comisiones de la deuda
La ejecución de los intereses y comisiones de deuda, por medio de obligaciones de
gasto, determinó al finalizar 2013 un monto global de $16.961 billones, con un crecimiento
de 6,9% frente al mismo periodo del año anterior.
La variación anual reseñada se explicó en un 20,4% por la variación observada en
los intereses y comisiones de la deuda interna (1,8%) y en 79,6% por el crecimiento en los
intereses y comisiones de la deuda externa (28,7%) (Cuadro 3.14).
De este total de obligaciones de intereses y comisiones de deuda, se destinó el
94,3% para atender el servicio de la deuda configurada en títulos valores y el 5,5% para
deuda con organismos multilaterales, los cuales, en conjunto, representaron el 99,8% del
total.
75
3.1.3.3.2.3 Gastos de inversión
Para 2013 la ejecución de la inversión, por medio de obligaciones de gasto,se
situóen un monto global de $22.974 millones, con un crecimientodel15,5% frente a 2012.
Este incremento se explicó en virtud del gran repunte de la inversión en infraestructura
(74,8% de crecimiento y 118,7% de contribución al crecimiento de la inversión total), lo
mismo que en dotación (50,7% de crecimiento y 24,4% de contribución), ya que las demás
categorías de inversión experimentaron reducciones importantes, tales como en
investigación y estudios (-20,5%), en administración del Estado (-20,0%) y en subsidios y
operaciones financieras (-10,0%). Estos componentes con sus reducciones observadas
contrarrestaron el crecimiento total de este tipo de gasto en 37,8% (Gráfica 3.8).
En cuanto a la distribución sectorial, el 81,2% de la inversión se centralizó en seis
sectores, como fueron: transporte con el 30,7% (de manera consistente con el repunte en la
inversión en infraestructura), inclusión social y reconciliación (19,9%), salud y protección
social (10,6%), defensa y seguridad (10,1%), agricultura (6,4%) y vivienda, ciudad y
territorio (3,5%).
De este total de obligaciones de inversión, las relacionadas con administración del
Estado representaron 10,5%, con infraestructura 37,2%, con recurso humano 23,2%, con
dotación 9,7%, con subsidio y operaciones financieras 17,2% y con investigación y estudio
2,1% (Gráfica 3.8).
76
Gráfica 3.8
Obligaciones de inversión por tipo de gasto GNC a diciembre de 2013:
Estructura y comparativo con diciembre de 2012
Porcentaje
Miles de millones pesos
SUBSIDIOS Y OPS. FCRAS.
17,2
ADMON. DEL ESTADO
2012
SUBSIDIOS Y OPS. FCRAS.
2013
ADMON. DEL ESTADO
10,5
INVESTIGACIÓN Y …
INVESTIGACIÓN Y ESTUDIOS
2,1
RECURSO HUMANO
23,2
RECURSO HUMANO
DOTACIÓN
9,7
DOTACIÓN
INFRAESTRUCTURA
0
37,2
INFRAESTRUCTURA
0
5
10
15
20
25
30
35
2000
4000
6000
8000
10000
40
Fuente: SIIF-DGPTN. Presentación y Cálculos CGR-CDEFP.
3.1.3.4 Financiamiento del resultado fiscal
El déficit fiscal por obligaciones de gasto observado en 2013, por valor de $16.256
billones, se financió en su totalidad a través del crédito neto, compuesto en 73,2% por
fuentes internas y 26,8% de fuentes externas. Como quiera el valor del crédito neto
obtenido ascendió a $17,2 billones, determinó un exceso de financiamiento, respecto del
déficit, de $940.000 millones.
Este exceso de financiamiento, sumado a los recursos logrados con la venta de
activos fijos ($37.000 millones), cerró en una cifra de $977.000 millones, que fue
precisamente el monto en que se fortaleció la tesorería (Cuadro 3.15).
Cuadro 3.15
Financiamiento del resultado fiscal (obligaciones) del GNC 2013-2012
Cifras en miles de millones de pesos y porcentajes
Vigencia anterior
Concepto
4. Financiamiento Déficit (+) o Utilización Superávit (‐)
4.1. Crédito Externo Neto
4.1.1. Desembolsos
4.1.2. Amortizaciones
4.2. Crédito Interno Neto
4.2.1. Desembolsos
4.2.2. Amortizaciones
4.3. Venta de activos fijos
4.4. Utilidades Banco de la República
4.5. Recursos de Tesorería
2012
15.724
1.085
4.478
3.393
14.784
26.079
11.295
872
0
‐1.017
Vigencia actual
Estructura %
100,0
6,9
28,5
21,6
94,0
165,9
71,8
5,5
0,0
‐6,5
2013
16.256
4.617
7.526
2.909
12.579
30.400
17.820
37
0
‐977
Estructura %
100,0
28,4
46,3
17,9
77,4
187,0
109,6
0,2
0,0
‐6,0
Variación Anual %
3,4
325,6
68,1
‐14,3
‐14,9
16,6
57,8
‐95,8
0,0
‐3,9
Contribución al Crecimiento (%)
100,0
663,9
572,9
‐91,0
‐414,4
812,1
1.226,4
‐156,9
0,0
7,4
Fuente: CGR, DEM.
77
3.1.4 Resultado fiscal de los establecimientos públicos
Los establecimientos públicos nacionales obtuvieron un superávit presupuestal por
obligaciones de $609.000 de millones (0,1% del PIB), como resultado de contrastar
ingresos totales (recaudos) de $13,9 billones, frente a gastos totales de $13,2 billones. Este
resultado fue inferior al monto obtenido en 2012, cuando alcanzó $1,1 billones, con una
variación de -$527.000 de millones (variación relativa de -46,4%).
A continuación se presentan las respectivas cuentas que llevaron a estos entes a
registrardicho resultado fiscal.
3.1.4.1 Fuentes y usos presupuestales de los establecimientos públicos nacionales
2011-2013
Al cierre de la vigencia de 2013, las fuentes36 (recaudos) de los establecimientos
públicos37, pertenecientes al Presupuesto General de la Nación, alcanzaron $15,7 billones,
los cuales provinieron en un 49,5% de ingresos corrientes, 23,1% de otros ingresos, 15,9%
de ingresos de capital y 11,5% de disponibilidad inicial de recursos.
Con relación a 2012, estas fuentes se incrementaron en 8,9% ($1,3 billones), debido
a las contribuciones38 positivas realizadas, en su orden, por los ingresos totales (63,0%),
que en su interior observó aportaciones positivas en corrientes (137,3%) y de capital
36
Los ingresos de los establecimientos públicos nacionales, en cuanto a ingresos corrientes, estuvieron
integrados en su totalidad por ingresos no tributarios; mientras que los otros ingresos estuvieron constituidos
totalmente por aportes parafiscales. Además, los ingresos de capital estuvieron representados, en su estructura
y en mayor proporción, por excedentes financieros y rendimientos financieros (92,95% del total).
37
Fuente SIIF con una muestra de 82 establecimientos públicos nacionales.
38
Se refiere a cómo cada componente de las fuentes presupuestales, con su cambio individual, aporta
ponderadamente y de manera porcentual a la variación total de dichas fuentes.
78
(21,8%), contrarrestado con la baja en otros ingresos (96,1%); mientras que la
disponibilidad inicial aportó el 37,0% al crecimiento (Cuadro 3.16).
Cuadro 3.16
Establecimientos Públicos Nacionales: fuentes y usos presupuestales
Vigencias 2011-2013
Cifras en miles de millones de pesos
Estructura de Fuentes y Usos
Variación
Fuentes
A. Disponibilidad Inicial
B. Ingresos totales (1.1+1.2+1.3)
1.1. Ingresos corrientes
1.1.1. Ingresos tributarios 1.1.1.1. Impuestos directos
1.1.1.2. Impuestos indirectos
1.1.2. Ingresos no tributarios
1.2. Otros Ingresos
1.2.1. Fondos Especiales
1.2.2. Aportes parafiscales
1.3. Ingresos de Capital
1.3.1. Recursos del Crédito
1.3.1.1. Externo
1.3.1.2. Interno
1.3.2. Venta de activos fijos
1.3.3. Rendimientos financieros
1.3.4. Excedentes financieros
1.3.5. Reintegros y recursos no apropiados
1.3.6. Recuperación de Cartera
1.3.7. Otros de capital
Total Fuentes (A+B)
Recaudo
0
1.250
13.107
13.916
6.019
7.782
0
0
0
0
0
0
6.019
7.782
4.865
3.631
0
0
4.865
3.631
2.224
2.503
0
0
0
0
0
0
115
107
1.036
919
953
1.307
66
0
33
102
19
68
13.107
15.166
2012
2013
Absoluta
%
Contribución a la Variación (%)
0,0
100,0
45,9
0
0
0
45,9
37,1
0
37,1
17,0
0
0
0
0,9
7,9
7,3
0,5
0,3
0,1
100,0
8,2
91,8
51,3
0
0
0
51,3
23,9
0
23,9
16,5
0,0
0,0
0,0
0,7
6,1
8,6
0
0,7
0,4
100,0
‐1.250
809
1.763
0
0
0
1.763
‐1.234
0
‐1.234
279
0
0
0
‐8
‐117
354
‐66
69
49
2.059
100,0
6,2
29,3
0
0
0
29,3
‐25,4
0
‐25,4
12,6
0
0
0
‐7,0
‐11,3
37,1
‐100,0
210,6
249,0
15,7
60,7
39,3
85,6
0
0
0
85,6
‐59,9
0
‐59,9
13,6
0
0
0
‐0,4
‐5,7
17,2
‐3,2
3,4
2,4
100,0
Usos
2.1. Funcionamiento
2.1.1 Gastos de personal
2.1.2 Gastos generales*
2.1.3 Transferencias
2.2. Servicio de la Deuda
2.2.1 Amortización a Capital
2.2.1.1 Crédito Externo
2.2.1.2 Crédito Interno
2.2.2. Intereses y comisiones
2.2.2.1. Crédito Externo
2.2.2.2. Crédito Interno
2.3. Gastos de Inversión
2.4 Disponibilidad Final
Total Usos (2.1+2.2+2.3+2.4)
4.584
737
1.792
2.055
1
1
0
1
0
0
0
7.272
1.250
13.107
35,0
5,6
13,7
15,7
0
0
0
0
0
0
0
55,5
9,5
100,0
Obligaciones
32,6
5,6
12,9
14,1
0
0
0
0
0
0
0
54,4
13,0
100,0
361
119
159
83
0
0
0
‐1
0
0
0
983
715
2.059
7,9
16,2
8,8
4,0
‐6,4
9,0
0
0
0
0
0
13,5
57,2
15,7
17,5
5,8
7,7
4,0
0
0
0
0
0
0
0
47,8
34,7
100,0
Conceptos
2012
2013
4.945
856
1.951
2.138
1
1
0
0
0
0
0
8.255
1.965
15.166
Fuente: SIIF, Cálculos CDEFP-CGR
(1) Comprende las realizadas sobre la vigencia actual y las reservas presupuestales constituidas.
* Incluye gastos de comercialización.
Al revisar con mayor detalle los componentes de las fuentes presupuestales de los
establecimientos públicos nacionales, se destacó que sus componentes presentaron
variaciones positivas al finalizar 2013, con excepción de otros ingresos con una
disminución de 25,4%; mientras que al interior de los ingresos de capital se observaron
incrementos en excedentes financieros, recuperación de cartera y otros de capital,
debilitados con la baja en venta de activos fijos, rendimientos financieros y reintegros y
recursos no apropiados.
79
Por lo anterior, en el total de las fuentes presupuestales fueron evidentes las
contribuciones positivas realizadas poringresos corrientes y de capital (159,1%), al igual
que la disponibilidad inicial de recursos con el 37,0%; mientras que otros ingresos
contribuyó negativamente con el 96,1%. Al interior de los ingresos de capital la
contribución al aumento de mayor relevancia se presentó en excedentes financieros con el
27,5% (Cuadro 3.16).
Por otra parte, los usos presupuestales (obligaciones), en cuantía también de $15,7
billones, se consolidaron en gastos de inversión (52,2%), funcionamiento (31,0%),
disponibilidad final (16,8%) y servicio de la deuda que no fue significativo. En la
distribución de los gastos de funcionamiento, las mayores participaciones sobre el total de
usos presupuestales se presentaron en transferencias (13,6%), seguido de gastos generales
(12,0%) y gastos de personal (5,4%).
Con respecto al crecimiento de los usos presupuestales, estos lo hicieron 8,9%
frente a 2012, determinó por lo observado en la disponibilidad final de recursos que registró
un crecimiento de 46,3%, ($835 mil millones), además por el incremento del 7,9% en
gastos de funcionamiento ($355 mil millones); entretanto, los gastos de inversión se
incrementaron en 1,2% ($94 mil millones) y el servicio de la deuda decreció en 6,4%
durante el periodo en estudio (Cuadro3.16).
Referente a las contribuciones al crecimiento en los usos presupuestales, el de
mayor relevancia se presentó endisponibilidad final de recursos de tesorería, que lo hizo en
65,0%, gastos de funcionamiento con el 27,7%, gastos de inversión con el 7,3% y el
servicio de la deuda que no resultó determinante. Al revisar las contribuciones de los gastos
de funcionamiento, se observó la de mayor importancia en transferencias con valor de
40,0% y las de personal y gastos generales que lo hicieron negativamente en 12,3%
(Cuadro 3.16).
80
De la reclasificación de cuentas de las fuentes y usos presupuestales, se estimó el
balance de los establecimientos públicos, que hacen parte del Presupuesto General de la
Nación (PGN) para la vigencia 2013.
3.1.4.2 Balance fiscal de los establecimientos públicos
El resultado fiscal obtenido registró un superávit presupuestal, por obligaciones,
para estas entidades por $609.000 millones (0,1% del PIB), como resultado de contrastar
ingresos totales (recaudos) de $13,9 billones, frente a gastos totales de $13,2 billones
(Cuadro 3.17).
Al comparar los valores obtenidos en 2013 con el periodo 2012, se resaltó que de un
superávit presupuestal de $1,1 billones en 2012 se disminuyó a un superávit de $609.000
millones, con lo que la variación resultante fue de -$527.000 de millones (variación relativa
de -46,4%), que en términos del PIB correspondió al 0,1% (Cuadro 3.17).
Cuadro 3.17
Balance fiscal de los establecimientos públicos nacionales
Ejecución por obligaciones (1) 2011-2013
Cifras en Miles de millones de pesos
Variaciones
Concepto
2011
2012
2013
Absolutas
Relativas (%)
% PIB
Contribución a la Variación (%)
2011 2012 2013
2012 / 2011 2013 / 2012 2012 / 2011 2013 / 2012 2012 / 2011 2013 / 2012
1. Ingresos totales
1.1. Ingresos corrientes
1.2. Otros Ingresos
1.3. Ingresos de Capital
2. Gastos Totales
2.1. Gastos Corrientes
2.2. Gastos de Inversión
3. Déficit (‐)/Superávit (+) (1‐2)
4. Financiamiento
4.1. Crédito Externo Neto
4.2. Crédito Interno Neto
4.3. Venta de activos fijos
4.4. Utilidades Banco de la República
4.5. Recursos de Tesorería [= (DI) ‐ (DF)]
4.5.1. Disponibilidad inicial (DI)
4.5.2. Disponibilidad final (DF)
12.183
5500
4357
2.326
10.868
4.812
6.056
1.315
‐1.315
‐1
‐1
14
0
‐1.327
0
1.327
12.992 13.809
6.019 7.782
4.865 3.631
2.109 2.396
11.856 13.200
4.584 4.945
7.272 8.255
1.136
609
‐1.136
‐609
0
0
‐1
‐1
115
107
0
0
‐1.250
‐715
0
1250
1.250 1.965
809,1
518,7
507,9
‐217,5
988,3
‐227,6
1215,9
‐179,2
179,2
0,9
0,2
101,1
0
77,1
0
‐77,1
816,9
1763,3
‐1233,9
287,5
1343,7
360,6
983,1
‐526,8
526,8
0,1
‐0,2
‐8,1
0
534,9
1250,0
715,1
6,6
9,4
11,7
‐9,3
9,1
‐4,7
20,1
‐13,6
‐13,6
‐87,8
‐20,4
722,0
0
‐5,8
0
‐5,8
6,3
29,3
‐25,4
13,6
11,3
7,9
13,5
‐46,4
‐46,4
100,0
25,7
‐7,0
0
‐42,8
100
57,2
100,0
64,1
62,8
‐26,9
122,2
‐28,1
150,3
‐22,2
22,2
0,1
0
12,5
0
9,5
0
‐9,5
100,0
215,9
‐151,0
35,2
164,5
44,1
120,3
‐64,5
64,5
0
0
‐1,0
0
65,5
153,0
87,5
VARIACION
2012 / 2011 2013 / 2012
2,0 2,0 2,0
0,9 0,9 1,1
0,7 0,7 0,5
0,4 0,3 0,3
1,8 1,8 1,9
0,8 0,7 0,7
1,0 1,1 1,2
0,2 0,2 0,1
‐0,2 ‐0,2 ‐0,1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
‐0,2 ‐0,2 ‐0,1
0
0
0,2
0,2
0
0,3
0,0
0
0
‐0,1
0,0
‐0,1
0,1
0,0
0,0
0
0
0
0
0
0
0
0,0
0,2
‐0,2
0
0,1
0,0
0,1
‐0,1
0,1
0
0
0
0
0,1
0,2
0,1
Fuente: SIIF, Cálculos CDEFP-CGR.
(1) Comprende las realizadas sobre la vigencia actual y sobre las reservas presupuestales constituidas.
* Incluye gastos de comercialización.
81
3.1.4.2 Ingresosde los establecimientos públicos nacionales
Al finalizar diciembre de 2013, los ingresos totales de los establecimientos públicos
nacionales se situaron en $13,9 billones (2,0% del PIB), de cuyo total, le correspondió el
56,4% a ingresos no tributarios, el 26,3% a otros ingresos y el restante 17,4% a ingresos de
capital.
En relación con el mismo período de 2012, los ingresos totales aumentaron 6,3%,
debido a los incrementos presentados, especialmente en los ingresos no tributarios (29,3%)
e ingresos de capital (13,6%), mientras que los otros ingresos disminuyeron en 25,4%
(Cuadro 3.16).
3.2.2.1.1 Ingresos no tributarios de los establecimientos públicos nacionales
A diciembre de 2013 el recaudo no tributario totalizó $7,8 billones (1,1% del PIB),
donde los ingresos más significativos fueron los provenientes de las tasas, multas y
contribuciones (56,9%), venta de bienes y servicios (15,1%) y operaciones comerciales
(11,5%), que concentraron el 83,5% del total (Cuadro 3.18 y Gráfica 9).
Cuadro 3.18
Ingresos de los establecimientos públicos nacionales (Recaudo)
Cifras en miles de millones de pesos
Vigencia anterior
Concepto
1. Ingresos totales
1.1. Ingresos corrientes 1.1.1. Ingresos tributarios 1.1.1.1. Impuestos directos
1.1.1.2. Impuestos indirectos
1.1.2. Ingresos no tributarios
1.2. Otros Ingresos
1.2.1. Fondos Especiales
1.2.2. Aportes parafiscales
1.3. Ingresos de Capital
1.3.1. Rendimientos financieros
1.3.2. Excedentes financieros ent. Desc. Nacionales
1.3.3. Reintegros y recursos no apropiados
1.3.4. Recuperación de cartera
1.3.5. Otros de capital
Fuente: SIIF, Cálculos CDEFP-CGR
82
Vigencia actual
2012
Estructura %
2013
Estructura %
Variación Anual %
12.992
6.019
0
0
0
6.019
4.865
0
4.865
2.109
1.036
953
66
33
19
100,0
46,3
0,0
0,0
0,0
46,3
37,4
0,0
37,4
16,2
8,0
7,3
0,5
0,3
0,1
13.809
7.782
0
0
0
7.782
3.631
0
3.631
2.396
919
1.307
0
102
68
100,0
56,4
0
0
0
56,4
26,3
0
26,3
17,4
6,7
9,5
0
0,7
0,5
6,3
29,3
0
0
0
29,3
‐25,4
0
‐25,4
13,6
‐11,3
37,1
‐100,0
210,6
249,0
Contribución al Crecimiento (%)
100,0
215,9
0
0
0
215,9
‐151,0
0
‐151,0
35,2
‐14,4
43,3
‐8,1
8,5
5,9
Con relación a diciembre de 2012, el recaudo no tributario creció en 29,3% con una
contribución al crecimiento del 215,9%.
Gráfica 3.9
Ingresos de los establecimientos públicos nacionales en 2012
Estructura y comparativo 2012-2013
Porcentaje
Miles de millones de pesos
Otros de capital
Otros de capital
Recuperacion de cartera
Recuperacion de cartera
Reintegros y Recursos no apropiados
Reintegros y Recursos no apropiados
Rendimientos financieros
Rendimientos financieros
Aportes parafiscales
Aportes parafiscales
Ingresos no tributarios
Ingresos no tributarios
0
‐
20,0
40,0
60,0
1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000
2013
2012
Fuente: DCPTN. Presentación y Cálculos CGR - CDEFP
3.1.4.2.1 Ingresos de capital de los establecimientos públicos nacionales
Al finalizar 2013, los ingresos de capital contabilizaron un total de $2,4 billones, de
cuyos rubros se observó que los más representativos fueron los excedentes financieros que
representaron el 54,5%, contribuyendo al crecimiento de los ingresos de capital en 43,3%;
seguido de rendimientos financieros con el 38,4% (contribución a los ingresos de capital en
-14,4%), la recuperación de cartera con el 4,3% (contribuyendo en 8,5%) y otros ingresos
de capital 2,8% (contribución del 5,9%).
Con relación a 2012, este tipo de recursos experimentó un incremento del 13,6%,
explicando el 35,2% del crecimiento de los ingresos totales del periodo analizado (Cuadro
3.17).
83
3.1.4.3 Gastos de los establecimientos públicos nacionales
Al concluir la vigencia 2013, las obligaciones de gasto de los establecimientos
públicos se situaron en $13,2 billones, correspondiendo el 62,5% a inversión y el restante
el 37,5% a funcionamiento. Este nivel de gasto representó el 1,9% en términos del PIB y
determinó un crecimiento de 11,3%, con respecto al valor de las obligaciones del año
anterior ($1,3 billones) (Cuadro 3.17).
Para el análisis de la ejecución del gasto de estas entidades en 2013, es adecuado
reseñar cuatro aspectos, como fueron: índices de ejecución, ejecución del rezago
presupuestal, monto de las pérdidas de apropiación y el comportamiento de la deuda
flotante, que desarrollaremos más adelante.
3.1.4.3.1 Composición y evolución del gasto de los establecimientos públicos
En el monto total de los gastos acumulados a diciembre de 2013 se observó que el
crecimiento de los mismos se debió a las determinantes contribuciones de los gastos de
inversión (73,2%), mientras que la de los gastos de funcionamiento fue de 26,8%.
En gastos de funcionamiento, el incremento total se originó por el alza de los gastos
de personal, que lo hicieron en 16,2% (contribución al crecimiento del 8,9%), gastos
generales 8,8% (contribución de 11,8%) y trasferencias 4,0% (contribución del 6,2%);
mientras que por el lado de los intereses y comisiones, se observó que se mantuvo en los
niveles alcanzados en 2012 (Cuadro 3.19).
84
Cuadro 3.19
Obligaciones de gasto de los establecimientos públicos nacionales 2012-2013
Cifras en miles de millones de pesos
Concepto
2. Gastos Totales
2.1. Gastos Corrientes
2.1.1. Funcionamiento
2.1.1.1 Gastos de personal
2.1.1.2 Gastos generales*
2.1.1.3 Transferencias
2.1.2. Intereses y Comisiones de Deuda
2.1.2.1. Externos
2.1.2.2. Internos
2.2. Gastos de Inversión
Vigencia anterior
Estructura 2012
%
11.856
100,0
4.584
38,7
4.584
38,7
737
6,2
1.792
15,1
2.055
17,3
0
0
0
0
0
0
7.272
61,3
Vigencia actual
Estructura 2013
%
13.200
100,0
4.945
37,5
4.945
37,5
856
6,5
1.951
14,8
2.138
16,2
0
0
0
0
0
0
8.255
62,5
Contribución Variación al Crecimiento Anual %
(%)
11,3
100,0
7,9
26,8
7,9
26,8
16,2
8,9
8,8
11,8
4,0
6,2
0
0,0
0
0,0
0
0,0
13,5
73,2
Fuente: SIIF, Cálculos CDEFP-CGR
* Incluye Gastos de Comercialización
3.1.4.3.1.1 Gastos de funcionamiento
Al finalizar 2013, los gastos de funcionamiento, por obligaciones, sumaron $4,95
billones, con un crecimiento del 7,9% frente a 2012. En su orden, las variaciones de los
componentes, respecto al mismo periodo del año anterior, fueron en gastos de personal
16,2% (contribución al crecimiento de 8,9%), en gastos generales 8,8% (contribución de
11,8%) y en transferencias 4,0% (6,2% de contribución) (Cuadro 3.18).
Las obligaciones de gastos de personal ascendieron a $856.000 millones, de los que
el sector de inclusión social y reconciliación concentró el 21,6%, Transporte el 20,4%,
Comercio, industria y turismo el 8,5%, Defensa y seguridad el 8,4% y Hacienda el 8,2%,
que en conjunto acumularon el 67,1% del total.
Entre tanto, las obligaciones de gastos generales ascendieron a $1,9 billones, donde
el 68,9% lo efectuó el sector defensa y seguridad, el 8,4% relaciones exteriores, el 5,6%
justicia, el 3,5% minas y energía y el 3,0% transporte, agrupando el 89,4% del total.
85
Entre tanto, las obligaciones por concepto de transferencias ascendieron a $2,1
billones, con un crecimiento del 4,0%, frente a las registradas en el mismo periodo de 2012.
De ese total, se observó que el 43,5% correspondió a otras transferencias territoriales, el
30,3% al Sistema General de Participaciones (SGP), el 21,0% al resto de transferencias, el
2,9% a universidades y el 2,4% a contribuciones de nómina.
3.1.4.3.1.2 Intereses y comisiones de la deuda
La ejecución de los intereses y comisiones de deuda, por medio de obligaciones de
gasto, determinó, a diciembre de 2013, un monto global de $2.000 millones. De este total
se destinó el 98,7% para la banca de fomento y el restante 1,3% para proveedores.
3.1.4.3.1.3Gastos de inversión de los establecimientos públicos
La ejecución de la inversión, por medio de obligaciones de gasto, determinó, a
diciembre de 2013, un monto global por $8,2 billones, con un crecimiento frente al mismo
periodo de 2012 del 13,5%.
En cuanto a la distribución sectorial, el 75,5% de la inversión se centralizó en
Inclusión social y reconciliación con el 39,6%, Trabajo con el 25,3%, Comunicaciones con
el 11,7%, Transporte con el 10,0% y Minas y Energía con el 5,7%, concentrando en
conjunto el 92,3% del total.
De este total de obligaciones de inversión, las relacionadas con recurso humano
representaron el 58,7%, dotación el 13,2%, investigación y estudios el 11,1%,
infraestructura el 10,9%, administración del Estado el 5,3% y subsidio y operaciones
financieras el 0,8% (Gráfica 3.10).
86
Gráfica 3.10
Obligaciones de inversión por tipo de gasto establecimientos públicos nacionales en 2013
Estructura y comparativo 2012-2013
Porcentaje
Miles de millones de pesos
0,8
Subsidios y Ops. Fcras.
Subsidios y Ops.
Fcras.
5,3
Admon. Del Estado
Admon. Del Estado
58,7
Recurso Humano
Dotación
Infraestructura
10,9
Infraestructura
0
10
2013
Recurso Humano
13,2
Dotación
2012
Investigación y
Estudios
11,1
Investigación y Estudios
20
30
40
50
0
60
1000
2000
3000
4000
5000
6000
Fuente: SIIF-DGPTN. Presentación y Cálculos CGR-CDEFP
3.1.4.3.2 Ejecución presupuestal de la vigencia actual y del rezago constituido
En la vigencia 2013 se obtuvo un rezago presupuestal constituido39 por valor de
$1,9 billones, de los cuales le correspondió a reservas presupuestales $706.000 millones
(36,1%) y $1, 21 billones (63,9%) a cuentas por pagar.
Este monto constituido de rezago correspondió a la apropiación del mismo, lo que
representó la máxima autorización de gasto. Respecto a 2012, el valor del rezago se
incrementó en $71.000 millones, con una variación de 11,18% respecto de 2012, mientras
que las cuentas por pagar crecieron en 71,3% (Cuadro 3.20).
Cuadro 3.20
Rezago presupuestal constituido (1) y ejecutado (2) de los establecimientos públicos nacionales
Vigencias de 2012-2013
Cifras en miles de millones de pesos
2012
Concepto
APROPIACION (1)
OBLIGACIONES (2)
PAGOS (3)
Reservas
C X P
635
555
553
729
724
2013
Total
1.363
555
1.277
Reservas
C X P
706
614
1.787
1.249
1.190
1.174
Diferencia
Total
1.955
1.804
2.961
Reservas
C X P
71
59
1234
520
1.190
450
Total
591
1.249
1.684
(1) Solo se refiere a la vigencia actual.
(2) Comprende la vigencia actual y las reservas presupuestales constituidas.
(3) Comprende los pagos de la vigencia actual y los pagos del rezago total.
39
Se entiende como el generado en la vigencia anterior 2012, el que se constituyó o refrenda al comienzo de
la vigencia 2013, para seguir el ciclo presupuestal de ejecución.
87
La ejecución del rezago constituido en 2013 se efectuó a través de obligaciones
sobre las reservas presupuestales40 y por pagos, tanto con cargo a las reservas
presupuestales, como con cargo a las cuentas por pagar. Como resultado de lo anterior, se
observó que se obligaron reservas presupuestales constituidas por $614.000 millones, en
una ejecución mayor en $59.000 millones con relación a la registrada en la vigencia
anterior (Cuadro 3.20).
Por otra parte, los pagos del rezago ascendieron a $2,9 billones, que confrontados
con los alcanzados en 2012, señalaron un mayor valor por $1,7 billones. De este monto, el
73,3% ($1,2 billones) se realizó sobre reservas presupuestales, mientras que el 26,7%
restante ($450.000 millones) se forjó sobre las cuentas por pagar (Cuadro 3.20).
3.1.4.4 Financiamiento del resultado fiscal
En cuanto al superávit presentado por valor de $609.000 millones, el cual una vez
consolidado con los recursos obtenidos a través de amortizaciones de crédito neto (-$1.000
millones) y la venta de activos ($107.000 millones), fortaleció la disponibilidad final de
recursos en tesorería en el orden de los $715.000 millones (Cuadro 3.21).
El superávit fiscal por obligaciones de gasto, en cuantía de $609.000 millones, fue
inferior en $527.000 millones al obtenido en 2012, con una variación del -46,4%. Las
contribuciones al crecimiento de los recursos que financian el superávit presupuestal se
observaron en 101,5% en los recursos de tesorería, mientras que la venta de activos fijos lo
hizo negativamente en 1,5% (Cuadro 3.21).
40
No aplican en relación con las cuentas por pagar por cuanto éstas ya fueron obligadas en la vigencia donde
se crearon, es decir, fueron parte de las obligaciones registradas en la vigencia anterior.
88
Cuadro 3.21
Financiamiento de los establecimientos públicos nacionales 2012-2013 (obligaciones)
Cifras en miles de millones de pesos y porcentajes
CONCEPTO
4. Financiamiento
4.1. Crédito Externo Neto
4.1.1. Desembolsos
4.1.2. Amortizaciones
4.2. Crédito Interno Neto
4.2.1. Desembolsos
4.2.2. Amortizaciones
4.3. Venta de activos fijos
4.4. Utilidades Banco de la República
4.5. Recursos de Tesorería [= (DI) - (DF)]
4.5.1. Disponibilidad inicial (DI)
4.5.2. Disponibilidad final (DF)
Vigencia anterior
Estructura
2011
%
(1.315,00)
(1,00)
1,00
(0,80)
0,80
14,00
(1.327,00)
1.327,00
100,0
0,1
0,0
-0,1
0,1
0,0
-0,1
-1,1
0
100,9
0
-100,9
Vigencia anterior
Estructura
2012
%
(1.135,76)
(0,12)
0,12
(0,80)
0,80
115,08
(1.249,92)
1.249,92
100,0
0
0
0
0,1
0
-0,1
-10,1
0
110,1
0
-110,1
Vigencia actual
Estructura
2013
%
(609,00)
(1,00)
1,00
107,00
(715,00)
1.250,00
1.965,00
100,0
0
0
0
0,2
0
-0,2
-17,6
0,0
117,4
-205,3
-322,7
Variación
Anual %
2011-2012
Variación
Anual %
2012-2013
-13,6
-87,8
0
-87,8
0
0
0
722,0
0
-5,8
0
-5,8
-46,4
0
0
0
25,7
0
25,7
-7,0
0
-42,8
100
0
Fuente SIIF y cálculos CGR-CDEFP
89
90
CAPÍTULO IV
GOBIERNOS CENTRALES TERRITORIALES Y SUS
ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS
4.1Gobiernos centrales territoriales
4.1.1 Balance fiscal agregado41
De acuerdo con los registros presupuestales por obligaciones,el resultado fiscal de
los gobiernos centrales territoriales cerró 2013 con un superávit de $5,53 billones (0,8% del
PIB), resultado equivalente en 2012, cuando los gobiernos centrales obtuvieron superávit
por $5,60 billones (0,8% del PIB) (Cuadro 4.1). Por compromisos, el resultado fiscal de los
gobiernos centrales territoriales cerró 2013 con un déficit de $0,37 billones, en un resultado
que contrastó con el obtenido un año antes, cuando el conjunto de los gobiernos centrales
obtuvieron superávit por $3,71 billones.
El cambio en el resultado fiscal para estas vigencias tuvo origen en dinamización
de la actividad ejecutora en las entidades territoriales, en cuanto a la suscripción de
contratos, convenios, órdenes de trabajo, etc., relacionados,principalmente,con las
inversiones en formación bruta de capital fijo (54,9%) y otras inversiones (24,8%) que
hicieron que los gastos de capital aumentaran de $44,98 billones a $59,20 billones
(31,6%),aumentando los gastos totales en 27,6%.
41
Se tuvieron en cuenta los gobiernos centrales que reportaron información de ingresos y gastos superior a
$10.000 anuales e inferior a los ingresos y gastos, para ambos años (2012 y 2013). En los restantes casos se
consideró que existía información atípica y se sacaron de la muestra los casos en los que los ingresos
crecieron o decrecieron por encima (por debajo) de dos desviaciones estándar a partir de la mediana (110,3%
y 42,6%, respectivamente). Igual procedimiento se realizó para el caso de los gastos, en donde salieron de la
muestra los gobiernos cuyos gastos decrecieron más de 50,2% o aumentaron más de 112%. La totalidad de la
Información territorial y los Balances desagregados de este capítulo se presentan en el anexo estadístico al
informe.
91
Cuadro 4.1
Balance fiscal de las entidades territoriales (departamentos y municipios)
Compromisos
Código
1
1.1
1.1.1
1.1.2
1.1.3
1.2
2
2.1
2.1.1
2.1.1.06
2.2
2.2.1
2.2.1.01
2.2.2
3
4
5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.9
5.9.1
5.9.2
Cuenta
Billones de pesos
2012
2013 Var. Abs.
INGRESOS 58,58
69,55
10,97
INGRESOS CORRIENTES 54,86
65,45
10,60
TRIBUTARIOS 17,68
19,61
1,93
NO TRIBUTARIOS 2,69
2,90
0,20
TRANSFERENCIAS Y APORTES 34,48
42,94
8,46
INGRESOS DE CAPITAL 3,72
4,09
0,38
GASTOS ‐54,68
‐69,75
‐15,07
GASTOS CORRIENTES ‐9,70
‐10,54
‐0,85
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO ‐9,70
‐10,54
‐0,85
SERVICIO DE LA DEUDA ‐0,65
‐0,58
0,06
GASTOS DE CAPITAL ‐44,98
‐59,20
‐14,22
FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO ‐10,21
‐15,81
‐5,60
Infraestructura ‐10,21
‐15,81
‐5,60
OTROS ‐34,77
‐43,39
‐8,62
PRÉSTAMO NETO ‐0,19
‐0,18
0,01
Balance 3,71
‐0,37
‐4,09
FINANCIAMIENTO ‐3,71
0,37
4,09
CRÉDITO EXTERNO NETO ‐0,25
0,15
0,40
CRÉDITO INTERNO NETO ‐0,96
0,09
1,06
Recursos del Balance (+) 7,55
10,25
2,70
Cuentas Transitorias 0,01
0,08
0,07
Variación Otros activos 0,00
0,03
0,03
Ventas de Activos No Financieros (+) 0,02
0,02
0,01
Resultado Presupuestal ‐10,07
‐10,26
‐0,18
Déficit (Redención de portafolio)
0,58
0,68
0,10
Superávit (Inversión de Portafolio)
‐10,65
‐10,93
‐0,29
Var. %
18,7
19,3
10,9
7,6
24,5
10,1
27,6
8,8
8,8
‐10,0
31,6
54,9
54,9
24,8
‐6,2
‐110,1
‐1,1
‐1,6
‐1,1
0,4
7,9
‐10,1
0,3
0,0
0,2
0,0
Obligaciones
% del PIB
2012
2013
8,8
9,8
8,2
9,3
2,7
2,8
0,4
0,4
5,2
6,1
0,6
0,6
‐8,2
‐9,9
‐1,5
‐1,5
‐1,5
‐1,5
‐0,1
‐0,1
‐6,8
‐8,4
‐1,5
‐2,2
‐1,5
‐2,2
‐5,2
‐6,1
0,0
0,0
0,6
‐0,1
‐0,6
0,1
0,0
0,0
‐0,1
0,0
1,1
1,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
‐1,5
‐1,5
0,1
0,1
‐1,6
‐1,5
Billones de pesos
2012
2013 Var. Abs.
58,58
69,55
10,97
54,86
65,45
10,60
17,68
19,61
1,93
2,69
2,90
0,20
34,48
42,94
8,46
3,72
4,09
0,38
‐52,79
‐63,84
‐11,05
‐9,53
‐10,46
‐0,93
‐9,53
‐10,46
‐0,93
‐0,65
‐0,58
0,07
‐43,27
‐53,39
‐10,12
‐9,52
‐12,49
‐2,97
‐9,52
‐12,49
‐2,97
‐33,75
‐40,90
‐7,15
‐0,18
‐0,18
0,01
5,60
5,53
‐0,07
‐5,60
‐5,53
0,07
‐0,25
0,15
0,40
‐0,96
0,12
1,08
7,55
10,25
2,70
0,01
0,08
0,07
0,00
0,03
0,03
0,02
0,02
0,01
‐11,96
‐16,18
‐4,22
0,35
0,19
‐0,16
‐12,31
‐16,37
‐4,06
Var. %
18,7
19,3
10,9
7,6
24,5
10,1
20,9
9,8
9,8
‐10,1
23,4
31,2
31,2
21,2
‐4,6
‐1,2
‐1,2
‐159,4
‐112,3
35,8
530,5
‐1.012,1
34,2
35,3
‐46,8
32,9
% del PIB
2012
2013
8,8
9,8
8,2
9,3
2,7
2,8
0,4
0,4
5,2
6,1
0,6
0,6
‐7,9
‐9,0
‐1,4
‐1,5
‐1,4
‐1,5
‐0,1
‐0,1
‐6,5
‐7,6
‐1,4
‐1,8
‐1,4
‐1,8
‐5,1
‐5,8
0,0
0,0
0,8
0,8
‐0,8
‐0,8
0,0
0,0
‐0,1
0,0
1,1
1,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
‐1,8
‐2,3
0,1
0,0
‐1,9
‐2,3
Fuente: Datamart, Balances fiscales CGR, DEFP
Ese comportamiento de la inversión se generó por varios hechos:
i) El ciclo político, dado que históricamente el primer año de gobierno de los
mandatarios regionales y locales suele ser el más lento en la ejecución de inversiones
públicas en el nivel territorial de gobierno. En los siguientes años del período de gobierno
las inversiones se vuelven más dinámicas;
ii) Los ingresos también crecieron de manera importante respecto a 2012, en un
18,7% ($10,97 billones), mientras que su dinámica fue inferior a la registrada por los
gastos;
iii) La recuperación de los recursos provenientes de los giros del Sistema General
de Regalías (SGR), cuyos registros aumentaron un 61,4% (de $3,31 billones a $5,35
92
billones), como resultado de la dinamización de los giros que estuvieron estancados en
2012, dado que ese fue el primer año de funcionamiento del SGR, creado mediante Acto
Legislativo número 005 de 2011, modificatorio del artículo 360 de la Constitución Política;
iv). El crecimiento de otras transferencias para inversión (67,5%, equivalente a
$4,2 billones), dentro de las cuales las entidades reportaron los recursos que reciben del
Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), otros recursos de la Nación y de los gobiernos
centrales territoriales y de entidades no financieras, así como los recursos de
cofinanciación. Sólo los recursos de Fosyga para garantizar la continuidad de las
afiliaciones al régimen subsidiado de salud se incrementaron entre 2012 y 2013 en $2,2
billones (de $3,2 billones a $5,4 billones) y junto a las demás transferencias de origen
nacional registraron un aumento de $3,56 billones en el periodo; y,
v)El Sistema General de Participaciones (SGP) fue también importante para
mejorar los ingresos territoriales, al pasar de $22,5 billones hasta $24,6 billones en el
periodo con una variación de 2,1 billones.
Los ingresos tributarios, en conjunto, aumentaron 10,9%, jalonados por el
impuesto predial, cuyos recaudos se incrementaron $0,67 billones (18,3%); la emisión de
estampillas por $0,28 billones (31,6%); el impuesto de registro y anotación que recaudó
$0,13 billones adicionales (19,0%) y los otros impuestos territoriales, en donde el aumento
fue de $0,31 billones (16,2%).
Se destacó que, agregados como se muestra en el cuadro 4.1, los tributos
recaudados por los gobiernos territoriales crecieron por encima del índice de precios al
consumidor (1,92%), lo que significó que aún en los peores casos (cigarrillos y tabaco
(2,4%), sobretasa a la gasolina (3,1%) e impuesto al consumo (3,4%) tuvieron un aumento
real en los recaudos.
93
El déficit por compromisos de 2013 ($373.696 millones) se financió con $243.045
millones de crédito interno ($148.208 millones de crédito interno y $94.836 millones de
externo), la diferencia entre los ingresos y pagos de terceros ($83.784 millones), la
variación de otros activos ($28.151 millones) y la venta de activos no financieros ($23.749
millones). Los $4.989 millones sobrantes se destinarona inversiones financieras mantenido
por las entidades territoriales.
