Comparación de los diversos métodos - unesdoc

Organización de las Naciones Unidas
para la Educación,
la Ciencia y la Cultura
Consejo Ejecutivo
ex
152ª reunión
152 EX/41
PARIS, 21 de agosto de 1997
Original: Inglés
Punto 9.4.3 del orden del día provisional
COMPARACION DE LOS DIVERSOS METODOS UTILIZADOS
PARA CALCULAR LA DISTRIBUCION GEOGRAFICA EQUITATIVA
EN EL SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS
(JIU/REP/96/7)
RESUMEN
De conformidad con el Artículo 11 del Estatuto de la Dependencia Común de
Inspección (DCI), el Director General transmite al Consejo Ejecutivo el
mencionado informe de la DCI para que el Consejo adopte las medidas
pertinentes. El informe se adjunta como anexo a este documento.
152 EX/41
I.
INTRODUCCION
1.
El concepto de distribución geográfica está íntimamente ligado al de las normas de
representación (cuotas), cuyo método de cálculo ha pasado a ser uno de los objetos de debate de
los órganos rectores de la Organización. Dado el espectacular aumento del número de Estados
Miembros, la Organización ha debido buscar con urgencia soluciones adecuadas. La fase actual
del debate en torno a esta metodología se remonta al otoño de 1993. En su 27ª reunión, la
Conferencia General decidió abandonar el sistema anticuado de paridades (factores de condición
de miembro y contribución) que se autoestablecían a posteriori sin ningún límite fijado en favor de
un sistema que impusiera a priori límites razonables. Desde entonces, una serie de decisiones han
ido jalonando el debate sobre este tema1.
2.
Consciente de que este problema afecta al conjunto del sistema común, la UNESCO
propuso que la DCI realizara un examen comparado a nivel de todo el sistema de los métodos de
calcular la distribución geográfica. Esa propuesta se incorporó al programa de trabajo de la DCI
para 1995. El informe adjunto, preparado por los inspectores Fatih Bouayad-Agha y Homero L.
Hernández, es el resultado de dicho examen.
II.
ANTECEDENTES
3.
La cuestión de cómo mejorar la metodología utilizada para calcular las cuotas asignadas a
los Estados Miembros surgió a raíz de importantes cambios ocurridos en la composición de las
organizaciones. En efecto, a principios del decenio de 1960, un número considerable de nuevos
Estados se integraron en el sistema de las Naciones Unidas como consecuencia de la
descolonización generalizada. A fin de que cada Estado Miembro estuviera representado con
arreglo a su potencial humano y económico y de aprovechar la amplia dimensión de la diversidad
cultural, la Asamblea General de las Naciones Unidas modificó en 1962 el método de cálculo para
que se tuviese en cuenta la situación socioeconómica de los Estados Miembros.
4.
Actualmente, el sistema de las Naciones Unidas vuelve a enfrentarse con un problema
análogo: cómo lograr una distribución geográfica equitativa habida cuenta de los recientes
cambios mundiales que han provocado un aumento del número de Estados Miembros mientras que
el número de puestos sujetos a distribución geográfica se mantiene al nivel o disminuye. En su
cuadragésimo séptimo periodo de sesiones (primavera de 1993), la Asamblea General de las
Naciones Unidas aprobó la Resolución 47/236, en virtud de la cual decidió establecer un Grupo de
Trabajo de composición abierta para que examinara la fórmula de determinación de la
representación geográfica equitativa de los Estados Miembros en la Secretaría. Para preparar las
deliberaciones del Grupo de Trabajo, a petición de su Presidente se reunieron diversos materiales,
entre ellos el documento 141 EX/29 (París, 8 de abril de 1993). Uno de los temas de interés para
el Grupo era la manera en que otras organizaciones internacionales procuran lograr una
distribución equilibrada de los puestos entre los nacionales de sus Estados Miembros. El Grupo
celebró cinco reuniones en julio de 1993, pero no pudo alcanzar acuerdo sobre conclusiones y
recomendaciones concretas. Por esa razón, el examen comparado a nivel de todo el sistema de los
métodos de calcular la distribución geográfica realizado por la DCI se valoró como aportación
oportuna y pertinente a la labor del Grupo.
1
Los aspectos más destacados se recogen en el cuadro del Anexo I del documento 29 C/41.
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III. EL ESTUDIO Y EL INFORME EN SU TOTALIDAD (objetivos, alcance y enfoque)
5.
Nuestro objetivo inicial para el estudio era determinar, a partir de datos procedentes de
todas las organizaciones del sistema común, el método más adecuado para calcular las cuotas
geográficas. Lo ideal era que en la fórmula de cálculo se introdujese el mayor número posible de
elementos afines para que cada porción de las cuotas geográficas de puestos se distribuyera de
forma equitativa entre los Estados Miembros. Además de referirse a las organizaciones más
importantes, el estudio se ha ampliado para dar cabida a organizaciones más reducidas cuya
experiencia no carece de interés. Un ejemplo valioso es el de las organizaciones dotadas de
secretarías pequeñas que proponen principios de distribución regional cuando no disponen de
puestos suficientes para todos los Estados Miembros.
6.
Quedó claro muy pronto que aunque las organizaciones del sistema común proclaman su
adhesión al principio de equidad en cuanto a la composición de su secretaría, cada una emplea
modalidades diferentes, a menudo determinadas por la naturaleza y el tamaño de la organización
(véase “Resumen comparativo de los organismos”, página 7). En vista de tales circunstancias, el
objetivo de fijar una fórmula única parecía poco realista.
7.
En consecuencia, establecieron los siguientes objetivos principales:
• señalar el problema;
• invitar a la reflexión al respecto;
• sugerir propuestas constructivas, principalmente sobre la base de la experiencia
acumulada en diversas organizaciones del sistema.
Todos estos objetivos ya se han alcanzado. De hecho, el informe puede servir de pauta para
configurar un marco encaminado a lograr una distribución geográfica equitativa.
8.
En el informe se presenta un análisis interesante y esclarecedor de los diversos problemas
que se plantean. La concepción analítica y las recomendaciones están bien expuestas. Se proponen
diversas medidas en orden de complejidad creciente2, encaminadas a eliminar gradualmente las
desigualdades con arreglo a la “atmósfera reinante” de cada organización y “... a su propio nivel
de ‘desarrollo’ en materia de gestión de la representación geocultural”.
Este enfoque da pie para reflexionar sobre posibles formas de seguir evolucionando. Las ideas más
‘audaces’ (ampliación del concepto de ‘geográfico’ a los puestos que tradicionalmente no se
consideran sujetos a distribución geográfica o al “lugar donde se gastan los fondos”) parecen ser
suficientemente interesantes para que se las examine más adelante.
9.
En el informe no se recomienda una fórmula única (aunque en el glosario figuran varias).
A este respecto, se indica que “sería necesario emprender un estudio complementario concreto
para elaborar opciones metodológicas viables para el cálculo de una fórmula de distribución
2
Por ejemplo, se propone la aplicación de los principios básicos, como condición de miembro y contribución
(Recomendación 1), en lugar de hacer hincapié en principios más complejos, como los de ponderación,
características demográficas, etc. Las ideas más “audaces” o “controvertidas” (por ejemplo, extender el
principio de la distribución geográfica al mayor número posible de puestos o aplicar nuevos criterios que
tengan en cuenta el lugar donde se gastan efectivamente los fondos) se presentan como temas de reflexión
general que podrían adoptar una forma más concreta en el futuro.
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geográfica que tuviera en cuenta los criterios más generalmente aceptados”. Sería conveniente
que la DCI tomara nuevas iniciativas en ese sentido.
IV.
RECOMENDACIONES
Recomendación 1
10. En la primera recomendación se respaldan principios básicos que ya se han puesto a prueba:
condición de miembro, contribución, características demográficas, ponderación por categoría de
los puestos y rotación (particularmente en las categorías superiores).
En lo que respecta a la asignación con arreglo a una proporción fija de factores, como la
condición de miembro y la contribución, el Director General coincide con los inspectores, como lo
demuestra el abandono del sistema anticuado de paridades a posteriori sin ningún límite fijado, en
favor de un sistema que impone a priori límites razonables (primeramente 76/24 y luego 70/30).
La UNESCO respalda la recomendación de distribuir por igual los puestos directivos de alto
nivel entre las regiones geográficas del mundo. De hecho, la Organización aplica en forma
empírica ese principio por medio de consultas periódicas que se celebran en el transcurso de las
reuniones del Consejo Ejecutivo.
Recomendación 2
11. La DCI juzga conveniente adoptar un principio de ponderación, asignando un coeficiente a
cada categoría de cada cuadro. Un sistema equitativo de ponderación por categoría permitiría
racionalizar la práctica de los nombramientos en las categorías superiores, que a veces se hacen
sobre la base de definiciones subjetivas tales como “muchos”, “suficientes” o “insuficientes”. Esto
es, como mínimo un método de evaluación muy aproximado; la ponderación de los puestos
complementaría esa práctica actual con una especie de instrumento oficial para hacer una medición
más objetiva.