Por su parte, el resultado fiscal, medido por obligaciones, fue superavitario en
ambos años, aunque disminuyó de $5,60 billones (0,84% del PIB) en 2012 a $5,53 billones
(0,78% del PIB) en 2013, como consecuencia de la diferencia en las tasas de crecimiento de
ingresos (18,7%) y gastos (20,9%). Como las obligaciones se registran en el momento de
recibo de los bienes y/o servicios contratados,42fue evidente que se generaron cuentas por
pagar por el monto obligado.
Aun así, con excepción de la adquisición de infraestructura en 2012 y de los otros
gastos de funcionamiento en 2013 (cuando las obligaciones fueron 14,5% y 1,2%,
superiores que los compromisos, respectivamente), en todos los demás gastos las
obligaciones fueron iguales o inferiores que los compromisos. Para el agregado, las
obligaciones representaron el 96,6% y el 91,5% de los gastos totales en 2012 y 2013,
respectivamente.
Desde este punto de vista, se advierte que los gastos de funcionamiento reportaron
crecimiento del 9,8%, en tanto que los gastos de capital aumentaron 23,4%. En cuanto
atañe a los gastos de funcionamiento, el mayor aumento fue registrado por las
transferencias corrientes ($610.282 millones o 13,1%), mientras que los gastos de personal
y los gastos generales aumentaron $270.599 millones y $125.151 millones (9,6% y 10,9%),
respectivamente; los otros gastos de funcionamiento decrecieron $10.169 millones (3,7%).
42
Para este informe, a las obligaciones se le adicionó los pagos derivados de las reservas presupuestales de la
vigencia anterior, para hacerlas comparables, en teoría, con las mediciones del CONFIS, tal y como se
muestra en la nota metodológica del anexo del presente informe.
94
Los gastos por servicio de la deuda, que en estas cuentas sólo recogieron los pagos
por intereses y otros costos asociados a la deuda pública, pero no las amortizaciones,
disminuyeron 10,1% ($65.463 millones), mientras los gastos de capital se incrementaron
23,4% ($10,1 billones). Así que también, desde la óptica de las obligaciones, se observó
que la mayor dinamización del gasto se dio en la inversión pública, aunque no de la misma
amplitud que en el caso de los contratos, convenios y órdenes de trabajo suscritos. En
efecto, la formación bruta de capital fijo, que por compromisos reportó un aumento de $5,6
billones, por obligaciones sólo aumentó $2,97 billones, y ello, porque las obligaciones de la
vigencia aumentaron $3,36 billones, mientras que los pagos por reservas presupuestales
cayeron $0,39 billones.
Los otros gastos de inversión fueron los que reportaron mayor variación absoluta
entre los dos años bajo análisis ($7,15 billones) y, dentro de ellos, el mayor crecimiento
correspondió a las inversiones en recurso humano ($4,84 billones), cuyas inversiones
aumentaron de $26,15 billones a $30,99 billones.
El aumento de las inversiones en capital humano, destinadas a subsidiar a la
población, fue el rubro que siguió en importancia dentro de los gastos de capital por su
cambió de magnitud ($649.785 millones al aumentar de $2,6 billones a $3,25 billones).
Dentro de los subsidios, el cambio más representativo se dio en los subsidios destinados a
la adquisición de vivienda de interés social, cuyos recursos se multiplicaron por 2,58 al
pasar de $143.817 millones a $371.457 millones, entre uno y otro año.
A pesar del balance positivo, las entidades territoriales reportaron la consecución
de recursos financieros adicionales de diversas fuentes: de recursos de crédito interno
($149.103 millones) y externo ($118.459 millones), de las cuentas transitorias que
mantienen para administrar los recursos de terceros ($83.408 millones) y de la variación de
activos, tanto financieros como no financieros ($51.901 millones). Sumados al superávit,
esos recursos fueron de $5,93 billones, que correspondieron a la acumulación neta,
95
adicional a los recursos del balance, de recursos financieros de los gobiernos centrales
territoriales durante 2013.
4.1.1.1 Balance fiscal de los departamentos
El resultado fiscal medido por obligaciones de los 28 departamentos de la muestra,
arrojó un superávit de $2,62 billones en 2013,superior a los $2,17 billones registrado en
2012, como consecuencia del mayor dinamismo de los ingresos (16,3) frente a los gastos
(15,8%).Medido por compromisos, fue superavitario en $0,36 billones, esto es, $1,2
billones inferior al observado un año antes (Cuadro 4.2).
Cuadro 4.2
Balance fiscal de los departamentos
Código
1
1.1
1.1.1
1.1.2
1.1.3
1.2
2
2.1
2.1.1
2.2
2.2.1
2.2.2
3
4
5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.9
5.9.1
5.9.2
Cuenta
2012
INGRESOS 18,42
INGRESOS CORRIENTES 17,33
TRIBUTARIOS 5,00
NO TRIBUTARIOS 0,86
TRANSFERENCIAS Y APORTES 11,47
INGRESOS DE CAPITAL 1,09
GASTOS ‐16,86
GASTOS CORRIENTES ‐3,29
‐3,29
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO GASTOS DE CAPITAL ‐13,57
FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO ‐2,76
OTROS ‐10,81
‐0,01
PRÉSTAMO NETO Balance 1,56
FINANCIAMIENTO ‐1,56
CRÉDITO EXTERNO NETO ‐0,20
CRÉDITO INTERNO NETO ‐0,61
Recursos del Balance (+) 3,23
Cuentas Transitorias 0,01
Variación Otros activos 0,00
0,00
Ventas de Activos No Financieros (+) Resultado Presupuestal ‐3,99
Déficit (Redención de portafolio)
0,20
Superávit (Inversión de Portafolio)
‐4,19
Billones de pesos
Compromisos
2013 Var. Abs. Var. % 2012
21,43
3,01
16,3 18,42
20,45
3,12
18,0 17,33
5,39
0,39
7,7
5,00
0,79
‐0,07
‐8,3
0,86
14,27
2,80
24,4 11,47
0,99
‐0,11
‐9,7
1,09
‐21,07
‐4,21
25,0 ‐16,25
‐3,50
‐0,21
6,5
‐3,16
‐3,50
‐0,21
6,5
‐3,16
‐17,57
‐3,99
29,4 ‐13,09
‐4,70
‐1,94
70,3
‐2,73
‐12,87
‐2,05
19,0 ‐10,36
‐0,01
0,00
‐0,5
0,00
0,36
‐1,20
‐76,9
2,17
‐0,36
1,20
‐0,8
‐2,17
0,11
0,31
‐1,6
‐0,20
‐0,24
0,37
‐0,6
‐0,61
4,08
0,85
0,3
3,23
0,04
0,03
2,4
0,01
‐0,01
‐0,01
1,4
0,00
0,01
0,00
4,3
0,00
‐4,35
‐0,36
0,1
‐4,61
0,34
0,14
0,7
0,11
‐4,70
‐0,51
0,1
‐4,71
% del PIB
Obligaciones1
Compromisos Obligaciones1
2013 Var. Abs. Var. % 2012 2013 2012 2013
21,43
3,01
16,3
2,8
3,0
2,8
3,0
20,45
3,12
18,0
2,6
2,9
2,6
2,9
5,39
0,39
7,7
0,8
0,8
0,8
0,8
0,79
‐0,07
‐8,3
0,1
0,1
0,1
0,1
14,27
2,80
24,4
1,7
2,0
1,7
2,0
0,99
‐0,11
‐9,7
0,2
0,1
0,2
0,1
‐18,81
‐2,56
15,8 ‐2,5 ‐3,0 ‐2,4 ‐2,7
‐3,48
‐0,32
10,2 ‐0,5 ‐0,5 ‐0,5 ‐0,5
‐3,48
‐0,32
10,2 ‐0,5 ‐0,5 ‐0,5 ‐0,5
‐15,33
‐2,24
17,1 ‐2,0 ‐2,5 ‐2,0 ‐2,2
‐3,40
‐0,68
24,8 ‐0,4 ‐0,7 ‐0,4 ‐0,5
‐11,92
‐1,56
15,1 ‐1,6 ‐1,8 ‐1,6 ‐1,7
‐0,01
0,00
96,8
0,0
0,0
0,0
0,0
2,62
0,44
20,5
0,2
0,1
0,3
0,4
‐2,62
‐0,44
20,5 ‐0,2 ‐0,1 ‐0,3 ‐0,4
0,11
0,31 ‐156,8
0,0
0,0
0,0
0,0
‐0,21
0,40
‐64,8 ‐0,1
0,0 ‐0,1
0,0
4,08
0,85
26,4
0,5
0,6
0,5
0,6
0,04
0,03
244,2
0,0
0,0
0,0
0,0
‐0,01
‐0,01
139,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,01
0,00
430,0
0,0
0,0
0,0
0,0
‐6,63
‐2,03
44,0 ‐0,6 ‐0,6 ‐0,7 ‐0,9
0,05
‐0,05
‐50,8
0,0
0,0
0,0
0,0
‐6,69
‐1,97
41,9 ‐0,6 ‐0,7 ‐0,7 ‐0,9
Fuente: CGR CDEFP, Datamart. No incluye los departamentos deBolívar, La Guajira, Chocó y Vichada
Los ingresos corrientes que tuvieron la mayor participación en los recursos
departamentales, pasaron del 94% al 95% entre 2012 y 2013, de los recursos totales con un
crecimiento de $3,12 billones (18%), mientras que los ingresos de capital, que
96
representaron el restante 6% y 5% para los mismos años respectivamente, disminuyeron
$106.678 millones (9,7%).
Entre los ingresos corrientes, las transferencias y los tributarios tuvieron un
comportamiento creciente (24,4% y 7,7%), mientras que los no tributarios cayeron 8,3%
($70.804 millones). Aunque todos los tributos aumentaron sus recaudos, la menor tasa se
observó en los impuestos que más pesaron dentro de la estructura tributaria departamental:
los impuestos al consumo de licores, vinos y cervezas, que reportaron aumento de 3%. Las
estampillas y el impuesto de registro y anotación fueron, en cambio, los de mejor
comportamiento relativo, pues aumentaron los recaudos en 22,7% ($119.638 millones) y
19,0% ($126.089 millones), respectivamente.
Al igual que en el agregado, se destacó el hecho de que todos los tributos
aumentaron por encima de la tasa de inflación, lo que significó un aumento en términos
reales; no obstante, fue visible que el comportamiento tributario departamental fue menos
dinámico que el del resto de gobiernos centrales, pues mientras que para el agregado los
tributarios aumentaron 10,9%, para los departamentos ese mismo guarismo fue de 7,7%.
El alza en las transferencias ($2,8 billones) fue jalonada por los mayores giros del
Sistema General de Regalías (SGR) que pasaron de $1,99 billones en 2012 a $3,43 billones
en 2013 (72,4%) y de las otras transferencias para inversión, cuyo aumento fue de $0,74
billones (de $0,93 billones a $1,68 billones ó 79,7%). Aunque de menor importancia
relativa, también fue importante el incremento de las transferencias para inversión que giró
la Nación por el Sistema General de Participaciones (SGP) ($0,696 billones, de $7,59
billones a $8,29 billones).
Las participaciones para inversión, en donde los departamentos registraron los
recursos provenientes de las beneficencias y las loterías, del impuesto al valor agregado
(IVA) sobre licores y telefonía celular y la sobretasa al acpm, entre otras, presentaron un
97
aumento levemente inferior al IPC (1,7%), de donde se deduce que bajaron en términos
reales.
Las transferencias para funcionamiento, por su parte, registraron un bajonazo del
24,3% ($89.612 millones), del cual, la parte más representativa correspondió a los registros
por concepto de los recaudos por cuotas partes pensionales, al caer $71.695 millones
(Santander reportó que en 2013 no recibió recursos por este concepto cuando en 2012 lo
había hecho por $61.856 millones, mientras que Cundinamarca reportó una disminución de
$28.734 millones de $31.230 millones a $2.495 millones) mientras que otros departamentos
reportaron aumentos que compensaron parcialmente las pérdidas de esos dos
departamentos) entre uno y otro año.
El conjunto de ingresos de capital reportó una pérdida de $106.573 millones,
equivalente al 9,7%. El mayor debilitamiento se presentó en los reintegros, aunque estuvo
concentrado en el departamento de Casanare con una caída de $172.301 millones por este
concepto (de $174.921 millones a $2.619 millones). Los rendimientos por operaciones
financieras también disminuyeron de manera importante (20,6%, de $352.191 millones a
$279.166 millones), al igual que los recaudos tributarios de vigencias anteriores (40,2%, de
$28.711 millones a $17.173 millones).
Las mejoras en las recaudaciones de las utilidades y excedentes financieros
($113.491 millones), los otros ingresos de capital ($58.638) y las otras recuperaciones de
cartera ($1.284 millones) no fueron suficientes para contrarrestar las caídas en los demás
componentes de los ingresos de capital.
En materia de gasto, en el funcionamiento vía obligaciones,fueronmayores
(10,2%) que los observados para los compromisos (6,5%), con lo que esta medición de las
obligaciones se acercó a la de los compromisos. De hecho, los gastos medidos por
obligaciones pasaron de representar el 96,2% de los compromisos en 2012 al 99,5% en
2013, siendo las transferencias corrientes el rubro en donde ese acercamiento fue más
98
notorio, pues las mismas pasaron de representar el 94,5% de los compromisos en 2012 al
99,2% en 2013.
El comportamiento de los otros gastos de funcionamiento y de las erogaciones por
concepto de servicio de la deuda fue a la baja por $10.307 millones y $12.950,
respectivamente.
La diferencia más notoria entre el comportamiento de los compromisos y las
obligaciones se presentó en el crecimiento de los gastos de capital, que en este último caso
lo hicieron en 17,1% en comparación con el 29,4% de los compromisos. Aun así, el
aumento de los gastos en mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura fue notable,
pues pasó de $1,0 billones a $1,64 billones entre 2012 y 2013.
Los gastos de inversión clasificados bajo la denominación de otros crecieron $1,56
billones, de los que $0,98 billones correspondieron a las inversiones en recurso humano, a
pesar de haber mostrado la menor tasa de crecimiento interanual. Todos los demás
componentes de este rubro reportaron importantes aumentos que variaron entre $55.796
millones (Administración del Estado) y $158.926 millones (Saneamiento y ajuste fiscal). El
préstamo neto, por su parte, no fue de gran significación en los departamentos, aunque
aumentó $3.151 millones entre los dos años.
Los $2,6 billones del superávit, sumados a otros recursos obtenidos por los
departamentos por crédito externo $111.136 millones, cuentas transitorias por $41.317
millones y por venta de activos no financieros $6.125 millones,fueron utilizados para
amortizar deuda interna por $214.818 millones, sufragar la variación de otros activos y
aumentar los saldos de portafolio en $2,55 billones.
99
4.1.1.1.1 Balance fiscal por departamento
En las imágenes del Gráfica 4.1 se ordenaron los departamentos de acuerdo con
los ingresos de 2013. De tal manera, se percibe que el tamaño de resultado fiscal, medido
tanto por compromisos como por obligaciones, resultó mayor en los departamentos con
mayores ingresos.
Para esta vigencia (2013), fueron pocos los departamentos que cerraron con
déficit en los dos últimos años, siendo el más notorio Casanare con un déficit de $326.813
millones en 2012, seguido de Cesar con $180.887 millones y Vaupés con $20.185 millones
(Gráficas 4.1 y 4.2).
Para el cierre de 2013 aumentaron a once las entidades que obtuvieron resultados
negativos, entre ellos, las mayores magnitudes correspondieron a Santander ($217.955
millones), en donde los ingresos cayeron 9,9%, mientras que los gastos aumentaron
8,7%;seguido de Antioquia ($156.306 millones), como consecuencia de un diferencial de la
tasa de crecimiento de ingresos y gastos de 10,4 puntos porcentuales (7,3% y 17,7%,
respectivamente), Cesar ($139.471 millones), cuyos ingresos aumentaron (67,7%) mucho
más que sus gastos (40,5%) y por ello el déficit se redujo con respecto al año anterior;
Arauca ($117.502 millones), en donde el resultado pasó de positivo a negativo,puesto que
sus gastos más que se duplicaron (108,9%), mientras que sus ingresos aumentaron 22,1%, y
finalmente Sucre (108.930 millones), que también cambió su resultado de positivo a
negativo debido a que la tasa de aumento de sus gastos (56,5%) superó a la de sus ingresos
(14,3%).
100
Gráfica 4.1
Departamentos - Balance fiscal por compromisos
Cifras en millones de pesos
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
AMAZONAS
GUAVIARE
GUAINIA
VAUPES
AMAZONAS
GUAVIARE
GUAINIA
VAUPES
QUINDIO
SAN ANDRÉS
CAQUETA
PUTUMAYO
ARAUCA
RISARALDA
SUCRE
CALDAS
CESAR
CASANARE
NARIÑO
HUILA
TOLIMA
BOYACÁ
ATLANTICO
CAUCA
MAGDALENA
CÓRDOBA
SANTANDER
META
NTE DE SANTANDER
(200.000)
VALLE DEL CAUCA
ANTIOQUIA
(100.000)
CUNDINAMARCA
‐
(300.000)
(400.000)
Balance 2012
Balance 2013
Fuente: CGR, DEM, Datamart.
Gráfico 4.2
Departamentos - Balance fiscal por obligaciones
Cifras en millones de pesos
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
SAN ANDRÉS
QUINDIO
CAQUETA
PUTUMAYO
ARAUCA
RISARALDA
SUCRE
CALDAS
CASANARE
CESAR
NARIÑO
NTE DE SANTANDER
TOLIMA
HUILA
BOYACÁ
ATLANTICO
MAGDALENA
CAUCA
CÓRDOBA
SANTANDER
META
VALLE DEL CAUCA
(300.000)
ANTIOQUIA
(200.000)
CUNDINAMARCA
‐
(100.000)
(400.000)
Balance 2012
Balance 2013
Fuente: CGR, DEM, Datamart.
Entre los departamentos con mayores resultados positivos en 2013, estuvieron
Meta ($258.452 millones), en donde a pesar de que los gastos crecieron (27,0%) muy por
encima de los ingresos (1,5%), el departamento no fue capaz de comprometer la totalidad
101
de sus recursos; Magdalena ($215.238 millones), cuyos gastos aumentaron más (61,7%)
que sus ingresos (46,2%) y aun así su superávit fiscal se incrementó entre uno y otro año;
Valle del Cauca($198.935 millones), departamento que obtuvo superávit en ambos años,
aunque por la diferencia en las tasas de crecimiento entre ingresos y gastos (10,2% y
18,5%, respectivamente) la magnitud del mismo bajo de $251.294 millones en 2012 a
$198.935 millones en 2013 y Cauca, cuyo excepcional incremento en los ingresos (50,7%),
jalonado por los recursos girados por el SGR, superaron al crecimiento de los gastos (35%)
e hicieron que el superávit pasara de $38.850 millones a $158.515 millones.
En las mediciones por obligaciones, sólo tres departamentos reportaron resultados
deficitarios en 2012: Casanare ($336.173), Cesar ($94.543 millones) y Vaupés ($5.921
millones). Al cierre de 2013 ese número se mantuvo, pero las magnitudes fueron muy
inferiores: Sucre ($42.432 millones), San Andrés ($17.499 millones) y Santander ($14.650
millones).
Las mayores variaciones absolutas registradas para los resultados fiscales de los
departamentos que desmejoraron entre 2012 y 2013 se dieron en Antioquia ($317.547
millones), Cundinamarca ($225.291 millones) y Santander ($209.897 millones). En los dos
primeros casos el superávit se redujo en el monto entre paréntesis para cerrar 2013 en
$35.254 millones y $75.322 millones, respectivamente; mientras que en el tercero, se pasó
de un superávit a un déficit de $14.650 millones.
Entre los que mejoraron el resultado, se destacaron los resultados de Casanare, que
con una variación positiva de $384.613 millones logró que el cuantioso déficit de 2012 se
convirtiera en un superávit de $48.439 millones al cierre de 2013; Cauca, en donde la
variación absoluta fue de $204.743 millones gracias al aumento de los ingresos ya
referenciando (51%) y a que los gastos aumentaron en una menor proporción (22%); y
Cesar, departamento en donde el resultado fiscal varió $150.600 millones, convirtiendo un
déficit de $94.543 millones en un superávit de $56.057 millones, como resultado de mayor
aumento de los ingresos (68%) que de los gastos (26%).
102
4.1.1.2 Balance fiscal de los municipios capitales sin Bogotá
Por compromisos, el resultado fiscal de las capitales de departamento fue de
$295.703 millones al finalizar 2013, con una variación de $639.805 con respecto al año
anterior, cuando este conjunto de administraciones obtuvo un superávit de $344.102
millones.
La participación de estas ciudades dentro de los ingresos y los compromisos de los
gobiernos centrales estuvo entre el 22,9% y 23,2%, respectivamente, pero su déficit fue
equivalente al 79% del total de los gobiernos centrales. El resultado negativo del agregado
fue liderado por el déficit observado en las ciudades capitales.
Los ingresos de estas ciudades no contaron con los giros por el Sistema General de
Regalías (SGP), pues en lugar de aumentar, como ocurrió en el agregado y en los
departamentos, las regalías reportadas por las capitales disminuyeron 26,6% ($54.569
millones) entre 2012 y 2013.
Sin embargo, las transferencias para inversión captadas por los municipios
contribuyeron con el 69% de la variación absoluta observada en los ingresos. Lo anterior,
como consecuencia del incremento de las transferencias de Fosyga para costear los
programas de continuidad en la afiliación de la población al régimen subsidiado, entre
otras, así como de los mayores recursos girados por concepto del Sistema General de
Participaciones.
103
Cuadro 4.3
Balance de los municipios capitales sin Bogotá
Código
1
1.1
1.1.1
1.1.2
1.1.3
1.2
2
2.1
2.1.1
2.2
2.2.1
2.2.2
3
4
5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.9
5.9.1
5.9.2
Cuenta
INGRESOS INGRESOS CORRIENTES TRIBUTARIOS NO TRIBUTARIOS TRANSFERENCIAS Y APORTES INGRESOS DE CAPITAL GASTOS GASTOS CORRIENTES GASTOS DE FUNCIONAMIENTO GASTOS DE CAPITAL FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO OTROS PRÉSTAMO NETO Balance FINANCIAMIENTO CRÉDITO EXTERNO NETO CRÉDITO INTERNO NETO Recursos del Balance (+) Cuentas Transitorias Variación Otros activos Ventas de Activos No Financieros (+) Resultado Presupuestal Déficit Superávit 2012
13,42
11,91
3,97
0,90
7,04
1,51
‐12,97
‐2,14
‐2,14
‐10,83
‐2,20
‐8,63
‐0,10
0,34
‐0,34
‐0,03
‐0,15
1,40
‐0,01
0,00
0,01
‐1,57
0,14
‐1,70
Millones de pesos
Compromisos
Obligaciones
2013 Var. Abs. Var. %
2012
2013
Var. Abs.
15,95
2,53
18,9
13,42
15,95
2,53
14,29
2,38
20,0
11,91
14,29
2,38
4,47
0,50
12,5
3,97
4,47
0,50
1,03
0,12
13,8
0,90
1,03
0,12
8,80
1,76
24,9
7,04
8,80
1,76
1,66
0,15
10,2
1,51
1,66
0,15
‐16,15
‐3,18
24,5
‐12,84
‐15,62
‐2,78
‐2,36
‐0,22
10,1
‐2,13
‐2,35
‐0,22
‐2,36
‐0,22
10,1
‐2,13
‐2,35
‐0,22
‐13,80
‐2,96
27,3
‐10,71
‐13,27
‐2,56
‐3,05
‐0,85
38,8
‐2,11
‐2,73
‐0,62
‐10,74
‐2,11
24,4
‐8,60
‐10,54
‐1,94
‐0,09
0,01
‐8,9
‐0,10
‐0,09
0,01
‐0,30
‐0,64 ‐185,9
0,48
0,24
‐0,24
0,30
0,64
‐1,9
‐0,48
‐0,24
0,24
0,08
0,10
‐3,8
‐0,03
0,08
0,10
0,26
0,40
‐2,8
‐0,15
0,26
0,40
1,83
0,43
0,3
1,40
1,83
0,43
0,01
0,03
‐2,0
‐0,01
0,01
0,02
0,04
0,04
28,3
0,00
0,04
0,04
0,01
0,00
0,1
0,01
0,01
0,00
‐1,93
‐0,36
0,2
‐1,71
‐2,46
‐0,76
0,01
‐0,13
‐1,0
0,13
0,00
‐0,13
‐1,93
‐0,23
0,1
‐1,84
‐2,46
‐0,62
Var. %
18,9
20,0
12,5
13,8
24,9
10,2
21,6
10,2
10,2
23,9
29,6
22,5
‐9,0
‐50,0
‐50,0
‐376,3
‐276,0
30,5
‐229,0
2831,6
14,0
44,3
‐100,0
33,9
% del PIB
Compromisos Obligaciones
2012 2013 2012 2013
2,0
2,3
2,0
2,3
1,8
2,0
1,8
2,0
0,6
0,6
0,6
0,6
0,1
0,1
0,1
0,1
1,1
1,2
1,1
1,2
0,2
0,2
0,2
0,2
‐1,9
‐2,3
‐1,9
‐2,2
‐0,3
‐0,3
‐0,3
‐0,3
‐0,3
‐0,3
‐0,3
‐0,3
‐1,6
‐2,0
‐1,6
‐1,9
‐0,3
‐0,4
‐0,3
‐0,4
‐1,3
‐1,5
‐1,3
‐1,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,1
0,0
‐0,1
0,0
‐0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,2
0,3
0,2
0,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
‐0,2
‐0,3
‐0,3
‐0,3
0,0
0,0
0,0
0,0
‐0,3
‐0,3
‐0,3
‐0,3
Fuente: CGR - DCEF. Elaboración DEM, No incluidas: Arauca, Quibdó y San José del Guaviare
Otro 20% ($0,50 billones) de la variación de los ingresos fue consecuencia del
desempeño tributario, en donde se destacó la gestión realizada en materia predial, pues los
recaudos se aumentaron 19,9% ($282.337 millones). La variación porcentual más
significativa fue la de los ingresos por concepto de emisión de estampillas (48,1% ó
$58.045 millones), pero los cambios en las recaudaciones de otros tributos ($78.099
millones) y del impuesto de industria y comercio ($72.383 millones) también fueron
importantes en la mejora de los tributos. El más bajo desempeño en materia de tributos se
dio en el impuesto de circulación y tránsito, cuyos réditos descendieron 0,8% ($146
millones) y en la sobretasa a la gasolina motor, que aumentó 1,7%, esto es, un poco menos
que la inflación (1,92%).
Los ingresos de capital, por su parte, generaron el restante 6% del incremento en
los ingresos de las ciudades capitales y fueron liderados por los ingresos por utilidades y
104
excedentes financieros ($$125.401 millones), mientras que los rendimientos por
operaciones financieras cayeron $73.784 millones.
Casi la totalidad del aumento de los compromisos (93%) se dio en los gastos de
capital, que crecieron $2,96 billones (de $10,83 billones a $13,8 billones) y se distribuyeron
entre los gastos en infraestructura ($0,85 billones) y los otros gastos de capital ($2,11
billones).
Entre las inversiones en infraestructura, las adquisiciones disminuyeron $59.199
millones, mientras que la construcción y los gastos en mejoramiento y mantenimiento
crecieron $640.497 millones y $272.300 millones, respectivamente.
Entre las otras inversiones, el grueso del aumento absoluto se dio en los gastos en
recurso humano ($1,46 billones), sobretodo en protección y bienestar social, cuyas
erogaciones pasaron de $3,33 billones a $4,41 billones. No obstante, los incrementos en las
dotaciones (62,9%) y los subsidios (39,1%) también fueron importantes para logar el
aumento en los otros gastos de capital.
El déficit fue financiado con créditos externos e internos, cuentas transitorias,
variación de otros activos y ventas de activos no financieros que sumaron en conjunto
$390.977 millones, con lo que $95.274 millones fueron a engrosar el portafolio de
inversiones o la caja de estas administraciones.
4.1.1.2.1 Balance Fiscal Bogotá D. C.
Por obligaciones, el resultado fiscal de Bogotá se mantuvo, pues el superávit de
2012 ($1,38 billones) se redujo drásticamente en 2013 ($0,81 billones). Ello implicó una
disminución de $571.244 millones en el resultado, como consecuencia de que las
obligaciones aumentaron (17,5%) por encima de los ingresos (8,1%). Por compromisos, se
obtuvo un superávit de $0,44 billones en 2013 después de registrar un superávit de
105
$0,94billones en 2012. Ello significó que mientras los gastos aumentaron 27,3%, los
ingresos lo hicieron en apenas 8,1%. Aun cuando Bogotá participó con el 14,4% y el 13,1%
en el total de ingresos de los gobiernos territoriales en 2012 y 2013, respectivamente, su
balance fiscal por compromisos de 2013 fue equivalente al 117% ($439.067 millones) del
balance agregado.
Entre los ingresos, el peor desempeño correspondió a las otras transferencias de
inversión, que cayeron 75,5% ($138.770 millones) como consecuencia de la disminución
de las transferencias de las empresas no financieras e hicieron que las transferencias y
aportes cayeran $96.660 millones entre 2012 y 2013 (de $2,33 billones a $2,23 billones).
Los ingresos tributarioscontribuyeron con el 63% al aumento de los ingresos, los
recaudos por concepto de cigarrillos y tabaco disminuyeron 44,9% ($10.016 millones) y las
estampillas 0,4% ($104 millones). Los demás tributos se comportaron al alza, aunque fue
definitivamente el impuesto predial el que más sobresalió al incrementarseen 18,2%
($221.944 millones) y aumentó su peso dentro de los tributarios al 26% y 16% dentro del
total de ingresos.
Cuadro 4.4.
Balance fiscal de Bogotá
Código
1
1.1
1.1.1
1.1.2
1.1.3
1.2
2
2.1
2.1.1
2.2
2.2.1
2.2.2
3
4
5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.6
5.9
5.9.2
Cuenta
INGRESOS INGRESOS CORRIENTES TRIBUTARIOS NO TRIBUTARIOS TRANSFERENCIAS Y APORTES INGRESOS DE CAPITAL GASTOS GASTOS CORRIENTES GASTOS DE FUNCIONAMIENTO GASTOS DE CAPITAL FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO OTROS PRÉSTAMO NETO Balance FINANCIAMIENTO CRÉDITO EXTERNO NETO CRÉDITO INTERNO NETO Recursos del Balance (+) Cuentas Transitorias Ventas de Activos No Financieros (+) Resultado Presupuestal Superávit Fuente: CGR - DCEF. Elaboración DEM.
106
2012
8,44
7,82
5,10
0,39
2,33
0,62
‐7,45
‐1,64
‐1,64
‐5,82
‐1,63
‐4,18
‐0,04
0,94
‐0,94
‐0,04
‐0,16
0,88
0,01
0,00
‐1,64
‐1,64
Millones de pesos
Compromisos
2013 Var. Abs. Var. %
2012
9,12
0,68
8,1
8,44
8,31
0,49
6,3
7,82
5,53
0,43
8,4
5,10
0,55
0,16
42,0
0,39
2,23
‐0,10
‐4,1
2,33
0,81
0,19
30,5
0,62
‐9,49
‐2,04
27,3
‐7,02
‐1,77
‐0,13
8,2
‐1,64
8,2
‐1,64
‐1,77
‐0,13
‐7,72
‐1,90
32,7
‐5,38
‐2,08
‐0,45
27,3
‐1,45
‐5,64
‐1,46
34,9
‐3,93
‐0,07
‐0,03
77,8
‐0,04
‐0,44
‐1,38
‐146,5
1,38
0,44
1,38
‐1,5
‐1,38
‐0,04
0,00
0,1
‐0,04
0,00
0,16
‐1,0
‐0,16
1,21
0,33
0,4
0,88
0,00
‐0,01
‐1,0
0,01
0,00
0,00
5,3
0,00
‐0,73
0,91
‐0,6
‐2,07
‐0,73
0,91
‐0,6
‐2,07
Obligaciones
2013 Var. Abs. Var. %
9,12
0,68
8,1
8,31
0,49
6,3
5,53
0,43
8,4
0,55
0,16
42,0
2,23
‐0,10
‐4,1
0,81
0,19
30,5
‐8,24
‐1,23
17,5
‐1,74
‐0,10
6,2
‐1,74
‐0,10
6,2
‐6,51
‐1,12
20,9
‐1,72
‐0,27
18,9
‐4,78
‐0,85
21,6
‐0,07
‐0,03
77,0
0,81
‐0,57
‐41,4
‐0,81
0,57
‐41,4
‐0,04
0,00
7,0
0,00
0,16
‐100,0
1,21
0,33
37,3
0,00
‐0,01
‐100,0
0,00
0,00
531,5
‐1,98
0,10
‐4,6
‐1,98
0,10
‐4,6
% del PIB
Compromisos
Obligaciones
2012
2013
2012
2013
1,3
1,3
1,3
1,3
1,2
1,2
1,2
1,2
0,8
0,8
0,8
0,8
0,1
0,1
0,1
0,1
0,4
0,3
0,4
0,3
0,1
0,1
0,1
0,1
‐1,1
‐1,3
‐1,1
‐1,2
‐0,2
‐0,3
‐0,2
‐0,2
‐0,2
‐0,3
‐0,2
‐0,2
‐0,9
‐1,1
‐0,8
‐0,9
‐0,2
‐0,3
‐0,2
‐0,2
‐0,6
‐0,8
‐0,6
‐0,7
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
‐0,1
0,2
0,1
‐0,1
0,1
‐0,2
‐0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,2
0,1
0,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
‐0,2
‐0,1
‐0,3
‐0,3
‐0,2
‐0,1
‐0,3
‐0,3
Los ingresos de capital aportaron 28% a la variación absoluta de los ingresos, pero
la mayor parte de esa contribución se concentró en las utilidades y excedentes financieros
(13%) y en los otros ingresos de capital (13%).
El incremento en las diferencias entre compromisos y obligaciones entre 2012 y
2013 significó que la ciudad capital tuvo problemas para obligar la totalidad de los
compromisos adquiridos, lo cual implicó, a su vez, incrementó las reservas presupuestales
potenciales al no recibir los bienes o servicios en la vigencia respectiva. Por ello es que la
diferencia observada entre los dos años para los gastos obligados ($1,23 billones) no fue tan
amplia como para los compromisos ($2,04 billones).
De todas maneras, la mayor parte de la variación absoluta en las obligaciones
($1,12 billones de $1,23 billones) se presentó en los gastos de capital y, dentro de ellos, en
los rubros de dotación ($511.811 millones) y recurso humano ($321.767 millones).Los
gastos de funcionamiento aumentaron $101.237 millones, debido al incremento de las
transferencias por concepto de previsión social, cuyo cambio fue de $112.727 millones.
El superávit por obligaciones ($808.963 millones), adicionado con recursos
provenientes de la venta de activos no financieros ($89 millones), se utilizó para pagar
créditos externos netos por $43.389 millones y los restantes $765.663 millones (diferencia
entre recursos del balance y el resultado presupuestal) se fueron a agrandar los saldos
financieros del Distrito en el sistema financiero.
4.1.1.3 Balance fiscal por municipios capitales
Por obligaciones, las capitales, incluyendo a Bogotá, obtuvieron un superávit de
$1,05 billones en 2013, frente a los $1,86 billones obtenidos un año antes, debido a que los
gastos agregados aumentaron más (20%) que los ingresos (15%).
107
Cuadro 4.5
Balance fiscal municipios capitales por obligaciones,
según categoría Ley 617 de 2000
Cifras en billones de pesos
Categoría
Especial
Primera
Segunda
Tercera
Cuarta
Sexta
Total
Ingresos
2012
2013
16,49
18,56
3,14
3,88
1,42
1,73
0,49
0,51
0,22
0,28
0,09
0,12
21,86
25,07
Gastos
2012
2013
‐14,67
‐17,60
‐3,16
‐3,79
‐1,29
‐1,62
‐0,44
‐0,47
‐0,22
‐0,27
‐0,09
‐0,11
‐19,86
‐23,86
Préstamo Neto
2012
2013
‐0,14
‐0,16
‐0,01
‐0,01
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
‐0,14
‐0,16
Balance
2012
2013
1,69
0,81
‐0,02
0,08
0,13
0,11
0,06
0,03
0,00
0,02
0,01
0,00
1,86
1,05
Fuente: CGR - DCEF. Elaboración DEM.
En la medición por obligaciones, la categoría especial también fue la que más
aportó al resultado. Su participación en el superávit fue 76,8% ($0,81 billones), mientras
que las categorías segunda y tercera aportaron 10,4% ($109.146 millones) y 7,8% ($81.744
millones) respectivamente. El restante 5,0% ($52.558 millones) fue agregado por las
categorías tercera a sexta.
Entre tanto, Cali y Bucaramanga fueron las únicas ciudades de la categoría especial
en donde el superávit aumentó con respecto a 2012. En Cali, porque ingresos y gastos se
incrementaron en la misma proporción entre ambos años (25%); y en Bucaramanga,porque
los ingresos crecieron (32%) más que los gastos (22%).
En las otras cuatro ciudades de la categoría especial, los gastos aumentaron por
encima de los ingresos, y por ello, el superávit se redujo de un año a otro (Bogotá [de $1,38
billones a $0,81 billones] y Cartagena [de $224.695 millones a $189.835 millones]) o el
déficit se profundizó entre ambos años (Medellín [de $58.792 millones a $196.802
millones] y Barranquilla [de $16.158 millones a $243.517 millones]) (Gráfica 4.1).
Seis de las nueve ciudades de categoría primera obtuvieron superávit agregado por
$159.448 millones al final de 2013, aunque fue parcialmente compensado con los déficit de
las otras tres capitales ($77.704 millones) (Gráfica 4.2).
108
Gráfica 4.1
Municipios capitales - categoría especial –
Balance fiscal por obligaciones
1.400.000
1.200.000
Millones de pesos
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
BARRANQUILLA
BUCARAMANGA
MEDELLÍN
CALI
CARTAGENA
(400.000)
BOGOTÁ D.C.
‐
(200.000)
E
2012
2013
Fuente: CGR, DEM, Datamart.
En la categoría segunda, los superávit de Yopal ($47.563 millones), Montería
($43.802) y Pasto ($25.249) marcaron la pauta de la categoría, pues los déficit de Tunja y
Popayán fueron de apenas $3.375 millones y $4.094, respectivamente.
Los dos municipios de categoría tercera (Sincelejo ($25.288 millones) y Florencia
($7.743 millones) obtuvieron resultados positivos, a pesar de que en Sincelejo los ingresos
cayeron 2% con relación a 2012.
Riohacha incrementó su superávit debido a que los ingresos crecieron (29%) más
que los gastos (21%); mientras que Puerto Carreño, el otro municipio de categoría cuarta,
disminuyó su déficit (de $1.491 millones a $675 millones), porque las tasas de aumento de
ingresos y gastos fueron idénticas a las de Riohacha.
109
Grafico 4.2
Municipios capitales - categorías primera a sexta –
Balance fiscal por obligaciones
60.000
40.000
PRIMERA
SEGUNDA
TERCERACUARTA
MITU
MOCOA
LETICIA
PUERTO INÍRIDA
RIOHACHA
PUERTO CARREÑO
SINCELEJO
(60.000)
FLORENCIA
TUNJA
POPAYÁN
PASTO
MONTERÍA
YOPAL
ARMENIA
VILLAVICENCIO
CUCUTA
NEIVA
IBAGUE
MANIZALES
(40.000)
PEREIRA
(20.000)
VALLEDUPAR
‐
SANTA MARTA
Millones de pesos
20.000
SEXTA
(80.000)
(100.000)
(120.000)
2012
2013
4.1.1.4 Balance fiscal municipios no capitales
La Contraloría General de la República incluyó 993 municipios no capitales en los
cálculos delbalance fiscal (Cuadro 4.8).Por obligaciones, 2013 cerró con un superávit de
$1,86 billones, que fue un poco superior que el observado en 2012 ($1,57 billones). Esto es,
con una variación de $296.807 millones, resultante de la mayor variación absoluta de los
ingresos ($4,75 billones) frente a los gastos ($4,48 billones).
La mayor parte de la variación en las obligaciones (94% - $4,19 billones) se
reportó en los gastos de capital; 31% ($1,39 billones) en las inversiones en infraestructura y
62% ($2,80 billones) en los otros gastos de capital. Entre las primeras, la construcción
($0,69 billones) y el mejoramiento y mantenimiento ($0,65 billones) fueron los rubros más
beneficiados, al igual que para los compromisos, pero a diferencia de aquellos, las
magnitudes del cambio fueron mucho menores. Entre las segundas, la mayor parte del
110
incrementos se dio en las inversiones en recurso humano, que aumentaron de $10,86
billones a $13,65 billones, entre uno y otro año.
Cuadro 4.6
Municipios no capitales - categorías primera a sexta –
Balance fiscal por obligaciones
Código
1
1.1
1.1.1
1.1.2
1.1.3
1.2
2
2.1
2.1.1
2.2
2.2.1
2.2.2
3
4
5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.9
5.9.1
5.9.2
Cuenta
INGRESOS INGRESOS CORRIENTES TRIBUTARIOS NO TRIBUTARIOS TRANSFERENCIAS Y APORTES INGRESOS DE CAPITAL GASTOS GASTOS CORRIENTES GASTOS DE FUNCIONAMIENTO GASTOS DE CAPITAL FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO OTROS PRÉSTAMO NETO Balance FINANCIAMIENTO CRÉDITO EXTERNO NETO CRÉDITO INTERNO NETO Recursos del Balance (+) Cuentas Transitorias Variación Otros activos Ventas de Activos No Financieros (+) Resultado Presupuestal Déficit Superávit 2012
18,30
17,80
3,61
0,55
13,64
0,50
‐17,39
‐2,63
‐2,63
‐14,76
‐3,62
‐11,14
‐0,04
0,87
‐0,87
0,01
‐0,05
2,03
0,00
0,00
0,01
‐2,88
0,24
‐3,12
Millones de pesos
Compromisos
2013
Var. Abs. Var. %
2012
23,04
4,75
25,9
18,30
22,41
4,61
25,9
17,80
4,23
0,62
17,1
3,61
0,54
‐0,01
‐2,0
0,55
17,64
4,00
29,3
13,64
0,64
0,14
27,9
0,50
‐23,03
‐5,64
32,5
‐16,69
‐2,92
‐0,29
10,8
‐2,60
10,8
‐2,60
‐2,92
‐0,29
‐20,12
‐5,36
36,3
‐14,09
‐5,98
‐2,36
65,3
‐3,23
‐14,14
‐3,00
26,9
‐10,86
‐0,01
0,03
‐80,8
‐0,04
0,00
‐0,87 ‐99,8
1,57
0,00
0,87
‐1,0
‐1,57
0,00
‐0,01
‐0,7
0,01
0,08
0,12
‐2,7
‐0,04
3,13
1,09
0,5
2,03
0,03
0,03
15,0
0,00
0,00
0,00
‐0,6
0,00
0,01
0,00
0,0
0,01
‐0,37
0,1
‐3,58
‐3,25
0,33
0,09
0,4
0,11
‐3,57
‐0,46
0,1
‐3,69
% del PIB
Obligaciones
Compromisos Obligaciones
2013 Var. Abs. Var. % 2012 2013 2012 2013
23,04
4,75
25,9
2,7
3,3
2,7
3,3
22,41
4,61
25,9
2,7
3,2
2,7
3,2
4,23
0,62
17,1
0,5
0,6
0,5
0,6
0,54
‐0,01
‐2,0
0,1
0,1
0,1
0,1
17,64
4,00
29,3
2,0
2,5
2,0
2,5
0,64
0,14
27,9
0,1
0,1
0,1
0,1
‐21,17
‐4,48
26,9
‐2,6
‐3,3
‐2,5
‐3,0
‐2,89
‐0,29
11,1
‐0,4
‐0,4
‐0,4
‐0,4
‐2,89
‐0,29
11,1
‐0,4
‐0,4
‐0,4
‐0,4
‐18,28
‐4,19
29,8
‐2,2
‐2,8
‐2,1
‐2,6
‐4,63
‐1,39
43,1
‐0,5
‐0,8
‐0,5
‐0,7
‐13,65
‐2,80
25,8
‐1,7
‐2,0
‐1,6
‐1,9
‐0,01
0,03
‐81,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1,86
0,30
18,9
0,1
0,0
0,2
0,3
‐1,86
‐0,30
18,9
‐0,1
0,0
‐0,2
‐0,3
0,00
‐0,01
‐64,4
0,0
0,0
0,0
0,0
0,08
0,12
‐272,1
0,0
0,0
0,0
0,0
3,13
1,09
53,7
0,3
0,4
0,3
0,4
0,03
0,03 1.045,7
0,0
0,0
0,0
0,0
0,00
0,00
‐62,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,01
0,00
1,0
0,0
0,0
0,0
0,0
‐5,11
‐1,53
42,7
‐0,4
‐0,5
‐0,5
‐0,7
0,13
0,02
22,1
0,0
0,0
0,0
0,0
‐5,24
‐1,55
42,1
‐0,5
‐0,5
‐0,6
‐0,7
Fuente: CGR - DCEF. Elaboración DEM.
La diferencia ($1,86 billones) en la magnitud de los gastos medidos por
compromisos ($23,03 billones) y por obligaciones ($21,17 billones) se concentró en las
inversiones en infraestructura ($1,35 billones), que fue la variable que contó con mayor
discrecionalidad de manejo por parte de los administradores locales y la que mayores
problemas tiene a la hora de convertir la totalidad de los compromisos en obligaciones. Es
decir, son este tipo de inversiones las que generan la mayor cantidad de reservas
presupuestales y cuentas por pagar que se liquidarán en la siguiente vigencia.
Al superávit por obligaciones se adicionaron recursos obtenidos del crédito
externo neto ($4.559 millones), del crédito interno neto ($77.284 millones), de recursos de
terceros ($28.143 millones) y de la venta de activos no financieros ($10.180 millones), que
111
fueron utilizados para pagar la variación de otros activos ($252 millones) y para
incrementar los saldos de portafolio ($1,98 billones).
Por obligaciones, el superávit de los municipios no capitales fue más abultado en
2013 ($1,86 billones) que en 2012 ($1,57 billones), pero a ese resultado se llegó debido a la
presión ejercida por las categorías de municipios más pequeños del país: cuarta, quinta y
sexta.En efecto, en las categorías de municipios más grandes (primera, segunda y tercera) el
resultado de 2012 ($0,36 billones) disminuyó para 2013 ($0,11 billones), al punto que en la
categoría uno se pasó de un superávit ($55.945 millones) a un déficit ($73.316 millones),
aunque esa caída fue compensada de sobra por el aumento del superávit en las restantes
categorías (cuarta, quinta y sexta) de $1,20 billones a $1,76 billones.
Cuadro 4.7
Balance de los municipios no capitales obligaciones
Cifras en billones de pesos
Número Ingresos
de 2013
Categoría Municipios 2012
Primera
12
2,59
3,13
Segunda 13
1,24
1,44
Tercera
16
1,00
1,18
Cuarta
23
1,56
1,88
Quinta
30
1,12
1,43
Sexta
899
10,78
13,98
Total
993
18,30
23,04
Fuente: CGR - DCEF. Elaboración DEM
Gastos
2012
‐2,54
‐1,03
‐0,90
‐1,30
‐1,05
‐9,88
‐16,69
2013
‐3,22
‐1,31
‐1,12
‐1,58
‐1,33
‐12,61
‐21,17
Préstamo Neto
2012
0,00
0,00
0,00
0,00
‐0,01
‐0,03
‐0,04
2013
0,02
0,00
0,00
0,00
0,00
‐0,02
‐0,01
Balance
2012
0,06
0,21
0,10
0,26
0,07
0,88
1,57
2013
‐0,07
0,13
0,05
0,30
0,10
1,36
1,86
En la categoría primera, Palmira ($19.069 millones) y Girón ($10.052 millones)
fueron, entre los cinco municipios que obtuvieron superávit, los casos en donde el resultado
superó los $10.000 millones; mientras que Buenaventura ($15.913 millones),
Barrancabermeja ($35.006 millones) e Itagüí ($49.392 millones) fueron los únicos que
superaron los $10.000 millones, pero entre los siete que obtuvieron déficit.
En la categoría segunda, fueron más los municipios superavitarios (ocho) que los
deficitarios (cinco) y los montos absolutos de los primeros fueron también superiores que
112
los de los segundos. De tal manera, Soacha ($50.543 millones), Rionegro – Antioquia
($28.920 millones), Chía ($22.822 millones), Funza ($19.328 millones) y Tocancipá
($17.998 millones) obtuvieron los resultados positivos más abultados, mientras que
Sabaneta ($19.387 millones) fue el municipio en donde el déficit fue mayor.
La categoría tercera también sumó superávit como fruto de once casos positivos y
cinco negativos. Entre los positivos, Madrid – Cundinamarca ($11.155 millones), Cajicá
($21.184 millones) y Acacías ($33.148 millones) fueron los más representativos; mientras
que entre los negativos, sólo Facatativa ($10.546 millones) superó los $10.000 millones.
La categoría cuarta fue liderada por Puerto Gaitán, en el departamento del Meta,
cuyo superávit ($210.944 millones) fue el más grande entre todos los municipios no
capitales, debido a los giros por regalías desde $34 millones hasta $204.817 millones. Otros
15 de los 22 municipios restantes de la categoría obtuvieron superávit por $120.070,
mientras que en los siete restantes el resultado fue negativo ($33.876 millones), siendo el
déficit de Ocaña ($20.768 millones) el más abultado.
La mayoría de los municipios de categoría quinta (23) obtuvo resultado positivo
por $108.746 que fue compensado ($7.521 millones) por los otros siete municipios de la
categoría. El superávit de Tauramena ($18.318 millones) fue el único que superó los
$10.000 millones, mientras que el resto estuvieron por debajo de $3.000 millones en el
resultado fiscal.
La categoría sexta fue la más numerosa al estar compuesta por 899 gobiernos
locales, de los cuales 688 municipios obtuvieron superávit por obligaciones por valor de
$1,71 billones, en tanto que los restantes 211 registraron déficit por $354.830 millones.
Cinco municipios informaron haber superado los $20.000 millones en sus respectivos
superávit: Santa Cruz de Lorica ($70.553 millones), Saravena ($43.859 millones), zona
bananera ($31.295 millones), Purísima ($24.193 millones) y Buesaco ($23.335 millones); y
113
otros 21 reportaron resultados positivos por encima de los $10.000 millones, para un
agregado de $295.020 millones.
4.2 Establecimientos públicos territoriales 2010-2013
La situación fiscal de los establecimientos públicos del orden territorial para el
período 2012 – 2013corresponde a la información remitida a la Contraloría General de la
República por parte de 256 entidades, a través del sistema de captura CHIP.
De la información rendida por 493 establecimientos públicos, fueron eliminadas 162
por consistencia estadística y depuración de la información como se explicó atrás, al
presentar incrementos o disminuciones muy fuertes en ingresos o en gastos o por rendir una
información incompleta, o que no presentaron la información correspondiente alos
momentos presupuestales (compromisos, obligaciones o pagos).
La revisión del comportamiento de las finanzas desde el momento presupuestal
deobligaciones (Cuadro 4.8), reveló para el caso de los ingresos un crecimiento de 5,4%
nominal, que fue mayor en 2,7 veces la inflación reportada para 2013.
El crecimiento real de 3,4% en los ingresos se puede atribuir a los ingresos
corrientes y, entre estos, al crecimiento de los ingresos tributarios,con un aumento del
115,78% real, llevando a un aumento de la participación de tres puntos porcentuales, hasta
llegar al 5,8% de los ingresos corrientes. Por su parte, los ingresos no tributarios,pese a
aumentar más que el crecimiento de los ingresos, aumentó su participación en 0,9% hasta el
22,1%.
Los ingresos de capital no registran un comportamiento al alza en los ingresos
totales, dado que creció menos de lo que lo hicieron estos últimos. En el lapso transcurrido,
114
la participación de los ingresos corrientes y los ingresos de capital se mantuvo con apenas
variaciones de 83,6% y 16,4%, respectivamente para 2013.
Al interior de los ingresos corrientes, las transferencias y aportes representaron el
72,1% para 2013, con una pérdida en su participación del 3,9%, debido fundamentalmente
a la reducción de aportes participaciones, que de pesar en los ingresos totales en 2012 el
63,6%, pasaron al 60,1% en 2013, pesandoen transferencias y aportes el 83,5% en 2013.
Cuadro 4.8
Balance fiscal de los establecimientos públicos por obligaciones
Cifras en millones de pesos
Código Cuenta
1.
1.1
1.2
2.
2.1
2.2
3.
4.
5.
5.1
5.2
5.3
5.4
Cuenta
Ingresos
Ingresos Corrientes
Ingresos de capital
Gastos
Gastos corrientes
Gastos de capital
Préstamo Neto
Déficit o Superavit (4)=(1)+(2)+(3)
Financiamiento
Financiamiento externo neto
Financiamiento interno neto
Variación de Activos
Diferencia en caja
2012
8.289.800
6.921.436
1.368.364
‐7.068.161
‐3.037.425
‐4.030.736
40.943
1.262.581
‐1.262.581
15.231
‐186.450
‐69
‐1.091.294
2013
8.735.951
7.303.413
1.432.538
‐7.837.110
‐3.317.935
‐4.519.175
6.265
905.107
‐905.928
1.087
‐147.227
3.473
‐763.261
Variación Variación absoluta porcentual
446.151
5,4
381.978
5,5
64.174
4,7
‐768.949
10,9
‐280.510
9,2
‐488.439
12,1
‐34.677
‐84,7
‐357.475
‐28,3
356.653
‐28,2
‐14.144
‐92,9
39.223
‐21,0
3.543
‐5.114,9
328.032
‐30,1
Fuente: CGR - DCEF. Elaboración DEM.
Al interior de los ingresos de capital, la subcuenta recursos del balance no
solamente fuela de mayor peso, sino que también la que ganó mayor importancia de un año
a otro, al pasar se representar el 66,0% al 71,9%. Esta dinámica se mostró contraria a lo
acaecido con la segunda cuenta en importanciacomo fue rendimiento operaciones
financieras, que perdió 6% de participación en el período, cerrando 2013 con el 11,4%. Los
recursos de capital fueronlos de mayor crecimiento de entre los ingresos de capital, con
126,4% real, aumentando su participación dentro de su cuenta mayor en 1,5% en 2013.
El comportamiento de los gastos exhibió una variación al alza de 8,9% real,
superando la inflación en 5,6 veces, y a los ingresos en dos veces. Las dos cuentas
principales de gastos:gastos corrientes y los gastos de capital mantuvieron sus respectivas
115
participaciones sin cambios significativos en los dos años en consideración, de 43% para
los primeros y de 57% para los segundos.
Los gastos corrientes subieron ligeramente menos que los gastos, con el 7,3% real;
mientras que al interior de los gasto corrientes, los de personal explicaron el crecimiento,
no solo de los gastos corrientes, sino de los gastos totales, al subir de un año a otro 19,9%
real. El crecimiento de esta cuenta la dejó, para 2013, como la de mayor peso dentro de las
subcuentas de gasto corriente (46%), superando a las transferencias corrientes en 7,6%.
Estas dos cuentas sumaron el 84,5%, de los gastos corrientes y el 35,6 de los gastos totales.
El Servicio de la Deuda, por su parte, se redujo en este período en $1,92 mil millones, con
una caída de 8,4% en términos nominales y de 10,5% en términos reales.
El comportamiento de los gastos de capital se exhibióal alza con un crecimiento
mayor (10,9% real). La evolución al interior de esta cuenta reveló una caída de la
formación bruta de capital fijoen $133.996 millones, cuyo valor que fue más que
compensado por el crecimiento de Otro (dotación, recurso humano, investigación y
estudios, administración del Estado, subsidios y saneamiento y ajuste fiscal), que subió
$622.435 millones, es decir 23,2% real.
El comportamiento del préstamo neto se comportó a la baja, con una caída de 86,6%
en términos reales, explicado en su principal subcuenta,prestamos, que cayó 89,4%
real,indicando una reducción en las necesidades de empréstitos por $34.747 millones.
Por último, el resultado financiero, expresado en las cuentas de financiamiento,
mostró un superávit para los dos años en consideración, si bien se redujo en 30,25% real
para 2013, con una variación negativa de $357.475millones. El saldo de este superávit se
explicó por los volúmenes de diferencia en caja. De tal manera, la caída de la diferencia en
caja de $328.032 millones, explicó, de la misma manera, casi la totalidad de la reducción en
el superávit para 2013 y que pese a esta situación continuó presentando el mayor valor de
entre los rubros de financiamiento (86,4% en 2012 y 84,3% en 2013).
116
Con respecto al comportamiento del endeudamiento, se observó que el
endeudamiento externo, si bien siguió siendo positivo en 2013, subió a un ritmo más bajo
del que lo hacía en 2012, donde su reducción fue principalmente resultado de la
desaparición de la cuenta de gobierno neto, que para 2012 pesó 81%. Entre tanto, el
finamiento interno neto siguió, como en el año anterior, amortizándose,aunque esta vez a
una tasa inferior 22,9%, equivalente a $39.223 millones, resultado de la amortización en
sus principales subcuentas:sector bancario, bonos y títulos.
El análisis bajo el momento de pagos (Cuadro 4.9),mostró que la única variación en
las cuentas de ingresos se produjo en recursos del balance,que aumentó para ambos años en
$26.125 millones y $7.154 millones, respectivamente.
Cuadro 4.9
Balance fiscal de los establecimientos públicos por pagos
Cifras en millones de pesos
Código Cuenta
1.
1.1
1.2
2.
2.1
2.2
3.
4.
5.
5.1
5.2
5.3
5.4
Cuenta
Ingresos
Ingresos Corrientes
Ingresos de capital
Gastos
Gastos corrientes
Gastos de capital
Préstamo Neto
Déficit o Superavit (4)=(1)+(2)+(3)
Financiamiento
Financiamiento externo neto
Financiamiento interno neto
Variación de Activos
Diferencia en caja
2012
8.315.955
6.921.436
1.394.519
‐6.108.646
‐2.927.500
‐3.181.146
40.972
2.248.281
‐2.248.281
15.231
‐186.330
‐69
‐2.077.114
2013
8.743.105
7.303.413
1.439.692
‐6.523.735
‐3.196.923
‐3.326.813
6.505
2.225.875
‐2.226.696
1.087
‐147.200
3.473
‐2.084.056
Variación absoluta
427.150
381.978
45.173
‐415.089
‐269.423
‐145.666
‐34.467
‐22.406
21.585
‐14.144
39.129
3.543
‐6.943
Variación
Nominal
5,1
5,5
3,2
6,8
9,2
4,6
‐84,1
‐1,0
‐1,0
‐92,9
‐21,0
‐5.114,9
0,3
Fuente: CGR - DCEF. Elaboración DEM
Las modificaciones más significativas, para el momento de pagos, se presentaron en
las cuentas de gastos, donde se registraron reducciones: por $959.000 millones en 2013 y
$1,3 billones en 2013. Esta caída se explicó principalmente por la disminución en la cuenta
gastos de capital, con $849.000 millones en 2012 y $1,2 billones en 2013. Al interior de los
gastos de capital, las subcuentas disminuyeron encerca de un 50% para el caso de
formación bruta de capital fijo y del 17% en el rubro agrupado como otros.
117
El préstamo neto se incrementó en el momento de pagos, comparado con el
momento de obligaciones en ambos años, impulsados por el incremento de préstamo, que
creció$29 millones y $240 millones, respectivamente.
La reducción de los gastos llevó un crecimiento del superávit para los períodos en
consideración de $985,700 millones (2012) y $1.320,700 millones (2013). La cuenta de
“diferencia en caja” explicó la totalidad del crecimiento del superávit, que para esos años
creció $985.800 millones y $1,3 billones, respectivamente, causados por la reducción en las
necesidades de endeudamiento interno neto.
Dada la variedad en el tipo de entidades que incluyó esta muestra, es necesario
mirar con mayor detenimiento en su interior.
Una primera particularidad es la existencia del Fondo Financiero Distrital de Salud,
con ingresos de $1,7 billones en 2013, que representaron cerca de 1,76 veces los obtenidos
por la segunda entidad, que fue la Universidad de Antioquía con $963.804 millones para
2013 y de 2,73 veces los ingresos obtenidos por la tercera entidad (Instituto de Desarrollo
Urbano).
De tal manera, se presentaron 235 entidades con ingresos menores a $100.000
millones, 13 entidades entre $100.000 millones y $180.000 millones y solo tres entidades
que superaron los $600.000 millones y pesan el 37,6% en los ingresos totales. Del lado del
financiamiento, los mayores déficits los presentó el Instituto de Infraestructura y
Concesiones de Cundinamarca, con $93.586 millones para 2013;seguido por el Fondo de
Vigilancia y Seguridad de Bogotá,con $81.521 millones.
Al respecto, cabe mencionar la Universidad de Caldas, que en 2012 reportó el
mayor déficit con $84.870 millones, el año siguiente ocupó el tercer lugar con un déficit de
$78.253 millones. Los mayores superávits, por el contrario, los reportó la Universidad de
Antioquia para ambos años, con $348.795 millones en 2012 y $198.793 millones en
118
2013;seguida del Fondo Financiero Distrital de Salud, que en ambos años ocupó en
segundo lugar en superávits, con $326.251 millones y $150.754 millones, respectivamente.
Particular en este aspecto, fue el comportamiento del Instituto de Desarrollo Urbano
(IDU), que de ser la segunda entidad en déficit en 2012, pasó a ser la quinta entidad en
superávit en 2013, con $95.764 millones.
Ante la diversidad de instituciones, una agrupación de estas por tipo de entidad se
hace necesaria, la cual arrojó las siguientes particularidades, se pueden establecer cuatro
grandes grupos:
Universidades con 22 instituciones y un monto de ingresos que representó el 36,9%
en 2012 y 37,9% en 2013; y los fondos, con un total de 16 entidades e ingresos de $2.240
mil millones y $2.299 mil millones para los años 2012 y 2013, con un peso porcentual en el
total de los ingresos de 27,0% y 26,3%, para los mismos años. Para el caso de estos fondos,
y como se mencionó anteriormente, mantiene un rasgo particular el Fondo Financiero
Distrital de Salud, con un peso total dentro de la muestra del 18,4% y 19,4%, para los años
respectivos; y si la comparación se hace dentro de los fondos, su peso asciende al 67,9% y
73,8%.
El tercer grupo lo conforman 150 institutos, con un peso porcentual en el total de
25,9% y 24,8%, para los años respectivos. La entidad con mayor volumen de ingresos
dentro de este subconjunto fue el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) con el 35,6% (2012)
y 28,7% (2013). El resultado financiero arrojó un superávit de $139.529 millones y de
$239.216 millones para los años respectivos.
Finalmente, el grupo de otras entidades, conformada por las 68 entidades restantes,
con un peso porcentual tomado por ingresos para los años del estudio de 10,9% y 10,9%.
Entre las dos entidades con mayores ingresos se encontraronel Área Metropolitana del
Valle de Aburra ($209.999 millones en 2012 y $288.759 millones en 2013) y U.A.E. de
119
Servicios Públicos de Bogotá ($153.407 millones en 2012 y $163.464millones en 2013).
Estas dos entidades representaron el 43,5% y 47,2% de los ingresos de este grupo.
En consideración al resultado del balance para el período, las entidades, en su
conjunto, exhibieron un superávit para los dos años de $82.101 millones y $69.674
millones. El Área Metropolitana del Valle de Aburrá, para ambos años, registró el mayor
superávit con $48.964 millones y $60.219 millones, cuyos excedentes fueron el 59,6% y
86,4% del superávit total de todas las entidades de este subconjunto. Entre las entidades de
mayor déficit, el primer puesto se repartió entre la U.A.E. de Catastro Distrital con $9.694
millones en 2012 y la U.A.E. de Servicios Públicos de Bogotá con $27.805 millones en
201343. Teniendo en cuenta las cifras anteriores, se ha creído necesario hacer un análisis del
grupo de entidades con mayor peso dentro de la muestra, a saber: universidades.
Este grupo de universidades44incluyó dentro de la muestra dos instituciones
educativas de carácter tecnológico: El Centro Tecnológico de Cúcuta y las Unidades
Tecnológicas de Santander.
El comportamiento de los ingresos, en el momento obligaciones, como se muestra
en el cuadro siguiente, se comportó al alza con un crecimiento real del 6,1%, es decir 4,1
veces mayor que la inflación. El mayor aporte a este crecimiento estuvo a cargo de ingresos
no tributarios, subcuenta de ingresos corrientes, con un aumento del 11,8% real y un peso
en el total de ingresos corrientes del40,7% para 2013, ganando 2,1% más de participación
con respecto al año anterior.
43
Para una información más detallada referida a los diferentes subgrupos aquí mencionados, se deja al final
del texto los anexos correspondientes con información de ingresos, gastos, préstamo neto y déficit (superávit)
por entidad y el total del grupo respectivo.
44
Las entidades que conforman este grupo son: Universidad de Antioquia. Universidad del Valle,
Universidad Industrial de Santander - UIS -, Universidad de Cartagena, Universidad del Atlántico,
Universidad de Nariño, Universidad Tecnológica del Magdalena, Universidad de Pamplona, Universidad del
Tolima, Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, Instituto Tecnológico Metropolitano, Instituto
Universitario de la Paz - Inupaz -, Universidad del Quindío, Universidad Francisco de Paula Santander,
Universidad de Cundinamarca, Unidades tecnológicas de Santander, Universidad de Sucre, Universidad de
Caldas, Universidad Francisco de Paula Santander -Seccional Ocaña, Institución Universitaria de Envigado,
Universidad Central del Valle del Cauca, Centro Tecnológico de Cúcuta.
120
Si bien los ingresos tributarios se incrementaron 41,0% para 2013, su aporte al
crecimiento de los ingresos totales fue bajo, dado que su peso en ingresos
corrientesconstituye el 1,5%. La importancia de los ingresos corrientes dentro del total de
ingresos fue del 84,6% y 84,5% para los años aquí referidos. Los ingresos de capital
crecieron 6,53% real, en un nivel ligeramente superior al de los ingresos totales y cuyo
desempeño hizo que su participación en los ingresos totales se mantuviera sin mayores
variaciones en 15,4%. Al interior de los ingresos de capital, el alto crecimiento de otras
recuperaciones de cartera, permitió contrarrestar la baja en las cuentas de reintegros,
rendimientos de operaciones financieras y otros recursos de capital.
Cuadro 4.10
Balance fiscal de las universidades territoriales por obligaciones
Cifras en millones de pesos
Código Cuenta
Cuenta
1.
Ingresos
1.1
Ingresos Corrientes
1.2
Ingresos de capital
Recursos del Balance
2.
Gastos
2.1
Gastos corrientes
2.2
Gastos de capital
3.
Préstamo Neto
4.
Déficit o Superavit (4)=(1)+(2)+(3)
5.
Financiamiento
5.3
Variación de Activos
5.4
Diferencia en caja
2012
2013
3.062.405
2.590.512
471.893
414.823
(2.554.898)
(2.040.140)
(514.758)
41.053
548.560
(548.560)
628
(531.922)
3.309.618
2.797.737
511.881
413.350
(2.934.519)
(2.281.853)
(652.666)
4.750
379.850
(379.850)
3.311
(377.865)
Variación absoluta
247.213
207.225
39.988
(1.473)
(379.621)
(241.713)
(137.908)
(36.302)
(168.710)
168.710
2.683
154.058
Variación porcentual
8,07
8,00
8,47
‐ 0,36
14,86
11,85
26,79
‐ 88,43
‐ 30,76
‐ 30,76
426,98
‐ 28,96
Fuente: CGR - DCEF. Elaboración DEM
Del lado de las cuentas del gasto, su mayor cuenta creció 12,9% real, en un nivel
superior en 6,8% comparado con los ingresos. Este resultado se debió al aporte de la cuenta
de mayor peso dentro de las subcuentas de gastos corrientes, como fue gastos de personal,
que creció a un ritmo del 22,4% real, elevando su participación, con respecto a los gastos
totales, del 38,6% en 2012 a 41,7% en 2013 y cuyo crecimiento compensó las bajas de las
demás subcuentas de gastos corrientes. Por su parte, los gastos de capital, con una
participación en el total de del 22,2% para 2013, ganó 2,1% de participación gracias al
comportamiento al alza de dotación, recurso humano, investigación y estudios,
121
administración del Estado, subsidios, que más que compensaron la baja de formación bruta
de capital fijo.
Si bien para 2013 las universidades como bloque requirieron préstamo neto, este fue
menor al solicitado en 2012, lo que significó una caída del 90,3% real, equivalente a
$36.302 millones.
El comportamiento de las cuentas anteriores, llevó a una situación de superávit para
los dos años, aunque este resultado fue inferior en 2013 en $168.710 millones. La principal
fuente de financiamiento fue el valor registrado en diferencia en caja, que para 2012
representó el 96,9% y para 2013 el 99,5% del superávit reportado. Por último, se resalta el
comportamiento del financiamiento interno neto, que mostró pagos de deuda netos para
ambos períodos, en tanto el financiamiento externo neto subió pero a tasas decrecientes,
con una reducción del 91,9% real.
Para el momento de pagos (Cuadro 4.11), los cambios se dieron en las cuentas de
gasto, donde la cuenta superior se redujo $148.922 millones en 2012 y $166.595 millones
en 2013, cuyo resultado es el acumulado de la reducción en las más importantes subcuentas
de gasto, tanto las relacionadas con funcionamiento,como las de Capital. La caída del 6,0%
en gastos explicó, salvo unos pequeños cambios en variación de activos y financiamiento
interno neto, la totalidad del aumento del superávit, vía crecimientos en la cuenta diferencia
en caja de $148.978 millones en 2012 y de $166.597 millones para el año siguiente.
122
Cuadro 4.11
Balance fiscal de las universidades territoriales por pagos
Cifras en millones de pesos
Código Cuenta
Cuenta
1.
Ingresos
1.1
Ingresos Corrientes
1.2
Ingresos de capital
Recursos del Balance
2.
Gastos
2.1
Gastos corrientes
2.2
Gastos de capital
3.
Préstamo Neto
4.
Déficit o Superavit (4)=(1)+(2)+(3)
5.
Financiamiento
5.3
Variación de Activos
5.4
Diferencia en caja
2012
2013
3.062.405
2.590.512
471.893
414.823
(2.405.976)
(1.964.969)
(441.008)
41.068
697.497
(697.497)
628
(680.900)
3.309.618
2.797.737
511.881
413.350
(2.767.924)
(2.206.323)
(561.601)
4.750
546.445
(546.445)
3.311
(544.461)
Variación absoluta
247.213
207.225
39.988
(1.473)
(361.947)
(241.355)
(120.593)
(36.318)
(151.052)
151.052
2.683
136.439
Variación porcentual
8,1
8,0
8,5
(0,4)
15,0
12,3
27,3
(88,4)
(21,7)
(21,7)
427,0
(20,0)
Fuente: CGR - DCEF. Elaboración DEM
123
124
CAPÍTULO V
SEGURIDAD SOCIAL
El sector de la seguridad social presentó en 2013 un resultado superavitario de $3,0
billones desde el momento presupuestal de pagos (0,4% del PIB) y de $2,1 billones desde
compromisos (0,3% del PIB), cuya variación obedeció a la diferencia de 46% observada en
el sector de la salud, registrada en mayor proporción en la Caja de Previsión Social de
Comunicaciones (Caprecom) (diferencia por $401.554 millones) y el Fondo de Solidariad y
Garantía (Fosyga) (diferencia por $124.317 millones), y en pensiones,debido al Fondo de
Solidaridad Pensional y del Magisterio.
En el comportamiento superavitario contribuyó la Administradora de Riesgos
Positiva S.A., la cual recibió $1,4 billones45 del acuerdo de conmutación pensional con la
Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá (TEB). Si bien la cifra alcanzada fue inferior a
la obtenida en 2012 (superávit de $8,5 billones por compromisos y de $9,8 billones por
pagos), derivado de los resultados arrojados por los rendimientos en los portafolios de las
fiduciarias que manejan las reservas de los patrimonios autónomos de pensiones (en
especial de la Empresa Colombiana de Petróleos [Ecopetrol] y el Fondo Nacional de
Pensiones de la Entidades Territoriales [FONPET]).
Como hecho relevante en la evolución de los ingresos en 2013, se destacó la
reducción de los rendimientos recaudados como consecuencia de los efectos del aumento
en las tasas de los títulos de deuda pública (TES) y la caída en las acciones. Este efecto
golpeó los portafolios de las administradoras de los patrimonios autónomos y de los fondos,
como el FONPET, entre otros, que a través de fiducias conformaban los portafolios de los
recursos de pensiones.
45
Positiva S.A.(2014) Informe de gestión 2013.
125
Este efecto se observó, entre otros, en la situación del Patrimonio Autónomo de
Ecopetrol, el cual, dentro de sus inversiones, que ascendieron a $11,5 billonesen 2013, tenía
37,45% en TES, 38,37% en bonos, 16,96% en CDT y el restante 7,21% en otros papeles,
reportando rendimientos por $261.914,8 millones, frente a los $1,2 billones de 2012. En
cuanto al FONPET, cuyo portafolio ascendió a $38,246billonesen 2013, tenía 37,42%en
TES,22,66%en bonos, 19,68%en CDT y 20,24%en otros papeles y sus rendimientos, de
$833.452,1 millones47, fueron inferiores a los $3,4 billones registrados en 2012
En el resultado fiscal, de igual manera influyó el crecimiento de los gastos para el
pago de las pensiones con recursos de FONPET y el incremento de los gastos de salud,
principalmente registrados desde la subcuenta de solidaridad del Fosyga. Por el lado de los
gastos, el crecimiento se debido al incremento de los retiros de los recursos de FONPET48
para el pago de las pensiones territoriales por $1,7 billones, dirigido en 52,0% al Magisterio
y en 45,0% a devoluciones, al igual que por el incremento de los gastos del Fondo de
Solidaridad Pensional y el Patrimonio Autónomo de Telecom. En relación con los gastos de
salud debidos al Fosyga, se registraron $1,7 billones en 2013para cubrir el déficit del
proceso de compensación – Fosyga, $2,7 billones para el reconocimiento prestaciones de
servicios no contenidos en el plan de beneficios y $3,8 billones para el subsidio a la
demanda del régimen subsidiado.
El comportamiento positivo del sector reportado para 2013 no fue, sin embargo,
evidenciado de la misma manera en todas las áreas que lo componen. En ello es referido el
sector de la salud que registró una situación deficitaria desde los momentos presupuestales
46
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2014) Sector Público consolidado cifras 2013 Viceministerio
Técnico - Dirección General de Política Macroeconómica.
47
El régimen de inversiones de los patrimonios autónomos públicos se encuentra previsto en el Decreto 1861
de 2012 modificado por el Decreto 2581 de 2012 y adicionado por el Decreto 849 de 2013.
48
La Ley 549 de 1999 creó el FONPET como un fondo sin personería jurídica administrado por el Ministerio
de Hacienda y Crédito, señalando además que cuando los pasivos pensionales de una entidad estén cubiertos,
los recursos a que se refiere el artículo 2° de esta que se causen a partir de dicha fecha podrán ser destinados
por la entidad titular de los mismos a los fines que correspondan de acuerdo con las leyes que regulan la
destinación de cada uno de estos recursos.
126
de compromisos y pagos, explicado especialmente por el resultado en Caprecom y en la
subcuenta de solidaridad del Fosyga. Desde pagos, los valores reportados mostraron para la
salud un déficit de $1,6 billones, mientras que para las pensiones el superávit fue de $3,3
billones y para riesgos profesionales de $1,3 billones. Por compromisos, el monto negativo
del área de salud ascendió a $2,1 billones, mientras en el área de pensiones se dio un
registro positivo de $2,9 billones, al igual que riesgos profesionales por $1,3 billones.
Frente a las proyecciones del Gobierno para el sector de seguridad social
(calculadas dentro de su estructura compuesta por las áreas de pensiones y salud),
enmarcadas en el marco fiscal de mediano plazo, el resultado observado fue inferior al
esperado, pues de un estimado de $4,7 billones (0,7% del PIB), solo se alcanzó $1,9
billones. De tal manera, los cálculos estuvieron alejados, tanto en el área de salud (déficit
proyectado $2,5 billones y observado de $1,3 billones) como en pensiones (superávit
proyectado $7,2 billones y observado de $3,2 billones)49. De esto, si bien se tenía prevista
la disminución de los rendimientos, los registros verificados para 2013 mostraron unas
proporciones de reducción superiores a las proyectadas50.
En desarrollo del análisis de la situación de las finanzas públicas del sector de
seguridad social, se presenta su comportamiento para los años 2012 y 2013, con base en la
ejecución presupuestal de las empresas y fondos que desde el nivel nacional manejan los
recursos destinados a éste.
49
El superávit esperado para la vigencia 2013 fue proyectado como consecuencia de un balance fiscal positivo
en varios de los fondos públicos de pensiones, entre los que se destacan el FONPET ($5.241 mil millones) y
el Patrimonio Autónomo de Ecopetrol ($306 mil millones). Así mismo, se proyectó en Colpensiones un
balance positivo ($509 mil millones) y la contribución en el superávit del sector del Fondo de Garantía de
Pensión Mínima Privada ($1.737 mil millones).
50
El crecimiento esperado de los ingresos totales del área de salud fue de 5,4%, como consecuencia, tanto del
incremento en los ingresos tributarios, los aportes del gobierno central y los ingresos por explotación bruta,
como de la disminución de otros ingresos y delos rendimientos financieros. De igual manera, el crecimiento
de los ingresos totales en el área de pensiones fue proyectado alrededor del 4,9%, con un aumento de 14,5%
en los aportes del gobierno central y del 2,2% en los ingresos tributarios, con una disminución estimada de
12,2% en otros ingresos y de 11,6% en los rendimientos financieros.
127
5.1 Balance fiscal sector de seguridad social
Para 2013 el sector de seguridad social acumuló ingresos por $60,1 billones,
recaudados en las áreas de salud (22,4%), pensiones (73,9%) y riesgos profesionales
(3,6%); mientras que por gastos, desde el momento presupuestal de compromisos, el sector
registró un monto de $58,1 billones, provenientes de salud (26,9%), pensiones (71,5%) y
riesgos profesionales (1,6%). Respecto del momento presupuestal de pagos, el sector
registró una diferencia de $959.550 millones y con relación a 2012 mostró un crecimiento
de 6,9% en los ingresos y de 21,7% en los gastos (Cuadro 5.1).
En cuanto a la conformación de las entidades del sector en los ingresos totales para
2013, los de mayor participación fueron el ISS-Colpensiones, que concentró el 33,7%, el
Fosygacon el 17,0 %, el Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional (FOPEP) con el
11,2%, el Fondo de prestaciones sociales del Magisterio (FOMAG)con el 9,7 % y el
FONPET con el 5,2%.
Respecto de 2012, el ISS-Colpensiones (con un crecimiento de 3,2 puntos
porcentuales) y Fosyga (con un incremento de 2,8 puntos porcentuales) ganaron
participación, mientras que los fondos que administran los patrimonios autónomos de
pensiones la redujeron: FONPET (5,3 puntos porcentuales) y Ecopetrol ((1,7) puntos
porcentuales), al igual que la garantía de pensión mínima privada (2,0 puntos porcentuales)
(Cuadro 5.2).
En los gastos totales, medidos desde el momento presupuestal de compromisos, las
entidades con mayor participación en 2013 fueron el ISS-Colpensiones(32,2 %), el Fosyga
(21,4%) y el FOPEP (11,6%). Respecto de 2012, el ISS-Colpensiones disminuyó su
participación de gastos en 3,0%, mientras que el FONPET creció en 716,9% —incrementó
el monto de los pagos destinado a pensiones, que pasaron de $0,2 billones a $1,73 billones–
al igual que el Fosyga—aumentó sus gastos en 69,6%, al pasar de $7,6 billones a $12,5
billones–.
128
La diferencia entre los gastos por pagos y compromisos del sector se explicó desde
el área de la salud por Caprecom, en relación con el manejo de los recursos del régimen
subsidiado, en su función de entidad prestadora de los servicios de salud; y el Fosyga,
encargado de irrigar los recursos a través del sistema para hacer viable su flujo al interior
del sistema de seguridad social, pero que en la subcuenta de solidaridad relacionada con la
afiliación al sistema subsidiado,se presentaron diferencias entre lo comprometido y lo
pagado.
En 2013, y por el momento presupuestal de pagos, se registraron unos gastos de
$12,3 billones en Fosyga, con una diferencia de $0,1 billones; mientras que en Caprecom se
registraron $2,2 billones, con una diferencia de $0,4 billones (Cuadro 5.1)
El resultado obtenido en 2013 obedeció, en el área de pensiones, al comportamiento
del ISS-Colpensiones, el FONPET y el Fondo de Garantía de Pensión Mínima de las
Administradoras de Pensiones Privadas; frente a salud, con un aporte negativo, debido al
resultado fiscal por parte del Fosyga (Cuadro 5.2). El superávit de FONPET ascendió a
$1,37 billones, con una caída frente al obtenido en 2012 ($5,23 billones); el Fondo de
Garantía de Pensión Mínima presentó un superávit de $0,89 billones, aunque inferior al de
2012 ($2,0 billones) y el Fosyga de $2,26 billones fue inferior al registrado en 2012 por
$0,47 billones (Cuadro 5.2)
5.1.1. Efectos mercado financiero
Para 2013 el comportamiento de los ingresos estuvo influenciado por la evolución
del sistema financiero y, en particular, por la variación negativa de las tasas de interés de
los papeles de deuda pública y de las acciones que afectaron, en especial, a las fiducias
administradoras de los fondos de pensiones.
129
Este año fue muy particular en el comportamiento de las tasas de interés y los
movimientos de los mercados financieros, generando grandes volatilidades en la valoración
a precios de mercado de dichos instrumentos.
A su vez, el mercado accionario local estuvo condicionado a los acontecimientos
internacionales, donde las expectativas de liquidez, por parte de las economías
desarrolladas, jugaron un papel fundamental. De tal manera, durante el segundo semestre
del año se observaron descensos significativos en los precios de dichos activos, que
reflejaron pérdidas importantes en los portafolios como consecuencia de la fuerte salida de
capitales de las economías emergentes a mercados desarrollados. Respecto del mercado de
renta fija, entre los primeros días de mayo y finales de julio de 2013, la deuda pública
colombiana presentó incrementos en sus tasas de negociación, por lo que se desvalorizó en
promedio 200 puntos básicos para los TES TF y 140 puntos básicos para los TES UVR.
Cuadro 5.1
Resultado fiscal seguridad social por áreas
Cifras en billones de pesos
2013
Compromisos
Ingresos Gastos
Salud
Pensiones
Riesgos
Total
% PIB
13,5
44,5
2,2
60,1
8,7
15,6
41,6
0,9
58,1
8,4
2012
Compromisos
Ingresos Gastos
Salud
Pensiones
Riesgos
Total
% PIB
10,7
44,6
1,0
56,3
8,5
10,6
36,4
0,8
47,7
7,2
Resultado Fiscal
‐2,1
2,9
1,3
2,1
0,3
Pagos
Ingresos Gastos
Resultado Fiscal
13,5
15,1
‐1,6
44,5
41,2
3,3
2,2
0,9
1,3
60,1
57,1
3,0
8,7
8,2
0,4
Resultado Fiscal
0,1
8,2
0,2
8,5
1,3
Pagos
Ingresos Gastos
Resultado Fiscal
10,7
9,6
1,1
44,6
36,1
8,5
1,0
0,8
0,2
56,3
46,5
9,8
8,5
7,0
1,5
Fuente: Entidades y fondos; CGR, cálculos Dirección de Estudios Macroeconómicos (DEM).
130
En este contexto, el FONPET, que ha venido mostrando una participación decisiva
en la conformación del resultado fiscal, en la medida que sus ingresos se han llevado al
ahorro para las pensiones futuras y sus rendimientos tenían una importante representación,
reportó para 2013 ingresos por $3,1 billones (inferiores en 47,4% respecto de 2012), donde
el 72,0% provino de aportes y el 28,0% de rendimientos financieros51; mientras que en
2012 estos ascendían a 41,2% y 58,8%, respectivamente. La composición del portafolio de
largo plazo (en un 70% superior a siete años) e invertida en deuda pública (37,42% en TES)
y bonos (22,66%), evidenció esta situación52.
Por su parte, los ingresos de ISS-Colpensiones, cuyo monto ascendió a $20,2
billones, obedecieron principalmente a las transferencias efectuadas por la Nación (51,6%)
para la financiación de las pensiones del régimen de prima media con prestación definida
de Colpensiones (Ley 1151 de 2007 y Decreto 2011 de 2012) y para el Instituto de Seguros
Sociales en liquidación (Decreto 2013 de 2012 y recursos para las pensiones jubilación a
cargo del Instituto).
51
Capítulo XII. Entidades administradoras de pensiones y de cesantía. Circular 100 de 1995.
RD = Rendimientos abonados en el día t (ingresos menos gastos)
Para el efecto, los ingresos y gastos son:
Ingresos (ING)
-Los rendimientos financieros generados por los activos que conforman el fondo. Tratándose de la utilidad o
pérdida en valoración de inversiones, cabe anotar que la misma debe ser la originada con base en los precios o
tasas de referencia y márgenes, según lo dispuesto en el Capítulo I de esta Circular, publicados el día t.
-Utilidad en venta de activos
-Rendimientos provenientes de anulación de aportes
-Cualquier otro ingreso a favor del fondo.
Gastos (GTS)
- Los gastos previstos en el reglamento respectivo.
Los pagos a comisionistas de bolsa deben quedar incluidos en el valor de compra de los títulos, por lo que no se
deben incluir como gastos.