12. El principio de ponderación de puestos se podría aplicar para complementar cualquier
sistema en el cual la categoría del puesto no fuera un factor oficial. Dado que el sistema propuesto
se basaría en criterios bien definidos y no en consideraciones arbitrarias, constituiría una base
efectiva y universal para los encargados de adoptar las decisiones.
13. Tras examinar en repetidas ocasiones la metodología relativa al principio de ponderación, el
Consejo Ejecutivo decidió aplazar su incorporación al cálculo de una fórmula equitativa (Decisión
145 EX/7.6, de noviembre de 1994). Se consideró prematuro seguir adelante hasta tanto no
pudiese prepararse un terreno propicio para nuevos progresos.
Recomendación 3
14. Las contribuciones voluntarias de los Estados Miembros no deberían ir acompañadas de
presiones ni condiciones en lo que respecta a la contratación de nacionales de un determinado país
o región para ejecutar los proyectos o programas financiados con cargo a esos recursos
extrapresupuestarios. Es esta recomendación muy encomiable. Podría tener el efecto negativo de
hacer disminuir las contribuciones voluntarias, pero como el grueso de esas contribuciones está
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destinado a actividades programáticas extrapresupuestarias cuyos puestos no están sujetos a
distribución geográfica, ese riesgo es mínimo.
15. En cualquier caso, para fomentar aún más las contribuciones voluntarias, podría pensarse en
introducir un nuevo factor que permitiera tener en cuenta ese tipo de fondos al determinar el límite
superior del nivel de representación correspondiente a los países donantes.
Recomendación 4
16. La DCI recomienda cautela al aceptar los servicios de nacionales de cualquier país (sea o no
Estado Miembro) proporcionados gratuitamente para realizar tareas que en condiciones normales
se confiarían a funcionarios ya contratados. Aunque ha de admitirse que los servicios gratuitos de
personal contribuyen positivamente al funcionamiento de la Organización en determinadas
circunstancias, debería evitarse emplear esa clase de personal para cubrir puestos o desempeñar
funciones normalmente autorizados en el presupuesto del Programa Ordinario (especialmente por
lo que respecta a funciones políticas, jurídicas y administrativas). En todo caso, los servicios
gratuitos de personal sólo deberían aceptarse con carácter de excepción por un plazo determinado
y limitado, y de conformidad con pautas que preserven y protejan el carácter internacional de la
Organización.
Recomendación 5
17. En esta recomendación se propone el uso de un factor “tiempo que un puesto ha sido
ocupado” por un funcionario de una nacionalidad determinada. Dicho de otra manera, en vez de
medir la distribución geográfica de los puestos todos los años, se recomienda considerarla durante
un periodo de varios años. Esta recomendación (a reserva de encontrar una fórmula viable de
ponerla en práctica) reviste especial interés para las organizaciones más reducidas y para algunas
categorías limitadas de puestos (por ejemplo, de alto nivel). Sin embargo, cabe señalar que pueden
obtenerse resultados análogos aplicando una metodología de ponderación de la categoría mediante
la adjudicación de puntos, en la que se tengan en cuenta la evolución de la carrera y,
ocasionalmente, la duración del servicio.
V.
CONCLUSION GENERAL
18. Este informe es una buena introducción y una ayuda para comprender los distintos
problemas y cuestiones que están en juego. Puede servir para catalizar la ulterior evolución del
principio de equidad geográfica en el sistema común de las Naciones Unidas. Está claro que el
seguimiento de este tema requerirá renovados esfuerzos de todas las partes interesadas: los
Estados Miembros, la DCI y las distintas secretarías. Como se indicó antes, convendría que la DCI
emprendiera nuevas iniciativas encaminadas a hallar opciones viables.
19.
El Consejo Ejecutivo tal vez desee adoptar una decisión en los términos siguientes:
El Consejo Ejecutivo,
1.
Habiendo examinado el documento 152 EX/41;
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2.
Da las gracias a la DCI por su informe titulado “Comparación de los diversos métodos
utilizados para calcular la distribución geográfica equitativa en el sistema de las
Naciones Unidas”;
3.
Toma nota de las conclusiones y recomendaciones que figuran en ese informe y de los
comentarios del Director General al respecto;
4.
Considerando que la puesta en marcha de la fase siguiente del estudio es fundamental
para armonizar los esfuerzos conjuntos de la Secretaría y los Estados Miembros;
5.
Invita al Director General a que siga prestando cuidadosa atención al asunto.