52
Las tasas de interés de los TES presentaron a partir de mayo una tendencia creciente que se mantuvo hasta
julio (con lo cual el precio de estos papeles acrecentaba la pérdida de su valor), mes después del cual, para las
inversiones de largo plazo estás tasas se mantuvieron. Con ello, para las inversiones de largo plazo se
mantuvo la pérdida registrada por el crecimiento de las tasas de interés en estos papeles, en tal sentido, por la
composición del portafolio de FONPET tuvo un efecto negativo mayor que para los TES de corto plazo que
después del incremento ocurrido en los meses de mayo a julio comenzaron a disminuir su tasa de interés y a
recuperarse los valores de los títulos. Por otra parte, evidenciada la disminución de los rendimientos por la
venta de títulos de plazos de 10 años como lo muestra la variación en la estructura del portafolio entre 2012 y
2013, que para el primer año estaba en aproximadamente en 7% y pasó a menos del 5% para el año siguiente.
131
De los ingresos totales, el 22,8% correspondió a los recaudos por cotizaciones
provenientes de alrededor de 1.529.551 afiliados cotizantes (bien que a diciembre de 2013
los afiliados no cotizantes ascendieron a 4.969.176 personas). En torno de los ingresos
provenientes de rendimientos financieros53, dado que los portafolios de inversión
administrados por Colpensiones en 2013 fueron constituidos en su totalidad por títulos de
deuda pública del Gobierno Nacional (TES) de corto plazo y depósitos a la vista, al
finalizar el año se recuperó la valorización de los papeles después del incremento de las
tasas de los TES de los meses de mayo a julio.
En la administradora de riesgos laborales, los ingresos reportados correspondieron a
la transferencia de recursos de ETB, en la modalidad de conmutación pensional, que le
implicó a la administradora ponerse a cargo de los pensionados que estaban a cargo de la
ETB. En torno del manejo de las inversiones, la estrategia aplicada para el portafolio de
Positiva S.A., fue incrementar la duración del portafolio aumentando la rentabilidad futura,
incrementando el porcentaje de inversiones clasificadas hasta el vencimiento, buscando
mejorar el retorno ponderado del portafolio y cubriendo el pasivo que exigía el retorno
mínimo54
53
Colpensiones recibió en 2012del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación los portafolios misionales de
vejez por valor nominal de $500 millones, régimen subsidiado de vejez por valor nominal de $1.673.584
millones y del Sistema General de Participaciones (SGP) por valor nominal de $66.650 millones. Para este
año, así mismo, se recibieron los siguientes portafolios de Caprecom. A partir del 16 de octubre de 2013, y
una vez vencido el contrato de administración fiduciaria con Fiduprevisora, Colpensiones contrató la
administración fiduciaria de los portafolios con Fiduoccidente.
54
De ello se evidenció, que pese al valor positivo presupuestado, no se cumplió el valor estimado inicialmente
de $421.980 millones, dadas las condiciones reales del mercado y la volatilidad estimada para las tasas de
interés de los activos financieros que conformaban el portafolio de Positiva S.A. En 2013 el mercado cambió
su tendencia por lo que el presupuesto de rentas de inversiones fue considerablemente menor respecto al de
años anteriores; sin embargo, al cierre del año 2013 se logró un cumplimiento presupuestal acumulado del
117%, equivalente a $155.803 millones, frente a la meta modificada de $132.776 millones Positiva Compañía
de Seguros S.A (2013). Notas a los Estados Financieros al 31 de diciembre de 2013.
132
Cuadro 5.2
Resultado fiscal por entidades
Cifras en billones de pesos
Pagos
Compromisos
2012
Iss‐Colpensiones
Positiva
Caprecom
Fomag
Fosyga
Policía Caja Fuerzas Militares
Fondo del Congreso
Fondo pasivo de Ferrocarriles Nacionales
Fondo de Solidaridad Pensional(neto)
Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional‐FOPEP
Telecom
Fondo Pensiones Territoriales ‐ FONPET
Ecopetrol
Garantía pensión mínima privada
Pensiones otras instituciones con recursos GNC
TOTAL
2013
Resultado fiscal
Ingresos
0,4
20,2
0,2
2,2
‐0,4
2,5
‐0,2
5,9
0,4
10,2
0,0
2,1
0,1
1,8
‐0,1
0,2
Gastos
18,7
0,9
2,6
5,7
12,5
2,1
1,9
0,2
2012
Resultado fiscal
Ingresos
1,5
17,2
1,3
1,0
‐0,1
2,1
0,2
5,5
‐2,3
8,0
0,0
2,0
0,0
1,7
‐0,1
0,2
2013
Gastos
18,7
0,9
2,2
5,5
12,3
2,1
1,8
0,2
Resultado fiscal
1,6
1,3
0,3
0,4
‐2,1
0,0
0,0
‐0,1
0,4
0,4
0,0
0,1
0,9
0,9
0,0
5,8
0,1
0,0
‐0,1
6,8
0,0
6,8
0,2
0,0
‐0,2
5,9
1,2
2,0
0,2
0,7
0,0
5,7
0,6
2,0
3,1
0,3
0,9
1,7
0,7
0,0
1,4
‐0,4
0,9
2,5
56,3
2,5
46,5
0,0
9,8
2,7
60,1
2,7
57,1
0,0
3,0
Gastos
16,8
0,8
1,8
5,6
7,3
2,0
1,7
0,3
Resultado fiscal
Ingresos
0,4
20,2
0,2
2,2
0,3
2,5
‐0,1
5,9
0,7
10,2
0,0
2,1
0,1
1,8
‐0,1
0,2
Ingresos
17,2
1,0
2,1
5,5
8,0
2,0
1,7
0,2
Gastos
16,8
0,8
2,5
5,7
7,6
2,0
1,7
0,3
0,4
0,4
0,0
0,4
0,4
0,0
0,4
0,4
0,0
0,8
0,7
0,1
0,9
1,0
‐0,2
0,8
0,6
5,8
0,1
5,8
0,1
0,0
‐0,1
6,8
0,0
6,8
0,2
0,0
‐0,2
5,8
0,1
5,9
1,2
2,0
0,2
0,7
0,0
5,7
0,6
2,0
3,1
0,3
0,9
1,7
0,7
0,0
1,4
‐0,4
0,9
2,5
56,3
2,5
47,7
0,0
8,5
2,7
60,1
2,7
58,1
0,0
2,05
Fuente: Entidades y Fondos, cálculos Dirección de Estudios Macroeconómicos CGR
5.1.2 Efectos de la salud
Dentro de los gastos del sector, los hechos relevantes que tuvieron repercusión en el
resultado fiscal, se refirieron al crecimiento de los retiros de los recursos de FONPET para
pagar eventos relacionados con las pensiones de las entidades territoriales, mediante
transferencias al Fondo del Magisterio y la devolución de los recursos ahorrados del pasivo
pensional —por autorización del Ministerio de Hacienda, por haber cumplido con el ahorro
del pasivo pensional o por superar dicho monto– en un monto cuyo valor autorizado fue
limitado, el cual no podrá ser superior a lo apropiado en el presupuesto por la entidad
territorial por obligaciones pensionales corrientes solicitado. Los recursos fueron dirigidos
en un 52% para el Magisterio y en 45% para devoluciones.
De igual manera, los hechos relevantes se relacionaron con el incremento de los
gastos del Fosyga, destinados a dar cumplimiento a la sentencia T-760 de 2008 y cubrir el
déficit del proceso de compensación entre las entidades promotoras de Salud y el subsidio a
133
la demanda, en el proceso de afiliación para la población sin recursos económicos
suficientes para realizar los aportes al sistema de salud.
5.2. Balance fiscal pensiones
En 2013 el área de pensiones presentó, desde el momento presupuestal de
compromisos, un superávit de $2,9 billones (0,4% del PIB), en un monto inferior al
registrado en el año anterior ($8,2 billones en 2012). Este resultado obedeció a la obtención
de unos ingresos que ascendieron a $44,5 billones y unos gastos cuyo monto fue de $41,6
billones (Cuadro 5.3).
Respecto de 2012, los ingresos de pensiones registraron una reducción del 0,4%,
explicado en razón de los menores ingresos del FONPET (47,4%), de la Garantía de
Pensión Mínima (54,4%) y Ecopetrol (78,7%), al igual que por su reducción el Fondo del
Congreso (17,45%). De otra parte, la Caja de Previsión de la Policía (2,49%) y la Caja de
Previsión de las fuerzas Militares (5,85%), presentaron crecimiento.
Los gastos, respecto de 2012, tuvieron un crecimiento del 7,2% por compromisos y
del 7,0% por pagos, con el mayor incremento en el FONPET (716,9%). De igual manera, se
explicó por el comportamiento del FOPEP (16,2%) y el Fondo de Solidaridad Pensional,
que aumentó sus gastos en 50,4% desde el momento presupuestal compromisos.
De los gastos totales, el 69,0% fue transferido por las empresas industriales y
comerciales del Estado y por los establecimientos públicos para cubrir la seguridad social
en pensiones y las asignaciones de retiros. El Instituto de los Seguros Sociales y
Colpensiones destinaron $17,9 billones, con los cuales pagaron 1.011.473 pensionados
(86.415 personas más que el año anterior)55; mientras que para las asignaciones de retiro de
55
Ministerio de Trabajo (2012) cifras a noviembre presentación de reforma a las pensiones.
134
la fuerza pública se dispusieron $3,5 billones (Fuerzas Militares con 40.373 asignaciones de
retiro y en Policía con 80.419 asignaciones de retiro)56 pagados por la Caja de la Policía y
la Caja de las Fuerzas Militares. Dentro de este porcentaje también se contempló la
participación para el pago de los pensionados del Magisterio, de los cuales está encargado
el Fondo del Magisterio (FOMAG), el cual asignó $3,6 billones para cubrir las mesadas de
159.000 (145.397 personas el año anterior).
De los fondos de pensiones, el FOPEP, que recibió en su totalidad recursos del
GNC para el pago de los pensionados a su cargo, cubrió las mesadas de 263.890 personas
(2.897 personas más que el año anterior) recibió transferencias por $6,8 billones. Así
mismo, FONPET destinó $1,37 billones a las pensiones. En relación con los patrimonios
autónomos, el de Ecopetrol destinó $672.265,1 millones y el de Telecom $606.819,5
millones.
Para el cierre del mes de diciembre, el Fondo de solidaridad pensional, en la
subcuenta de solidaridad, a través del programa de subsidio al aporte en pensión (PSAP),
destinó $398.314,2 millones y reportó 235.310 afiliados (167.042 eran trabajadores
independientes urbanos, 36.771 independientes urbanos, 29.144 madres comunitarias y
1.484 discapacitados). Los gastos a diciembre de 2013 ascendieron a $215.502,6 millones,
de los cuales $159.057,9 millones fueron por pagos correspondientes a gastos de
administración por comisiones fiduciarias y a gasto social por concepto de pago de
Subsidios PSAP.
En la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, los ingresos de
en diciembre ascendieron a $482.071 millones, donde las variaciones más importantes se
presentaron en los ingresos fiscales correspondientes al aporte del 0,50% de cotización
sobre salarios superiores a cuatro salarios mínimos (gradualmente creciente de acuerdo al
ingreso), aportes de la Nación e incremento en los rendimientos financieros.
56
Ministerio de Trabajo (2012) Ob. Cit.
135
En diciembre los gastos ascendieron a $821.410 millones por compromisos y
$716.139 millones por pagos correspondientes a los gastos de administración por causación
de comisiones fiduciarias y gasto social por concepto de los subsidios.
5.3. Balance fiscal Salud
Para 2013 el área de salud registró un déficit de $2,11 billones por compromisos y
de $1,56 billones por pagos, cuyo comportamiento obedeció a una acumulación de ingresos
por $13,50 billones, que superó al de los gastos, que ascendió a $15,61 billones por
compromisos y $15,06 billones por pagos (Cuadro 5.3).
En este resultado tuvieron injerencia Caprecom y el Fosyga. De tal manera, el
primero presentó un déficit de $0,11 billones medido desde compromisos y un superávit de
$0,29 billones por pagos; y dentro del presupuesto para 2013reportócuentas por ejecutar
que ascendían a $106.330 millones (compromisos), de las cuales pagó $3.828 millones. Por
su parte, el Fosyga registró un déficit de $2,26 billones por compromisos y $2,14 billones
por pagos, influenciado por el resultado deficitario de la subcuenta de solidaridad
($1.919.247 millones por compromisos y $1.905.534 millones por pagos).
En la composición del Fosyga, las subcuentas que registraron mayores ingresos
fueron las de compensación ($5,3 billones), con recursos provenientes del recaudo
efectuado por el proceso de compensación con situación de fondos ($3,7 billones); y la
subcuenta de solidaridad ($3,6 billones), procedentes de la contribución de solidaridad
proveniente - subcuenta de compensación ($2,2 billones) y del presupuesto nacional,
principalmente ($0,7 billones).
Los gastos del Fosyga, medidos desde el momento presupuestal de compromisos,
ascendieron a $12,3 billones, destinaron a eventos y fallos de tutela tramitadas a través de
la subcuenta de compensación ($2,6 billones), déficit proceso compensación -Fosyga ($1,7
136
billones) y compensación por saldos no compensados y registros glosados ($0,2 billones),
entre los mayores montos de la subcuenta de compensación.
Desde la subcuenta de promoción, por implementación de proyectos programas de
promoción y prevención EPS déficit proceso de compensación - Fosyga ($0,1 billones)
(Cuadro 5.4), la subcuenta de solidaridad reportó gastos destinados, en especial, al subsidio
a la demanda régimen subsidiado cofinanciación Fosyga ($3,8 billones), subsidio a la
demanda régimen subsidiado cofinanciación aportes presupuesto nacional ($0,9 billones),
implementación unificación POS subsidiado nivel nacional - previo concepto DNP ($0,2
billones).
Cuadro 5.3
Resultado fiscal por áreas. Desagregado 2012 - 2013
Cifras en billones de pesos
1.
1.1
1.1.1
1.1.2
1.1.3
1.2
1.3
2.
2.1
2.1.1
2.1.2
2.1.3
2.2
2.3
2.4
2.5
3.
4.
1.
1.1
1.1.1
1.1.2
1.1.3
1.2
1.3
2.
2.1
2.1.1
2.1.2
2.1.3
2.2
2.3
2.4
2.5
3.
4.
Resultado fiscal compromisos
2012
Pensiones Salud
Riesgos
Total Pensiones 44,6
10,7
1,0
56,3
44,5
21,9
10,2
0,5
32,7
25,4
Ingresos Totales
Ingresos corrientes
Ingresos Aportes Nacion y Cotizaciones
Ingresos de Explotación
Otros Ingresos Corrientes
Ingresos de capital
Ingresos Fondos/1
Gastos Totales
Gastos de funcionamiento
Personal
Generales
Transferencias
Gastos de operación
Intereses, Comis.y Gastos (Deuda)
Gastos de inversión
Gastos Fondos/1
Préstamo Neto
Déficit o Superávit (4)=(1)‐(2)‐(
2013
Salud
Riesgos
13,5
2,2
13,0
2,0
Total
60,1
40,5
21,1
0,1
0,8
4,4
18,2
36,4
26,3
0,2
0,1
26,0
0,1
7,8
1,3
1,2
0,5
0,0
10,6
8,8
0,0
0,0
8,8
1,7
0,5
0,0
0,0
0,4
0,0
0,8
0,4
0,0
0,1
0,2
0,4
29,5
1,3
1,9
5,3
18,2
47,7
35,4
0,2
0,2
35,0
2,3
24,4
0,0
0,9
4,5
14,6
41,6
28,3
0,3
0,1
27,8
0,2
10,3
1,7
1,1
0,5
0,0
15,6
13,8
0,0
0,0
13,7
1,8
2,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,9
0,4
0,1
0,1
0,3
0,5
36,8
1,7
2,0
5,1
14,6
58,1
42,4
0,4
0,2
41,8
2,5
0,0
0,0
10,0
0,0
8,2
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,2
0,0
0,0
10,0
0,1
8,5
0,0
0,0
13,1
0,0
2,9
0,0
0,0
0,0
0,1
‐2,1
0,0
0,0
0,0
0,0
1,3
0,0
0,0
13,1
0,1
2,1
2013
Salud
Riesgos
13,5
2,2
13,0
0,3
Total
60,1
38,8
Pensiones Ingresos Totales
44,6
Ingresos corrientes
21,9
Ingresos Aportes Nacion y Cotizaciones
21,1
Ingresos de Explotación
0,1
Otros Ingresos Corrientes
0,8
Ingresos de capital
4,4
Ingresos Fondos/1
18,2
Gastos Totales
36,1
Gastos de funcionamiento
26,1
Personal
0,2
Generales
0,1
Transferencias
25,8
Gastos de operación
0,1
Intereses, Comis.y Gastos (Deuda)
0,0
Gastos de inversión
0,0
Gastos Fondos/1
9,9
Préstamo Neto
0,0
Déficit o Superávit (4)=(1)‐(2)‐(
8,5
Resultado fiscal pagos
2012
Salud
Riesgos
10,7
1,0
10,2
0,3
Total Pensiones 56,3
44,5
32,5
25,4
7,8
1,3
1,2
0,5
0,0
9,6
8,5
0,0
0,0
8,5
1,0
0,3
0,0
0,0
0,4
0,0
0,8
0,4
0,0
0,1
0,2
0,4
29,3
1,3
1,9
5,3
18,2
46,5
35,0
0,3
0,2
34,6
1,5
24,4
0,0
0,9
4,5
14,6
41,2
28,1
0,3
0,1
27,6
0,1
10,3
1,7
1,1
0,5
0,0
15,1
13,6
0,0
0,0
13,6
1,4
0,3
0,0
0,0
0,4
0,0
0,9
0,4
0,1
0,1
0,3
0,5
35,1
1,7
2,0
5,3
14,6
57,1
42,1
0,4
0,2
41,5
2,1
0,0
0,0
0,0
0,1
1,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,2
0,0
0,0
9,9
0,1
9,8
0,0
0,0
12,9
0,0
3,3
0,0
0,0
0,0
0,1
‐1,6
0,0
0,0
0,0
0,0
1,3
0,0
0,0
12,9
0,1
3,0
Fuente: Entidades y Fondos, cálculos Dirección de Estudios Macroeconómicos CGR
1/Fondo de Pensiones Públicas - FOPEP, Fondo de Solidaridad Pensional, Patrimonio Autónomo Telecom, Fonpet,
Patrimonio Autónomo Ecopetrol, Garantía Pensión Mínima Privada, Pensiones otras instituciones con recursos de GNC
137
En términos generales, entre 2012 y 2013 los ingresos de la vigencia crecieron en
28,1 % y los gastos en 71,4 %. En los primeros, debido al crecimiento de la subcuenta de
compensación (11,0%) y de la de solidaridad (102,2%) y en los gastos, explicados
principalmente por la variación de la subcuenta de Solidaridad (91,2%) y la de
compensación (56,6%).
Cuadro 5.4
Resultado fiscal Fosyga
Cifras en billones de pesos
2012
2013
Compromisos Pagos Compromisos Pagos
1. COMPENSACIÓN
INGRESOS TOTALES
PAGOS TOTALES
RESULTADO FISCAL
2. SOLIDARIDAD
INGRESOS TOTALES
PAGOS TOTALES
RESULTADO FISCAL
3. PROMOCION
INGRESOS TOTALES
PAGOS TOTALES
RESULTADO FISCAL
4. SUBCUENTA DE ECAT
INGRESOS TOTALES
PAGOS TOTALES
RESULTADO FISCAL
TOTAL
INGRESOS TOTALES
PAGOS TOTALES
RESULTADO FISCAL
4,8
3,6
1,2
4,8
3,6
1,2
5,3
5,7
‐0,4
5,3
5,7
‐0,3
1,8
2,9
‐1,1
1,8
2,9
‐1,1
3,6
5,5
‐1,9
3,6
5,5
‐1,9
0,3
0,1
0,2
0,3
0,1
0,2
0,2
0,2
0,0
0,2
0,2
0,0
1,1
1,0
0,1
1,1
0,7
0,4
1,1
1,0
0,0
1,1
1,0
0,1
8,0
7,6
0,4
8,0
7,3
0,7
10,2
12,5
‐2,3
10,2
12,3
‐2,1
Fuente: Presupuesto Fosyga, cálculos, DEM, CGR
5.4. Balance fiscal riesgos profesionales
El superávit en el área de riesgos profesionales se explicó por el desempeño de la
Administradora de Riesgos Positiva S.A.(único componente en esta área), cuya
participación en el mercadoen 2013representóel 36% por número de trabajadores y el
74,4%por empresas.
138
Para este año, el comportamiento positivo se originó en el traslado de $1,4 billones
a la administradora, como parte del proceso de conmutación pensional acordado con la
Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá (ETB), que le transfirió el pago y la
administración de las pensiones que estaban a su cargo57.
El área de riesgos profesionales presentó un superávit de $1,26 billones en 2013,
que superior al registrado el año inmediatamente anterior ($0,09 billones en 2012). Para
este año recaudó ingresos por $2,18 billones (de capital [6,4%] y corrientes [93,6%])y
presentó gastos por $0,92 billones (destinados al pago de pensiones y a la cobertura de sus
afiliados afectados por los riesgos laborales)(Cuadro 5.3). En relación con 2012, el área de
riesgos profesionales aumentó sus ingresos en 193,2% e incrementó sus gastos en 67,8%.
En 2013 el área de riesgos profesionales presentó un crecimiento del 23,2% en el
pago de las mesadas pensionales respecto de 2012, al pasar de $239.000 millones a
$295.000 millones; y por siniestros de ARP del 8,8%, al pasar de pagar $292.000 millones
a $318.000 millones (para una nómina de 31.188 pensiones)58.
57
Esta conmutación del pasivo pensional total beneficiará a 3.859 personas, entre pensionados directos,
beneficiarios de los acuerdos convencionales, ex trabajadores que se acogieron a planes de pensión anticipada
y beneficiarios o pensionados sustitutos autorizados por la ley. La conmutación del pasivo pensional fue de
$1,4 billones.
58
Positiva S.A.(2013) Informe de gestión 2012
139
140
CAPÍTULO VI
EMPRESAS DEL ESTADO
6.1 Descripción metodológica y tipos representativos de empresas
La Contraloría General de la República presenta el resultado fiscal de las empresas
del sector público, clasificándola por nacionales y territoriales. En la primera, se registra el
consolidado del nivel nacional y, por aparte, las empresas del sector eléctrico; mientras que
en las regionales y locales, se presenta el consolidado agrupándolas por tipo de entidad,
haciendo un análisis especial del holding de EPM y las Empresas Sociales del Estado (ESE)
territoriales.
Para la presente vigencia, la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas
amplió la muestra representativa de entidades para estimar el balance fiscal, con miras a
recopilar las cifras presupuestales del todo el sector público colombiano. En este caso, se
incluyeron 465 empresas públicas, que para mayor claridad en el análisis, se clasificaron
por ámbitos representativos (Cuadro 6.1).
Cuadro 6.1:
Entidades por tipos representativos
TIPO REPRESENTATIVO
Aeropuertos
Asociaciones
Benefiencias
C.D.As
Corporaciones
E.I.C.E
E.S.P.
Empresas*
Frigorificos
Hoteles
Imprentas
Licoreras
Loterias
Piscicolas
Plazas de Mercado
Terminales
TOTAL
No EMPRESAS
3
17
4
6
5
7
262
100
3
3
3
4
14
1
9
24
465
% del Total
0,6%
3,7%
0,9%
1,3%
1,1%
1,5%
56,3%
21,5%
0,6%
0,6%
0,6%
0,9%
3,0%
0,2%
1,9%
5,2%
100,0%
Fuente: Datamart 2014, Cálculos propios
141
De acuerdo con lo anterior, los principales tipos representativos están dados por las
empresas de servicios públicos (E.S.P.) S.A., que representan el 56,3% del total de
empresas analizadas, seguidas por las Empresas* con el 21,5%, dentro de las cualesse
encuentran algunas de servicios públicos que no están catalogadas en su naturaleza jurídica
como E.S.P; de transporte masivo; de turismo;aquellas cuya esencia son industriales y
comerciales(EICE), pero que en su naturaleza jurídica no se identifica claramente como
tales; empresas de telecomunicaciones, de energía, distribución y/o comercialización y, en
general, las que no tienen claramente identificación de EICE o prestadoras de servicios
públicos59.
Dentro de las clasificaciones efectuadas, se encontró una variedad de empresas de
orden territorial con una amplia gama de actividades: los aeropuertos regionales, las
asociaciones de municipios, federación de departamentos y otras asociaciones
departamentales y beneficencias, entre otras, que se considera importante observar su
comportamiento separado; Centros de Diagnóstico Automotor (CDA) que corresponden a
los que se constituyeron como empresas de tipo regional, dado el crecimiento de los
requerimientos de ley sobre la revisión técnico mecánica para vehículos de transporte
público y particular (Cuadro 6.1).
El tipo identificado como “Corporaciones” da cuenta de aquellas empresas
regionales reportadas como “Centros Provinciales de Gestión Agro empresarial” o
C.P.G.A, cuyas entidades reportadas ascienden a cinco. Las licoreras son empresas
departamentales, las cuales también se agruparon como un tipo representativo; además de
las loterías, que son un tipo de entidades identificadas como todas aquellas que se dedican a
juegos de suerte y azar y que en total sereportan14 (Cuadro 6.1).
Los tipos denominados “terminales de transporte”, corresponde a las empresas
regionales que reportan como terminales de transporte o centrales de transporte y cuyo
59
En el anexo estadístico se presentan todas las entidades con el detalle del balance fiscal por tipo de ámbito
identificados.
142
número asciende a 24; y los frigoríficos, hoteles e imprentas que ascienden a un número de
tres entidades por tipo, mientras que las plazas de mercado suman nueve.
6.1.1 Resultados por tipos
Al concluir la vigencia 2013, los ingresos totales de la muestra de empresas
indicaron un crecimiento positivo del 16,6% en 2013, respecto a 2012, el cual pasó de
$24,94 billones en 2012 a $29,07 billones en 2013. Los movimientos más significativos se
registraron en las empresas*, cuyo crecimiento fue del 29,5% respecto al año anterior, con
un crecimiento monetario de $3,1 billones, seguido por las empresas de servicios públicos
(E.S.P.) con un incremento de $878.724 millones, que porcentualmente corresponde al
7,4%, respecto a 2012 (Cuadro 6.2).
Los aeropuertos regionales registraron un crecimiento del 21,9%, al pasar de
$26.302,8 millones en 2012 a $32.050 millones en 2013; mientras que los Centros de
Diagnóstico Automotor (C.D.A) registraron un crecimiento del 17,8%, al pasar de $19.438
millones en 2012 a $22.898 millones en 2013. Por su parte, los hotelesregistraron un
crecimiento porcentual del 45,7%, mientras que en términos monetarios el impacto fue de
$21.464 millones (Cuadro 6.2).
Cuadro 6.2
Distribución ingresos consolidado empresas por tipos representativos
*Cifras en millones de pesos corrientes
TIPO AEROPUERTOS
Asociaciones
BENEFICENCIA
C.D.As
Corporaciones
E.I.C.E
E.S.P.
EMPRESAS
FRIGORIFICO
HOTEL
IMPRENTAS
LICORERAS
LOTERIAS
PISCICOLAS
PLAZAS DE MERCADO
TERMINAL
Total general
INGRESOS
2012
2013
26.302,8 32.050,0
426.243,8 439.535,6
149.567,6 147.420,2
19.438,2 22.898,9
2.710,4 3.127,8
720.600,2 767.520,7
11.953.372,9 12.832.097,1
10.546.951,1 13.660.381,7
10.005,2 10.302,9
46.980,6 68.444,7
87.033,3 87.218,4
279.264,4 278.776,8
544.168,3 583.431,5
2.046,8 2.257,0
31.829,3 36.222,7
100.365,0 106.919,5
24.946.879,7 29.078.605,7
DIFERENCIA
$
%
5.747,2
21,9%
13.291,8
3,1%
(2.147,4)
‐1,4%
3.460,8
17,8%
417,5
15,4%
46.920,5
6,5%
878.724,2
7,4%
3.113.430,6
29,5%
297,8
3,0%
21.464,0
45,7%
185,1
0,2%
(487,6)
‐0,2%
39.263,3
7,2%
210,2
10,3%
4.393,5
13,8%
6.554,5
6,5%
4.131.725,9
16,6%
Fuente: Datamart, 2014- Cálculos propios.
143
Por el lado de las asociaciones se mostró un crecimiento de apenas el 3,1%, al pasar
de $426.243 millones en 2012 a $439.535 millones en 2013. Las licoreras, por su
parte,revelaron un decrecimiento del 0,2%, al pasar de $279.264 millones en 2012 a
$278.776 millones en 2013; al igual las beneficencias registradas, con un decrecimiento en
sus ingresos del 1,4%, al pasar de $149.567 millones en 2012 a $147.420 millones (Cuadro
6.2).
Desde la perspectiva del gasto, medido por compromisos totales, se observó un
crecimiento consolidado para 2013 de las empresas del 12,04%, al pasar de $28 billones en
2012 a $31,7 billones en 2013, llegando a $3,4 billones el crecimiento (Cuadro 6.3).
Los otros tipos representativos, desde la perspectiva del gasto, fueron las loterías,
hoteles y piscícolas, con un crecimiento del 40,3%, 30,3% y 28%, respectivamente para
2013. De ellas, la más representativa en términos monetarios fueron las loterías, que
pasaron de $444.202 millones en 2012 a $623.250 millones en 2013 por compromisos
(Cuadro 6.3).
Dentro de los comportamientos más significativos se encontraron las E.S.P, dado el
volumen de gastos, aunque con un crecimiento fmoderado, por compromisos pasaron de
$13,1 billones a $13,6 billones entre 2012 y 2013, con un incrementodel 4,4%, mientras
que por pagos el crecimiento fue de 8,1%, representando una cifra de $904.165 millones
(Cuadro 6.3).
Los tipos con decrecimiento en sus gastos fueron, en su orden, los frigoríficos y
licoreras, los cuales tuvieron, por compromisos, un menor valor respecto de 2012 de $1.077
millones y $30.802 millones respectivamente, indicando un decrecimiento del 9,69% y
9,77% (Cuadro 6.3)
144
6.1.2 Balance fiscal
6.1.2.1 Situación fiscal por tipos representativos
Para la vigencia 2013, la situación fiscal consolidada de las empresas territoriales
arrojó un déficit de $3,9 billones por compromisos, mientras que por pagos se registró un
déficit de $546 mil millones, al pasar de $3,4 billones en 2012 (por compromisos) a $3,99
billones en 2013, con una reducción del 49,6% ($4,5 billones). Entre tanto, por pagos el
déficit registrado en 2012 fue de $4,5 billones y se redujo a $1,1 billones en 2013, con una
disminución de 76,1% y $3,5 billones menos que en el periodo anterior (Cuadro 6.3).
Los movimientos más significativos entre los tipos representativos se encontraronen
el crecimiento del déficit de las asociaciones, que por compromisos registró un crecimiento
de su déficit en 382,2%, pasando de $2.239 millones en 2012 a $10.797 millones en 2013;
mientras que por pagos registró una disminución del déficit del 12,1%, pasando de $9.507
millones en 2012 a $8.361 millones en 2013 (Cuadro 6.3).
Cuadro 6.3
Situación fiscal consolidada empresas territoriales
Cifras en billones de pesos corrientes
TIPOS REPRESENTATIVOS
AEROPUERTOS
Asociaciones
BENEFICENCIA
C.D.As
Corporaciones
E.I.C.E
E.S.P.
EMPRESAS
FRIGORIFICO
HOTEL
IMPRENTAS
LICORERAS
LOTERIAS
PISCICOLAS
PLAZAS DE MERCADO
TERMINAL
Total general
COMPROMISOS
2012
2013
0,004
0,005
‐0,002
‐0,011
‐0,051
‐0,076
0,003
0,005
0,000
0,000
‐0,104
‐0,100
‐1,196
‐1,094
‐2,186
‐2,655
‐0,001
0,000
‐0,011
‐0,007
0,014
‐0,003
‐0,036
‐0,006
0,101
‐0,040
0,000
0,000
‐0,001
‐0,001
‐0,016
‐0,015
‐3,482
‐3,997
PAGOS
DIFERENCIA $ CRECIMIENTO %
2012
2013
COMPR PAGOS COMPR PAGOS
0,004
0,006
0,002
0,002
0,4
0,4
0,010
0,008 ‐0,009 ‐0,001
3,8
‐0,1
‐0,033
‐0,053 ‐0,026 ‐0,020
0,5
0,6
0,005
0,006
0,002
0,001
0,8
0,2
0,000
0,000
0,000
0,000
0,5
1,9
‐0,006
0,007
0,004
0,013
0,0
‐2,1
0,748
0,527
0,102 ‐0,221
‐0,1
‐0,3
‐0,859
‐1,074 ‐0,469 ‐0,216
0,2
0,3
0,000
0,001
0,001
0,001
‐1,5
11,2
‐0,011
‐0,007
0,004
0,004
‐0,4
‐0,4
0,030
0,017 ‐0,017 ‐0,013
‐1,2
‐0,4
0,030
0,039
0,030
0,009
‐0,8
0,3
0,127
‐0,020 ‐0,140 ‐0,147
‐1,4
‐1,2
0,000
0,000
0,000
0,000
5,0
‐8,8
0,002
0,001
0,000 ‐0,001
0,6
‐0,6
0,004
‐0,004
0,001 ‐0,008
‐0,1
‐1,9
0,053
‐0,546 ‐0,515 ‐0,599
0,1
‐11,4
Fuente: Datamart, 2014- Cálculos propios.
145
Las empresas contribuyeron con un mayor déficit, el cual se registró al final de la
vigencia de 2013 en $2,65 billones por compromisos y $1,0 billones por pagos, con un
aumento del déficit en 21,4% y 25,1%, respectivamente (Cuadro 6.3).
En general, el comportamiento agregado de las empresas mostró un aumento del
déficit en su situación fiscal consolidada a diciembre de 2013, al pasar de $3,4 billones en
2012 a $3,9 billones en 2013 por compromisos; mientras que por pagos se registró un
ligero superávit en 2012 por $0,053 billones que cambió en 2013 a un déficit por $0,54
billones (Cuadro 6.3.).
6.1.3 Balance fiscal consolidado empresas regionales
A diciembre de 2013 el resultado fiscal60 de las empresas analizadas señaló un
déficit por compromisos de $4,0 billones, que comparado con el resultado de 2012
determinó un mayor valor de $0,5 billones (Cuadro 6.4).
El crecimiento observado en los ingresos (16,6%), se debió esencialmente al mayor
valor registrado en la venta de servicios de las empresas (6%), las transferencias y aportes
(24.8%) y los ingresos de capital (155%) , los cuales representaron un incremento de $2,33
billones (Cuadro 6.4).
Los gastos vieron su mayor crecimiento en el rubro de personal, el cual pasó de $1,7
billones en 2012 a $2,1 billones (por compromisos); mientras que los gastos de capital
también aumentaron para la vigencia 2013, al pasar de $7,26 billones en 2012 a $9,29
billones en 2013 (por compromisos). Por otro lado, se encontró la disminución del rubro
servicio a la deuda, al pasar de $1,09 billones en 2012 a $0,89 billones en 2013, mostrando
un decrecimiento del 18,2%, respecto la vigencia anterior (por compromisos) (Cuadro 6.4).
60Se calcula restando de los ingresos los gastos totales y el préstamo neto. 146
Este comportamiento permitió una menor presión sobre el financiamiento para
2013, la cual aumentó un 14,8% por compromisos y un -1.137,7% por pagos, llegando sólo
a requerir liquidez por $0,5 billones en compromisos y $0,6 billones por pagos (Cuadro
6.4)
Es de anotar que la estructura del financiamiento reportó $0,64 billones para el
cubrimiento del crédito externo, $0,5 billones para crédito interno; la diferencia en caja
registró una disminución de $3,86 billones por compromisos, mientras que por pagos
fueron $7,72 billones (Cuadro 6.4).
La deuda flotante, por su parte, tuvo un crecimiento de una vigencia a otra del 437%
(por compromisos) y del 484% (por pagos), representando apenas un aumento de $74.382
millones (por compromisos), mientras que por pagos alcanzó una cifra de $75.379 millones
para la vigencia 2013 (Cuadro 6.4).
Cuadro 6.4:
Balance fiscal consolidado empresas regionales
*Cifras en bBillones de pesos corrientes
CONCEPTO
1. INGRESOS
INGRESOS CORRIENTES
NO TRIBUTARIOS
TRANSFERENCIAS Y APORTES
TRIBUTARIOS
INGRESOS DE CAPITAL
2. GASTOS
GASTOS CORRIENTES
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
OTROS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
SERVICIO DE LA DEUDA
TRANSFERENCIAS CORRIENTES
GASTOS DE CAPITAL
FORMACIÒN BRUTA DE CAPITAL FIJO
OTROS
3. PRÉSTAMO NETO
INVERSIÓN
PRÉSTAMOS
DEFICIT O SUPERAVIT (1)‐(2)‐(3)
FINANCIAMIENTO
CRÉDITO EXTERNO NETO
CRÉDITO INTERNO NETO
Diferencia en Caja (portafolio)
VARIACIÓN DE ACTIVOS
Recursos del Balance (+)
Utilidad/Pérdida en venta de activos
Variación Neta de Caja
Variación neta en las Cuentas por Pagar
COMPROMISOS
2012
2013
24,95
29,08
23,45
25,25
21,13
22,47
1,98
2,47
0,33
0,31
1,50
3,83
‐28,31
‐31,72
‐21,06
‐22,43
‐21,06
‐22,43
‐0,24
‐0,12
‐1,09
‐0,89
‐3,11
‐3,66
‐7,26
‐9,29
‐5,15
‐6,84
‐2,11
‐2,45
‐0,12
‐1,36
‐0,02
‐0,65
‐0,10
‐0,71
‐3,48
‐4,00
3,48
4,00
‐0,24
0,64
0,12
0,51
‐0,89
‐3,86
4,49
6,70
1,33
1,92
0,01
0,01
3,10
4,85
‐0,02
‐0,09
PAGOS
2012
2013
24,95
29,08
23,45
25,25
21,13
22,47
1,98
2,47
0,33
0,31
1,50
3,83
‐24,79
‐28,27
‐19,58
‐21,20
‐19,58
‐21,20
‐0,24
‐0,11
‐0,89
‐0,83
‐3,02
‐3,58
‐5,21
‐7,07
‐3,73
‐5,15
‐1,48
‐1,92
‐0,11
‐1,35
‐0,02
‐0,65
‐0,08
‐0,70
0,05
‐0,55
‐0,05
0,55
‐0,24
0,65
0,12
0,53
‐4,55
‐7,72
4,61
7,09
1,33
1,92
0,01
0,01
3,21
5,23
‐0,02
‐0,09
DIFERENCIA $
COMPR
PAGOS
4,13
4,13
1,80
1,80
1,33
1,33
0,49
0,49
‐0,02
‐0,02
2,33
2,33
‐3,41
‐3,48
‐1,37
‐1,63
‐1,37
‐1,63
0,12
0,12
0,20
0,06
‐0,55
‐0,57
‐2,03
‐1,85
‐1,69
‐1,41
‐0,34
‐0,44
‐1,24
‐1,25
‐0,63
‐0,63
‐0,61
‐0,62
‐0,51
‐0,60
0,51
0,60
0,88
0,89
0,39
0,40
‐2,97
‐3,17
2,21
2,48
0,59
0,59
0,00
0,00
1,74
2,01
‐0,07
‐0,08
CRECIMIENTO %
COMPR
PAGOS
16,6
16,6
7,7
7,7
6,3
6,3
24,8
24,8
‐6,7
‐6,7
155,7
155,7
12,0
14,0
6,5
8,3
6,5
8,3
‐51,3
‐51,8
‐18,2
‐7,2
17,8
18,8
28,0
35,6
32,8
37,9
16,3
29,9
1.046,2
1.172,1
2.692,9
2.695,4
642,0
744,9
14,8
‐1.137,7
14,8
‐1.137,7
‐366,3
‐369,3
326,6
332,8
333,1
69,7
49,1
53,7
44,3
44,3
‐34,4
‐34,4
56,2
62,7
437,6
484,9
Fuente: Datamart, 2014- Cálculos propios.
147
6.2. Empresas del sector eléctrico
6.2.1 Resultado fiscal del sector
El resultado fiscal del sector eléctrico en 2013 alcanzó $1,5 billones (0,21% del
PIB)61, como resultado de la diferencia entre ingresos del sector eléctrico62 por $6,96
billones63 y la ejecución del gasto en el momento presupuestal de compromisos64 por $8,53
billones. Comparativamente con la vigencia anterior, este resultado implicó un incremento
del déficit en términos absolutos de $125.927 millones o 0,58 puntos básicos del PIB
(Cuadro 6.6).
Este déficit sectorial resultó, a su vez, de la conjugación sendos déficit en los
subsectores de generación y distribución eléctrica de $1,5 billones y $0,072 billones,
respectivamente, más un pequeño superávit de $0,089 billones en el subsector de transmisión
eléctrica (Cuadro 6.6).
61
Incluido préstamo neto obtenido por $69.818 millones.
62
La muestra del sector eléctrico que considera la CGR, parte de incluir en cada subsector empresas
representativas con algún grado de participación accionaria del gobierno nacional en su capital social. En
atención a ello en el subsector de generación se consideraron a la Corporación Eléctrica del Caribe (Corelca
en liquidación), a la Generadora y Comercializadora Eléctrica del Caribe (Gecelca), a la Empresa
Multipropósito Urrá, a ISAGEN y a Gestión Energética S.A. (Gensa); en el subsector de transmisión están
Interconexión Eléctrica (ISA) y su filial XM Compañía de Expertos en Mercados); en el subsector de
distribución y comercialización se incluyeron la Central Hidroeléctrica de Caldas (CHEC), las Centrales
Eléctricas de Nariño (Cedenar), las Centrales Eléctricas del Cauca (Cedelca), la Electrificadora del Caquetá,
la Electrificadora del Huila, la Electrificadora del Meta, la Electrificadora del Tolima (en liquidación), la
Empresa de Energía del Quindío (EDQ), la Empresa de Energía del Amazonas y la Distribuidora de Energía
del Pacifico (Dispac), para un total de 17 empresas. Empresas como la Electrificadora de Santander y
Centrales Eléctricas de Norte de Santander, propiedad de EPM se incluyeron como parte del Holding EPM,
por fuera del sector eléctrico así conformado. La muestra del CONFIS a su vez está conformada por Corelca,
Gecelca, Urrá y las electrificadoras de Amazonas, Nariño, Meta, Cauca, Quindío, Caquetá, Caldas, Huila,
Tolima, Santander y Norte de Santander.
63
De los cuales el 55,1% provino de las empresas generadoras de energía, el 18,4% de la empresa de
interconexión y el otro 26,5% de las empresas comercializadoras.
64
Los gastos del sector se originaron en un 62,5% en las generadoras, 14,8 en el subsector de transmisión y
22,7% en las distribuidoras y comercializadoras (empresas electrificadoras).
148
Con medición de la ejecución del gasto en el momento presupuestal de pagos, cuyo
monto alcanzó al cierre de 2013 un valor de $7,78 billones65, el resultado fiscal sectorial
también fue deficitario en cuantía de $741.152 millones, equivalente a 0,1% del PIB. Frente
a la vigencia anterior, dicho resultado implicó un mayor déficit de $213.000 millones o
0,026% del PIB adicional (Cuadro 6.6).
Este resultado sectorial, a través de la contabilización del gasto por pagos,
descompuesto por subsectores, surgió de la agregación de un déficit de $879.084 millones en
el subsector de generación, con superávit de $88.603 millones y $49.328 millones en los
subsectores de transmisión y comercialización, respectivamente (Cuadro 6.6).
En términos de la dinámica observada entre 2012 y 2013 en las variables
determinantes del resultado fiscal, fue evidente la menor tasa de crecimiento en los ingresos,
en comparación a la del gasto66, ya sea en su medición por compromisos o por pagos, factor
que explicó la ampliación del valor del déficit de un año a otro, en ambas mediciones
(Cuadros 6.5 y 6.6).
65
De los cuales, el 60,4% lo ejecutaron las generadoras, el 23,4% las distribuidoras y comercializadoras y el
16,2% por parte del subsector de transmisión eléctrica.
66
4,4% de crecimiento en los ingresos, contra 6,3% de crecimiento en los gastos.
149
Cuadro6.5
Balance fiscal del sector eléctrico (gasto por compromisos)
Cifras en millones de pesos y porcentajes
SUBTOTAL GENERADORAS
Codigo
Concepto
Nombre Concepto
2
2.1
2.2
2.3
2.4
3.1 4
5
5.1 5.2 5.3 5.4
5.5
5.6
5.6.01
5.6.02
6. INGRESOS TOTALES INGRESOS CORRIENTES
NO TRIBUTARIOS
TRANSFERENCIAS Y APORTES
INGRESOS DE CAPITAL
SUB TOTAL
DISTRIBUIDORAS Y
COMERCIALIZADORAS
TOTAL SECTOR ELÉCTRICO
Recaudo
2012
1
1.1
1.1.02
1.1.03
1.2
SUBTOTAL TRANSMISORAS
Y FILIALES
3.568.256
3.507.563
3.491.352
16.211
60.693
2013
2012
2013
3.835.842
3.766.091
3.747.370
18.721
69.751
1.353.191
1.265.041
1.265.041
0
88.150
1.277.259
1.135.220
1.135.220
0
142.040
GASTOS TOTALES 5.036.292 5.330.476
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
943.029 1.027.091
GASTOS DE OPERACIÓN (Comercialización y Producción)
2.797.231 3.254.258
SERVICIO DE LA DEUDA
250.154
241.340
GASTOS DE INVERSIÓN
1.045.877
807.787
3 PRESTAMO NETO 35.088
22.299
35.088
22.299
Crédito Neto entidades no financieras Na/les., Dep/tales. y M/pales
DEFICIT (‐) / SUPERAVIT (+) (1‐2‐3)
‐1.503.124 ‐1.516.933
FINANCIAMIENTO DÉFICIT (+) / UTILIZACIÓN SUPERÁVIT (‐)
1.503.124 1.516.933
Crédito Externo Neto
‐31.259
‐60.699
Credito Interno Neto
623.276
672.923
Venta de activos no financieros
689
897
Otros recursos de Financiamiento* 142
66
Variación Neta de Caja (Disponibilidad inicial ‐ Disponibilidad final)
274.851
106.512
Variación de portafolio (Inversión (‐) y/o redención (+))
635.426
797.234
Inversión de Portafolio (‐)
‐134.877 ‐6.413 Redención de Portafolio (+)
770.303
803.647
DEFICIT (‐) / SUPERAVIT (+) COMO % PIB
‐0,226
‐0,215
1.165.838
758.243
39.881
189.467
178.247
‐19.041
‐19.041
206.395
‐206.395 ‐34.494
‐83.590
299
127.482
169.035
‐385.127 ‐385.127 0
0,031
1.260.716
819.994
26.789
119.134
294.799
‐72.060
‐72.060
88.603
‐88.603 ‐7.143
1.135
280
‐30.546 385.127
‐437.457 ‐437.457 0
0,013
2012
2013
2012
Variaciones 13/12
2013
1.743.554 1.843.068 6.665.001 6.956.170
1.676.800 1.817.615 6.449.404 6.718.926
1.500.260 1.599.570 6.256.653 6.482.159
176.540
218.045
192.751
236.767
66.754
25.453
215.597
237.244
Compromisos
1.818.062 1.935.479 8.020.192 8.526.671
576.320
547.924 2.277.592 2.395.009
975.725 1.078.778 3.812.838 4.359.825
7.440
7.477
447.060
367.950
258.577
301.300 1.482.701 1.403.886
3.518
‐20.058
19.564
‐69.818
3.518
‐20.058
19.564
‐69.818
‐78.026
‐72.353 ‐1.374.756 ‐1.500.683
78.026
72.353 1.374.756 1.500.683
‐2.500
‐2.792
‐68.253
‐70.633
8.630
536.233
682.689
‐3.452
138
131
1.126
1.308
‐238 23.386
127.386
‐7.094 118.324
96.783
562.210
588.422
‐34.246 ‐53.786 216.053
305.991
‐68.460 ‐81.850 ‐588.464 ‐525.720 34.214
28.064
804.516
831.711
‐0,012
‐0,010
‐0,207
‐0,212
$ Millones
291.169
269.522
225.506
44.016
21.647
506.479
117.417
546.987
‐79.110 ‐78.816 ‐89.383
‐89.383
‐125.927
125.927
‐2.380
146.455
181
‐134.480 26.212
89.938
62.744
27.194
‐0,006
%
4,4
4,2
3,6
22,8
10,0
6,3
5,2
14,3
‐17,7 ‐5,3 ‐456,9 ‐456,9 9,2
9,2
3,5
27,3
16,1
‐105,6 4,7
41,6
‐10,7 3,4
Cuadro 6.6
Balance fiscal del sector eléctrico (gasto por pagos)
Cifras en millones de pesos y porcentajes
SUBTOTAL GENERADORAS
Codigo
Concepto
SUBTOTAL TRANSMISORAS Y SUB TOTAL DISTRIBUIDORAS
FILIALES
Y COMERCIALIZADORAS
TOTAL SECTOR ELÉCTRICO
Recaudo
Nombre Concepto
Variaciones 13/12
2012
1
1.1
1.1.02
1.1.03
1.2
INGRESOS TOTALES INGRESOS CORRIENTES
NO TRIBUTARIOS
TRANSFERENCIAS Y APORTES
INGRESOS DE CAPITAL
2013
2012
2013
2012
3.568.256
3.507.563
3.491.352
16.211
60.693
3.835.842
3.766.091
3.747.370
18.721
69.751
1.353.191
1.265.041
1.265.041
0
88.150
1.277.259
1.135.220
1.135.220
0
142.040
1.743.554
1.676.800
1.500.260
176.540
66.754
GASTOS TOTALES 4.285.763
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
920.416
GASTOS DE OPERACIÓN (Comercialización y Producción)
2.106.164
SERVICIO DE LA DEUDA
234.358
GASTOS DE INVERSIÓN
1.024.824
3 PRESTAMO NETO 35.088
3.1 Crédito Neto entidades no financieras Na/les., Dep/tales. y M/pales
35.088
4
DEFICIT (‐) / SUPERAVIT (+) (1‐2‐3)
‐752.595
5
FINANCIAMIENTO DÉFICIT (+) / UTILIZACIÓN SUPERÁVIT (‐)
752.595
5.1 Crédito Externo Neto
‐31.259
5.2 Credito Interno Neto
623.276
689
5.3 Venta de activos no financieros
5.4
Otros recursos de Financiamiento* (Utilidad o pérdida en venta de activo
142
5.5
Variación Neta de Caja (Disponibilidad inicial ‐ Disponibilidad final)
274.851
5.5.01 Disponibilidad inicial
274.851
5.5.02 Disponibilidad final
0
5.6
Variación de portafolio (Inversión (‐) y/o redención (+))
‐115.104
5.6.01 Inversión de Portafolio (‐)
‐178.182
5.6.02 Redención de Portafolio (+)
63.078
6. DEFICIT (‐) / SUPERAVIT (+) COMO % PIB
‐0,113
4.692.627
993.254
2.676.686
224.851
797.835
22.299
22.299
‐879.084
879.084
‐60.699
672.923
897
66
106.512
106.512
0
159.384
‐33.635
193.019
‐0,124
1.165.838
758.243
39.881
189.467
178.247
‐19.041
‐19.041
206.395
‐206.395
‐34.494
‐83.590
299
127.482
169.035
169.035
0
‐385.127
‐385.127
0
0,031
1.260.716
819.994
26.789
119.134
294.799
‐72.060
‐72.060
88.603
‐88.603
‐7.143
1.135
280
‐30.546
385.127
385.127
0
‐437.457
‐437.457
0
0,013
1.722.632
559.950
948.655
7.440
206.587
2.876
2.876
18.047
‐18.047
‐2.500
‐3.436
138
‐238
118.324
120.628
2.303
‐130.335
‐140.677
10.343
0,003
2013
2012
2013
1.843.068
1.817.615
1.599.570
218.045
25.453
6.665.001
6.449.404
6.256.653
192.751
215.597
6.956.170
6.718.926
6.482.159
236.767
237.244
1.813.798
534.140
1.036.329
6.554
236.776
‐20.058
‐20.058
49.328
‐49.328
‐2.792
8.635
131
23.386
96.783
105.004
8.221
‐175.472
‐179.697
4.225
0,007
7.174.232
2.238.609
3.094.701
431.265
1.409.659
18.922
18.922
‐528.154
528.154
‐68.253
536.250
1.126
127.386
562.210
564.513
2.303
‐630.565
‐703.986
73.421
‐0,079
7.767.140
2.347.388
3.739.804
350.539
1.329.410
‐69.818
‐69.818
‐741.152
741.152
‐70.633
682.694
1.308
‐7.094
588.422
596.643
8.221
‐453.545
‐650.789
197.244
‐0,105
$ Millones
291.169
269.522
225.506
44.016
21.647
%
4,4
4,2
3,6
22,8
10,0
Pagos
2
2.1
2.2
2.3
2.4
150
592.908
8,3
108.779
4,9
645.103
20,8
‐80.726 ‐18,7 ‐80.249 ‐5,7 ‐88.741 ‐469,0 ‐469,0 ‐212.999 40,3
212.999
40,3
‐2.380
3,5
146.444 27,3
181
16,1
‐134.480 ‐105,6 26.212
4,7
32.130
5,7
5.917 256,9
177.020 ‐28,1 53.197
‐7,6 123.823 168,6
‐0,026
6.2.2 Resultado fiscal por subsectores y empresas (compromisos)
El subsector de generación presentó en 2013 un déficit de $1,5 billones, que fue
básicamente el resultado de todo el sector eléctrico. Excepto por Urrá, que tuvo un pequeño
superávit, las demás empresas de este grupo obtuvieron déficit, como fueron y, en orden de
importancia, Isagén con $592.984 millones, Gecelca con $471.350 millones y Gensa con
$454.987 millones (Cuadro 6.7).
Cuadro 6.7
Subsector de generación
Resultados fiscales (compromisos) por empresas en 2013
Cifras en millones de pesos y porcentajes
Empresa
CORELCA
GECELCA
URRÁ
ISAGÉN
GENSA
Total Subsector
Ingresos
$ Millones 475
1.312.291
309.426
2.035.943
177.707
3.835.842
Gastos
%
0,0
34,2
8,1
53,1
4,6
100,0
$ Millones 4.876
1.763.643
298.045
2.631.218
632.693
5.330.476
Préstamo Neto* %
0,1
33,1
5,6
49,4
11,9
100,0
$ Millones ‐2.408
19.998
7.000
‐2.291
0
22.299
Resultado Fiscal %
$ Millones ‐10,8
‐1.993
89,7
‐471.350
31,4
4.381
‐10,3
‐592.984
0,0
‐454.987
100,0 ‐1.516.933
% PIB
0,000
‐0,067
0,001
‐0,084
‐0,064
‐0,215
Fuente: CGR-Datamart. Presentación y Cálculos CDEFP-DEM
Estos resultados se ocasionaron, en buena medida, por los incrementos que tuvieron
lugar en los gastos de producción y comercialización de energía, ya que la generación
térmica ganó en importancia a causa de la disminución en los aportes hídricos del sistema,
acarreando con ellos mayores costos para la generación de energía.
Las electrificadoras regionales (subsector de comercialización y distribución),
generaron en su conjunto un déficit de $72.353 millones. Fueron deficitarias, en su orden,
las electrificadoras del Pacífico ($32.984 millones), las Centrales Eléctricas de Nariño
($31.072 millones), la Electrificadora del Quindío ($11.931) y las Centrales del Cauca
($10.277 millones); a su vez,fueron superavitarias la Electrificadora del Huila ($10.962
millones), la Electrificadora del Meta ($4.353 millones) y la Empresa del Amazonas
($1.696 millones), como los casos más representativos (Cuadro 6.8).
151
Cuadro 6.8
Subsector de distribución y comercialización
Resultados fiscales (compromisos) por empresas en 2013
Cifras en millones de pesos y porcentajes
Empresa
CEDENAR
CEDELCA
ELEC. CAQUETÁ
ELEC. HUILA
ELEC. META
ELEC. TOLIMA
E.E. QUINDÍO
E.E. AMAZONAS
DIST. PACÍFICO
Total Subsector
Empresa
$ Millones $ Millones $ Millones $ Millones 507930,26 27,559 512741,16 26,492 ‐1851,7409 9,232 ‐2959,1589 ‐0,0004187
302.981
16,4
331.881
17,1
2.171
‐10,8
‐31.072
‐0,0044
27.787
1,5
38.601
2,0
‐537
2,7
‐10.277
‐0,0015
114.312
6,2
112.932
5,8
0
0,0
1.380
0,0002
359.412
19,5
348.450
18,0
0
0,0
10.962
0,0016
288.023
15,6
294.413
15,2
‐10.743
53,6
4.353
0,0006
112
0,0
1.633
0,1
0
0,0
‐1.522
‐0,0002
164.853
8,9
185.881
9,6
‐9.097
45,4
‐11.931
‐0,0017
3.111
0,2
1.415
0,1
0
0,0
1.696
0,0002
74.549
4,0
107.533
5,6
0
0,0
‐32.984
‐0,0047
1.843.068
100,0 1.935.479
100,0
‐20.058
100,0
‐72.353
‐0,0102
Fuente: CGR-Datamart. Presentación y cálculos CDEFP-DEM.
Si bien en promedio los ingresos por comercialización y venta de energía a los
usuarios finales se incrementaron en 6,2%, que constituye el rubro de ingresos más
significativo para este grupo de empresas, no menos cierto fue que sus gastos de
comercialización y producción, donde la compra de energía representa una porción
importante de éstos, se incrementaron en promedio en 15%, en razón a que el precio de la
energía eléctrica en el mercado mayorista, tanto en bolsa como en contratos67 aumentó
sustancialmente, a causa del descenso en los aportes hídricos al sistema de generación.
Entre tanto, el subsector de transmisión eléctrica, conformado para la muestra de
referencia sectorial por ISA y su filial XM, registró un superávit de $88.603 millones, del
cual el 81,3% se configuró gracias al préstamo neto obtenido por ISA ($72.060 millones).
Por consiguiente, el superávit del sector, excluido préstamo neto, llegó a $16.543 millones,
de donde $987 millones correspondieron al superávit de la filial XM y $15.556 millones al
superávit real de ISA. Estas cifras, en el caso de ISA, guardan relación con una caída de
67
El precio promedio de energía en bolsa creció 54,7% ($116 Kwh a $179 Kwh) frente al observado en 2012;
en contratos el precio promedio se incrementó de $121 Kwh a $126 Kwh (4,4% de incremento), según datos
de X.M.
152
10,3% en la venta de servicios contra un incremento de 8,4% en los gastos totales68 (Cuadro
6.9)
Cuadro 6.9
Subsector de transmisión
Resultados fiscales (compromisos) por empresas en 2013
Cifras en millones de pesos y porcentajes
Ingresos
Gastos
Préstamo Neto* Resultado Fiscal $ Millones %
$ Millones %
$ Millones %
$ Millones % PIB
ISA
1.180.427
92,4 1.164.870
92,4
‐72.060
100,0
87.617
0,012
X.M. 96.833
7,6
95.846
7,6
0
0,0
987
0,000
Total Subsector 1.277.259
100,0 1.260.716
100,0
‐72.060
100,0
88.603
0,013
Empresa
Fuente: CGR-Datamart. Presentación y Cálculos CDEFP-DEM.
6.2.3 Resultado fiscal por subsectores y empresas (pagos)
A través del gasto, en el momento de su ejecución por pagos, el balance fiscal de las
empresas del sector eléctrico mejoró, en el sentido de presentar un menor déficit, o en su
defecto, cambiar su posición deficitaria por compromisos, a superavitaria por pagos.
En tal circunstancia, tan solo el subsector de generación mostró un déficit de
$879.084 a causa de los resultados negativos en los casos de Isagén, Gecelca y Gensa
(Cuadro 6.10).
Cuadro 6.10
Subsector de generación
Resultados fiscales (pagos) por empresas en 2013
Cifras en millones de pesos y porcentajes
Empresa
CORELCA
GECELCA
URRÁ
ISAGÉN
GENSA
Total Subsector
Ingresos
$ Millones %
475
0,0
1.312.291 34,2
309.426
8,1
2.035.943 53,1
177.707
4,6
3.835.842 100,0
Gastos
Préstamo Neto* Resultado Fiscal $ Millones % $ Millones % $ Millones % PIB
2.604
0,1
‐2.408 ‐10,8
279
0,00
1.607.168 34,2
19.998 89,7 ‐314.875 ‐0,04
272.000
5,8
7.000 31,4
30.426
0,00
2.631.218 56,1
‐2.291 ‐10,3 ‐592.984 ‐0,08
179.637
3,8
0
0,0
‐1.930
0,00
4.692.627 100,0
22.299 100,0 ‐879.084 ‐0,12
Fuente: CGR-Datamart. Presentación y Cálculos CDEFP-DEM.
68
No obstante que los gastos operacionales disminuyeron en 32,8%.
153
El subsector de distribución y comercialización con el gasto contabilizado a través de
pagos, cambia su posición deficitaria (compromisos) a un resultado superavitario. En ello
fueron significativos los superávit de electrificadoras como Caquetá, Quindío, Huila, Meta y
Cauca, no obstante los resultados negativos de la Empresa Distribuidora del Pacífico
($17.423 millones) y de las Centrales Eléctricas de Nariño ($2.477 millones) (Cuadro 6.11).
Cuadro 6.11
Subsector de distribución y comercialización
Resultados fiscales (pagos) por empresas en 2013
Cifras en millones de pesos y porcentajes
Subsector de Generación Ingresos
Gastos
Préstamo Neto* Resultado Fiscal Empresa
$ Millones % $ Millones % $ Millones % $ Millones % PIB
CHEC
507.930 27,6
509.490 28,1
‐1.852
9,2
292 0,0000
CEDENAR
302.981 16,4
303.286 16,7
2.171 ‐10,8
‐2.477 ‐0,0004
CEDELCA
27.787
1,5
23.428
1,3
‐537
2,7
4.896 0,0007
ELEC. CAQUETÁ
114.312
6,2
86.447
4,8
0
0,0
27.865 0,0039
ELEC. HUILA
359.412 19,5
348.450 19,2
0
0,0
10.962 0,0016
ELEC. META
288.023 15,6
291.788 16,1
‐10.743 53,6
6.978 0,0010
ELEC. TOLIMA
112
0,0
1.012
0,1
0
0,0
‐900 ‐0,0001
E.E. QUINDÍO
164.853
8,9
156.521
8,6
‐9.097 45,4
17.429 0,0025
E.E. AMAZONAS
3.111
0,2
1.405
0,1
0
0,0
1.706 0,0002
DIST. PACÍFICO
74.549
4,0
91.971
5,1
0
0,0
‐17.423 ‐0,0025
Total Subsector 1.843.068 100,0 1.813.798 100,0
‐20.058 100,0
49.328 0,0070
En el caso de ISA y su filial XM el resultado fiscal por pagos fue equivalente al
resultado por compromisos, en cuyo caso el cuadro 6.5 ilustra las cifras relevantes.
6.2.4 Financiamiento del sector eléctrico en 2013
El déficit del sector eléctricoen 2013, medido en el momento presupuestal de
compromisos de gasto de $1,5 billones, tuvo varias fuentes de financiamiento, como lo
fueron, en primer lugar y la más importante, el crédito neto69, por conducto del cual se
lograron recursos por valor de $612.056 millones; en segunda instancia, la desacumulación
de recursos de caja aportó $588.422 millones al financiamiento del desbalance fiscal
sectorial, mientras que por redención de portafolio se allegaron $305.991 millones.
69
En su mayoría provenientes del crédito interno.
154
A estas tres fuentes de financiamiento primordiales se unieron recursos de la venta de
activos no financieros por $1.308 millones, todas las cuales, en conjunto, determinaron un
financiamiento total de $1,507 billones. El exceso de financiamiento por $7.094 millones se
ajustó por pérdidas en la venta de activos y cuentas transitorias incluidas en la cuenta de
otros recursos de financiamiento (Cuadro 6.1).
Por su parte, el déficit medido a través de pagos, en cuantía de $741.152 millones, se
financió en su totalidad a través de los recursos del crédito interno neto, la desacumulación
de caja y la venta de activos no financieros, las que de manera conjunta proveyeron recursos
por $1,202 billones. El exceso de financiamiento por $460.638 millones se utilizó en su gran
mayoría como inversión neta de portafolio ($453.545 millones) y para asumir pérdidas en
venta de activos y mayores pagos de terceros por $7.094 millones (Cuadro 6.2).
En síntesis, el balance fiscal del sector eléctrico en 2013, vía compromisos o pagos,
evidenció la reiteración de un aporte negativo al resultado fiscal del sector público no
financiero en dicha vigencia, que comparativamente con el registrado un año atrás sugirió
un desmejoramiento relativo en la posición fiscal de este sector. La dinámica de las
variables reales que inciden en la operación de las empresas del sector, como lo son el
precio de la energía en el mercado mayorista, o la generación por fuentes no hidráulicas,
incidieron en estos resultados.
6.3 Holding Empresas Públicas de Medellín (EPM)
Para la vigencia 2013 el grupo de Empresas Públicas de Medellín estableció un
déficit consolidado de sus empresas que reportan información a la CGR, de $3.47 billones
por compromisos y $3,17 billones por pagos, de los cuales la empresa principal (Empresas
Públicas de Medellín) tiene el mayor déficit con $1,33 billones por compromisos, mientras
que por pagos reportó $1,45 billones, con un crecimiento del 28,9% por compromisos y un
23% por pagos. Sin embargo, lo que es recurrente en el grupo empresarial fue la
155
disminución de su déficit en casi todas las empresas que reportan, excepto la EPM,
Electrificadora de Santander y EPM Telecomunicaciones (Cuadro 6.12).
Cuadro 6.12
Balance Fiscal Consolidado Grupo E.P.M
*Cifras en millones de pesos corrientes
EMPRESAS GRUPO E.P.M. CENTRALES ELECTRICAS DE NORTE DE SANTANDER S.A.‐E
E.S.P. EPM BOGOTA AGUAS S.A.
E.S.P. EPM ITUANGO S.A.
E.S.P. EPM TELECOMUNICACIONES S.A.
ELECTRIFICADORA SANTANDER S.A. ‐E.S.P.
EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLÍN
EPM INVERSIONES S.A.
Total general
COMPROMISOS
2012
2013
(130.746,47) (69.088,29)
(455.795,10) (141.433,11)
(568.259,45) (187.070,52)
(760.854,64) (899.313,84)
(25.460,15) (311.421,25)
(1.337.132,70)
(1.723.448,39)
61.776,87 (146.636,67)
(3.216.471,64)
(3.478.412,08)
PAGOS
CRECIMIENTO %
2012
2013
COMPR PAGOS
(127.410,60) (62.550,24) ‐47,2%
‐50,9%
(204.150,63) (141.362,08) ‐69,0%
‐30,8%
(483.636,07) (170.261,95) ‐67,1%
‐64,8%
(758.280,67) (892.875,67)
18,2%
17,8%
(25.460,15) (311.421,25) 1123,2% 1123,2%
(1.182.182,87) (1.453.691,94)
28,9%
23,0%
62.527,26 (145.083,52) ‐337,4% ‐332,0%
(2.718.593,73) (3.177.246,67)
8,1%
16,9%
DIFERENCIA $
COMPR
PAGOS
61.658 64.860
314.362 62.789
381.189 313.374
(138.459) (134.595)
(285.961) (285.961)
(386.316) (271.509)
(208.414) (207.611)
(261.940) (458.653)
Fuente: CGR, CHIP categoría presupuestal, 2014- Cálculos propios.
Mientras que Centrales Eléctricas de Norte de Santander por compromisos reportó
una disminución del 47% en su déficit, por pagos alcanzó un 50,9%; por su parte, EPM
Bogotá Aguas reportó por compromisos un 69% de su déficit y por pagos 30,8%; EPM
Ituango registró por compromisos un 67% y por pagos 4,8%; y
la Electrificadora
Santander incrementa su déficit de manera importante por compromisos, para acumular
$285.961 millones más que en 2012 (Cuadro 6.13).
Cuadro 6.13
Estado de balance fiscal consolidado empresas regionales*
Millones de Pesos CORRIENTES *Via Pagos
INGRESOS
TIPOS 2012
2013
REPRESENTATIVOS
AEROPUERTOS
26.303 32.050
Asociaciones
426.244 439.536
BENEFICENCIA
149.568 147.420
C.D.As
19.438 22.899
Corporaciones
2.710 3.128
E.I.C.E
720.600 767.521
E.S.P.
13.537.531 14.315.769
EMPRESAS
17.974.381 20.976.222
FRIGORIFICO
10.005 10.303
HOTEL
46.981 68.445
IMPRENTAS
87.033 87.218
LICORERAS
279.264 278.777
LOTERIAS
544.168 583.432
PISCICOLAS
2.047 2.257
PLAZAS DE MERCADO 31.829 36.223
TERMINAL
100.365 106.920
Total general
33.958.468 37.878.118
156
GASTOS
2012
2013
(24.136) (27.270)
(416.736) (431.174)
(182.789) (201.327)
(14.752) (16.896)
(2.611) (2.845)
(732.594) (768.129)
(12.692.737) (13.863.674)
(23.594.081) (23.990.724)
(10.455) (9.209)
(57.675) (75.174)
(56.734) (69.896)
(248.963) (239.832)
(417.456) (603.270)
(1.991) (2.693)
(29.938) (35.480)
(95.458) (106.614)
(38.579.106) (40.444.206)
PRÉSTAMO NETO
2012
2013
2.167 1.168
‐ ‐
37 600
300 (24)
‐ ‐
5.556 7.461
(68.016) (256.295)
128.586 1.390.621
539 1
‐ ‐
‐ ‐
‐ ‐
666 ‐
‐ ‐
53 47
(631) (4.193)
69.258 1.139.387
FINANCIAMIENTO
2012
2013
ING
(4.334) (5.948) 21,9%
(9.508) (8.362) 3,1%
33.184 53.307 ‐1,4%
(4.986) (5.979) 17,8%
(99) (283) 15,4%
6.437 (6.853) 6,5%
(776.778) (195.800) 5,7%
5.491.114 1.623.881 16,7%
(90) (1.094) 3,0%
10.694 6.729 45,7%
(30.300) (17.322) 0,2%
(30.301) (38.945) ‐0,2%
(127.379) 19.838
7,2%
(56) 436 10,3%
(1.944) (791) 13,8%
(4.276) 3.888
6,5%
4.551.381 1.426.701 11,5%
CRECIMIENTO %
DIFERENCIA $
GTOS
PN
FINANMTO ING
GOTS
PN
FNMNTO
13,0%
‐46,1%
37,3% 5.747 (3.134) (999) (1.615)
3,5%
‐12,1% 13.292 (14.438) ‐ 1.146
10,1% 1518,4%
60,6% (2.147) (18.538) 563 20.122
14,5% ‐107,8%
19,9% 3.461 (2.144) (324) (993)
8,9%
185,3% 417 (234) ‐ (184)
4,9%
34,3% ‐206,5% 46.920 (35.535) 1.905 (13.290)
9,2%
276,8%
‐74,8% 778.239 (1.170.937) (188.280) 580.978
1,7%
981,5%
‐70,4% 3.001.841 (396.643) 1.262.036 (3.867.233)
‐11,9%
‐99,8% 1117,8% 298 1.245 (539) (1.005)
30,3%
‐37,1% 21.464 (17.499) ‐ (3.965)
23,2%
‐42,8% 185 (13.162) ‐ 12.977
‐3,7%
28,5% (488) 9.132 ‐ (8.644)
44,5% ‐100,0% ‐115,6% 39.263 (185.814) (666) 147.217
35,2%
‐883,9% 210 (702) ‐ 491
18,5%
‐10,7%
‐59,3% 4.393 (5.541) (6) 1.154
11,7%
564,8% ‐190,9% 6.554 (11.156) (3.562) 8.164
4,8% 1545,1%
‐68,7% 3.919.651 (1.865.100) 1.070.129 (3.124.680)
6.4 Empresas Sociales del Estado (ESE) Territoriales
Con base en muestra de 754 Empresas Sociales del Estado, el resultado fiscal en
2013, por compromisos,registró un déficit de $0,58 billones (0,1% del PIB), logrando
reducir el saldo rojo en 48,6% en comparación con el 2012 cuando alcanzó $1,12 billones.
Por el lado de pagos, el balance fue superavitario en el último añocon $0,8 billones, cuyo
dato superóal del periodo anterior en 80,8%, cuando sumó$0,44billones.
6.5.1. Balance Fiscal por compromisos
Las Empresas sociales del estado por el momento presupuestal de compromisos
presentaron ingresos totales por $8,25 billones en 2013, que significó algo más de la quinta
parte que el año precedente (Cuadro 6.14). De ellos, el 87,5% fueron ingresos corrientes
con $7,22 billones y una variación de 20,7%, cercano a la variación de los totales. Dentro
de los no tributarios, la venta de servicios de salud ascendió a $6,31 billones, 76,5% del
ingreso total; estos servicios crecieron 15,7%.
Las transferencias y aportes contabilizaron $541.104 millones, las cuales crecieron
más del doble (116,1%), básicamente por los recursos recibidos como aportes del nivel
nacional, departamental, municipal y distrital, que alcanzaron a $395.321 millones en 2013.
Cabe mencionar que estas entidades no recibieron en los años analizados aportes del
Sistema General de Participaciones (SGP).
Por su lado, los ingresos de capital fueron soportados por “otras recuperaciones de
cartera” de vigencias anteriores, por $786.846 millones en 2013, con una participación del
9,5% en los ingresos, que frente a los $625.250 millones reportados el periodo
inmediatamente anterior, significó un aumento del 25,8% y cuyas recuperaciones alivian
las dificultades generadas por las deudas morosas en este tipo de entidades desde hace
varios ejercicios. También fueron relevantes otros recursos del balance con $220.091
millones en 2013 versus $116.616 en el periodo anterior.
157
Cuadro 6.14
Balance fiscal de las Empresas Sociales del Estado Territoriales
Cifras en millones de pesos
Compromisos
Cuentas
INGRESOS
INGRESOS CORRIENTES
No tributarios
Transferencias y aportes
INGRESOS DE CAPITAL
GASTOS
GASTOS CORRIENTES (FUNCIONAMIENTO)
GASTOS DE CAPITAL
PRÉSTAMO NETO
BALANCE
FINANCIAMIENTO
CRÉDITO EXTERNO NETO
CRÉDITO INTERNO NETO
Diferencia en Caja (portafolio)
VARIACIÓN DE ACTIVOS
Cuentas Transitorias
Ventas de Activos No Financieros (+)
Variación neta de caja
Variación neta en las Cuentas por Pagar (Deuda Flotante)
2012
6.766.955
5.980.650
5.730.269
250.381
786.305
‐ 7.929.085
‐ 7.515.773
‐ 413.312
33.278
‐ 1.128.853
1.128.853
892
‐ 987
596.252
532.696
‐ 702
17.943
534.549
‐ 19.094
2013
8.252.920
7.220.709
6.679.605
541.104
1.032.211
‐ 8.878.534
‐ 8.406.311
‐ 472.223
45.521
‐ 580.093
580.093
‐ 1.291
9.031
‐ 6.379
578.733
‐ 785
26.722
566.466
‐ 13.670
Var. %
22,0
20,7
16,6
116,1
31,3
12,0
11,8
14,3
36,8
‐ 48,6
‐ 48,6
‐ 244,7
‐ 1.014,9
‐ 101,1
8,6
‐
48,9
6,0
‐ 28,4
2012
6.766.955
5.980.650
5.730.269
250.381
786.305
‐ 6.352.370
‐ 6.058.886
‐ 293.484
33.345
447.930
‐ 447.930
899
‐ 870
‐ 986.627
538.668
‐ 650
17.943
534.673
‐ 13.297
Pagos
2013
Var. %
8.252.920 22,0
7.220.709 20,7
6.679.605 16,6
541.104 116,1
1.032.211 31,3
‐ 7.488.728 17,9
‐ 7.164.354 18,2
‐ 324.374 10,5
45.552 36,6
809.744 80,8
‐ 809.744 80,8
‐ 1.244 ‐ 238,3
9.433 ‐ 1.183,8
‐ 1.400.654 42,0
582.721 8,2
‐ 762
‐
26.722 48,9
566.895 6,0
‐ 10.134 ‐ 23,8
De otra parte, los gastos totales ascendieron a $8,87 billones, 12,0% más que en
2012. De ellos el 94,7% corresponden a funcionamiento, $8,40 billones, registrando
variación similar a los totales, 11,8%. Representan la mayor porción los gastos de personal
con $3,94 billones, participando con el 44,4% del acumulado de gastos. Sigue en orden de
importancia lo gastado en comercialización y producción con $2,37 billones y luego en
generales, $1,51 billones. Dentro de los gastos de capital ($472.223 millones) la formación
bruta de capital sumó $236.802 millones, cuantía que se invirtió en infraestructura. El gasto
en dotación (parte de otros) representó $171.880 millones. El préstamo neto ascendió a
$45.521 millones proveniente de capitalizaciones.
Consecuencia de lo anterior, el balance fiscal por compromisos fue negativo en los
dos ejercicios analizados: $1,12 billones en 2102 y $0,58 billones en 2103, disminuyendo
el 48,6%. Tal desbalance fue financiado en último año con variación neta de caja ($566.466
millones) y venta de activos no financieros ($26.722 millones). La deuda flotante tuvo
movimiento negativo por $13.670 millones.
158
6.4.2 Balance fiscal por pagos
En el momento presupuestal por pagos, los gastos 2013 totalizaron $7,48 billones,
presentando un incremento mayor al billón de pesos, con una variación del 17,9%. Con
$7,16 billones continúan su alta participación los gastos de funcionamiento (95,7%) y en
ellos los de personal con $3,56 billones, variando 18,2% y 15,8%, en su orden. Lo gastado
en comercialización y producción mostró la tasa más alta de variación con 26,7%, incluso
que la de las ventas de servicios de salud (15,7%). Entre tanto, los gastos generales con
$1,22 billones aumentaron $169.880 millones, es decir, 16,2% (Cuadro 6.14).
Fue más moderado el comportamiento de los gastos de capital al sumar $324.374
millones y registrar 10,5% de variación, destinando cerca de la mitad a la formación bruta
de capital fijo (infraestructura), mientras que en otros gastos de capital la dotación
representó $118.042 millones. A su vez, las capitalizaciones soportaron el préstamo neto
con $46.214 millones.
Así las cosas, las ESET obtuvieron balance fiscal positivo por $447.930 millones y
$809.744 millones en los dos periodos en estudio, 2012 y 2013, respectivamente. Tales
fondos aumentaron las colocaciones de portafolio de estas entidades que, además, se vieron
acrecentadas por la variación de activos.
159
160
CAPÍTULO VII
SISTEMA GENERAL DEL REGALÍAS
7.1 Sistema General de Regalías: Balance fiscal 2013
El Sistema General de Regalías (SGR) tuvo su primer periodo de ejecución
presupuestal bienal (2013-2014) con una aprobación inicial por $17,7 billones y una
adición posteriormente de $2,2 billones, con lo cual el presupuesto definitivo se sitió en
$19,9 billones, para distribuir entre los diferentes beneficiarios de acuerdo con la normativa
vigente70 (Gráfica 7.1).
Gráfica 7.1
Componente del Sistema General de Regalías
Cifras en porcentaje y billones de pesos
Sistema General de Regalías
2013‐2014
($ billones)
100% = $19,9
Administración del SGR
Fiscalización
y otros*
$0,597
Fonpet
(10%)
$1,7
$0,365
Fondo de Ciencia Tecnología e Innovación
Fondo de Ahorro y Estabilización Regional
Recursos de Inversión**
(Max. 30% anual)
(10%)
$2,4
$11,6
E.T.
$3,2
Fondos Receptores
(65%)
(35%)
$4,0
$7,6
Fondo de Compensación Regional
(60%)
$4,6
70
Fondo de Desarrollo Regional
(40%)
$3,0
Acto legislativo 05 de 2011, Ley 1530 de 2012, y decretos reglamentarios.
161
De los recursos mencionados, durante 2013 el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público giró a los beneficiarios y destinatarios un total de $9 billones, lo cual correspondió
al 45% de los recursos presupuestados pagar en el bienio. De estos, se destacaron $5,4
billones destinados para inversión entre los beneficiarios directos y los fondos regionales y
$1,5 billones al Fondo de Ahorro (Cuadro 7.1).
Cuadro 7.1
Sistema General de Regalías 2013 -2014
Cifras en millones de pesos
Concepto de Distribución
Asignaciones Directas
Fondo de Desarrollo Regional
Fondo de Compensación Regional
Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación
FONPET
Ahorro
Corp. Aut. Regional del Rio Grande de la Magdalena
Gastos de Administración del sistema
Fiscalización, Yacimientos y Cartografía
Funcionamiento del SGR
Funcionamiento SMSCE
Total
Monto del presupuesto Bienio 2013‐
2014
Pagos y Giros
Inicial
Adiciones
3.630.994
378.304
2.638.956
346.774
3.958.434
688.051
1.675.130
707.996
1.675.130
0
3.172.655
20.604
Definitivo
4.009.297
2.985.730
4.646.486
2.383.126
1.675.130
3.193.259
A diciembre 2013
2.591.188
719.840
2.085.547
716.673
1.009.400
1.526.672
88.631
45.498
886.312
76.349
354.525
10.890
354.525
24.867
177.262
40.592
17.726.241 2.263.576
134.129
962.661
365.415
379.392
217.854
19.989.818
0
431.039
193.691
142.708
94.639
9.080.359
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Por otro lado, el reflejo contable de esta ejecución presupuestal se apreció en los
resultados de los movimientos financieros, económicos y sociales de SGR, que mostraron
una reducción anual de 7% en los ingresos operacionales para 2013, al totalizar $9,8
billones, frente una gran dinámica de los gastos operacionales que registraron una tasa
anual de 138%, al pasar de $3,1 billones en 2012 a $7,5 billones en 2013, reflejo de una
mayor ritmo de las transferencias, que en últimas, correspondió a mayores giros de regalías
a los beneficiarios.
Esta situación significó una reducción del 64% del excedente del SGR que quedó en
administración del Ministerio de Hacienda, en la medida que culminó 2013 en $2,6 billones
(Cuadro 7.2). Estos recursos son los que se contabilizan para el cálculo del balance fiscal
del sector público consolidado.
162
Cuadro 7.2
Sistema General de Regalías
Estado de actividad financiera, económico y social comparativo 2012
Período Anterior Período Actual
31‐dic‐12
31‐dic‐13
Ingresos Operacionales
10.463.078
9.778.932
41
Operaciones interistitucionales
10.463.078
9.778.932
Gastos Operacionales
3.135.370
7.466.444
5.1 De administración
70.490
340.569
5.4 Transferencias
3.064.880
7.125.874
DEFICIT (EXCEDENTES) OPERACIONALES
7.327.708
2.312.488
4.8 Otros ingresos
95.465
340.347
Saldo Neto
7.423.173
2.652.835
EXCEDENTES
7.423.173
2.652.835
Fuente: Ministerio de Hacienda
Cuenta Conceptos
Así mismo, y en línea con los flujos de ingresos y gastos que se presentaron, el SGR
registró para 2013 un aumento de 36% en su patrimonio, al totalizar $10,1 billones,
principalmente por la dinámica del activo, que pasó de $7,4 billones en 2012 a $10,1
billones. Por su parte, el pasivo de más baja magnitud aumentó de $12.016 millones en
2012 a $39.704 millones en 2013.
7.2. Fondo Nacional de Regalías (FNR)
En 2013 los recursos girados al FNR totalizaron $1,14 billones, lo cual significó una
reducción del 73% respecto a 2012 y un saldo final de $963.600 millones. De acuerdo a las
fuentes, estos provinieron de la producción de hidrocarburos(88%)y del resto de productos
de minería (principalmente carbón) (12%). La reducción del recaudo se debió al nuevo
sistema de regalías y, por tanto, con el Decreto 4972 de 2011 el FNR entró en proceso de
liquidación, el cual durará tres años (Cuadro 7.3).
163
Cuadro 7.3
Fondo Nacional de Regalías - Flujo de caja
Cifras en billones de pesos
SALDO INICIAL
SALDO FINAL
Variación saldo
2011
3,12
3,27
0,15
2012
3,27
2,11
2013
2,11
0,96
(1,17) (1,14)
Fuente: Ministerio de Hacienda y crédito Público, cálculos DEM, CGR.
7.3 Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles
(FEPC)
El Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles (FEPC) durante 2013
aumentó su déficit en $946.917 millones, resultado de la diferencia de los precios internos
de los combustibles con los precios internacionales.
Con este desbalance el FEPC acumuló un déficit de $4,10 billones durante esa
vigencia, con lo cual el Tesoro Nacional otorgó al FEPC en 2012 un crédito extraordinario
por cerca de $1,8 billones, para cubrir parte de esta deuda con las refinerías (Ecopetrol y
Reficar) (Cuadro 7.4).
Cuadro 7.4
Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles
Cifras en millones de pesos
Año
2010
2011
2012
2013
Flujo Neto
Gasolina ACPM
Total
0
0
0
‐532.000 ‐1.720.000 ‐2.252.000 ‐219.000 ‐592.000 ‐811.000 ‐357.489 ‐592.316 ‐946.917 Saldo
Total
‐94.000 ‐2.345.000 ‐3.156.000 ‐4.102.917 Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Así mismo, en el segundo inciso del artículo 32 de la Ley 1687 de 2013 -Ley del
Presupuesto General de la Nación de 2014- se estableció que esos gastos (pérdidas) se
cubrirían con emisión de TES B, lo cual se hizo efectivo en el primer trimestre de 2014. El
mencionado artículo estableció que:
164
Artículo 32. Los gastos que sean necesarios para la administración, consecución y servicio
de las operaciones de crédito público, las asimiladas a ellas, las propias del manejo de la deuda,
las operaciones conexas y las demás relacionadas con los recursos del crédito serán atendidos con
cargo a las apropiaciones del servicio de la deuda pública. De conformidad con el artículo 46 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto, las pérdidas del Banco de la República se atenderán mediante
la emisión de bonos u otros títulos de deuda pública.
Adicionalmente y conforme lo establece el parágrafo 3° del artículo 167 de la Ley 1607 de
2012, para cubrir las obligaciones a cargo del Fondo de Estabilización de Precios a los
Combustibles -FEPC, se podrán atender mediante la emisión de bonos u otros títulos de deuda
pública. La emisión de los bonos o títulos de que trata el presente artículo se realizará en
condiciones de mercado, no implicará operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse
para efectos de su redención.
165
166
CAPÍTULO VIII
FONDO NACIONAL DEL CAFÉ
El Fondo Nacional del Café (FoNC) registró para 2013 un balance fiscal
superavitario de $20.218 millones (0,003% del PIB), con ejecución de recursos
presupuestales que totalizaron $2,5 billones. La reducción de 80% en el balance fiscal,
respecto a 2012 (Gráfica 8.1), se explicó principalmente por el efecto de las bajas
cotizaciones del grano en los mercados internacionales. Aunque los ingresos aumentaron en
62% por efecto de la ayuda gubernamental, los gastos se incrementaron 73%.
Gráfica 8.1
FoNC: Balance Fiscal2012 – 2013
Porcentajes del PIB
1,60%
1,40%
1,20%
1,52%
1,00%
0,80%
0,60%
0,40%
0,29%
0,20%
0,00%
2012
2013
Fuente: Federación Nacional de Cafeteros, cálculos DEM, CGR.
8.1. Ingresos
Los ingresos totales del FoNC llegaron a $2,5 billones, con una variación anual de
62%. Este crecimiento se debió, en esencia, a los ingresos corrientes que representaron el
99,6% del total de recursos y, dentro de ellos a lo que se denominó otros ingresos, que
pasaron de $120.296 millones en 2012 a $1 billón en 2013, debido a las trasferencias que
167
realizó el gobierno a través del programa de protección del ingreso al caficultor71 (PIC).
Los demás recursos ($1,3 billones) que hacen parte de los ingresos corrientes y conciernen
principalmente a las ventas de café, tuvieron una variación anual negativa en 0,2%.
Así, la parte de los ingresos corrientes que dependen directamente de la
comercialización del café, se afectaron negativamente por la baja del 27% en las
cotizaciones externas, ya que descendió de un promedio anual de US$2,02 por libra en
2012 a US$1,48 en 2013 (Gráfica 8.2) y, de otra parte, fueron estimulados por un efecto
volumen positivo, en la medida que las cantidades exportadas por el FoNC crecieron 29%,
al pasar de 1,8 millones de sacos de 60 kg en 2012 a 2,4 millones de sacos en 2013.
Gráfica 8.2
Precios de Café colombiano
3,3
1.200.000
1.000.000
900.000
2,3
800.000
700.000
1,8
600.000
$ / carga 125kg
USD libra promedio suaves
1.100.000
2,8
500.000
1,3
400.000
0,8
300.000
oct.‐13
may.‐13
dic.‐12
jul.‐12
feb.‐12
sep.‐11
abr.‐11
nov.‐10
jun.‐10
ene.‐10
Externo
Interno
Fuente: Oficina de Asesores del Gobierno en Asuntos Cafeteros
En este sentido, fue importante precisar que el aumento de las exportaciones estuvo
vinculado con la buena dinámica de la producción nacional, que presentó un crecimiento
anual del 41%, ya que se pasó de un volumen de 7,7 millones de sacos (60 kg) en 2012 a
10,8 millones de sacos en 2013.
71
Frente a la crisis cafetera, desde mediados de marzo de 2013, el Gobierno redefinió las condiciones del
programa de ayuda cafetera, aumentando el valor del apoyo a $145.000 por carga de café, cuando el precio
interno sea inferior a $700.000 y a $165.000 en el caso de que el precio base sea inferior a $480.000 por carga
de café. Por tanto, se pasó del programa de apoyo al ingreso del caficultor (AIC) al de protección al ingreso
cafetero (PIC).
168
Gráfica 8.3
Colombia: Producción Café (anualizada)
11.000
Miles de sacos 60kg
10.000
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
OCT.‐13
MAY.‐13
DIC.‐12
JUL.‐12
FEB.‐12
SEP.‐11
ABR.‐11
NOV.‐10
JUN.‐10
ENE.‐10
Fuente: Federación Nacional de Cafeteros, cálculos CGR.
Finalmente, el FoNC obtuvo ingresos de capital por $9.222 millones, que se tradujo
en una reducción del 31%, debido, principalmente, a la merma de recursos por venta de
activos no financieros que disminuyeron de $8.500 millones en 2012 a $4.944 millones en
2013.
8.2 Gastos
Los gastos del FoNC aumentaron 72,7% anual, al totalizar $2,3 billones al cierre de
2013. Esta dinámica se explicó, principalmente, por los recursos destinados al caficultor a
través del programa de protección del ingreso por $994.000 millones, clasificados dentro de
los recursos de inversión que sumaron $1,1 billones. Así las cosas, para 2013 la inversión
pasó a representar el 48% de los gastos totales, desplazando los de operación comercial a
un peso de 46%.
Los gastos de operación comercial72 se redujeron 0,4% en 2013 al llegar a $1 billón,
cuya relativa inmovilización correspondió por la compensación presentada entre la baja en
72
Gastos por compra de café y los que están vinculados con su operación y comercialización.
169
las cotizaciones y el aumento de los volúmenes comprados en 2013. Por su parte, los gastos
de funcionamiento, que representaron el 5% de los gastos totales, registraron un aumento
de 19%, al totalizar $126.049 millones en 2013; mientras que el pago de intereses de deuda
aumentó 6,7%, al registrar $25.215 millones.
Por el lado del financiamiento, el reflejo del balance fiscal superavitario se tradujo
en la obtención de recursos por $5.539 millones de financiamiento externo neto y $17.406
millones de movimiento de activos financieros netos, y destino de recursos por $43.163
millones para amortización de deuda interna73 (Cuadro 8.1).
Cuadro 8.1
Balance Fiscal Fondo Nacional del Café
Cifras en millones de pesos
Millones de pesos
Ingresos Totales
Ingresos corrientes
Ingresos de capital
Gastos Totales
Gastos de funcionamiento
Gastos de operación
Intereses, Comis.y Gastos (Deuda)
Gastos de inversión
Préstamo Neto
Déficit o Superávit
% PIB
Financiamiento
Financiamiento externo neto
Desembolsos
Amortizaciones
Financiamiento interno neto
Desembolsos
Amortizaciones
Movimiento activos financieros neto
Variación caja y cuentas
2012
1.461.618
1.448.203
13.414
1.360.612
105.635
1.083.503
23.630
147.844
2013
2.369.560
2.360.338
9.222
2.349.342
126.049
1.079.482
25.215
1.118.595
101.006
0,015
‐101.006
‐73.656
0
73.656
‐41.872
20.218
0,003
‐20.218
5.539
74.004
68.465
‐43.163
41.872
0
14.522
43.163
17.406
0
Fuente: Fondo Nacional del Café, Cálculos CGR, DEM
73
Pago pasivo pensional Flota Mercante.
170
PARTE III
BALANCE DEL SECTOR PÚBLICO FINANCIERO
RESULTADO CUASI FISCAL
171
172
CAPÍTULO IX
FONDO DE GARANTÍAS DE INSTITUCIONES
FINANCIERAS (FOGAFÍN)
Al cierre de la vigencia 201, el resultado cuasifiscal del Fogafin fue deficitario en
$11.495 millones, con una participación nula respecto al PIB, según el balance elaborado
con base en los estados de resultados de la entidad y de los fondos que administra. Tal
situación, se comparó negativamente con la registrada en 2012, cuando presentó un
superávit por $115.492 millones (0,02% del PIB). El exceso en las transferencias realizadas
por el Fondo al Gobierno versus las recibidas impulsaron el déficit anotado, habida cuenta
que la diferencia entre ingresos y gastos corrientes, fue positiva.
A continuación se presenta el desempeño por rubros del balance cuasifiscal del
Fogafin durante 2012 y 2013, los pasivos contingentes de los bancos públicos privatizados
a cargo del Fondo y las reservas técnicas del seguro de depósito. Finalmente, se presenta el
papel del Fogafin en el Sistema Financiero colombiano.
9.1. Balance cuasifiscal
9.1.1 Resultado 2012 - 2013
Los ingresos causados durante 2013 sumaron $133.278 millones, representados por
$60.456 millones de ingresos corrientes y $72.822 millones de transferencias recibidas de
la Nación. Entre estas, $67.800 millones tuvieron como destino las contingencias por
pensiones del Bancafé ya liquidado, en partida sin desembolsar aún por el Fondo, al igual
que las de 2011 y 2012 por el mismo valor anual. Adicionalmente, para el Fondo Aval
Guardadores se percibieron $1.545 millones y $3.977 millones para la capitalización del
Fondo Garantía de Títulos. En el periodo anterior, el rubro de otras transferencias ascendió
a $8.494 millones (Cuadro 9.1).
173
Cuadro 9.1
Balance Cuasi fiscal de Fogafín
Cifras en millones de pesos
Concepto
I. INGRESOS TOTALES
a) Ingresos corrientes
Comisiones por administración de Fondos
Ingresos operacionales
Ingresos no operacionales
b) Transferencias recibidas del Gobierno
Para pensiones del Bancafé liquidado
Otras transferencias
II. EGRESOS TOTALES
a) Gastos corrientes
Funcionamiento y administración
Gastos operacionales y otros
b) Transferencias al Gobierno III. SUPERÁVIT (DÉFICIT) CUASIFISCAL
% del PIB
2012
148.440
72.147
‐
61.878
10.269
76.294
67.800
8.494
32.949
23.833
18.651
5.182
9.116
115.492
0,02
2013
133.278
60.456
13.000
41.267
6.189
72.822
67.800
5.522
143.773
27.501
20.702
6.799
116.271
‐11.495
0,00
Variación
Absoluta
%
‐15.162 ‐10,2
‐11.691 ‐16,2
13.000
‐
‐20.610 ‐33,3
‐4.081 ‐39,7
‐3.471 ‐4,6
‐ ‐
‐2.971 ‐40,9
110.824 336,4
3.668 15,4
2.051 11,0
1.617 31,2
107.156
n.r.
‐126.986 ‐110,0
Fuente: Fogafín. Cálculos de la CGR.
Notas: Este es el balance cuasisfiscal agrupado, que comprende todos los Fondos administrados
porFogafín financiados con recursos de presupuesto de la Nación.
// n.r.= no representativa.
Por otro lado, los egresos totalizaron $143.773 millones en 2013 con estabilidad en
los gastos corrientes, que oscilaron entre $23.833 y $27.501 millones. Se destacaron los
recursos girados al Gobierno por $116.271 millones, que significó 11,7 veces más que en
2012, cuyo valor ascendió a $9.116 millones. Los primeros giros correspondieron a los
siguientes conceptos: $5,964 millones por el 82,1% de la indemnización pagada por
Bancolombia, relacionada con acciones Sierras del Chicó y Chicó Oriental No. 2; de las
provisiones para contingencias de Granbanco - Davivienda y Granahorrar – BBVA se
liberaron $50.000 millones; por remanentes en la liquidación entidades financieras en las
que el Fondo actuaba como accionista, $3.346 millones; y del IFI $5.401 millones. En
última instancia, del Fondo de Emergencia Económica se giraron a la Nación $51.560
millones, obtenidos en la venta de la cartera de alivios a los once bancos que la estaban
administrando.
174
Producto de los anteriores movimientos, el ejercicio 2013 registró un déficit
cuasifiscal de $11.495 millones, en un resultado desfavorable frente al superávit de 2012
por $115.492 millones, con una reducción de 110,0%.
Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público74 presentó el “Balance
Fiscal del Fogafin” con resultado superavitario por $732.000 millones en 2013 (cifras
preliminares) y de $894.000 millones en 2012. Tales resultados tienen como base ingresos
por el recaudo del seguro de depósito, recursos de origen privado aportados por los
establecimientos de crédito, mostrando un presunto superávit.
9.1.2 Pasivos contingentes a cargo del Fogafin
Como consecuencia de la política pública de privatización, oficialización y
liquidación de bancos, se generaron contingencias para el Fondo por cuenta de la Nación,
entre ellas, la deuda por pensiones del Banco Cafetero S.A. liquidado, cuyo valor
conmutado hasta ahora sumó $673.882 millones. Para su cubrimiento, el Fogafin ha girado
$431.294 millones al ISS, que equivalen al 64,4% de lo conmutado y el 34,5% de la venta
del Bancafé, que se transó en $1,25 billones, en suma recibida en 2007.
Caben destacar los “aportes a Fogafin para pago pasivos laborales y pensionales
Banco Cafetero en liquidación” incluidos en el Presupuesto General de la Nación de las
vigencias 2011 a 2014 por $67.800 millones anuales, que fueron transferidas por Ministerio
de Hacienda al Fondo y que se encuentran reservadas en el Fondo Banca Pública –
Pensiones Bancafé. De tal suerte, y una vez se realicen estos pagos, se habrá consumido el
56,2% de la venta del Banco, solo en pensiones.
Adicionalmente, el Gobierno incluyó partidas en el presupuesto público de los
últimos años para atender pasivos contingentes surgidos por la venta de acciones de
74
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Política Macroeconómica, cierre fiscal
2013, documento 003/2014, abril 15 de 2014.
175
Bancafé, Banco Popular y Banco de Colombia. Junto con estas contingencias, coexisten
otras como las pensiones del Banestado, para las cuales el Fondo cuenta con $18.000
millones transferidos por dicha entidad, así como la del BCH, bancos ya liquidados, entre
otros, en responsabilidad que asumió el Fogafín como garante.
Por último, hay que anotar que la contingencia con los ex dueños de Granahorrar,
no obstante el fallo favorable de la Corte Constitucional, sigue latente habida cuenta que se
encuentra pendiente decisión por parte de la Sala Plena de dicha corte sobre el incidente de
nulidad en contra de dicho pronunciamiento.
9.1.3 Reserva técnica del seguro de depósito
Después de varios años en los que se había destruido valor en las reservas técnicas
del seguro de depósito por cuenta de pérdida en cambio de las inversiones en moneda
extranjera, por el orden del 85% de las mismas, en 2013 se logró un resultado positivo por
$554.076 millones, en tanto que un año antes la diferencia en cambio negativa fue de
$524.689 millones.
Sumado al primer guarismo, la utilidad en valoración y venta de inversiones y
derivados (neto) por $74.086 millones, y deducida la provisión de primas por $142.515
millones, así como el pago de la labor administrada al Fogafin de $13.000 millones más el
neto de otros gastos menores, el resultado de la reserva técnica en el último período alcanzó
la suma de $475.093 millones. Tal valor, junto con la causación de primas en 2013 por
$757.512 millones, incrementó la reserva técnica en $1,2 billones, equivalente al 17,3%,
cerrando el ejercicio con $8,36 billones (Cuadro 9.2).
176
Cuadro 9.2
Fogafín–Movimiento de la reserva técnica
Millones de pesos
Saldo al comienzo del año de la reserva Diferencia en cambio de activos y pasivos neta
Utilidad en valoración y venta de inversiones y derivados (neto)
Provisión de primas
Provisión en bienes recibidos en dación de pago
Pago de la labor administrada
Otros gastos menores (neto)
Resultado de la reserva técnica en el período
Causación primas doce meses
Variación neta de la reserva
Saldo al final del año de la reserva 2012
2013
Variación %
6.993.802 7.132.734 2,0
‐ 524.689 554.076 205,6
139.871 74.086 ‐ 47,0
‐ 126.894 ‐ 142.515 12,3
‐
‐
‐
‐
‐ 13.000 ‐
16.279 2.446 ‐ 85,0
‐ 495.665 475.093 195,8
634.597 757.512 19,4
138.932 1.232.604 787,2
7.132.734 8.365.339 17,3
Fuente: Fogafín, Notas a los Estados Financieros 2013 - 2012 (Nota No. 16)
La política de la Junta Directiva del Fondo es colocar el 85% del portafolio en
dólares estadounidenses, en títulos del Gobierno asociados al índice Merrill Lynch de 0-3
meses el 58% y de 0-3 años el 42%, donde al cierre de 2013 dichas colocaciones sumaron
US$3.682 millones. Tales inversiones son administradas internamente por el Fondo (16%),
el USB (21%), el Deutsche Bank (28%) y Amundi (35%), con una rentabilidad obtenida
durante 2013 de 0,22% y una caída de 0,84% frente a 2012.
Por su parte, las inversiones en moneda colombiana gestionadas por el Fondo
estaban colocadas en TES a tasa fija con plazo al vencimiento inferior a 5 años, culminaron
el ejercicio en $1,26 billones, con una rentabilidad del 4,95% (9,7% en 2012).
9.2 El papel del Fogafín en el sector financiero
El Fondo de Garantías Financieras se creó luego de la crisis de comienzos de la
década de 1980 con la Ley 117 de 1985, a fin de proteger la confianza de los depositantes y
acreedores de las instituciones financieras inscritas, con la misión de garantizar la
viabilidad del sistema financiero a través del fortalecimiento del esquema del seguro de
depósitos, con medidas de apoyo y el diseño de mecanismos que mejoren el nivel
patrimonial de los establecimientos garantizados.
177
Para ello, el Fogafín también maneja otros fondos que dependen del presupuesto
público, como son los fondos banca pública (contingencias, pensiones) y los fiduciarios:
emergencia económica, cobertura de tasas, garantía de títulos y aval guardadores. El
cubrimiento de sus gastos de operación se lleva a cabo con cuotas de administración que
paga el fondo de seguro de depósito.
Los ingresos del seguro de depósito provienen de las primas que se liquidan con
tarifa del tres por mil (3%), sobre el saldo de las captaciones del sistema financiero, cuyo
monto en diciembre de 2013 sumó $273,8 billones sin IOE ni cooperativas, con un
incremento del 15,2% frente a 2012, según estadísticas publicadas en su página web por la
Superintendencia Financiera de Colombia. La cobertura del seguro asciende hasta los $20
millones por titular y por institución financiera inscrita. El número de entidades llegó a 53:
24 Bancos, 23 Compañías de Financiamiento Comercial, cinco Corporaciones Financieras,
y el Fondo Nacional de Ahorro (FNA).
El FNA tiene amparadas la captación de ahorro que sumó $670.535 millones, y las
cesantías administradas, cuyo monto alcanzó los $2,8 billones en 2013. Esto último es
curioso, pues con la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, No. 1450 de 2011 (art. 163) se
desmontó la garantía del Fogafin a las pensiones y cesantías, determinación con la cual el
Ministerio de Hacienda se apropió de $710.000 millones, en el año mencionado, monto
correspondiente al saldo de las Reservas Técnicas de dichos amparos, aduciendo que la
Nación es la garante de ambos sistemas.
De tal suerte que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafín) funge
como el asegurador de los ahorros de los colombianos y de las cesantías administradas por
el FNA, mediante la administración del Seguro de Depósitos, constituido con recursos de
origen privado, recaudados como primas aportadas por los establecimientos de crédito.
178
CAPÍTULO X
EL BANCO DE LA REPÚBLICA
Y LA POLÍTICA MONETARIA
De acuerdo con el estado de resultado del Banco de la República durante el ejercicio
financiero de 2013, se generaron pérdidas por $1,7 billones, acumulando cuatro años
consecutivos con saldos negativos. A precios de diciembre de 2013, las pérdidas del
cuatrienio sumaron $ 2,67 billones, de los cuales el 64% se originaron en el último año.
Esto significó que el Banco no transferirá recursos al gobierno nacional central
(GNC) en la vigencia de 2014 y las pérdidas serán atendidas por las reservas estatutarias
previstas para esta situación, mientras que el resto serán asumidas por el Gobierno Nacional
a través de una operación financiera mediante la emisión de TES B.75
Como en los años anteriores, el principal factor que explicó las pérdidas del Banco,
fue el bajo nivel de las tasas de interés externas que afectó los rendimientos de los
portafolios donde se encuentran invertidas las reservas internacionales del país. La política
de acumulación de reservas internacionales acentuó el fenómeno, en la medida en que son
mayores los portafolios que se invierten en el exterior a tasas de interés muy bajas. Esto, a
su vez, repercutió en los ingresos operacionales del Banco. En 2013, la política monetaria
75
La Ley 31 de 1992, establece que el Banco de la República debe transferir una parte de sus utilidades al
GNC, para ser incluidas en el presupuesto de ingresos en la Ley Anual de Presupuesto, como uno de los
mecanismos de financiamiento del déficit fiscal. Las otras fuentes son el crédito interno, el crédito externo y
las privatizaciones.
El artículo 27 de la Ley 31, en el inciso 8, literal e), de dicha Ley y el artículo 63 del Decreto 2520 de 1993
establecen que el remanente de las utilidades del Banco de la República, una vez apropiadas las reservas en la
forma prevista por la Ley, serán de la Nación. En caso de existir, las pérdidas del ejercicio serán cubiertas por
la Nación, siempre y cuando no alcancen a ser cubiertas con la reserva de estabilización monetaria y
cambiaria, la cual se constituye por las cuantías necesarias de acuerdo con las previsiones de pérdidas que
para los siguientes dos ejercicios muestren los presupuestos del Banco. De acuerdo con el artículo 27 de dicha
Ley, la transferencia de utilidades del Banco de la República al Gobierno se realiza en efectivo durante el
primer trimestre de cada año, en pesos o dólares. En el caso de las pérdidas de 2012 ($340.500 millones) el
Banco, fundamentado en los artículos 60 y 61 del Decreto 2520 de 1993, fueron cubiertas con las reservas de
estabilización monetaria y cambiaria ($108.000 millones) y el resto millones fueron asumidas por el Gobierno
a través de la emisión de TES del orden de $239.300 millones.
179
expansiva de la FED y el Banco Central Japonés mantuvo las tasas de interés en niveles
cercanos a cero.
10.1 Entorno monetario en 2013 y gestión del Banco de la República
El entorno internacional estuvo marcado por el exceso de liquidez mundial, el cual
comenzó a controlarse a fines de año cuando la FED inició el proceso de tapering,76
reduciendo en US$ 10.000 millones mensuales las compras de bonos, al pasar de US
$85.000 a US $75.000 millones; Europa y Estados Unidos, en menor medida, continuaron
mostrando signos de estancamiento que se empezaron a superar en la segunda mitad de
2013; mientras que, por su parte, los países emergentes que venían creciendo a tasas
superiores que la global redujeron su dinámica, dejando como consecuencia una
desaceleración mundial generalizada. Por su parte, China mantuvo una tasa de expansión
del producto similar a la de 2012, aunque inferior a la de años anteriores.
Ante la fragilidad de la economía mundial, la política monetaria en Colombia
mantuvo su senda expansiva, con tasas de interés bajas y fuerte dinámica del crédito, en
espera de que los niveles de crecimiento del PIB se mantuvieran por debajo del potencial,
principalmente, por la desaceleración de la demanda externa y ante una inflación por debajo
de la meta intermedia.
El 2013 inició con una tasa de interés de referencia del 4,25%, la cual se redujo
hasta alcanzar 3,25% y permaneciendo en ese nivel el resto del año (Gráfica 10.1).
Desde la segunda parte del año, el Banco enfocó sus esfuerzos para hacer frente a la
volatilidad ocasionada por el anuncio de la FED sobre la reducción de los estímulos
76
Reducción del programa de expansión cuantitativa (política monetaria expansiva mediante la compra de
Bonos) del gobierno de E.U.
180
monetarios sobre todo en el mercado de TES, donde se presentó un aumento en el precio de
los títulos, la caída de los precios de las acciones y un incremento en el precio del dólar
Gráfica 10.1
Tasa de interés de referencia y tasa interbancaria
5,50
%
5,00
Minima Expansión
Interbancaria
4,50
4,00
3,50
3,00
2,50
2010
2011
2012
2013
Fuente: Banco de la República, cálculos CGR
Los indicadores de liquidez primaria registraron tasas expansivas durante 2013: el
M1 creció a una tasa real del 12%, mientras que en 2012 se había expandido el 3,51%. Ese
incremento se impulsó por las cuentas corrientes que se incrementaron 14,8% y en menor
medida por el efectivo (8,87%), cuya mayor liquidez primaria no se tradujo en presiones
inflacionarias. Este comportamiento tuvo su origen en la política contraccionista iniciada
por el Banco de la República desde febrero de 2011 y hasta julio de 2012.
Debe tenerse en cuenta que la política monetaria, que había mostrado una tendencia
claramente expansiva desde fines de 2008, tuvo un cambio de rumbo desde febrero de
2011: las tasas de interés de intervención comenzaron un proceso de reducción desde
niveles del 10% en julio de 2008 hasta el 3% a mayo de 2010, desde cuando se
mantuvieron inalteradas hasta comienzo de 2011, cuando se inició una tendencia al alza que
terminó en febrero de 2012, alcanzando un nivel del 5,25%, que mantuvo constante hasta
julio de 2012.
181
A partir de agosto de dicho año, el Banco reinició una política expansiva que llevó
las tasas mínimas para subasta de expansión al 3,25 en marzo de 2013, manteniéndose en
dicho nivel por el resto del año. Ante la ausencia de presiones inflacionarias, el Banco
centró su atención en la alta volatilidad de la tasa de cambio y el control del proceso de
revaluación del peso que se presentaba desde el año anterior (Gráfica 10.2).
Gráfica 10.2
Tasa representativa del mercado (Col$ / US$)
COL$/US$
2.050 2.000 1.950 1.900 1.850 1.800 1.750 1.700 1.650 2010
2011
2012
2013
Fuente: Superintendencia Bancaria
La brecha entre la inflación y las tasas de interés de intervención que se había
ampliado desde 2011, se mantuvo a lo largo de 2013. Esto significó tasas de interés repo
reales positivas cada vez mayores. Los resultados obtenidos en 2013 sugerían que el
producto aún no se estaba acercando al PIB potencial, lo que le permitió mantener las tasas
de intervención inalteradas para reactivar la demanda agregada y evitar amenazas
inflacionarias (Gráfica 10.3).
Gráfica 10.3
IPC y tasas de interés de intervención Banco de la República
5,50
Var % anual
5,00
Tasa intervención
4,50
IPC
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
Inflación anualizada
1,50
2010
2011
2012
Fuente: Banco de la República, cálculos CGR
182
2013
Mientras que durante 2012 no se evidenció una correlación directa entre el
comportamiento de las tasas de interés y la evolución de la cartera del crédito, en 2013 se
observó un cambio de tendencia: al parecer la reducción de la tasa de intervención se
transmitió con mayor rapidez al sector financiero, generando incrementos importantes en la
demanda de crédito (Gráfica 10.4). Durante 2013, la tasa de crecimiento de la cartera neta
real, en promedio, alcanzó un 12,7%, frente al 14,3% alcanzado el año inmediatamente
anterior.
La desaceleración en el crecimiento de la cartera en 2013 reflejó el comportamiento
racional de los intermediarios, al observar algunos síntomas de incremento de riesgo
crediticio y mayores niveles de cartera vencida. Mientras que a comienzos de 2012 el
indicador de calidad tradicional de la cartera fue del 2,7%, en noviembre de 2013 se
incrementó a 3,1%77
Gráfica 10.4
Tasa de crecimiento cartera real y tasas mínimas de expansión
25
10,00
Cartera
%
Tasa minima expansión
9,00
20
8,00
15
7,00
6,00
10
5,00
5
4,00
0
3,00
2,00
-5
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Banco de la República, cálculos CGR
El elevado crecimiento de la cartera en sus diversas modalidades, que se presentó
desde finales 2010 y que se había acelerado desde 2012, tuvo un ligero descenso durante
2013, con excepción de la cartera de comercial e hipotecaria (Gráfica 10.5). La tasa de
crecimiento de la cartera de consumo real, en promedio y durante 2013, se ubicó en
77
Se refiere al indicador de calidad tradicional, el cual se calcula como Cartera y Leasing Vencido / Cartera y
Leasing Bruto.
183
11,45%, con una caída del 17,6% frente a 2012; la comercial lo hizo al 12,1%, que superó
el 11,3% alcanzado en 2012 y la hipotecaria que creció en términos reales el 23,7%,
ligeramente por encima del 22,8% del año anterior. El microcrédito creció a una tasa real
promedio del 16,8%, con una reducción del 18,9%, aunque sus montos no fueron
significativos dentro del total de la cartera, pues apenas alcanzó el 3% del total.
Gráfica 10.5
Tasa de crecimiento de la cartera real neta por clases
40,00
35,00
30,00
%
25,00
20,00
15,00
10,00
5,00
0,00
-5,00
-10,00
Ene-10
Ene-11
Consumo
Ene-12
Ene-13
Comercial
Hipotecaria
Fuente: Superfinanciera, cálculos CGR
El comportamiento de la tasa de usura frente al crecimiento de la cartera presentó un
ligero cambio de tendencia. Mientras que la tasa de usura se redujo durante 2013 en 135 pb,
la cartera finalizó el año con un crecimiento real del 11,4%, es decir, 97 pb menos que el
obtenido a diciembre del 2012 (Gráfica 10.6). Esto evidenció a que la restricción de crédito
estuvo más relacionada por la decisión de los intermediarios de moderar su crecimiento
frente a posibles riesgos de incumplimiento o una futura burbuja financiera.
184
Gráfica 10.6
Tasa de interés de usura y crecimiento de la cartera neta real
25
35,00
Var %
30,00
20
25,00
15
20,00
10
Cartera
5
Tasa USURA
0
15,00
10,00
5,00
-5
0,00
2010
2011
2012
2013
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia
10.2 Estados financieros del Banco de la República y el mercado
monetario en 2013
10.2.1. Balance general
10.2.1.1. Activo
La variación real del activo total del Banco de la República, entre fines de 2013 y
fines de 2012, fue del 22,3% (24,7% nominal), equivalente a $17,29 billones a precios
constantes de 2013. El crecimiento del activo se explicó en más del 99% por el incremento
de las inversiones de las reservas internacionales, tanto en el portafolio de administración
directa como en el portafolio de administración externa, como resultado del proceso de
acumulación de reservas internacionales que el Banco realizó durante 2013 para controlar
la apreciación del peso frente al dólar, mediante una agresiva política de compra de divisas.
A fines de 2013, el saldo de las reservas internacionales brutas se incrementó,
valoradas en pesos, en $17,9 billones, frente al obtenido al finalizar 2012 en términos
nominales. El incremento se descompuso en un efecto positivo de $12,58 billones,
equivalente a US $6.769 millones, por efecto de la acumulación de divisas; un efecto
185
positivo de $6,17 billones por concepto del mayor valor en términos de pesos del stock de
las reservas, debido a la depreciación del peso frente al dólar; y, finalmente, por el
rendimiento causado por la inversión de las reservas internacionales por $812.000 millones.
Este incremento fue compensado por la reducción en la valoración a precios del mercado de
las reservas internacionales y el diferencial cambiario por $ 1,74 billones y la disminución
de los depósitos en moneda extranjero de la DGCPTN78 en el Banco de la República por
$351.000 millones, principalmente.
Otros movimientos en el activo se produjeron por el incremento en las operaciones
de liquidez (repos y apoyos transitorios a los bancos comerciales) por $ 1,5 billones reales y
la reducción de las inversiones negociables en títulos de deuda por $ 786.500 millones
constantes de 2013.
La compra de divisas por parte del Banco, que represento una acumulación
significativa de reservas internacionales, aumentó su participación dentro del activo total
del 87,2% al 88,7% entre finales de 2012 y fines 2013. Dicho proceso de acumulación se
reflejó en el estado de resultados, con un incremento de los costos por concepto de la
administración de las reservas internacionales, que se tradujo en mayores egresos
operacionales en el estado de resultados. Por su parte, las operaciones Repos79 también
incrementaron su participación en el activo del 3,3% al 4,3%.
78
Dirección General de Crédito Público. Tesorería General.
79
Consiste en una operación de venta de un título con pacto de recompra en una fecha futura.
186
Cuadro 10.1
B A N C O D E L A R E P Ú B L I C A - ESTADO DE RESULTADOS DICIEMBRE 31 D E 2 0 1 2 - 2 0 1 3
Billones de pesos constantes de 2013
dic-12
Ingresos
Operacionales
Intereses y rendimientos
0,5375
0,8922
0,1596
Reservas Internacionales
0,4776
Valoración TES por op. De expansión
0,0958
Valoración TES Ley 546
-
Valoración otros títulos
-
Valoración oro no monetario
dic-13
1,1545
0,0003
0,0285
-
Operaciones de liquidez
0,3181
0,1309
Otras operaciones
0,0004
0,0002
Comisiones
0,1153
0,1157
Diferencia en cambio
0,0682
0,1046
Moneda emitida y metales preciosos
0,0474
0,1524
Otros operacionales
0,0314
0,0051
0,2506
0,0315
Rendimientos recursos provisión pensiones de jubilación
0,2243
0,0010
Otros
0,0263
0,0304
Total de Ingresos
1,4051
0,5689
No Operacionales
Egresos
-
Operacionales
Intereses y rendimientos
Cuentas de depósito - Encaje
2,2711
0,8910
1,4707
-
Depósitos remunerados
-
1,7471
-
0,8211
0,4065
Depósitos de contracción monetaria
0,0085
0,0185
Remuneraciones cuentas de depósito y encajes
0,0262
0,0229
Gastos de administración de las Reservas Internacionales
0,0246
0,0194
Comisiones y honorarios
0,0010
0,0005
Diferencia en cambio
0,1291
0,0400
Cuentas de depósito - Encaje
-
-
Depósitos Res. 2 de 2007
-
-
Depósitos Res. 18 de 2008
-
-
Obligaciones por aportes a organismos internacionales
-
-
Aportes a organismos internacionales
-
-
Otras sobre pasivos
-
-
Otras sobre activos
-
Costo de emisión de especies monetarias
Gastos de personal
-
0,1200
0,1392
0,2453
0,2588
Salarios y pretaciones sociales
0,1671
0,1765
Otros gastos de personal
0,0782
0,0823
Gastos de pensionados
0,2284
0,2279
Gastos generales
0,0540
0,0552
Impuestos
0,0073
0,0080
Seguros
0,0058
0,0060
Contribuciones y afiliaciones
0,0048
0,0061
Gastos Culturales
0,0093
0,0094
Provisiones, depreciaciones y amortizaciones
0,0474
0,0483
Otros operacionales
0,0039
0,0011
0,0052
0,0061
No Operacionales
Total de egresos
Resultado del ejercicio
-
1,7522
2,2772
0,3471 -
1,7083
Fuente: Banco de la República, cálculos CGR
187
10.3 Costo de la intervención cambiaria
El Emisor tiene un alto costo en la desintermediación de recursos, pues las reservas
internacionales obtienen una rentabilidad muy baja en el exterior, aunque internamente
debe pagar tasas más elevadas a la Tesorería y a los intermediarios financieros. Esto
significa, que el efecto monetario, fruto de las compras de divisas producto de la
acumulación
de
reservas
internacionales,
se
ha
compensado
con
operaciones
contraccionistas con el fin de evitar afectar la inflación, generando costos para el Emisor.
De tal manera y según datos estimados por el Banco de la República, entre 2007 y
2013 se dejaron de recibir ingresos netos por $ 6,22 billones, como principal costo de la
acumulación de US$ 15.440 millones en el mismo período. El cuestionamiento que se hace
es qué tan efectiva ha sido esta intervención en el mercado cambiario, frente a los
determinantes externos de la tasa de cambio. La relación entre el monto comprado por el
Banco de la República de frente a la entrada de divisas por concepto de exportaciones e
inversión extranjera directa y de portafolio no fue significativa.
10.4 Pasivo y patrimonio
Durante 2013, los pasivos totales del Banco se incrementaron en 17,6% en términos
reales (14,9% nominal, equivalentes a $ 12,6 billones reales de 2013 y $14 billones
nominales). El pasivo redujo su participación en el apalancamiento del activo del 92,5% al
88,9% entre 2012 y 2013.
Las principales variaciones que afectaron el pasivo fueron: desde el punto de vista
estrictamente monetario, la base monetaria que se incrementó en $ 8,6 billones, con un
incremento del 15,3% nominal, muy superior a la inflación, que evidenció la política
monetaria expansiva ejercida por el Banco. Esta se descompone en un incremento del
efectivo por $ 4,8 billones (14%) y en las reservas $3,76 billones (17,3%).
188
En segundo término se encuentra el aumento en los depósitos remunerados de
control monetario establecidos desde noviembre de 2012, los cuales registran un
incremento de $ 7,9 billones, que representó un aumento del 389%, con respecto a 2012.
También se destacó la reducción en los depósitos oficiales de la DGCPTN80, cuyo monto
decreció en $1,9 billones (31%). Esto implicó, que por concepto de depósitos oficiales el
saldo a fines de 2013 alcanzó $14,5 billones, es decir, $5,6 billones más que en 2012
(Cuadro 10.2).
Cuadro 10.2
Desagregación del pasivo 2012 – 2013
Pasivos en M/E que afectan
las reservas internacionales
Base monetaria
Efectivo
Reserva
Depósitos remunerados no
constitutivos de encaje
Otros depósitos
Gobierno nacional
(DGCPTN) M/N
Gobierno Nacional
(DGCPTN) M/E
Depósitos remunerados de
control monetario
Obligaciones con
organismos internacionales
Cuentas por pagar
Otros pasivos
TOTAL
2012
2013
0,01
56,46
34,70
21,76
0,01
65,09
39,57
25,53
0,65
0,06
0,19
0,20
6,35
4,38
0,49
0,14
2,04
9,98
3,57
0,06
0,57
70,26
3,71
0,18
0,38
84,26
En la gráfica 10.9 se observa el comportamiento de las fuentes de la base monetaria.
Tanto el efectivo como las reservas para encaje mantuvieron durante 2013 su participación
dentro de la base en niveles de 61% y 39%, respectivamente.
80
Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional
189
Gráfica 10.7
Componentes de la base monetaria según usos
100%
10 15 16 35 34 35 39 39 80%
60%
90 85 84 40%
65 66 65 61 61 20%
0%
2006
2007
2008
2009
Efectivo
2010
2011
2012
2013
Reservas
Fuente: Banco de la República, cálculos CGR
Los componentes de M1 mostraron un cambio de tendencia en 2013 con respecto al
año anterior. Las tasas de crecimiento reales presentaron un comportamiento al alza como
resultado de la política monetaria expansiva del Banco. En promedio, el efectivo creció a
una tasa real del 12%, que fue superior al 3,76% presentado en 2011, mientras que el saldo
de las cuentas corrientes se dinamizó alcanzando una tasa real del 14,8% frente al 3,3%
(Gráfica 10.8).
Gráfica 10.8
Componentes de M1, tasas de crecimiento real anual
25
20
%
15
10
5
0
Efec
-5
2010
2011
CC
2012
2013
Fuente: Banco de la República, cálculos CGR
La tasa de crecimiento del M1, en promedio y durante 2013 (13%), fue superior a la
de la base monetaria real (10,3%), lo que podría significar una mayor expansión secundaria
de dinero por parte del sistema financiero y se evidenció con una menor preferencia por el
190
efectivo por parte de los agentes o un incremento en la reserva bancaria por concepto de
encajes del sistema financiero.
El patrimonio del Banco se incrementó en un 79,9% real, equivalente a $4.651.000
millones, como consecuencia del aumento en la cuenta de ajuste en cambio de las reservas
internacionales, cuyo origen fue la devaluación del peso frente al dólar81. Esta cuenta se
compensó con las pérdidas del ejercicio por $1.708.000 millones y la reducción de las
reservas estatutarias por $108.000 millones.
En la gráfica 10.9 se presentan los orígenes de la base monetaria en los últimos
años. Desde 2010, la principal fuente de creación primaria de dinero ha sido la compra neta
de divisas del Banco de la República en el mercado cambiario, que en 2013 alcanzó los
US$6.769 millones ($12,6 billones), es decir US$ 1.925 millones más que en 2012
(39,7%), con el fin de controlar la revaluación del peso.
Debe aclararse que cuando el Banco de la República compra dólares en el mercado,
para pagar esos dólares emite pesos que luego debe retirar de la economía para evitar
problemas inflacionarios. Ese retiro de dinero lo hace a través de los llamados Títulos de
Tesorería (TES) de control monetario que son emitidos por la Nación, pero cuyos los
intereses genera un costo financiero para el Banco que se refleja en su estado de resultados.
81
El aumento de este rubro de ajuste en cambio obedece a las diferencias en la tasa de cambio que recogen el
efecto de la devaluación del peso frente al dólar, cuando se expresan en pesos los activos de las reservas.
191
Gráfica 10.9
Componentes de la variación de la base monetaria
Cifras en miles de millones de pesos
14.000
12.586 12.000
8.695 10.000
6.790 8.000
5.822 6.000
4.000
2.000
169 266 0
‐769 ‐2.000
‐2.363 ‐4.000
‐2.914 ‐6.000
2009
I. Gobierno
2010
2011
II. TES regulación
2012
III. Repos
‐5.972 2013
IV. Divisas
Fuentes: Banco de la República y DANE
Otros orígenes de expansión de la oferta monetaria fueron el incremento de las
operaciones de liquidez netas ($2,7 billones), la disminución de los depósitos remunerados
de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional (DGCPTN) ($1,97 billones),
y otros rubros, como el efecto monetario del P y G del Banco de la República ($1,0
billones).
Para compensar esta expansión de la base monetaria, el Banco utilizó,
principalmente, las colocaciones de TES de control monetario por $7,9 billones82 y las
ventas netas y vencimientos de TES en poder del Banco por $1,0 billones. Los orígenes de
la base monetaria se muestran desagregados en el cuadro 10.3
82
Operaciones de depósitos del gobierno nacional en el Banco, las cuales iniciaron en noviembre de 2012
192
Cuadro 10.3
Los fuentes de la base monetaria variación anual
Cifras en billones de pesos
I. Gobierno Traslado utilidades (1) Pesos Dólares Depósitos en el Banco de la República Depósitos remunerados de control
monetario II. TES regulación Compras definitivas Ventas definitivas Vencimiento III. Repos Expansión (2) Contracción IV. Divisas Opciones PUT control volatilidad
Opciones CALL control volatilidad
Opciones de acumulación Opciones de desacumulación Subasta de compra Intervención discrecional V. Otros (3) Variación total de la base Saldo de la base 2005
‐ 2,64 ‐ ‐ ‐ ‐ 2,64 ‐ 0,90 5,23 ‐ 4,00 ‐ 0,33 1,54 1,54 ‐ 3,24 ‐ ‐ ‐ ‐ 10,76 ‐ 7,52 0,51 3,54 22,80 2006
2,00 0,79 0,79 ‐ 1,21 ‐ ‐ 0,33 0,63 ‐ 0,43 ‐ 0,53 2,59 2,59 ‐ ‐ 0,48 ‐ ‐ 1,40 ‐ 2,32 2,70 ‐ 2,27 0,45 4,23 27,03 2007 (4)
‐ 2,12 ‐ ‐ ‐ ‐ 2,12 ‐ ‐ 1,16 0,06 ‐ 0,66 ‐ 0,56 ‐ 1,49 ‐ 1,23 ‐ 0,26 10,33 ‐ ‐ 1,12 ‐ 0,73 9,94 ‐ ‐ 0,17 5,38 32,41 2008
3,56 1,42 1,42 ‐ 2,14 ‐ ‐ 0,51 0,63 ‐ 0,96 ‐ 0,18 ‐ 5,22 ‐ 3,86 ‐ 1,37 3,90 ‐ ‐ 0,93 ‐ 0,54 0,80 2,71 2,05 3,78 36,19 2009
0,17 ‐ ‐ ‐ 0,17 ‐ 2,44 3,00 ‐ 0,50 ‐ 0,06 ‐ 0,29 ‐ 1,09 0,79 0,27 1,15 ‐ 0,89 ‐ ‐ ‐ ‐ 0,77 3,35 39,54 2010
‐ 0,77 ‐ ‐ ‐ ‐ 0,77 2011
‐ 2,36 ‐ ‐ ‐ ‐ 2,36 2012
‐ 2,91 ‐ ‐ ‐ ‐ 0,87 2013
‐ 5,97 ‐ ‐ ‐ ‐ 7,94 ‐ ‐ 2,45 ‐ ‐ 2,00 ‐ 0,45 1,97 2,08 ‐ 0,11 5,82 ‐ ‐ ‐ ‐ 5,82 ‐ 0,75 5,33 44,88 ‐ ‐ 0,33 ‐ ‐ ‐ 0,33 1,53 1,21 0,32 6,79 ‐ ‐ ‐ ‐ 6,79 ‐ 0,83 6,46 51,34 ‐ 2,04 ‐ 0,44 ‐ ‐ ‐ 0,44 ‐ 1,26 ‐ 1,22 ‐ 0,04 8,70 ‐ ‐ ‐ ‐ 12,59 ‐ 1,04 5,12 56,46 1,97 ‐ 1,04 ‐ ‐ ‐ 1,04 2,02 2,02 ‐ 12,59 ‐ ‐ ‐ ‐ 12,59 ‐ 1,06 8,65 65,09 1/ En 2005 y 2007 la totalidad de utilidades entregadas al Gobierno fueron en dólares $ 454 mm (US$ 195.9 m) y $ 1.186 mm (US$ 533),
respectivamente.
2/ Incluye REPOS a un día, overnight, y a mediano plazo
3/ Dentro de otros se encuentran el efecto monetario del P y G del Banco de la República, la recuperación de cartera y las inversiones del
Banco de la República
4/ En febrero 2007 se giraron utilidades al Gobierno por $ 1,186 mm en US$ (US$ 533 m)
Durante 2013, aunque con una ligera desaceleración, se observó un crecimiento
importante de la cartera en términos reales, en niveles que superaron a los de la oferta
monetaria ampliada M3, impulsada por la cartera hipotecaria y comercial y en menor
medida por la de consumo. Eso permitió que cambiara la tendencia entre el crecimiento de
la cartera y el ahorro financiero de la economía, como se observa en la gráfica 10.10. La
tasa de crecimiento real de M3 fue superior al de la cartera.
El promedio anual del crecimiento real de la cartera neta real en 2013 fue de 12,7%
inferior al crecimiento real de M3,(14%), que significó que los depósitos del sistema
financiero han tenido una dinámica superior a las colocaciones, lo que es consistente con la
desaceleración de la cartera real.
193
Gráfica 10.10
Tasa de crecimiento M3 real y cartera neta real
25
Var %
20
15
10
5
M3
Cartera
0
-5
2010
2011
2012
2013
Fuentes: Banco de la República y DANE
El incremento de la demanda de dinero reflejada en el efectivo, también ha ejercido
presión sobre los cuasi dineros. Los pasivos sujetos a encaje, PSE83, crecieron a una tasa
real promedio durante 2013 del 14,6%, similar a la obtenida en el año anterior (14,2%) y
ligeramente por encima que el M3. En la gráfica 10.11 se observan como los certificados de
depósitos a término perdieron su dinámica creciendo a una tasa real del 13,8%, frente al
26,1% del año anterior. Esa caída en el crecimiento de los certificados de depósitos a
término se compensó con la dinámica en los depósitos de ahorro, los cuales crecieron al
18,5%, que superó al 10,9% de 2012.
Gráfica 10.11
Tasas de crecimiento anual real PSE y sus componentes
40
%
PSE
Ahorro
CDT
30
20
10
0
-10
-20
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuentes: Banco de la República y DANE
83
Se refiere a las captaciones del sistema de crédito: cuentas corrientes, cuentas de ahorro y certificado de
depósitos a término.
194
Al analizar la composición del total de activos del sistema financiero a lo largo de
2013, las cuentas de ahorro ganaron participación, al pasar del 31,8% a fines de 2012 al
32,9% a fines de 2013; los TES redujeron su participación dentro del total, al pasar del
25,1% al 24%; y , por su parte, los certificados de depósitos a término mantuvieron su
contribución alrededor del 43,1% (Gráfica 10.12).
Gráfica 10.12
Principales activos del sistema financiero.
Participación % sobre el total
55
50
45
40
Dep. Ahorro
CDT
TES
35
30
25
20
2010
2011
2012
2013
Fuentes: Banco de la República y DANE
10.5 Análisis del estado de resultados del Banco de la República
2012 - 201384
Durante las últimas cuatro vigencias, el Banco de la República ha generado pérdidas
en su ejercicio financiero y no ha trasladado utilidades al GNC, lo cual le ha impedido
84
El estado de resultados del Banco de la República difiere del balance cuasi fiscal. La discrepancia radica en
que el último implica movimientos de caja, mientras el primero constituye las pérdidas y ganancias
correspondientes al conjunto de operaciones presupuestales. De acuerdo con este criterio, el balance
Cuasifiscal se define como los ingresos por intereses devengados de las reservas y otros ingresos en efectivo
recibidos por el Banco de la República menos los gastos operativos, comisiones e intereses pagados sobre
todos los pasivos. (Los ingresos por intereses y comisiones recibidas en efectivo constituyen, desde el punto
de vista monetario, operaciones de contracción monetaria, mientras los intereses y comisiones pagadas, junto
con los gastos de personal y generales, constituyen operaciones de expansión).
El resultado neto es el balance cuasifiscal del Banco de la República, que es aquel que consolida el gobierno
dentro del resultado fiscal del sector público. La CGR considera el estado de resultados para ser consistente
con la metodología del presente informe. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público muestra en el cierre
fiscal de 2013 para el Banco de la República un déficit cuasi fiscal (operaciones monetarias efectivas) de
$0,831 billones.
195
utilizar uno de los mecanismos de financiamiento más importantes en la década anterior,
debiendo recurrir a las reservas estatutarias y en 2013 y 2014 al Presupuesto General de la
Nación.
Las pérdidas en el ejercicio contable de 2013 alcanzaron $1,7 billones, equivalentes
al 0,241% del PIB, que superó al 0,05% del PIB de 2012. Sin embargo, el resultado
positivo obtenido por el Fogafin logró compensar el balance del sector público financiero85.
Las pérdidas del ejercicio 2013 fueron asumidas así: las correspondientes al diferencial
cambiario entre el dólar y las monedas de reserva ($0,516 billones) se cubrieron con la
reserva para fluctuación de monedas y el resto con la emisión de TES B por parte del
Gobierno Nacional por $ 1,19 billones.
La gráfica 10.13 muestra la evolución del resultado financiero del Banco de la
República desde comienzos de la década pasada. Se observa que el nivel de las utilidades
del Banco siempre fue positivo hasta 2009 cuando se redujeron a $0,115 billones, lo que no
permitió transferir recursos al gobierno nacional. El resultado del ejercicio financiero de
2013 surgió de ingresos por $ 0,537 billones y egresos por $ 2,277 billones. Los ingresos se
redujeron, en términos reales, un 59,5%, mientras que los egresos aumentaron 30%.
85
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público calcula el superávit del Fogafin para la vigencia 2013 en
$0,732 billones. Con ello, el balance del Sector Público Financiero alcanzó $0.286 billones
196
Gráfica 10.13
Utilidades reales del Banco de la República, 2000 – 2013
3,5
3
2,5
Billones de $
2
1,5
1
0,5
0
‐0,5
‐1
‐1,5
‐2
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Título del eje
Fuente: Banco de la República, cálculos CGR
El resultado negativo de 2013, como en los años anteriores, tuvo su origen, desde el
punto de vista de los ingresos, en el comportamiento los rendimientos del portafolio de
reservas internacionales. De tal manera, durante 2013 se presentó una notable reducción en
los rendimientos de las reservas internacionales, al pasar de $0,468 billones en 2012 a
-$659,6 billones en 2013. Las principales causas de esta caída fue la reducción de las tasas
de interés, que impactó los rendimientos de las reservas internacionales.
Debe aclararse que cuando el Banco de la República compra dólares e incrementa
sus reservas internacionales, que debe invertir en el exterior en portafolios de inversión que
cumplan los requisitos de liquidez, seguridad y confianza, por ejemplo, en títulos emitido
por gobiernos nacionales como los bonos del tesoro de Estados Unidos, cuyas tasas de
interés están en niveles cercanos al cero por ciento. El rendimiento del portafolio de
inversiones se redujo en un 58% a precios corrientes (Gráfica 10.14). De otro lado, el
Banco debe pagarle a la Tesorería General de la Nación una tasa de interés de alrededor del
tres por ciento por los depósitos remunerados que la Tesorería tiene en el Banco de la
República.
197
Gráfica 10.14
Tasas de interés Bonos del Tesoro, Estados Unidos, 2006 – 2013
5%
4,81
4,5
4
3,5
3,05
3
2,5
2
1,14
1,5
0,77
1
0,6
0,5
0,24
0,25
0,38
2011
2012
2013
0
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: Banco de la República
En segundo lugar se encuentra el diferencial cambiario86, rubro que en 2012 registró
en $ $0,115 billones, pasó a generar pérdidas por $ 0,516 billones (Cuadro 10.4). En 2013
la devaluación de las monedas en las que se encuentran invertidas las reservas frente al
dólar fue la cusas de este comportamiento.87 Un tercer factor que afectó los ingresos por
intereses y rendimientos de las reservas internacionales fue el comportamiento de los
precios internacionales del oro. Durante 2013, el precio del oro se redujo en un 28%, lo que
significó pérdidas para el Emisor por $0,287 billones
Cuadro 10.4
Ingresos por intereses y rendimientos de las reservas internacionales
Cifras en miles de millones de pesos
Rendimientos Portafolio de Inversiones
Diferencial Cambiario
Valoración del oro
Otros
Total Ingresos por intereses y rend.
2012
276.860,1 115.401,3 60.648,3 15.595,5 468.505,2 2013
116.493,5 ‐ 516.453,6 ‐ 287.172,4 27.516,7 ‐ 659.615,8 Fuente: Banco de la República. Notas a los Estados Financieros 2013 - 2012
86
Las fluctuaciones de las monedas en las cuales están invertidas las reservas frente al dólar.
87
A diciembre de 2013, la tasa de devaluación de las otras monedas en las que se tiene invertidas las RI con
respecto al dólar fue: libra esterlina, 1,9%; dólar australiano, 13,8%; dólar neozelandés, 0,2%; corona sueca,
1,3%, y dólar canadiense, 6,3%.
198
Dentro de los ingresos operacionales, debe destacarse también una disminución en
los ingresos por operaciones de liquidez monetaria por $ 0,187 billones. Y dentro de los
ingresos no operacionales, debe resaltarse la reducción en el rendimiento de los recursos
para la provisión de las pensiones de jubilación por $0,233 billones reales (Cuadro 10.5).
Por su parte, el incremento real del 30% en los egresos del Banco de la República,
está explicado contablemente por la inclusión como gasto las pérdidas en los rendimientos
de las reservas internacionales por $0,659 billones nominales. Se destacó también, dentro
de los egresos operacionales, el incremento en los rendimientos por los depósitos
remunerados de control monetario por $ 0,333 billones, con un incremento nominal del
3.172%, aclarando que el dato de 2012 correspondió sólo a los meses de noviembre y
diciembre, mientras que el dato de 2013 incluyó todo el año.
Por otro lado, se observa una reducción en los pagos por concepto de los intereses
por depósitos remunerados88 por $ 0,414 billones reales a precios de 2013. Esto hace parte
de los mayores costos implícitos que el Banco ha tenido que asumir por el manejo de la
política monetaria contraccionista dentro del proceso de compra de divisas en razón del
propósito gubernamental por reducir la tasa de revaluación de la moneda local frente al
dólar. Otro rubro que contribuyó con el incremento de ingresos tiene que ver con la
diferencia en cambio por otros activos, que presentó una reducción del $ 89.105 millones
originado principalmente por el efecto de la tasa de cambio sobre las cuentas activas y
pasivas en moneda extranjera, distintas a las reservas internacionales.
88
Constituidos por la DGCPTN
199
Cuadro 10.5
B A N C O D E L A R E P Ú B L I C A - ESTADO DE RESULTADOS DICIEMBRE 31 D E 2 0 1 2 - 2 0 1 3
Billones de pesos constantes de 2013
dic-12
Ingresos
Operacionales
Intereses y rendimientos
0,1596
0,4776
Valoración TES por op. De expansión
0,0958
Valoración TES Ley 546
-
Valoración otros títulos
0,0003
0,0285
-
Operaciones de liquidez
0,3181
0,1309
Otras operaciones
0,0004
0,0002
Comisiones
0,1153
0,1157
Diferencia en cambio
0,0682
0,1046
Moneda emitida y metales preciosos
0,0474
0,1524
Otros operacionales
0,0314
0,0051
0,2506
0,0315
Rendimientos recursos provisión pensiones de jubilación
0,2243
0,0010
Otros
0,0263
0,0304
Total de Ingresos
1,4051
0,5689
No Operacionales
Egresos
-
Operacionales
Intereses y rendimientos
-
1,7471
2,2711
0,8910
1,4707
Reservas internacionales
0,0
Valoración ORO no monetario
0,0
Cuentas de depósito - Encaje
-
0,0
0,0
-
Depósitos remunerados
0,8211
0,4065
Depósitos de contracción monetaria
0,0085
0,0185
Remuneraciones cuentas de depósito y encajes
0,0262
0,0229
Gastos de administración de las Reservas Internacionales
0,0246
0,0194
Comisiones y honorarios
0,0010
0,0005
Diferencia en cambio
0,1291
0,0400
Cuentas de depósito - Encaje
-
-
Depósitos Res. 2 de 2007
-
-
Depósitos Res. 18 de 2008
-
-
Obligaciones por aportes a organismos internacionales
-
-
Aportes a organismos internacionales
-
-
Otras sobre pasivos
-
-
Otras sobre activos
-
-
Costo de emisión de especies monetarias
0,1200
0,1392
Gastos de personal
0,2453
0,2588
Salarios y pretaciones sociales
0,1671
0,1765
Otros gastos de personal
0,0782
0,0823
Gastos de pensionados
0,2284
0,2279
Gastos generales
0,0540
0,0552
Impuestos
0,0073
0,0080
Seguros
0,0058
0,0060
Contribuciones y afiliaciones
0,0048
0,0061
Gastos Culturales
0,0093
0,0094
Provisiones, depreciaciones y amortizaciones
0,0474
0,0483
Otros operacionales
0,0039
0,0011
0,0052
0,0061
No Operacionales
Total de egresos
Resultado del ejercicio
Fuente: Banco de la República, cálculos CGR
200
0,5375
0,8922
Reservas Internacionales
Valoración oro no monetario
dic-13
1,1545
-
1,7522
2,2772
0,3471 -
1,7083
10.6 Descripción del proceso de traslado de pérdidas al Gobierno
De acuerdo con el artículo 27 de la Ley 31 de 1992, en el inciso 8, literal e), de
dicha Ley y el artículo 63 del Decreto 2520 de 1993 se dispone que las utilidades del Banco
de la República, una vez apropiadas las reservas en la forma prevista por la Ley, serán de la
Nación. En caso de existir, las pérdidas del ejercicio serán cubiertas por la Nación, siempre
y cuando no alcancen a ser cubiertas con la reserva de estabilización monetaria y cambiaria,
la cual se constituye por las cuantías necesarias de acuerdo con las previsiones de pérdidas
que para los siguientes dos ejercicios muestren los presupuestos del Banco.
El mandato constitucional obliga al Gobierno Nacional asumir las pérdidas
generadas en el ejercicio financiero del Banco de la República. En el caso de 2013, de los
$1,708 billones la parte correspondiente a las pérdidas atribuidas al diferencial cambiario
entre el dólar y las monedas de reserva $0,516 billones se cubren con la Reserva para
Fluctuación de Monedas, y el saldo restante, una vez descontada la reserva para inversión
neta en actividad cultural por $6.100 millones, es cubierto por el gobierno nacional
($1.197,8 mm). El Gobierno nacional para cubrir esa pérdida emitió TES B como aparece
en el cuadro 10.6.
La fundamentación legal de esta operación se describe a continuación: Conforme a
lo establecido en el artículo 46 del Decreto 111 de 1996, con el fin de atender las pérdidas
del Banco de la República a cargo de la Nación, el pago podrá hacerse con títulos emitidos
por el Gobierno, en condiciones de mercado, previa autorización de la Junta Directiva del
Banco de la República:
ARTICULO 46. Déficit fiscal. Cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se
prepara el proyecto de presupuesto resultara un déficit fiscal, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público incluirá forzosamente la partida necesaria para saldarlo. La no inclusión de esta partida
será motivo para que la comisión respectiva devuelva el proyecto.
201
Si los gastos excedieron el cómputo de las rentas y recursos de capital, el Gobierno
solicitará apropiaciones para los gastos que estime menos urgentes y en cuanto fuera necesario,
disminuirá las partidas o los porcentajes señalados en leyes anteriores.
En el presupuesto deberán incluirse, cuando sea del caso, las asignaciones necesarias para
atender el déficit o las pérdidas del Banco de la República. El pago podrá hacerse con títulos
emitidos por el Gobierno, en condiciones de mercado, previa autorización de la Junta Directiva del
Banco de la República (Ley 38/89, artículo 25. Ley 179/94, artículo 19).
Adicionalmente, según el artículo 33 del Decreto 3036 de 2013, la emisión de
títulos para atender las pérdidas del Banco de la República se debe realizar en condiciones
de mercado y no implicará operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para
efectos de su redención:
Artículo 33. Los gastos que sean necesarios para la administración, consecución y servicio
de las operaciones de crédito público, las asimiladas a ellas, las propias del manejo de la deuda,
las operaciones conexas y las demás relacionadas con los recursos del crédito serán atendidos con
cargo a las apropiaciones del servicio de la deuda pública.
De conformidad con el artículo 46 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, las pérdidas del
Banco de la República se atenderán mediante la emisión de bonos u otros títulos de deuda pública.
Adicionalmente y conforme lo establece el parágrafo 3° del artículo 167 de la Ley 1607 de 2012,
para cubrir las obligaciones a cargo del Fondo de Estabilización de precios a los Combustibles
FEPC, se podrán atender mediante la emisión de bonos u otros títulos de deuda pública.
La emisión de los bonos o títulos de que trata el presente artículo se realizaré en
condiciones de mercado no implicará operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse
para efectos de su redención.
Posteriormente, el 26 de febrero de 2014 el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, envió a la Junta Directiva del Banco de la República para su consideración, un
oficio mediante el cual se comprometía con el pago con Títulos de Tesorería (TES) Clase B
202
de la cuenta de cobro resultante de la aprobación del Proyecto de Constitución de Reservas
y Distribución de Utilidades para el ejercicio de 2013.
Finalmente, según acta número 4502, en sesión del 30 de agosto de 2013, la Junta
Directiva del Banco de la República autorizó al Gobierno Nacional para que el pago
dirigido a cubrir las pérdidas del Banco de la República pueda efectuarse mediante entrega
de títulos emitidos por el Gobierno en condiciones de mercado.
De esta forma, según el proyecto de constitución de reservas y distribución de
utilidades para el ejercicio 2013, que se aprobó en la Junta Directiva del 28 de febrero de
2014, el Gobierno le canceló al Banco de la República la respectiva cuenta de cobro por las
pérdidas correspondientes a cargo de la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público)
($1,197 billones) expidiendo y depositando en el depósito central de valores seis TES B, de
los cuales tres fueron en pesos y tres en UVR (unidad de valor real).
Cuadro 10.6
Orden de expedición TES B 001-13
Cifras en millones de pesos y porcentajes
Moneda
COP
COP
COP
UVR
UVR
UVR
TOTAL
Vencimiento
11-sep-19
24-jul-24
28-abr-28
17-abr-19
10-mar-21
25-mar-33
Precio
106,93
130,45
94,84
103,89
99,37
88,38
Tasa
6,27
6,71
7,21
3,36
3,62
4,12
Nominal TES
248.921,10
204.039,60
280.643,80
611,70
639,50
719,05
Valor Costo TES
266.173,82
266.173,74
266.173,81
635,47
635,46
635,47
Valor de Giro COP
266.173,82
266.173,74
266.173,81
133.088,78
133.086,88
133.086,93
1.197.784
Para el Gobierno Nacional la emisión de TES B para cubrir la pérdida aumenta la
deuda pública interna bruta y tiene un costo fiscal consistente en el pago de los intereses y
el capital en el momento de la redención del título. Estos TES pasan a manos del Banco de
la República y se contabilizan en el activo dentro de las inversiones, dentro del portafolio
de inversiones en moneda nacional.
203
Recuadro 9.1
Los TES de control Monetario
Mediante la Reforma Financiera de 2009, se creó la posibilidad de que el Banco de
la República emitiera sus propios títulos, mediante la derogación del parágrafo del artículo
53 de la Ley 31 de 1992, el cual restringía al Banco central a realizar Operaciones de
Mercado Abierto –OMA- exclusivamente con títulos de deuda pública. Con la Resolución
Externa No. 2 de 2012 expedida por el Banco de la República se establece:
Artículo 13". Con el objeto de regular la liquidez de la economía y desarrollar las
operaciones de mercado abierto, el Banco de la República podrá emitir y colocar títulos de
contenido crediticio, con sujeción a lo dispuesto en la presente resolución y a las directrices que
señale la Junta Directiva.
Conforme a lo señalado en el artículo 53 de la Ley 31 de 1992, en concordancia con el
artículo 66 de la Ley 964 de 2005, los títulos que emita el Banco de la República se consideran
inscritos en el Registro Nacional de Valores y Emisores, y autorizada su oferta pública.
Artículo 14". Los títulos que emita el Banco de la República tendrán las siguientes
características:
DENOMINACIÓN: Moneda legal colombiana.
PLAZO: El que determine el Banco de la República.
INTERÉS: Tasa fija o variable.
EXPEDICIÓN: Desmaterializada en el DCV del Banco de la República.
El Banco de la República mediante reglamentación general señalará las características
financieras de los títulos, así como las condiciones para su emisión y colocación, y de liquidez
primaria y secundaria.
204
Los TES Clase B de control monetario se comenzaron a emitir a partir de
noviembre de 2012. Son emitidos y colocados por el Gobierno nacional como un nuevo
instrumento para que el Banco de la República regule la liquidez de la economía.
Su emisión está autorizada por la Ley 1450 de 2011, el artículo 268 de la ley 1450
de 2011, la Junta Directiva del Banco de la República ha solicitado al Gobierno Nacional la
Emisión de TES Clase B para Regular la liquidez de la economía. Este artículo de dicha
Ley (Plan Nacional de Desarrollo), estableció las reglas para la colocación de los TES para
controlar la Liquidez de la Economía, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 268. TÍTULOS PARA CONTROL MONETARIO. El literal b) del artículo 6o de
la Ley 51 de 1990, quedará así:
“b) Serán de dos clases: Los de la clase A que sustituirán a la deuda contraída en
Operaciones de Mercado Abierto –OMAS– (Títulos de Participación) y que podrán ser emitidos
para sustituir la deuda interna de la Nación con el Banco de la República en los términos del
artículo anterior. Los de la clase B, que se emitirán para sustituir a los Títulos de Ahorro Nacional
–TAN–, obtener recursos para apropiaciones presupuestales, efectuar operaciones temporales de
Tesorería del Gobierno Nacional y para regular la liquidez de la economía.
Para este último propósito, se autoriza al Gobierno Nacional para emitir, colocar y
mantener en circulación títulos de Tesorería TES Clase B para que a través de este instrumento el
Banco de la República regule la liquidez de la economía. Los recursos provenientes de dichas
colocaciones, no podrán utilizarse para financiar apropiaciones del Presupuesto General de la
Nación y serán administrados mediante depósito remunerado en el Banco de la República.
Lo anterior sin perjuicio de la competencia del Banco de la República para emitir sus
propios títulos”.
La reglamentación del Banco de la República establece que “los recursos
provenientes de la redención de los depósitos remunerados de control monetario y sus
205
rendimientos serán tales que cubran el servicio de la deuda de los TES de control
monetario”. Según el Banco, la colocación de los TES de control monetario se diferencia de
la de los demás TES Clase B, en que en las subastas de los primeros puede participar un
mayor número de agentes, consistente en todas las contrapartes autorizadas por el Banco de
la República en sus operaciones de mercado abierto.
Para aclarar este mecanismo, según el art. 4 y 5 del decreto 004 del 8 de enero de
2013 expedido por el MHCP, con respecto a la redención y el pago de intereses este decreto
establece:
“Artículo 4° Depósito Remunerado. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá
depositar de manera inmediata en el Banco de la República los recursos provenientes de la
colocación de los "Títulos de Tesorería TES -Clase B para regular la liquidez de la economía"
como una inversión denominada "Depósitos Remunerados de Control Monetario", que replicará
los flujos de los respectivos títulos. Los recursos provenientes de la redención de los depósitos y sus
rendimientos serán tales que cubran el servicio de la deuda correspondiente a los 'Títulos de
Tesorería TES -Clase B para regular la liquidez de la economía", en las respectivas fechas de
exigibilidad.
Artículo 5° Amortización y Pago de Intereses. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
atenderá el pago de la amortización y de los intereses de los "Títulos de Tesorería TES -Clase B
para regular la liquidez de la economía" sin generar efectos en el Presupuesto General de la
Nación, únicamente con los recursos disponibles en el Depósito Remunerado constituido por la
Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República, los cuales deberán
ser suficientes para tal fin.”
Operatividad de los TES de control monetario
Los recursos obtenidos por la emisión de los TES B de control monetario se
convierten en depósitos remunerados que se consignan en el Banco de la República lo cual
tiene un costo para el Emisor y se convierten en un egreso que afecta el estado de
206
resultados. Este costo al final se compensa con el rendimiento de los TES. Por lo tanto, el
costo fiscal sería neutro en el sentido de que con los rendimientos obtenidos por el
Gobierno Nacional por los depósitos remunerados se pagarían los rendimientos de los TES
y entonces el efecto fiscal quedaría limitado al aumento de la deuda pública interna bruta.
En 2013 y 2014 el costo de los rendimientos de los depósitos remunerados de control
monetario ascendió a $ 354.300 millones ($ 0.354 billones). Esto corresponde a $12,025
billones colocados entre noviembre de 2012 y diciembre de 2013. Esto implica un costo
implícito de 2.94% en 14 meses lo cual equivale al 2.25% efectivo anual.
Los depósitos remunerados de control monetario se contabilizan dentro del pasivo
del Banco de la República. (Cuadro 10.2)
En términos monetarios el efecto es inicialmente contraccionista pues los recursos
obtenidos por la colocación de los TES monetarios contraen la base monetaria y son
depositados en el Banco de la República donde permanecen congelados. Pero si el análisis
se extiende al efecto que tiene la compra de dólares en el mercado cambiario para controlar
la volatilidad de la tasa de cambio, entonces la contracción inicial sería compensada con la
expansión por la acumulación de Reservas Internacionales. Eso significa que el efecto
monetario tendería a ser neutra pero el efecto neto dependerá de cuál de las dos fuerzas
tenga mayor peso.
Prospectiva
Las perspectivas del Banco de la República para 2014 no son las mejores. Tanto la
política monetaria de Estados Unidos como la europea mantendrán las políticas monetarias
expansivas. Esto implica, sobre todo en el caso europeo donde el proceso de recuperación
ha sido más lento, una pérdida de valor del Euro que podría transmitirse hacia una mayor
revaluación del peso frente al dólar. Esto significa que las tasas de interés internacionales se
mantendrán en niveles bajos. El Banco Central Europeo ya lo ha hecho a mediados de 2014
207
y las perspectivas del Banco de la Reserva Federal indican que ante la lenta dinámica del
crecimiento no se esperan mayores movimientos de tasa durante 2014.
Por el lado de China, las perspectivas de crecimiento no son las mejores lo que
impactará a las economías emergentes productoras y exportadoras de materias primas.
Aparte de ello, se presenta la coyuntura de elevar las tasas de interés para controlar
la inflación y con ello atraer inversión extranjera de portafolio que presionaría la tasa de
cambio hacia la revaluación del peso. Esto implicaría un costo adicional para el Banco de la
República pues tendrá que continuar su política de compra de dólares.
Esto significa que la política monetaria tendrá un cambio de tendencia en 2014
hacia una mayor restricción lo cual se verá reflejado también en una menor dinámica del
crédito pues finalmente los movimientos en la tasa de intervención se trasladarán al sistema
financiero. Esto servirá para regular el crecimiento del consumo con su consecuente efecto
sobre la demanda agregada.
Para los resultados financieros del Banco de la República las perspectivas no son las
mejores. Las pérdidas estarán determinadas por las bajas tasas de interés internacionales, un
mayor costos por la acumulación de reservas internacionales, una mayor dinámica de la
inflación y el efecto de la desaceleración económica que pueda ocurrir si los precios de las
materias primas en los mercados mundiales descienden.
208
CAPITULO XI
COMPORTAMIENTO DE LAS RESERVAS
INTERNACIONALES DE COLOMBIA 2013
El manejo de dichas reservas debe ejercerse con estrictos criterios de seguridad,
liquidez y rentabilidad. En el contexto de la crisis financiera y económica originada en
EE.UU. desde 2008, y que se propagó a los países europeos, el portafolio de las reservas
internacionales no ha sido ajeno a la turbulencia de los mercados internacionales de
capitales
La coyuntura internacional durante 2013 afectó el manejo de las Reservas
Internacionales89 del país, dado que obligó al Banco a acumular activos externos y, a su
vez, garantizar seguridad liquidez y confianza en los portafolios de inversión externos, en
un ambiente de bajas tasas de interés en el mercado financiero internacional. Esto se tradujo
en un dilema para el Banco Central colombiano, donde era necesario sacrificar ganancias
en las inversiones para lograr evitar una mayor apreciación de la moneda nacional y, de
otro lado, evitar riesgos financieros en las inversiones prefiriendo títulos gubernamentales a
otras inversiones menos seguras.
89
Las reservas internacionales se definen como aquellos activos externos que posee un país para atender las
exigibilidades frente al resto del mundo. En su mayoría corresponden a recursos financieros representados en
monedas externas (divisas) que se encuentran invertidas en el sistema financiero internacional. Es decir, es un
conjunto de fondos, representados en dinero o similares (hace unos años sólo estaban constituidas por oro),
que los países guardan como previsión de eventuales necesidades o por razones legales, generalmente para
hacer frente a compromisos externos, y que están bajo control del banco central de cada país. Estos activos
son de alta liquidez, disponibilidad inmediata y pueden ser utilizados para financiar pagos al exterior, como
por ejemplo realizar pagos de importaciones o de deuda externa, o para intervenir en el mercado de divisas y
defender la tasa de cambio cuando ello sea necesario.
209
Recuadro 11.1
Conforme al artículo 371 de la Constitución Política de 1991 y de acuerdo con la Ley 31 de
1992, la administración de las Reservas Internacionales es responsabilidad del Banco de la
República:
Artículo 371. El Banco de la República ejercerá las funciones de banca central. Estará
organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial
y técnica, sujeto a un régimen legal propio.
Serán funciones básicas del Banco de la República: regular la moneda, los cambios
internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser
prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito; y servir como agente
fiscal del gobierno. Todas ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general.
Según la Ley del Banco de la República (Ley 31 de 1992) se dispone con respecto a las R.I.
lo siguiente:
Artículo 14. Alcance de la función de administración. El Banco de la República
administrará las reservas internacionales conforme al interés público, al beneficio de la economía
nacional y con el propósito de facilitar los pagos del país en el exterior. La administración
comprende el manejo, inversión, depósito en custodia y disposición de los activos de reserva. La
inversión de éstos se hará con sujeción a los criterios de seguridad, liquidez y rentabilidad en
activos denominados en moneda de reserva libremente convertibles o en oro.
La Junta Directiva del Banco de la República podrá disponer aportes a organismos
financieros internacionales con cargo a las reservas internacionales, siempre y cuando dichos
aportes constituyan también activos de reserva.
El Banco de la República no podrá otorgar créditos con cargo a las reservas
internacionales.
210
Como administrador de las reservas internacionales, el Banco de la República podrá
realizar operaciones de cobertura de riesgo. Con este propósito podrá asignar parte de los activos
para depósitos de margen o de garantía o con el fin de efectuar pagos directos para la compra de
instrumentos de cobertura de riesgo en el mercado.
Las reservas internacionales del Banco de la República son inembargables.
El Banco de la República podrá contratar créditos de balanza de pagos no monetizables.
Artículo 27
1. Constituirán ingresos y egresos del Banco:
a) Los derivados de la compra, venta, inversión y manejo de las reservas internacionales y
de la compra y venta de metales preciosos aleados al oro.
4. Las reservas internacionales deberán contabilizarse a tasa de mercado. Los cambios en
el valor de las reservas internacionales no afectarán los ingresos o egresos del Banco.
11.1 Las reservas internacionales en 2013
Al finales de 2013 las reservas internacionales netas del país alcanzaron la cifra
record de US$ 43.632,7 millones, que significó un aumento de US$ 6.166,1 millones
(16,5%). Valoradas a precios de mercado, las reservas internacionales brutas alcanzaron los
$84,08 billones, con lo que superaron en $17,8 billones (26,9%) el dato observado el 31 de
diciembre de 2012.
El incremento, en pesos, tuvo dos orígenes: de una parte, por acumulación de
divisas $11,6 billones y al mayor valor en pesos del saldo de reservas internacionales por
$6,17 billones, por efecto de la devaluación del peso frente al dólar90. En la gráfica 11.1 se
90
Esto significa un incremento en el superávit patrimonial por ajuste de cambio.
211
observa el comportamiento de las compras netas91 anuales de divisas por parte del Banco
desde 2000.
Gráfica11.1
Evolución de las compras netas de reservas internacionales
Cifras en millones de dólares
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
‐1.000
Fuente: Banco de la República
Durante 2013, el Banco de la República desarrollo la estrategia de subasta de
compra directa a través de opciones PUT, con el objeto de intervenir el precio del dólar. En
la última decisión de 2012, la Junta decidió que entre el primero de octubre de 2012 y el 29
de marzo de 2013 compraría al menos US$ 3.000 millones mediante el mecanismo de
subastas diarias de al menos US$20 millones.
En la primera reunión de 2013, la Junta Directiva resolvió continuar el proceso de
acumulación de reservas internacionales “con el fin de mantener un saldo adecuado de las
mismas en proporción con la profundización financiera del país y su creciente inserción en
la economía global. “Para ello, prolongo el programa de subastas diarias para la compra de
divisas a un ritmo, como mínimode US$ 3.000 millones entre febrero y mayo de 2013,
realizando compras diarias no inferiores a US$ 30 millones. Esto significó un aumento de
US$ 500 millones mensuales frente programa anterior.
91
Diferencia entre las opciones PUT(subasta de compra directa) y CALL.
212
En la reunión del 31 de mayo de 2013, la Junta decidió continuar con el programa
de subastas diarias para la compra de reservas internacionales comprando, como mínimo,
US$ 2500 millones entre junio y septiembre de 2013. En la reunión de septiembre, decidió
ajustar el programa de compra de reservas internacionales acumulando hasta US$ 1.000
millones entre octubre y diciembre.
Como resultado del programa de subastas, al finalizar 2013 el saldo de compras
netas es US$ 6.769 millones, que representa el 15,5% del saldo de reservas internacionales
netas. En la gráfica 2 se comparan las compras mensuales de las compras netas de divisas y
la tasa de devaluación tomando como referencia la tasa de cambio al final de cada mes.
Entre diciembre de 2103 y diciembre de 2012, la tasa de cambio de devaluó en un 8,9%.
En la última parte del año, cuando la depreciación del peso frente al dólar se
aceleró, las compras del Banco de la república perdieron dinámica. Esto no significa que la
causa principal de los movimientos de la tasa de cambio obedezca a las compras del Emisor
en el mercado de divisas. Factores externos como la reducción en la intensidad de la
política monetaria expansiva de los Estado Unidos explican este fenómeno en 2013.
Gráfica 11.2
Evolución de las compras netas mensuales de reservas internacionales
durante 2013 y tasa anualizada de devaluación
Cifras en millones de dólares
900 USD
10,00%
Tasa devaluación (Línea)
800 USD
8,00%
700 USD
6,00%
600 USD
500 USD
4,00%
400 USD
2,00%
300 USD
0,00%
200 USD
‐2,00%
100 USD
‐4,00%
0 USD
Ene Feb Mar Abr May Jun
Jul
Ago Sep Oct Nov Dic
Fuente: Banco de la República, cálculos CGR
213
El saldo de las reservas internacionales brutas para fines de 2013 se descompuso así:
el 94,2 % correspondió al portafolio de inversión (US$41.117,4 millones), el 3,6% a
derechos especiales de giro del FMI (US$1.131,5 millones), el 0,9% en oro (US$ 407,4
millones) y el resto en aportes a convenios y organismos internacionales como FLAR y
Aladi.
El Banco de la República utiliza la mayor parte de las reservas internacionales para
invertirlas en títulos representativos de valor, generalmente en el exterior, a fin de generar
rendimientos. La parte de las reservas internacionales que se dedican a inversión
especulativa se denomina portafolio de inversión. A finales de 2013, dicho portafolio
alcanzó US$ 41.117,4 millones, frente a US$34.857,78 millones de 2012, lo que significó
un incremento del 18%.
Gráfica 11.3
Evolución de las Reservas Internacionales y sus rendimientos
Cifras en billones de pesos reales
90
4
80
3,5
70
3
2,5
60
2
50
1,5
40
1
30
0,5
Reservas brutas
20
0
Rendimientos RI
(eje derecho)
10
‐0,5
0
‐1
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Banco de la República, cálculos CGR
En la gráfica 11.3 se compara el nivel de reservas internacionales y el rendimiento
de las mismas a fin de cada año entre 2002 y 2013. Es evidente el proceso continuo de
acumulación de reservas internacionales, impulsado por la compra de divisas con el fin de
controlar la revaluación del peso frente al dólar. Desde 2007, se observa una caída de los
rendimientos desde el inicio de la crisis financiera mundial y la recesión global que obligó a
214
las autoridades monetarias de E. U. a implementar un programa de expansión cuantitativa
mediante la compra de bonos.
11.1.1 Composición de las reservas internacionales
El Banco de la República puede mantener reservas internacionales en activos como
inversiones en oro, activos emitidos por organismos internacionales como el FMI o el
FLAR, aportes a convenios internacionales (como la ALADI) y en activos denominados en
moneda extranjera como efectivo, depósitos o títulos emitidos en el sistema financiero
internacional. Las inversiones en títulos se agrupan en lo que se denomina “portafolio de
inversión”y constituye el rubro más importante en el activo del Banco de la República. Al
finalizar 2013, el portafolio de inversiones de las reservas internacionales alcanzaba
US$41.117 millones y representaba el 83,6% del total del activo del Banco, en contraste
con el 81,1% del año inmediatamente anterior. Frente a los US$ 34.857,8 significó un
incremento del 18%.
El portafolio de inversión se divide en dos rubros: el capital de trabajo (US$ 648,2
millones) y el tramo de inversión (US$ 40.623,2 millones). El tramo de inversión está
dividido, a su vez, en un tramo indexado y en no indexado. El capital de trabajo se refiere a
aquellas inversiones de corto plazo cuyo propósito es cubrir las necesidades de liquidez
inmediata de las reservas, los activos en los cuales están invertidos estos recursos están
denominados en dólares, tienen menores rentabilidades y son fácilmente convertibles en
efectivo. A este rubro ingresan las divisas que el Banco obtiene cuando interviene el
mercado cambiario92. Frente a 2012, cuando el capital de trabajo se ubicó en US$ 1.196,16
millones, se registró una reducción del 45%.
92
Por reglamentación interna el BR se determinó un rango para el monto del capital de trabajo el cual se
encuentra entre US$390 m y US$2.000 m. El límite inferior permite contar con liquidez diaria suficiente en
caso de que sea necesario vender reservas, y el límite superior busca que los excesos de liquidez se trasladen
al tramo de inversión, el cual tiene una rentabilidad esperada más alta.
215
En el tramo de inversión se realizan inversiones con plazos mayores y mayor
variedad de instrumentos y los títulos están en poder de los “custodios”93 que son las
entidades financieras donde se encuentran depositadas estas inversiones. El tramo de
inversión se constituye con base en un índice de referencia (un portafolio teórico)94. A fines
de 2013 la composición cambiaria del índice de referencia es 87% dólares de los Estados
Unidos, 5% dólares canadienses,4% dólares australianos, 2% libras, 1% coronas suecas y
1% dólares neozelandeses95.
El tramo de inversión está dividido en tramo indexado (US$ 29.081,3) y no
indexado (US$ 11.387,9). El tramo indexado, conocido también como “pasivo” sólo
contiene inversiones en bonos emitidos por los gobiernos de los Estados Unidos, Canadá, el
Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda y Suecia, replicando la composición del índice de
referencia. Con respecto al año inmediatamente anterior, US$17.825,1 millones, el tramo
indexado se incrementó en un 63.1%. El tramo no indexado, conocido también como
“activo”, incluye inversiones con mayor rentabilidad que las incluidas en el índice de
referencia.
Dentro de este último se encuentra una parte del portafolio en el programa de
administración externa. Es decir, los administradores del tramo no indexado están
autorizados para invertir en activos diferentes y en proporciones distintas al índice de
referencia. Al comparar con el valor del 2012 por US$11.206,9 millones, el tramo no
indexado aumentó en un 1,6%. Esto explica en alguna medida la caída en los rendimientos
de las reservas internacionales, puesto que el tramo no indexado maneja rentabilidades
superiores al tramo indexado, mientras que éste último ha incrementado su participación.
93
Los principales custodios de los títulos de las reservas internacionales de Colombia son la Reserva Federal
de Nueva York, Euroclear, JP Morgan Chase y State Street.
94
Teóricamente, un índice de referencia es una canasta de activos con ponderaciones predeterminadas que
intenta replicar el comportamiento de un mercado de activos financieros y sirve como indicador del
desempeño de otros portafolios de inversión en ese mismo mercado. Algunos ejemplos de índices de
referencia son el IGBC en Colombia, el S&P500 y el Dow Jones.
95
Esta composición cambiaria de las reservas internacionales de Colombia busca replicar el comportamiento
de los egresos de la balanza de pagos del país.
216
Una parte del tramo de inversión y el capital de trabajo en su totalidad es
administrada directamente por el Banco de la República. El resto del tramo de inversión,
sobretodo el no indexado, pertenece al programa de administración externa. La parte
administrada directamente por el Emisor ascendió en 2013 a US$ 31.341,5 millones, que
fue un 18,7% superior frente a los US$ 26.393,9 millones. El resto del tramo no indexado
hace parte del programa de administración externa (US$ 9.775,9 millones), en el cual los
administradores están autorizados para invertir en activos diferentes y en proporciones
distintas al índice de referencia, de acuerdo conlas políticas y los límites que establece el
Comité de Reservas del Banco.
La grafica 11.4 muestra esta composición desde 2002. La participación del
portafolio de administración directa se incrementó en los últimos años en detrimento del
portafolio de administración. En los últimos años se ha profundizado la estrategia de
administración directa por parte del Banco, sobre todo después de los hechos sucedidos en
2008 con un título de Lehman Brothers Holding Inc. por US$2,7 millones, adquirido por
Black Rock Financial Management Inc. en desarrollo del contrato de administración
externa, y con un título de Sigma Finance Inc., garantizado demanera incondicional e
irrevocable por Sigma Finance Corportation por US$20 millones, adquirido en el programa
de préstamo de títulos administradopor Bank of New York Mellon Asset Services, B.V.A
diciembre de 2013, el portafolio de administración directa participó del 76,2% dentro del
total del portafolio de inversión. En 2002, ese porcentaje era del 48,9%.
217
Gráfica 11.4
Evolución de la composición del Portafolio de inversión de las
Reservas Internacionales de Colombia
35.000
Milones US$
30.000
Portafolio Admón. Directa
Portafolio en Administración externa
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Banco de la República. Cálculos CGR
El diagrama 11.1 muestra la composición del portafolio de inversión de las reservas
internacionales de Colombia a finales de 201.
Diagrama 11.1
Distribución del portafolio de inversión de las reservas internacionales
Administrados
directamente
por el B. R.
US$ 31.341,5
Capital de
Trabajo
US$648,2
Portafolio de
inversión
US$41.117,4
Tramo de
Inversión
US$40.463,2
Tramo
indexado
US$29.081,4
Tramo no
indexado
US$11.387,9
Programa de
administración
externa US$9.775,9
Un %
Banco de Pagos
Internacionales
US$ 103,2
218
Administrado
por firmas
externas
El Banco de la República, desde 2011, adoptó una serie de medidas sobre las
reservas internacionales para enfrentar la crisis económica mundial y evitar problemas con
sus inversiones en el futuro. De una parte, decidió para las inversiones del portafolio
aumentar la calificación mínima para los bonos de gobiernos y cuasi-gobiernos de A á AAy reducir al mínimo nivel las inversiones en deuda bancaria y corporativa. De otra parte,
desde 2012 se modificó la composición del índice de referencia del tramo de inversión lo
que significó un cambio en la composición cambiaria del portafolio de inversión con un
énfasis en dólares estadounidenses, dólares canadienses, libras esterlinas, coronas suecas,
dólares australianos y dólares neozelandeses, reduciendo la tenencia de euros y yenes. La
gráfica 5.5 muestra la evolución de la distribución del riesgo crediticio por tipo de emisor.
Cerca del 97% del portafolio de inversión a diciembre de 2013 está invertido en títulos
emitidos por gobiernos o cuasi-gobiernos y acuerdos d recompra con la FED.
Esto ratifica que en los años recientes el portafolio de inversión es cada vez más
conservador, sacrificando rentabilidad a cambio de asegurar la calidad de los emisores.
Gráfica 11.5
Distribución del riesgo crediticio por tipo de emisor del
portafolio de inversión.
Internacionales.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Gobiernos
Bancarios
Corporativo
Otros
Fuente: Banco de la República
En la gráfica 11.6 presenta la evolución cambiaria del portafolio de inversiones de
las RI donde se observa la pérdida de participación reciente de las inversiones en Euros y a
favor de inversiones en dólares diferentes a los estadounidenses.El capital de trabajo sólo
219
registra inversiones en dólares. El 88% del portafolio se encuentra en dólares de E.U. y el
4.9% en dólares australianos.
Gráfica 11.6
Distribución cambiaria del portafolio de inversión
Reservas Internacionales.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
USD
Euros
JPY
Otras
Fuente: Banco de la República
11.1.2 Rendimientos de las reservas internacionales
La principal fuente de ingresos operacionales en el estado de resultados del Banco
de la República es el rendimiento del portafolio de inversión de las reservas internacionales.
Durante 2013, este rendimiento provino de tres fuentes: el rendimiento del portafolio de
inversión, determinado por las tasas de interés (intereses causados); la valoración del oro
monetario y el diferencial cambiario (tasa de cambio entre el dólar y otras monedas). En
primer lugar, un incremento en las tasas de interés externas normalmente se traduce en un
aumento de los intereses ganados por las inversiones de las reservas en el exterior.
Las R.I. se invierten en títulos denominados de “renta fija” que generan un
rendimiento durante un período de tiempo determinado. En segundo término, el precio
internacional del oro afecta las inversiones que en este metal tiene el Emisor. Por su parte el
diferencial cambiario se refiere a los cambios en las cotizaciones entre las monedas en las
cuales están invertidos las reservas internacionales y el dólar. Estas se valoran en US$ en el
caso colombiano pero pueden estar invertidas en otras monedas, lo que significa que la tasa
220
de cambio entre el US$ y el resto de monedas incide en la valoración de la inversión: en el
caso en que las monedas de reserva se revalúen frente al US$ (o sea que el US$ se devalúe
frente alas monedas de reserva) las R.I. valoradas en US$ se incrementan.
Al finalizar 2013 los ingresos por Intereses y rendimientos de las reservas
internacionales fueron negativos: - ($659.615,8 millones) -US$ 358,53 millones los cuales
se descomponen en: por concepto del rendimiento neto del portafolio de inversión
(incluyendo el capital de trabajo) $116.500 millones (US$63,3 millones), menor en
$160.400 millones (US$70,8 millones) frente al que se obtuvo a fines de 2012. Esta
reducción es explicada por el bajo nivel de las tasas de interés internacionales. En segundo
término, por concepto del oro monetario se presentó una desvalorización de $287.200
millones (US$153,9 millones), explicado por la reducción del precio del oro el cual pasó de
US$1.664,0 la onza troy en diciembre de 2012 a US$1.201,5 al finalizar 2013.Finalmente,
se encuentran las pérdidas por concepto del diferencialcambiario por -$516.500 millones
(US$282,6 millones), que se explica por la fluctuación de las monedas de reserva frente al
dólar que conforman el portafolio de inversión.
En la gráfica 10.7 se observa la evolución de la distribución de los rendimientos
originados en las reservas internacionales. Allí es evidente que en los años recientes los
rendimientos proviene en su mayoría de movimientos en las tasas de interés de las
inversiones y la valorización de inversiones y en menor medida de variaciones en las tasas
de cambio, salvo 2012 donde el efecto positivo de la devaluación del dólar frente a otra
monedas como el Euro contribuyó para obtener rendimientos más elevados (Gráfica 10.7).
221
Gráfica 10.7
Distribución de los rendimientos de las reservas internacionales
Cifras en millones de pesos
300.000
200.000
100.000
0
‐100.000
‐200.000
‐300.000
‐400.000
2012
‐500.000
2013
‐600.000
Rendimientos del
portafolio de
inversión
Valoración del
oro
Diferencial
cambiario
Otros
Fuente: Banco de la República, cálculos CGR
En el cuadro 11.1 se presenta la discriminación de los ingresos por intereses y
rendimientos de las reservas internacionales durante 2013.
Cuadro 11.1
Ingresos por intereses y rendimientos de las
Reservas Internacionales
2012
2013
Rendimientos del portafolio de
276.860
116.494
inversión
Valoración del oro
60.648
‐287.172
Diferencial cambiario
115.401
‐516.454
Otros
15.596
27.517
TOTAL
470.517 ‐ 657.603 Fuente: Banco de la República.
Notas a los Estados Financieros 2013 - 2012
222
11.1.3 Costo de la acumulación de las reservas internacionales
La compra de divisas por parte del BR en 2013, mediante el mecanismo de subasta
de compras directas, ascendió a US$ 6.769 millones. Según el Informe de la Junta Directiva
al Congreso de la República (JDBR) a julio de 2012, por cada US$100 millones de
compras por parte del Banco de la República, el estado de pérdidas y ganancias se reduce
aproximadamente en $8.400 millones.96
Se podría estimar que para una tasa de
intervención del 3.25% el costo se reduce a $5.200 millones. Esto significa que para 2013
el costo de intervención fue de $ 352.000 millones, aproximadamente.
De otro lado, mientras que el Banco de la República debe pagarle a la Tesorería
General de la Nación una tasa de interés de alrededor del 3 % por los depósitos
remunerados que la Tesorería tiene en el Banco, éste último recibe rendimientos por las
reservas internacionales a tasas cercanas a cero. Por ejemplo, en 2013 la tasa de interés
promedio de los Bonos del Tesoro de los Estados Unidos a dos años fue 0.38%. Mientras
los ingresos por intereses y rendimientos de las reservas internacionales fueron negativos
por $ 0.659 billones, los gastos por depósitos remunerados de la DTN ascendieron a $
0.406 billones.
11.1.4 Prospectiva de los rendimientos de las reservas internacionales
En el ámbito interno, el Banco de la República deberá continuar su intervención en
el mercado de divisas lo que implicaría mantener o incrementar los costos por la
acumulación de reservas internacionales. En la medida en que las expectativas de inflación
se incrementen y el Banco se vea forzado a aumentar las tasas de interés, eso acentuaría la
entrada de capitales lo que apreciaría la tasa de cambio, obligando a una mayor dinámica de
compra de divisas. Todo apunta a mayores costos para el Emisor lo que se reflejaría
nuevamente en pérdidas para el ejercicio 2014.
96
Para este cálculo, el BR usó como supuesto una tasa de intervención del 5,25%. En la medida en que esta
tasa se incremente (reduzca), las pérdidas del Banco de la República aumentan (disminuyen).
223
De otro lado, los mayores depósitos remunerados de la tesorería y los
correspondientes a los TES de control monetario seguirán presionando mayores egresos
para el Banco, lo cual se convierte en un costo normal para mantener en orden la política
monetaria y no generar ruidos en el manejo de la liquidez de la economía.
El contexto externo sugiere una abundante liquidez mundial gracias al
mantenimiento de la expansión cuantitativa de la FED y el cambio de política del Banco
Central Europeo y el Banco Central de Japón. Estos dos últimos, ante las amenazas de una
deflación han impulsado políticas monetarias expansivas lo cual significa tasas de interés
en niveles cercanos a cero lo que afectaría el rendimiento de las reservas internacionales y
por ende se reflejaría en menores ingresos y mayores pérdidas para el Banco de la
República.
En el caso de la FED, el cambio de postura con respecto a modificar su política
monetaria hacia una menos expansiva, seguirá provocando perturbaciones en las tasas de
cambio de los países emergentes. En el caso del peso colombiano, después del cambio en la
composición del índice de deuda emergente del JP Morgan que implicó un aumento en su
participación, se generó un ingreso masivo de divisas en inversiones de cartera en lo
corrido de 2014 lo que se ha traducido en una mayor apreciación.
En la medida en que inversionistas extranjeros incrementen sus portafolios en pesos
colombianos en vez de mantenerlos en activos en dólares, pueden provocar una caída en
los rendimientos de los TES y la consecuente valorización de los portafolios que tengan en
TES, afectando las subastas de estos títulos que realice el Gobierno Nacional. Esta posible
valorización de los TES puede generar ganancias en los tenedores nacionales. Eso
significaría una recuperación de los portafolios de los fondos de pensiones, que durante
2013 sufrieron pérdidas grandes. Ante este panorama, el riesgo que existe es que mayores
flujos de portafolio puedan generar una mayor dinámica del crédito y posibles burbujas en
el mercado de activos. Este auge crediticio y de valorización de activos ha obligado al
224
Banco de la República a reducir el estímulo monetario, incrementando la tasa de interés de
intervención.
Se prevé una pérdida de dinámica de la economía China, lo que se traduce en una
menor demanda sobre productos de los países emergentes. Esto podría deteriorar los
precios de los commodities y generar desequilibrios externos que se reflejaran en déficit en
la cuenta corriente. Sin embargo, este fenómeno no sería tan crítico en la medida en que los
flujos de capitales puedan compensar el déficit comercial.
El crecimiento de la economía mundial tendrá como soporte a las economías
emergentes mientras se revitaliza le economía europea y se consolida una tendencia sólida
en los Estados Unidos. Esto hace pensar que las monedas de los países en desarrollo
tenderían a revaluarse generando déficits comerciales que serían compensados con ingresos
de capitales extranjeros, tanto de inversión extranjera directa como inversión de portafolio.
Las crecientes inflaciones que se perciben en las economías menos desarrolladas exigirán
de sus bancos centrales, dentro de la ortodoxia reinante, mayores tasas de interés, atrayendo
capitales y acentuando la apreciación de las monedas.
El peligro latente, en el caso de Colombia, generado en la revaluación de la moneda,
tiene que ver con el aparato productivo y específicamente con las exportaciones. El motor
de las exportaciones colombianas sigue siendo el sector primario basado en inversión
extranjera que no genera empleo. Por su parte el sector manufacturero afectado por la
apreciación del peso no tiene incentivos para la creación de empleo formal. Y la causa
principal de este fenómeno es la entrada de divisas en inversiones de portafolio (corto
plazo), atraídas por incentivos tributarios y altas tasas de interés, que obtiene elevados
rendimientos y salen del país, debilitando el aparato productivo.
225
226
PARTE IV
EMPRESAS DEL ESTADO MIXTAS
ECOPETROL Y REFICAR
227
228
CAPÍTULO XII
EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS S.A.
(ECOPETROL)
La empresa colombiana de petróleos (Ecopetrol), en los últimos años viene
ejecutando una serie de proyectos de exploración que la han llevado a realizar inversiones
cuantiosas con lo cual su nivel de endeudamiento creció en montos significativos lo que
concuerda con el resultado fiscal deficitario. Por su parte la estrategia del gobierno de
anticipar manejar los excedentes de la empresa para controlar y cubrir el déficit de la
Nación en 201397, muestra las contradicciones entre la estrategia de inversiones de la
directivas de la empresa y las necesidades de financiamiento del gobierno, en especial para
el cumplimiento de la regla fiscal.
Para Ecopetrol en el último año no fue fácil, pues en el mercado mundial del crudo
de 2013 catalogado como bien abastecido98, sin grandes cambios globales en oferta y
demanda, se destacaron algunos elementos que marcaron las tendencias de los precios del
crudo West Texas Intermediate (WTI) y del crudo Brent, referente actual del crudo
colombiano.
Por un lado, el precio del WTI se fortaleció 4% en 2013 al promediar en el año US
$98 por barril, como reflejo principalmente de la caída en los inventarios en Estados
Unidos, y por otro, el precio del crudo Brent se redujo en 3% con un promedio de US
$111,9 por barril en 2013, debido en lo fundamental a una desaceleración en la demanda,
por la menor dinámica de China (segundo consumidor mundial de crudo) y una oferta
97
Véase Actas de Tesorería, septiembre de 2013, Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
98
La producción mundial de petróleo crudo aumentó 1,1% al pasar de 89,4 millones de barriles diarios
promedio (mbpd) en 2012 a 90,4 mbpd en 2013, y el consumo tuvo una variación anual de 1,4% al pasar de
89,2 mbpd a 90,3mbdp en este mismo lapso.
229
adecuada a pesar de los sucesos políticos de algunos países de la OPEP (Libia, Nigeria e
Irak, entre otros) (Gráfica 11.1).
Gráfica 12.1
Precio Internacional del Crudo
Dólares por Barril
125
120
US$ / BARRIL
115
110
105
100
95
90
85
80
I
II
III
IV
I
2011
II
III
IV
2012
WTI
Brent
I
II
III
IV
2013
MAYA
Fuente: www. Ino.com
Para Ecopetrol, la reducción en las cotizaciones del Brent, se reflejaron en una
reducción del precio de la canasta del crudo exportado en 5% al pasar de un promedio de
US $103,3 por barril en 2012 a US$98,5 por barril en 2013. No obstante, ello fue
compensado con los volúmenes vendidos, y ello permitió que los ingresos corrientes de la
petrolera aumentaran 4,9% a pasar de $60,1 billones en 2012 a $63,1 billones en 2013.
Ecopetrol S.A. por otra parte obtuvo recursos de capital por $7,3 billones, con lo
cual llegó a un total de recursos de $81,2 billones, contabilizando los $10,7 billones de
disponibilidad inicial. Este total de fuentes significó un aumento de 14,4% de los recursos
presupuestales de la petrolera, ya que estos pasaron de $70,9 billones en 2012 a $81,2
billones en 2013.
230
12.1 Balance fiscal
La ejecución presupuestal de Ecopetrol en 2013, se traduce en el balance fiscal que
se calcula a partir de una reclasificación de la información de ejecución presupuestal, con el
objetivo de separar los rubros que corresponden a operaciones de financiamiento financiero
y los que no, tanto en las fuentes de recursos como en los usos. En ese sentido, Ecopetrol
presentó para 2013 un déficit fiscal bajo la modalidad de pagos por $10 billones (1,4% del
PIB), y un déficit por compromisos de $15 billones (2,1% del PIB) (Gráfica 11.2).Es
importante mencionar que en los dos casos, compromisos y pagos, a cierre de 2012 se
registró una cuenta por pagar a la Nación de dividendos por $3.9 billones, la cual contaba
con respaldo presupuestal en la disponibilidad inicial; descontado este valor, el déficit fiscal
presupuestal ajustado fue de $11 billones en compromisos y $6 billones en pagos.
Gráfica 12.2
Resultado fiscal de Ecopetrol
2012 -2013 (% del PIB)
0,5
0,49 0
‐1
% PIB
‐0,5
(0,83)
‐1,5
(1,43)
‐2
(2,12)
‐2,5
2012
2013
Compromisos
Pagos
Fuente: Ecopetrol, Cálculos CGR, DEM
El déficit fiscal presupuestal de en el caso de Ecopetrol debe entenderse como la
diferencia entre ingresos y gastos presupuestales. Diferencia que cada año se financia
mediante endeudamiento de largo plazo de manera que las cuentas fiscales de la Petrolera
cierran y son claras en cuanto a las fuentes y usos de los recursos.
231
Como se anotará más adelante, Ecopetrol ha venido tomando créditos
internacionales y locales que a cierre de 2013 tienen una vida media de 11.2 años y cuentan
con tasas de interés adecuadas para financiar su plan de inversiones.
12.1.1 Ingresos
En términos presupuestales, el total de ingresos de Ecopetrol S.A., excluyendo las
fuentes de recursos que hacen parte del financiamiento (colocación de bonos y
disponibilidad inicial), llegó a $63,9 billones en 2013, lo cual respecto al año anterior
significó un crecimiento de 4%.
Los ingresos corrientes, principal fuente de recursos de la petrolera, cerraron en
$63,1 billones, variación anual de 4%, por un efecto combinado de los mayores volúmenes
vendidos de hidrocarburos, que compensó la reducción de precios que se registraron de
estos productos en el mercado internacional. La producción de petróleo equivalente (crudo
más gas) propiedad de Ecopetrol S.A. aumentó 5,6% durante 2013, al pasar de 702.000
barriles de petróleo equivalente promedio diario (kpde) en 2012 a 741,5 kpde en 2013
(Cuadro 12.1).
Cuadro 12.1
Ecopetrol: Balance fiscal (Pagos)
Cifras en billones de pesos y porcentajes
Concepto
Ingresos Totales
2013
Variación
13/12
61,53
63,99
Ingresos corrientes
60,17
63,13
4,9
Ingresos de capital
1,36
0,86
-36,7
Gastos Totales
4,0
58,24
74,07
27,2
Gas tos de funcionam iento
19,87
26,01
30,9
Gas tos de operación
27,48
33,59
22,2
0,46
0,46
Interes es , Com is .y Gas tos (Deuda)
Gastos de inversión
Déficit o Superávit (implic)
% PIB
Financiamiento
Financiamiento externo neto
10,43
3,29
0,49
(3,29)
14,02
-10,08
5,30
Desembolsos
-
5,30
Amortizaciones
-
Desembolsos
Amortizaciones
Variación caja y cuentas
Fuente: Ecopetrol, cálculos CGR DEM
(0,45)
-
34,4
-406,7
(1,43)
10,08
-
Financiamiento interno neto
232
2012
-406,7
1,14
-354,9
1,19
0,45
0,05
-88,8
(2,84)
3,64
-228,3
Por su parte, los ingresos de capital (sin incluir los de financiamiento) conformados
por los rendimientos financieros y valorizaciones entre otros, registraron para 2013 una
reducción de 36,7% al cerrar en $0,86 billones (Cuadro 12.1).
12.1.2 Egresos
El presupuesto ejecutado por pagos99, registró una variación anual de 27,2% al
totalizar $74 billones, de los cuales el 45% correspondió a gastos de operación, 35% a
gastos de funcionamiento, 19% a gastos de inversión y el 1% restante a los pagos de
intereses de deuda.
Los gastos de funcionamiento registraron en 2013 una variación de 31%, al totalizar
$26 billones, en parte por el peso que tienen las transferencias corrientes que representan el
91%, y por su dinámica, ya que crecieron a una tasa anual de 32% principalmente por los
pagos de dividendos100 que llegaron a $14,6 billones101, mientras en 2012 fueron de $8,4
billones, sin embargo el dividendo decretado del ejercicio fiscal de 2011 ascendió a $12.3
billones. El impuesto de renta, otra de las partidas importantes en las transferencias, registró
una reducción de 7% al totalizar $7,8 billones en 2013. Los gastos de personal con una
variación anual de 24% al totalizar $1,4 billones en 2013, se explicaron principalmente por
el aumento de la planta de personal en más de 700 personas. Finalmente, los gastos
generales por $0,93 billones presentaron una variación anual de 21%.
Por su parte, los gastos para operación comercial102 mostraron una variación anual
de 22%, al totalizar $33,6 billones, y los gastos para inversión un crecimiento de 34% al
subir de $10,4 billones en 2012 a $14 billones en 2013. De acuerdo con la composición de
99
Sin incluir los pagos de amortización de deuda y la disponibilidad final.
100
101
102
El 88,5% le pertenecen al gobierno central nacional.
Se incluye una cuenta por pagar de dividendo por $3,9 billones a favor de la Nación.
Entre los cuales se registran los pagos por regalías.
233
la inversión, el 50.6% se destinó para producción, el 26.4% para inversión en las empresas
subordinadas, el 8,9% a transporte, el 6,7% a exploración y la inversión restante en demás
áreas como corporativo, y otras.
De otro lado, por la visión presupuestal de compromisos, la petrolera ejecutó $79
billones, es decir con una diferencia de $5 billones frente a pagos, que es la cuantía que
corresponde a las cuentas por pagar y en la que se disminuye la disponibilidad final de esta
fase presupuestal (Cuadro 12.2).
Cuadro 12.2
Ecopetrol: Balance fiscal (compromisos)
Cifras en billones de pesos y porcentajes
Concepto
Ingresos Totales
2012
2013
Variación
13/12
61,53
63,99
Ingresos corrientes
60,17
63,13
4,9
Ingresos de capital
1,36
0,86
-36,7
Gastos Totales
67,06
79,00
17,8
Gastos de funcionamiento
22,65
26,30
16,2
Gastos de operación
31,25
36,32
16,2
0,47
0,47
Intereses, Comis.y Gastos (Deuda)
Gastos de inversión
Déficit o Superávit (implic)
12,70
15,91
25,2
(5,53)
(15,01)
171,4
% PIB
-0,83
Financiamiento
5,53
15,01
-
5,30
Desembolsos
-
5,30
Amortizaciones
-
-
(0,45)
1,14
-
1,19
Financiamiento externo neto
Financiamiento interno neto
Desembolsos
Amortizaciones
Variación caja y cuentas
4,0
-2,12
171,4
-354,9
0,45
0,05
-88,9
5,98
8,58
43,5
Fuente: Ecopetrol, cálculos CGR DEM
12.1.3 Financiamiento103
El resultado del balance fiscal (-$10 billones por ejecución de pagos) se plasmó en
el comportamiento de las cifras de financiamiento neto. En 2013, este desbalance se cubrió
103
Para mostrar la consistencia de las cifras este acápite se tomó y forma parte del Informe de la Situación de
la Deuda Pública 2013.
234
con la colocación de bonos en el mercado internacional y en el doméstico por $6,5 billones,
y $3,6 billones se obtuvo de variación de caja en la que se incluyen los $3.9 billones de
cuentas pagar de dividendos a la Nación cuyo giro se realizó en el mes de enero del 2013 y
cuentas de ahorro (diferencia entre la disponibilidad inicial y final). Los recursos restantes
($0,049 billones) se destinaron para amortizar deuda interna. La diferencia del
financiamiento por compromisos es que la variación de la caja y cuentas de ahorro fue de
$8,6 billones.
El endeudamiento como unidad institucional de Ecopetrol S.A. ascendió a $12
billones, de los cuales $3,73 billones correspondieron a deuda interna y $8,26 billones de
deuda externa. En la deuda interna la empresa realizó una operación de manejo mediante la
cual renovó varios contratos que sumaban $1,55 billones, para mejorar tasas de interés y
plazos, financiada por un grupo de instituciones financieras colombianas (Banco de Bogotá
S.A.; Banco Popular S.A.; BBVA Colombia S.A., Helm Bank S.A.; Banco Agrario de
Colombia S.A.; Banco Comercial AV Villas S.A).
Así mismo, realizó con la banca nacional un préstamo sindicado para financiar las
apropiaciones presupuestales de 2013 por un monto de $284.860 millones. Por último,
emitió bonos locales por $900.000 millones para financiar las inversiones de la vigencia
2013 (Cuadro 12.3).
235
Gráfica 12.3
Saldos de la deuda pública
Cifras en billones de pesos
Ecopetrol
Reficar
9,0
8,0
8,0
7,0
7,0
7,6 6,0
6,0
5,4 5,0
5,0
8,3 4,0
3,0
3,0
2,0
4,0
3,2 2,9 3,0 3,7 2,9 2,6 2,7 2,0
1,1 1,0
1,0
0,8 1,1 1,1 0,4 ‐
‐
‐
Interna Externa Interna Externa Interna Externa Interna Externa
2010
2011
2012
2013
Interna Externa Interna Externa Interna Externa Interna Externa
2010
2011
2012
2013
Fuente: Dirección de Cuentas y estadísticas Fiscales - CGR
Cuadro 12.3
Contrataciones de crédito público interno de Ecopetrol
Cifras en millones de pesos
PRESTAMISTA
BBVA
BANCO DE OCCIDENTE N S.A
BANCO COMERCIAL AV VILLAS BANCO DE BOGOTÁ S.A
BANCO AGRARIO S.A
BANCO POPULAR S.A
HELM BANK S.A
MONTO OBJETO $ 271.000 $ 240.000 Operación de manejo de deuda consistente en la Novación de $ 49.000 obligaciones del crédito suscrito por ECOPETROL el 26 de mayo de $ 687.400 2009 con un grupo de instituciones financieras para disminuir la $ 137.690 tasa de interes pactada de DTF 4,0% T.A a DTF + 2,5% T.A y aumentar $ 82.600 el plazo de 7 a 12 años
$ 86.450 TOTAL
$ 1.554.140 BANCO DE BOGOTÁ S.A $ 112.600 BANCO POPULAR S.A $ 75.400 BBVA S.A $ 9.000 Emprestito Externo Sindicado cuyó objeto es la financiación del plan de inversiones y propósitos corporativos generales de HELM BANK S.A $ 34.550 Ecopetrol S.A.durante 2013.
BANCO AGRARIO S.A $ 17.310 BANCO COMERCIAL AV VILLAS $ 36.000 TOTAL
$ 284.860 Recursos que serán destinados a la financiación del plan de inversiones, los nuevos negocios que apruebe la Junta Directiva de TENEDORES DE BONOS
$ 900.000 la empresa y a propósitos corporativos generales que incluyen capital de trabajo y los costos financieros de cada emisión
Total
2.739.000
Fuente: CGR; CDEFP, registros de la deuda.
La contratación de empréstitos externos para esta vigencia estuvieron destinados a
la financiación del plan de inversiones, los nuevos negocios aprobados por la junta directiva
de la empresa y a propósitos corporativos generales que incluyen, capital de trabajo y los
236
costos financieros (Cuadro 12.4). Ello implicó la emisión de bonos por US$2.500 millones
y créditos con la banca comercial por U$847,6 millones.
Cuadro 12.4
Contrataciones de crédito público Externo de Ecopetrol
Cifras en millones de dólares
PRESTAMISTA
MONTO
OBJETO
TENEDORES DE BONOS
350,00 Financiación del plan de inversiones, nuevos negocios que TENEDORES DE BONOS
1.300,00 apruebe la Junta Directiva de la empresa y a propósitos TENEDORES DE BONOS
850,00 corporativos generales que incluyen capital de trabajo y los JP MORGAN CHASE BANK N.A ‐ Recursos que serán destinados a la financiación del plan de 420,44 CITIBANK N.A
inversiones, los nuevos negocios que apruebe la Junta Directiva de la empresa asi como operaciones de deuda.
CHASE MANHATTAN BANK
426,62 Total
3.347,06
Fuente: CGR; CDEFP, registros de la deuda.
Es importante resaltar que el déficit anteriormente mencionado, no pone en peligro
las finanzas de la petrolera debido a que el financiamiento se encuentra soportando el plan
de inversiones de Ecopetrol. Adicionalmente, la petrolera cuenta con indicadores
financieros y de rentabilidad sólidos, así como calificación de riesgo en moneda extranjera
de “grado de inversión” por parte de las agencias internacionales Moody´s (Baa2), Standard
&Poor´s (BBB) y Fitch (BBB).
12.1.4 Balance General de la Empresa
Los resultados de Ecopetrol S.A. durante 2013, muestran una empresa
financieramente sólida, a pesar de que se haya presentado una reducción en algunos
indicadores respecto a 2012 (Cuadro 12.5).
237
Cuadro 12.5
Estados de actividad financiera, económica, social y ambiental, no consolidados
Millones de pesos
2012
2013 Variación
Ingresos
59.524.586
62.514.279
5,0
Costos de ventas
33.817.770
38.435.508
13,7
Utilidad bruta
25.706.816
24.078.771
‐6,3
Gastos opoeracionales
3.601.967
4.451.401
23,6
Utilidad operacional
22.104.849
19.627.370
‐11,2
Ingresos (gastos) no operacionales
‐579.216
749.115
‐229,3
Utilidad antes de impuesto de renta
21.525.633
20.376.485
‐5,3
Impuesto de renta
6.552.683
7.023.499
7,2
Utilidad neta del año
14.972.950
13.352.986
‐10,8
Utilidad neta por acción
364,16
324,76
‐10,8
Fuente: Ecopetrol
De acuerdo con los Estados de actividad financiera Ecopetrol S.A, mantuvo altos
márgenes operacionales (31%), neto (21%) y EBITDA (46%).
El balance general al terminar 2013, también refleja una empresa fuerte con unos
activos que crecieron 13%, pasivos con una variación anual de 19% (según la entidad
principalmente por aumento en obligaciones financieras por $6,8 billones) y Patrimonio
con crecimiento de 10%.
Cuadro 12.6
Balance General no consolidado
Balances Generales no consolidados
Millones de pesos
2013 Variación
Anual
114.041.228
13,3
21.687.034
21,1
92.354.194
11,6
Activo
Corriente
No corriente
100.647.980
17.910.102
82.737.878
Pasivo
Corriente
No corriente
35.389.468
19.617.030
15.772.438
42.246.703
18.630.039
23.616.664
19,4
‐5,0
49,7
Patrimonio
65.258.512
71.794.525
10,0
100.647.980
114.041.228
13,3
Total Pasivo y Patrimonio
Fuente: Ecopetrol
238
2012
No obstante, la reducción del precio de la acción de Ecopetrol en 32%, al bajar de
$5.460 a finales de 2012 a $3.735 a finales de 2013, obedeció a una combinación de
elementos que afectaron la percepción de los inversionistas en el mercado nacional no sólo
de la Ecopetrol sino de otras petroleras que transan en bolsa (por ejemplo: Pacific Rubiales,
Petrominerales y Canacol).
Para algunos analistas cuando la acción de Ecopetrol superó los $5.700, estaba
sobrevalorada porque este precio no reflejaba los resultados ni las perspectivas de la
petrolera en cuanto, producción y nuevos hallazgos. El país tiene reservas de crudo
aproximadamente para siete años.
De otro lado, también tuvo impacto el entorno internacional en el que se destacaron,
de un lado la situación de recesión económica de Europa y de otro el menor ritmo de
crecimiento económico de China, y finalmente, el aumento en los niveles de inventarios de
crudo de los Estados Unidos que los llevaron a niveles por encima de los 380 millones de
barriles, que sumado con las nuevas tecnologías de extracción lo podría convertir en un
exportador neto de hidrocarburos104 .
Otros analistas señalan que influyó de manera importante en la caída del precio de
la acción el escándalo por los sobornos de directivas de la multinacional PetroTiger a
funcionarios de la estatal petrolera, por la operación de un campo que tiene la empresa en
asociación con Mansarovar y que está siendo investigado por las autoridades en Colombia
y Estados Unidos105.
104
105
Revista Semana, artículo “¿Qué pasa con la acción de Ecopetrol?”, 25 mayo de 2013.
Revista Dinero, enero de 2014.
239
Refinería de Cartagena (Reficar)
La Refinería de Cartagena es una sociedad por acciones que hace parte del grupo
empresarial que está en cabeza de Ecopetrol, con un 100% de propiedad accionaria desde
2009, han venido realizando importantes inversiones en la modernización de la planta y en
la infraestructura asociada a la producción.
En este análisis individual, se observa que para la vigencia de 2013, los ingresos
decrecieron un -1.5%, respecto el periodo anterior, pasando de $7.43 billones en 2012 a
$7,32 billones en 2013. Esto fue el producto de la disminución en la venta de combustibles
y energía registrada en el periodo, la cual disminuyó un -1.6% (Cuadro 12.5)
Los gastos, por el contrario, decrecen de manera importante para la vigencia 2013,
los cuales pasan de $13.30 Billones en 2012 a $10.45 billones en 2013, con una menor tasa
del -12.26% (por compromisos), mientras que por pagos el menor valor es de $1.88
billones (Cuadro 12.5).
La mayor parte de gasto está concentrada en los gastos de producción industrial, los
cuales alcanzan la cifra de $7.34 billones en 2013, con una reducción respecto a 2012 de un
-23.3% (por compromisos). El valor de $2.7 billones, fueron gastos dedicados a
mejoramiento de infraestructura, mientras que los restantes $2.71 billones corresponden a
préstamo neto (por compromisos) (Cuadro 12.5).
El financiamiento del déficit generado por $0.62 billones corresponde a una partida
de $1.16 billones por crédito externo y -$0.82 billones en recursos de portafolio (Cuadro
12.5)
En general el comportamiento presentado de esta empresa, muestra una reducción
importante de su déficit, aunque persiste en la vigencia 2013 alguna presión sobre recursos
240
de financiamiento, los cuales provienen de fuentes de endeudamiento externo. Se tiene una
cuenta prácticamente en cero de endeudamiento interno (Cuadro 12.5)
Cuadro 12.5
Balance fiscal consolidado refinería de Cartagena
Cifras en billones de pesos
REFINERIA DE CARTAGENA S.A. (billones de $)
2012
2013
Compromisos
Pagos
Compromisos
Pagos
Ingresos totales
7,43 7,43 7,32 7,32
INGRESOS CORRIENTES
7,42 7,42 7,31 7,31
INGRESOS DE CAPITAL
0,01 0,01 0,00 0,00
Gastos totales
(13,30) (12,26) (10,45) (10,38)
GASTOS CORRIENTES
(10,33) (9,38) (7,74) (7,73)
GASTOS DE CAPITAL
(2,97) (2,89) (2,70) (2,65)
Préstamo Neto
0,20 0,20 2,51 2,51
PRÉSTAMOS
0,20 0,20 0,37 0,37
INVERSIÓN
‐
‐
2,14 2,14
Balance Fiscal
(5,67) (4,63) (0,62) (0,55)
Financiamiento
5,67 4,63 0,62 0,55
CRÉDITO EXTERNO NETO
4,76 4,76 1,16 1,16
VARIACIÓN DE ACTIVOS
0,27 0,27 0,28 0,28
Diferencia en Caja (portafolio) 0,64 (0,40) (0,82) (0,89)
Fuente: Reficar, Cálculos CGR, DEM
Por su parte, la Refinería de Cartagena presentó en 2013 un endeudamiento por
$8,70 billones, con un incremento de $2 billones frente al resultado de 2012, distribuido en
una deuda interna de $1,11 billones y una deuda externa de $7,59 billones. Los recursos
obtenidos se destinaron plenamente al proyecto de modernización de la refinería, que tuvo
sobrecostos frente a lo planeado.
Para 2009, por ejemplo, se tenía presupuestado una inversión de US$3.777 millones
y al cierre de 2013 pasó a US$6.901 millones (valor que incluyó US$5.408 millones de
EPC [ingeniería, contratación y construcción]), US$1.044 millones de costos del dueño,
US$375 millones de costos hundidos y un valor de contingencia de US$434 millones
(Gráfica 12.7).
241
Por otro lado, se presentaron demoras en la entrada en operación prevista para la
primera mitad de 2013 y que actualmente se proyecta para 2015. Al cierre del periodo se
tenía un avance de ejecución física del 88,6% y de construcción del 65,8%.
Gráfica 12.7
Presupuesto de la refinería de Cartagena
Cifras en millones de dólares
7000
6.901 6.901 2012
2013
6000
5000
3.777 4000
3000
3.892 3.994 2010
2011
2700
2000
1000
0
2008
2.009
Fuente: Refinería de Cartagena
Los aplazamientos y sobrecostos en la realización de este proyecto trajeron como
consecuencia que la empresa opere a pérdidas, que se mantendrán hasta tanto no entre en
funcionamiento el total de la refinería y que se ha referido en las auditorías realizadas por la
CGR. De esta forma, durante el periodo comprendido entre 2006 y 2013 la empresa
acumuló una pérdida neta, a diciembre de 2013, de $1,03 billones (Gráfica 12.8).
242
Gráfica 12.8
Pérdidas netas – Reficar
Cifras en millones de pesos
302.422 300.000
239.384 250.000
200.000
161.993 150.028 130.619 150.000
100.000
50.000
20.790 31.388 170 2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Informe de Auditoría Refinería de Cartagena 2012 e informe de gestión de la entidad 2013
Otro aspecto importante que muestra la incidencia en los sobrecostos del proyecto
es el tipo de contratación por modalidad de contrato reembolso (RC), en lo que
técnicamente se llama EPC (Ingeniería, contratación y construcción), dado que: “() La
entidad contratante acepta pagar al contratista todos los costos reales (mano de obra,
materiales, etc.), con independencia de la cantidad, más alguna utilidad acordada. Así las
cosas, es dable inferir, como lo indica la misma doctrina, que esta clase de contrato
representa un alto riesgo para el cliente, en este caso para Reficar, puesto que los costos
del contratista pueden exceder el costo presupuestado del contrato de obra y todos los
costos serán reembolsados por el cliente”.
243
Nota metodológica
En documento publicado por el Confis en 2011106 se modificó la manera de medir la deuda
flotante en el sentido de abandonar la medición como la diferencia entre el rezago potencial o
constituido de un año t con respecto al año anterior (t-1) para pasar a comparar el rezago potencial o
constituido del año t con los pagos del rezago (t-1) realizados en t.
Antes de 2008 el Confis concebía la deuda flotante como la variación del rezago (reservas
presupuestales + cuentas por pagar) entre un año y otro; a partir de 2008 el Confis definió la deuda
flotante como la variación de las Cuentas por Pagar entre un año y otro.
Formalmente, antes de 2008 el Confis concibió el déficit fiscal como
∆
∴∆
∴
Y después de 2008 como:
∆
∴∆
∴
Donde:
é
í
sin
sin
í
í
1
106
Confis, Deuda flotante a octubre 2011.
244
1
Aunque el documento Confis no lo menciona ni hace la formalización que se presenta en
este acápite, nótese que la definición del Gasto (Gt) es idéntica en ambos casos y se corresponde
con la definición de las operaciones efectivas.
En el anexo metodológico del documento de 2011 el Confis realizó dos nuevas definiciones
de deuda flotante, homólogas a las que acaban de exponerse, pero en las que se definió la deuda
flotante de una manera diferente:
Al introducir los pagos del rezago la definición 1 ideó la deuda flotante como
Y la definición 2 concibió la deuda flotante como:
Así, utilizando la definición 1 de deuda flotante el cálculo del Déficit Fiscal a partir de las
operaciones efectivas quedaría como:
Teniendo en cuenta que
Es claro que
245
Queda despejado que partiendo de la definición 1 de deuda flotante no es igual medir el
déficit por obligaciones que medirlo por operaciones efectivas más la deuda flotante. Surge un
elemento distorsionador consistente precisamente en los pagos en t derivados de las reservas
presupuestales de la vigencia anterior. Las mediciones que se presentan en el presente ejercicio
utilizan la definición que se desprende de esta demostración y definen el momento presupuestal de
obligaciones como
para hacerlas comparables, al menos teóricamente, con las que
realiza el Confis a partir de la Operaciones Efectivas adicionadas con la deuda flotante.
Ahora bien, si partimos de la definición 2 de deuda flotante, el déficit fiscal medido a partir
de las operaciones efectivas sería:
Sabiendo que
No cabe duda que
Por tanto, es equivalente medir el déficit fiscal a partir de las operaciones efectivas
adicionadas con la variación del rezago presupuestal que hacerlo a partir de los compromisos.
246